Variante del piano regolatore relativa ai beni culturali
Decisione del 18.12.2019, TRAM
Incarto n. 90.2017.31
VINCOLO SPECIALE
art. 2 LBC-TI
art. 3 LBC-TI
art. 5 LBC-TI
art. 19 LBC-TI
art. 22 LBC-TI
art. 46 cpv. 1 LPAMM2013

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 26 maggio 2017 di
RI
  1
RI
  2
RI
  3
patrocinati
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano relativa ai
  beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré;
ritenuto, in
fatto
A. RI 2 e RI 3 sono
proprietari del mapp. 11__________ di Lugano, sezione di Lugano, situato in via
________ nel quartiere di Loreto. RI 1 ne è invece l'usufruttuario. Sul fondo
sorge un edificio a tre livelli, edificato nel 1896-1897 e denominato Villa ________ ,
immerso in un parco.
B. a. Durante la seduta
del 12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato la variante
del piano regolatore relativa ai beni culturali delle sezioni di Lugano,
Castagnola e Bré con due emendamenti, di cui uno relativo all'inclusione nella
variante di ulteriori 22 beni culturali d'interesse locale, fra cui l'edificio L93
al mapp. 11__________ (cfr. anche elenco dei beni d'interesse locale di cui all'art.
all'art. 34 lett. c delle norme di attuazione del piano regolatore [NAPR]).
b. Avverso il suddetto
vincolo RI 1, RI 2 e RI 3 sono insorti davanti al Consiglio di Stato,
postulandone l'annullamento. Sottolineando come la loro proprietà non fosse
inclusa negli atti pianificatori sottoposti per l'adozione al Consiglio comunale,
essi hanno censurato in particolare l'assenza di validi motivi atti a
giustificare il vincolo. Le motivazioni addotte dal Comune si sarebbero infatti
rivelate inconciliabili con i presupposti necessari per limitare la garanzia
della proprietà e contrarie ai principi contenuti nella legge sulla protezione
dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100) e ai criteri enunciati
nel Rapporto di pianificazione. Hanno inoltre lamentato una disparità di trattamento
per rapporto ad altri edifici sottratti al vincolo di protezione.
C. Con risoluzione del 12
aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la variante,
apportandovi alcune modifiche, fra cui la parziale riformulazione dell'art. 34
NAPR, e sospendendo alcune decisioni. Esperito un sopralluogo al mapp. 11__________,
il ricorso di RI 1, RI 2 e RI 3 è stato respinto. In proposito l'Esecutivo
cantonale, considerato come il vincolo in parola risultasse sorretto da un
sufficiente interesse pubblico nonché proporzionato, ha ritenuto in particolare
che il Comune, nel definirlo, avesse operato una scelta compatibile con l'esercizio
della propria autonomia, rispettivamente che non sussistessero elementi sufficientemente
solidi e manifesti per non confermarlo.
D. Avverso tale decisione
RI 1, RI 2 e RI 3 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendone l'annullamento nella misura in cui approva il vincolo gravante la
loro proprietà. Essi ripropongono in sostanza le censure disattese dal Governo,
al quale rimproverano di aver tutelato un vincolo arbitrario.
E. a. Il Comune di Lugano
e la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postulano in sede di
risposta la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto
necessario, nei seguenti considerandi.
b. In sede di replica e
di duplica i ricorrenti e il Comune si riconfermano nelle rispettive tesi e
domande. La Sezione è invece rimasta silente.
F.   Il 20 febbraio 2019 il Tribunale
ha informato le parti di aver acquisito agli atti diversi documenti richiamati
dal Comune. Solo i ricorrenti si sono espressi in merito, adducendo che la documentazione
prodotta rafforzerebbe la validità dei loro argomenti.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011; LST, RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva degli
insorgenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
1.2. Gli studi relativi
alla controversa variante sono stati avviati in vigenza della legge cantonale
di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel
merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla
documentazione richiamata in corso di causa, senza ulteriore istruttoria (art.
25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 165.100). Neppure gli insorgenti sollecitano, d'altra parte, l'assunzione
di prove particolari.
2. 2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con
pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire
nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio
oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione
di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali
del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente
che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43
consid. 4.2 con rinvii ). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,
109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter
Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente
quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna , La protezione
giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg.,
214).
3. 3.1. La
protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art.
78 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del
18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) , che ne affida la competenza ai Cantoni,
mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri
compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi
storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo
di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il
paesaggio è parimenti protetto dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il
paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre
integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché
(lett. d) conservare i siti naturali. I piani regolatori (art. 24 segg. LALPT,
dal 1° gennaio 2012, art. 18 segg. LST) disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone protette
comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive
(lett. a); i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o
storico-culturale (lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i
monumenti naturali e culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali
degni di protezione (lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece
delle zone protette, altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
3.2. A livello
cantonale, oltre all'abrogato decreto legislativo sulla protezione delle
bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82) e all'istituto
del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1 LALPT), la LALPT prevede espressamente,
all'art. 28 cpv. 2 lett. h, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni
grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione
di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del
paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio
storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT,
il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi,
gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica
del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla
manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).
3.3. Nel nostro Cantone
è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la LBC, che ha abrogato la legge per la protezione dei monumenti storici ed artistici del 15
aprile 1946 ( LMS; BU 1946, 43). Questa legge, fondata su una nozione di
cultura più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento
non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei
valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e permette,
di conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono anche
apparire minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo sono
prive di importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali diverse.
3.3.1. La protezione
del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico
(cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili
che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene
culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto
non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico,
architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico,
numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come
detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti
costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc., così come
i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice civile svizzero del 10
dicembre 1907 (CC; RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti senza
alternarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di
tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme
(come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere
protetta nella sua globalità (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4387 del
14 marzo 1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni
culturali, Commento agli art. 2-4 del progetto, in: RVGC, sess. ord. prim.
1997, pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo:
è pertanto il territorio costruito (nuclei, giardini, vie
storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la
sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere assoggettato
a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di rispetto di un
bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr. messaggio cit.,
cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).
3.3.2. Secondo
l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione
pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra
quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono
testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito
locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi
sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei
beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La
ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato
che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20
e segg. LBC).
3.3.3. L'art. 19 LBC
definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza
fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i
quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della
protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto,
preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o frammento
della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone
insomma che si tratti di beni nei quali la collettività si identifichi e vi
riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover essere tramandati alle
generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art. 19 del progetto,
RVGC cit., pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali
(CBC; art. 45 LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete della
sensibilità culturale della collettività e di individuare quell'interesse
pubblico che giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6,
Commento all'art. 45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico
della protezione deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto
salvaguardare un oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio
della proprietà sul medesimo bene ( Patrizia
Cattaneo Beretta , La legge cantonale sulla protezione dei beni
culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139 segg., n. 4.3.2., pag. 152). Per quanto
concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione
della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano
regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una
precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2
lett. i LALPT; inoltre l'art. 27 cpv. IX lett. d del regolamento della legge
dello sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110 ) . Spetterà quindi
anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi
cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La
commissione dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di
esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere
(cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione
della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse
locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2
e 3 LBC).
3.3.4. Secondo l'art.
22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si
estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne
ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene
protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono
ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua
valorizzazione (cpv. 2). La citata norma concretizza uno dei principi generali
alla base della nuova legislazione sulla protezione dei beni culturali, secondo
la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua interezza e, per
quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche Elsbeth Wiederkehr Schuler , Denkmal- und Ortsbildschutz: die
Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts ,
Zurigo 1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in
particolare un immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla
sua situazione nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel
suo insieme non potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli
elementi (una facciata, il portale, una colonna, una finestra).
4. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
4.1. In
linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato
quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito
dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert ,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).
4.2. Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole
tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n.
103-106; Scolari , op. cit., n.
595-610).
5. In concreto, prima di affrontare le critiche sollevate dagli insorgenti,
è opportuno ripercorrere brevemente l'iter procedurale seguito dalla variante:
-  una serie di
studi e approfondimenti hanno portato la Commissione congiunta Città di Lugano
- Cantone a formulare già nel giugno 2006 un primo elenco di proposte di
edifici da tutelare come beni d'interesse locale per complessivi 98 oggetti;
-  il 21 marzo 2008
il Municipio ha inviato all'autorità dipartimentale il piano d'indirizzo per l'esame
di sua competenza. Rispetto alla lista del giugno 2006 il piano proponeva la
tutela di soli 72 oggetti, aggiungendone però 17 nuovi, per un totale di 89
beni d'interesse locale. La scelta dei beni da tutelare era da ricondurre
sostanzialmente a due criteri: il primo consisteva nell'operare una valutazione
fra il valore intrinseco di un singolo oggetto per rapporto al suo contesto di
riferimento in un'ottica di valorizzazione reciproca (cfr. Rapporto per l'esame
preliminare febbraio 2008, pag. 7 e 9) e il secondo nel proteggere singoli
oggetti isolati solo in presenza di loro qualità eccezionali (citato Rapporto,
pag. 10-11). Le schede allestite per gli oggetti da tutelare riportavano
pertanto come criteri di valutazione il valore intrinseco e il valore
urbanistico/funzionale dell'oggetto, assegnando un punteggio da 1 a 5;
-  il Dipartimento
del territorio, con l'esame preliminare del 18 marzo 2009, ha condiviso nel
complesso il metodo di valutazione adottato, suggerendo tuttavia a pag. 11 di
voler considerare la conferma della tutela di edifici individuati nel 2006 e
non inclusi nella variante ed alcune nuove proposte scaturite nell'ambito degli
approfondimenti legati al presente esame preliminare e meglio come elencato
nell'allegato 3;
-  fra il 6 luglio
e il 4 agosto 2009 è stata esperita la procedura di informazione e
consultazione della popolazione con il deposito presso il Dicastero del
territorio dei documenti sottoposti al Dipartimento per l'esame preliminare,
unitamente a quest'ultimo;
-  pur
riconsiderando le proprie valutazioni alla luce delle indicazioni fornite dall'autorità
cantonale, il Municipio ha seguito solo in parte quanto indicato nell'esame
preliminare. Pertanto con messaggio n. 8077 dell'8 luglio 2010 esso ha proposto
al Consiglio comunale l'adozione della variante qui all'esame, contemplante la
protezione di complessivi 80 beni culturali d'interesse locale, di cui 63
incusi nella lista del giugno 2006, individuati secondo i due criteri
menzionati in sede di piano d'indirizzo (cfr. capitolo 6. "Sintesi dei
criteri per la tutela dei Beni culturali (BCL)", pag. 5-6);
-  con rapporto del
14 giugno 2011 la Commissione della pianificazione del Consiglio comunale, pur
approvando i principi e le generalità della variante, ha proposto d'inserire,
oltre a 3 nuovi beni culturali d'interesse cantonale, gli oggetti presenti
sulla lista allegata alle Osservazioni del Dipartimento del territorio del 18
marzo 2009 (allegato 3) che erano già presenti nell'elenco elaborato nel giugno
2006 dalla Commissione congiunta Città di Lugano-Cantone , ossia ulteriori
33 beni d'interesse locale (cfr. elenco pag. 14);
-  il Municipio è
entrato in merito alle richieste commissionali: al fine di favorire la
convergenza, si sono riesaminate le proposte di variante, non soltanto con
una maggiore larghezza dell'applicazione dei criteri assunti ma, specialmente,
con la considerazione di nuovi criteri quali: i valori storici, i valori della
tradizione e la memoria affettiva (cfr. Rapporto sulle proposte di nuovi
beni culturali formulate dalla Commissione della pianificazione del Consiglio
comunale di Lugano dell'agosto 2011, capitolo 2, e Rapporto di
pianificazione-aggiornamento ottobre 2011, capitolo 13, pag. 26). L'Esecutivo
comunale ha così aderito alla proposta di messa sotto tutela dei 3 beni d'importanza
cantonale e di 22 oggetti d'interesse locale, fra i 33 individuati dalla
Commissione, di cui ha allestito le relative schede, impostate però in modo
diverso da quelle contenute nel piano d'indirizzo;
-  la Commissione
della pianificazione ha così redatto un nuovo rapporto, datato 29 agosto 2011,
formulando un emendamento per la protezione dei nuovi beni culturali condivisi
con il Municipio e ritirando il rapporto del 14 giugno 2011;
-  nella seduta del
12 settembre 2011 il Consiglio comunale ha approvato il messaggio municipale n.
8077, emendato così come proposto nel rapporto commissionale del 29 agosto
2011. Gli atti informanti la variante sono poi stati posti in pubblicazione dal
23 gennaio al 21 febbraio 2012.
6. 6.1. Per quanto
attiene all'edificio al mapp. 11__________, il Consiglio di Stato così lo
descrive a pag. 112-113 della decisione impugnata, riprendendo i contenuti
della scheda n. 2313/17450 dell'Ufficio dei beni culturali:
La villa sorge in via __________, la via che corre
parallela a __________, in splendida posizione panoramica verso il lago,
accanto a__________, che porta a Loreto.
Fu costruita per __________, industriale e benefattore,
intorno al 1896-1897. Non si conosce al momento il nome dell'architetto
progettista.
Sorge all'interno di un vasto parco declive di grande
impatto scenografico, con muro di recinzione in pietra e malta con copertina e
inferriata. Vi si accede da__________ mediante un portale con colonnine e cancello
in ferro o da via __________. Nel parco sono presenti, oltre a numerose essenze
arboree, una pergola in ferro ad arco con vite, una grotta in tufo e, nell'angolo
inferiore, un interessante edificio accessorio con garage a pianterreno e serra
nella parte superiore. Davanti all'edificio si apre un terrazzo definito da un
muro di sostegno, con parapetto a colonnine in cemento prefabbricato e
balaustra in ferro.
La villa di tre piani in stile eclettico, molto
raffinato, con richiami all'architettura regionalistica e a stilemi rinascimentali,
è caratterizzata dalla torretta a nord-est con paramento bugnato a pianterreno
e sulle lesene d'angolo, trifora all'ultimo piano e una fitta serie di mensolette
sullo sporto del tetto, e dai prospetti ritmati da lesene con capitelli ionici,
cornici sagomate delle finestre e balconcini in ferro battuto, finemente
lavorati. Il retro dell'edificio è privo di decori architettonici.
Il fondo risulta inoltre incluso nell'intorno
circoscritto I-Ci XIV e segnalato come elemento 0.0.35 "Villa __________,
a tre piani con giardino a valle, in forte evidenza da riva per l'apertura
della __________ di lato; fine sec. XIX" con obiettivo di salvaguardia
A dall'Inventario federale degli
insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale ( cfr. Dipartimento federale dell'Interno [curatore], ISOS
Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, vol. 2.2,
Luganese, Berna 2006, pag. 286 ).
6.2. Incluso nell'elenco
delle proposte del giugno 2006, il fondo non era però menzionato nel piano d'indirizzo
sottoposto nel 2008 per esame preliminare al Dipartimento, il quale, in tale ambito,
lo segnalava nella lista dei beni meritevoli di venir riesaminati in un'ottica
di tutela (allegato 3). La proprietà risultava quindi menzionata nell'elenco
degli ulteriori beni culturali da proteggere secondo il rapporto commissionale
del 14 giugno 2011, che ha poi trovato l'adesione del Municipio e l'inclusione
nella lista dei beni approvata dal Consiglio comunale. La scheda che riguarda
il fondo, contenuta nel Rapporto di pianificazione-aggiornamento ottobre 2011,
riporta la seguente valutazione:
VALUTAZIONE
NELLA VARIANTE DI PR
Presa di posizione dopo esame della Commissione della
Pianificazione con l'APPLICAZIONE DEI CRITERI ADOTTATI NELLA VARIANTE
La variante di PR non ha trovato le qualità
eccezionali per conservarlo come oggetto singolo, all'interno di un quartiere
evoluto in gran parte con edifici alti che lo affiancano. Per coerenza d'impostazione
(vincolo conservativo a oggetti singoli soltanto se eccezionali) la RICHIESTA
DI VINCOLO DEVE ESSERE RESPINTA.
Considerazioni
Oggetto di buona fattura, ma senza valori eccezionali.
Esame e
parere con ALLARGAMENTO DEI CRITERI
Con una maggiore elasticità per criterio di vincolo su
oggetti singoli solo se di valore eccezionale, si può aderire alla proposta
della Commissione di CONSERVARE.
6.3. Come esposto al
considerando 5., dalla genesi della variante qui all'esame si evince anzitutto
come nella scelta dei criteri in base ai quali valutare i singoli oggetti e effettuare
la ponderazione degli interessi prescritta dall'art. 19 LBC, il Comune ne abbia
in un primo tempo privilegiati due, ossia quello relativo alla valorizzazione
reciproca bene culturale-contesto e quello relativo alla protezione di singoli
beni solo in presenza di loro qualità eccezionali. A tal fine esso ha allestito
per ogni singolo oggetto delle schede "Inventario/valutazione" che
esaminano i beni sia per rapporto al loro valore intrinseco sia per
rapporto al loro valore urbanistico funzionale secondo una scala di
valutazione che va da 1 (di disturbo) a 5 (eccellente). Il valore intrinseco degli
oggetti è stabilito in base ai seguenti criteri: valore architettonico, interesse
tipologico, valore storico/memoria, integrità del bene e stato di conservazione,
mentre il loro valore urbanistico e funzionale viene determinato in base alla
situazione urbanistica, all'appartenenza a un complesso omogeneo, all'aderenza
agli indirizzi di PR, alla difficoltà di gestione derivante dal vincolo e alla
limitazione di uso / impossibilità di usufruire di tutti gli indici /
diminuzione di valore. Segue un esame sulla necessità di istituire un perimetro
di rispetto e sulla presenza di un contesto sensibile: necessità di
adeguamento pianificatorio .
6.4. In un secondo tempo
il Comune ha convenuto, per l'analisi dei 33 nuovi oggetti proposti dalla
Commissione della pianificazione, di applicare con maggiore larghezza ,
rispettivamente in modo più elastico il criterio relativo alla
valorizzazione reciproca bene culturale-contesto e quello relativo alla
protezione di singoli beni solo in presenza di loro qualità eccezionali, introducendone
tre nuovi (cfr. supra consid. 5). In proposito può rimanere aperta la
questione a sapere se la modifica in corso di adozione dei criteri di valutazione
alla base della variante, da applicare ai 33 oggetti scartati in precedenza,
sia lecita o meno. Infatti, se da un lato i ricorrenti non postulano l'annullamento
dell'intera variante, ma limitano le loro domande all'espunzione del loro
edificio dalla medesima, dall'altro la loro proprietà è stata giudicata
applicando con più elasticità un criterio già noto, ovvero quello
relativo all'eccezionalità del singolo bene.
6.5. Ferma questa
premessa si osserva che gli atti che informano la variante non spiegano
anzitutto, né in termini generali né con riferimento alla proprietà dei
ricorrenti, cosa significhi e secondo quali parametri avvenga un'applicazione più
elastica dei due criteri iniziali. Inoltre, per quanto attiene all'immobile
che sorge sul mapp. 11__________, non è stato operato nessun esame approfondito,
ad esempio in base alla scheda utilizzata per gli altri beni culturali. L'unica
valutazione ad esso riferita è quella riportata sopra al consid. 6.2 ( Con
una maggiore elasticità per criterio di vincolo su oggetti singoli solo se di
valore eccezionale, si può aderire alla proposta della Commissione di CONSERVA-RE) ,
peraltro silente in merito alle qualità eccezionali che giustificherebbero la
messa sotto tutela dell'edificio. Solo in sede di risposta davanti al Consiglio
di Stato, il Municipio ha addotto ulteriori elementi a sostegno della
protezione della proprietà dei ricorrenti, asserendo, a pag. 6, che esso presenta
importanti caratteristiche di pregio che meritano di essere poste sotto tutela per
essere salvaguardate. Dopo attenta valutazione il Municipio è infatti rinvenuto
sulle sue precedenti scelte, che avevano portato ad un'ingiusta esclusione del
fondo dalla lista dei beni culturali d'interesse locale da proteggere, e
riconosce il valore culturale dell'immobile (). Una maggiore elasticità nell'applicazione
del criterio relativo agli edifici singoli ha indotto il Municipio ad aderire
all'emendamento commissionale . Esso espone poi, a pag. 6-7, le peculiarità
dell'edificio, riprendendo sostanzialmente la descrizione contenuta nella
scheda dell'Ufficio dei beni culturali (cfr. supra consid. 6.1.),
concludendo, a pag. 7, che () A non averne dubbio è dunque dato un
preminente interesse pubblico all'imposizione del vincolo, per salvaguardare la
presenza di una testimonianza importante del nostro passato . Ora, pur
ammettendo che l'edificio in questione non sia a priori privo di elementi che
potrebbero giustificarne la tutela, a non averne dubbio, tale motivazione,
ribadita in questa sede, non risulta suffragata da quei criteri oggettivi e uniformi,
che per gli altri beni tutelati dal Comune trovano riscontro nelle relative
schede, ponendosi così in contrasto con la giurisprudenza in materia che
impone, nel determinare se un oggetto sia o meno degno di protezione, una sua
valutazione complessiva e oggettiva, basata su criteri scientifici, che tenga
conto del contesto culturale, storico, artistico e urbanistico dell'edificio
(DTF 135 I 176 consid. 6.2 e rif. ivi menzionati; STF 1C_55/2011 del 1° aprile
2011 consid. 6.1).
6.6. Stupisce quindi
che il Governo, confrontato con le gravi carenze di motivazione, abbia
approvato la scelta comunale. In definitiva, con il loro agire, entrambe le
autorità hanno disatteso l'obbligo di motivare la propria decisione, principio
fondamentale ricordato anche dall'art. 46 cpv. 1 LPAmm. Il Tribunale,
confrontato con la carenza di motivazione del vincolo, è impossibilitato a
verificarne la correttezza. Ciò non può avvenire nemmeno sulla sola base della
scheda dell'inventario dei beni culturali di cui si è detto in narrativa. Non
spetta infatti a questo Tribunale sopperire alle carenze di motivazione della
decisione del Comune con il rischio, magari, di lederne l'autonomia. Spetta ora
al Comune valutare compiutamente il valore culturale del bene e, se del caso,
adottare una decisione tramite la procedura prevista per le varianti di piano
regolatore.
7.   Secondo la giurisprudenza il rinvio
dell'incarto all'istanza precedente per procedere a complementi istruttori,
con esito aperto, comporta che chi ricorre venga considerato vincente (STA
52.2016.438/440 del 5 aprile 2018 con rinvio a STF 2C_559/2015 del 31 gennaio
2017 consid. 6.1). Il Comune, soccombente, è dispensato dal versamento della
tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm) mentre non è esonerato dal versamento
di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto .
Di conseguenza:
1.1.    la
risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) del Consiglio di Stato è annullata nella
misura in cui approva il vincolo di bene culturale d'interesse locale per l'edificio
al mapp. 11__________ (L93);
1.2.    gli atti sono retrocessi al
Comune perché proceda a motivare le sue scelte, adottando una variante di piano
regolatore.
2.   Non si preleva la tassa di
giustizia. Ai ricorrenti è retrocesso l'importo di fr. 2'000.- versato a titolo
di anticipo spese. Il Comune rifonderà ai ricorrenti fr. 2'000.- a titolo di
ripetibili complessive per entrambe le sedi di giudizio.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera