Espropriazione materiale
Decisione del 23.09.2015, TRAM
Incarto n. 50.2014.6
ESPROPRIAZIONE MATERIALE
art. 26 cpv. 2 COST
art. 5 cpv. 2 LPT

composto dei giudici:
Raffaello
  Balerna, presidente,
Flavia
  Verzasconi, Marco Lucchini
segretario:
Federico
  Pestoni, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 14 novembre 2014 di
RI
  1
RI
  2
RI
  3
RI
  4
che
  compongono la Comunione ereditaria fu ,
patrocinati
  da:   PA 1
contro
la
  decisione 14 ottobre 2014 (n. 10.2012.18) del Tribunale di espropriazione in merito alla domanda di indennità che gli insorgenti hanno
  inoltrato il 3 dicembre 2012 nei confronti del comune di _______ a titolo di
  espropriazione materiale del mapp. ________;
ritenuto, in
fatto
A.   RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4 sono
proprietari, in comunione ereditaria, del mapp. __________ di __________. Detto
fondo, sito in zona "__________" è censito come superficie non
edificata di 2'533 mq.
B.   In base al piano regolatore approvato
dal Consiglio di Stato il 10 agosto 1988 il mapp. __________ era inserito in
una zona mista RAr6. Secondo l'art. 43 delle norme di applicazione del piano
regolatore (NAPR) allora applicabili, in tale zona era concessa l'edificazione
di costruzioni a carattere abitativo e a contenuti artigianali non molesti. Per
queste ultime era previsto un indice di edificabilità di 5.0 mc/mq, un indice
di occupazione del 50%, un'altezza massima di 16.50 ml (19.00 ml al colmo) e
non era ammessa la contiguità ai sensi dell'art. 9 cpv. 2.1 NAPR. Per le
costruzioni a carattere abitativo, invece, occorreva osservare i dispositivi
indicati all'art. 37 NAPR. Tale disposto, recante la nota marginale "zona
residenziale intensiva a 6 piani RI6" concedeva l'edificazione di
costruzioni a più appartamenti ripartiti su 6 piani abitabili con inserimento
di contenuti commerciali. Oltre alla pendenza massima del 30% per i tetti
inclinati, la norma in questione stabiliva un indice di sfruttamento pari a
1.5, un indice di occupazione del 30%, l'altezza massima di 19.50 ml e la
superficie utile lorda destinata all'abitazione del 60%.
C.   In data 22 gennaio 2002 il
Consiglio di Stato ha approvato il Piano particolareggiato del Quartiere __________
(di seguito: PPQS). Il mapp. __________, facente parte di tale area, è stato
inserito in zona residenziale semi-estensiva A. Secondo l'art. 4 cpv. 1 delle
norme di applicazione del piano particolareggiato del quartiere __________ (NAPPQS)
in tale area sono ammesse costruzioni di carattere prevalentemente residenziale
con possibilità di inserire piccole attività di servizio non moleste, purché
non in contrasto con la vocazione residenziale della zona. Nel dettaglio, il
nuovo strumento pianificatorio permette un'altezza massima per gli edifici di
nuova edificazione pari a 12.50 ml, con una distanza dal confine di 4.50 ml ed
un indice di sfruttamento di 0.7 (cfr. art. 6 e 7 PPQS e rinvii). Il PPQS ha
inoltre introdotto delle linee di costruzione di 4 ml da via __________,
rispettivamente di arretramento di 5 ml da via __________, imponendo inoltre un'area
inedificabile di almeno il 30% (cfr. art. 5 e 10 NAPPQS). Il nuovo assetto pianificatorio è stato confermato dal Tribunale della
pianificazione del territorio con sentenza 6 giugno 2003. Ulteriori varianti di
piano regolatore frattanto intercorse non hanno più interessato il fondo in
parola.
D.   Dopo che il comune di __________,
in data 16 gennaio 2012, ha respinto la loro richiesta di risarcimento
formulata con scritto 21 dicembre 2011, RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4 lo hanno
convenuto in giudizio dinanzi al Tribunale di espropriazione, onde ottenere
l'avvio della procedura di espropriazione materiale del mapp. __________,
quantificando la pretesa di indennità in fr. 1'677'000.- oltre interessi dal 21
dicembre 2011.
E.   Esaurite le formalità
processuali, con decisione 14 ottobre 2014 il Tribunale di espropriazione ha
respinto la richiesta di indennità a titolo di espropriazione materiale
avanzata da RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4. L'autorità inferiore ha anzitutto evocato
i principi cardine dell'espropriazione materiale scaturiti dalla giurisprudenza
e sottolineato le differenze che caratterizzano l'estromissione dalla zona
edificabile (dezonamento) per rapporto alla mancata inclusione in una zona
edificabile (non azzonamento). Essa ha quindi stabilito che il piano regolatore
di __________ del 1988 era di principio conforme alla legge federale del 22
giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700). In seguito il
primo giudice ha concluso che nella fattispecie, malgrado sia innegabile una
parziale perdita di attrattività edificatoria del terreno in oggetto, la misura
pianificatoria non è stata così drastica da configurare gli estremi giurisprudenziali
per riconoscere un'espropriazione materiale del mapp. __________, che ha comunque
mantenuto notevoli ed interessanti potenzialità di costruzione.
F.   Mediante ricorso 14 novembre
2014, RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4 hanno impugnato la predetta pronunzia dinanzi al
Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone, in sunto, l'annullamento e il
riconoscimento della pretesa indennità di espropriazione materiale. Gli insorgenti
sostengono che la nuova situazione pianificatoria, entrata in vigore il 22
gennaio 2002, abbia comportato gravi limitazioni e riduzioni dei parametri
edificatori rispetto all'assetto precedente, colpendo pesantemente il mapp. __________.
Tale sacrificio configura, a loro dire, gli estremi di un'espropriazione
materiale e meriterebbe pertanto il riconoscimento di un risarcimento in tal senso.
G.   All'accoglimento del ricorso
si oppongono il Tribunale di espropriazione e il municipio di __________. Delle
loro tesi si dirà, se necessario, in diritto.
H.   In sede di replica i
ricorrenti hanno essenzialmente riconfermato la loro posizione, mentre i
resistenti hanno rinunciato a presentare un allegato di duplica.
Considerato, in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dei ricorrenti e la
tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 50 cpv. 1 e 3 legge di
espropriazione dell'8 marzo 1971 (Lespr; RL 7.3.1.1), nonché 65 cpv. 1 e 68 cpv. 1
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1) grazie al rinvio di
cui all'art. 70 Lespr.
Il ricorso è pertanto
ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.   2.1. Giusta l'art. 26 cpv.
2 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 maggio 1999
(Cost.; RS 101), in caso di restrizione della proprietà equivalente a
un'espropriazione è dovuta piena indennità. Il medesimo principio è stato
ripreso e ancorato nell'art. 5 cpv. 2 LPT ,
che non contiene però alcuna indicazione sostanziale sulla nozione
d'espropriazione materiale; sarebbe stato infatti problematico dotare questo
istituto di una veste legale, considerata la sua continua evoluzione dottrinale
e giurisprudenziale ( Bernard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 29 e 34 ad art.
5; Enrico Riva , Kommentar zum
Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 103 ad art. 5; DFGP/UPT , Commento LPT, Berna 1981, pag.
50). La legge rinvia dunque alla giurisprudenza del Tribunale federale, che ha
coniato il concetto di espropriazione materiale nel 1941 (STF 18 luglio 1941
 in re Wettstein) e lo ha affinato negli anni seguenti, fino a giungere alla
formulazione attuale inaugurata con la celeberrima sentenza Barret (DTF 91 I
329). Secondo questa definizione, vi è espropriazione materiale quando l'uso
attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo
particolarmente grave, così che il proprietario è privato di una delle facoltà
essenziali derivanti dal diritto di proprietà; una limitazione di minor
importanza può ugualmente costituire espropriazione materiale, se essa colpisce
uno solo o un numero limitato di proprietari in modo tale che - fosse negato loro
l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso
e tale da violare il principio d'uguaglianza (teoria del "Sonderopfer").
In ambo i casi, premessa al riconoscimento di qualsiasi indennità è l'idoneità
del fondo colpito ad essere oggetto di sfruttamento edilizio in un prossimo
futuro (cfr. DTF 131 II 151 consid. 2.1 e giurisprudenza ivi citata, nonché STF
1C_885/2013 del 27 maggio 2014 consid. 3.2, pubblicata in RtiD N. 36/I-2015).
2.2. Dottrina e giurisprudenza suddividono in tre categorie le misure che
ipoteticamente possono provocare un'espropriazione materiale: le restrizioni di
carattere pianificatorio che privano il proprietario della facoltà di
edificare, quelle che invece lo limitano soltanto nell'esercizio di tale
prerogativa e, infine, le misure di polizia. Alla prima tipologia appartengono
la mancata attribuzione di un fondo alla zona edificabile e il dezonamento,
alla seconda interventi quali la riduzione dei parametri edificatori, il
cambiamento della destinazione nel contesto di una zona edificabile, i piani di
allineamento, il divieto temporaneo di edificare a seguito dell'istituzione di
una zona di pianificazione e l'obbligo di conservazione della sostanza edilizia
esistente (cfr. Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert , Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 1455 segg.; Jörg
Leimbacher , Planungen und materielle Enteignung, Schriftenfolge VLP Nr. 63,
Berna 1995, pag. 26 segg.). 2.3. Le restrizioni della proprietà che non impediscono, ma limitano soltanto
lo sfruttamento edilizio, non integrano gli estremi di un'espropriazione
materiale se lasciano intatta la possibilità di continuare ad utilizzare il
fondo interessato in maniera economicamente appropriata (DTF 123 II 481 consid.
6d e rinvii, nonché STF 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. 4.2). In
particolare, per quanto riguarda i piani d'allineamento, se la rimanente
porzione edificabile garantisce un'utilizzazione del fondo economicamente
razionale, non vi è espropriazione materiale (DTF 109 Ib 116 consid. 3b);
neppure se precludono la costruzione su un quarto di un terreno ed il resto
permane ragionevolmente edificabile (DTF 110 Ib 359 consid. 2b). Caso contrario
non è escluso il riconoscimento di un'indennità, ma occorre che alla data
decisiva il proprietario potesse oggettivamente contare sul fatto che un buon
utilizzo economico del suo fondo sarebbe stato realizzabile con grande
probabilità in un prossimo futuro ( Leimbacher ,
op. cit., pag. 73).
3.   Di norma, il momento
determinante per stabilire se la fattispecie integra gli estremi di
un'espropriazione materiale è quello in cui diviene vincolante il provvedimento
che comporta la restrizione della proprietà (DTF 121 II 417 consid. 3a, nonché
STF 1C_725/2013 del 8 aprile 2015 consid. 3.5). In Ticino, tale momento
coincide di regola con l'approvazione del piano regolatore da parte del Consiglio
di Stato, la quale esplica effetto costitutivo (art. 31 cpv. 1 della legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1; che ha ripreso
l'art. 39 cpv. 1 dell'ora abrogata legge cantonale d'applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT], ancora
applicabile, nella fattispecie, al momento dell'approvazione della variante di
piano regolatore). In casu, la sussistenza di un'eventuale espropriazione
materiale deve essere quindi apprezzata secondo le circostanze di fatto e di
diritto esistenti nel nel gennaio 2002, allorquando è stato approvato approvato
il Piano particolareggiato del Quartiere __________ che ha conferito al mapp. __________
l'assetto pianificatorio illustrato al punto C di narrativa.
4.   4.1. Il mapp. __________
risulta ancora oggi inedificato. Con il piano regolatore del 1988 è stato
collocato interamente in zona RAr6 e con una superficie di 2'533 mq (= 3'799.50
mq di superficie utile lorda [SUL]) avrebbe potuto teoricamente accogliere,
seguendo i ragionamenti sviluppati dai ricorrenti, uno stabile di 6 piani (massimo
concesso dalle NAPR dell'epoca; cfr. art. 37 lett. d su rinvio dell'art. 43)
con 42 appartamenti di 3,5 locali di mq 82.40 e 42 posti auto. I vincoli apposti nel 2002 - in particolare la riduzione dell'indice di
sfruttamento e l'imposizione di linee di arretramento e di costruzione - hanno
ridotto la SUL a mq 1'773.10, grazie alla quale è ipoteticamente realizzabile
uno stabile di 4 piani (massimo concesso 12,5 ml dal PPQS; cfr. Piano delle
altezze degli edifici) con 20 appartamenti di 3,5 locali di mq 78.80 e 20 posti
auto.
Questi dati indicano che
nel suo complesso lo statuto pianificatorio approvato nel 2002, pur riducendo
la capacità edificatoria del fondo, non ha pregiudicato in maniera
insostenibile lo sfruttamento della proprietà dei ricorrenti. Certo, le
restrizioni in vigore permettono la costruzione di soli 4 piani e con superfici
più contenute rispetto al passato e obbligano a concentrare l'edificazione nei
settori laterali del possedimento imponendo, attraverso delle linee di
arretramento, un'area verde al centro del mappale, ciò che dal profilo
squisitamente pratico può essere considerato meno vantaggioso. Le porzioni
della proprietà effettivamente edificabili non sono però di dimensioni ridotte
e non presentano una orografia tale da rendere problematico o economicamente
insostenibile l'insediamento di unità abitative a quattro piani. Tanto più che
anche con il precedente assetto pianificatorio era obbligatorio destinare una
percentuale (25-35%) della superficie edificabile ad area verde (cfr. art. 18 NAPR). Alla luce di simili fatti il verificarsi di un caso di espropriazione materiale
è da escludere per due ordini di ragioni. Innanzitutto perché i controversi
vincoli hanno lasciato intatta la possibilità di usare in modo economicamente
ragionevole il possedimento (mapp. __________) e nel complesso non ne hanno
pregiudicato l'uso in misura tale da privare i proprietari di una della facoltà
discendenti dal loro diritto di proprietà; li hanno tutt'al più limitati nell'esercizio
di detto diritto, ma non con una incidenza talmente grave ed insopportabile, da
far insorgere un'espropriazione materiale (cfr. STA 50.2008.3 del 10 ottobre
2008 consid. 4.1). Secondariamente, perché le misure pianificatorie non hanno
mortificato alcuna concreta aspirazione di edificazione dei ricorrenti, che da
decenni possiedono il terreno senza aver mai manifestato l'intenzione di
sfruttarlo in maniera diversa (RDAT II-1996 n. 46). Questa scelta è stata fatta
dimenticando che futuri progetti avrebbero potuto poi scontrarsi con modifiche
di piano regolatore frattanto intercorse. Nessun proprietario può, infatti,
contare sul fatto che un determinato terreno resterà definitivamente nella zona
edificabile o che le sue possibilità edificatorie rimarranno immutate nel tempo
(in tal senso Leimbacher, op. cit., pag. 21 e giurisprudenza ivi citata). 4.2. In tema di sacrificio particolare, basterà ricordare che la giurisprudenza
ne fa dipendere l'esistenza dalla elevata possibilità di attuazione
dell'aspettativa edilizia in un prossimo futuro (DTF 119 Ib 147 consid. 6; 112
Ib 492 consid. 8). Negata la sussistenza di questo presupposto in virtù delle
considerazioni illustrate in precedenza, dev'essere di riflesso escluso il
riconoscimento di un'indennità di espropriazione materiale fondata sulla teoria
del "Sonderopfer". D'altro canto, altri proprietari di fondi siti nel
quartiere __________ a __________ hanno dovuto sopportare limitazioni dei loro
diritti di intensità quantomeno analoga, in particolare tutti coloro che
posseggono fondi inclusi in zona residenziale semi estensiva. Neppure il fatto
che i proprietari di un fondo vicino, dopo aver avanzato al comune una
richiesta di indennità per espropriazione materiale si sono visti togliere un
vincolo fissato con il PPQS viola il principio dell'uguaglianza giuridica nel
senso prospettato dal ricorrente. Infatti, la situazione dei due fondi non era
comparabile, posto che il vincolo rimosso dal mappale vicino ne comprometteva
completamente l'edificabilità. D'altro canto, la pianificazione del territorio,
per la sua stessa natura, implica spesso l'adozione di misure per certi versi
discriminatorie, che tuttavia non infrangono precetti costituzionali se si
fondano come nel caso di specie su criteri oggettivi e ragionevoli,
riconducibili ad una corretta applicazione degli art. 1 e 3 LPT ( Adelio Scolari , Commentario, Cadenazzo
1996, n. 161 ad art. 28 LALPT). Se ne deve dedurre, insieme al Tribunale di espropriazione, che nel 2002 le
limitazioni di cui è stato oggetto il mapp. __________ di __________ non hanno
generato un esproprio materiale suscettibile di tradursi nell'assegnazione
dell'indennizzo rivendicato dalla ricorrente.
5.   Ritenuto quanto sopra, il
gravame va pertanto respinto e la deci sione
del Tribunale di espropriazione tutelata. La tassa di giustizia e le spese sono
poste a carico dei ricorrenti, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm per il rinvio dato dall'art. 50 cpv. 3 Lespr). Gli insorgenti rifonderanno inoltre
al comune di _______, patrocinato da un legale, un'indennità a titolo di
ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di giustizia di
fr. 4'000.-, già anticipata dai ricorrenti, è posta a loro carico, in solido. Gli stessi verseranno al comune di __________
fr. 1'800.- a titolo di ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
segretario