Commesse pubbliche. Bando di concorso. Criterio di idoneità ammissibile
Decisione del 20.01.2021, TRAM
Incarto n. 52.2020.497
BANDO
art. 20 cpv. 1 LCPUBB

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 27 ottobre 2020 della
RI
  1
contro
il bando di concorso indetto il 6 ottobre 2020 dal
  Municipio del Comune di CO 1 per aggiudicare le opere di
  impermeabilizzazione, isolamento e di lattoniere occorrenti per il
  risanamento del tetto della casa comunale;
ritenuto, in
fatto
A. Il 6 ottobre 2020 il
Municipio del Comune di CO 1 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge
sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100) e impostato
secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere di impermeabilizzazione,
isolamento e di lattoniere occorrenti per il risanamento del tetto della casa
comunale (FU __________ pag. __________ segg.). L'avviso di gara invitava le ditte interessate ad annunciarsi presso il
committente entro il 14 ottobre 2020, segnalando che la documentazione
d'appalto sarebbe stata loro inviata il giorno successivo. Il documento indicava
pure la possibilità di inoltrare ricorso al Tribunale cantonale amministrativo
contro il bando di concorso entro 10 giorni dalla data di pubblicazione. L'avviso di gara annunciava quale criterio di idoneità soltanto il domicilio o
la sede in Svizzera dei concorrenti (n. 4). Il capitolato d'appalto trasmesso
agli interessati prevedeva invece i seguenti criteri di idoneità (CPN 102, pos.
223):
223.100      Oltre che ottemperare i criteri di
idoneità previsti dall'art. 34 del RLCPubb, con la firma dell'offerta, i
concorrenti si impegnano a rispettare, per tutta la durata del contratto, le
condizioni dei rispettivi contratti collettivi di lavoro (CCL) validi al momento
dell'inoltro dell'offerta. Inoltre autorizzano le preposte Commissioni
paritetiche cantonali (CPC) ad effettuare i relativi controlli.
223.200 A i
concorsi sottoposti alla LCPubb possono partecipare unicamente le ditte,
rispettivamente i consorzi/subappaltanti formati da ditte aventi il domicilio o
la sede in Svizzera.
223.300      I concorrenti sono tenuti a produrre una
dichiarazione - della Commissione paritetica competente - comprovante il
rispetto del contratto collettivo di lavoro per la/le seguenti categorie:
Impermeabilizzazione-lattoniere.
223.400      L'offerente deve avere realizzato almeno
un'opera di impermeabilizzazione con manti TPO per un importo IVA inclusa
maggiore o uguale di CHF 200'000.- realizzata e terminata (ossia collaudo
effettuato) negli ultimi 10 anni.
223.500      È vietata la possibilità di utilizzare
personale delle agenzie interinali o notificati.
223.600      Certificato di abilitazione alla posa di
manti tipo TPO rilasciato dalla ditta fornitrice ai partecipanti (minimo 6
certificati con esame superato).
B. Contro il bando di
concorso insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo la RI 1
chiedendo l'annullamento della pos. 223.600 del capitolato d'appalto, previa
concessione dell'effetto sospensivo al gravame. Sostiene che il criterio di
idoneità contestato, con cui il committente ha richiesto il possesso di almeno
6 certificati di abilitazione alla posa di manti tipo TPO, sia ingiustificato.
Infatti, i quantitativi richiesti permetterebbero di eseguire l'opera con due
soli operai specializzati in dieci giorni lavorativi. Tempistiche perfettamente
compatibili con la durata indicativa dell'esecuzione dei lavori annunciata nel
bando (da marzo a maggio 2021).
C. All'accoglimento del
ricorso si è opposto il committente, difendendo la bontà del criterio di
idoneità, formulato per garantire la realizzazione delle opere da parte di
personale qualificato. Considerando la notevole superficie oggetto
dell'intervento (ca. 730 m 2 ), la sensibilità del genere di opera la
cui imperfetta esecuzione potrebbe causare importanti danni in futuro e della
necessità di posare un importante impianto fotovoltaico successivamente al
risanamento del tetto, la richiesta di 6 certificati di abilitazione alla posa
dei materiali specifici sarebbe congrua e pertinente.
D. Con la replica, la
ricorrente ha ribadito che l'esigenza posta sarebbe sproporzionata per rapporto
all'ampiezza dei lavori oggetto del concorso, sostenendo che tale criterio di
idoneità avrebbe l'effetto di limitare la concorrenza, impedendo la
partecipazione alla gara a concorrenti che, pur presentando un materiale che
rispetta le caratteristiche imposte dal committente, non sono in grado di
presentare tale certificazione. Per ottenere tale attestato occorre infatti
seguire corsi facoltativi, organizzati, a mente sua, da un'unica ditta in Svizzera.
E. Il committente ha
rinunciato a presentare una duplica.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1
LCPubb. La legittimazione della ricorrente, ditta attiva nel settore della
commessa, a contestare il bando di concorso è certa (art. 37 lett. a LCPubb e
65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 165.100). Il gravame è rivolto contro una disposizione di gara
inserita nel capitolato d'appalto, che l'insorgente sostiene di aver ricevuto
il 20 ottobre 2020 per posta semplice. Il committente non ha messo in dubbio la
veridicità di quest'affermazione, che va quindi data per corretta. Il gravame,
inoltrato entro il termine di 10 giorni da quando la ricorrente ha avuto
conoscenza della predetta regola di gara, risulta tempestivo (art. 36 cpv. 1
LCPubb) ed è quindi ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere emanato sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti
istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La documentazione prodotta dalle parti
fornisce al Tribunale sufficienti elementi per statuire sull'impugnativa con
cognizione di causa.
2. 2.1. Il bando di concorso è un documento mediante
il quale l'ente pubblico si rivolge ad una cerchia più o meno
indeterminata di potenziali interessati per invitarli ad inoltrare delle
offerte, rispettivamente delle candidature, per l'esecuzione di opere edili,
per la fornitura di beni mobili o per la prestazione di servizi. Esso costituisce un insieme di regole e di condizioni
che concretizzano e precisano il quadro procedurale predisposto dalla
legge ai fini dell'adozione del provvedimento
di aggiudicazione. L'avviso di concorso
e i relativi atti costituiscono la lex specialis del procedimento
e vincolano tanto l'ente banditore, quanto i concorrenti. Essi devono
rispettare la legge sulla quale si fonda il concorso e i principi generali del diritto amministrativo,
specie in correlazione all'ossequio delle regole della buona fede e della parità di trattamento tra i concorrenti (DTF 125 I 203 seg.; RDAT II-1997 n.
47; II-1994 n. 5; 1982 n. 14).
2.2. In virtù dell'art.
20 cpv. 1 LCPubb, il committente può esigere dall'offerente la prova dell'idoneità
finanziaria, economica e tecnica. Dal canto suo, l'art. 10 cpv. 1 lett. c del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del Concordato
intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 730.110) prevede che i documenti di gara devono contenere le prove e i criteri di idoneità. Queste norme impongono al committente di predeterminare tanto i
requisiti che i concorrenti devono soddisfare per entrare in considerazione ai
fini di un'aggiudicazione, quanto le prove che devono produrre per dimostrarne l'adempimento . I criteri di idoneità servono
ad accertare se i concorrenti sono in grado di eseguire l'opera messa a
concorso o di fornire la prestazione richiesta. Essi si suddividono in criteri
di carattere generale e criteri di carattere particolare. Alla prima categoria
appartengono i criteri che qualsiasi concorrente deve soddisfare indipendentemente dalla natura della commessa o
dal tipo di procedura adottato. Rientrano in particolare in questa categoria i
criteri fissati dalla legge in merito al pagamento degli oneri sociali e delle imposte. Sono invece da annoverare fra i criteri d'idoneità di carattere particolare le condizioni di
partecipazione, che vengono fissate dalla legge stessa per certi tipi di
commessa o dal committente mediante il capitolato a dipendenza di sue
specifiche esigenze.
2.3. Nella definizione
dei criteri d'idoneità il committente fruisce di una certa latitudine di
giudizio, che è tenuto a esercitare in funzione delle particolarità della
commessa oggetto della gara. I criteri d'idoneità devono comunque essere
fissati sulla base di parametri oggettivi, apparire adeguatamente rapportati
all'importanza della commessa e rispettare i principi generali che governano la
materia. Essi non devono in particolare ostacolare un'efficace concorrenza
(art. 1 cpv. 1 lett. b LCPubb). Nella misura in cui si fonda sulla latitudine
di giudizio che la legge riconosce al committente, la scelta dei criteri
d'idoneità operata può essere censurata da parte dell'autorità di ricorso
soltanto nella misura in cui integra gli estremi di una violazione del diritto,
segnatamente sotto il profilo dell'abuso del potere d'apprezzamento (art. 38
cpv. 1 lett. a LCPubb). Censurabili, da
questo profilo, sono quindi soltanto quei criteri che si fondano su
considerazioni estranee alla materia, che non permettono di esprimere un
giudizio ponderato sulle attitudini dei concorrenti, che ledono il principio
della parità di trattamento o che limitano senza ragionevole motivo la libera
concorrenza (STA 52.2018.133 del 25 giugno 2018 consid. 3.3, 52.2011.603 del 23
febbraio 2012 pubblicata in: RtiD II-2012, n. 27 consid. 2.1; RDAT I-1995 n. 14; Marco
Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, n. 2d ad art. 61; Adelio Scolari , Diritto amministrativo, parte
generale, II. ed., Cadenazzo 2002, n. 413).
3. 3.1. Le opere
oggetto della commessa comprendono l'impermeabilizzazione del tetto mediante la
fornitura e la posa di un manto di materiale sintetico cosiddetto TPO . Tra gli altri criteri di idoneità il committente esige in capo ai concorrenti il
possesso di almeno 6 certificati di abilitazione alla posa di questo specifico
manto sintetico rilasciati dalla ditta fornitrice. A giudizio della ricorrente, tale esigenza sarebbe ingiustificata e
sproporzionata, non richiedendo l'esecuzione della commessa un numero così
importante di personale qualificato. 3.2. Il criterio di idoneità ha lo scopo di garantire che l'esecuzione della
commessa sia affidata a operai qualificati: esso appare senz'altro pertinente. Nella
misura in cui mettono in discussione l'esigenza in quanto tale dei certificati
di abilitazione, le critiche dell'insorgente devono quindi essere respinte. Effettivamente, dal profilo quantitativo (6 certificati) il requisito può
sembrare severo. A maggior ragione se si considera che, a garanzia della
qualità delle prestazioni da fornire, i concorrenti devono comunque apportare
una referenza per un'opera analoga. La durata dei lavori prevista incide inoltre
nella valutazione dell'offerta, essendo oggetto di un criterio di
aggiudicazione ponderato al 17%. Un maggior numero di operai specializzati
impiegati sul cantiere avvantaggerà pertanto i concorrenti nel punteggio
finale. Poste queste premesse, non si può ancora concludere che il criterio di idoneità
stabilito dal committente sia sproporzionato. Le motivazioni addotte dal medesimo
sull'importanza delle opere di impermeabilizzazione e sulle dimensioni, non
trascurabili, della superficie da trattare (730 m 2 ) appaiono tutto
sommato sostenibili. Non vi sono del resto indizi che tale clausola sia di
ostacolo alla libera concorrenza; è per contro plausibile che sul territorio
svizzero vi siano più ditte del settore in grado di fornire le prestazioni
oggetto del concorso. Considerato il margine di apprezzamento di cui dispone il
committente nella definizione della cerchia dei partecipanti alla gara, il
bando di concorso va tutelato. Il ricorso deve quindi essere respinto.
4. L'emanazione del
presente giudizio rende priva d'oggetto la domanda tendente alla concessione
dell'effetto sospensivo al gravame.
5. La tassa di
giustizia è posta a carico del ricorrente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1
LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f. LTF.
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera