Multa LEPICOSC - responsabilità del direttore dei lavori
Decisione del 03.02.2021, TRAM
Incarto n. 52.2020.352
IMPRESARIO COSTRUTTORE
art. 4 cpv. 1 LEPICOSC
art. 16 cpv. 1 LEPICOSC
art. 16 cpv. 3 LEPICOSC

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo
sul ricorso del 2 luglio 2020 di
RI
  1
contro
la decisione del 3 giugno 2020 della Commissione di
  vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di
  impresario costruttore e di operatore specialista nel settore principale
  della costruzione del 1° dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500), con la quale è
  stata inflitta all'insorgente una multa di fr. 1'300.-;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1, titolare di uno
studio d'ingegneria civile, ha eseguito la progettazione ingegneristica delle
strutture portanti per la ristrutturazione, con ampliamento, dello stabile sito
sul mappale _______ di __________, assumendo altresì l'incarico di direttore
dei lavori. Le opere da capomastro sono state appaltate alla ditta __________
di __________, non iscritta all'albo delle imprese di costruzione. I lavori
sono iniziati nel 2018 e il costo complessivo indicato nella domanda di
costruzione ammontava a fr. 203'500.-.
B. Il 6 maggio e il 2
ottobre 2019 la Commissione paritetica cantonale per i lavori in gesso e
d'intonacatura (CPC) ha esperito dei controlli sul predetto fondo rilevando la
presenza di alcuni operai della ditta __________ i quali hanno riferito di aver
eseguito tutte le opere da capomastro sul cantiere in oggetto. Dopo un accertamento presso l'Ufficio tecnico comunale di __________, l'8
ottobre 2019 la Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge
sull'esercizio della professione d'impresario costruttore e di operatore
specialista (CV-LEPICOSC) ha esperito anch'essa un sopralluogo sul cantiere,
rilevando la presenza di uno degli operai della ditta __________ già
controllato precedentemente dalla CPC. Questi, che stava eseguendo opere edili
(chiusura delle scanalature), ha confermato che i lavori da capomastro sul
fondo - tra cui demolizioni di pareti e costruzione di muri in cotto,
esecuzione di casseri, getto muri e solette in calcestruzzo armato - erano
stati interamente eseguiti da dipendenti della suddetta impresa. Il 16 ottobre
2019 la Commissione, considerata l'esecuzione di importanti opere edili da
parte di una ditta non iscritta all'albo delle imprese, ha notificato alla
ditta __________ un ordine di sospensione dei lavori e l'avvio di una procedura
disciplinare nei suoi confronti. L'ordine di sospensione dei lavori è stato
trasmesso, tra gli altri, anche a RI 1. Il 19 novembre 2019 la CV-LEPICOSC ha autorizzato la ripresa dei lavori,
ritenuto che nel frattempo gli stessi erano stati attribuiti ad una ditta
regolarmente iscritta all'albo delle imprese di costruzione. Il medesimo giorno
la Commissione ha notificato a RI 1 l'avvio di una procedura disciplinare nei
suoi confronti e, preso atto delle osservazioni da questi inoltrate, con
risoluzione del 3 giugno 2020 gli ha inflitto una multa di fr. 1'300.- per
violazione dell'art. 4 LEPICOSC.
C. Avverso quest'ultima
decisione RI 1 insorge dinanzi al Tribunale
cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento; in subordine postula che
la multa inflittagli venga ridotta a fr. 500.-. Sostiene, in sostanza, che come
progettista e direttore dei lavori egli non abbia alcun obbligo di verifica che
l'impresa di costruzioni incaricata sia iscritta all'albo; di conseguenza egli
non può essere ritenuto responsabile di alcuna negligenza.
D. In sede di risposta, a
fronte degli argomenti ricorsuali esposti, la Commissione ha postulato una
riduzione della multa a fr. 1'000.-. Per il resto chiede, con argomenti di cui
si dirà per quanto necessario in seguito, che le altre censure sollevate da RI
1 vengano respinte.
E. In sede di replica e
di duplica, nonché di triplica e quadruplica, le parti hanno ulteriormente
sviluppato le loro contrapposte argomentazioni, riconfermandosi nelle
rispettive domande di giudizio.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17 a LEPICOSC. La
legittimazione attiva dell'insorgente, destinatario della decisione impugnata
(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la tempestività del gravame (art. 16 cpv. 1 e
art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Il
gravame è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base
degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Giusta
l'art. 3 LEPICOSC, a garanzia del corretto esercizio delle rispettive attività
è istituito un albo delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti.
L'iscrizione all'albo abilita le imprese di costruzione e gli operatori
specialisti all'esecuzione dei lavori nei rispettivi campi di attività (art. 4
cpv. 1 LEPICOSC). Non soggiace all'applicazione della LEPICOSC l'esecuzione di
lavori, a titolo professionale, di modesta importanza o particolarmente semplici
che possono essere eseguiti anche da persone senza particolari conoscenze nel
ramo della costruzione e senza l'ausilio di attrezzature importanti (art. 4
cpv. 2 LEPICOSC). Sono considerati di modesta
importanza i lavori i cui costi preventivabili non superano l'importo di fr.
30'000.-; per gli operatori specialisti questo limite è fissato a fr. 10'000.-
(art. 4 cpv. 3 LEPICOSC). Dall'art. 6 LEPICOSC, il quale disciplina gli
obblighi delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti, emerge
chiaramente che la legge si ripropone di imporre un minimo di requisiti
professionali, onde garantire il rispetto degli ordinamenti edilizi e della
legislazione ambientale (lett. a), delle norme a tutela della sicurezza sul
cantiere (lett. b), delle disposizioni di legge sul lavoro e sui contratti
collettivi di lavoro (lett. c), delle prescrizioni che disciplinano
l'assunzione e l'impiego di lavoratori stranieri non domiciliati (lett. d)
nonché l'adempimento degli obblighi in materia di contributi sociali e di determinati
obblighi fiscali (lett. e - f; cfr. Messaggio del 30 agosto 1988 [n. 3344] del
Consiglio di Stato concernente la legge
sull'esercizio della professione di impresario costruttore; STF 2P.196/1999 del
13 marzo 2000 consid. 3 c/bb). L'esecuzione dei lavori non può essere suddivisa
in lotti al fine di sottrarli all'assoggettamento (art. 8 cpv. 2 RLEPICOSC). La violazione delle disposizioni della LEPICOSC è punita dalla
CV-LEPICOSC con l'ammonimento, la multa fino a fr. 100'000.- o la radiazione
dall'albo (art. 16 cpv. 1 LEPICOSC). Il contravventore è punibile indipendentemente dal fatto che egli abbia agito in qualità di
committente, di progettista, di direttore dei lavori, di appaltatore principale
oppure di subappaltatore (art. 16 cpv. 3 LEPICOSC). 2.2. Dai materiali legislativi concernenti la legge sull'esercizio della
professione di impresario costruttore, la cui prima versione risale al 1989,
emerge che tali norme sono state volute per ov viare
alla problematica delle insufficienti qualifiche professionali e morali
delle imprese di costruzione attive nel settore dell'edilizia pubblica e
privata, imponendo dei requisiti professionali minimi al fine di tutelare la
collettività e i singoli cittadini dai pericoli derivanti, segnatamente, da
opere non eseguite a regola d'arte. Per ovviare ad un'incontrollata
proliferazione di imprese senza la benché minima preparazione tecnica o
organizzativa, assolutamente inidonee ad operare, è quindi stato introdotto un
albo delle imprese ed è stato stabilito che solo le imprese ivi iscritte
avrebbero potuto eseguire lavori edili di sopra e sottostruttura, eccezion
fatta per i lavori di modesta importanza e particolarmente semplici che
potevano essere eseguiti da persone senza conoscenze specifiche nel ramo delle
costruzioni (STF 2C_81/2014 dell'11 agosto 2014 consid. 4.2 e rinvii ivi
citati). Ne discende che nell'ambito dell'esecuzione di opere la cui importanza, per
tipo d'intervento e di costo preventivabile globale, supera le soglie fissate
dalla legge, solo le imprese iscritte all'albo possono eseguire lavori edili e
del genio civile.
3. 3.1. Come accennato in narrativa, l'insorgente
contesta la propria responsabilità. Ritiene che la LEPICOSC non imponga alcun
obbligo all'ingegnere progettista o al direttore dei lavori di controllare che
l'impresa di costruzione sia iscritta all'albo LEPICOSC, compito che
spetterebbe semmai al Municipio una volta ricevuta la richiesta di
autorizzazione all'apertura di un cantiere. In specie sostiene di avere segnalato,
prima dell'inizio dei lavori, che per l'esecuzione delle opere in parola era
necessaria l'iscrizione all'albo. Dal canto suo la ditta __________ aveva
rassicurato sia lui che la committente del fatto che disponeva dei necessari
permessi. A scanso di qualsiasi sua responsabilità, rileva poi come l'impresa
di costruzione abbia stipulato il contratto d'appalto direttamente con la
committente, senza alcun suo coinvolgimento in quanto direttore dei lavori.
Lamenta infine che gli ispettori della CV-LEPICOSC abbiano, a più riprese,
esperito dei controlli sul cantiere senza preventivamente avvisarlo. 3.2. Anzitutto va osservato che, contrariamente a quanto pretende il
ricorrente, né la CV-LEPICOSC né la CPC sono tenute a preannunciare
l'esperimento di un sopralluogo sui cantieri, ciò che di tutta evidenza
rischierebbe di compromettere la verifica del rispetto delle norme applicabili.
Gli ispettori, d'altronde, conoscono le norme di sicurezza da adottare e
nemmeno il ricorrente pretende che in specie questi abbiano tenuto comportamenti
irregolari sul cantiere. Nel caso concreto si deve poi considerare che, trattandosi di un'importante
ristrutturazione con ampliamento dello stabile abitativo, le opere eseguite non
erano di modesta importanza e il valore totale delle opere da realizzare era
nettamente superiore alla soglia di fr. 30'000.-, per cui solo una ditta
iscritta all'albo poteva eseguire tali lavori, fatto questo che non è
contestato. L'art. 16 LEPICOSC stabilisce che la violazione delle disposizioni di legge sia
punita con delle sanzioni che vanno dal semplice ammonimento, alla multa e fino
alla radiazione dall'albo. Il cpv. 3 del suddetto disposto prevede che il
contravventore sia punibile indipendentemente dal fatto che egli abbia agito in
qualità di committente, di progettista, di direttore dei lavori, di appaltatore
principale oppure di subappaltatore, instaurando così un regime di
responsabilità che sanziona non solo l'impresa che esegue lavori edili senza la
necessaria autorizzazione, ma pure chi, anche solo per negligenza, non verifica
che l'esecuzione delle opere avvenga nel rispetto della LEPICOSC. Ora,
preliminarmente va osservato che, il principio di legalità è applicabile in
materia di sanzioni amministrative sia per quanto attiene alla legalità dell'infrazione (nullum crimen sine lege) , sia per
quanto concerne la legalità della pena (nulla poena sine lege). La legge
deve dunque definire l'infrazione rimproverata all'amministrato e deve
prevedere la pena che gli sarà inflitta ( Thierry
Tanquerel , Manuel de droit administratif, Zurigo 2018, n. 1212, pag. 415). Inoltre è ormai opinione
comune sia in dottrina che in giurisprudenza che per poter essere pronunciata,
una sanzione amministrativa presuppone una colpa da parte dell'amministrato,
che può essere intenzionale o per negligenza ( Tanquerel , op.
cit. n. 1214, pag. 415 con numerosi riferimenti). Ne discende pertanto che l'estensione
del regime sanzionatorio a persone che non sono sottoposte alle regole di
comportamento sancite dal diritto pubblico applicabile, alle quali dunque quest'ultimo
non attribuisce né obblighi né diritti, appare alquanto problematica dal
profilo dei principi appena illustrati. Per quanto attiene più specificatamente
al caso in esame si deve innanzitutto considerare che la LEPICOSC prevede una
serie di disposizioni volte a regolare l'attività delle ditte di costruzione,
assoggettandole ad un regime autorizzativo. La stessa non sancisce alcun
obbligo a carico di quelle persone (fisiche o giuridiche) che in ambito
edilizio si occupano della direzione dei lavori. Ma quand'anche così non fosse,
si renderebbe perlomeno necessario
dimostrare una responsabilità del prevenuto, che potrebbe ad esempio consistere
nella sua partecipazione alla scelta di un'impresa di costruzione non iscritta
all'albo per la realizzazione di interventi edili assoggettati alla LEPICOSC e che, di conseguenza, abbia violato, anche solo per negligenza, le
prescrizioni di legge. Sennonché anche questa evenienza non è qui data. Infatti,
non risulta che l'insorgente abbia avuto un ruolo nella scelta dell'impresa di
costruzione __________, la quale d'altronde ha stipulato il contratto d'appalto
direttamente con la committente (cfr. contratto d'appalto del 30 novembre 2018,
doc. I). Per contro, RI 1 aveva segnalato alla proprietaria del fondo e alla
stessa ditta esecutrice che, visto il tipo di lavoro in programma, era
necessaria l'iscrizione all'albo LEPICOSC (cfr. doc. F) e ha inoltre correttamente
indicato il nominativo dell'impresa di costruzione nella notifica di inizio dei
lavori inviata il 7 novembre 2018 (doc. H) all'Esecutivo comunale. Così facendo
il ricorrente ha messo in atto quanto in suo potere per permettere il rispetto
della LEPICOSC, la quale, come già detto, non gli attribuisce d'altra parte alcun
obbligo di agire né di segnalare all'Autorità di vigilanza eventuali
irregolarità nella gestione del cantiere di cui dovesse venire a conoscenza
nella sua qualità di direttore dei lavori. In simili circostanze si deve dunque
escludere qualsiasi responsabilità da parte del ricorrente, non potendosi nemmeno
pretendere che egli rinunci semplicemente al lavoro qualora l'impresa di
costruzione non si dovesse conformare alle prescrizioni legali. Non essendo
ravvisabile nella fattispecie in esame una violazione della LEPICOSC da parte
del ricorrente, lo stesso va di conseguenza prosciolto dagli addebiti che gli
sono stati rivolti.
4. 4.1. Visto
quanto precede, il ricorso va accolto e la decisione impugnata annullata. 4.2. Visto l'esito non si prelevano
né tasse né spese (art. 47 cpv. 6 LPAmm) e non si attribuiscono ripetibili al
ricorrente, non essendo egli patrocinato da un avvocato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è accolto .
Di conseguenza la
decisione del 3 giugno 2020 della CV-LEPICOSC con cui è stata inflitta al
ricorrente una multa di fr. 1'300.- è annullata.
2.   Non si
preleva alcuna tassa di giustizia. Al ricorrente è restituito l'importo di fr.
1'200.- versato a titolo di anticipo spese. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera