Commesse pubbliche. Attendibilità dell'offerta. Ricusa
Decisione del 02.11.2020, TRAM
Incarto n. 52.2020.378
ESCLUSIONE
art. 4 cpv. 4 LCPUBB
art. 25 let. b LCPUBB
art. 43 cpv. 1 RLCPUBB

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 3 agosto 2020 della
RI 1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la decisione del 23 luglio 2020 del Comitato di
  Pilotaggio progetti campus USI/SUPSI che in esito al concorso indetto per
  aggiudicare i servizi di gestione tecnica degli edifici dei campus ha escluso
  l'insorgente e ha aggiudicato al commessa alla CO 1;
ritenuto, in
fatto
A. Il 28 gennaio 2020 il
Comitato di Pilotaggio per i progetti Campus USI/SUPSI (Comitato) ha indetto un
pubblico concorso, retto dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici
del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 730.500) e impostato secondo la
procedura libera, per aggiudicare i servizi di gestione tecnica degli edifici
dei campus universitari USI/SUPSI, suddivisi in due lotti, il primo a __________
e il secondo a __________ (FU 8/2020 pag. 753 e www.simap.ch, concorso 199303).
Il bando (n. 2.10) specificava che la commessa sarebbe stata attribuita al
miglior offerente tenendo conto dei seguenti criteri e fattori di ponderazione:
01  Importo forfettario annuo                                  35%
02  Importo tariffe a regia                                         
5%
03  Organizzazione del mandato                             10%
04  Implementazione                                               
5%
05  Pianificazione personale (persone chiave)          10%
06  Organizzazione picchetto                                 10%
07  Controllo di qualità (USI-SUPSI)                          
5%
08  Referenze                                                        10%
09  Governance ambientale                                    10%
Il capitolato e modulo
d'offerta descrivevano precisamente gli obblighi dei fornitori dei servizi e le
prestazioni richieste (dettagliate nell'allegato 01 Accordo di servizio) e chiedevano di specificare singolarmente i prezzi offerti per ogni componente
tecnico elencati nelle tabelle di cui all'Allegato 02 ( Inserimento dei
prezzi) , riassumendo poi le voci in costi per Implementazione,
Management, Gestione, Ispezione, Manutenzione, Messa in esercizio e Analisi di
disfunzionamenti/Squadra pronto intervento. Dal capitolato si evincevano pure i metodi di valutazione dei singoli criteri
di aggiudicazione. In particolare, il criterio 01 Importo forfettario
annuo è stato suddiviso in due sottocriteri: Economicità-prezzo (70%) e Attendibilità dei prezzi (30%). Per quanto riguarda quest'ultimo
sottocriterio, la sua valutazione ricalcava i noti principi sviluppati dal
Centro di consulenza delle commesse pubbliche (pos. 4.2.4.2 pag. 18), ossia:
L'attendibilità del prezzo nel suo globale sarà
valutata in base alla media delle offerte che rientrano nell'importo massimo
del Committente.
Le ditte che superano l'importo massimo del
Committente saranno ritenute non giudicabili e saranno escluse dalla gara
d'appalto.
In base ad una distribuzione dei punti, come da
grafico riportato di seguito, definita dal COM con dei parametri ( P min; f 1; f 2 ;
P max ) sarà assegnata una nota
da 1 a 6 che diminuirà proporzionalmente rispetto al valore P r dell'offerta di riferimento calcolata.
Formula: P r = P 0
P r = Prezzo di
riferimento
P 0 = Prezzo medio di tutte le offerte inferiori all'importo
massimo del COM
Condizioni
per l'attendibilità dei prezzi f 1 = 5%   f 2 = 20%
Seguivano il grafico e le
formule per il calcolo delle note. Il capitolato indicava pure che il
committente avrebbe depositato in busta chiusa l'importo massimo previsto per
la realizzazione dell'opera a concorso, da rendere noto prima dell'apertura
delle offerte in seduta pubblica. Le offerte superiori a tale importo non
sarebbero state prese in considerazione per l'aggiudicazione (pos. 5.4.1.1 pag.
27).
Nell'avviso di gara
pubblicato (n. 4.7) era segnalato che contro
il bando di concorso era data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale
amministrativo entro 10 giorni dalla messa a disposizione degli atti. Nessuno l'ha
tuttavia impugnato.
B. Alla gara hanno
partecipato tre ditte del ramo con offerte per entrambi i lotti: la RI 1  per
complessivi fr. 426'224.53, la CO 1 per fr. 697'794.83 e la C__________ SA per
fr. 339'766.36. L'importo massimo del committente per anno contrattuale reso
noto ammontava a fr. 550'000.- per il lotto 1 e fr. 650'000.- per il lotto 2 (senza
IVA).
C. Dopo aver chiesto alcune delucidazioni sulle rispettive offerte e aver
fatto analizzare le medesime da un consulente esterno, la __________ AG (D__________),
la stazione appaltante ha allestito un proprio rapporto di valutazione,
dal quale risulta che la RI 1 ha sottovalutato notevolmente il volume di ore
necessarie allo svolgimento dei compiti richiesti soprattutto per quanto
riguarda la gestione degli impianti rispetto a quanto avrebbe stimato la medesima
D__________. La sua offerta è quindi sottocosto e inattendibile e deve essere
scartata secondo l'art. 25 lett. b della legge sulle commesse pubbliche del 20
febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100).
D.   Il 23 luglio 2020 il Comitato
ha comunicato alla RI 1 la decisione di escluderla per i motivi sopra indicati.
Ritenuto che anche la terza offerente (C__________) è stata esclusa perché non
adempiva un criterio di idoneità, la commessa è stata l'aggiudicata alla CO 1.
E.   Contro la predetta decisione
la RI 1 è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone
l'annullamento e sollecitando l'aggiudicazione delle opere poste a concorso in proprio
favore. In via subordinata ha postulato il rinvio degli atti al committente per
nuova delibera che tenga conto anche della sua offerta. Il tutto previa
concessione dell'effetto sospensivo al gravame. L'insorgente ritiene anzitutto che __________
P__________, presidente del Consiglio SUPSI, avrebbe dovuto ricusarsi secondo
quanto prescritto dall'art. 35a del regolamento di applicazione della
legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti
pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 730.110) per i suoi legami con il direttore dell'aggiudicataria
__________ M__________, con il quale in passato ha lavorato presso uno stesso
istituto bancario. L'indipendenza non sarebbe stata garantita. Da un punto di
vista formale invoca la lesione del diritto di essere sentito poiché la
stazione appaltante l'ha esclusa senza concederle la possibilità di elucidare
la sua offerta e di fornire ulteriori spiegazioni alle domande poste in fase di
valutazione. Sostiene poi che sarebbero stati violati i principi fondamentali
che informano le procedure di aggiudicazione (trasparenza, parità di trattamento,
concorrenza efficace) oltre che il principio della buona fede, della
proporzionalità e del divieto di arbitrio. In sintesi, ritiene che né il
preventivo della D__________, ritenuto inattendibile già solo per il fatto che
è il doppio dell'offerta della deliberataria né il dispendio di tempo
necessario per la gestione degli edifici stimato dalla medesima sarebbero idonei
a dimostrare un'offerta sottocosto. Per una corretta valutazione dell'offerta
della ricorrente occorrerebbe in effetti considerare le sinergie che potrebbe mettere
in atto al suo interno per la gestione della tecnica dei due complessi
universitari, ciò che giustificherebbe i prezzi inferiori rispetto alle altre
offerte. Il committente si sarebbe inoltre illegittimamente discostato dai criteri
del bando, inserendo nella sua valutazione elementi elaborati a posteriori e
non preannunciati nei documenti di
gara quali l'importanza del monte ore. In ogni caso l'offerta allestita sotto
forma di forfait annuo metterebbe al riparo l'ente banditore da eventuali
maggiori costi, dato che da quell'importo offerto e per quelle prestazioni
partitamente elencate non vi sarebbe
possibilità di discostarsi. Per il resto la paventata incapacità di eseguire i
lavori sarebbe frutto di mere congetture smentite dalle referenze apportate per
opere anche più importanti rispetto a quelle poste a concorso. La ricorrente
censura infine l'arbitrarietà del punteggio differente attribuito dalla D__________
a due referenze, entrambe ritenute non di utilità per il concorso in oggetto, per
le quali alla ISS è stato attribuito 1 punto mentre ad essa solo 0.5.
F.   a. Il committente si è
opposto all'accoglimento del ricorso, rilevando anzitutto l'intempestività e
l'infondatezza delle censure relative alla ricusa di A__________. Poi, respinge
le critiche di violazione del diritto di essere sentito, dal momento che alla
ricorrente sono stati chiesti ragguagli supplementari per quanto riguarda in
particolare il monte ore preventivato. Conferma quindi che l'offerta è da
considerarsi sottocosto. L'inaccettabilità del monte ore indicato salterebbe
all'occhio anche ad un confronto con la specifica valutazione della D__________
che al capitolo gestione degli impianti l'ha stimato in oltre 2800 ore annue a
fronte delle circa 500 previste dalla ricorrente per entrambi i lotti. b. La deliberataria e l'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche non hanno
risposto.
G.   In replica la ricorrente ha confermato
le proprie allegazioni e domande e avversato le tesi di controparte. Il committente
ha dal canto suo precisato (solo) con l'allegato di duplica l'esclusione
dell'insorgente sulla base di precise contestazioni, evidenziando alcune contraddizioni
emerse confrontando l'offerta originale e le risposte alle domande (monte ore
dei singoli operatori nei due campus, FTE, ecc.). A fronte dell'articolata
duplica, la ricorrente ha inoltrato una triplica spontanea con cui ha nuovamente
contestato le allegazioni della stazione appaltante che, dal canto suo, non ha
più presentato osservazioni confermandosi nelle sue precedenti determinazioni. Di
tutto ciò si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1
CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone
Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 6 febbraio
1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 730.510). In quanto partecipante al
concorso, la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare la sua
estromissione dalla procedura (art. 15 cpv. 1bis lett. d CIAP e 65 cpv. 1 della
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm, RL 165.100).
La potestà ricorsuale per impugnare l'aggiudicazione della commessa alla CO 1
(art. 15 cpv. 1bis lett. e CIAP) potrà esserle invece riconosciuta solo in caso
di accoglimento del ricorso rivolto contro la decisione di esclusione (STA
52.2010.11 del 15 marzo 2010). Con questa precisazione il gravame, tempestivo
(art. 15 cpv. 2 CIAP), è dunque
ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base delle tavole processuali, senza
procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio
completo concernente il concorso prodotto dal committente e l'ulteriore
documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire
sull'impugnativa con cognizione di causa. I fatti decisivi sono noti.
2. In materia di commesse pubbliche
il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la
violazione del diritto, compreso l'abuso e l'eccesso del potere di
apprezzamento, e l'accertamento errato o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti (cfr. art. 16 cpv. 1 CIAP).
Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi
illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia
travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia
esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L'autorità di ricorso
deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello
della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che
integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo
dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica
unicamente nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di
giustificazioni oggettive, fondata su considerazioni
estranee o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto,
segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o alla
proporzionalità (cfr. DTF 104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34; STA 52.2017.105 del 26
settembre 2017 consid. 3, 52.2015.239
del 4 agosto 2015 consid. 2; Marco
Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, n. 2d ad art. 61; Adelio
Scolari , Diritto amministrativo, parte generale, 2. ed., Bellinzona
2002, n. 407 seg.).
3.   3.1. L'art. 35a
RLCPubb/CIAP, in vigore dal 1° gennaio 2020, assicura l'indipendenza e
l'imparzialità di autorità con potere decisionale. La norma elenca una serie di
condizioni, date le quali è fatto divieto al committente e ai suoi consulenti e
ausiliari di partecipare alla procedura di aggiudicazione, ossia (cpv. 1):
a)  hanno
un interesse personale immediato a una commessa;
b)  sono
il coniuge o il partner registrato di un offerente o dei suoi organi o formano
una coppia di fatto;
c)   sono
parenti o affini dell'offerente o dei suoi organi in linea diretta o fino al
terzo grado in linea collaterale;
d)  operano
come rappresentanti dell'offerente o hanno operato nella medesima operazione
per un offerente; oppure
e)  non
dispongono a motivo di altre circostanze dell'indipendenza necessaria all'esecuzione
di commesse pubbliche.
La richiesta di ricusa,
prosegue il cpv. 2, deve essere presentata immediatamente dopo la scoperta
del motivo di ricusa.
3.2. La censura di
violazione dell'art. 35a cpv.1 lett. e RLCPubb/ CIAP è tardiva. Come rettamente rilevato dal committente, al più tardi durante
la seduta di apertura delle offerte, alla quale hanno presenziato anche i
rappresentanti della ricorrente, essa è venuta a conoscenza dell'offerta della CO
1, diretta da  M__________. A quel momento le sarebbe bastato incrociare due
ricerche in internet, come del resto ha fatto per l'inoltro del ricorso (doc.
L, M e N) per scovare le relazioni tra P__________ e M__________ e le posizioni
da essi occupate in passato, nella misura in cui non fossero già note o
notorie, e formulare se del caso già a quel momento e senza indugio un'istanza
di ricusa. Al di là della fondatezza più che dubbia della domanda di ricusa basata
solo sul passato trascorso sotto il tetto dello stesso datore di lavoro, seppur
in ambiti diversi, sulla quale non occorre soffermarsi oltre, sta il fatto che
l'aver atteso l'esito negativo del concorso per formulare la domanda è
contrario all'art. 35a cpv. 3 RLCPubb/CIAP e alle regole della buona fede e
rappresenta un comportamento che non merita tutela. Non avendo agito
tempestivamente, l'insorgente ha perso il diritto di prevalersene.
4.   La violazione del diritto
di essere sentito della ricorrente, per non averle concesso l'ente banditore la
possibilità di fornire ulteriori spiegazioni in merito alla sua offerta e alle sue
successive precisazioni, è priva di fondamento. Basti osservare che il
committente ha fatto uso della sua facoltà di indagine di cui all'art. 43
RLCPubb/CIAP, invitando tutte le partecipanti a delucidare le rispettive
offerte su determinati punti. Visto anche l'esito del ricorso, la censura non
merita ulteriore approfondimento.
5.   5. 1. Giusta l'art. 13 lett. f CIAP, le disposizioni cantonali di
esecuzione devono prevedere la pubblicazione di adeguati criteri di
aggiudicazione che garantiscano l'assegnazione della commessa al
concorrente che presenta l'offerta economicamente più vantaggiosa. L'art. 53
cpv. 1 RLCPubb/CIAP dispone dunque che questi criteri devono essere pertinenti
con la commessa e devono essere precisati nel bando per ordine di importanza,
con il relativo valore di ponderazione. L'esigenza di fissare preventivamente i
criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal
principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse
pubbliche (art. 1 cpv. 3 lett. c CIAP). I criteri di aggiudicazione, scelti in
funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere
indicati già in sede di pubblicazione del bando, allo scopo di predeterminare,
secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si
impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera.
Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo
parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata
scelta (DTF 130 I 241 consid. 5.1, 125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.). Sempre
nel quadro della preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione, il
committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che
intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente,
lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di
valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto dopo l'apertura
delle offerte, può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo
di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende
invece salvaguardare. Il committente non deve tuttavia necessariamente
prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a
definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i
criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante semplici
predicati, come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni
concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti (STA 52.2011.526
del 28 novembre 2011 consid. 2.2., 52.2010.287 del 21 settembre 2010; STAF
B-6837/2010 del 15 marzo 2011 consid. 3; cfr. anche BLVGE 2002 pag. 383). Dovrà
poi, nella motivazione del provvedimento di delibera, fornire una
giustificazione adeguata e sostenibile della nota che ha attribuito ai singoli
concorrenti per ogni criterio d'aggiudicazione, dopo averne comparato in modo
rispettoso della parità di trattamento gli aspetti, che secondo il bando si è
impegnato a valutare (STA 52.2013.440 del 4 dicembre 2013 consid. 2.1, 52.2010.14
del 18 marzo 2010 consid. 3.1). 5.2. In concreto, il committente ha
preannunciato in modo dettagliato il metodo e/o le formule che avrebbe
utilizzato per valutare ogni singolo criterio di aggiudicazione (cfr. pos. 4.2 pag.
16 e segg. capitolato d'appalto). Ha quindi rispettato appieno l'obbligo sancito
dalle sopraccitate norme. Nessun concorrente ha del resto impugnato le regole
della gara, che sono quindi divenute vincolanti tanto per i partecipanti alla
procedura, quanto per l'ente banditore, che deve rispettarle per non incorrere in una violazione del diritto sotto il
profilo della parità di trattamento e del principio della trasparenza (art. 1 cpv.
3 lett. b e c CIAP) . Sapere invece se
in concreto è stata fatta una valutazione conformemente alle condizioni
prestabilite è una questione che verrà affrontata di seguito.
6. Occorre dunque esaminare l'operato della stazione
appaltante sotto il profilo dell'esclusione della ricorrente secondo l'art. 25
lett. b LCPubb, ritenuto applicabile alla presente procedura grazie all'art. 4
cpv. 4 LCPubb, per aver presentato un'offerta sottocosto e inattendibile e di
conseguenza per aver fornito indicazioni non veritiere.
6.1. Il CIAP, al pari
della LCPubb, non contempla la possibilità di escludere offerte sotto costo . Questa facoltà era invero presente nella vecchia legge cantonale
sugli appalti del 12 settembre 1978 (LApp; BU 1979, 37), ma è stata abbandonata
per volontà del Consiglio di Stato in esito alla procedura di consultazione del
progetto concernente quella attualmente in vigore (cfr. messaggio 4806 del 28
ottobre 1998 sull'adozione della legge sulle commesse pubbliche, pag. 5). Il diritto di scartare offerte a prezzi irrisori, previsto dalle legislazioni
di altri cantoni, ha del resto sempre creato notevoli difficoltà a livello di
applicazione pratica ( Nicolas Michel ,
Droit public de la construction, Friborgo 1996, n. 1952 segg.; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc
Steiner , Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts,
Zurigo-Basilea-Ginevra 2013, n. 1109 segg.). In passato, il Tribunale cantonale
amministrativo ha tuttavia sistematicamente ricordato che i l committente
può deliberare la commessa ad un concorrente che offre un prezzo
particolarmente basso, fintanto che la sua offerta risponde alle condizioni del
bando di concorso e non costituisce un atto di concorrenza sleale (cfr. RDAT
I-1998 n. 49 consid. 3.4; Matteo
Cassina, Principali aspetti del diritto delle commesse pubbliche nel
Cantone Ticino, vol. 11 collana gialla CFPG, Lugano 2008, pag. 36). Se
l'offerta appare insolitamente bassa rispetto alle altre, il committente può
semmai richiedere informazioni al concorrente per accertarsi che rispetti le
condizioni di partecipazione e possa adempiere gli oneri derivanti dalla
commessa (vedi art. 43 cpv. 1 RLCPubb/CIAP). Questa impostazione giurisprudenziale, laddove lascia intendere che offerte a
prezzi stracciati costitutive di concorrenza sleale vanno escluse
dall'aggiudicazione, è stata di recente abbandonata (RtiD I-2016 n. 16 consid.
2). Innanzi tutto perché in Ticino, contrariamente alle normative di altri
cantoni (vedi ad esempio quella vallesana, art. 23 cpv. 1 lett. g OcMPu,
oggetto della DTF 130 I 241, oppure quella del Canton Vaud, art. 32 cpv. 2 lett.
b RLMP), la legge non prevede la possibilità di scartare offerte sotto costo,
ma si limita - al pari dell'accordo internazionale GATT/OMC sugli appalti
pubblici del 15 aprile 1994 (art. XIII cifra 4 lett. a) - a dare facoltà alla
committenza di accertare che l'offerente sia in grado di fornire correttamente
le prestazioni oggetto della commessa; solo in caso di assodata incapacità del
concorrente di svolgerle alla perfezione lo si può tutt'al più escludere dalla
procedura. Secondariamente perché non tocca ai committenti chiamati a mettere
in atto le prescrizioni governanti l'aggiudicazione di pubbliche commesse
pronunciarsi sulla sussistenza o meno di un caso di concorrenza sleale,
prerogativa - questa - che spetta alle autorità civili e penali deputate
all'applicazione del diritto della concorrenza (BR 2013 n. 274 e 275 pag. 207).
Poste queste premesse, la vecchia giurisprudenza resa in materia dal Tribunale
cantonale amministrativo è stata puntualizzata nel solco delle opinioni del
Tribunale federale (cfr. STF 2P.70/2006 del 23 febbraio 2007) e della dottrina
(riassunte in DTF 130 I 241 consid. 7.3), nel senso che in presenza di
un'offerta insolitamente bassa il committente, sentito il concorrente che l'ha
inoltrata, può escluderlo dalla gara nella misura in cui matura la convinzione
che esso non è in grado di eseguire correttamente la commessa al prezzo che gli
ha proposto (STA 52.2016.215 del 29 settembre 2016 consid. 3.1).
6.2. In concreto il prezzo
offerto dalle concorrenti per i singoli lotti è il seguente:
RI 1
CO 1
C__________
Lotto 1 senza
  IVA
202'807.45
333'092.87
170'075.50
con IVA
218'423.62
358'741.02
183'171.31
Lotto 2 senza
  IVA
192'944.20
314'813.18
145'399.30
con IVA
207'800.90
339'053.79
156'595.05
Il
committente in sede di apertura delle offerte, ha reso noto anche l'importo
massimo previsto per il lotto 1 di fr. 592'350.- (fr. 550'000.- + IVA al 7.7%)
e per il lotto 2 di fr. 700'050.- (fr. 650'000.- + IVA al 7.7%). Queste cifre
stanno unicamente a indicare l'importo annuo a disposizione per la commessa di
cui si tratta e a escludere le offerte con importi superiori (cfr. pos. 5.4.1.1
pag. 27 capitolato). Non costituiscono invece un preventivo di riferimento, che
il committente avrebbe potuto allestire e prendere in considerazione per
escludere offerte superiori al medesimo e/o per valutare il criterio
dell'attendibilità del prezzo, come non di rado si trova in diversi concorsi
pubblici. 6.3. Il committente asserisce che al rientro
delle offerte è apparso subito evidente che dal profilo economico quella della RI 1 non era per nulla in linea con le previsioni della D__________ e
fosse quindi necessario comprendere le ragioni che avevano indotto questa ditta
ad offrire un prezzo particolarmente basso per l'esecuzione a regola d'arte di
una vasta gamma di compiti chiaramente delineati e definiti in ogni dettaglio (risposta,
n. 3 pag. 4). Ora, si faticano a comprendere queste asserzioni e i dubbi
espressi dalla stazione appaltante. Da un lato, il prezzo offerto dalla
ricorrente si situa tra quello più basso della C__________ (inizialmente
valutata al pari delle altre, ma poi esclusa per altre ragioni) e quello decisamente
più alto della CO 1. In assenza di un preventivo di riferimento, l'offerta
della ricorrente non denota di primo acchito alcunché di anomalo. Nemmeno alla
luce degli accertamenti esperiti dal committente secondo l'art. 43 RLCPubb/CIAP,
al di là di alcune incongruenze emerse, non vi sono indizi che permettano di
dubitare della capacità della ditta di eseguire la commessa in modo
ineccepibile. Ciò a maggior ragione se si considera che, malgrado la sua finale
esclusione, una volta ottenute le risposte ai chiarimenti richiesti l'offerta è
stata comunque valutata secondo tutti i criteri di aggiudicazione (cfr. griglia
di valutazione delle offerte allestita dalla D________, doc. J agli atti), dove
ha ottenuto punteggi tutt'altro che insoddisfacenti. Si veda in particolare la
valutazione con la nota 5.13 al criterio C3 (organizzazione del mandato, che
comprendeva aspetti quali l'organizzazione della società, della filiale
responsabile, delle unità di manodopera previste, delle FTE, degli orari di
presenza, ecc.), con la nota 6 ai criteri C4 (implementazione) e C5
(pianificazione delle persone chiave) oppure, ancora, la nota 4.67 al criterio
C8 (referenze). Se veramente l'offerta fosse stata sotto costo per aver stimato
in modo insufficiente il monte ore, ciò si sarebbe dovuto riflettere
automaticamente in una valutazione negativa anche di questi criteri. La
contraddizione delle valutazioni e delle conclusioni del committente è
evidente. L'ente banditore non aveva dunque ragione di dubitare che la
ricorrente non fosse in grado di eseguire correttamente le prestazioni oggetto
della commessa al prezzo (globale) offerto. 6.4. A ciò si aggiunga il fatto che il capitolato prevedeva pure una
valutazione dal profilo dell'attendibilità del prezzo (sottocriterio C1.2), che
concorreva a definire nella misura del 30% il primo criterio di aggiudicazione Importo
forfettario annuo (C1) . 6.4.1. Il criterio d'aggiudicazione riferito all'attendibilità dei prezzi ha
come fine quello di porre un ulteriore freno, in aggiunta a quello costituito
dai criteri qualitativi, a corse dissennate al prezzo più basso. Offerte
eccessivamente aggressive dal profilo del prezzo o addirittura sottocosto non
garantiscono infatti prestazioni qualitativamente ineccepibili. Il risparmio
conseguito dal committente aggiudicando la commessa ad un concorrente che
propone un prezzo particolarmente vantaggioso in questi casi può tradursi in
una prestazione qualitativamente scadente ed in spese per riparazioni o
adeguamenti. Corretti e conformi alle finalità della legge sulle commesse
pubbliche appaiono di conseguenza tutti quei criteri che permettono di
prevenire simili distorsioni del mercato, sottoponendo a preventiva verifica
l'adeguatezza del prezzo offerto. Prevenendo offerte sottocosto,
qualitativamente scadenti, il criterio promuove inoltre un impiego parsimonioso
delle risorse finanziarie pubbliche. Obiettivo, questo, che non si identifica
con il minor costo, bensì con il miglior rapporto tra la qualità ed il prezzo
(STA 52.2016.101 del 15 giugno 2016 consid. 4.1, 52.2013.440 citata 2013
consid. 4.2.1).
6.4.2. Nella
fattispecie il committente ha stabilito negli atti di gara (capitolato pos.
4.2.4.2 pag. 18) le regole e le formule matematiche
per valutare questo sottocriterio. Le note andavano da un minimo di 1 a un
massimo di 6, a dipendenza di quanto si scostavano dal prezzo di riferimento (P r = P 0 , media delle due offerte valide inferiori all'importo massimo
del committente) sulla base del grafico determinato dai due fattori f 1 (5%) e f 2 (20%). Non prevedeva invece nessuna esclusione di quelle
offerte troppo lontane dal prezzo minimo (P r - 5% - 20%) o massimo (P r + 5% + 20%), al di là dei quali
veniva comunque assegnata la nota minima 1. Secondo questa impostazione delle
regole di gara, la nota conseguita dalla ricorrente (che risulta, a un calcolo
corretto, uguale a quella dell'aggiudicataria), è sicuramente maggiore o uguale
a 1, ciò che non permette di sostenere che la stessa sia inattendibile.
7.   La decisione
impugnata non regge nemmeno per un altro motivo. Come visto, il consulente
esterno D__________ ha ritenuto inattendibile il monte ore stimato dalla
ricorrente in particolare per le prestazioni richieste per implementazione,
gestione e ispezione degli edifici dei due campus. A questo proposito ha
formulato una previsione di un ipotetico, ideale dispendio di ore che al
confronto con quanto indicato dalle concorrenti ha dato il seguente risultato:
RI 1
CO 1
D__________
Lotto 1
Lotto 2
Lotto 1
Lotto 2
Lotto 1
Lotto 2
Implementazione
144
144
258
279
200
200
Gestione
276
218
1484
1524
1400
1462
Ispezione
148
38
367
36
900
179
Non è dato di sapere su
quali basi si fondano le previsioni della D__________, ma poco importa.
Determinante è unicamente qui il fatto che il committente ha reso noto negli
atti di gara che la valutazione sarebbe stata fatta sulla base dei costi
forfettari e non sulle ore previste per singole prestazioni. Qualora avesse
voluto procedere in altro modo, avrebbe dovuto annunciarlo chiaramente già
negli atti di gara. Farlo a posteriori, introducendo di fatto un nuovo
parametro di valutazione, non è ammissibile, pena la violazione del principio
della trasparenza che impone di predeterminare i criteri di aggiudicazione (cfr.
supra consid. 5). Nulla muta il fatto che in seguito la ricorrente ha fornito
delle indicazioni considerate incongruenti con l'offerta. A prescindere dal
fatto che le domande non brillavano certo per precisione e chiarezza (cfr. ad
esempio domanda 3b), risulta dagli atti che l'insorgente ha puntualizzato adeguatamente
quanto richiesto e, là dove ritenuto sufficiente, rinviato all'offerta
originale, che rimane comunque vincolante per l'aggiudicazione della commessa.
Per la gestione dei campus ha confermato che tutte le prestazioni sono comprese
(ciò che le impedirà tra l'altro di fatturare a regia prestazioni già incluse
nel capitolato, mettendo al riparo il committente da rischi di fatturazioni
maggiori rispetto a quanto non già compreso nell'importo forfettario offerto),
ha indicato le ore di presenza del responsabile del progetto (risposta 3b) e
per il resto ha fatto riferimento alle indicazioni alle pagine 7 e 8
dell'allegato 03 all'offerta (risposta 3c). Non ha quindi dimenticato delle
prestazioni (vedi quelle del tecnico), come lasciato intendere dal committente
in duplica. Anche da questo punto di vista alla ricorrente non poteva essere
rimproverato alcunché e di conseguenza non poteva essere esclusa dalla gara.
8.   Visto
quanto precede, la decisione impugnata deve quindi essere annullata e l'incarto
viene rinviato al committente per nuova valutazione delle sole due offerte
valide (rimaste) in gara (capitolato pos. 4.2.1.4 pag. 16), separatamente per
ogni lotto (pos. 4.2.1.6 esprimendo i punteggi parziali e finali con due cifre
dopo la virgola, arrotondate per eccesso (pos. 4.2.2.1). Si rende inoltre
attento il committente che il sottocriterio 1.1 ( economicità-prezzo ) ha
un peso del 70% su un totale del 35% (pos. 4.2.3 pag. 17) per complessivi 24.5%
(e non 25% come indicato nel doc. J) e il sottocriterio 1.2 ( attendibilità
dei prezzi ) il 30% di 35%, ossia 10.5% (e non 10%); inoltre, la nota
dell'attendibilità dei prezzi non potrà dare un risultato inferiore a 1 (pos.
4.2.4.2 pag. 18; nel doc. J è invece segnato incomprensibilmente una nota di
0.08 per il lotto 2 per l'offerta della ricorrente); i punteggi e le note saranno
uguali per entrambe le offerte. Il committente avrà inoltre modo di valutare
nel rispetto della parità di trattamento anche le referenze addotte dai
concorrenti, correggendo il diverso punteggio evidenziato dalla ricorrente per
le referenze che non hanno un uso simile , apparentemente privo di
giustificazione.
9.   L'emanazione del presente
giudizio rende superflua l'evasione della domanda di concessione dell'effetto
sospensivo all'impugnativa.
10. Il rinvio degli atti con
esito aperto comporta che chi
ricorre venga considerato come vincente (cfr. STF 2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid. 6.1, 1C_63/2016 del 25
agosto 2016 consid. 5.5; STA 52.2016.438 del 5 aprile 2018). La tassa di giustizia (art.
47 cpv. 1 LPAmm) è quindi posta a carico del committente. Esso rifonderà
inoltre alla ricorrente, patrocinata da un legale, un congruo importo a titolo
di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il
ricorso è parzialmente accolto. Di conseguenza:
1.1.  La
decisione del Comitato di Pilotaggio dei progetti campus USI/SUPSI è annullata.
1.2.  Gli atti
sono rinviati al committente per nuova decisione ai sensi del consid. 8.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 4'000.- è posta a carico del committente che rifonderà
identico importo alla ricorrente a titolo di ripetibili. L'importo anticipato
dalla ricorrente le viene restituito.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera