Commessa pubblica. Bando di concorso. Termine per l'inoltro dell'offerta e obbligo di presenziare all'incontro con il committente
Decisione del 09.11.2020, TRAM
Incarto n. 52.2020.365
BANDO
art. 18 LCPUBB
art. 14 RLCPUBB
art. 17 cpv. 1 RLCPUBB

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
segretario:
David Algul
statuendo
sul ricorso del 10 luglio 2020 della
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
il bando di concorso indetto il 26 giugno 2020 dal
  Dipartimento delle istituzioni, Polizia cantonale, per aggiudicare il
  servizio di recupero dei veicoli di spettanza del Ministero pubblico e della
  Polizia cantonale per il periodo settembre 2020 - dicembre 2023;
ritenuto, in
fatto
A. Il 26 giugno 2020 la
Polizia cantonale ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle
commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100) e impostato
secondo la procedura libera, per aggiudicare il servizio di recupero dei
veicoli leggeri e pesanti appartenenti a terzi, ma di spettanza del Ministero pubblico
e della Polizia cantonale, che sono stati rubati, abbandonati, ritrovati o
sequestrati, per il periodo settembre 2020 - dicembre 2023 (FU 51/2020 pag.
5006 segg.). L'avviso di gara invita gli interessati ad annunciarsi entro il 1° luglio 2020
per lettera, e-mail o fax, indicando che gli atti di appalto saranno spediti in
forma elettronica (punto n. 7). L'ente banditore ha inoltre previsto un
incontro obbligatorio venerdì 3 luglio 2020 alle ore 9:00 presso l'ingresso
della sede del Comando della Polizia cantonale a Bellinzona. Oltre a richiamare
l'art. 17 del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche
e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006
(RLCPubb/CIAP; RL 730.110), il committente ha specificato che in caso di
consorziamento lo stesso sarà ammesso unicamente tra ditte che potranno vantare
un proprio rappresentante presente all'incontro obbligatorio con la Committenza
(punto n. 9). L'ente banditore ha fissato il 31 luglio 2020 alle ore 16:00 il termine per
l'inoltro delle offerte (avviso di gara, punto n. 10).
B. Con e-mail del 1°
luglio 2020 un dipendente della RI 1 ha richiesto all'ente banditore la
documentazione di gara, che gli è stata trasmessa il giorno stesso per posta
elettronica. In un successivo scambio di corrispondenza elettronica del 6
luglio 2020, la committenza ha segnalato che la ditta RI 1 non avrebbe potuto
partecipare al concorso non avendo presenziato all'incontro obbligatorio.
C. Contro il bando di
concorso la RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento. In via subordinata, la ricorrente chiede la modifica
del punto n. 9 dell'avviso di gara nel senso che la partecipazione all'incontro
con la committenza non è obbligatoria e la mancata presenza non comporta
l'esclusione. In via ulteriormente subordinata, chiede invece la modifica del
predetto punto n. 9 nel senso che la partecipazione all'incontro con la
committenza è considerata effettuata se vi ha partecipato almeno una ditta all'interno
di un consorzio. La ricorrente, premesso che attualmente svolge il servizio
oggetto del concorso in consorzio con la ditta __________, ha criticato le
tempistiche previste dal bando di concorso
per iscriversi e per partecipare alla riunione obbligatoria. Queste sarebbero
brevissime, oltretutto tenendo conto del periodo estivo in cui ricade anche un
giorno di festa (29 giugno 2020). I termini imposti non dipenderebbero
da nessun motivo oggettivo, ma avrebbero quale effetto di escludere dalla gara
concorrenti interessati, in contrasto con i principi posti dalla LCPubb. Il
breve preavviso avrebbe permesso all'insorgente di annunciarsi per tempo, ma
non di organizzare la propria rappresentanza all'incontro obbligatorio, al
quale era invece presente la ditta __________, con cui potrebbe consorziarsi. La
prescrizione di gara che obbliga tutti i consorziati a partecipare alla riunione
con il committente le precluderebbe l'accesso al concorso.
D. All'accoglimento del
ricorso si è opposta la Polizia cantonale. Essa ha innanzitutto
contestualizzato l'oggetto della commessa, mettendone in evidenza la
delicatezza dei compiti. Gli assuntori del mandato saranno infatti chiamati a
recuperare i veicoli e consegnarli presso
appostiti magazzini della Polizia oppure dovranno conservarli per un
determinato periodo in un luogo sicuro e non accessibile. I veicoli, che
possono essere rubati, ritrovati e/o oggetto di sequestro, possono contenere
effetti personali, tracce, residui umani e altri elementi utili ai fini
istruttori. Ogni ritrovamento esige quindi un trattamento corretto e consono
agli scopi perseguiti per evitare alterazioni e per tutelare i diritti delle
parti coinvolte. Posta questa premessa, l'ente banditore ha negato fermamente
che le tempistiche stabilite per annunciarsi e per partecipare all'incontro
obbligatorio possano aver comportato la lesione di garanzie procedurali di
sorta. In primo luogo, la ricorrente è riuscita a manifestare il proprio
interesse alla gara e ha ottenuto tempestivamente la documentazione. Per quanto
attiene all'incontro obbligatorio del 3 luglio 2020, risulta difficile pensare
che la ricorrente non sia riuscita a trovare un rappresentante o un
collaboratore con procura che potesse presenziare. D'altra parte, che la
partecipazione alla riunione non poneva difficoltà insormontabili di ordine
organizzativo è dimostrato dalla presenza di ben cinque concorrenti. La
tempistica ristretta è d'altronde dovuta alla situazione causata dalla
pandemia, che ha interrotto i lavori per l'assegnazione del mandato. L'esigenza
che ogni ditta consorziata partecipi all'incontro obbligatorio con la
committenza è giustificata dal delicato compito messo a concorso, non solo dal
punto di vista tecnico (contaminazione di tracce di rilievo per il procedimento
penale), ma anche per ragioni di confidenzialità, essendo molti casi coperti
dal segreto istruttorio.
E. Con la replica e la
duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi con precisazioni di cui si
dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1
LCPubb. La legittimazione della ricorrente a contestare il bando di concorso è
certa (art. 37 lett. a LCPubb e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il gravame,
tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb) è quindi ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere emanato sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad
accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I memoriali e i documenti
prodotti dalle parti forniscono sufficienti elementi per statuire
sull'impugnativa con cognizione di causa.
2. Il bando di concorso è un documento mediante il
quale l'ente pubblico si rivolge ad una cerchia più o meno indeterminata
di potenziali interessati per invitarli ad inoltrare delle offerte,
rispettivamente delle candidature, per l'esecuzione di opere edili, per la
fornitura di beni mobili o per la prestazione di servizi. Esso costituisce un insieme di regole e di condizioni
che concretizzano e precisano il quadro procedurale predisposto dalla
legge ai fini dell'adozione del provvedimento
di aggiudicazione. L'avviso di concorso
e i relativi atti costituiscono la lex specialis del procedimento
e vincolano tanto l'ente banditore, quanto i concorrenti. Essi devono
rispettare la legge sulla quale si fonda il concorso ed i principi generali del diritto amministrativo,
specie in correlazione all'ossequio delle regole della buona fede e della parità di trattamento tra i concorrenti (DTF 125 I 203 seg.; RDAT II-1997 n.
47; II-1994 n. 5; 1982 n. 14). Per il resto, nella definizione dell'oggetto e delle condizioni di gara l'ente
banditore dispone di un margine discrezionale relativamente ampio, che
l'autorità di ricorso può censurare unicamente nella misura in cui il suo agire
integra gli estremi di una violazione del diritto, segnatamente sotto il
profilo dell'abuso del potere d'apprezzamento (art. 38 cpv. 1 lett. a LCPubb).
Ipotesi, questa, che si verifica quando
quest'ultimo è esercitato in spregio dei principi fondamentali del diritto,
quali l'uguaglianza davanti alla legge, la legalità, la proporzionalità, la
sicurezza del diritto e la buona fede
(DTF 119 Ib 452; RDAT I-1995 n. 14; Marco B orghi/Guido Corti , Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
parte generale, II. ed., Cadenazzo 2002, n. 413). In particolare, nell'ambito
di contestazioni dirette contro il bando e i relativi
documenti di gara, il Tribunale cantonale amministrativo non può sostituire
il proprio apprezzamento a quello dell'autorità che ha indetto il concorso, ma
deve limitarsi ad accertare che le varie clausole contemplate da questi atti
non siano insostenibili, in quanto fondate su considerazioni estranee alla
materia, sprov viste di valide ragioni o
altrimenti lesive dei diritti costituzionali (cfr. STA 52.2017.42 del 24
aprile 2017 consid. 2, 52.2014.199 dell'8 settembre 2014 consid. 2).
3. Secondo l'art.
17 cpv. 1 RLCPubb/CIAP, per le commesse di una certa importanza o difficoltà si
deve, di regola, prevedere un sopralluogo o un incontro con la committenza.
Salvo diversa disposizione del bando, soggiunge il cpv. 2, la partecipazione è obbligatoria.
Ritardi o interruzioni della presenza comportano l'esclusione dell'offerta e
non sono ammesse tolleranze. Il concorrente deve essere rappresentato da un suo
titolare o da un dipendente con mansioni tecniche che deve essere presente per
tutta la durata del sopralluogo (cpv. 3).
4. Secondo la
ricorrente, le tempistiche imposte dall'ente banditore per annunciarsi al
concorso e partecipare al sopralluogo sarebbero troppo strette. 4.1. L'avviso di gara è stato pubblicato sul foglio ufficiale di venerdì 26
giugno 2020 e invitava gli interessati, per ragioni organizzative, ad
annunciarsi entro il 1° luglio 2020 al fine di ottenere la documentazione del
concorso. L'incontro con la committenza, a cui era obbligatorio partecipare, è
stato fissato per venerdì 3 luglio 2020 alle ore 09:00. Innanzitutto si rileva che il termine per annunciarsi alla committenza al fine
di ottenere la documentazione non è perentorio, ma costituisce un invito
formulato per ragioni organizzative. In ogni caso, il fatto che la ricorrente
sia riuscita a rispettarlo dimostra che, seppur breve, il preavviso non ha
avuto effetti penalizzanti per gli interessati. Obbligatoria era invece la
partecipazione all'incontro con il committente. Questo è stato fissato a una
settimana esatta dalla pubblicazione dell'avviso di gara, modalità non così
insolita in questo genere di procedure. Considerando la festività del 29 giugno
2020, la riunione si è svolta il quarto giorno lavorativo dopo la pubblicazione
sul foglio ufficiale. La scelta dell'ente banditore, per quanto possa essere
percepita come severa, non conduce ancora a una violazione del diritto. Sebbene
annunciato con un preavviso ristretto, l'incontro non presupponeva alcuna
preparazione: ai concorrenti era senz'altro data la possibilità di organizzarsi
in modo che un dirigente o un dipendente con mansioni tecniche presenziasse
alla riunione, fissata in un giorno feriale. Che il bando sia stato indetto nel
periodo estivo nulla muta a questa conclusione: tale circostanza dipende
dall'esigenza del committente di assicurare il servizio a decorrere dal 1°
settembre 2020. D'altra parte, in materia di commesse pubbliche, le procedure
di ricorso non sono sospese dalle ferie giudiziarie, che avrebbero luogo in
ogni caso soltanto dal 15 luglio al 15 agosto (cfr. art. 16 cpv. 1 lett. b
LPAmm). 4.2. La disposizione di gara non tende quindi a ridurre in modo ingiustificato
il numero di potenziali concorrenti e non lede i principi che reggono la
legislazione delle commesse pubbliche. Come ha rettamente osservato l'ente
banditore, il termine di scadenza delle offerte, di oltre 30 giorni, è congruo
per permettere agli offerenti di esaminare la documentazione ed elaborare
l'offerta, in linea con quanto disposto dagli art. 18 LCPubb e 14 RLCPubb/CIAP. 4.3. Non trova miglior sorte la critica rivolta contro la regola che impone la presenza
alla riunione con il committente a tutte le ditte consorziate. Come la
ricorrente stessa ammette, l'incontro con il committente è senz'altro utile e
trova giustificazione nella delicatezza del compito affidato. Pertanto,
l'esigenza che ogni membro del consorzio potenzialmente incaricato di svolgere
il servizio vi prenda parte è pienamente sostenibile.
5. Visto quanto
precede, il ricorso deve essere respinto.
6. L'emanazione del
presente giudizio rende priva l'oggetto l'evasione della domanda volta alla
concessione dell'effetto sospensivo al gravame.
7. La tassa di
giustizia è posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1
LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
segretario