Vigilanza sulle fondazioni
Decisione del 24.11.2020, ICCA
Incarto n. 11.2019.141
FONDAZIONI
art. 84 cpv. 2 CC

RI 1
(rappresentata
  dal presidente avv.   ,
per
  sé e per la segretaria   )
contro
  la decisione emessa il 26 novembre 2019 dalla
CO
  1
Ritenuto
in fatto: A. La RI 1, costituita il
7 ottobre 2014, è stata iscritta nel registro di commercio il 3 novembre successivo
e soggiace dal 18 novembre 2014 alla Vigilanza sulle fondazioni e LPP della Svizzera orientale. Essa è divenuta
operativa il 13 set ­tembre 2017. Suo scopo è il promovimento e il
sostegno della vita culturale della Città di __________ con particolare
riguardo alla pittura e alla musica pianistica (in ricordo dell'attività del
fratello dott. __________ detto __________, medico, rispettivamen­te della
sorella prof. __________ __________, pianista). Il consiglio di fondazione è
composto dell'avv. F__________ __________, presiden­te, del dott. G__________ __________
e di B__________ __________, segretaria.
B. A una seduta del 15
novembre 2017 il presidente del consiglio di fondazione ha riferito agli altri
due membri che la Fondazione __________ di __________ stava per pubblicare una
monografia su __________ __________ (1837-1917)  __________ . F__________
__________, consigliere di Stato, era il nonno dei fratelli __________,
pittore, e __________, pianista, in memoria dei quali è stata costituita la
Fondazione __________-__________. Il consiglio di fondazione ha deciso così di
contribuire all'edizione dell'opera con il versamento di fr. 2000., la
Fondazione __________ di __________ impegnandosi a fornire dieci copie del
volume in omaggio. Nell'impressum del libro, apparso nel 2018, la RI 1 è
annoverata fra gli enti che hanno sostenuto finanziariamente la pubblicazio­ne.
Il consiglio dalla RI 1 ha menzionato lo stanziamento della sovvenzione nel
rapporto di gestione 2018, regolarmente trasmesso all'autorità di vigilanza.
C. L'autorità di
vigilanza ha esaminato il rapporto di gestione 2018 e il 26 novembre 2019 ha
emanato una decisione in cui figura, riguardo al contributo di fr. 2000.
elargito alla Fondazione __________ di __________ per la pubblicazione del
libro, quanto segue:
A giudizio della sottoscritta
Autorità di vigilanza tale elargizione appare estranea allo scopo, in quanto il
fine della RI 1 risulta essere il promovimento e il sostegno della vita
culturale della Città di __________ con particolare riguardo alla pittura e
alla musica pianistica (in ricordo dell'attività del fratello dott. __________ __________
detto __________ __________, medico, rispettivamente della sorella prof. __________
__________, pianista).
Il contributo alla
pubblicazione del volume citato non risulta attinente al promovimento e al
sostegno della vita culturale della Città di __________ con particolare
riguardo alla pittura e alla musica pianistica.
Invitiamo il consiglio di
fondazione a voler in futuro attenersi al perseguimento degli scopi statutari
definiti all'art. 2.1 dallo statuto della Fondazione.
Il dispositivo della decisione
è così redatto:
1. Sulla base delle considerazioni espresse in precedenza, si prende atto
del rapporto di gestione 2018 della RI 1, __________.
2.  L'emolumento
per la presente decisione () ammonta a fr. 250..
D. Contro la decisione
appena citata la RI 1 è insorta a
questa Camera con un ricorso del 6 dicembre 2019 in cui chiede di accertare che
il contributo di fr. 2000. destinato alla pubblicazione della monografia __________ __________ (1837-1917)  __________ si giustifica per lo scopo culturale
perseguito dalla fondazione. Essa postula inoltre la riduzione a fr. 50.
dell'emolumento fissato dall'autorità di vigilan-za. Nelle sue osservazioni dell'8 gennaio 2020 la CO 1 propone di respingere il
ricorso e di confermare la decisione
impugnata. La RI 1 ha replicato il 20 gennaio 2020, ribadendo le
proprie domande. L'autorità di vigilanza ha comunicato il 28 gennaio 2020 di
rinunciare a una duplica.
Considerando
in diritto: 1. Le decisioni emesse
dalla CO 1, autorità di vigilanza in materia di fondazioni a norma dell'art. 84
CC, sono impugnabili entro 30 giorni a questa Camera (art. 48 lett. a n. 3
LOG, art. 5 cpv. 2 della legge concernente la vigilanza degli istituti di
previdenza e sulle fondazio­ni: RL 852.100). Si applica la procedura cantonale
amministrativa (art. 5 cpv. 3 della legge medesima). Quanto alla tempestività
del rimedio giuridico, in concreto la decisione impugnata è stata notificata al
rappresentante della fondazione il 30 novembre 2019. Introdotto il 6 dicembre
successivo, il ricorso in esame è di conseguenza ricevibile.
2. Al memoriale la ricorrente
acclude un estratto del registro di commercio (doc. C), i verbali di due sedute
del consiglio di fondazione tenutesi il 15 novembre 2017 e il 4 dicembre 2018
(doc. D ed E), come pure un esemplare del volume __________ __________
(1837-1917)  __________ (Doc. F). Alla replica essa unisce inoltre una
lettera 28 ottobre 2019 dell'ufficio di revisione __________ SA al
consiglio di fondazione (doc. G), una presentazione del Centro culturale __________
sull'esposizione __________ __________ (1930-2005)  __________ ,
organizzata a __________ dal 13 giugno al 21 luglio 2013 (doc. H), e un
articolo dell'__________ del 14 giugno 2013, settimanale del __________, sulla
mostra appena citata (doc. I). Nella misura in cui non figurano già agli atti
che l'autorità di vigilanza ha trasmesso a questa Camera, tali documenti sono
ammissibili in virtù del principio inquisitorio che governa la procedura
amministrativa (art. 70 cpv. 2 LPAmm).
3. Nel ricorso la RI 1 fa
valere di avere valutato nell'interesse della promozione del pittore __________
__________ e della pianista __________ __________, e di conseguenza anche nel­l'interesse
dei valori culturali espressi dai fratelli __________ in favo­re del Comune di __________,
contribuire a una ricerca storica che ha valorizzato il nonno paterno dei due
artisti, con ovvie ricadute sull'intero gentilizio a __________ per oltre un secolo.
I due artisti e le altre sorelle __________  prosegue la ricorrente 
parlavano di continuo di questo nonno particolare che aveva onorato la loro
famiglia. Censurando l'attività del consiglio di fondazione, sostiene
quest'ultimo, l'autorità di vigilanza ha invaso le competenze specifiche del
consiglio quanto al perseguimento dello scopo culturale della fondazione in
tutte le sue componenti
immateriali,
mentre esso avrebbe dovuto limitarsi a un giudizio sull'eventuale esercizio
arbitrario dell'apprezzamento, cioè su un eccesso o su un abuso. Intervenendo
nelle scelte discrezionali del consiglio di fondazione, invece, l'autorità di
vigilan­za non ha colto gli aspetti culturali che si riverberano sugli artisti
__________ e, di riflesso, sulla vita culturale della Città di __________.
4. I compiti
dell'autorità di vigilanza sulle fondazioni riguardano principalmente quattro
ambiti:
   il
rispetto dello scopo della fondazione, la quale deve conservare la capacità di
assolvere tale scopo e di impiegare i beni della fondazione in conformità alla
loro destinazione,
   la
corretta organizzazione della fondazione (art. 84 cpv. 2, 84 a cpv. 3 e 4
CC),
   l'eventuale
modifica dell'organizzazione e dello scopo della fondazione, comprese le
possibili modifiche accessorie da apportare all'atto di fondazione (art. 86 b CC) e
   lo
scioglimento della fondazione (art. 88 e 89 CC).
L'autorità
di vigilanza deve assicurarsi, in sintesi, che gli orga­ni della fondazione non
prendano decisioni contrarie all'atto di fondazione, al regolamento della fondazione
medesima, alla legge o ai buoni costumi ( Meier/de Luze , Droit des personnes,
articles 1189 a CC, Ginevra/Zurigo/Basilea 2014, pag. 617 n. 1263
seg.; Pfister , La fondation,
Ginevra/Zurigo/Basilea 2017, pag. 204 n. 787 seg.; analogamente: Riemer , Vereins- und Stiftungsrecht,
Berna 2012, n. 10 e 11 ad art. 84 CC). A tal fine essa può chiedere
informazioni, impartire istruzioni, ordinare perizie, annullare decisioni della
fondazione, disporre misure di sostituzione, mettere in mo­ra, sanzionare e
finanche destituire membri del consiglio di fondazione (RtiD I-2019 pag. 502 n.
5c; cfr. anche Ruggli in:
Schneider/Geiser/Gächter [curatori], LPP et LFLP, 2ª edizio­ne, n. 5 e 6
ad art. 62 a LPP).
Non compete all'autorità
di vigilanza, per contro, esercitare un control­lo di opportunità sull'operato
dalla fondazione (come ad esempio sulla scelta dei mezzi ritenuti idonei per conseguire
lo scopo), tranne ove l'organo della fondazione risulti avere abu-
sato o ecceduto dell'ampio
potere di apprezzamento che gli
compete e che ciò abbia
messo a repentaglio lo scopo dell'ente (RtiD I-2019 pag. 502 n. 5c; Meier/de Luze , op. cit., pag. 621 n. 1271
con richiami; Riemer , op. cit.,
pag. 222 n. 20 seg.; Hausheer/Aebi-Müller ,
Das Personenrecht des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, 5ª edizione, pag. 415
n. 1316). L'autorità di vigilanza deve, in altri termini, rispettare l'autonomia
della fondazione. Essa non è preposta al­l'approvazione delle decisioni prese
dal consiglio di fondazione e non è un organo di tutela. In questioni d'apprezzamento
l'autorità di vigilanza deve intervenire con riserbo e non sostituirsi alla
latitudine d'apprezzamento che spetta agli organi della fondazione ( Grüniger in: Basler Kommentar, ZGB I, 6ª
edizione, n. 9 e 10 ad art. 84 con riferimenti; cfr. anche Pfister , op. cit., pag. 141 n. 545).
5. In concreto l'autorità
di vigilanza ribadisce, nelle osservazioni al ricorso, che il consiglio di fondazione
ha ecceduto nel proprio margine d'apprezzamento elargendo la somma di fr.
2000. alla Fondazione __________ di __________. A suo avviso il consiglio di
fondazio­ne non ha tenuto conto dei due aspetti fondamentali dello sco­po: il
promovimento della vita culturale di __________ da un lato e la pittura nonché
la musica pianistica dall'altro. Essa ricorda che il contributo di fr. 2000.
è stato l'unico () pagato dalla RI 1 nel corso del 2018, per di più a una
fondazio­ne legata in maniera indissolubile alla Valle di __________, lo
scopo di quella fondazione essendo di promuovere attività culturali, turistiche
e sportive nel suo distretto, tanto da escludere attività al di fuori di tale ambito
geografico. La sovvenzione di fr. 2000. non è quindi stata impiegata,
secondo l'autorità di vigilanza, conformemente al fine per cui la RI 1 è stata
costituita.
6. Nella fattispecie si
contrappongono due visioni sulla scelta dei mezzi ritenuti idonei per
conseguire lo scopo della RI 1. L'una restrittiva, privilegiata dall'autorità
di vigilanza, stando alla quale la fondazione deve limitarsi a promuovere la
vita culturale, la pittura e la musica pianistica organizzan­do manifestazioni
nella circoscrizione geografica di __________. L'altra estensiva, prediletta
dal consiglio di fondazione, stando alla quale il promovimento e il sostegno
della vita culturale a __________ (con particolare riguardo alla pittura e alla
musica pianistica) passa anche attraverso l'impulso alla nobilitazione della
fondazione. Onorando la memoria di __________ e __________ __________, cui è
dedicata la fondazione, si rende omaggio alla loro famiglia, sicché le
manifestazioni organizzate a __________ assumono maggio­re autorevolezza e richiamo.
Che __________ e __________ __________ fossero legate al nonno da sentimenti di
affetto, del resto, non è messo in dubbio nemmeno dall'autorità di vigilanza.
Che F__________ __________, consigliere __________ tra il 1884 e il 1892, progettatore
di ponti, tratte ferroviarie, stazioni, palazzi, ville e chiese, fosse un
personaggio illustre è fuori discussione. Dal profilo immateriale il legame
familiare tra il nonno __________ e i nipoti può quindi rivelarsi, a parere
della ricorrente, un valore aggiunto per la fondazione.
Nelle circostanze
descritte l'opinione dell'autorità di vigilanza era certo sostenibile. Non meno
sostenibile risulta tuttavia l'indirizzo seguito dal consiglio di fondazione, volto
a mettere in risalto la memoria di G__________ e F__________ G__________. Di
fronte a due orientamenti entrambi sostenibili, non si può dire pertanto che il
consiglio di fondazione abbia abusato o ecceduto del proprio potere
d'apprezzamento né, ancor meno, che abbia usato denaro del­l'ente per scopi
estranei al fine perseguito o, peggio, che abbia messo a repentaglio le risorse
economiche della fondazione, la quale il 31 dicembre 2018 vantava un patrimonio
accertato di fr. 1 076 871.93. Imponendo la propria concezione circa
la scelta dei mezzi reputati idonei per conseguire lo scopo della fondazio­ne,
l'autorità di vigilanza si è quindi sospinta oltre le sue prerogative e non a
torto il consiglio di fondazione lamenta come ingiustificato, nel ricorso, il
monito a voler in futuro attenersi al perseguimento degli scopi statutari.
7. Ciò premesso,
l'autorità di vigilanza sottolinea nelle osservazioni al ricorso di essersi
limitata a formulare un sempli­ce invito all'indirizzo del consiglio di
fondazione, evitando l'adozione di misure di vigilanza nei confronti degli
organi. In buona sostanza  es­sa soggiunge  nel caso specifico si è
cercato di instaurare una fattiva collaborazione tra soggetto vigilante e ente
vigilante. Così argomentando, l'autorità di vigilanza accenna al fatto di non
ave­re emanato alcuna disposizione vincolante nei confronti della fondazione, la
quale non subirebbe perciò alcun pregiudizio.
a) La
legge ticinese di procedura amministrativa non definisce le caratteristiche
strutturali di una decisione. Occorre pertanto far capo ai criteri del dirit­to
federale, secondo cui sono decisioni amministrative i provvedimenti delle
autorità nel singolo caso fondati sul diritto pubblico e concernenti la
costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi,
l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o
di obblighi oppure il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità di istanze
dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o
all'accertamento di diritti o di ob-blighi (art. 5 cpv. 1 PA). Le decisioni
sono pertanto provvedimenti autoritativi, unilaterali, individuali e concreti presi
da un'autorità in applicazione del diritto amministrativo e tendenti a consegui­re
effetti giuridici vincolanti e coercitivi (DTF 139 V 75 consid. 2.2.1, 135
II 44 consid. 4.3 con rimandi; Tschannen/
Zimmerli/Müller , Allgemeines Verwaltungsrecht, 4ª edizio­ne, § 28 n. 1
segg. e n. 16 segg.). Tali elementi sono cumulativi (sentenza del Tribunale
amministrativo federale A-4731/2019 del 3 febbraio 2020 consid. 2.1, e sentenza
A-3146/2018 del 24 gennaio 2019 consid. 2.1.1 con rinvii).
b) Nel
caso specifico l'autorità di vigilanza ha invitato il consiglio di fondazione
ad attenersi al perseguimento degli scopi statutari. Non ha munito la
sollecitazione di una comminatoria, come ha fatto invece nel seguito della
decisione, quando ha avvertito il consiglio di fondazione che qualora sul
rappor­to annuo di gestione non fosse stata corretta la sede della fondazione e
la data dell'ultimo statuto adottato, sarebbero state prese le più opportune
misure di vigilanza. Si è limitata a un invito, cioè a un richiamo. In
effetti l'autorità di vigilanza non è tenuta a emettere direttive vincolanti;
può anche formulare semplici raccomandazioni o commenti ( Vez in: Commentaire romand, CC I,
Basilea 2010, n. 20 ad art. 84). E proprio perché tali raccomandazioni o
commenti non sono vincolanti, il consiglio di fondazione è libero di seguirli oppure
no ( Pfister , op. cit., pag. 209
n. 811), fermo restando  evidentemente  che, ove non dovesse seguirli, ciò
non gli potrà essere rimproverato più tardi.
c) In
concreto si è visto che il biasimo al consiglio di fondazione per non essersi
attenuto agli scopi fissati dallo statuto non è pertinente. Si tratta però di
una critica cui non è associato alcun provvedimento coercitivo e che non ha
indole vincolante, il consiglio di fondazione potendo anche decidere di ignorar­la.
Non compor­ta quindi alcuno scapito per il consiglio di fondazione. Su questo
punto il provvedimento adottato dall'autorità di vigilanza manca di una
caratteristica strutturale (il trat­to essenziale consistente nella finalità di
consegui­re effetti giuridici vincolanti) per potersi definire una decisione.
In proposito non sussiste nemmeno, di conseguenza, un oggetto impugnabile
(analogamente, in materia di fondazioni: sentenze del Tribunale amministrativo
federale A-4731/2019 del 3 febbraio 2020 consid. 2.2.3, e A-3146/2018 del
24 gennaio 2019 consid. 2.2.7 e 2.3.1). Ne segue l'irricevibilità del
ricorso.
8. La ricorrente
contesta inoltre l'emolumento di fr. 250. applicato dall'autorità di
vigilanza alla decisione amministrativa, afferman­do che il macroscopico
errore giuridico in cui è incorsa l'autorità nella fattispecie giustifica di
ridurre l'importo a fr. 50.. Ora, la decisione impugnata non verte solo sul
noto invito a volersi attene­re al perseguimento degli scopi statutari (al cui
riguardo, come detto, la decisione non è neppure tale), ma comprende anche
l'esame e l'approvazione del rapporto di gestione
2018 (quand'an che l'autorità di vigilanza si limiti impropriamente, nel
dispositivo, di prenderne atto). Ora, per il controllo dei conti annuali il
tariffario della CO 1, dell'8 luglio 2015 (sostituito il 1° gennaio 2020 dal nuovo
tariffario del 19 giugno
2019: RL 852.175) prevedeva all'art. 3 n. 20 un emolumento compreso tra
fr. 250. e fr. 2500. (https:// ostschweizeraufsicht.ch/it/wp-content/uploads/sites/2/2018/10/
Tariffario-2015.pdf). L'autorità di vigilanza si è attenuta quindi al
minimo edittale. La ricorrente non assume che, seppure ridotto al minimo, tale
emolumento violi i principi della copertura dei costi e dell'equivalenza (DTF
143 I 227). Non sussistono gli estremi, dunque, per una sua ulteriore
moderazione.
9. Le spese del giudizio odierno seguirebbero il principio
della soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), ma la particolarità della fattispecie
induce a rinunciare  eccezionalmente  a ogni prelievo. Non si pone problema di
ripetibili all'autorità di vigilanza, la quale è stata chiamata a stare in
giudizio nell'ambito delle proprie attribuzioni ufficiali (art. 68 cpv. 3
LTF per analogia).
10. Quanto ai rimedi giuridici esperibili contro la presente
sentenza sul piano federale, la vigilanza sulle fondazioni è suscettibile di
ricorso in materia civile (art. 72 cpv. 2 lett. b n. 4 LTF). Di per sé la causa
è di natura pecuniaria (DTF 144 III 267 consid. 1.3 con rinvii), sicché
spetterà alla ricorrente rendere verosimile in caso di ricorso in materia
civile con risvolti pecuniari che il valore litigioso raggiunge fr. 30 000. ai
fini del­l'art. 74 cpv. 1 lett. b LTF.
Per questi motivi,
decide: 1.   Nella
misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
2.   Non
si riscuotono spese.
3.   Notificazione a:
 avv.   ;
 .
Per la prima Camera civile del Tribunale d ' appello
Il
presidente                                                          La
vicecancelliera
Rimedi
giuridici
Nelle
cause senza carattere pecuniario il ricorso in materia civile al Tribunale
federale, 1000 Losanna 14, è ammissibile contro le decisioni finali, parziali,
pregiudiziali e incidentali previste dagli art. 90 a 93 LTF per i motivi
enunciati dagli art. 95 a 98 LTF entro 30 giorni dalla notificazione della
decisione impugnata. Nelle cause aventi carattere pecuniario invece il ricorso
in materia civile è am­missi­bile soltanto se il valore litigioso ammonta ad
almeno 30 000 franchi; quando il valore litigioso non raggiunge tale somma, il
ricorso in materia civile è ammissibile se la controversia concerne una
questione di diritto di importanza fondamentale (art. 74 LTF). Laddove non sia
ammissibile il ricorso in materia civile è dato, entro lo stesso termine, il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale per i motivi previsti dall'art. 116 LTF (art. 113 LTF). Il termine di ricorso al Tribunale federale è sospeso
durante le ferie giudiziarie, ma non nei procedimenti concernenti l'effetto
sospensivo né altre misure provvisionali (art. 46 cpv. 2 LTF).