Variante del piano regolatore relativa ai beni culturali
Decisione del 18.12.2019, TRAM
Incarto n. 90.2017.30
VINCOLO SPECIALE
art. 2 LBC-TI
art. 3 LBC-TI
art. 5 LBC-TI
art. 19 LBC-TI
art. 22 LBC-TI
art. 46 cpv. 1 LPAMM2013

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 24 maggio 2017 della
RI
  1
patrocinata
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano relativa ai
  beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 (in seguito: RI 1)
è proprietaria del mapp. 20__________ di Lugano, sezione di Lugano, situato in
via __________ e attribuito dal vigente piano regolatore alla zona R7b. Sul
fondo, di 5'128 m 2 , sorge un complesso suddiviso in due blocchi
disposti parallelamente alla strada e ospitante 79 appartamenti, costruito sul
finire degli anni '50 del secolo scorso dagli arch. __________ e __________.
B. a. Durante la seduta
del 12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato la variante
del piano regolatore relativa ai beni culturali delle sezioni di Lugano,
Castagnola e Bré con due emendamenti, di cui uno relativo all'inclusione nella
variante di ulteriori 22 beni culturali d'interesse locale, fra cui l'edificio L99
al mapp. 20__________ (cfr. anche elenco dei beni d'interesse locale di cui all'art.
all'art. 34 lett. c delle norme di attuazione del piano regolatore [NAPR]). Il
fondo è stato pure inserito nel perimetro di valorizzazione PV3, disciplinato
dall'art. 34 lett. e cpv. 2 NAPR, che prevede:
L'area è
° segnalata per l'esistenza degli OGGETTI CULTURALI
L6, L7 E L99,
° sottoposta al vincolo di PIANO DI QUARTIERE
suddiviso in tre parti:
-   PQ per le aree pubbliche comprendenti l'oggetto L6
(scuola dell'infanzia);
-   PQ per le aree pubbliche comprendenti l'oggetto L7
(casa S__________);
-   PQ per le aree comprendenti l'oggetto L99 (case
popolari).
Per la progettazione, saranno fornite le necessarie
precisazioni in merito alle destinazioni degli edifici e degli spazi nonché le
seguenti direttive:
- progettazione architettonica
riferita ai valori di reminiscenza storica e alla qualità urbanistica dell'assieme,
all'interno dei singoli PQ e nei rapporti con le loro adiacenze;
- parametri edificatori base della
vigente zona di PR R7b, con facoltà di modifiche in parallelo con la qualità
della progettazione del PQ.
L'intera area di via __________ è vincolata ad un
piano comunale per una progettazione unitaria con recupero delle qualità
ambientali, naturali e di fruizione pedonale (asse verde).
b. Avverso il vincolo
di bene culturale d'interesse locale RI 1 è insorta davanti al Consiglio di
Stato, postulandone l'annullamento. Essa ha censurato in particolare una
violazione del suo diritto di essere sentita in relazione all'assenza della
necessaria motivazione atta a giustificare il vincolo. La decisione del
Legislativo comunale avrebbe inoltre poggiato sull'assunto errato che il
complesso fosse stato progettato dall'arch. __________. L'adozione del vincolo
gravante il mapp. 20__________, prospicente l'istituto per anziani Casa S__________,
si sarebbe inoltre posta in manifesta contraddizione con altre iniziative
comunali volte a sviluppare il più possibile progetti per le residenze di
anziani autosufficienti e con il mandato previdenziale assegnatole dalla Città
di Lugano, vanificando peraltro le finalità perseguite con l'acquisto di due
sedimi limitrofi. Contestando la presenza di pregi particolari nella sostanza
edilizia formante il complesso, essa ha sostenuto che in ogni caso il vincolo
si sarebbe dimostrato privo di interesse pubblico nonché sproporzionato.
c. In sede di risposta
e di duplica il Comune di Lugano ha postulato l'accoglimento del ricorso.
C.  Con risoluzione
del 12 aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la variante,
apportandovi alcune modifiche, fra cui la parziale riformulazione dell'art. 34
NAPR, e sospendendo alcune decisioni. Esperito un sopralluogo al mapp. 20__________,
il ricorso della RI 1 è stato respinto. In proposito l'Esecutivo cantonale,
dichiarandosi convinto che nel contesto del patrimonio monumentale
conservatosi a Lugano, le case popolari Rione __________ in via __________ a
Lugano siano un'importante testimonianza da tutelare , ha ritenuto che il
vincolo in parola risultasse sorretto da un sufficiente interesse pubblico,
dimostrato peraltro anche dal movimento nato spontaneamente fra gli inquilini
del complesso a sostegno della sua tutela, nonché proporzionato. Per quanto
attiene il PV3 il Governo, ritenuto che non fossero date le premesse per
approvare l'istituzione dei tre vincoli di piano di quartiere, ha emendato l'art.
34 lett. e cpv. 2 NAPR come segue:
L'area è
° segnalata per l'esistenza degli OGGETTI dei
BENI CULTURALI L6, L7 E L99.
(°STRALCIATO)
L'intera area di via __________ è vincolata ad un
piano comunale per una progettazione unitaria con recupero delle qualità
ambientali, naturali e di fruizione pedonale (asse verde).
D.  Avverso tale
decisione RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendone l'annullamento, nella misura in cui approva il vincolo gravante la
sua proprietà, e postulando l'estromissione del suo fondo dal PV3. Offrendo
come prove l'esperimento di un sopralluogo e l'allestimento di una perizia sul
minor valore degli edifici, essa ripropone in sostanza le censure disattese dal
Governo, al quale rimprovera di essersi indebitamente sostituito al Consiglio
comunale nell'esercizio di prerogative che l'autonomia comunale riserva esclusivamente
a quest'ultimo. Per quanto attiene al PV3 ritiene inoltre che con la mancata
approvazione della disciplina relativa ai piani di quartiere, esso abbia perso
qualsiasi ragione d'essere.
E.  a. Il Comune
di Lugano postula in sede di risposta che il ricorso venga respinto nella
misura in cui postula l'annullamento del vincolo di piano comunale per una
progettazione unitaria di via __________ e si rimette al giudizio del
Tribunale per quanto attiene al vincolo di bene culturale d'interesse locale.
Qualora quest'ultimo venisse annullato, chiede che gli atti vengano retrocessi
al Governo affinché riconsideri le modifiche apportate al PV3, reintroducendo i
vincoli di piano di quartiere. La Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione)
postula la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto
necessario, nei seguenti considerandi.
b. In sede di replica
e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive tesi e domande.
F.   Il 20
febbraio 2019 il Tribunale ha informato le parti di aver acquisito agli atti
diversi documenti richiamati dal Comune. Solo la ricorrente si è espressa in
merito, con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei seguenti
considerandi.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011; LST, RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente
(art. 30 cpv. 2 lett. b e c LST). Nella misura in cui le domande del Comune
esulano dall'oggetto della lite, le stesse sono improponibili: il contenzioso
amministrativo ticinese non conosce l'istituto del ricorso adesivo (cfr. nello
stesso senso: Thomas Merkli/Arthur
Aeschlimann/Ruth Herzog , Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997, n. 3 ad art. 69).
1.2. Gli studi relativi
alla controversa variante sono stati avviati in vigenza della legge cantonale
di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel
merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla
documentazione richiamata in corso di causa, senza ulteriore istruttoria (art.
25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 165.100). L'assunzione delle prove sollecitata dall'insorgente non
appare invero necessaria ai fini del presente giudizio. In particolare non
occorre procedere all'allestimento della perizia richiesta, che non è idonea a
procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti.
2. 2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con
pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire
nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio
oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione
di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali
del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente
che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43
consid. 4.2 con rinvii ). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,
109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter
Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente
quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna , La protezione
giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg.,
214).
3. Vincolo di bene
culturale d'interesse locale
3.1. La protezione
della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile
1999 (Cost.; RS 101) , che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa
carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le
caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come
anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli
intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è
parimenti protetto dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il paesaggio
dev'essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre integrare nel
paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d)
conservare i siti naturali. I piani regolatori (art. 24 segg. LALPT, dal 1° gennaio
2012, art. 18 segg. LST) disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv.
1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone protette comprendono (art. 17 cpv. 1
LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi
particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale
(lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e
culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione
(lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette, altre
misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
3.2. A livello
cantonale, oltre all'abrogato decreto legislativo sulla protezione delle
bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82) e all'istituto
del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1 LALPT), la LALPT prevede espressamente,
all'art. 28 cpv. 2 lett. h, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni
grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione
di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del
paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio
storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT,
il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi,
gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica
del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla
manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).
3.3. Nel nostro Cantone
è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei beni
culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100), che ha abrogato la legge per la protezione dei monumenti storici ed artistici del 15 aprile
1946 ( LMS; BU 1946, 43). Questa legge, fondata su una nozione di cultura
più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento non più ai
soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei valori, usi
e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e permette, di
conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono anche apparire
minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo sono prive di
importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali diverse.
3.3.1. La protezione
del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico
(cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili
che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene
culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto
non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico,
architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico,
numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come
detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti
costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc., così come
i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice civile svizzero del 10
dicembre 1907 (CC; RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti senza
alternarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di
tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme
(come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere
protetta nella sua globalità (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4387 del
14 marzo 1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni
culturali, Commento agli art. 2-4 del progetto, in: RVGC, sess. ord. prim.
1997, pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo:
è pertanto il territorio costruito (nuclei, giardini, vie
storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la
sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere
assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di
rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr.
messaggio cit., cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).
3.3.2. Secondo
l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione
pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra
quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono
testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito
locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi
sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei
beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La
ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato
che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20
e segg. LBC).
3.3.3. L'art. 19 LBC
definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza
fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i
quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della
protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto,
preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o frammento
della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone
insomma che si tratti di beni nei quali la collettività si identifichi e vi
riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover essere tramandati alle
generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art. 19 del progetto,
RVGC cit., pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali
(CBC; art. 45 LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete della
sensibilità culturale della collettività e di individuare quell'interesse
pubblico che giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6,
Commento all'art. 45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico
della protezione deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto
salvaguardare un oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio
della proprietà sul medesimo bene ( Patrizia
Cattaneo Beretta , La legge cantonale sulla protezione dei beni
culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139 segg., n. 4.3.2., pag. 152). Per quanto
concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione
della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano
regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una
precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2
lett. i LALPT; inoltre l'art. 27 cpv. IX lett. d del regolamento della legge
dello sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110 ) . Spetterà quindi
anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi
cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La
commissione dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di
esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere
(cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione
della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse
locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2
e 3 LBC).
3.3.4. Secondo l'art.
22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si
estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne
ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene
protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono
ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua
valorizzazione (cpv. 2). La citata norma concretizza uno dei principi generali
alla base della nuova legislazione sulla protezione dei beni culturali, secondo
la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua interezza e, per
quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche Elsbeth Wiederkehr Schuler , Denkmal- und Ortsbildschutz: die
Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts ,
Zurigo 1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in
particolare un immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla
sua situazione nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel
suo insieme non potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli
elementi (una facciata, il portale, una colonna, una finestra).
4. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
4.1. In
linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento
di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua
adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla
collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici
e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert ,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).
4.2. Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole
tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n.
103-106; Scolari , op. cit., n.
595-610).
5. In concreto, prima di affrontare le critiche sollevate dall'insorgente,
è opportuno ripercorrere brevemente l'iter procedurale seguito dalla variante:
-  una serie di
studi e approfondimenti hanno portato la Commissione congiunta Città di Lugano
- Cantone a formulare già nel giugno 2006 un primo elenco di proposte di
edifici da tutelare come beni d'interesse locale per complessivi 98 oggetti;
-  il 21 marzo 2008
il Municipio ha inviato all'autorità dipartimentale il piano d'indirizzo per l'esame
di sua competenza. Rispetto alla lista del giugno 2006 il piano proponeva la
tutela di soli 72 oggetti, aggiungendone però 17 nuovi, per un totale di 89
beni d'interesse locale. La scelta dei beni da tutelare era da ricondurre
sostanzialmente a due criteri: il primo consisteva nell'operare una valutazione
fra il valore intrinseco di un singolo oggetto per rapporto al suo contesto di
riferimento in un'ottica di valorizzazione reciproca (cfr. Rapporto per l'esame
preliminare febbraio 2008, pag. 7 e 9) e il secondo nel proteggere singoli
oggetti isolati solo in presenza di loro qualità eccezionali (citato Rapporto,
pag. 10-11). Le schede allestite per gli oggetti da tutelare riportavano
pertanto come criteri di valutazione il valore intrinseco e il valore
urbanistico/funzionale dell'oggetto, assegnando un punteggio da 1 a 5;
-  il Dipartimento
del territorio, con l'esame preliminare del 18 marzo 2009, ha condiviso nel
complesso il metodo di valutazione adottato, suggerendo tuttavia a pag. 11 di
voler considerare la conferma della tutela di edifici individuati nel 2006 e
non inclusi nella variante ed alcune nuove proposte scaturite nell'ambito degli
approfondimenti legati al presente esame preliminare e meglio come elencato
nell'allegato 3;
-  fra il 6 luglio
e il 4 agosto 2009 è stata esperita la procedura di informazione e
consultazione della popolazione con il deposito presso il Dicastero del
territorio dei documenti sottoposti al Dipartimento per l'esame preliminare,
unitamente a quest'ultimo;
-  pur
riconsiderando le proprie valutazioni alla luce delle indicazioni fornite dall'autorità
cantonale, il Municipio ha seguito solo in parte quanto indicato nell'esame
preliminare. Pertanto con messaggio n. 8077 dell'8 luglio 2010 esso ha proposto
al Consiglio comunale l'adozione della variante qui all'esame, contemplante la
protezione di complessivi 80 beni culturali d'interesse locale, di cui 63 incusi
nella lista del giugno 2006, individuati secondo i due criteri menzionati in
sede di piano d'indirizzo (cfr. capitolo 6. "Sintesi dei criteri per la
tutela dei Beni culturali (BCL)", pag. 5-6);
-  con rapporto del
14 giugno 2011 la Commissione della pianificazione del Consiglio comunale, pur
approvando i principi e le generalità della variante, ha proposto d'inserire,
oltre a 3 nuovi beni culturali d'interesse cantonale, gli oggetti presenti
sulla lista allegata alle Osservazioni del Dipartimento del territorio del 18
marzo 2009 (allegato 3) che erano già presenti nell'elenco elaborato nel giugno
2006 dalla Commissione congiunta Città di Lugano-Cantone , ossia ulteriori
33 beni d'interesse locale (cfr. elenco pag. 14);
-  il Municipio è
entrato in merito alle richieste commissionali: al fine di favorire la
convergenza, si sono riesaminate le proposte di variante, non soltanto con
una maggiore larghezza dell'applicazione dei criteri assunti ma, specialmente,
con la considerazione di nuovi criteri quali: i valori storici, i valori della
tradizione e la memoria affettiva (cfr. Rapporto sulle proposte di nuovi
beni culturali formulate dalla Commissione della pianificazione del Consiglio
comunale di Lugano dell'agosto 2011, capitolo 2, e Rapporto di pianificazione-aggiornamento
ottobre 2011, capitolo 13, pag. 26). L'Esecutivo comunale ha così aderito alla
proposta di messa sotto tutela dei 3 beni d'importanza cantonale e di 22
oggetti d'interesse locale, fra i 33 individuati dalla Commissione, di cui ha
allestito le relative schede, impostate però in modo diverso da quelle
contenute nel piano d'indirizzo;
-  la Commissione
della pianificazione ha così redatto un nuovo rapporto, datato 29 agosto 2011,
formulando un emendamento per la protezione dei nuovi beni culturali condivisi
con il Municipio e ritirando il rapporto del 14 giugno 2011;
-  nella seduta del
12 settembre 2011 il Consiglio comunale ha approvato il messaggio municipale n.
8077, emendato così come proposto nel rapporto commissionale del 29 agosto
2011. Gli atti informanti la variante sono poi stati posti in pubblicazione dal
23 gennaio al 21 febbraio 2012.
6. 6.1. Per quanto
attiene all'edificio al mapp. 20__________, il Consiglio di Stato così lo
descrive a pag. 112-113 della decisione impugnata, riprendendo i contenuti
della scheda n. 6287 dell'Ufficio dei beni culturali:
Il complesso sorge nel quartiere di Molino Nuovo, in
un comparto a carattere sociale: nei pressi vi sono infatti la Casa anziani S________
(arch. ________ 1973-76) e l'asilo infantile (ristrutturato 1934 arch. __________)
L'edificazione del complesso abitativo, costruito su
progetto di __________ e __________ nel 1949, fu promossa dalla __________, che
procedette a breve alla vendita alla RI 1.
Il complesso si colloca longitudinalmente rispetto a
via __________ ed è costituito da due blocchi, di 5 rispettivamente 3 unità
ciascuno, di 4 piani d'altezza (tranne uno che fu rialzato negli anni '60) ().
L'aspetto d'insieme è tradizionale con lo zoccolo del seminterrato, il
tamponamento esterno del vano scale e i prospetti laterali in pietra a vista,
le superfici delle facciate intonacate, nelle quali si aprono finestre di forma
tradizionale con persiane in legno. Balconi si trovano sul retro, tranne nelle
unità di testata dove sono presenti anche in facciata.
Lo stile architettonico del complesso, buon esempio di
edilizia popolare del periodo postbellico, è da collocarsi a cavallo tra l'architettura
del Novecento e le istanze moderniste-razionaliste.
Il giardino fu progettato dallo zurighese __________
(1898-1980) nel 1949, uno dei più importanti architetti paesaggisti del XX
secolo (). Quello anteriore è circondato da muretti a sedere in pietra
calcarea squadrata e malta con copertina in pietra.
Si accede alle unità abitative attraverso sentieri
pavimentati con piode a mosaico e definiti lateralmente da cordoli in pietra.
Sul retro vi è prato verde con piode al passo, stendipanni, panchine in pietra
sparse, una sistemazione con spiazzo pavimentato in piode a mosaico, un'ex
fontana con forma organica.
L'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza
nazionale ( cfr. Dipartimento federale dell'Interno [curatore], ISOS Insediamenti di importanza
nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, vol. 2.2, Luganese, Berna 2006, pag.
285 ) include inoltre il fondo nell'intorno circoscritto I-Ci IX "Caragna
e Vignola, comparto di carattere eterogeneo, sviluppatosi prevalentemente verso
la metà del sec. XX tra Via __________ e il fiume, vi sono comprese numerose
case di fine sec. XIX e inizio XX, alcune entro giardini" con
obiettivo di salvaguardia b.
6.2. Incluso nell'elenco
delle proposte del giugno 2006, il fondo non era però menzionato nel piano d'indirizzo
sottoposto nel 2008 per esame preliminare al Dipartimento, il quale, in tale ambito,
lo segnalava nella lista dei beni meritevoli di venir riesaminati in un'ottica
di tutela (allegato 3). La proprietà risultava quindi menzionata nell'elenco
degli ulteriori beni culturali da proteggere secondo il rapporto commissionale
del 14 giugno 2011, che ha poi trovato l'adesione del Municipio e l'inclusione
nella lista dei beni approvata dal Consiglio comunale. La scheda che riguarda
il fondo, contenuta nel Rapporto di pianificazione-aggiornamento ottobre 2011,
riporta la seguente valutazione:
VALUTAZIONE
NELLA VARIANTE DI PR
Presa di posizione dopo esame della Commissione della
Pianificazione con l'APPLICAZIONE DEI CRITERI ADOTTATI NELLA VARIANTE
Non vincolo assoluto di conservazione, ma, tramite PQ,
invito a riconoscimento di qualità, documentazione e obbligo contenuti sociali.
NON ACCETTARE LA PROPOSTA DI CONSERVAZIONE
Considerazioni
Qualità abitativa e infrastrutturale insufficienti.
Ristrutturazione necessaria ma difficile e onerosa
Esame e
parere con ALLARGAMENTO DEI CRITERI
Con una maggiore elasticità nell'applicazione dei
criteri di vincolo, si può aderire alla proposta commissionale di CONSERVARE.
6.3. Come esposto al
considerando 5., dalla genesi della variante qui all'esame si evince anzitutto
come nella scelta dei criteri in base ai quali valutare i singoli oggetti e
effettuare la ponderazione degli interessi prescritta dall'art. 19 LBC, il
Comune ne abbia in un primo tempo privilegiati due, ossia quello relativo alla
valorizzazione reciproca bene culturale-contesto e quello relativo alla
protezione di singoli beni solo in presenza di loro qualità eccezionali. A tal
fine esso ha allestito per ogni singolo oggetto delle schede "Inventario/valutazione"
che esaminano i beni sia per rapporto al loro valore intrinseco sia per
rapporto al loro valore urbanistico funzionale secondo una scala di
valutazione che va da 1 (di disturbo) a 5 (eccellente). Il valore intrinseco degli
oggetti è stabilito in base ai seguenti criteri: valore architettonico, interesse
tipologico, valore storico/memoria, integrità del bene e stato di conservazione,
mentre il loro valore urbanistico e funzionale viene determinato in base alla
situazione urbanistica, all'appartenenza a un complesso omogeneo, all'aderenza
agli indirizzi di PR, alla difficoltà di gestione derivante dal vincolo e alla
limitazione di uso / impossibilità di usufruire di tutti gli indici /
diminuzione di valore. Segue un esame sulla necessità di istituire un perimetro
di rispetto e sulla presenza di un contesto sensibile: necessità di adeguamento
pianificatorio .
6.4. In un secondo
tempo il Comune ha convenuto, per l'analisi dei 33 nuovi oggetti proposti dalla
Commissione della pianificazione, di applicare con maggiore larghezza ,
rispettivamente in modo più elastico il criterio relativo alla
valorizzazione reciproca bene culturale-contesto e quello relativo alla
protezione di singoli beni solo in presenza di loro qualità eccezionali, introducendone
tre nuovi (cfr. supra consid. 5). In proposito può rimanere aperta la
questione a sapere se la modifica in corso di adozione dei criteri di
valutazione alla base della variante, da applicare ai 33 oggetti scartati in
precedenza, sia lecita o meno. Infatti, se da un lato la ricorrente non postula
l'annullamento dell'intera variante, ma limita le sue domande all'espunzione
del mapp. 20__________ dalla medesima, dall'altro la sua proprietà è stata
giudicata applicando con più elasticità i criteri di vincolo già
noti, ovvero quelli applicati prima degli emendamenti suggeriti della Commissione
(cfr. valutazione relativa al mapp. 20__________, riportata sopra al consid.
6.2.).
6.5. Ferma questa
premessa si osserva che gli atti che informano la variante non spiegano
anzitutto, né in termini generali né con riferimento alla proprietà della
ricorrente, cosa significhi e secondo quali parametri avvenga un'applicazione più
elastica dei due criteri iniziali. Inoltre, per quanto attiene al complesso
che sorge sul mapp. 20__________, non è stato operato nessun esame approfondito,
ad esempio in base alla scheda utilizzata per gli altri beni culturali. L'unica
valutazione ad esso riferita è quella riportata sopra al consid. 6.2 ( Con
una maggiore elasticità nell'applicazione dei criteri di vincolo, si può
aderire alla proposta commissionale di CONSERVARE) , motivazione manifestamente
insufficiente a giustificare il vincolo e quindi lesiva del principio
fondamentale sancito dall'art. 46 cpv. 1 LPAmm ( Marco
Borghi/ Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, n. 1 ad art. 26 LPamm). Neppure in sede di risposta davanti al
Consiglio di Stato sono stati addotti ulteriori elementi a sostegno della
misura, ma anzi, in aperto contrasto con quanto deciso del Consiglio comunale,
il Municipio ha sottolineato l'assenza di un qualsivoglia interesse pubblico
alla sua base, postulando l'accoglimento del ricorso. Tale posizione è stata
mantenuta anche davanti al Tribunale anche se il Municipio si è rimesso al
giudizio dello stesso. Ora, anche qualora si volesse ammettere che il complesso
al mapp. 20__________ non sia a priori privo di elementi che potrebbero
giustificarne la tutela, come rettamente sostiene la ricorrente, in ogni caso il
difetto di argomenti a sostegno della decisione non poteva venir sanato dal
Consiglio di Stato, il quale, operando in questo modo, si è indebitamente sostituito al Comune nell'esercizio di
prerogative che la legge gli riserva, violando così la sua autonomia. Su questo
punto il ricorso merita dunque di venir accolto e la decisione impugnata
annullata nella misura in cui approva il vincolo che grava il mapp. 20__________.
Spetterà al Comune, a questo punto, decidere se inserire il complesso tra i
beni culturali d'interesse locale, adottando una variante di piano regolatore,
debitamente motivata.
7.   Perimetro di
valorizzazione PV3
7.1. Come ricordato in
narrativa, il fondo della ricorrente è stato incluso dalla variante nel PV3,
contemplante, fra l'altro, l'istituzione di tre piani di quartiere, fra cui
quello per le aree comprendenti l'oggetto L99 . In sede di approvazione
il Consiglio di Stato ha stralciato la relativa normativa, ritenendola
contraria ai requisiti posti dalla LST a questo tipo di strumento (cfr.
decisione impugnata, capitolo 3.9.7., pag. 44, e capitolo 3.12., pag. 58-59;
cfr. inoltre supra consid. B.a. e C.). La ricorrente, ritenendo come con
detto stralcio il PV3 avrebbe perso ragione d'essere, posto che la disciplina
relativa a via __________ avrebbe mera portata declaratoria, chiede l'estromissione
del suo fondo dal perimetro. Ritiene inoltre che la normativa concernente via __________
sia atta a generare solo confusione, motivo per cui ne chiede l'annullamento. A
proposito di quest'ultima richiesta si rileva che la ricorrente in prima sede
non aveva sollevato obiezioni di sorta in merito al disposto, che il Consiglio
di Stato nella decisione impugnata si è limitato ad approvare. La domanda dell'insorgente
si rivela pertanto improponibile in questa sede (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT;
dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
7.2. Per quanto
attiene alla richiesta di escludere il mapp. 20__________ dal PV3 si osserva
quanto segue. In termini generali con la previsione dei perimetri di
valorizzazione, il Comune ha inteso proporre una regolamentazione parallela che
tenga conto della relazione che sussiste tra il bene culturale protetto e il
contesto urbano nel quale s'inserisce nell'ottica di una reciproca
valorizzazione (cfr. citato Rapporto, pag. 9, capitolo "Sintesi dei
criteri per la tutela dei Beni Culturali (BCL) all'interno del PR"). Nello
specifico, per quanto attiene al PV3, dal Rapporto per l'esame preliminare del
Dipartimento del febbraio 2008, pag. 15, si evince che esso comprende il
comparto () A Molino nuovo, a ovest di via __________, centrato sull'asse
verde di via __________ e sulla trasversale di via __________ e che fra le
varie finalità da esso perseguite vi è quella di segnalare la qualità del
rapporto planovolumetrico dell'oggetto al mapp. 20__________ parallelo a via __________
e verificare l'opportunità del mantenimento e quella di rafforzare l'indicazione
di PR dell'asse verde di via __________, dando indirizzi d'opportunità per il
rinnovamento edilizio e urbano . Le varie finalità hanno poi trovato
concretizzazione all'art. 34 lett. e cpv. 2 NAPR, che, come esposto in
narrativa, è stato modificato dal Consiglio di Stato con lo stralcio della
normativa relativa ai piani di quartiere (cfr. supra consid. B.a e C).
Ora, se è ben vero che, come afferma la ricorrente, con tale modifica i
contenuti precettivi del disposto sono stati ridotti incisivamente, ciò non
toglie che il mapp. 20__________, direttamente confinante con via __________ e
via __________, per i motivi sopra esposti appartenga funzionalmente al
comparto incluso nel PV3, ciò che la ricorrente non contesta, e ciò
indipendentemente dalla meritorietà dal profilo della LBC degli immobili che vi
insistono, posto come all'interno del PV3 sono presenti altri due beni
culturali (L6 e L7). Alla luce di queste considerazioni la richiesta dell'insorgente
va respinta.
8.   8.1. Per tutti questi motivi il
ricorso è parzialmente accolto. Gli atti sono retrocessi al Comune per l'elaborazione
di una variante.
8.2. La tassa di giustizia è posta in capo alla
ricorrente in proporzione al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm),
mentre sono date le premesse per sollevare l'ente pubblico da tale obbligo
(art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune, tuttavia, è tenuto a versare le ripetibili
all'insorgente, patrocinata, proporzionalmente al grado di successo dell'impugnativa
(art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto .
Di conseguenza:
1.1.    la
risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) del Consiglio di Stato è annullata
nella misura in cui approva il vincolo di bene culturale d'interesse locale per
l'edificio al mapp. 20__________ (L99);
1.2.    gli atti
sono retrocessi al Comune per l'elaborazione di una variante ai sensi del
consid. 6.5.
2.   La tassa di giustizia di
fr. 500.- è posta a carico della ricorrente, alla quale è retrocesso l'importo
di fr. 1'500.- versato in eccesso quale anticipo spese. Il Comune verserà alla
ricorrente fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera