Dipendente cantonale nominata dall'Ufficio presidenziale del Gran Consiglio. Nullità della decisione governativa di aggancio al nuovo modello salariale per difetto di competenza del Consiglio di Stato
Decisione del 14.04.2020, TRAM
Incarto n. 52.2018.55
RAPPORTO D'IMPIEGO
STIPENDIO
art. 153 cpv. 2 LGC
art. 153 cpv. 3 LGC
art. 2 cpv. 1 let. e LORD
art. 41 LSTIP 2017

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 18 gennaio 2018 di
RI
  1
contro
la decisione del 22 novembre 2017 (n. 5175) del
  Consiglio di Stato che le ha attribuito la nuova funzione di responsabile
  della gestione amministrativa e l'ha iscritta nella classe 6 dell'organico
  con 22 aumenti a decorrere dal 1° gennaio 2018;
ritenuto, in
fatto
A. a. RI 1 è attiva alle
dipendenze dello Stato dal 1973, quando è stata nominata stenodattilografa
presso la Cancelleria dello Stato, Servizio documentazione del Gran Consiglio.
La sua carriera è via via evoluta sino a raggiungere, nel 2003, la posizione di
funzionaria di direzione presso la Cancelleria dello Stato, attribuita alla
Segreteria del Gran Consiglio, a cui corrispondevano le classi di stipendio
21-25(27) del sistema salariale allora in vigore (legge sugli stipendi degli
impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954; vLStip; BU 1954, 255).
In quell'occasione la medesima è stata iscritta nella classe 25 con 10 aumenti. b. Con decisione del 21 settembre 2015, l'Ufficio presidenziale del Gran
Consiglio (Ufficio presidenziale), ritenuto che la nuova legge sul Gran
Consiglio e sui rapporti con il Consiglio di Stato del 24 febbraio 2015 (LGC;
RL 171.100) prevedeva la figura del responsabile della gestione amministrativa,
ha assegnato a RI 1 tale nuova funzione (classificata 26-28) e l'ha iscritta
nella classe 28 dell'organico con 11 aumenti dal 1° ottobre 2015.
B. a. Con lettera del 13
ottobre 2014, l'Ufficio presidenziale ha chiesto al Consiglio di Stato di
essere coinvolto al più presto nei lavori riguardanti la futura classificazione
dei dipendenti dei Servizi del Parlamento nell'ambito della prospettata nuova
scala salariale. Ciò in considerazione delle proprie competenze in materia di
direzione suprema degli affari amministrativi del Gran Consiglio e di vigilanza
sull'amministrazione finanziaria dei suoi servizi. La richiesta è stata
rinnovata il 4 maggio 2015. b. Il Consiglio di Stato ha risposto a tale ultimo scritto con lettera dell'11
settembre 2015 inviando all'Ufficio presidenziale una tabella con le proposte
di classificazione dei funzionari dei servizi del Gran Consiglio. Tra queste
figurava il collaboratore di direzione posizionato in classe 6 della nuova
scala salariale. Il 21 settembre successivo, l'Ufficio presidenziale ha preso posizione
comunicando di aver deciso di sostituire la denominazione proposta di collaboratore
di direzione con quella di responsabile della gestione amministrativa ,
conforme al tenore dell'art. 148 cpv. 1 LGC. Per questa funzione l'Ufficio
presidenziale ha quindi informato di aver deciso l'attribuzione della classe 7. c. Malgrado un ulteriore scambio di corrispondenza e un incontro, il Consiglio
di Stato e l'Ufficio presidenziale non sono giunti a un accordo circa la classificazione del responsabile della gestione
amministrativa. Il Governo ha quindi proceduto alla pubblicazione ufficiale del
regolamento concernente le funzioni e le classificazioni dei dipendenti dello
Stato dell'11 luglio 2017 (RClass; RL 173.310) dove ha collocato la
predetta posizione in classe 6.
C. Raccolte le
osservazioni di RI 1 in merito, con scritto del 29 novembre 2017 la Sezione
delle risorse umane del Dipartimento delle finanze e dell'economia ha
comunicato al medesimo che il Consiglio di Stato, con risoluzione del 22
novembre 2017, le aveva attribuito la nuova funzione di responsabile della gestione
amministrativa e l'aveva iscritta nella classe 6 dell'organico con 22 aumenti a
contare dal 1° gennaio 2018.
D. Contro la predetta
risoluzione RI 1 è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo
che sia dichiarata nulla, subordinatamente annullata. La ricorrente ha
innanzitutto sostenuto che la decisione impugnata si fonderebbe su una
classificazione, stabilita dal RClass, lesiva dell'art. 2 cpv. 1 della legge
sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23 gennaio 2017
(LStip; RL 173.300), norma che prescrive che l'elenco delle funzioni e la
relativa classificazione dei dipendenti sono stabiliti dal Consiglio di Stato,
d'intesa con le autorità di nomina competenti. Non avendo le due autorità
raggiunto un'intesa in relazione alla posizione salariale del responsabile
della gestione amministrativa, la classificazione non sarebbe stata validamente
adottata e di conseguenza, la decisione impugnata sarebbe da ritenere inficiata
da nullità assoluta. La risoluzione governativa sarebbe inoltre carente di
motivazione in quanto priva di ogni indicazione riguardo alla valutazione della
funzione ai fini della classificazione.
E. All'accoglimento del
gravame si è opposto il Consiglio di Stato che ha innanzitutto difeso la bontà
della classificazione del responsabile della gestione amministrativa in classe
6. Posizionamento adeguato per rapporto alla classificazione precedente,
considerato che questa è stata recentemente rivista verso l'alto in occasione
dell'entrata in vigore della LGC. Esso ha quindi contestato che la mancata
intesa con l'Ufficio presidenziale del Gran Consiglio in merito alla posizione
salariale del responsabile della gestione amministrativa possa condurre a
conseguenze di sorta, siccome la competenza di stabilire la classificazione
delle diverse funzioni dei dipendenti dello Stato spetta al Governo.
F. Con la replica
la ricorrente, oltre a ribadire le proprie tesi, ha sollevato un ulteriore
motivo di nullità della decisione impugnata, eccependo l'incompetenza del
Consiglio di Stato a decidere sul suo passaggio alla nuova scala stipendi,
spettante all'autorità di nomina.
G. Con la duplica, il
Consiglio di Stato ha succintamente confermato la propria risposta.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del
Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 LStip in combinazione con l'art. 66 cpv. 1
della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15
marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente è
certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1
LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti.
2. L'emanazione di una
decisione costituisce un atto amministrativo. Se tale atto viene emanato in
dispregio della legge, esso è inficiato da un vizio. La nullità, ovvero l'inefficacia assoluta,
irrimediabile e rilevabile in ogni tempo, di una decisione viziata costituisce
un caso eccezionale. Di regola, una decisione inficiata da difetti è soltanto
annullabile. La nullità è tuttavia ammessa quando il difetto è particolarmente
grave ed evidente. L'accertamento della nullità non deve tuttavia pregiudicare
in modo intollerabile la sicurezza del diritto (DTF 122 I 97 consid. 3a/aa; RDAT II-2000 n. 54; Max Imboden/René A. Rhinow ,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Vol. I: Allgemeiner Teil, VI ed., Basilea/Francoforte sul Meno 1986, n. 40/B I seg.; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 832 seg.). All'infuori
dell'incompetenza ratione materiæ o funzionale dell'autorità decidente,
errori procedurali gravi non comportano di regola la nullità. Quest'ultima
presuppone piuttosto una violazione qualificata, ovvero crassa ed evidente, del
diritto materiale. La nullità deve essere rilevata d'ufficio, in qualsiasi
momento, da qualsiasi autorità giudicante, potendo la stessa anche essere
constatata nell'ambito di una procedura di ricorso (DTF 132 II 342 consid. 2.1
e rinvii).
3. La ricorrente ha
innanzitutto eccepito la nullità della decisione impugnata poiché sarebbe
fondata su una disposizione adottata in modo lesivo del diritto. 3.1. Il 1° gennaio 2018 è entrata in vigore la nuova normativa sugli stipendi
dei dipendenti statali che ha abrogato la precedente del 1954. Il passaggio dal
vecchio al nuovo sistema salariale è regolato dall'art. 41 LStip, norma
transitoria che prevede - tra l'altro - la garanzia dello stipendio percepito
prima dell'entrata in vigore della legge. L'art. 2 cpv. 1 LStip prevede che l'elenco delle funzioni e la relativa
classificazione degli impiegati dello Stato e dei docenti sono stabiliti dal
Consiglio di Stato, d'intesa con le autorità di nomina competenti ai sensi
dell'art. 2 cpv. 1 LORD per quanto attiene al loro personale, mediante
regolamento basato, di principio, sulla valutazione analitica di ogni singola
funzione. 3.2. Il responsabile della gestione amministrativa dei servizi del Gran
Consiglio è nominato dall'Ufficio presidenziale (art. 2 cpv. 1 lett. e LORD,
153 cpv. 2 della legge sul Gran Consiglio e sui rapporti con il Consiglio di Stato
del 24 febbraio 2015; LGC; RL 171.100), a cui competono le decisioni
riguardanti il suo rapporto di impiego (art. 153 cpv. 3 LGC). 3.3. Nel caso concreto, il Consiglio di Stato ha deciso in merito al passaggio
della ricorrente al nuovo sistema retributivo, assegnandole la nuova funzione
di responsabile della gestione amministrativa e la classe 6 prevista dal RClass
per la sua funzione. Contrariamente a quanto sostenuto dall'insorgente, il
semplice fatto che nell'adozione del regolamento il Governo non ha raggiunto
un'intesa con l'autorità di nomina in relazione alla classificazione del
responsabile della gestione amministrativa non costituisce un grave difetto
atto a comportare la nullità della decisione impugnata. Questa si fonda infatti
comunque su una base legale sufficiente e validamente adottata dall'organo
competente. Secondo l'art. 2 cpv. 1 LStip, la facoltà di stabilire per
regolamento la classificazione dei dipendenti cantonali spetta infatti al
Governo. La precisazione secondo cui ciò avviene d'intesa con le autorità di
nomina competenti non modifica la competenza di adottare la normativa, che
rimane esclusiva prerogativa del Consiglio di Stato. Da questa formulazione non
si può d'altra parte dedurre che il disaccordo dell'autorità di nomina in merito
alla classificazione di uno o più dipendenti ad essa subordinati possa condurre
a bloccare il processo normativo e a creare situazioni di stallo atte a
pregiudicare l'entrata in vigore di norme indispensabili alla gestione del
rapporto di impiego dei dipendenti dal profilo salariale. La censura va quindi
disattesa.
4. L'insorgente ha
inoltre eccepito l'incompetenza del Governo a emanare la risoluzione impugnata. 4.1. La competenza di attribuire ai dipendenti in carica la funzione e lo
stipendio secondo il nuovo modello salariale spetta all'autorità di nomina. Lo
si deduce dall'art. 9 LStip, secondo cui lo stipendio iniziale dei dipendenti
cantonali è fissato dall'autorità di nomina, nonché, più in generale, dall'art.
40 cpv. 1 LStip che conferisce a questa autorità la facoltà di decidere sulle
pretese di natura pecuniaria derivanti dal rapporto di impiego dei dipendenti
cantonali. 4.2. Come sopra ricordato, le decisioni riguardanti il rapporto di impiego del
responsabile della gestione amministrativa dei servizi del Gran Consiglio
competono all'Ufficio presidenziale, che è l'autorità di nomina. A quest'ultimo
soltanto spettava quindi decidere sul passaggio della ricorrente al nuovo
sistema retributivo. Nessuna competenza in questo ambito è per contro
attribuita al Governo, che d'altra parte in questa sede non ha apportato alcun
elemento a difesa della propria facoltà di emanare la decisione impugnata. La
risoluzione del Consiglio di Stato va pertanto dichiarata nulla per difetto di
competenza, atteso che ciò non compromette seriamente la sicurezza del diritto.
5. Visto quanto
precede il ricorso va accolto e la decisione impugnata dichiarata nulla. La
tassa di giustizia è posta a carico dello Stato, intervenuto a tutela dei
propri interessi pecuniari (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Non si assegnano
ripetibili alla ricorrente, che non si è avvalsa dell'assistenza di un legale
(art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è accolto .
§.   Di
conseguenza la decisione del 22 novembre 2017 (n. 5175) del Consiglio di Stato,
nella misura in cui ha attribuito alla ricorrente la nuova funzione di
responsabile della gestione amministrativa e l'ha iscritta nella classe 6
dell'organico con 22 aumenti a decorrere dal 1° gennaio 2018, è nulla.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico dello Stato. Alla ricorrente sarà
restituito l'anticipo versato.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;
RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1
lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera