Dipendente cantonale. Diritto allo stipendio in caso di assenza per malattia o infortunio non professionali. Norma transitoria
Decisione del 27.05.2021, TRAM
Incarto n. 52.2020.312
STIPENDIO
art. 23 LSTIP
art. 30 LSTIP 2017
art. 43 LSTIP 2017

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 22 giugno 2020 di
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la decisione del 27 maggio 2020 (n. 2813) del
  Consiglio di Stato che ha respinto il suo ricorso contro la decisione del 13
  dicembre 2018 del Dipartimento delle finanze e dell'economia, Sezione delle
  risorse umane, in materia di riduzione dello stipendio del mese di dicembre
  2018 a seguito dell'accumulo di più di 365 giorni di assenza per malattia o
  infortunio non professionale;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 lavora alle
dipendenze dello Stato da diversi anni ed è attiva presso l'Ufficio dell'azione
sociale e delle famiglie in qualità di operatrice socio-amministrativa. Dal
2015 è confrontata con problemi di salute che l'hanno costretta ad assentarsi
dal posto di lavoro.
B. a. Con scritto del 19
febbraio 2018, l'Ufficio degli stipendi e delle assicurazioni della Sezione
delle risorse umane ha comunicato a RI 1 che dal 1° gennaio 2018 il diritto
allo stipendio in caso di assenza per malattia era regolato dall'art. 30 della
legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23 gennaio
2017 (LStip; RL 173.300), secondo cui il dipendente percepisce l'intero stipendio
per il primo anno d'assenza e il 90% per il secondo anno. L'ha quindi informata
che al 31 gennaio 2018 aveva totalizzato 272 giorni d'assenza per infortunio
non professionale e che se l'inabilità lavorativa si fosse prolungata oltre il
4 maggio 2018 si sarebbe vista applicare una riduzione di stipendio. La
dipendente è rientrata al lavoro per assentarsi nuovamente per malattia il
luglio successivo. b. Frattanto RI 1, per il tramite di un rappresentante sindacale, ha contestato
presso la Sezione delle risorse umane le modalità di applicazione della nuova
normativa, che prevede il diritto all'intero stipendio in caso di malattia o
infortunio non professionali per i primi 365 giorni e al 90% dello stesso per i
successivi 365 giorni all'interno di un periodo di osservazione di 900 giorni. L'abrogata
disposizione (art. 23 cpv. 6 della legge sugli stipendi degli impiegati dello
Stato e dei docenti del 5 novembre 1954; vLStip; BU 1954, 255) prevedeva invece
che il dipendente riacquistava il diritto di ricevere lo stipendio se, dopo
almeno due anni dall'inizio della prima assenza per malattia, riprendeva il
lavoro in modo continuato per più di tre mesi. Con il passaggio dal vecchio al
nuovo sistema la dipendente si vedrebbe conteggiare i giorni di assenza
accumulati a contare dal 2015, discendendone un periodo di osservazione di
cinque anni. La medesima ha quindi chiesto che non le siano riportati i giorni
di assenza precedenti al 1° gennaio 2018, oppure che le sia concessa la
possibilità di riacquisire il diritto a ricevere lo stipendio in caso di
abilità lavorativa per almeno tre mesi consecutivi, come nel vecchio sistema.
C. Alla fine del mese di
novembre 2018 RI 1 ha ricevuto il conteggio di stipendio, nel quale era
riportata una detrazione di fr. 133.10. La medesima ha quindi chiesto delucidazioni
in merito alla Sezione delle risorse umane, sollecitando l'emanazione di una
decisione formale. Risoluzione che l'autorità ha adottato il 13 dicembre 2018,
spiegando che la riduzione di stipendio riportata nel conteggio del mese di
novembre era da ricondurre all'accumulo di più di 365 giorni di assenza per
malattia o infortunio non professionali, e precisamente sei giorni di malattia
nel mese di ottobre 2018. La riduzione di salario sarebbe avvenuta in corretta
applicazione delle nuove regole stabilite dalla LStip e dalla relativa norma
transitoria che prescrive il riporto dei giorni di malattia o infortunio
accumulati dai dipendenti che presentano un biennio di malattia o infortunio
non professionale aperto secondo la vLStip (art. 43 cpv. 1 e 2 LStip).
D. Avverso la predetta
decisione RI 1 è insorta dinanzi al Consiglio di Stato, che il 27 maggio 2020
ha respinto il ricorso. Il Governo ha in particolare ritenuto la norma
transitoria applicabile alla fattispecie rispettosa dei principi della parità
di trattamento e del divieto dell'arbitrio.
E. RI 1 è quindi insorta
dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione governativa,
chiedendone l'annullamento, al pari della decisione dell'autorità inferiore,
con conseguente stralcio della riduzione salariale fondata sull'art. 43 cpv. 1
LStip, sia in relazione al conteggio di salario del novembre 2018 sia in
relazione a futuri conteggi che dovessero fondarsi sulle stesse motivazioni. Ha
inoltre chiesto che il Gran Consiglio sia invitato a porre rimedio
all'incostituzionalità dell'art. 43 cpv. 1 LStip. Ripercorsi i problemi di
salute di cui ha sofferto dal 2015, la ricorrente ha ribadito che la norma
transitoria di cui all'art. 43 cpv. 1 LStip sarebbe contraria al principio
della parità di trattamento e del divieto di arbitrio. Lo dimostrerebbe
l'applicazione al suo caso concreto, in cui l'autorità ha conteggiato le
assenze accumulate dal 2015 al 2017, facendo poi decorrere dal 1° gennaio 2018
un nuovo periodo di osservazione di 900 giorni secondo la nuova legge, con la
conseguenza che le assenze le sono conteggiate in un periodo complessivo di
1'900 giorni. Il risultato violerebbe il senso della giustizia e dell'equità,
penalizzandola in maniera eccessiva e ingiustificata. La norma transitoria
snaturerebbe il senso della vecchia e della nuova normativa. La prima prevedeva
infatti un periodo di osservazione di due anni, mentre la seconda di due anni e
sei mesi. Nel caso concreto, invece, il periodo di osservazione si estende
addirittura a cinque anni. Ciò discriminerebbe i collaboratori nella situazione
dell'insorgente verso quelli che non avevano un periodo di malattia o
infortunio non professionale aperto all'entrata in vigore della nuova LStip.
F. All'accoglimento
del gravame si sono opposti il Consiglio di Stato, senza formulare
osservazioni, e la Sezione delle risorse umane, che ha confermato la
correttezza della propria decisione. Ricordato che secondo la vecchia legge il
conteggio dei giorni di assenza avveniva sì su un periodo di due anni, ma era interrotto
soltanto in caso di ripresa del lavoro della durata di tre mesi consecutivi,
l'autorità ha difeso la costituzionalità della norma transitoria, che si
fonderebbe su criteri oggettivi e ragionevoli e non violerebbe il principio
della parità di trattamento.
G. Con la replica e la
duplica le parti hanno ribadito le proprie posizioni.
Considerato, in
diritto
1. 1.1.
La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 2 LStip in combinazione
con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e
dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della
ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv.
1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). La documentazione prodotta dalle parti permette al
Tribunale di decidere con cognizione di causa.
2. 2.1. Fino al 31
dicembre 2017 il diritto allo stipendio dei dipendenti cantonali in caso di
assenza per malattia o infortunio non professionali era regolato dall'art. 23
vLStip. La normativa assicurava l'intero stipendio per i primi 360 giorni di
assenza e il 90% per i successivi 360 giorni (cpv. 1). L'art. 23 cpv. 6 vLStip
prevedeva poi che il dipendente avrebbe riacquistato il diritto allo stipendio
in caso di assenza per le predette ragioni, se dopo almeno due anni dall'inizio
della prima assenza per malattia avesse ripreso il lavoro in modo continuato
per più di tre mesi. Il periodo biennale in cui erano conteggiate le assenze
iniziava in caso di inabilità lavorativa superiore ai 15 giorni consecutivi
(art. 52 cpv. 1 del regolamento dei dipendenti dello Stato del 2 luglio 2014; RDS;
BU 2014, 367). 2.2. Con la nuova LStip, il legislatore ha introdotto un nuovo sistema per il
computo dei giorni di assenza per malattia e infortunio non professionali.
Questo non avviene più per un biennio a decorrere dall'inizio dell'assenza per
malattia, ma su un periodo di osservazione di 900 giorni, che si sposta sull'asse
del tempo (cfr. messaggio n. 7181 dell'11 aprile 2016 sulla revisione totale
della LStip, pag. 21, ad art. 30). Il dipendente ha ora diritto all'intero
stipendio per i primi 365 giorni di durata dell'inabilità lavorativa parziale o
totale e il 90% per i successivi 365 giorni all'interno del periodo di
osservazione (art. 30 cpv. 1 LStip). Allo scadere dei 730 giorni di durata
dell'inabilità lavorativa parziale o totale, oppure a fronte di una decisione
dell'Istituto di previdenza di riconoscimento di una rendita intera di
invalidità, il pagamento dello stipendio cessa in ogni caso (art. 30 cpv. 3
LStip). 2.3. Il passaggio al nuovo sistema di computo dei giorni di malattia o
infortunio è disciplinato dall'art. 43 LStip che, per quanto qui interessa,
prevede per i dipendenti che presentano un biennio di malattia o infortunio non
professionali aperto secondo la legge previgente, il riporto nel nuovo sistema
del numero di giorni di assenza accumulati fino a quel momento e la successiva
applicazione dei nuovi disposti (cpv. 1).
3. Secondo la
ricorrente la norma transitoria di cui all'art. 43 cpv. 1 LStip sarebbe
contraria al principio della parità di trattamento e violerebbe il divieto
dell'arbitrio. Questa discriminerebbe i collaboratori nella situazione dell'insorgente
verso quelli che non avevano un periodo di malattia o infortunio non
professionale aperto all'entrata in vigore della nuova LStip. L'applicazione al
suo caso concreto porterebbe a un risultato lesivo del senso di giustizia ed
equità. 3.1. Secondo giurisprudenza, una norma viola il divieto d'arbitrio sancito
dall'art. 9 della Costituzione federale del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) se
non poggia su motivi seri e oggettivi o non ha né senso né scopo. È contraria
al principio della parità di trattamento, garantito in termini generali
dall'art. 8 cpv. 1 Cost., quando stabilisce tra casi simili distinzioni che
nessun fatto importante giustifica o sottopone a un regime identico situazioni
che presentano tra loro differenze rilevanti e di natura tale da rendere
necessario un trattamento diverso (DTF 140 I 201 consid. 6.5.1, DTF 129 I 1
consid. 3, 124 I 297 consid. 3b). 3.2. La norma transitoria in discussione mira a disciplinare la situazione dei
dipendenti che al momento dell'entrata in vigore della nuova legge avevano un
biennio di malattia o infortunio non professionali aperto. Ciò significa che
gli stessi avevano accumulato giorni di assenza sotto il regime della vLStip
per meno di due anni, rispettivamente per un periodo più lungo, ma senza aver
ripreso il lavoro per almeno tre mesi consecutivi. Secondo l'art. 43 cpv. 1
LStip, al 1° gennaio 2018 è riportato il conteggio dei giorni di inabilità
lavorativa accumulati in precedenza, potenzialmente anche sull'arco di un lungo
periodo, siccome l'abrogata normativa permetteva l'interruzione del conteggio dopo
i due anni soltanto in caso di ripresa lavorativa della durata di tre mesi. Contrariamente
a quanto sostenuto dall'insorgente, la situazione di questi dipendenti non è
paragonabile a quella dei collaboratori che al 31 dicembre 2017 non avevano
accumulato giorni di assenza. Benché entrambe le categorie di dipendenti si assentino
dal lavoro per le medesime ragioni nel 2018, i primi hanno già registrato
giorni di inabilità lavorativa l'anno precedente. Ciò rende le due situazioni
diverse e giustifica un trattamento differente. È quindi senza violare il
principio della parità di trattamento che il legislatore ha previsto di tenere
conto di queste assenze precedenti, che non possono essere semplicemente
ignorate.
3.3. Nella scelta della
modalità di regolare a titolo transitorio la situazione di questi collaboratori
il legislatore non è neppure incorso nell'arbitrio. Come detto, la disposizione
legale poggia sulla necessità oggettiva di tenere conto dei giorni di assenza
accumulati dai dipendenti precedentemente alla modifica legislativa. La
circostanza per cui l'applicazione della disposizione legale ha comportato per
l'insorgente il conteggio di assenze cumulate a decorrere dall'aprile 2015 non
è scioccante e non permette di concludere che la norma sia priva di senso e
scopo. Che potessero entrare in linea di conto altre soluzioni, preferibili
agli occhi dell'insorgente, per trattare i casi di dipendenti che avevano già registrato
un numero importante di assenze secondo il vecchio regime, ancora non significa
che quella concretamente adottata sia arbitraria. Nemmeno può essere seguita
l'insorgente laddove afferma che la disposizione transitoria snaturerebbe il
senso della vecchia e della nuova normativa. Infatti, la legge precedente
prevedeva un periodo di conteggio di principio biennale, che tuttavia poteva
anche prolungarsi oltre, se il dipendente non avesse ripreso il lavoro per tre
mesi consecutivi. Di conseguenza, il fatto che nella concreta fattispecie la
dipendente si veda conteggiati giorni di assenza risalenti ad aprile 2015 non
appare contrario allo spirito della vecchia normativa. Trattandosi di un regime
transitorio, non urta infine il senso di giustizia la circostanza per cui all'insorgente
sono computate assenze per inabilità lavorativa più vecchie di 900 giorni, con
un risultato meno favorevole di quello previsto dall'art. 30 cpv. 1 LStip.
4. Visto quanto
precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a
carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si
assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso Contro la presente decisione è dato ricorso
in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine
di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. e 90 segg. della legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.100) se il valore di causa è
superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF)
oppure se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale (art. 85
cpv. 2 LTF). In caso contrario è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale
entro lo stesso termine (art. 113 e segg. LTF).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera