Cambiamento di destinazione da abitazione a B&B
Decisione del 18.12.2020, TRAM
Incarto n. 52.2019.451
ACCESSO SUFFICIENTE
CAMBIAMENTO DI DESTINAZIONE
ESERCIZI PUBBLICI
SERVITÙ
ZONA RESIDENZIALE
art. 5 LEAR
art. 7 LEAR
art. 19 LPT
art. 22 LPT
art. 13 RLEAR

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Mariano Morgani
statuendo
sul ricorso del 25 settembre 2019 di
RI
  1 e RI2
patrocinati
  da:   PA 1
contro
la decisione del 21 agosto 2019 (n. 3971) del
  Consiglio di Stato, che respinge le impugnative inoltrate dagli insorgenti e
  da altri opponenti contro la risoluzione del 1° ottobre 2018, con la quale il
  Municipio di Bellinzona ha concesso a CO 1 la licenza edilizia per il
  cambiamento di destinazione da abitazione a bed and breakfast con area
  wellness dello stabile al mapp. __________ di quel Comune, sezione di
  Giubiasco;
ritenuto, in
fatto
A. a. CO 1 è proprietario
di uno stabile residenziale di tre piani fuori terra e uno interrato nel Comune
di Bellinzona, sezione di Giubiasco (mapp. __________), in zona residenziale
semi-estensiva Rs-e. L'opera è stata eretta in contiguità coi due edifici abitativi
ai mapp. __________ e __________ e condivide una rimessa interrata con questi
ultimi e con le abitazioni ai mapp. __________ e __________. Il garage è
accessibile da Viale 1814 (mapp. __________) per mezzo di una rampa in
proprietà coattiva, a lato della quale vi sono tre posteggi comuni (mapp. __________).
I fondi beneficiano di reciproci diritti di passo pedonale e veicolare per l'utilizzo
dell'autorimessa.
b. Il 12 marzo 2018 CO
1 ha chiesto al Municipio di Bellinzona la licenza edilizia per il cambiamento
di destinazione del suo stabile da abitazione a bed and breakfast con area
wellness. Al livello interrato figurano un deposito, una cantina e due
posteggi. Al pianterreno trovano spazio servizi igienici, una sala multiuso per
corsi di yoga e rilassamento e per terapie del suono con campane tibetane,
oltre a una cucina. Al livello superiore sono previsti due locali per massaggi ayurvedici
e una camera per il pernottamento degli ospiti. L'ultimo piano vede una seconda
camera e un'ampia terrazza ad uso esclusivo degli ospiti. Questi ultimi avranno
a disposizione i due stalli al piano interrato. c. Nel termine di pubblicazione, al rilascio della licenza si sono opposti, tra
gli altri, RI 1e RI 2, proprietari del mapp. _______, lamentando la non
conformità delle nuove destinazioni con la zona di situazione e criticità dal
profilo dei posteggi. d. Ottenuta la perizia fonica del 13 luglio 2018, con l'avviso cantonale n.
105015 del 7 agosto 2018 i Servizi generali del Dipartimento del territorio
hanno approvato il progetto, subordinando la licenza a una serie di condizioni.
e. Il 1° ottobre 2018 il Municipio ha rilasciato il permesso di costruzione,
respingendo nel contempo le opposizioni pervenute. L'autorità ha in particolare
ritenuto che la nuova destinazione fosse conforme alle funzioni ammissibili in
zona Rs-e.
B. Con giudizio del 21
agosto 2019, il Consiglio di Stato ha respinto le impugnative inoltrate dagli
opponenti, confermando la licenza. Il Governo ha ritenuto che la nuova destinazione fosse compatibile con le
funzioni abitative della zona, atteso che il numero degli ospiti e degli
addetti non supererebbe quello di una famiglia standard e che le
ripercussioni generate non sarebbero nel complesso dissimili da quelle proprie
dell'abitare. Di seguito, ha tutelato le conclusioni delle autorità
dipartimentali in merito al rispetto della legislazione federale
sull'inquinamento fonico.
C. Contro il predetto
giudizio governativo, RI 1e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che sia annullato insieme alla licenza edilizia. Gli insorgenti ritengono che la nuova attività, di carattere associativo,
ricreativo e commerciale, sarebbe incompatibile con la destinazione
residenziale del comparto. Tenuto soprattutto conto del traffico indotto e del
rumore comportamentale non si tratterebbe di un'utilizzazione non molesta. Come
rilevato dal Tribunale federale, l'impatto fonico degli avventori di un bed and
breakfast sarebbe superiore a quello dei residenti di un'abitazione, giacché i
primi avrebbero meno riguardo per i vicini (cfr. DTF 145 III 400). A loro
avviso farebbe pure difetto un nesso adeguato con le abitazioni circostanti,
aspetto non trattato dal Governo. Di seguito, i ricorrenti lamentano l'assenza
di un'autorizzazione secondo la legge sugli esercizi alberghieri e sulla
ristorazione del 1° giugno 2010 (Lear; RL 942.100). Criticano poi l'adeguatezza
dell'accesso in fatto e in diritto. Ritengono che andrebbe pure ridefinito il
fabbisogno di posteggi a fronte delle nuove destinazioni. Rilevano da ultimo
l'assenza di informazioni in merito al possesso da parte del titolare della
struttura dei necessari diplomi in terapie complementari.
D. a. All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni. A identica conclusione pervengono il resistente e il Municipio, adducendo
argomentazioni che verranno riprese, se necessario, in appresso. L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) conferma l'avviso cantonale e le proprie
precedenti comparse scritte, rimettendosi al giudizio del Tribunale. b. In replica e duplica le parti si riconfermano essenzialmente nelle
rispettive tesi e domande di giudizio.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva dei ricorrenti, già opponenti (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65
cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm;
RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile
in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto delle
contestazioni emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali. Le prove
sollecitate (sopralluogo, ispezione a Registro fondiario) non appaiono
suscettibili di apportare al Tribunale la conoscenza di elementi determinanti
per l'esito della controversia.
2. Conformità
di zona 2.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), ripreso dall'art. 65 cpv. 2
lett. b della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL
701.100), l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli
impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò
significa che nelle singole zone possono essere autorizzati soltanto
insediamenti la cui destinazione s'integra convenientemente nella funzione
assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in contrasto
con essa, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità
perseguite dal PR. Per essere autorizzate, le nuove costruzioni devono apparire
collegate da un nesso adeguato alla funzione della zona (cfr. DTF 127 I 103
consid. 6; RDAT I-2002 n. 59, II-1994 n. 56; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz,
Berna 2006 , ad art. 22 n. 20 segg.; Adelio
Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 67 LALPT n.
472).
La funzione assegnata
alle singole zone è di regola precisata dalle norme di attuazione del piano
regolatore (NAPR), volte a definire
concretamente le caratteristiche degli insediamenti ammissibili. Poiché la destinazione
delle zone deve essere stabilita anche in funzione dell'esigenza di
assicurare una protezione generale e preventiva contro le immissioni, spesso queste disposizioni limitano la tipologia
degli insediamenti ammissibili facendo riferimento all'entità della
molestia derivante al vicinato dalle attività che vi vengono esercitate.
Queste specificazioni sono di natura
pianificatoria e vanno applicate indipendentemente dalle disposizioni di
diritto federale sulla protezione dell'ambiente, valutando in modo astratto e
secondo criteri oggettivi le ripercussioni solitamente derivanti dagli
insediamenti di un certo tipo nel contesto territoriale in cui sono inseriti (cfr. DTF 118 Ib 590 consid. 3a, 116 Ia 491 consid. 1a; STF 1P.283/1994 del 15 novembre 1995,
pubbl. in: RDAT I-1996 n. 14; STA 52.2002.126
del 21 gennaio 2003 consid. 2.1 con rinvii, confermata da: STF 1P.137/2003,
pubbl. in: RDAT II-2003 n. 58; RDAT I-2002 n. 59 consid. 2.5). 2.2. Non moleste sono di principio le attività che non determinano immissioni
sostanzialmente diverse da quelle che derivano dall'abitare. Poco moleste sono
invece le attività lavorative che provocano immissioni occasionali, superiori a
quelle che derivano dall'abitare ma comunque compatibili, per intensità e durata,
con la funzione residenziale. Moleste sono infine considerate le attività che
ingenerano ripercussioni notevoli sull'ambiente circostante e che appaiono
sostanzialmente inconciliabili con la funzione
residenziale (cfr. RDAT I-2002 n. 59 consid. 2.5; STA 52.2007.360 del 16 luglio
2008 consid. 2.1.4; Scolari, op.
cit., ad art. 28 LALPT n. 250). Decisiva ai fini della valutazione del grado di molestia rimane in ogni caso la sopportabilità della turbativa dal
profilo dell'utilizzazione della zona a scopi abitativi.
Le immissioni moleste possono essere di natura
materiale (rumore, vibrazioni, esalazioni), e immateriale o ideali. Sono
considerate immissioni immateriali le ripercussioni che scaturiscono da
attività sconvenienti, in quanto atte a turbare la sensibilità morale degli
abitanti del luogo, a suscitare sensazioni sgradevoli e a impoverire la qualità
di vita (cfr. DTF 136 I 395 consid. 4.3.2 e 4.3.3, 108 Ia 140 consid. 5; STF
1P.137/2003 citata consid. 2.2, 1P.213/1999 del 30 marzo 2000 consid. 3d,
pubbl. in: RDAT II-2000 n. 77; STA 52.2013.411 del 4 aprile 2014 consid.
2, 52.2010.89 del 24 gennaio 2011 consid.
5.5, confermata da: STF 1C.112/2011 del 13 luglio 2011, pubbl. in: RtiD I-2012
n. 23; Waldmann/Hänni , op.cit., ad
art. 22 n. 31). La nozione di molestia è un concetto
giuridico di natura indeterminata. Nell'individuazione del suo contenuto
precettivo va quindi riconosciuta all'autorità amministrativa una certa
latitudine di giudizio; latitudine che le istanze di ricorso devono rispettare,
limitandosi a censurare le interpretazioni che integrano gli estremi di
una violazione del diritto (art. 69 LPAmm), in quanto insostenibili, siccome sprovviste di valide ragioni, fondate su
considerazioni estranee alla materia o suscettibili di portare a
conclusioni aberranti. Ove non sussista una simile violazione del diritto,
l'autorità di ricorso non può annullare una decisione del Municipio senza
esporsi al rimprovero di essersi arrogata un potere di cognizione che
contraddice il principio dell'autonomia comunale. Irrilevante al riguardo è il
fatto che l'interpretazione data dall'autorità di ricorso al concetto giuridico
indeterminato appaia altrettanto plausibile di quella attribuitagli
dall'autorità comunale. 2.3. L'art. 27 cpv. 1 NAPR-sezione di Giubiasco - nella versione approvata con
risoluzione governativa n. 2512 del 30 maggio 2018 (cfr. n. 4.12), dunque in
vigore quando le istanze inferiori si sono espresse, circostanza della quale
non si sono avvedute (cfr. giudizio governativo consid. 6; risposta municipale del
7 gennaio 2019 n. 2.1) - distingue fra attività non moleste, poco moleste e
moleste. Non moleste sono di principio le attività che non determinano
immissioni sostanzialmente diverse da quelle che derivano dall'abitare (cpv.
2); attività poco moleste sono tutte quelle attività lavorative che determinano
immissioni più marcate, ma non arrecano disturbo all'utilizzazione abitativa,
essendo svolte soltanto di giorno, durante i normali orari di lavoro ed
eventuali immissioni hanno carattere temporaneo (cpv. 3); moleste sono invece
le attività che generano ripercussioni notevoli sull'ambiente circostante e che
appaiono sostanzialmente inconciliabili con la funzione residenziale (cpv. 4).
In base all'art. 15
cpv. 1 NAPR, in zona Rs-e è ammessa la costruzione di abitazioni, stabili
commerciali e amministrativi con attività non moleste. Si tratta dunque di una
zona mista che affianca contenuti commerciali, amministrativi e residenziali,
consentendo unicamente l'insediamento di attività non moleste, connotate dunque
da livelli di immissioni compatibili con l'abitare. 2.4. Il Municipio ha ritenuto che le attività del bed and breakfast fossero non
moleste, in quanto paragonabili all'uso abitativo e limitate a un esiguo numero
di ospiti, non superiore ai componenti di una normale famiglia. A suo avviso il
gioco di gong tibetani - limitato nel tempo (una volta alla settimana con un
gruppo di dodici persone), svolto in una camera con le finestre chiuse - non supererebbe il rumore provocato dalle campane di una chiesa. Ha pure
osservato che il comparto non sarebbe destinato al solo riposo, dal momento che
ospiterebbe una ferramenta e una rivendita di motocicli e sarebbe attraversato
da una strada trafficata (Via al Ticino; cfr. risposta del 7 gennaio 2019 n.
2.1 segg.). Ha inoltre rilevato la conformità della struttura col diritto
federale dal profilo fonico (l'art. 27 vNAPR prevedeva che le attività moleste
fossero disciplinate dalla legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7
ottobre 1983; LPAmb; RS 814.01). Il Governo ha condiviso le valutazioni dell'Esecutivo comunale, rimarcando
l'esiguità del numero di ospiti e il rispetto della legislazione sull'inquinamento
fonico. Ha pure tenuto conto della latitudine di giudizio che deve essere
riconosciuta all'autorità comunale nell'applicazione del suo diritto autonomo. Gli insorgenti ritengono invece che la nuova attività sarebbe incompatibile con
la destinazione residenziale del comparto, giacché sarebbe all'origine di
immissioni incompatibili con l'abitare. A loro avviso farebbe pure difetto un
nesso adeguato con le poche abitazioni circostanti, aspetto non trattato dal
Governo.
2.4.1. Nel caso di specie, la struttura
affianca, ai servizi di alloggio e refezione (prima colazione), terapie
complementari (massaggi, yoga, pratiche ayurvediche, terapia musicale con
campane tibetane) e sporadici corsi di cucina, tutte attività di tipo
commerciale e/o di servizio di principio ammesse in una zona mista come la zona
Rs-e (cfr. Waldmann/Hänni , op. cit., ad art. 22 n. 25 segg. e 37 seg. ).
Le argomentazioni dei ricorrenti in merito a una pretesa incompatibilità della
struttura con le vicine abitazioni, a fronte del carattere associativo,
ricreativo e commerciale delle nuove destinazioni, sono prive di fondamento.
Occorre a questo punto verificare se il grado di molestia dell'insediamento sia
compatibile con l'abitare. 2.4.2. Dallo studio fonico elaborato su richiesta dei servizi dipartimentali
(n. 3.2 a pag. 8) risulta che:
- il salone verrà adibito a sala
multiuso utilizzata per incontri di campane tibetane (1 volta per settimana, 1
gruppo di 12 persone), durante tali incontri le finestre saranno chiuse per
mantenere il maggior silenzio possibile all'interno del salone e permettere al
cliente di rilassarsi (). Nella sala, 1 volta per settimana con 1 gruppo di 6 persone, si terrà una
sessione di yoga che si svolgerà in modo silenzioso per circa 1 ora ogni
sessione. Nell'angolo cottura al piano terra si terranno corsi di cucina tibetana (per un
totale di 5 volte l'anno con 1 gruppo di 4 persone). Le attività sopra elencate non avverranno in contemporanea tra loro. Il
giardino al piano terra non verrà utilizzato dai clienti.
- al primo piano:
o due dei tre locali saranno
adibiti a sale per trattamenti ayurvedici, massaggi con olii ayurvedici;
o il terzo locale sarà adibito a
camera da letto per i clienti del Bed & Breakfast.
- al secondo piano:
o il locale sarà adibito a camera
da letto per i clienti del Bed & Breakfast e per i clienti dei trattamenti
ayurvedici. La terrazza sarà utilizzata dai clienti del B&B per attività
non rumorose assimilabili a quelle di una terrazza d'abitazione privata.
L'utilizzo
del salone al pianterreno per corsi di yoga settimanali, dei locali al livello
superiore per massaggi e della cucina per sporadici corsi gastronomici non sarà
all'origine di disturbi particolari per il vicinato. Il loro grado di molestia
non è superiore a quello di altre destinazioni ammesse in zona residenziale,
come studi medici, bar di quartiere ecc. (cfr. Waldmann/Hänni , op.cit.,
ad art. 22 n. 33 ). Analogamente, va esente da critiche l'utilizzo delle
due camere e della terrazza, giacché del tutto compatibile con l'abitare. Si
aggiunga che gli ospiti non avranno accesso al giardino (cfr. studio fonico, n.
3.2 pag. 8). Quanto agli incontri nella sala multiuso per l'ascolto di campane
tibetane, gli stessi avranno cadenza settimanale e una durata di 1.5 ore, dalle
19:00 alle 20:30. Ancorché si tratti di una fascia oraria sensibile (periodo di
tranquillità - 19:00-22:00; cfr. Direttiva Cercle bruit Détermination et
évaluation des nuisances sonores liées à l'exploitation des établissements
publics, versione 2019, n. 3.4; di seguito: Direttiva), è da escludere che saranno
all'origine di immissioni particolari. Terminando alle 20:30, le sedute non
interesseranno il periodo della giornata maggiormente sensibile (22:00-07:00;
cfr. Direttiva, n. 3.4). L'utilizzo delle campane avverrà solamente a porte e
finestre chiuse (cfr. avviso cantonale, pag. 2). Stando alla perizia fonica il
rumore da esse generato è paragonabile a quello di un televisore o di musica
riprodotta a volume moderato da uno stereo (cfr. n. 3.4 pag. 9). Il perito ha
pure esaminato il potenziale di fonoisolamento delle pareti divisorie tra le
unità abitative, giudicandolo conforme alle norme SIA 181 (cfr. n. 8.2.2 pag.
19; avviso cantonale, loc. cit. ). Si aggiunga che, contrariamente a
quanto pretendono gli insorgenti, le NAPR non limitano le attività economiche in
zona Rs-e al solo periodo diurno, né escludono quelle a carattere associativo. Pure
queste ultime (come bar e ristoranti) sono difatti compatibili con le zone
residenziali/commerciali (cfr. STA 90.2012.1/3 del 14 dicembre 2018 consid.
6.4; Waldmann/Hänni , op. cit., ad art. 22 n. 37 seg. ). Neppure
i movimenti veicolari generati dalla nuova struttura sono tali da rendere il
nuovo insediamento incompatibile con la zona (cfr. Alexander Ruch, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen,
Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique et
procédure, Zurigo 2020, ad art. 22 n. 82). Gli stessi andranno peraltro a
sostituirsi agli attuali spostamenti, legati alla destinazione residenziale
dell'immobile. La sentenza dell'Altra Corte federale richiamata dagli insorgenti (DTF 145 III
400), che ha analizzato - secondo il diritto privato (regolamentazione delle
proprietà per piani) - la possibilità per un comproprietario di offrire il
proprio appartamento in affitto con prenotazione a giornata su piattaforme come
Airbnb, non permette di giungere a differenti conclusioni. Prive di fondamento sono pure le contestazioni inerenti il cambiamento di
destinazione dei due posteggi nell'autorimessa. Di regola, i posteggi privati
sono impianti destinati allo stazionamento, temporaneo o di lunga durata, dei
veicoli degli utenti di una determinata costruzione. A meno che non si tratti
di autosili o di aree di sosta aperte al pubblico, non sono autonomi, ma
dipendono, quali opere accessorie, da una costruzione principale. I posteggi
non hanno perciò una destinazione propria, ma condividono la destinazione
dell'edificio al quale sono asserviti (cfr. STA 52.2015.499 del 17 marzo 2017
consid. 2.2, che rinvia a: RDAT I-2001 n. 20 consid. 4). Essendo legati
all'edificio principale, ne seguono automaticamente la funzione d'uso. Nel caso
concreto, data la conformità di zona per le nuove destinazioni, è
automaticamente data anche quella dei posti auto. Non era neppure necessaria una
richiesta formale per il cambiamento di destinazione dei posteggi, essendo la
stessa implicita.
3. Lear
3.1. Il coordinamento
delle procedure - disciplinato a livello cantonale dalla relativa legge del 10
ottobre 2007 (Lcoord; RL 701.300) - concerne i casi in cui la costruzione o la
trasformazione di un edificio o di un impianto necessiti decisioni di più
autorità (art. 1 cpv. 1 Lcoord). Esso ha lo scopo di armonizzare
cronologicamente e materialmente le decisioni e di accelerare le procedure
(art. 2 Lcoord). 3.2. La conduzione di un esercizio pubblico soggiace ad autorizzazione (cfr.
art. 5 Lear), che viene rilasciata al gerente (cfr. art. 4 cpv. 2 Lear), se
soddisfa determinati requisiti. La Lear prevede quattro diversi generi di
autorizzazione (art. 6 cpv. 1 Lear), che corrispondono a quattro tipologie di
esercizi per la cui conduzione è appunto necessario disporre di un permesso: a)
esercizi con alloggio (cfr. art. 6 del regolamento della legge sugli esercizi
alberghieri e sulla ristorazione del 16 marzo 2011; RLear; RL 942.110), b)
esercizi senza alloggio (cfr. art. 7 RLear), c) locali notturni (cfr. art. 8
RLear) e d) esercizi provvisori (cfr. art. 9 RLear in combinazione con gli art.
22 cpv. 2 e 30 Lear, nonché 76 e 81 RLear).
Non concernendo la
costruzione di un edificio o un impianto, questa decisione di autorizzazione
non deve essere coordinata con la licenza edilizia ai sensi della Lcoord (cfr.
STA 52.2013.250-251-252 del 23 giugno 2014 consid. 3.3). Nella misura in cui i
ricorrenti censurano il mancato rilascio di un'autorizzazione ai sensi dell'art.
6 Lear, la loro eccezione va pertanto disattesa.
3.3. Per poter ospitare
un esercizio pubblico, uno stabile o una parte di esso, deve essere ritenuto
idoneo dal profilo strutturale. In tal senso l'art. 7 cpv. 1 Lear stabilisce
che il municipio, nell'ambito della procedura di rilascio della licenza
edilizia, è competente per l'esame degli aspetti strutturali degli esercizi. In
tale ambito , soggiunge il cpv. 2, l 'ottenimento del preavviso del
Laboratorio cantonale è d'obbligo e vincolante . I requisiti strutturali
ai quali il municipio deve attenersi nell'ambito della procedura di licenza
edilizia, conclude la norma (cpv. 3), sono stabiliti nel regolamento di
applicazione . In base alla Lear, diversamente che sotto l'egida della previgente legge sugli
esercizi pubblici del 21 dicembre 1994 (LEsPub; BU 1995, 335) che ha abrogato
(a far tempo dal 1° aprile 2011, BU 2011, 135), la valutazione della conformità
dei requisiti strutturali e igienici di un esercizio pubblico avviene nell'ambito della procedura di rilascio della licenza edilizia. Competente al riguardo è il
Municipio, che si pronuncia sulla base del preavviso del Laboratorio cantonale
(art. 7 Lear; cfr. anche art. 34 segg. RLear). Anche in questo caso non è
dunque prevista la concessione di un'autorizzazione distinta secondo la Lear,
che debba semmai essere coordinata con il permesso di costruzione (cfr. STA
52.2013.250-251-252 citata, consid. 3.2).
Nel caso concreto, ci
si deve tuttavia chiedere se, conformemente a quanto impone l'art. 7 cpv. 1
Lear, sia stato concretamente verificato il rispetto dei requisiti strutturali
del bed and breakfast in questione. In effetti, il Laboratorio cantonale non ha
rilasciato alcun avviso, ritenendo che il bed and breakfast non fosse soggetto
alla Lear, posto che potrebbe ospitare al massimo quattro persone e andrebbe
perciò equiparato a una pensione privata di famiglia. Di conseguenza, neppure
il Municipio si è pronunciato al riguardo (cfr. licenza edilizia).
I ricorrenti sono di
diverso avviso e fanno valere che la struttura in discussione avrebbe/potrebbe
avere più di quattro posti letto e che, in ogni caso, non sarebbe assimilabile
a una pensione privata di famiglia. Parzialmente a ragione. Quanto al primo aspetto, benché - come rilevato dai ricorrenti - nella risposta
del 5 dicembre 2018 il resistente abbia indicato la presenza di sei posti
letto, quest'ultimo ha in seguito chiarito di essere caduto in errore (duplica
dell'11 marzo 2019). Dai piani di livello risulta infatti che ogni camera
ospiterà un letto matrimoniale per un totale, quindi, di quattro posti letto. L'avversata
licenza ha del resto approvato solamente due camere. Soltanto questo sarebbe
semmai determinante, non la pretesa facilità con cui il ricorrente potrebbe
convertire altri spazi (locali per massaggi) in camere da letto, ciò che invero
richiederebbe la presentazione di una nuova domanda di costruzione. La
questione non va approfondita oltre, poiché non è determinante ai fini del
giudizio. Decisivo è infatti, passando al secondo aspetto, che, benché sia i garni/bed
and breakfast (art. 13 RLear) sia le pensioni private di famiglia (art. 17
RLear) sono annoverati tra gli esercizi con alloggio, unicamente le seconde - e
ciò soltanto finché hanno quattro
pensionanti - sono elencate dall'art. 3 Lear tra le strutture alle
quali la Lear non si applica. Elenco, questo, che va considerato esaustivo e
che non può quindi essere esteso per analogia, stante il chiaro tenore
letterale della norma e il carattere eccezionale dell'esenzione. Ne risulta che
i bed and breakfast sono soggetti alla Lear a prescindere dal numero di ospiti.
Il Municipio avrebbe dunque dovuto valutare i requisiti strutturali e igienici
imposti dal RLear, dopo aver raccolto il preavviso del Laboratorio cantonale.
Da questo profilo, il giudizio
governativo che ha confermato la licenza non può pertanto essere tutelato e gli
atti vanno retrocessi all'Esecutivo cantonale affinché, raccolti il preavviso
del Laboratorio cantonale e una valutazione dei requisiti strutturali e
igienici da parte dell'Esecutivo comunale, renda un nuovo giudizio, dopo aver
dato la possibilità alle altre parti di esprimersi al riguardo.
4. Accesso
sufficiente
4.1. L'autorizzazione a
costruire può essere rilasciata solo se il fondo è urbanizzato (art. 22 cpv. 2
lett. b LPT). Un fondo è urbanizzato soltanto se dispone, fra l'altro, di un
accesso sufficiente ai fini della prevista utilizzazione (art. 19 cpv. 1 LPT).
La nozione di accesso sufficiente attiene al diritto federale, il quale
stabilisce tuttavia unicamente i principi generali, mentre i requisiti di
dettaglio sono eventualmente fissati dal diritto cantonale e comunale (cfr. DTF
123 II 337 consid. 5b, 117 Ib 308 consid. 4a; RDAT I-2003 n. 59 consid. 3; André Jomini , in: Aemisegger/Moor/ Ruch/Tschannen
[curatori], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 2010, ad
art. 19 n. 2, 10 e 19). L'esigenza di un accesso sufficiente si riallaccia a
considerazioni di polizia del traffico, sanitaria e del fuoco. L'accesso deve
essere tale da non compromettere la sicurezza della circolazione stradale e la
fluidità del traffico. Deve inoltre garantire ai mezzi di soccorso la
possibilità di accedere liberamente al fondo. La sufficienza dell'accesso deve
essere valutata tenendo conto dell'utilizzazione prevista, segnatamente delle
possibilità edificatorie del comparto interessato e delle circostanze concrete
(cfr. DTF 127 I 103 consid. 7d, 123 II 337 consid. 5b). L'autorità decidente
fruisce in proposito di una certa latitudine di giudizio, censurabile da parte del
Tribunale unicamente nella misura in cui perfeziona gli estremi della
violazione del diritto (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm; cfr. DTF 121 I 65 consid.
3a). La sufficienza dell'accesso deve di massima essere assicurata sia di
fatto, sia di diritto, al momento del rilascio del permesso (cfr. DTF 127 I 103
consid. 7d; RtiD I-2011 n. 39 consid. 2.2 con rinvii, I-2011 n. 19 consid. 4.1
e rimandi). La sua fruibilità, soprattutto per il transito di veicoli, non deve
quindi essere garantita soltanto dal profilo fattuale/tecnico, ma anche da
quello giuridico (cfr. RDAT II-1994 n. 42 consid. 3; STA 52.2009.305 del 5
ottobre 2009 consid. 4.1; Waldmann/
Hänni, op. cit., ad art. 19 n. 22; Jomini ,
op. cit., ad art. 19 n. 18 segg.). L'accesso deve pertanto esistere o essere
concretamente realizzato al momento in cui vengono portati a compimento i
lavori di costruzione dell'edificio o dell'impianto che deve servire. Esso deve
inoltre essere a disposizione degli utenti della costruzione, che devono essere
legittimati ad utilizzarlo per accedervi (cfr. STA 52.2008.182 del 23 settembre
2008 consid. 3.1, 52.2006.310 del 12 giugno 2007 consid. 3.1 e 52.2006.143 del
5 marzo 2007 consid 3.1 entrambe con rif.). Se non esiste già al momento del
rilascio della licenza edilizia, deve essere almeno certo che l'accesso sia
concretamente realizzato al momento in cui vengono portati a compimento i
lavori di costruzione dell'edificio o dell'impianto che ne viene servito (cfr.
STA 52.2008.182 del 23 settembre 2008 consid. 3.1; Waldmann/ Hänni, op. cit., ad art. 19 n. 22). 4.2. La licenza edilizia è un atto amministrativo mediante il quale l'autorità
accerta che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone all'esecuzione dei lavori previsti dalla domanda di costruzione
(art. 1 cpv. 1 RLE; Scolari, op.
cit. , ad art. 1 LE n. 627).
Secondo l'art. 22 cpv. 1 RLE, insorgendo contestazioni di natura civile,
l'autorità rinvia l'interessato al giudice civile. Di regola, soggiunge
la norma, tali contestazioni non sospendono la procedura amministrativa. La
sospensione della domanda di costruzione in attesa che vengano risolte
contestazioni civili si giustifica soltanto quando la questione di diritto privato
è pregiudiziale per il rilascio della licenza (per es. quando è controversa
l'esistenza di un diritto di passo per accedere al fondo dedotto in
edificazione e, di riflesso, l'urbanizzazione di quest'ultimo; cfr. STA
52.2007.73 del 3 aprile 2007). 4.3. I ricorrenti ritengono che il bed and breakfast incrementerebbe in modo
massiccio le autovetture in transito sulla rampa al mapp. __________, la quale
non sarebbe idonea a sopportare una simile mole di traffico. Aggiungono che
l'adeguatezza dell'accesso non sarebbe garantita neppure in diritto. Affermano
in particolare che la nuova destinazione dello stabile comporterebbe un
aggravio dell'utilizzo della rimessa, oggetto di reciproche servitù di passo pedonale
e veicolare. Sarebbe così leso l'art. 739 del codice civile svizzero del 10
dicembre 1907 (CC; RS 210). Parificando le reciproche servitù a una sorta di
comproprietà, ritengono inoltre che il cambiamento di destinazione dei posteggi
richiederebbe l'accordo unanime dei comproprietari o in ogni caso una
maggioranza (cfr. art. 648 cpv. 2 e 647 b CC). 4.3.1. Il mapp. __________ è una proprietà coattiva, suddivisa tra i cinque
mappali (n. __________-__________) in ragione di 1/5 ciascuno. Si tratta di una
forma di comproprietà ( proprietà dipendente ex art. 655 a CC) alla
quale si applicano le norme sulla proprietà collettiva (art. 646 segg. CC; cfr.
ICCA 11.2018.63 del 24 gennaio 2020 consid. 6). Secondo la giurisprudenza di
questa Corte, un diritto di comproprietà sull'accesso basta, in linea di massima,
per dimostrare che il collegamento alla rete stradale è garantito dal profilo
giuridico (cfr. RDAT I-1995 n. 7). Giusta l'art. 648 CC, o gni comproprietario è in effetti autorizzato a usare,
di regola personalmente, la cosa comune, nella misura in cui ciò sia compatibile
coi diritti degli altri comproprietari. Entro questo limite, ciascun
comproprietario è di principio autorizzato a utilizzare la cosa secondo i
propri bisogni, che possono anche mutare nel corso del tempo. Fintanto che i
diritti d'uso degli altri comproprietari non sono pregiudicati, il singolo
comproprietario può (anche) concedere l'uso della cosa comune (ad es. un
sentiero/percorso) a un terzo (cfr. Christoph
Brunner/Jürg Wichtermann , in: Geiser/Wolf [curatori], Basler
Kommentar, Zivilgesetzbuch II, VI ed., Basilea 2019, ad art. 648 n. 10 segg.; Barbara Graham-Siegenthaler , in:
Breitschmid/Jungo [curatori], Handkommentar zum Schweizer Privatrecht,
Sachenrecht - Art. 641-977 ZGB, III ed., Zurigo 2016, ad art. 648 n. 7 segg.; Jonas Mangisch , in: Kren
Kostkiewicz/Wolf/Amstutz/Fankhauser [curatori], OrellFüssli Kommentar, ZGB, III
ed., Zurigo 2016, ad art. 648 n. 4 seg.; Arthur Meier-Hayoz, Berner Kommentar,
Sachenrecht, V ed., Berna 1981, ad art. 648 n. 17 segg.) . Ferme queste premesse, non vi è motivo di ritenere che gli utenti del bed and
breakfast non potranno far uso della rampa, né che tale uso sia suscettibile di
pregiudicare quello degli altri aventi diritto, l'uso della rampa essendo di
carattere puntuale. L'aumento dei transiti sarà del resto tutt'al più modesto,
ritenuto il numero ridotto di potenziali utenti ed il numero di stalli a
disposizione, identico all'attuale. Non è prevedibile alcun aggravamento della
situazione, tale da far dubitare dell'adeguatezza dell'accesso (rampa), così
come utilizzato attualmente. 4.3.2. P er raggiungere i propri posti auto, oltre a utilizzare la rampa,
CO 1 deve transitare su fondi altrui (cfr. pianta catastale). In favore del suo
terreno sono iscritte le necessarie servitù di passo pedonale e veicolare. In
proposito si osserva quanto segue.
4.3.2.1. L'art. 739 CC stabilisce che i nuovi bisogni del fondo dominante non
legittimano un aggravamento della servitù. In base alla giurisprudenza del
Tribunale federale e alla dottrina occorre in prima battuta accertare se i
nuovi bisogni rientrano all'interno degli scopi originari per i quali è stata
costituita la servitù. Indipendentemente da un onere aggiuntivo, essa non può difatti
essere esercitata per scopi diversi (principio dell'identità; cfr. DTF 132 III
651 consid. 8.2, 117 II 536 consid. 5b). In caso di cambiamento di destinazione
(di un edificio edificato all'interno) del fondo dominante, occorre pertanto
verificare se la servitù ammette simili modifiche (cfr. Tarkan Göksu, in: Breitschmid/Jungo, op. cit., ad art. 739
n. 1 segg.). In seconda battuta, va accertato se l'intensificazione
dell'utilizzo è tale da porsi in contrasto con l'art. 739 CC. L'aggravamento è
inammissibile se risulta rilevante. Per determinarne la rilevanza si paragonano
l'interesse del fondo dominante e l'onere per il fondo servente al momento
della costituzione della servitù (cfr. DTF 139 III 404 consid. 7.3, 131 III 345
consid. 4.3.2). Alcuni passaggi veicolari supplementari causati da uno
sfruttamento più intenso del fondo dominante non costituiscono un aggravamento
rilevante di un diritto di passo pedonale e veicolare incondizionato (cfr. DTF
122 III 358 consid. 2c con rif.; STF 5A_602-625/2012 del 21 dicembre 2012
consid. 4.2; Michel Pellascio, in:
Kren Kostkiewicz/Wolf/Amstutz/Fankhauser, op. cit., ad art. 739 n. 1 segg.). Giusta il cpv. 2 dell'art. 738 CC, entro i limiti dell'iscrizione l'estensione
della servitù può risultare dal titolo di acquisto o dal modo in cui è stata esercitata
per molto tempo, pacificamente e in buona fede (cfr. DTF 130 III 554 consid.
3.1; JdT 2014 III pag. 146 segg., consid. 4b). Oltre al titolo costitutivo e
all'utilizzo in buona fede, un criterio di valutazione circa lo scopo di una
servitù è legato alle esigenze del fondo dominante al momento della sua
costituzione (cfr. DTF 132 III 651 consid. 8, 130 III 554 consid. 3.1; STF
5A_602-625/2012 citata consid. 3.2 con rif.). Anche nel caso in cui non sia
richiamato nel titolo costitutivo, per determinare i contenuti di una servitù è
inoltre possibile fare riferimento al diritto pubblico (cfr. DTF 139 III 404
consid. 7.4.2). 4.3.2.2. Ora, l'iscrizione di "diritti di passo pedonale e veicolare"
non dice molto sul contenuto e sulla portata delle servitù in favore del mapp. __________
(cfr. estratti Registro fondiario). Essa dà in ogni caso atto che i fondi
serventi possono essere attraversati a piedi o con veicoli senza particolari
vincoli (cfr. STF 5A_602-625/2012 citata consid. 3.2). Benché non si possa
assumere che i diritti di passo siano di per sé "illimitati" ( unbeschränkt ;
cfr. DTF 139 III 404 consid. 7.2), non risultano, né sono state invocate, particolari
limitazioni o condizioni al loro utilizzo, che appare dunque "incondizionato"
( ungemessen ; STF 5A_602-625/2012 citata consid. 3.4.1). La zona Rs-e è
una zona mista. Era/è dunque evidente che gli edifici avrebbero potuto e
potranno avere destinazioni residenziali o commerciali/amministrative. Sebbene il
progetto originario prevedesse di realizzare un complesso di cinque abitazioni,
era/è quindi chiaro che ciascun (futuro) proprietario avrebbe potuto/potrebbe
postulare un cambiamento di destinazione nel rispetto delle norme
pianificatorie (NAPR). Ciononostante, non risulta che siano state poste delle
limitazioni a questa eventualità all'atto di costituire le servitù. Neppure i
ricorrenti lo pretendono. Atteso altresì che le nuove utilizzazioni dello
stabile al mapp. __________, e in particolare quella di bed and breakfast cui sono assegnati i due posteggi nell'autorimessa, sono compatibili con l'abitare, si può pertanto ritenere che la messa al
servizio degli stalli per tale scopo non comporti la modifica dell'identità
delle servitù in discussione. D'altro canto, non è dato di vedere come un tutt'al più modesto aumento dei
movimenti veicolari giornalieri - quale quello che ci si può attendere
dall'avversato cambiamento di destinazione - possa rappresentare un aggravio
rilevante ex art. 739 CC (cfr. DTF 122 III 358 consid. 2c con rif.; STF
5A_602-625/2012 citata consid. 4.2 seg.). Anche da questo punto di visto il
progetto va dunque esente da critiche. 4.4. Alla luce di tutto quanto precede, ai fini del suo esame l'autorità
comunale poteva ragionevolmente ritenere che la quota di comproprietà coattiva del
mapp. __________ e le servitù in favore del mapp. __________ fossero idonee a garantire
l'accesso al garage anche per la nuova struttura, senza che fosse necessario
l'accordo dei proprietari degli altri fondi (serventi). Non era perciò tenuta a
sospendere la procedura in attesa che venissero risolte eventuali contestazioni
di natura civile.
5. Fabbisogno di
posteggi 5.1. Il fabbisogno massimo e il numero di
posteggi privati necessari sono definiti dal regolamento cantonale posteggi
privati (Rcpp), integrato negli articoli da 51 a 62 del regolamento
della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110) . Tale regolamento si applica a tutte le
costruzioni - in caso di nuove edificazioni, riattazioni e cambiamenti di
destinazione che implicano un sostanziale cambiamento dei parametri di
riferimento per il calcolo dei posteggi (cfr. art. 51 cpv. 2 RLst) - situate n ei Comuni elencati nell'allegato 1 (cfr. art. 51
cpv. 3 RLst) , tra i quali figura anche
Giubiasco. Fanno eccezione le
costruzioni destinate all'abitazione, i cui posteggi restano soggetti alle norme di attuazione dei piani
regolatori. 5.2. Il Municipio ha indicato che i due stalli nella rimessa interrata
sarebbero sufficienti a coprire il fabbisogno del bed and breakfast (cfr.
risposta del 4 novembre 2019, ad 3 pag. 3). Non ha tuttavia effettuato alcun particolare
calcolo/accertamento e questo nonostante il cambiamento di destinazione dello
stabile da abitazione a struttura per l'alloggio con area wellness e sala
multiuso implichi una modifica sostanziale dei parametri di riferimento
rispetto agli attuali contenuti residenziali (cfr.
la normativa dell'Unione dei professionisti della strada [ VSS ] SN 640
281, tab. 1). Il fatto che il proprietario del mapp. __________ non
possa materialmente realizzare altri posti auto sul suo fondo e che quanti
volessero seguire i corsi o le altre attività offerte dalla struttura potranno
spostarsi agevolmente coi mezzi pubblici o fare capo ai posteggi pubblici
situati al di là di Viale 1814 (cfr. piano delle attrezzature e costruzioni
d'interesse pubblico), non permette di prescindere da questo aspetto. La
determinazione del fabbisogno di posteggi resta rilevante ai fini del rilascio
del permesso, posto che il proprietario potrebbe dover versare un contributo
sostitutivo per i posti auto mancanti (cfr. art. 49 cpv. 3 NAPR; STA 52.2018.80
del 6 settembre 2018 consid. 4.2; Commentario
al regolamento cantonale posteggi privati, versione del 12 aprile 2016, pag. 11 ).
Dal momento che gli atti vanno retrocessi all'istanza inferiore per le ragioni
indicate al consid. 3.2.2, il Governo raccoglierà dalle competenti autorità
anche una valutazione circa il fabbisogno di posteggi della nuova struttura da
sottoporre alle parti. L'analisi dovrà tener conto che il livello del trasporto
pubblico del comparto è pari a B (cfr. portale cartografico cantonale,  http://www.sitmap.ti.ch/index.php?ct=qualitatp )
e che risulta pertanto ammissibile una riduzione fino al 50% del fabbisogno massimo
di riferimento (cfr. art. 60 cpv. 1 del regolamento della legge sullo sviluppo
territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Occorrerà altresì considerare
che gli eventi - come i corsi di yoga, la terapia del suono e i corsi di cucina
- avranno al massimo una cadenza settimanale e non potranno avvenire
contemporaneamente secondo le condizioni imposte per ragioni di contenimento
dell'inquinamento fonico.
6. Va infine d'acchito
disattesa in quanto infondata la censura di incompletezza della domanda di
costruzione, sollevata con riferimento alla mancanza di indicazioni in merito
alla presenza di addetti in possesso del diploma per eseguire terapie
complementari (cfr. art. 63 della legge sulla promozione della salute e il
coordinamento sanitario del 18 aprile 1989; LSan; RL 801.100). Come accennato al
consid. 4.2, la licenza edilizia è un atto amministrativo mediante il quale
l'autorità accerta che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone ai lavori e/o alle utilizzazioni previsti. Per
rapporto a queste ultime la verifica che va effettuata, è per principio di
natura astratta. Oggetto d'esame, segnatamente sotto il profilo della
conformità di zona, è l'attività in quanto tale, non chi la esercita. Va da sé
che, se per esercitare l'attività che si prevede di espletare in un dato
immobile sono necessari determinati requisiti personali (diplomi), spetterà
semmai all'interessato dimostrare di possederli all'autorità competente per
quel tipo di controllo . Anche da questo profilo, non vi è quindi alcuna
autorizzazione da coordinare con la licenza edilizia ai sensi della Lcoord.
7. 7.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente accolto.
Il giudizio governativo è annullato e gli atti sono retrocessi al Consiglio di
Stato, affinché proceda come indicato ai consid. 3.2.2 e 5.2. 7.2. Per giurisprudenza, il rinvio dell'incarto all'istanza inferiore per
procedere a complementi istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre
sia considerato vittorioso (cfr. STF 2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid.
6.1; STA consid. 7.2). La tassa di giustizia è dunque posta a carico del
resistente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Il Comune ne va esente essendo comparso per
ragioni di funzione (art. 47 cpv. 6 LPAmm). CO 1 verserà agli insorgenti,
assistiti da un legale, una congrua indennità a titolo di ripetibili (art. 49
cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto. §.   Di conseguenza:
1.1.     la
decisione del 21 agosto 2019 (n. 3971) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2.     gli atti
sono retrocessi al Consiglio di Stato, affinché proceda come indicato ai
consid. 3.2.2 e 5.2.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico di CO 1, il quale rifonderà un
identico importo (fr. 1'800.-) ai ricorrenti a titolo di ripetibili. Agli
insorgenti viene restituita la somma di fr. 1'800.- versata a titolo di
anticipo delle presumibili spese processuali.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     Il vicecancelliere