Variante del piano regolatore relativa ai beni culturali - modifiche d'ufficio
Decisione del 18.12.2019, TRAM
Incarto n. 90.2017.34
MODIFICA D'UFFICIO
VINCOLO SPECIALE
art. 3 LBC-TI
art. 5 LBC-TI
art. 20 LBC-TI
art. 22 LBC-TI

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina,
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 31 maggio 2017 della
RI
  1
patrocinata
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano relativa ai beni
  culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è proprietaria
del mapp. 21__________ di Lugano, sezione di Lugano, situato in via __________
nel quartiere di Besso. Sul fondo, di vaste dimensioni (21'350 m 2 ),
sorge il complesso dello studio radio della Svizzera italiana, suddiviso in due
edifici (sub. A e sub. B) e costruito negli anni 1957-1962 su progetto degli
arch. __________, __________ e __________. Gli edifici sono attorniati da spazi
verdi e da aree riservate allo stazionamento degli autoveicoli. Inoltre la
corte interna dell'edificio principale (sub. A) si affaccia su un giardino
ricco di alberature.
B. Durante la seduta del
12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato con due
emendamenti la variante del piano regolatore relativa ai beni culturali delle
sezioni di Lugano, Castagnola e Bré, che annovera fra i beni culturali d'interesse
cantonale, elencati all'art. 34 lett. b delle norme di attuazione del piano
regolatore (NAPR), i due edifici al mapp. 21__________ (C9: Studio radio della
Svizzera Italiana), prevedendo inoltre per l'intero fondo un perimetro di
rispetto cantonale.
C. Con risoluzione del 12
aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la suddetta variante,
apportandovi alcune correzioni e modifiche, fra cui la parziale riformulazione
dell'art. 34 NAPR, e sospendendo alcune decisioni. In particolare, per quanto
attiene alla proprietà della RI 1, l'art. 34 lett. b NAPR è stato così
completato: C9: Studio radio della Svizzera Italiana (edificio A e edificio
B e giardino) .
D. Avverso tale modifica,
nella misura in cui riguarda il giardino, la RI 1 insorge a titolo cautelativo
davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e
auspicando un chiarimento circa l'estensione del vincolo. Postulando l'esperimento
di un sopralluogo, essa contesta il provvedimento nella misura in cui dovesse
concernere non solo il giardino racchiuso fra le due ali dell'edificio sub. A
ma anche le vaste aree riservate a posteggio e quelle prevalentemente
pavimentate presenti sul fondo. Sotto questo profilo il vincolo si rivelerebbe
ingiustificato dal profilo dell'interesse pubblico e lesivo del principio della
proporzionalità, anche perché il mapp. 21__________ risulta già inserito in un
perimetro di rispetto.
E. a. In sede di risposta
il Comune di Lugano si rimette al giudizio del Tribunale, mentre la Sezione
dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame. Essa
conferma tuttavia che la tutela riguarda il giardino volto a sud-est,
compreso tra le due ali dell'edificio A, intendendo per giardino la raccolta
corte interna disegnata da __________ su cui si affacciano i foyer e il ristorante-caffetteria .
Dei suoi ulteriori argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti
considerandi.
b. La ricorrente non ha
replicato.
F.   Il 20
febbraio 2019 il Tribunale ha informato le parti di aver acquisito agli atti
diversi documenti richiamati dal Comune. Solo la ricorrente ha comunicato di
non aver particolari osservazioni da formulare.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011; LST, RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente
(art. 30 cpv. 2 lett. c LST).
1.2. Gli studi relativi
alla controversa variante sono stati avviati in vigenza della legge cantonale
di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel
merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla
documentazione richiamata in corso di causa, senza ulteriore istruttoria (art.
25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 165.100). Il sopralluogo postulato dalla ricorrente non appare infatti
idoneo a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del presente giudizio.
2. 2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con
pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire
nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio
oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione
di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali
del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente
che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43
consid. 4.2 con rinvii ). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,
109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna ,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
203 segg., 214).
3.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della
proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
3.1. In
linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato
quando la sua adozione corrisponde a un
bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse
deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT
I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert , Aménagement du territoire,
construction, expropriation , Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).
3.2. Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole
tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n.
103-106; Scolari , op. cit., n.
595-610).
4.   Ai fini del giudizio, occorre rammentare che
nel nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione
dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100).
4.1. Secondo questa
legge, la protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario
e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i
beni culturali mobili che quelli immobili
(cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un
bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse
storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico,
urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i
beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia
le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie
di costruzione, le zone archeologiche ecc.
4.2. Secondo l'art. 3
LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica
ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse
cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito
un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti per
decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione
comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono
importanza soprattutto per le collettività
locali. La ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in
parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni
protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
4.3. Per quanto
concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione
della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano
regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una
precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 27 n. IX
lett. d del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre
2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio sottoporre, in
fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai
beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei beni culturali dovrà
dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare,
quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv.
1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione
sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio
di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).
4.4. Secondo l'art. 22
LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si
estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne
ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene
protetto è da delimitare un perimetro di
rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di
compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2).
5.   5.1. In concreto, nella
documentazione relativa ai beni culturali d'interesse cantonale presenti a
Lugano dell'Ufficio dei beni culturali del 30 giugno 2016, l'origine dello
studio radio della Svizzera italiana viene così descritta (cfr. capitolo 1.
Storia e descrizione):
All'inizio degli anni Cinquanta del Novecento la __________ (acronimo
di __________) decide di realizzare una nuova e rappresentativa sede per la __________,
che potesse ospitare non solamente gli studi della radio, ma anche della
nascente televisione. () Nel 1951 la progettazione di questa importante opera
è affidata agli architetti __________, ________ e __________ (). Dopo un primo
progetto, elaborato sulla base di un programma ridotto e datato 1953, gli
architetti presentano un progetto di massima costituito da tre corpi
indipendenti (): uffici, studi di emissione e studio radio-orchestra. () Grazie
alla relativa disponibilità di superficie edificabile, gli architetti optano
per uno schema distributivo orizzontale. () L'impostazione planimetrica e spaziale,
ottenuta aggregando diversi corpi architettonici dal modulo esagonale, assicura
la fluidità dei percorsi e dei collegamenti e facilita eventuali futuri
ampliamenti. Nel 1955 gli architetti consegnano il progetto definitivo ().
Nell'aprile 1959, durante il cantiere, la __________ incarica i tre architetti
di progettare l'estensione destinata alla televisione e a nuovi uffici e di
studiarne l'inserimento razionale nel complesso (). I tre progettano gli
edifici modellati sulla trama esagonale dell'edificio in costruzione. La
progettazione esecutiva viene assunta da __________, che apporta alcune
modifiche (). L'edificio viene completato nei tre anni successivi.
Il complesso comprende anche un giardino,
ricco di alberature e esteso alle corti interne dell'edificio principale, ()
disegnato nel dettaglio e perfettamente in sintonia con il costruito ( ibidem; cfr. anche foto a pag. 1). Su di esso si affacciano i foyer e il
ristorante-caffetteria.
5.2. Come esposto in
narrativa, la variante adottata dal Consiglio comunale ha inserito fra i beni
culturali d'interesse cantonale i due edifici al mapp. 21__________ (C9: Studio
radio della Svizzera Italiana), prevedendo sull'intero fondo un perimetro di
rispetto cantonale. In fase d'approvazione il Consiglio di Stato ha completato
d'ufficio l'elenco di cui all'art. 34 lett. b NAPR con la seguente specifica: C9:
Studio radio della Svizzera Italiana (edificio A e edificio B e giardino) .
Ora, poiché il mapp. 21______ ospita, oltre agli edifici, al giardino racchiuso
fra le due ali dell'edificio sub. A e alle aree riservate al parcheggio, ampi
spazi verdi, ubicati in particolare sul lato sud-est del fondo, bisogna
convenire con la ricorrente che l'indicazione introdotta d'ufficio dal Governo
risulta poco precisa e causa dei possibili fraintendimenti. Tuttavia l'effettiva
portata del vincolo ha potuto venir chiarita in sede di risposta dalla Sezione, la quale ha specificato che il
medesimo riguarda il giardino volto a sud-est, compreso tra le due ali dell'edificio
A, intendendo per giardino la raccolta corte interna disegnata da __________
sui cui si affacciano i foyer e il ristorante-caffetteria . In proposito
bisogna ritenere che la sua caratteristica di spazio aperto progettato in
funzione e a complemento dell'edificio sub. A - caratteristica che difetta alle
altre aree verdi presenti sul fondo - giustifica pienamente che la tutela cantonale
venga estesa a tale elemento, ciò che la ricorrente non contesta. Peraltro una
diversa interpretazione, ossia un'estensione del vincolo a tutte le aree verdi
presenti sul fondo, risulterebbe fortemente dubbia dal profilo dell'interesse
pubblico e incongruente con gli obiettivi perseguiti con il perimetro di
rispetto cantonale istituito su tutta la proprietà (cfr. risoluzione impugnata,
pag. 29-30). In base a queste considerazioni questo Tribunale ritiene di poter
emendare l'imprecisione riscontrata nella risoluzione d'approvazione della
variante, precisando che il giardino oggetto della protezione cantonale C9 è
quello rivolto a sud-est, compreso fra le due ali dell'edificio A al mapp. 21__________.
6.   6.1. Stante
quanto precede, il ricorso dev'essere parzialmente accolto.
6.2. La tassa di giustizia è posta a carico della
ricorrente, proporzionalmente al suo grado di soccombenza (art. 47. cpv. 1
LPAmm). Alla ricorrente, patrocinata, vengono assegnate ripetibili
proporzionalmente al grado di successo della sua impugnativa (art. 49 cpv. 1
LPAmm), che in concreto sono dovute dallo Stato.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto .
§.  Di conseguenza la risoluzione del
12 aprile 2017 (n. 1617), nella misura in cui approva l'art. 34 lett. b NAPR, viene
completata con riferimento all'oggetto C9, le cui "Denominazioni o
funzioni" sono precisate come segue: "Studio Radio della Svizzera italiana
(edificio A e edificio B e giardino compreso tra le due ali dell'edificio A) ".
2.   La tassa di giustizia di
fr. 800.- è posta a carico della ricorrente, alla quale va retrocesso l'importo
di fr. 1'200.- versato in eccesso quale anticipo spese. Lo Stato verserà alla
ricorrente fr. 800.- a titolo di ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera