Variante del piano regolatore relativa ai beni culturali
Decisione del 18.12.2019, TRAM
Incarto n. 90.2017.29
ACCERTAMENTO DEI FATTI
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
PARITÀ DI TRATTAMENTO
VINCOLO SPECIALE
art. 2 LBC-TI
art. 3 LBC-TI
art. 5 LBC-TI
art. 19 LBC-TI
art. 20 LBC-TI
art. 22 LBC-TI
art. 46 cpv. 1 LPAMM2013

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 23 maggio 2017 di
RI
  1
patrocinata
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano relativa ai beni
  culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è proprietaria
del mapp. 10__________ di Lugano, sezione di Lugano, limitrofo al complesso
della Chiesa di Santa Maria di Loreto e situato in via __________. Sul fondo, di
514 m 2 , sorge un villino, posto all'interno di un giardino,
edificato nel 1911 su progetto dell'arch. __________. L'edificio ha subito nel
1929 una ristrutturazione ad opera dell'arch. __________.
B. a. Durante la seduta
del 12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato con due
emendamenti la variante del piano regolatore relativa ai beni culturali delle
sezioni di Lugano, Castagnola e Bré, che annovera fra i beni culturali d'interesse
locale, elencati all'art. 34 lett. c delle norme di attuazione del piano
regolatore (NAPR), l'edificio al mapp. 10__________ (L52). Il fondo risulta
inoltre incluso nel perimetro di valorizzazione PV15 e nel perimetro di
rispetto cantonale relativo alla Chiesa di Santa Maria di Loreto.
b. Avverso i suddetti
vincoli RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento.
Per quanto attiene al vincolo di bene culturale d'interesse locale, essa ha
lamentato l'assenza di sufficienti motivi atti a suffragarlo, rispettivamente l'assenza
di chiare disposizioni atte a definire i contenuti e i limiti della tutela, che
sembrerebbe non differenziarsi dalle restrizioni che implica una protezione di
carattere cantonale, con conseguente lesione del principio della sicurezza del
diritto. Essa ha altresì censurato una disparità di trattamento in relazione al
convento di Santa Maria di Loreto e ad altre proprietà poste nelle vicinanze,
indicate nell'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza
nazionale (ISOS) ma escluse dalla variante. Anche in merito all'inclusione del
suo fondo nel PV15 e nel perimetro di rispetto cantonale, essa ha criticato l'inconsistenza
delle motivazioni a sostegno delle due misure, la loro indeterminatezza nonché
una disparità di trattamento per rapporto ad altri fondi. Inoltre il vincolo
cantonale sarebbe risultato privo di interesse pubblico e lesivo del principio
della proporzionalità.
C.  Con
risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la
suddetta variante, apportandovi alcune correzioni e modifiche, fra cui la
parziale riformulazione dell'art. 34 NAPR nonché lo stralcio del PV15, e
sospendendo alcune decisioni. Esperito un sopralluogo al mapp. 10__________, il
ricorso di RI 1 è stato accolto limitatamente alle contestazioni rivolte contro
il PV15. In merito al vincolo di bene culturale d'interesse locale, l'Esecutivo
cantonale, considerato come il medesimo risultasse sorretto da un sufficiente
interesse pubblico nonché proporzionato, ha ritenuto in particolare che il
Comune, nel definirlo, avesse operato una scelta compatibile con l'esercizio
della propria autonomia. Per quanto attiene il perimetro di rispetto cantonale,
il Governo, spiegati i motivi alla base della sua delimitazione, ha reputato
che il medesimo non avrebbe compromesso la fruizione attuale e futura dell'immobile,
rispettivamente una sua futura ristrutturazione o trasformazione.
D.  Avverso tale
decisione RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendone l'annullamento nella misura in cui respinge le sue richieste. Essa ripropone
in sostanza le censure disattese dal Governo, al quale rimprovera di aver leso
il suo diritto di essere sentita, quo alla motivazione della decisione,
la quale si rivelerebbe pure contraddittoria e arbitraria. Peraltro anche gli
emendamenti apportati dall'Esecutivo cantonale all'art. 34 NAPR non avrebbero
chiarito l'esatta portata del vincolo di bene culturale d'interesse locale, creando
ulteriori motivi d'incertezza. Ribadisce inoltre come i contenuti di tale vincolo
sarebbero analoghi a quelli derivanti da una protezione di carattere cantonale,
malgrado le diverse conseguenze, segnatamente dal profilo dei contributi
finanziari alla conservazione.
E.  a. Il Comune di
Lugano e la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postulano in sede di
risposta la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto
necessario, nei seguenti considerandi.
b. In sede di replica
la ricorrente si riconferma nelle proprie tesi e domande, approfondendole.
c. Con decreto del 13
dicembre 2017, è stato estromesso dall'incarto l'allegato di duplica presentato
dal Comune, dichiarato irricevibile poiché tardivo. Per lo stesso motivo, con
decreto del 27 dicembre 2017, la duplica della Sezione è stata stralciata dagli
atti.
F.   Il 20 febbraio 2019 il Tribunale
ha informato le parti di aver acquisito agli atti diversi documenti richiamati
dal Comune. Non sono state presentate osservazioni in merito.
Considerato, in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011; LST, RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente
(art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
1.2. Gli studi relativi
alla controversa variante sono stati avviati in vigenza della legge cantonale
di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel
merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla
documentazione richiamata in corso di causa, senza ulteriore istruttoria (art.
25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 165.100). Nemmeno l'insorgente sollecita l'assunzione di particolari
prove.
2.   2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con
pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire
nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio
oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione
di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali
del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente
che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS
700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con
rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43
consid. 4.2 con rinvii ). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,
109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna ,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
203 segg., 214).
3.   Violazione del diritto di essere
sentiti
La ricorrente
rimprovera al Consiglio di Stato di avere emanato una decisione ()
ampiamente priva di motivazione, non avendo l'autorità inferiore, in taluni
punti, esaminato e reso chiare risposte () quanto alle tesi sollevate () .
A detta dell'insorgente, il Governo si sarebbe infatti limitato a riprendere le
motivazioni addotte per evadere altri ricorsi, effettuando inutili divagazioni
su aspetti marginali. Per contro, a tutt'oggi non sarebbero chiari i motivi
alla base del vincolo di bene culturale che grava la sua proprietà, i suoi
contenuti e i suoi limiti. La censura dev'essere
respinta per i seguenti motivi .
3.1. Per prassi la
motivazione della decisione - obbligo previsto dall'art. 46 cpv. 1 LPAmm e componente del diritto di essere sentito
garantito dall'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione
svizzera del 18 aprile 1999 (Cost. RS 101) - può essere ritenuta sufficiente
quanto l'autorità menziona brevemente le ragioni che l'hanno spinta a decidere
in un senso piuttosto che in un altro, ponendo in questo modo le parti nella
situazione di rendersi conto della portata del giudizio e delle eventuali
possibilità d'impugnazione dello stesso ,
oppure quando risulta implicitamente dai diversi considerandi che compongono la
decisione o da rinvii ad altri atti (cfr . DTF 142 II 49 consid. 9.2 e
rinvii ; STF 2C_630/2016 del 6 settembre 2016
consid. 5.2, 2C_505/2009 del 29 marzo 2010 consid. 3.1 ). Non occorre che
la motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto. L'autorità può limitarsi ai punti essenziali.
3.2. In concreto il
Governo ha evaso a pag. 139-143 della decisione impugnata il ricorso di RI 1,
chinandosi a pag. 139-142 sul vincolo di bene culturale d'interesse locale, a
pag. 142 sull'inclusione del mapp. 10__________ nel PV15 e a pag. 142-143 sull'inclusione
del fondo nel perimetro di rispetto cantonale. Per quanto attiene ai motivi
alla base del vincolo di bene culturale, l'Esecutivo cantonale, dopo aver
descritto nel dettaglio a pag. 139 le caratteristiche dell'edificio della
ricorrente, ha concluso a pag. 140 che:
Nel
contesto del patrimonio monumentale conservatosi a Lugano, il villino al mapp.
10__________ è un'importante testimonianza dal punto di vista urbanistico e
architettonico. È direttamente adiacente al complesso della chiesa di Santa
Maria di Loreto comparto di grande valore urbanistico, riconosciuto anche dall'ISOS,
formato dalla chiesa, dal convento e dalla piazza antistante. Il villino chiude
il comparto verso est, essendo posizionato all'intersezione delle vie __________
e __________. Esso è stato inoltre progettato da __________, uno dei più importanti
architetti attivi in Ticino a cavallo tra il XIX e il XX secolo, ed è un buon
esempio di architettura eclettica.
Va
altresì precisato che il Comune, nel definire il vincolo ora contestato, ha operato
una scelta conformemente all'esercizio della propria autonomia in materia di
protezione dei beni culturali ai sensi della LBC e di pianificazione locale.
Alla luce di queste
considerazioni, priva di fondamento appare anzitutto la critica circa la ()
totale mancanza delle indispensabili considerazioni atte a suffragare la
decisione di inserire la proprietà della ricorrente tra i beni di interesse
locale . Per quanto attiene invece alla questione relativa ai contenuti e ai
limiti della tutela, il Governo, a pag. 140, dopo aver brevemente presentato i
principi che informano la legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100),
ha precisato che () dal punto di vista normativo, il Comune è chiamato ad
attuare, per il tramite del PR, un'efficace protezione delle costruzioni d'importanza
storico-architettonica, () , rinviando quindi implicitamente alle NAPR. Ora, se è vero che tale motivazione può apparire
succinta, essa adempie ai requisiti enunciati sopra al consid. 3.1. Tant'è che
la ricorrente è stata in misura di contestarla esercitando compiutamente il suo
diritto di difesa attraverso un atto di ricorso articolato e circostanziato,
che prende posizione anche sugli emendamenti introdotti d'ufficio dal Governo all'art.
34 NAPR. Sapere se i motivi della decisione impugnata siano pertinenti e
corretti è questione di merito, che viene esaminata in appresso.
4.   4.1. L a protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello
costituzionale dall'art. 78 Cost. , che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa
carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le
caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come
anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli
intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è
parimenti protetto dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il paesaggio
dev'essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre integrare nel
paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d)
conservare i siti naturali. I piani regolatori (art. 24 segg. LALPT, dal 1°
gennaio 2012, art. 18 segg. LST) disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art.
14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,
agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone protette comprendono (art. 17
cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi
particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale
(lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e
culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione
(lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette,
altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
4.2. A livello
cantonale, oltre all'abrogato decreto legislativo sulla protezione delle
bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82) e all'istituto
del piano del paesaggio ( art. 28 cpv. 1
LALPT ), la LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2 lett. h , la possibilità di fissare nelle rappresentazioni
grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione
di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del
paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio
storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT,
il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi,
gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica
del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla
manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).
4.3. Nel
nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la LBC, che ha
abrogato la legge per la
protezione dei monumenti storici ed artistici del 15
aprile 1946 ( LMS; BU 1946, 43). Questa legge, fondata su una nozione di
cultura più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento
non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei
valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e
permette, di conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono
anche apparire minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo
sono prive di importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali
diverse.
4.3.1. La protezione
del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico
(cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili
che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene
culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto
non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico,
architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico,
numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come
detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti
costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc., così come
i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice civile svizzero del 10
dicembre 1907 (CC; RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti senza
alternarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di
tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme
(come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere
protetta nella sua globalità (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4387 del
14 marzo 1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni
culturali, Commento agli art. 2-4 del progetto, in: RVGC, sess. ord. prim.
1997, pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo:
è pertanto il territorio costruito (nuclei, giardini, vie
storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la
sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere
assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di
rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr.
messaggio cit., cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).
4.3.2. Secondo
l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione
pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra
quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono
testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito
locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi
sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei
beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La
ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte
differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti
(cfr. art. 20 e segg. LBC).
4.3.3. L'art. 19 LBC
definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza
fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i
quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della
protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto,
preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o
fram-mento della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione
presuppone insomma che si tratti di beni nei quali la collettività si identifichi e vi riconosca i propri valori essenziali, al
punto da dover essere tramandati alle generazioni a venire (cfr. messaggio
cit., Commento all'art. 19 del progetto, RVGC cit., pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali
(CBC; art. 45 LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità culturale della collettività e di individuare quell'interesse
pubblico che giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6,
Commento all'art. 45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico
della protezione deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto
salvaguardare un oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio
della proprietà sul medesimo bene ( Patrizia Cattaneo Beretta , La legge
cantonale sulla protezione dei beni culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139 segg.,
n. 4.3.2., pag. 152) . Per quanto concerne la protezione dei beni immobili,
giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di
adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione
cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di
ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2 lett. i
LALPT; inoltre l'art. 27 cpv. IX lett. d del regolamento della legge
dello sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110 ). Spetterà quindi
anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi
cantonali la sua proposta relativa ai beni
immobili d'interesse comunale. La commissione dovrà dare il suo preavviso e
parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili
d'interesse cantonale da proteggere (cfr.
art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione
della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse
locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC) .
4.3.4. Secondo l'art.
22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si
estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne
ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene
protetto è da delimitare un perimetro di
rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di
compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2). La citata
norma concretizza uno dei principi generali alla base della nuova legislazione
sulla protezione dei beni culturali, secondo la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua interezza
e, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche Elsbeth Wiederkehr Schuler , Denkmal- und Ortsbildschutz: die
Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts , Zurigo
1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in particolare un
immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla sua situazione
nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel suo insieme non
potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli elementi (una
facciata, il portale, una colonna, una finestra).
5. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
5.1. In
linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato
quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente
avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti
interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con
rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert , Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari ,
Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).
5.2. Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole
tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n.
103-106; Scolari , op. cit., n.
595-610).
6.   Vincolo di bene
culturale d'interesse locale
6.1. La
ricorrente ripropone anche in questa sede la critica secondo cui non sarebbero
chiari né i contenuti né i limiti del provvedimento che grava la sua proprietà,
che sembrerebbe non differenziarsi dal vincolo che implica una
protezione di carattere cantonale. Ne conclude che in caso di intervento su
beni protetti a livello locale risulteranno applicabili i principi della LBC,
salvo poi escludere una partecipazione finanziaria ai costi da parte del
Cantone non trattandosi di beni protetti a livello cantonale. Inoltre, secondo
la ricorrente, gli emendamenti introdotti dal Governo all'art. 34 NAPR ne avrebbero
reso ancor più incomprensibile il contenuto.
6.1.1. Tali critiche
risultano manifestamente infondate. Infatti, in applicazione dell'art. 16 cpv.
2 del regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004 (RBC;
RL 445.110), che concretizza l'art. 22
LBC, secondo cui le norme di attuazione definiscono i contenuti della
protezione in base alla scheda di inventario e indicano i criteri di intervento
sui beni protetti e all'interno dei perimetri di rispetto, il Consiglio
comunale ha adottato l'art. 34 NAPR che definisce per l'appunto i limiti della
protezione del bene posto sotto tutela. Tale disposto pone alla lett. a il
principio secondo cui, indipendentemente dal carattere cantonale o locale del
vincolo, () Il proprietario di un bene ha l'obbligo di conservarlo nella
sua sostanza e di provvedere alla sua manutenzione regolare . Segue poi alla
lett. b l'elenco dei beni culturali d'interesse cantonale e alla lett. c l'elenco
dei beni culturali d'interesse locale, fra cui quello della ricorrente (L52).
La lett. d, nella versione adottata dal Legislativo comunale, disciplina poi in
10 capoversi gli interventi ammissibili su quest'ultimi (cpv. 1: obbligo di
domanda di costruzione preliminare; cpv. 2: interventi ammissibili; cpv. 3
obblighi in caso di distruzione; cpv. 4: aree libere adiacenti; cpv. 5: condizioni
supplementari per alcuni singoli oggetti; cpv. 6: edifici alberghieri; cpv. 7:
applicabilità della legislazione sull'utilizzazione dell'energia; cpv. 8:
deroghe alle prescrizioni dell'art. 34 NAPR; cpv. 9: oggetto L6; cpv. 10:
deroghe alle prescrizioni di PR). La norma tratta infine alla lett. e i perimetri
di valorizzazione dei beni culturali d'interesse locale. Ora, alla luce delle
prescrizioni contenute alla lett. a e d, ed in particolare al suo cpv. 2, incomprensibile
appare la critica della ricorrente, già sollevata davanti al Governo, secondo
cui non sarebbero chiari la portata e i limiti del vincolo di bene culturale d'interesse
locale.
6.1.2. Ad ogni modo, in
sede di approvazione, il Consiglio di Stato ha apportato all'art. 34 NAPR
alcune modifiche d'ufficio. Per quanto attiene alla sua lett. d, esso ha in
particolare stralciato i cpv. 6 e 9 e riformulato il cpv. 2, ritenuto
incompatibile con quanto stabilito dalla LBC (cfr. decisione impugnata, cap.
3.9.3, pag. 38-39). Infatti, se nella versione adottata dal Consiglio comunale
la norma prevedeva che () In generale - salvo specificazioni ai sottostanti
paragrafi - devono essere mantenuti gli ingombri planovolumetrici e l'aspetto
delle facciate (compresi materiali, tinteggi, aperture, coperture ecc. ,
essa si limita ora a statuire: Per gli edifici e i manufatti protetti quali
beni culturali occorre prevedere interventi conservativi e di restauro . La
ricorrente non contesta i contenuti, peraltro chiari, di tale modifica ma ritiene
che il Governo avrebbe introdotto ulteriori momenti d'incertezza per il fatto
che il cpv. 5 della lett. d non è stato adattato di conseguenza. Infatti il
disposto è stato approvato nella versione adottata dal Consiglio comunale, che
prevede: Per gli oggetti singoli censiti con i numeri seguenti, al vincolo
di mantenimento di volumetrie e facciate si aggiungono anche le condizioni
supplementari sotto indicate: () . Ora, a prescindere dal fatto che la
proprietà della ricorrente non è menzionata nel disposto, bisogna dare atto del
fatto che il Governo, non adattandolo al nuovo contenuto del cpv. 2, è incorso
in una disattenzione. Tale disattenzione appare tuttavia priva di conseguenze,
poiché se da un lato l'art. 34 lett. a NAPR pone comunque il principio
generale, secondo cui il proprietario di un bene ha l'obbligo di conservarlo
nella sua sostanza, dall'altro il contenuto prescrittivo del cpv. 5 della lett.
d è chiaramente riferito alle condizioni supplementari ivi indicate per i
singoli oggetti, fra i quali non risulta il mapp. 10__________.
6.1.3. Per quanto
attiene al contributo finanziario per la conservazione, bisogna convenire con
la ricorrente, che, contrariamente a quanto prevede l'art. 8 cpv. 1 LBC per i
beni culturali d'interesse cantonale, per i beni culturali d'interesse locale nell'ambito
della revisione il Comune ha rinunciato a prevedere una partecipazione diretta
ai costi derivanti dagli interventi sulle proprietà colpite dal vincolo, ()
riservandosi di prendere eventuali iniziative dopo aver preso conoscenza del
ritmo e dell'ampiezza dei lavori che i privati effettueranno, dopo approvazione
della variante (cfr. Rapporto di pianificazione - aggiornamento ottobre
2011, pag. 181, ed inoltre cap. 16, pag. 182). Ora, la LBC non impone ai Comuni
di stabilire in una norma comunale un proprio obbligo contributivo per la
conservazione dei beni e la sua misura. Ciò non significa tuttavia che il
proprietario colpito dal vincolo sia inerme di fronte alle sue conseguenze di
carattere finanziario. Qualora queste siano particolarmente onerose e siano
adempiuti i requisiti dell'espropriazione materiale, un'indennità può essere
reclamata e dovuta (STF 1P.474/1999 del 17 dicembre 1999 consid. 3 e 4).
6.2. Secondo la ricorrente,
la decisione del Consiglio di Stato, risulterebbe arbitraria, poiché tutelerebbe
un vincolo adottato in base a metri di valutazione non coerenti. Essa
risulterebbe inoltre lesiva del principio della parità di trattamento sia per
rapporto agli edifici che si affacciano su via __________, compresi nel perimetro
11.2 dell'ISOS con obiettivo di salvaguardia A ma non tutelati dalla revisione,
sia per rapporto al Convento di S. Maria di Loreto, anch'esso rimasto privo di
tutela. In sede di replica l'insorgente critica la lettura del contesto dov'è
situato il mapp. 10__________, fatta dal Comune e dal Governo, e rimprovera a
quest'ultimo un accertamento inesatto dei "fatti storici" rilevanti. In
proposito si osserva quanto segue.
6.2.1. Il fondo della
ricorrente è direttamente limitrofo al complesso della Chiesa di Santa Maria di
Loreto, con cui confina ad ovest. Sul fondo sorge il "villino Eremo",
che il Consiglio di Stato così descrive a pag. 139, riprendendo i contenuti della
scheda n. 2291 dell'Ufficio dei beni culturali:
Il villino sorge in un comparto pregiato, sul sedime
attiguo al complesso del convento di Santa Maria di Loreto, nel quartiere
omonimo.
Fu costruito per __________, figlia dell'albergatore __________,
nel 1911 su progetto dell'architetto __________ (1877-1932), una delle
principali figure del panorama architettonico ticinese a cavallo tra il XIX e
il XX secolo. ()
L'edificio, in posizione rialzata rispetto alla
strada, è sito all'interno di un giardino sostenuto da un imponente muro di
contenimento perimetrale in pietra e malta (oggi purtroppo intonacato), con una
balaustra in cemento prefabbricato. Si accede alla proprietà da un portale
ornato da decorazioni pittoriche, che si apre sulla scala d'ingresso con
parapetto in ferro a motivi geometrici, che riprende il balconcino in facciata.
Sul lato orientale è presente un portico sorretto da colonne con capitelli
corinzi e sovrastato da una terrazza, mentre nell'angolo nord-occidentale si
innesta un corpo emergente con loggetta all'ultimo piano, probabilmente aggiunto
nel 1929.
I prospetti esterni sono decorati da un finto bugnato
d'angolo, da una fascia sottogronda dipinta, recante motivi vegetali,
cornucopie, putti, scudi con gigli e, in corrispondenza delle aperture,
conchiglie. Le finestre dei lati sud e nord sono ornate da riquadrature a
graffito in finta architettura modanata, mentre quella della facciata orientale
da un frontoncino centinato in cemento prefabbricato.
6.2.2. La scheda "Inventario/valutazione"
relativa al "villino Eremo", contenuta a pag. 90-91 del Rapporto di
pianificazione - aggiornamento ottobre 2011, giudica l'oggetto sia per rapporto
al suo "valore intrinseco" sia per rapporto al suo "valore
urbanistico funzionale" secondo la seguente scala di valutazione: 5 eccellente;
4 importante; 3 degno di protezione; 2 privo di valore; 1 di disturbo. Il
valore intrinseco del villino viene valutato come segue:
Valore
architettonico           3
Interesse
tipologico            2
Valore
storico/memoria       3
Integrità
del bene                3
Stato
di conservazione        3
Per quanto attiene al
suo valore urbanistico e funzionale, la scheda attesta in particolare al
villino una situazione urbanistica importante (4) come pure un'appartenenza ad
un complesso omogeneo (4). Anche le difficoltà di gestione derivanti dal vincolo
nonché le limitazioni d'uso, l'impossibilità di usufruire di tutti gli indici e
la diminuzione del valore vengono valutate come importanti (4).
6.2.3. Da queste
valutazioni emerge come il Comune abbia ritenuto determinante nel definire il
vincolo di tutela il valore storico (3) e architettonico (3) del villino, oltre
che la situazione urbanistica (4) e la sua appartenenza ad un complesso omogeneo
(4). Sia in sede di risposta davanti al Consiglio di Stato che in questa sede
il Comune ha confermato tali valutazioni, mettendo in rilievo il fatto che l'immobile sorge nelle immediate adiacenze della pregevole Chiesa di S. Maria di
Loreto, la cui costruzione risale al 1524, in un armonioso stile
rinascimentale, sulla cui facciata vi è un interessante portico a 5 campate;
nel complesso la Chiesa è tutelata quale bene culturale d'interesse cantonale.
Inoltre, prospiciente alla Chiesa di Loreto e quindi alla stabile sul fondo no.
10__________ si trova il pregevole muro con due portali ad arco e con una cappella
incastonata nel centro che delimita l'accesso alla retrostante proprietà
comunale. Il muro delimita pure una piazza raccolta che si confronta
direttamente con il porticato della Chiesa. Anche il muro è tutelato quale bene
culturale d'interesse cantonale. L'edificio sul fondo n. 10__________ si
inserisce in un contesto molto particolare dal profilo architettonico, e già
nel 1911 l'allora progettista - l'architetto __________ - () optò per una
soluzione armoniosa e non in contrasto con le preesistenze definite dalla
Chiesa di Loreto e del muro posto in stretta correlazione con essa. Conclude
asserendo che () A non averne dubbio è dunque dato un preminente interesse
pubblico all'imposizione del vincolo, per salvaguardare la presenza di una
testimonianza storica importante del nostro passato . Tali motivazioni, che la
ricorrente contesta soprattutto dal profilo dell'analisi del contesto in cui si
situa la sua proprietà, risultano pertinenti e meritano piena tutela.
6.2.4. In merito al contesto, la ricorrente
asserisce anzitutto che, la scelta urbanistica della posizione del villino
non è stata dettata da presupposte intenzioni urbanistiche () ma bensì da una
chiara limitazione imposta all'acquirente () dal venditore e proprietario dell'edificio
esistente sul sottostante mapp. 10______, al fine di allontanare il più
possibile le nuove edificazioni dalla sua proprietà . Critica poi l'affermazione
del Governo, secondo cui () Il villino chiude il comparto verso est,
essendo posizionato all'intersezione delle vie __________ e __________, ritenendo invece che il punto culminante, sia sotto l'aspetto urbanistico
che architettonico, risulta essere villa __________, che non viene tutelata .
In proposito si rileva anzitutto che il giudizio operato dal Comune per fondare
il vincolo di bene culturale si fonda su più criteri, di cui quello urbanistico
costituisce solo un elemento. Ad ogni modo, gli eventuali vincoli contrattuali
imposti al costruttore al momento dell'acquisto della proprietà, non escludono
evidentemente una soluzione progettuale comunque armoniosa e rispettosa delle preesistenze
come quella elaborata dall'arch. __________. Inoltre l'analisi del comparto effettuata
dal Governo, a cui la ricorrente oppone una sua personale lettura, trova
conferma nell'ISOS, il quale inserisce il suo villino nel Gruppo edilizio 11.1
facente capo al Complesso della Chiesa di S. Maria di Loreto ( cfr. Dipartimento federale dell'Interno [curatore], ISOS Insediamenti di importanza
nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, vol. 2.2, Luganese, Berna 2006, pag.
277 ), e attribuisce invece villa __________ (mapp. 10__________)
al Gruppo edilizio 11.2 "Palazzine e ville in posizione elevata tra Via
_______ e Via __________ ()" ( ibidem , pag. 278).
6.2.5. Con riferimento
alla descrizione del villino, contenuta a pag. 13 della decisione impugnata
(cfr. supra consid. 6.2.1), la ricorrente rimprovera poi al Governo un
accertamento errato dei "fatti storici" rilevanti: il muro di
contenimento perimetrale sarebbe infatti intonacato sin dalla sua erezione nel
1911, mentre che i lavori di ampliamento e innalzamento eseguiti dall'arch. ______
sarebbero stati ultimati nel 1929. Tali critiche vanno subito respinte in
quanto insuscettibili di scalfire la valutazione effettuata dal Governo. Manifestamente,
alla luce delle motivazioni da esso addotte, le due imprecisioni in cui è
incappato non hanno influito minimamente sull'esito della controversia (cfr. Marco Borghi/
Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, n. 1 ad art. 62 LPamm).
6.2.6. Nemmeno la
critica di violazione della parità di trattamento può trovare miglior sorte.
Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio dell'uguaglianza
dinanzi alla legge (DTF 131 I 1 consid. 4.2, 130 I 65 consid. 3.6, 129 I 346
consid. 6) ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimento
pianificatori e si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio (RDAT
I-2001 n. 49 consid. 5a). Al proposito, la ricorrente, che si è limitata ad
addurre le critiche testé evase, non spiega per quali ragioni la decisione di
adozione del provvedimento pianificatorio a carico della sua proprietà sarebbe
non solo opinabile, ma addirittura manifestamente insostenibile. La censura è
dunque già per questo motivo inammissibile. Ad ogni modo, se da un lato, come
visto, l'ISOS, che la ricorrente invoca a sostegno della sua tesi, include il suo
fondo in un gruppo edilizio diverso da quello relativo agli edifici che si affacciano
su via __________, dall'altro il Consiglio di Stato al capitolo 3.9.2, pag. 42,
della decisione impugnata ha invitato il Comune a riconsiderare l'esclusione
dalla variante del Convento di S. Maria di Loreto.
7.   Perimetro
di rispetto cantonale per la Chiesa di S. Maria di Loreto e portale mapp. 11__________
7.1. Come esposto in
narrativa, la variante adottata dal Consiglio comunale riporta nei piani il
perimetro di rispetto cantonale relativo alla Chiesa di S. Maria di Loreto,
comprendente anche il 10__________, il cui obiettivo viene descritto come segue
a pag. 31 della decisione impugnata:
Lo scopo primario del perimetro di rispetto è il
controllo degli interventi architettonici e urbanistici nelle immediate
adiacenze dei beni culturali tutelati, inseriti in un quartiere tipologicamente
caratterizzato da ville dei primi decenni del Novecento entro giardini,
comprendente anche la casa d'appartamenti sul mapp. 10__________ (bene
culturale locale), parzialmente alterato dalla massiccia costruzione della casa
per anziani.
Più precisamente, l'obiettivo principale è quello di
mantenere la preminenza visiva e volumetrica del complesso ecclesiastico, di
garantire la corretta relazione tra percorsi storici, edifici, giardini e aree
libere, agendo specialmente sulle sistemazioni di quest'ultime e, di conseguenza,
sull'ubicazione e sulle volumetrie di eventuali nuovi edifici, come pure sulla
strutturazione architettonica (aperture, tinteggi) degli edifici principali e
quelli utilitari esistenti nelle adiacenze.
In evasione al ricorso
della ricorrente, l'Esecutivo cantonale ha poi osservato, a pag. 143, come tali
misure non compromettono la fruizione attuale e futura del suo immobile,
rispettivamente una sua futura ristrutturazione o trasformazione.
7.2. In merito all'estensione
del perimetro il Governo ha spiegato a pag. 31-32 quanto segue:
L'estensione del perimetro di rispetto viene stabilita
includendo le zone (edificate e non edificate) direttamente adiacenti o che
hanno una relazione spaziale con i beni culturali tutelati. In questo caso,
vista la particolare ubicazione del complesso monumentale e del portale
protetti, siti su un breve pianoro lungo antichi percorsi pedonali, per la
conservazione del loro significato spaziale e monumentale si ritiene
sufficiente un perimetro che racchiude le aree edificabili immediatamente
adiacenti: il limite è dato da via __________ (nord), dal sedime pubblico che
ospita la casa anziani comunale (sud), dalle case e palazzine sorte sul pendio
che digrada verso il lago (sud/est), dalla casa d'appartamenti al mapp. 10__________
(ovest), preminente sul pendio e in stretta relazione visiva con il sagrato del
complesso.
7.3. La ricorrente
chiede l'estromissione del suo fondo dal perimetro di rispetto, la cui
estensione, a sua detta, sarebbe priva di senso. Invoca inoltre, anche in
questo caso, una lesione del principio della parità di trattamento rispetto
agli edifici che si affacciano su via __________. Non sarebbe infatti chiaro il
motivo per cui per altre ville e villette del comprensorio, realizzate dall'Arch.
G. __________ () sia l'autorità Comunale che quella Cantonale non ritengano
necessaria alcuna protezione . In proposito si osserva che il Governo ha
spiegato con dovizia di argomenti lo scopo perseguito con il perimetro di
protezione e i criteri alla base della sua delimitazione. In sede di risposta
ha precisato che l'inclusione del mapp. 10__________ è motivata dal fatto che
esso è direttamente adiacente al complesso della Chiesa di Santa Maria di
Loreto. La ricorrente, che non si confronta minimamente con tali motivazioni,
contrappone anzitutto una lettura del tutto imprecisa dell'estensione del
perimetro di rispetto [ () lo stesso taglia quasi a metà la part. 10__________
(casa anziani) per poi scendere quasi rettilineo sino alla proprietà della qui
istante. Di colpo lo stesso poi procede includendo il fondo nr. 10__________
per poi rientrare e procedere in maniera quasi rettilinea sino alla fine del
fondo nr. 1910 ], senza però chiederne l'annullamento ma limitandosi a
postulare l'estromissione del suo fondo. Di conseguenza, a prescindere dal
fatto che l'interesse pubblico alla base della misura è stato dimostrato dal Governo
con argomenti pertinenti, allo stato attuale, l'estromissione del (solo) mapp.
10__________ dal perimetro concorrerebbe a formare un vuoto incongruo al suo interno,
contrario alle sue finalità. Inoltre, poiché nel quartiere di Loreto non sono
presenti altri beni culturali d'interesse cantonale che potrebbero richiamare
la previsione di un perimetro di rispetto, non è dato di vedere in che modo sia
stato leso il principio della parità di trattamento. Gli ulteriori argomenti
avanzati dalla ricorrente non meritano ascolto già solo per il fatto che essa
confonde le finalità del perimetro di rispetto in parola, riportate sopra al
consid. 7.1., con quelle del perimetro indicato nell'ISOS con riferimento al
Gruppo edilizio 11.2 (cfr. supra consid. 6.2.4), che rappresenta un
semplice criterio di individuazione e di analisi della sostanza edilizia posta
al suo interno (cfr. scheda allegata al vol. 2.2, Luganese, dell'ISOS, "Introduzione
all'ISOS", p. 2: L'Inventario individua all'interno dell'insediamento
perimetri edificati, gruppi edilizi, intorni circoscritti e intorni orientati ).
8.   8.1. Per tutti questi motivi il
ricorso è respinto.
8.2. Le spese e la tassa di giustizia
seguono la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili
(art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di giustizia di
fr. 2'000.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera