Procedimento disciplinare. Diritto di essere sentiti
Decisione del 22.02.2021, TRAM
Incarto n. 52.2020.322
DIRITTO DI ESSERE SENTITI
PROCEDIMENTO DISCIPLINARE
art. 29 cpv. 2 COST
art. 32 cpv. 1 LPAMM
art. 33 cpv. 1 LPAMM
art. 33 cpv. 2 LPAMM

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo
sul ricorso del 26 giugno 2020 degli avvocati
RI
  1
RI
  2
RI
  3
RI
  4
patrocinati
  da:   PA 1
contro
la decisione del 19 maggio 2020 (n. 307/8/9/10) con
  cui la Commissione di disciplina degli avvocati ha inflitto a ciascuno di
  loro una multa di fr. 600.- a titolo di sanzione disciplinare;
ritenuto, in
fatto
A. Con e-mail dell'8
giugno e del 30 settembre 2019, l'avv. __________ si è rivolto all'Ordine degli
avvocati del Cantone Ticino (OATI), segnalando che una sua cliente aveva
ricevuto, in due occasioni, delle newsletter da parte dello Studio legale e
notarile __________. Posto che la destinataria non aveva dato il suo consenso,
né il suo indirizzo e-mail, né i suoi dati personali e non era nemmeno stata
interpellata in altro modo, ha interrogato l'OATI circa la compatibilità di
siffatto modo di procedere con la deontologia professionale.
B. a. Preso atto di tale
segnalazione, trasmessale per competenza, il 23 ottobre 2019 la Commissione di
disciplina degli avvocati (Commissione) ha aperto nei confronti degli avv. RI 1
e RI 2, RI 3 e RI 4 un procedimento disciplinare per possibile violazione degli
art. 12 lett. d della legge federale sulla libera circolazione degli avvocati
del 23 giugno 2000 (LLCA; RS 935.61), 16 della legge sull'avvocatura del 13
febbraio 2012  (LAvv; RL 951.100) e 16 del codice svizzero di deontologia del
10 giugno 2005 (CSD; divieto di accaparramento di clienti mediante pubblicità). b. Chiamati a pronunciarsi in merito, i denunciati hanno contestato ogni
addebito mosso nei loro confronti. Hanno in particolare negato ogni intento di
accaparrarsi nuovi clienti, sostenendo di avere inviato la newsletter (peraltro
di carattere prettamente informativo e oggettivo) soltanto a persone -
individuate mediante una meticolosa cernita preliminare dei contatti e-mail -
cui, direttamente o indirettamente, il loro studio aveva già prestato
consulenza.
c. A fronte della tesi
difensiva sviluppata dai segnalati, il 14 novembre 2019 la Commissione ha
interpellato il segnalante chiedendogli di indicare se la destinataria dell'invio
fosse mai stata cliente dello studio legale in questione. Ha in particolare
richiesto una dichiarazione scritta e firmata dall'interessata in questo senso,
precisando che alla stessa sarebbe stata garantita massima discrezione,
nel senso che il suo nome non sarebbe stato rivelato e la dichiarazione sarebbe
rimasta secretata nell'incarto.
d. Con scritto del 29
novembre successivo, l'avv. __________ ha trasmesso la dichiarazione richiesta,
confermando che avrebbe dovuto essere tenuta in vostre mani e secretata .
C. a. Con decisione del
19 maggio 2020 la Commissione ha condannato gli avv. RI 1 e RI 2, RI 3 e RI 4
al pagamento di una multa di fr. 600.- ciascuno per violazione delle regole
professionali in materia di pubblicità. La precedente istanza ha in particolare
ritenuto che la controversa newsletter - inviata sia a clienti dello
studio che a terzi non clienti - avesse connotazioni intrusive ed
eccessive. Ha tra l'altro rilevato come la tesi dei denunciati, secondo cui
avrebbero mandato la newsletter soltanto a loro clienti, non fosse vera,
ritenuto che a una cliente del denunciante erano state indirizzate le prime due
edizioni, come la stessa aveva riferito in un proprio scritto.
b. Con lettera del 10
giugno 2020 l'avv. PA 1 si è rivolto, per conto degli avvocati sanzionati, al
presidente della Commissione, chiedendogli, in vista di un eventuale ricorso, di
fargli avere l'incarto completo, presupposto imprescindibile per una
corretta disamina del caso dal profilo fattuale e giuridico . c. Con scritto del 15 giugno successivo, la Commissione, per il tramite del suo
presidente, ha comunicato al legale che tutto quanto fa parte dell'incarto è
già in possesso dei rispettivi legali non essendovi altra documentazione al di
fuori della segnalazione con i relativi allegati (), della presa di posizione
dei segnalati e della decisione che ne è seguita .
D. Avverso la decisione
di condanna della Commissione gli avv. RI 1 e RI 2, RI 3 e RI 4 si aggravano
ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. Censurano
preliminarmente una violazione del loro diritto di essere sentiti, rimproverando
alla precedente istanza di aver compiuto un atto istruttorio senza dar loro la
facoltà di esprimersi. A fronte del citato scritto del 15 giugno 2020 ritengono
che o la Commissione li ha sanzionati sulla scorta di un documento
cruciale di natura probatoria estraneo agli atti, o tale documento è
effettivamente integrato nelle tavole processuali, ma non viene ostenso agli
insorgenti . Nel merito contestano di avere disatteso l'art. 12 lett. d
LLCA, ritenendo in ogni caso sproporzionata la sanzione inflitta (che andrebbe
semmai sostituita con un avvertimento o un ammonimento).
E. In sede di risposta la
Commissione ha rinunciato a formulare osservazioni, riconfermandosi
integralmente nel provvedimento impugnato.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 28 cpv. 1 LAvv. Certa è
la legittimazione attiva dei ricorrenti, personalmente e direttamente toccati
dalla decisione impugnata, di cui sono destinatari (art. 65 cpv. 1 della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il
ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine e può
essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. Gli insorgenti lamentano anzitutto una violazione del loro diritto di essere sentiti
per non essere stati messi a conoscenza della dichiarazione sollecitata dalla
Commissione e non avere potuto esprimersi in merito. 2.1. Secondo costante
giurisprudenza, l a natura e i limiti del diritto di essere sentito sono
determinati innanzitutto dalla normativa procedurale cantonale. Se questa
risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2
della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101). Il diritto di essere
sentito ancorato in quest'ultima norma assicura al cittadino la facoltà di
esprimersi prima che sia presa una decisione che lo tocca nella sua
situazione giuridica e comprende tutte quelle facoltà che devono essergli
riconosciute affinché possa far valere efficacemente la sua posizione nella procedura (cfr. DTF 140 I 99 consid. 3.4, 136 I 265
consid. 3.2, 135 II 286 consid. 5.1). Tra queste, anche il diritto di
prendere visione degli atti formanti l'incarto e di esaminare le prove assunte
dall'autorità, premessa necessaria all'esercizio del diritto di esprimersi e di
esporre i propri argomenti (cfr. Marco
Borghi/ Guido Corti , Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1 e 2a ad art. 20). O gni
allegazione o prova prodotta va pertanto portata a conoscenza delle parti,
affinché esse possano decidere se usufruire o no della possibilità di prendere posizione in proposito; questa decisione
non spetta al giudice (DTF 139 I 189 consid. 3.2, 138 I 484 consid. 2.1, 137 I
195 consid. 2.3.1; S TF
2D_66/2014 del 2 luglio 2015 in RtiD I-2016 n. 19 consid. 5 e rinvii; cfr. pure STA 52.2018.171 del 27 maggio
2019 consid. 2.1).
2.2. A livello cantonale, tale
principio è sancito dall'art. 32 cpv. 1 LPAmm, secondo cui chi è parte
in un procedimento amministrativo ha diritto di esaminare gli atti e di farsene
inoltre rilasciare copia se ciò non comporta per l'autorità un aggravio
eccessivo. Gli atti che le parti o i loro rappresentanti hanno diritto di
consultare sono quelli rilevanti per la decisione, in particolare le memorie
delle parti e le osservazioni delle autorità, i documenti utilizzati come mezzi
di prova e le copie delle decisioni notificate (cfr., per analogia, art. 26
cpv. 1 della legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre
1968; PA; RS 172.021). Non sono per contro rilevanti i cosiddetti atti interni
dell'amministrazione (note di servizio, opinioni personali rilasciate da un funzionario,
progetti o proposte di decisione, comunicazioni o rapporti interni; cfr. Borghi/Corti , op. cit., n. 1b ad art. 20
e rif.). 2.3. Il diritto di consultare gli atti di causa non è assoluto e può comportare
delle eccezioni. L'art. 33 cpv. 1 LPAmm dispone tuttavia che tale diritto può
essere negato soltanto a protezione di legittimi interessi pubblici o privati o
di un'istruttoria in corso, con la precisazione che il rifiuto deve essere
motivato e annotato agli atti. In presenza di un simile interesse
preponderante, che merita cioè di essere tutelato, l'autorità amministrativa
deve comunque agire nel rispetto del principio della proporzionalità. Non è infatti
escluso che gli interessi che potrebbero di per sé essere minacciati dalla
consultazione di un incarto possano nondimeno essere preservati senza negare
puramente e semplicemente all'interessato il suo diritto di esaminare gli atti,
ma già soltanto limitandolo (cfr. Borghi/Corti ,
op. cit., n. 4a e b ad art. 20). L'art. 33 cpv. 2 LPAmm precisa ancora che
l'atto il cui esame è stato negato a una parte può essere adoperato contro di
essa soltanto se l'autorità gliene ha comunicato oralmente o per iscritto il
contenuto essenziale e le ha dato la possibilità di pronunciarsi e di indicare
prove contrarie.
2.4. La violazione del
diritto di essere sentito implica, di principio, l'annullamento della decisione
impugnata, a prescindere dalle possibilità di successo nel merito (cfr. DTF 144
I 11 consid. 5.3, 137 I 195 consid. 2.2, 135 I 279 consid. 2.6.1). Il Tribunale federale ritiene tuttavia che una violazione
del diritto di essere sentito in generale e di quello di consultare gli atti in
particolare possa essere sanata nell'ambito di una procedura ricorsuale, quando l'interessato abbia avuto la possibilità di esprimersi davanti a un'autorità di ricorso che dispone del medesimo
potere d'esame dell'autorità decidente (cfr. DTF 142 II 218 consid.
2.8.1, 135 I 279 consid. 2.6.1; cfr. Borghi/Corti ,
op. cit., n. 2b ad art. 20). La sanatoria è di regola esclusa se il difetto è
particolarmente grave. Si può nondimeno prescindere da un rinvio all'istanza
precedente, anche se la lesione è di una certa gravità, quando esso costituisca
una formalità priva di senso e porti a inutili ritardi, inconciliabili con
l'altrettanto importante interesse della parte toccata a un giudizio celere
(cfr. DTF 142 II 218 consid. 2.8.1, 137 I 195 consid. 2.3.2, 136 V 117 consid.
4.2.2.2, 135 I 279 consid. 2.6.1, 133 I 201 consid. 2.2 e rimandi; STA 52.2018.570-571
dell'11 maggio 2020 consid. 2.2).
3. Nel caso
concreto, la Commissione ha effettivamente disatteso in modo grave il diritto di
essere sentito dei ricorrenti. Come visto in narrativa, non solo ha proceduto a
un atto istruttorio senza informarli e senza offrire loro la facoltà di
esprimersi sulla prova raccolta, ma nemmeno a fronte dell'esplicita richiesta
del loro patrocinatore di poter esaminare l'incarto ha dato atto dell'esistenza
della dichiarazione rilasciata dalla cliente dell'avv. __________. Tantomeno ha
indicato quali preminenti interessi pubblici o privati giustificassero di non
sottoporre agli insorgenti la citata prova (che avrebbe smentito la tesi,
sviluppata nelle osservazioni, secondo cui la newsletter sarebbe stata inviata
soltanto a persone a cui il loro studio legale aveva già prestato consulenza).
E ciò nonostante, nella motivazione della sua decisione, la precedente istanza abbia
chiaramente rimproverato ai ricorrenti (anche) di avere inviato la newsletter a non clienti dello studio fondandosi proprio su tale dichiarazione. Ne
discende che la Commissione ha negato senza valide ragioni agli insorgenti la
possibilità di consultare gli atti e quindi di prendere conoscenza e di
esprimersi su una prova rilevante. A prescindere dal merito della vertenza, già
solo per questo motivo si giustifica pertanto di annullare la decisione
impugnata. Non spettando a questo Tribunale porre rimedio alla grave violazione
posta in essere dalla precedente istanza, gli atti vanno pertanto rinviati alla
Commissione affinché si pronunci nuovamente, dopo aver concesso ai ricorrenti
la facoltà di pronunciarsi sulla prova in questione o aver semmai debitamente
spiegato le ragioni (a prima vista non evidenti) che ne giustificherebbero il
rifiuto. In particolare, va ricordato alla Commissione che, in base all'art. 33
cpv.1 LPAmm, l'esame degli atti può essere negato solo in presenza di
preminenti interessi pubblici o privati o di un'istruttoria in corso, e che il
rifiuto va motivato e annotato agli atti. L'atto il cui esame è stato negato a
una parte può inoltre essere adoperato contro la stessa soltanto quando
l'autorità gliene ha comunicato (oralmente o per iscritto) il contenuto
essenziale, dandole la possibilità di pronunciarsi in merito e di indicare
prove contrarie (cfr. art. 33 cpv. 2 LPAmm).
4. 4.1. Sulla base
delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere parzialmente accolto,
annullando la decisione impugnata e rinviando gli atti alla precedente istanza,
affinché proceda come indicato al precedente considerando.
4.2. Dato l'esito, si
prescinde dal prelievo di una tassa di
giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non
si assegnano ripetibili agli insorgenti (art. 49 cpv. 1 LPAmm), ritenuto
che non ne hanno per principio diritto gli avvocati che agiscono in causa
propria, e ciò sia che agiscano personalmente, sia che si facciano patrocinare
dallo studio legale di cui sono titolari, come si avvera in concreto (cfr. STA
52.2012.406 del 2 gennaio 2013 e rimandi, 90.2011.15 del 7 febbraio 2012).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto .
Di conseguenza:
1.1.    la
decisione del 19 maggio 2020 (n. 307/8/9/10) della Commissione di disciplina
degli avvocati è annullata;
1.2.    l'incarto
è rinviato alla Commissione di disciplina degli                  avvocati affinché
proceda così come indicato ai consid.                        3 e 4.1.
2.   Non
si preleva alcuna tassa di
giustizia. Ai ricorrenti va retrocesso l'importo di fr. 1'500.- versato a
titolo di anticipo delle presumibili spese processuali. Non si assegnano
ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera