Dipendente comunale. Classificazione salariale
Decisione del 04.05.2021, TRAM
Incarto n. 52.2020.182
STIPENDIO
art. 8 cpv. 1 COST
art. 7 RIND
art. 8 RIND

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 6 aprile 2020 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la decisione del 4 marzo 2020 (n. 1255) del
  Consiglio di Stato che ha respinto il suo ricorso contro la decisione del 19
  settembre 2018 del Municipio del Comune di CO 1 in materia di rapporto di
  impiego;
ritenuto, in
fatto
A. a. RI 1 è stato
assunto a partire dal 1° gennaio 2009 dal Municipio del Comune di CO 1 quale
agente di Polizia in formazione. Terminata la scuola, il medesimo è quindi
stato nominato a contare dal 1° luglio 2010 quale agente di Polizia e inserito
nella classe di stipendio 8 senza aumenti. La sua carriera è quindi progredita
regolarmente all'interno della classe 8 sino al 1° gennaio 2014, quando è stato
inserito in classe 9, livello I, con 8 scatti. Nel 2015 RI 1 ha ottenuto il
grado di appuntato ed è stato inserito nella decima classe di stipendio con sei
scatti, livello I. b. A seguito dell'aggregazione di diversi Comuni della regione nella nuova
Città di CO 1 e del conseguente accorpamento delle polizie comunali di CO 1 e __________,
a contare dal 1° aprile 2017 il Municipio ha riclassificato temporaneamente il
personale del corpo di polizia, in attesa del nuovo regolamento organico dei
dipendenti comunali. Vista l'imminente entrata in vigore del regolamento
concernente l'uniformazione dei gradi e delle condizioni di stipendio dei corpi
di polizia cantonale e comunali del 1° giugno 2017 (RUGraS; RL 563.210), l'Esecutivo
comunale ha adeguato gli stipendi alla scala salariale applicabile ai
dipendenti cantonali. A RI 1, che aveva raggiunto la classe 10 con 8 aumenti, è
quindi stata attribuita la classe 24 con 4 aumenti.
B. a. Nell'ottica di
uniformare lo statuto del personale della nuova Città di CO 1, il 19 dicembre
2017 il Consiglio comunale ha adottato il nuovo regolamento organico dei
dipendenti (ROD). b. Il Municipio ha quindi ridefinito la posizione di RI 1 in base al nuovo ROD
e all'Ordinanza municipale concernente la classificazione delle funzioni dei
dipendenti della Città di CO 1 del 19 gennaio 2018. Con decisione del 25
gennaio 2018 gli ha assegnato la funzione di appuntato presso il Dicastero
Sicurezza e servizi industriali, Settore Polizia comunale, Servizio
Stupefacenti, alcolismo e sicurezza sociale, presso il quale era già attivo da
inizio 2017, e l'ha inserito nella classe di stipendio 5 con 9 aumenti. La
decisione indicava la possibilità di sottoporre il caso alla Commissione
paritetica consultiva e conciliativa della città (Commissione) entro il termine
di 30 giorni dalla notifica della stessa.
c. Contro la predetta
decisione RI 1 ha interposto ricorso sia dinanzi al Consiglio di Stato sia
dinanzi alla Commissione, chiedendo l'attribuzione della funzione di sergente
con compiti speciali e l'inserimento in classe 7 con 4 aumenti o, in via
subordinata, il mantenimento del grado di appuntato, ma con il riconoscimento
della classe 5 di stipendio con 11 scatti. Ha altresì chiesto al Governo di
sospendere la procedura fino alla pronuncia della Commissione. Domanda,
quest'ultima, alla quale il Municipio ha aderito. d. Con decisione del 19 settembre 2018, munita dei rimedi di diritto, il
Municipio, richiamato il rapporto sfavorevole frattanto rilasciato dalla
Commissione, ha confermato la precedente decisione. RI 1 ha quindi impugnato
anche tale risoluzione dinanzi al Governo, chiedendone l'annullamento e
riproponendo le medesime domande.
C. Il 4 marzo 2020 il
Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile, in quanto prematuro, il primo
ricorso dell'insorgente e respinto il secondo. Ha rilevato che l'insorgente non
poteva pretendere di essere inserito in
classe 7 con 4 aumenti siccome non svolge la funzione di sergente con compiti
speciali. Ha inoltre tutelato la posizione assegnatagli (5 con 9 aumenti).
Diversamente a quanto avvenuto per altri collaboratori, nel suo caso non
si giustificherebbe la concessione di uno stipendio maggiore per tenere conto
della soppressione delle indennità per lavoro festivo e notturno introdotta con
la nuova regolamentazione. Il medesimo non svolge infatti più turni durante i
giorni festivi e la notte che potrebbero dare luogo a indennità.
D. RI 1 è insorto dinanzi
al Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta risoluzione
governativa chiedendone l'annullamento e il suo conseguente inserimento in
classe 5 con 11 scatti. A suo avviso la sua posizione salariale sarebbe
inferiore a quella di diversi colleghi che hanno iniziato la carriera nel suo
stesso anno, rispettivamente sarebbe simile a quella di colleghi assunti dopo
di lui. Con il passaggio alla nuova scala salariale, il salario lordo dei suoi
colleghi sarebbe stato aumentato di un importo forfetario di fr. 1'500.-, per
tenere conto della soppressione delle varie indennità precedentemente allocate.
Ritiene di avere diritto allo stesso trattamento.
E. All'accoglimento del
ricorso si sono opposti il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e
l'autorità di nomina. Ripercorsa la carriera dell'insorgente, il Municipio ha
confermato la correttezza del passaggio alla nuova scala salariale in
applicazione delle norme transitorie. Ineccepibile sarebbe l'inserimento del
ricorrente nella classe 5, prevista per la sua funzione, con l'attribuzione di
9 aumenti, ossia di uno stipendio superiore a quello che avrebbe percepito con
il riconoscimento dello scatto annuale secondo la vecchia scala. L'autorità di
nomina ha quindi escluso ogni paragone con i
colleghi menzionati dall'insorgente, già per il motivo che quest'ultimo è
attivo presso il Servizio stupefacenti, alcolismo e sicurezza sociale, mentre
gli altri nel Servizio esterno, con tutte le differenze che ne
conseguono in quanto a mansioni, turni e rischio. A seguito dell'adeguamento
dello statuto degli agenti comunali con la regolamentazione cantonale, gli
impiegati presso il servizio esterno hanno
perso il diritto a ricevere l'indennità per il mantenimento dell'ordine stabilita
dalle abrogate norme comunali, di fr. 100.- mensili, e hanno subito una
riduzione delle indennità per lavoro festivo e notturno. A compensazione
di questa perdita, il Municipio ha aumentato il loro stipendio. Il ricorrente
non ha beneficiato di questa concessione, non essendo più tenuto ai servizi che
possono dare luogo a indennità.
F. Con la replica e
la duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi, affinandole con
precisazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data
dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100). La legittimazione attiva
del ricorrente, direttamente interessato dalla decisione governativa impugnata,
è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100; art. 209 lett. b LOC). Il ricorso,
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm; art. 213 LOC), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
La documentazione trasmessa dalle parti fornisce sufficienti elementi affinché
il Tribunale possa esprimersi con cognizione di causa.
2. 2.1. Con la
nascita della nuova città di CO 1 il legislativo comunale ha adottato il nuovo
ROD. Per quanto attiene al rapporto d'impiego del personale uniformato del
Corpo di Polizia comunale, l'art. 1 n. 4 prescrive che questo è disciplinato
dalla legislazione cantonale relativamente ai gradi, ai salari, alle
promozioni, alle indennità di servizio, all'orario di lavoro e alla durata
delle vacanze. Il legislatore comunale ha previsto disposizioni transitorie per
disciplinare il passaggio dei dipendenti alla nuova legislazione. L'art. 90 ROD
prescrive che ai dipendenti è garantito almeno lo stesso stipendio lordo di
quello percepito precedentemente (n.1). Il collocamento nella scala stipendi,
soggiunge il n. 2, avviene tenendo conto della classificazione precedente,
degli anni di lavoro al servizio del precedente Comune o ente, dell'esperienza professionale e della formazione
scolastica. Per quanto attiene agli aumenti annuali, il legislatore comunale ha
stabilito che nell'anno di entrata in vigore del ROD, lo scatto annuale sarebbe stato concesso in base ai previgenti regolamenti organici (art. 91
ROD). 2.2. Le condizioni di stipendio del personale delle polizie comunali sono
stabilite dal RUGraS, che ha imposto ai comuni di adeguare le proprie normative
entro il 31 dicembre 2018 (art. 7 RUGraS, cfr. art. 9 lett. d della legge sulla
collaborazione fra la polizia cantonale e le polizie comunali del 16 marzo
2011; LCPol; RL 563.100). Per il grado di appuntato, il RUGraS prevede, nel suo
allegato, la classe di stipendio 5 della scala salariale applicabile ai dipendenti
dello Stato (cfr. art. 3 RUGraS). I comuni sono pure tenuti ad applicare le
disposizioni cantonali vigenti in materia di indennità e di compensazione del
lavoro straordinario e non possono erogare indennità non previste da tali
normative (art. 4 RUGraS). Per il lavoro festivo e notturno è riconosciuta al
dipendente un'indennità oraria di fr. 5.-, rispettivamente fr. 5.90 (cfr. art.
7 e 8 del regolamento concernente le indennità ai dipendenti dello Stato del 27
settembre 2011; RInd; RL 173.450).
3. Fino al 31
dicembre 2017, ossia fino a prima del passaggio alla scala salariale cantonale,
il ricorrente percepiva uno stipendio annuo di fr. 76'465.- corrispondente alla
vecchia classe 24 con 4 aumenti. Con la
concessione di uno scatto, lo stipendio del medesimo avrebbe raggiunto fr. 78'198.- (classe 24 con 5 aumenti ). A contare dal 1° gennaio 2018 l'insorgente è
stato inserito nella nuova classe 5
con 9 aumenti, per un salario annuale di fr. 78'862.-, che corrisponde
all'aumento immediatamente superiore allo stipendio che avrebbe percepito in
classe 24 con 5 aumenti. Il Municipio gli ha quindi riconosciuto uno scatto
secondo le vecchie disposizioni e gli ha infine assegnato uno stipendio
superiore a quanto percepito con il vecchio regime. L'adattamento delle
condizioni dell'insorgente al nuovo regime salariale è quindi avvenuto in
corretta applicazione delle norme transitorie di cui all'art. 90 e 91 ROD.
Nella misura in cui lo stesso ha mantenuto la medesima funzione e gode di una
posizione superiore alla precedente, raggiunta in seguito a una regolare
carriera, non si può che ritenere che la sua esperienza professionale e gli
anni di servizio sono stati adeguatamente tenuti in considerazione.
4. L'insorgente
lamenta pure una violazione del principio della parità di trattamento, che
sarebbe da ricondurre al riposizionamento del personale di polizia avvenuto con
effetto al 1° aprile 2017. Discriminazione che il Municipio avrebbe riconfermato
con l'assegnazione definitiva nell'organico del nuovo Comune. 4.1. Per prassi costante, il principio della parità di trattamento, garantito
in termini generali dall'art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale del 18
aprile 1999 (Cost.; RS 101), non permette di fare, tra casi simili, distinzioni
che nessun fatto importante giustifica o di sottoporre a un regime identico
situazioni che presentano tra di loro delle differenze rilevanti e di natura
tale da rendere necessario un trattamento diverso. Le situazioni paragonate non
devono necessariamente essere identiche sotto ogni aspetto, la loro
similitudine va stabilita per quel che riguarda i fatti pertinenti per la decisione da prendere (DTF 140 I 201 consid. 6.5.1,
129 I 113 consid. 5.1, 125 II 345 consid. 10b, 124 II 193 consid. 8d/aa, 121 I
104 consid. 4a; RDAT
I-1997 n. 10 consid. 3a; Jörg Paul Müller , Die Grundrechte der
schweizerischen Bundesverfassung, Berna 1991, 2. ed., pag. 239; Beatrice Weber-Dürler , Zum Anspruch auf
Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung, ZBl 2004, pag.
1 seg.). 4.2. Nei rapporti di pubblico impiego, l'art. 8 cpv. 1 Cost. esige che i
dipendenti che svolgono lo stesso lavoro percepiscano la stessa retribuzione.
Agli enti pubblici è per principio riconosciuto un ampio margine discrezionale
nell'allestimento degli ordinamenti retributivi. L'autorità di ricorso deve
allora imporsi un certo riserbo quando si tratta non soltanto di paragonare due
categorie d'aventi diritto ma di giudicare un intero sistema di rimunerazione
per evitare il rischio di creare nuove disuguaglianze (DTF 129 I 161 consid. 3.2,
123 I 1 consid. 6b; STF 8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 5.2). Nel
rispetto del divieto d'arbitrio e del principio di uguaglianza, fra i molti
fattori che caratterizzano l'attività del singolo funzionario gli enti pubblici
possono quindi scegliere gli aspetti che ritengono maggiormente qualificanti
per definirne la retribuzione (DTF 141 II 411
consid. 6.1.1, 131 I 105 consid. 3.1 con riferimenti, 129 I 162 consid. 3.2,
125 I 71 consid. 2c/aa; STA 52.2016.541/543-545 del 18 settembre 2017
consid. 2 ). Censurabili sono soltanto le
distinzioni che, non fondandosi su motivi oggettivi e pertinenti, non appaiono
ragionevolmente sostenibili (STA 52.2012.184 del 28 novembre 2013 consid. 4.1; Vincent
Martenet, L'égalité de rémunération dans la fonction publique, AJP/PJA 1997, pag. 825 seg.). Per costante giurisprudenza, l'art. 8 Cost. non risulta violato quando
differenze di stipendio dipendono da motivi oggettivi quali l'età, l'anzianità
di servizio, l'esperienza, gli oneri familiari, le qualifiche, il tipo e la
durata della formazione, il tempo di lavoro, le prestazioni, il tipo di
mansioni oppure il grado di responsabilità del dipendente (DTF 141 II 411
consid. 6.1.1, 139 I161 consid. 5.3.1, 138 I 321 consid. 3.3, 131 I 105,
consid. 3.1, 123 I 1 consid. 6c). Altre circostanze, che non attengono alla persona
o all'attività del dipendente, possono
ugualmente giustificare, perlomeno temporaneamente , differenze di
salario, ad esempio una situazione congiunturale che rende più arduo il
reclutamento del personale (2P.10/2003 del 7 luglio 2003, consid. 3.3.), oppure
delle ristrettezze finanziarie della collettività pubblica (DTF 143 II 65
consid. 5.2; STF 8C_969/2012 del 2 aprile 2013 consid. 2.2, 2P.70/2004 del 17
aprile 2005 consid. 2 e 3; Martenet ,
op. cit., pag. 836 e segg.). 4.3. Il Tribunale federale si è più volte chinato sulle modalità di transizione
da un modello salariale dei dipendenti pubblici ad un altro. In questo contesto
ha tra l'altro stabilito che l'inserimento in una nuova classe, in cui lo
stipendio è calcolato sulla base del salario percepito in precedenza
(cosiddetta "frankenmässige ü berführungsregelung")
non costituisce una disparità di trattamento se il salario precedente non era
discriminatorio. In caso contrario, se risulta che il vecchio modello
retributivo era già costitutivo di una disparità di trattamento, la
trasposizione in un nuovo modello prendendo come riferimento il salario
precedente ha quale effetto di perpetuare una situazione discriminatoria, ciò
che non è ammissibile. Pertanto, occorre verificare non solo se la nuova
normativa è contraria al principio della parità di trattamento, bensì se anche
la precedente, nel frattempo abrogata, non lo era già (cfr. tra tante DTF 144
II 65 consid. 5.3, 131 II 393 consid. 8.2 e 8.3, 125 I 13 consid. 3h, 124 II
436 consid. 10f).
4.4. L'insorgente pone
a confronto la propria situazione con quella di alcuni colleghi del servizio
esterno. Sostiene di essere stato svantaggiato quando il Municipio ha adattato
lo stipendio del personale del corpo di polizia alla scala retributiva
cantonale, con effetto dal 1° aprile 2017. A ragione l'autorità di nomina ha
osservato che tale servizio, rispetto a quello dove è attivo l'insorgente,
implica differenze in quanto a compiti, rischi e turni che rendono difficile
ogni paragone. Così come azzardato è il confronto con colleghi di grado
diverso. Poste queste premesse, il passaggio alla scala retributiva cantonale ha
comportato l'abolizione dell'indennità fino ad allora accordate dal Municipio
di CO 1 per mantenimento ordine , dell'importo di fr. 100.- mensili,
nonché una riduzione delle indennità per lavoro festivo e notturno (da fr. 7.20
a fr. 5.-, rispettivamente 5.90; cfr. art. 3 dell'ordinanza municipale relativa
alle indennità per mansioni speciali nel corpo di polizia comunale del 22
dicembre 2011, nella sua versione in vigore fino al 31 marzo 2017 e art. 2 dell'ormai
abrogata ordinanza municipale per il lavoro notturno, domenicale e festivo
regolari ed altre mansioni speciali del 27 novembre 2013). L'autorità di nomina
ha tenuto conto della perdita economica che tale cambiamento avrebbe comportato
per gli agenti tenuti al servizio di mantenimento ordine e al lavoro notturno e
festivo e, per determinare la loro posizione nella scala stipendi cantonale, ha
aggiunto allo stipendio di partenza un supplemento di fr. 1'500.- annuali. Ciò
non è avvenuto nel caso dell'insorgente poiché da settembre 2016, per ragioni
mediche, aveva smesso di prestare il servizio di mantenimento ordine ed era
stato distaccato presso il Servizio Stupefacenti, alcolismo e sicurezza sociale,
per cui avrebbe effettuato turni di notte e nei giorni festivi soltanto
saltuariamente. Queste circostanze emergono in modo chiaro dai conteggi di
stipendio prodotti dal ricorrente: l'indennità per mantenimento ordine gli è
stata versata soltanto fino ad agosto 2016, mentre
quelle per lavoro notturno e festivo corrisposte nel 2017 e 2018 sono irrisorie
se confrontate a quelle riconosciute per l'anno 2016. Il mancato riconoscimento
dell'importo di fr. 1'500.- si fonda quindi su un motivo oggettivo,
ossia la circostanza per cui l'insorgente non avrebbe subito perdite economiche
con il passaggio alla nuova scala retributiva. La situazione lavorativa
dell'insorgente essendo diversa rispetto a quella dei colleghi attivi presso il
Servizio esterno non meritava lo stesso trattamento.  È pertanto malvenuto
l'insorgente, laddove pretende di beneficiare di tale contributo soltanto
perché il suo trasferimento al Servizio Stupefacenti alcolismo e sicurezza
sociale non è stato formalizzato, ma è avvenuto solo di fatto. La censura è
quindi destituita di fondamento.
4.5. Accertato che il
regime precedente all'introduzione del ROD non
era discriminatorio, pure la transizione verso il nuovo sistema retributivo, con garanzia dello stipendio percepito al 31 dicembre 2017
maggiorato di uno scatto e inserimento nella nuova scala nel gradino immediatamente
superiore si rivela rispettosa del diritto.
L'assegnazione della classe 5 con 9 aumenti non può quindi che essere
confermata.
5. Visto quanto precede, il
ricorso va respinto. La tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente
secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art.
49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;
RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1
lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera