Dipendenti cantonali. Trasferimento (ingiustificato) ad altra funzione
Decisione del 07.08.2020, TRAM
Incarto n. 52.2019.601
RAPPORTO D'IMPIEGO
art. 18a LORD

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 22 novembre 2019 di
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la decisione del 23 ottobre 2019 (n. 5171) del
  Consiglio di Stato che l'ha trasferita dalla funzione di capo servizio I
  presso la Cancelleria dello Stato a quella di segretaria I presso la
  messaggeria governativa dell'Area dei servizi amministrativi e gestione del
  web e stabilito le conseguenze a livello salariale;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è entrata alle
dipendenze dello Stato nel 2001. Nominata quale segretaria aggiunta presso
l'Amministrazione cantonale, alla medesima è stato assegnato un incarico
annuale a tempo pieno come funzionaria di direzione presso lo studio del cancelliere.
L'incarico è stato rinnovato annualmente sino al 2012, quando è stata
formalmente nominata in questa funzione. Con l'entrata in vigore, il 1° gennaio
2018, della nuova legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei
docenti del 23 gennaio 2017 (LStip; RL 173.300) e della relativa scala
salariale, è stata assegnata alla dipendente la funzione di collaboratrice di
direzione, con conseguente iscrizione in classe 6 dell'organico con 19 aumenti. Il 9 maggio 2018, RI 1 è stata promossa capo servizio I presso la Cancelleria
dello Stato ed è stata iscritta nell'ottava classe dell'organico con 10
aumenti.
B. a. Dall'8 gennaio 2019
RI 1 si è assentata dal lavoro per malattia. L'inabilità lavorativa,
inizialmente certificata dal suo medico fino al 21 gennaio 2019, si è protratta
fino al 3 settembre 2019. Dal 4 settembre 2019 la dipendente era invece abile
al lavoro in misura del 20%, dal 15 ottobre 2019 in ragione del 30%, mentre dal
1° dicembre 2019 al 40%. b. Frattanto, per sostituire la capo servizio, in particolare per coordinare le
elezioni cantonali del 7 aprile 2019, il Consiglio di Stato, con risoluzione
del 30 gennaio 2019, ha affidato un mandato a __________, predecessora di RI 1.
In seguito, il servizio ha fatto capo temporaneamente a un collega già attivo
presso l'Amministrazione cantonale.
C. a. Con scritto del 27
agosto 2019 il cancelliere dello Stato si è rivolto a RI 1, facendo riferimento
a un incontro del giorno precedente in cui le sarebbe stata prospettata
un'alternativa professionale presso la messaggeria dello Stato. Premesso che il
periodo trascorso quale capo del servizio dei diritti politici l'avrebbe
portata ad assentarsi dal lavoro per malattia, il cancelliere le ha proposto il
trasferimento alla predetta unità amministrativa nella funzione di segretaria I
in classe 5, trasmettendole la relativa descrizione della funzione. Ciò per
evitarle di ricadere nuovamente in malattia e per garantire il buon
funzionamento del servizio. b. Nel termine impartitole per presentare osservazioni, RI 1 si è dichiarata
contraria alla proposta di trasferimento e alla conseguente retrocessione
salariale. Ha inoltre contestato l'esistenza di un legame tra la malattia e il
suo ruolo professionale. c. Con scritto del 2 ottobre 2019 il cancelliere dello Stato ha affermato che
la richiesta di rientrare al lavoro in un ambito diverso era giunta
direttamente da RI 1 in un incontro avvenuto il 5 giugno precedente. Ha inoltre
censurato l' interpretazione della motivazione relativa al riposizionamento della dipendente, osservando che i motivi che hanno condotto all'assenza per
malattia esulavano dalle sue competenze.
D. Con decisione del 23
ottobre 2019 il Consiglio di Stato ha trasferito RI 1 presso la messaggeria
governativa nella funzione di segretaria I con effetto dal 1° ottobre 2019. L'ha
inoltre iscritta in classe 8 dell'organico con uno stipendio fisso di fr.
102'397.75 (corrispondente alla classe 8 con 11 aumenti), mentre ha fissato il
suo inserimento in classe 5 con 24 aumenti a decorrere dal 1° aprile 2020. Alla
decisione è stato levato l'effetto sospensivo. Il Governo ha preso in
considerazione l'assenza per malattia iniziata l'8 gennaio 2019, da
relazionarsi al ruolo occupato , l'esigenza di garantire il buon
funzionamento del servizio e in particolare il corretto svolgimento delle
elezioni cantonali, federali e comunali nonché il mancato rispetto di alcune
importanti scadenze da parte della dipendente. Ha inoltre considerato che
durante un incontro del 5 giugno 2019 RI 1 ha formulato la richiesta di
rientrare in servizio, inizialmente a tempo parziale, in un ambito lavorativo
diverso.
E. Contro la predetta
decisione RI 1 è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento e il conseguente mantenimento della sua posizione.
In via subordinata ha chiesto che le sia almeno riconosciuto lo stipendio
precedente fino al 30 settembre 2021. Il tutto previa restituzione dell'effetto
sospensivo al ricorso. La ricorrente ha innanzitutto censurato la violazione
del suo diritto di essere sentita per non aver potuto esprimersi su tutti i
punti essenziali del procedimento prima dell'emanazione della decisione. Quest'ultima
non sarebbe inoltre sufficientemente motivata. In ogni caso, il trasferimento
non sarebbe giustificato da alcuna esigenza di servizio. Pure la motivazione relativa
al mancato rispetto di alcune importanti scadenze, addotta per la prima volta
in maniera generica nella decisione impugnata, sarebbe pretestuosa e abusiva.
Infine, l'insorgente non avrebbe mai chiesto di essere trasferita e retrocessa
ad altra funzione.
F. All'accoglimento
del gravame e alla restituzione dell'effetto sospensivo si è opposto il
Consiglio di Stato. Esso ha innanzitutto escluso qualsiasi violazione del
diritto di essere sentito dell'insorgente. Nel merito ha difeso la bontà del
provvedimento, giustificato dalle manchevolezze della ricorrente e non dal suo
stato di salute. Il Governo ha inoltre evidenziato l'importanza del carico di
lavoro legato all'organizzazione delle elezioni comunali e il disagio connesso
all'assenza per malattia dell'insorgente, divenuta insostenibile.
G. Con la replica la
ricorrente ha ribadito le proprie tesi, evidenziando l'incoerenza e la
confusione delle motivazioni addotte dal Consiglio di Stato. Quest'ultimo, con
la duplica, ha confermato le precedenti argomentazioni con precisazioni che
saranno riprese, per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1
della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15
marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente,
direttamente e personalmente interessata dalla decisione impugnata, è certa
(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è
dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
I fatti decisivi sono noti.
2. La ricorrente ha
innanzitutto eccepito la violazione del diritto di essere sentita per non
essersi potuta esprimere compiutamente su ogni aspetto rilevante prima
dell'emanazione della decisione impugnata. In particolare, non sarebbe mai
stata addotta alcuna mancanza professionale. Inoltre, la decisione non sarebbe
sufficientemente motivata. 2.1. La natura ed i limiti del diritto di essere sentito sono determinati,
innanzitutto, dalla normativa procedurale cantonale e dalle garanzie minime
dedotte dall'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Il diritto di essere sentito conferisce
all'interessato tutte quelle facoltà che devono essergli riconosciute affinché
possa efficacemente far valere la sua posizione nella procedura, tra cui la
facoltà di esprimersi prima che sia adottata una decisione sfavorevole nei suoi
confronti ( DTF 144 I 11 consid. 5.3, 143 V
71 consid. 4.1, 142 II 218 consid. 2.3 , 135 I 279 consid. 2.3, 135 I
187 consid. 2.2; STF 2C_879/2014 del 17 aprile 2015 consid. 2.2, 1C_356/2012
del 27 agosto 2012 consid. 2.4, 2C_880/2011 del 29 maggio 2012 consid. 4.2). Per
quanto attiene alla procedura di trasferimento di un dipendente, l'art. 18a
cpv. 3 LORD si limita a prevedere che l'interessato deve essere sentito. 2.2. Per l'art. 46 cpv. 1 LPAmm ogni decisione deve essere motivata per scritto
e deve indicare il rimedio giuridico. Scopo dell'obbligo di motivazione,
componente essenziale del diritto di essere sentito, è di permettere al
destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se
del caso di deferirla con piena cognizione di causa a una giurisdizione
superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo
(DTF 136 I 229 consid. 5; STA 52.2013.169 del 26 agosto 2014 consid. 4.3; 1988 n. 45; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
parte generale, II a ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594; Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n 2c ad art. 26). 2.3. Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale formale, la cui
violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione impugnata, a prescindere dalle possibilità di successo nel
merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1, 127 V 431 consid. 3d/aa). Secondo la
prassi del Tribunale federale, tuttavia, una violazione del diritto di essere
sentito può essere sanata nell'ambito di una procedura di ricorso, qualora l'autorità
di ricorso disponga dello stesso potere di esame di quella decidente. Inoltre,
eventuali carenze di motivazione possono essere sanate a condizione che
l'autorità decidente fornisca la motivazione mancante e che all'insorgente sia
data la possibilità di prendere posizione sugli argomenti da questa addotti in
sede di risposta. 2.4. Nel caso concreto all'insorgente è stato prospettato il provvedimento,
dapprima in occasione di un colloquio e in seguito per scritto. Vero è che la
lettera con cui il cancelliere dello Stato ha invitato la ricorrente a
esprimersi al riguardo faceva riferimento unicamente alla sua inabilità
lavorativa e, in modo piuttosto generico, a esigenze di servizio. Nessun accenno
invece a eventuali mancanze dell'insorgente sul piano professionale.
Motivazione, quest'ultima, che è comparsa soltanto nella risoluzione impugnata
ed è stata meglio esposta con la risposta di causa dell'autorità di nomina. Sulla
stessa, la ricorrente ha comunque potuto compiutamente prendere posizione dinanzi
a questo Tribunale, che esamina liberamente fatti e diritto, di modo che ogni
eventuale violazione può ritenersi sanata. 2.5. Medesima conclusione può essere tratta per quanto attiene alla censurata
carenza di motivazione della decisione impugnata. Sebbene le inadempienze dell'insorgente
siano state addotte in modo piuttosto generico (mancato rispetto di alcune
importanti scadenze), l'autorità ha poi specificato di cosa si sarebbe trattato
e su questo rimprovero la ricorrente ha avuto ampia possibilità di esprimersi.
3. Secondo l'art.
18a cpv. 1 LORD, se le esigenze di servizio lo richiedono, l'autorità di nomina
può trasferire i dipendenti da una sede di servizio a un'altra, nell'ambito
della stessa funzione, o da una funzione a un'altra funzione adeguata nella
medesima sede di servizio o in altra sede. La decisione di trasferimento
dev'essere motivata e comunicata tempestivamente all'interessato (cpv. 4). Le
esigenze del dipendente trasferito, nella misura del possibile, devono essere
tenute in considerazione (cpv. 5).
4. 4.1. Il Governo
nella sua decisione ha addotto più di una ragione a sostegno del trasferimento
dell'insorgente. Motivi che ha precisato in questa sede, ponendo l'accento sul
mancato rispetto di alcune importanti scadenze da parte della dipendente. Al proposito, l'autorità di nomina ha specificato trattarsi del ritardo
accumulato nella presentazione dello scadenziario delle elezioni cantonali, che
la ricorrente avrebbe presentato unicamente il 4 dicembre 2018, dopo vari
solleciti verbali e in forma incompleta. La tabella sarebbe poi stata
riconsegnata dalla ricorrente il 21 dicembre 2018, senza gli aggiornamenti richiesti.
A tale mancanza avrebbe sopperito la predecessora dell'insorgente chiamata in sua
sostituzione. Il Governo, con la risposta, è arrivato ad affermare che il
trasferimento sarebbe stato dettato esclusivamente da questo aspetto e non da
motivi legati allo stato di salute della ricorrente. 4.2. Tale mancanza, se anche fosse dimostrata, non sarebbe di rilevanza tale da
giustificare la misura del trasferimento. Sebbene il compito di preparare lo
scadenziario per le elezioni sia senza dubbio importante, un singolo episodio non
è sintomo di una situazione problematica all'interno dell'ufficio che necessita
un provvedimento drastico come l'allontanamento della caposervizio. Tant'è che
un rimprovero al riguardo non è mai stato formalmente mosso all'insorgente prima
della decisione impugnata; anche in quell'occasione, inoltre, è stato soltanto
accennato in termini molto generici. Non emerge insomma che prima dell'assenza
per malattia dell'insorgente vi fossero particolari problemi all'interno del
servizio, risolvibili con il suo trasferimento. Anzi, il Governo ha evidenziato
difficoltà causate proprio dall'assenza della medesima. In difetto di una
situazione di disagio dimostrata, o anche solo resa verosimile, difficilmente
si può concludere che il provvedimento sia stato adottato per assecondare
un'esplicita richiesta della ricorrente, che sarebbe stata formulata al
cancelliere in un incontro del 5 giugno 2020. Prova ne è che di tale domanda
non è stata inizialmente fatta menzione quando le è stato prospettato il
provvedimento. 4.3. Venendo a cadere questo motivo, che l'autorità ha dichiarato essere l'esclusiva
ragione del trasferimento, la decisione non può che dimostrarsi lesiva del
diritto. D'altro canto, nemmeno le altre motivazioni addotte nella decisione
impugnata, sulle quali le prese di posizione del Governo non brillano per
coerenza, giustificherebbero la misura adottata. Il Consiglio di Stato ha messo
più volte in luce il disagio causato dall'assenza per malattia dell'insorgente
e dell'incertezza relativa al suo rientro in servizio a tempo pieno. Simili
inconvenienti si riscontrano ogniqualvolta un dipendente si assenta per lunghi
periodi di inabilità lavorativa e impongono il ricorso a sostituti. Tale
problematica, in difetto di altre particolari ragioni concomitanti, non
giustifica tuttavia la misura del trasferimento, specie se ciò comporta una
retrocessione di tre classi di stipendio, come nel caso concreto. Giungendo a
diversa conclusione si ammetterebbe la facoltà per l'autorità di nomina di
trasferire incondizionatamente dipendenti a funzioni di classe inferiore
soltanto perché inabili al lavoro. Ciò che, oltre a mal conciliarsi con le
garanzie previste dalla legge a tutela dei collaboratori assenti per malattia (cfr.
art. 30 LStip per lo stipendio e art. 60 cpv. 3 lett. b LORD che accorda una
protezione dal licenziamento a causa di malattia nei primi 18 mesi di assenza),
urterebbe il comune senso di giustizia.
5. Visto quanto
precede, il ricorso va accolto e la decisione impugnata annullata.
6. L'emanazione del
presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda cautelare tendente
alla restituzione dell'effetto sospensivo al ricorso.
7. La tassa di
giustizia è posta a carico dello Stato, intervenuto a difesa dei propri
interessi pecuniari (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Esso rifonderà inoltre alla
ricorrente, assistita da un legale, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è accolto .
Di conseguenza, la
decisione del 23 ottobre 2019 (n. 5171) del Consiglio di Stato è annullata.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico dello Stato. Alla ricorrente è
restituito l'anticipo versato. Lo Stato rifonderà alla ricorrente fr. 1'800.- a
titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;
RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1
lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera