Ricorso avverso tassa di giustizia e mancata assegnazione di ripetibili in prima sede
Decisione del 31.08.2020, TRAM
Incarto n. 90.2020.7
RIPETIBILI
TASSA DI GIUSTIZIA
art. 47 cpv. 1 LPAMM2013
art. 49 cpv. 1 LPAMM2013

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 30 gennaio 2020 di
RI 1 e RI 2
patrocinati da:   PR 1
contro
la risoluzione del 18 dicembre 2019 (n. 6735) del
  Consiglio di Stato, che dichiara privo
  d'oggetto il ricorso presentato dagli insorgenti avverso la risoluzione del
  24 giugno 2014 con cui il Consiglio comunale di Lugano ha adottato le
  varianti di adeguamento del piano regolatore di quel Comune, sezione di
  Carabbia (limitatamente alla tassa di giustizia e alle ripetibili) ;
ritenuto, in
fatto
A.  RI 1 e RI 2
sono comproprietari in ragione di metà ciascuno del mapp. 129 di Lugano,
sezione di Carabbia, che il piano regolatore (PR) dell'allora Comune di
Carabbia, aggregatosi con il Comune di Lugano il 20 aprile 2008, assegna alla
zona residenziale (cfr. ris. gov. del 14 gennaio 2000 [n. 118] p.to.
3.5.2.1.C.). Il fondo confina a sud con il mapp. 370 (il cui margine
meridionale confina a sua volta con il mapp. 609) e a ovest con il mapp. 169. I
mapp. 370, 609 e 169, che formano la proprietà denominata __________, sono
inseriti in zona agricola.
B.  Dando seguito
alle indicazioni del Consiglio di Stato contenute nella risoluzione di
approvazione di alcune varianti del PR della sezione di Carabbia del 26 agosto
2008 (ris. gov. n. 4290), nella seduta del 24 giugno 2014 il Consiglio comunale
di Lugano ha adottato delle ulteriori varianti di adeguamento, tra cui quella
concernente la proprietà __________, che è stata attribuita alla zona edificabile e assoggettata a un vincolo di strada di
servizio.
C.  a. Contro la
citata delibera comunale RI 1 e RI 2 sono insorti davanti al Consiglio di Stato,
postulandone l'annullamento. Essi hanno contestato la citata variante sotto
svariati profili, in particolare per rapporto al tracciato della strada di
servizio atta a consentire l'accesso al nuovo comparto edificabile, all'interesse
pubblico alla base del vincolo viario e alla sua fattibilità finanziaria. In
sede di replica, hanno inoltre sostenuto che l'inserimento in zona edificabile
dei mapp. 370, 609 e 169 non poteva essere approvato, in quanto configurava un
ampliamento dell'area fabbricabile contrario ai requisiti di compensazione
imposti dagli art. 38 a della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e 52 a dell'ordinanza sulla
pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1).
b. Chiamati a esprimersi in merito al ricorso, il
Comune di Lugano, la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) e CV 1 (mapp.
370 e 609) hanno postulato la reiezione del gravame. CV 2 e CV 3 (mapp. 170), sono
invece rimasti silenti.
D.  Con risoluzione
del 18 dicembre 2019 il Consiglio di Stato ha, tra l'altro, negato la sanzione all'assetto
pianificatorio adottato per i mapp. 370, 609 e 169, in quanto in contrasto con
le disposizioni federali in materia pianificatoria di cui agli art. 38 a LPT
e 52 a OPT, entrati in vigore il 1° maggio 2014. Per quanto attiene al ricorso
di RI 1 e RI 2, richiamato il motivo della mancata approvazione della variante
(violazione degli art. 38 a LPT e 52 a OPT: cfr. capitolo 5.3, pag.
11), l'Esecutivo cantonale a pag. 38 lo ha dichiarato privo d'oggetto (p.to 1
del dispositivo), ponendo la tassa di giustizia di fr. 500.- a carico dei
ricorrenti (p.to 2 del dispositivo) e rinunciando all'assegnazione di
ripetibili (p.to 3 del dispositivo).
E.  Avverso il
citato giudizio governativo RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, postulando la riforma dei p.ti 2 e 3 del dispositivo nel
senso di non prelevare la tassa di giustizia e di riconoscere loro un'indennità
per ripetibili di fr. 1'500.-. Essi sostengono che lo stralcio della procedura
non fosse loro imputabile, in quanto riconducibile alla mancata approvazione
della variante da parte del Governo. Considerato poi che, qualora il loro ricorso
non fosse divenuto privo d'oggetto, sarebbe stato accolto per i motivi da loro addotti
in sede di replica, gli insorgenti ritengono che il Consiglio di Stato avrebbe
dovuto prescindere dal prelievo della tassa di giustizia e riconoscere un'indennità
per ripetibili in loro favore.
F.   In sede di
risposta il Comune di Lugano e la Sezione si rimettono al giudizio del
Tribunale. Con scritto del 26 febbraio 2020 i ricorrenti hanno comunicato a questa Corte
di rinunciare a presentare un allegato di replica, riconfermandosi nelle
proprie domande.
Considerato, in
diritto
1. La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la
legittimazione attiva dei ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il ricorso, tempestivo
(art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine e può essere giudicato sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2.   2.1. A tenore
dell'art. 47 cpv. 1 LPAmm l'autorità amministrativa può applicare alle proprie decisioni una tassa di giustizia, che viene
stabilita in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di
condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti. L'importo
di questa tassa oscilla tra fr. 100.- e fr. 5'000.- (procedimenti di carattere
non pecuniario; lett. a) o fr. 30'000.- (procedimenti a carattere pecuniario;
lett. b). Il cpv. 6 dispone che agli enti pubblici e agli organismi incaricati
di compiti di diritto pubblico non vengono addossate spese processuali,
riservate le procedure in cui agiscono a tutela dei loro interessi pecuniari. La norma - potestativa - lascia all'autorità
di ricorso un margine di manovra, censurabile davanti al Tribunale unicamente se integra gli estremi dell'eccesso o dell'abuso
del potere di apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).
2.2. La tassa di giustizia va posta di regola a carico della parte soc combente e deve rispettare i principi di copertura
dei costi e di equivalenza (Messaggio
concernente la revisione totale della legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966, n. 6645, in: RVGC anno parlamentare
2013/2014 pag. 1947 segg., pag 1971; Marco
Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano
1997, n. 2 ad art. 28).
3.   3.1. Secondo
l''art. 49 cpv. 1 LPAmm le autorità di ricorso condannano la parte soccombente
al pagamento di un'indennità alla controparte per le spese necessarie causate
dalla controversia (ripetibili). Le ripetibili consistono nella partecipazione
all'onorario dell'avvocato (iscritto nell'apposito registro) e alle spese
sopportate da questi nell'interesse del cliente (art. 10 del regolamento sulla
tariffa per i casi di patrocinio d'ufficio e di assistenza giudiziaria e per la
fissazione delle ripetibili del 19 dicembre 2007; RL 178.310). Quanto previsto
dall'art. 49 cpv. 1 LPAmm non costituisce una semplice facoltà dell'autorità
giudicante, ma un preciso obbligo desumibile dalla lettera stessa della
disposizione citata (cfr. Relazione della Commissione speciale per la riforma
nel settore della giurisdizione e della procedura amministrativa, in RVGC
Sessione ordinaria primaverile 1966 pag. 188 segg., in particolare pag. 247
lett. c). In questo senso la non assegnazione - a torto - di ripetibili alla
parte che ne ha fatto richiesta costituisce una violazione del diritto e, come
tale, è censurabile dinanzi a questo Tribunale (art. 38 cpv. 2 lett. a della legge
cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU 1990, 365] in vigore sino al 31
dicembre 2011; art. 30 cpv. 3 LST, in vigore dal 1° gennaio 2012, che rinvia
all'art. 69 LPAmm).
3.2. Soccombente ai sensi della citata
disposizione è la parte che propone un ricorso infondato o che resiste senza
successo a un ricorso fondato (RDAT 1986 n. 23; Borghi/Corti , op. cit., n.
2 ad art. 31). Ininfluente al riguardo è che i motivi alla base della decisione
siano di natura formale o materiale (cfr. Marcel
Maillard in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori],
Praxiskommentar VwVG, II ed., Zurigo/ Basilea/Ginevra
2016, n. 14 ad art. 63), rispettivamente quanto siano pertinenti le singole
censure (cfr. Kaspar Plüss in:
Alain Griffel [curatore], Kommentar VRG, III ed., Zurigo/Basilea/Ginevra 2014,
n. 51 ad § 13). L'indennità di parte dev'essere riconosciuta in funzione delle
conclusioni formulate dal ricorrente, messe in relazione con l'esito della
procedura di ricorso avverso il giudizio impugnato (DTF 123 V 156 consid. 3c,
123 V 159 consid. 4b; Maillard in:
op. cit., ibidem ). Se la parte risulta solo parzialmente vincente, l'indennità
verrà ridotta in proporzione ( Maillard ,
op. cit., n. 16 e 17 ad art. 64).
4.   Giusta l'art. 28 cpv. 2 LST contro
il contenuto del piano sono legittimati a ricorrere davanti al Consiglio di
Stato ogni cittadino attivo nel Comune (lett. a) e ogni altra persona o ente
che dimostri un interesse degno di protezione (lett. b). Nella fattispecie RI 1 e RI 2 sono insorti davanti al Consiglio di Stato,
fondando la loro legittimazione attiva sull'art. 28 cpv. 2 lett. b LST e sulla
loro qualità di proprietari del mapp. 129 di Lugano, sezione di Carabbia (cfr.
ricorso, pag. 2). In quanto domiciliati a Carabbia, essi erano pure abilitati
ad insorgere come cittadini attivi del Comune in virtù dell'art. 28 cpv. 2
lett. a LST, senza dover dimostrare di possedere un interesse degno di
protezione. In quest'ultima veste essi sarebbero dunque stati abilitati a
contestare, come hanno fatto (cfr. petitum , pag. 7: Nel merito, il
ricorso è accolto. Di conseguenza, è annullata la risoluzione 24 giugno 2014
del Consiglio comunale di Lugano di approvazione delle varianti di adeguamento
del piano regolatore, Sezione Carabbia ), l'integrale contenuto della
risoluzione del 24 giugno 2014 con cui il Consiglio comunale ha adottato le varianti in parola. Sennonché nel
ricorso essi hanno rivolto le loro critiche esclusivamente alla variante che
inserisce la proprietà __________ in zona edificabile (cfr. supra ,
consid. C.a). Ora, poiché l'identificazione dell'oggetto del ricorso va fatta
ponendo mente all'intero contenuto del gravame ( Borghi/Corti , op. cit., n. 3a ad art. 46), v'è da ritenere
che, nel formulare il petitum , il rappresentante degli insorgenti sia
incorso in una disattenzione, priva di
portata pratica. Posto di conseguenza che RI 1 e RI 2 hanno inteso aggravarsi
esclusivamente contro la variante riguardante la proprietà __________ ,
la loro domanda è stata poi integralmente accolta dal Consiglio di Stato che ha
negato la sanzione al suddetto azzonamento. Quest'ultimo non può dunque essere
seguito laddove dichiara al p.to 1 del dispositivo che il gravame è divenuto
privo d'oggetto, ritenuto che l'oggetto della lite non aveva cessato di
sussistere nel corso della procedura (cfr. René Wiederkehr, Kaspar Plüss, Praxis des
öffentlichen Verfahrensrechts. Eine systematische Analyse der
Rechtsprechung, I ed., Berna 2020, n. 3347 e 3388 ad § 9). I qui
ricorrenti andavano dunque considerati vincenti dinanzi al Consiglio di Stato,
mentre il Comune e CV 1, che si erano opposti all'accoglimento del ricorso, in
quanto soccombenti, dovevano sopportare i costi della procedura di prima
istanza, stabiliti in base ai principi che reggono gli art. 47 e 49 LPAmm (cfr. supra , consid. 2 e 3).
5.   In esito alle pregresse considerazioni, il
ricorso deve essere parzialmente accolto e l'incarto retrocesso al Governo
affinché riformi il p.to n. 1 del dispositivo a pag. 38 della risoluzione
impugnata, nel senso di accogliere il ricorso di RI 1 e RI 2, statuisca
nuovamente sulla tassa di giustizia in funzione della soccombenza delle parti e
assegni ai ricorrenti, vincenti, le dovute ripetibili. Il rinvio s'impone in
considerazione del potere di apprezzamento di cui gode l'autorità giudicante
nella determinazione della tassa di giustizia e delle ripetibili, per cui il
Tribunale cantonale amministrativo non può sostituirsi al Consiglio di Stato
nell'esercizio di tale potere. In questo senso, la richiesta degli insorgenti a
che sia riconosciuta loro un'indennità per ripetibili di prima istanza di fr. 1'500.-
non può trovare accoglimento.
6.   Per
giurisprudenza, il rinvio dell'incarto all'istanza inferiore per procedere a
complementi istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre venga
considerato come vincente (cfr. STF 2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid. 6.1, 1C_63/2016 del 25 agosto
2016 consid. 5.5; STA 52.2017.178 del 9 agosto 2018 e rinvii), ragione per cui
si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 e 6
LPAmm). Sebbene si sia rimesso al giudizio
del Tribunale, lo Stato, che ha provocato la presente (inutile) procedura, deve
essere considerato soccombente e condannato al versamento in favore degli
insorgenti, patrocinati, di un'indennità per ripetibili per questa sede (art.
49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto .
§.  Gli atti sono ritornati al Consiglio di Stato affinché riformi
il p.to n. 1 del dispositivo nel senso indicato al consid. 5, e statuisca sulla
tassa di giustizia e le ripetibili di prima istanza.
2. Non si preleva
la tassa di giustizia. Ai ricorrenti va retrocesso l'importo di fr. 1'500.- anticipato.
Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà agli insorgenti fr. 800.- a titolo di
ripetibili di questa sede.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera