Istituzione di una zona di pianificazione comunale concernente una scuola dell'infanzia
Decisione del 18.08.2020, TRAM
Incarto n. 90.2019.40
STABILITÀ DEL PIANO E SICUREZZA GIURIDICA
STUDI PIANIFICATORI
ZONA DI PIANIFICAZIONE COMUNALE O ZP COMUNALE
art. 75 cpv. 1 COST
art. 3 cpv. 4 LPT
art. 21 cpv. 2 LPT
art. 27 LPT
art. 33 LSTERR
art. 62 LSTERR
art. 63 LSTERR

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 2 dicembre 2019 di
RI
  1
patrocinata
  da:   PR 1
contro
la risoluzione del 14 ottobre 2019 (n. 4075) con cui
  il Municipio del Comune di Gordola ha istituito una zona di pianificazione
  concernente la Scuola dell'infanzia Campisci ai mapp. 46, 47, 50, 51, 54 e 75
  (parz.) di quel Comune;
ritenuto, in
fatto
A. a. Il piano regolatore
di Gordola, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 27 febbraio
1996 (n. 817) ed integrato in seguito da numerose varianti, riserva all'edilizia
scolastica diverse zone per edifici d'interesse pubblico (EP), fra cui:
-  la zona EP7 -
Centro scolastico comunale Al Burio (mapp. 2395 e 2401), in località Burio ,
su cui sorge un complesso scolastico realizzato nel 1971, che ospita la scuola
elementare (10 sezioni) e 2 sezioni della scuola dell'infanzia;
- la zona
EP3/AP3/EP10 - Scuola dell'infanzia e protezione civile/area di svago e
gioco/Centro polivalente (mapp. 54), in località Campisci , su cui sorge,
oltre all'ex mercato coperto, un edificio realizzato nel 2008, che ospita 3
sezioni della scuola dell'infanzia;
-  la zona EP11 -
Edifici scolastici e altre strutture d'interesse pubblico (mapp. 641-643), in
località Monda , inedificata.
Attualmente il centro
scolastico comunale Al Burio e la scuola dell'infanzia Ai Campisci coprono il fabbisogno
di spazi legato alle necessità delle scuole della prima infanzia.
b. Al fine di valutare
le possibilità pianificatorie ed urbanistiche per delle nuove scuole comunali
sul territorio del Comune di Gordola, ipotizzando una dismissione dell'attuale
complesso scolastico Al Burio , il cui risanamento avrebbe comportato un
investimento pari a fr. 16'284'200.-, nel 2018 il Comune ha commissionato all'arch.
__________ uno studio di fattibilità per l'inserimento di una nuova scuola
elementare (SE) con relative infrastrutture sportive e parte della scuola d'infanzia
(SI) sul proprio comprensorio (cfr. Studio di fattibilità del 20 febbraio 2019,
pag. 3, prodotto sub doc. C dalla ricorrente; in seguito: Studio). In
particolare lo Studio contiene al capitolo 2 un'analisi dell'evoluzione della
popolazione del Comune, che tiene conto della prevista riconversione per usi
abitativi e misti del comparto Santa Maria, ipotizzandovi l'insediamento di
potenziali 778 abitanti (cfr. pag. 6). In base al calcolo del numero teorico di
allievi, esso quantifica in 6 sezioni di SI e 10 di SE il futuro fabbisogno di
spazi del Comune, ossia in una sezione di SI in più rispetto all'offerta
attuale. Nelle conclusioni (capitolo 6) sono delineati tre scenari di
riferimento, di cui il primo, a pag. 36, del seguente contenuto:
Proposta 1 Monda : Trasferimento delle strutture scolastiche dal Al Burio alla zona di
PR vigente EP11 per edifici scolastici, adeguatamente dimensionata per ospitare
la SE con le relative strutture sportive:
è Valutare l'opportunità di
centralizzare la SI nella sede Al Campisci, prevedendo un ampliamento della
zona EP3 ai fondi adiacenti fmn 46, 47, 50 e 51 tramite una variante di PR, o
mantenendo queste sezioni nell'attuale sede Al Burio.
è ()
B. Ottenuto il 10 ottobre
2019 il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, con risoluzione
del 14 ottobre 2019 (n. 4075) il Municipio di Gordola ha adottato la zona di
pianificazione Scuola dell'infanzia Campisci in corrispondenza dei mapp.
46, 47, 50, 51, 54 e 75 (parzialmente) e ne ha disposto la pubblicazione presso
la cancelleria comunale dal 18 ottobre al 16 novembre 2019 (cfr. FU n. 84/2019
pag. 9951). Essa mira a salvaguardare gli obiettivi di PR circa la politica
di gestione delle aree pubbliche e degli edifici scolastici comunali al fine di
adeguare e ottimizzare i servizi per la propria popolazione secondo gli
standard qualitativi attuali, tenendo in considerazione l'aumento della popolazione
scolastica , consentendo al Municipio di intraprendere l'approfondimento
urbanistico necessario. All'interno del suo perimetro la misura vieta qualsiasi
intervento che comporti la modifica dello stato fisico dei fondi, nuove
costruzioni e trasformazioni sostanziali degli edifici e dei manufatti
esistenti, limitando le opere ammesse a quelle di ordinaria manutenzione (cfr.
scheda descrittiva, Effetti ). Essa ha una durata di cinque anni ed è
accompagnata dal Rapporto del 18 settembre 2019 dell'arch. __________.
C. Avverso tale
provvedimento RI 1, proprietaria dei mapp. 47 e 51 di Gordola, insorge davanti
al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone in via principale
l'annullamento e chiedendo, in via subordinata, che la misura venga estesa
ad altre zone interessate, comprese quelle all'interno del PP Santa Maria .
Sottolineando come la realizzazione del quartiere di Santa Maria sia incerta e
lontana nel tempo, in apertura essa critica sotto svariati profili lo Studio
che ha funto da base alla misura. Nel merito essa ritiene che la medesima non
rispecchi le intenzioni pianificatorie del Comune, negando la presenza di un
interesse pubblico sufficiente ed invocando una lesione del principio della
stabilità dei piani. Ritenendo poi che, se del caso, gli spazi necessari alla
scuola dell'infanzia vadano ricercati all'interno del quartiere di Santa Maria,
essa invoca una violazione del principio della proporzionalità e del divieto d'arbitrio.
Rimarcando infine come il Comune potrebbe far capo alla decisione sospensiva ex
art. 62 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL
701.100), senza dover ricorrere all'istituzione di una zona di pianificazione,
essa chiede al Tribunale di esprimersi sulla compatibilità del comparto Santa
Maria con i recenti sviluppi legislativi relativi al dimensionamento delle zone
edificabili, concludendo che, poiché il quartiere non troverebbe più
giustificazione alcuna dal profilo pianificatorio, con esso decadrebbe anche il
fabbisogno di ulteriori sezioni scolastiche. In calce al ricorso chiede l'edizione
di una serie di documenti dal pianificatore, dal Comune e dal Dipartimento del
territorio.
D. a. In sede di risposta
il Comune e la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postulano la
reiezione del gravame con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei
considerandi di diritto.
b. Con la replica la
ricorrente approfondisce le sue tesi, sostenendo in particolare come sia
arbitrario riservare un'area in attesa degli sviluppi assai poco concreti
della pianificazione locale, sia scolastica, sia in concreto del quartiere
comparto Santa Maria, () anche a fronte di soluzioni diverse che chiaramente
sono ipotizzate dagli studi e che meglio tutelano interessi privati e pubblici .
Con la duplica, il Comune prende puntualmente posizione sulle tesi della
ricorrente e si riconferma nelle proprie conclusioni e domande. Anche la
Sezione ribadisce i contenuti della precedente comparsa scritta.
E. Il 30 luglio 2020 la
ricorrente ha prodotto spontaneamente ulteriore documentazione, di cui si
riferirà in seguito.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1
LST. Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente, in qualità di
proprietaria dei mapp. 47 e 51 toccati dal provvedimento avversato (art. 64
cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1 LST), è dunque
ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere reso sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1
della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
165.100). I memoriali e i documenti
prodotti dalle parti forniscono sufficienti elementi per statuire
sull'impugnativa con cognizione di causa. Le prove sollecitate dall'insorgente
(edizione di documenti dal Comune, dal
Dipartimento del territorio e dal pianificatore) non appaiono dunque atte a
procurare al Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il
giudizio.
2.   2 .1.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano
o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di
pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è
lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57
LST, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o
devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del
territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è
adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal Municipio, rispettivamente
dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone
di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per
garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il
diritto cantonale riprende all'art. 61 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento
prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può
essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in
contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente
(art. 61 cpv. 3 LST). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua
pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma
comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di
concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv.
2 LPT e art. 60 LST).
2.2. La zona di pianificazione è un provvedimento
conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione
in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia
influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo
indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la
libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di
pianificazione ( DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch , in
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27 ; Bernhard Waldmann/Peter Hänni ,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27 ). A questo stadio
l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per
certo. Non si può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la
restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere.
La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è
un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti
dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente,
per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona
di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni
pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano
l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale
che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può
estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento
pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e
soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non
compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa
dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in
quanto tale.
3.   3.1.
Oltre alla zona di pianificazione, la LST prevede due altre misure destinate a
salvaguardare la pianificazione in via di elaborazione: la decisione sospensiva
(art. 62 LST) e il blocco edilizio (art. 63 LST). Unitamente alla zona di
pianificazione, esse attribuiscono un effetto anticipato negativo al diritto in
formazione, paralizzando l'applicazione del diritto attuale sino all'entrata in
vigore di quello futuro (cfr. STA 52.2007.103 del 5 giugno 2007 consid. 2.2). La
decisione sospensiva e il blocco edilizio sono applicabili a dipendenza dello
stato di avanzamento del progetto di piano: la prima in caso di contrasto con
uno studio in atto, il secondo se il contrasto sussiste con un piano già
pubblicato (cfr. Messaggio concernente il disegno di legge sullo sviluppo
territoriale del 9 dicembre 2009 [n. 6309]: pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1,
pag. 329 segg., pag. 413).
3.2. Giusta l'art. 62 cpv. 1 LST, il Municipio o il
Dipartimento sospendono per due anni al massimo le proprie decisioni se, in
assenza di una zona di pianificazione, la domanda di costruzione appare in contrasto
con uno studio pianificatorio in atto. Secondo l'art. 84 del regolamento della
legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110; BU
2015, 12) uno studio pianificatorio è considerato in atto quando esiste un
progetto sommario di piano , che
consente di valutare l'incidenza della domanda di costruzione sul piano (cpv.
1). Come ben si deduce dal testo stesso dell'art. 62 LST, la decisione
sospensiva costituisce una misura sussidiaria rispetto alla zona di
pianificazione. Tuttavia, essa non esclude, se del caso, un'adozione successiva
di quest'ultima ( STA 90.2015.115 del 12
luglio 2017 consid. 6.3, 90.2016.8 del 20 luglio 2016 consid. 6.3) .
4. Le
restrizioni dei diritti fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere
giustificate da un interesse pubblico preponderante
e rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101 ). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità
costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato
deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
4.1.
4.1.1.
In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un
provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco ( RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy- Ecabert ,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari , Diritto
amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002 , n.
558-594 ). Se per restringere la proprietà può essere invocato, senza
aprioristiche preclusioni, qualsiasi ordine di motivi, le restrizioni alla libertà
economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla
Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o di politica sociale oppure su misure di
pianificazione del territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3). Il fatto che queste
misure possano avere degli effetti secondari anche sulla libera concorrenza non
le rende di per sé contrarie a questo principio (STF 1C_323/2007 del 15
febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg Paul Müller/Markus Schefer ,
Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag.
1071).
4.1.2.
L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come
requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio
vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f. ; Ruch , op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa
che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di
utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego
transitorio dello strumento della zona di pianificazione ( Ruch , op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 12 seg. ad
art. 27 ) . Il grado di
concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia,
necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato,
come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è
l'autorità competente a adottare il piano di utilizzazione che la zona di
pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch ,
op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 457).
4.2. Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto
ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati
(regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5 b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 103-106; Scolari , op.
cit., n. 595-610).
5. L'insorgente, pur
non mettendo in dubbio la base legale del provvedimento, in ogni caso come
visto data (cfr. supra , consid. 2), ritiene anzitutto che il medesimo
non sia sorretto da un interesse pubblico preponderante rispetto a tutti gli
altri interessi pubblici e privati in gioco. In proposito si osserva quanto
segue.
5.1. Secondo l'art. 3
cpv. 4 LPT, concernente i principi che informano la pianificazione, per gli
edifici e gli impianti pubblici o di interesse pubblico deve essere determinata
un'ubicazione appropriata. Occorre in particolare rendere convenientemente
accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo
libero e servizi pubblici (lett. b). Nel caso concreto è fuori dubbio che le
caratteristiche del comparto toccato dalla zona di pianificazione e le
ulteriori problematiche individuate dal Municipio giustifichino pienamente un
riesame della sua pianificazione per quanto attiene all'EP3 per i motivi che
seguono.
5.2. Il Rapporto del
18 settembre 2019, che accompagna la misura, espone nella Premessa , pag.
2, le seguenti riflessioni:
Il Municipio di Gordola è impegnato ad approfondire la
politica di gestione degli edifici scolastici comunali sul proprio territorio
al fine di adeguare e ottimizzare i servizi per la propria popolazione secondo
gli standard qualitativi attuali.
()
Il Municipio di Gordola nel corso degli ultimi anni ha
commissionato diversi studi per capire l'onere finanziario per risanare la
scuola al Burio e per vagliare le diverse ipotesi di soluzione ottimale, sia
dal punto di vista urbanistico sia da quello della disponibilità di spazi sia
economico, valutando anche la possibilità di prevedere un nuovo complesso
scolastico che rispondesse alle esigenze per l'istruzione comunale primaria,
presente e futura.
Gli esiti di questi studi hanno fornito elementi di
riflessione e valutazione utili per impostare una gestione dell'edilizia
scolastica comunale attenta alle esigenze della popolazione e del territorio, e
conformi agli standard tecnici richiesti.
La ponderazione dei fattori in gioco (disponibilità e
dimensionamento di siti alternativi, stato fisico degli edifici scolastici
esistenti, situazione urbanistica, territorio servito, accessibilità dei luoghi
e impegno finanziario) ha portato il Municipio a ritenere di eventualmente
concentrare e organizzare in un'unica struttura tutte le sezioni della scuola
dell'infanzia attraverso l'ampliamento della SI Ai Campisci, in modo da
ottimizzare gli spazi dei singoli cicli scolastici in luoghi dedicati, correttamente
dimensionati e baricentrici rispetto all'accessibilità.
Il motivo per il quale
l'ampliamento della scuola dell'infanzia in località Campisci non può
avvenire in verticale è poi illustrato a pag. 5 del Rapporto:
La scuola dell'infanzia Ai Campisci è stata realizzata
nel 2008, su un progetto vincitore del concorso di architettura indetto nel
2001, che ha pienamente rispettato le aspettative e le esigenze richieste di
organizzazione e qualità degli spazi interni ed esterni, dimensionati per
ospitare 3 sezioni (più due sezioni ampliabili in eventuali tappe successive).
()
L'evoluzione progettuale e le scelte esecutive della
scuola in realtà non permettono più l'ampliamento prospettato all'interno dello
stesso sedime pubblico, in quanto non si rispetterebbe più i dimensionamenti
standard per le aree all'aperto, avendo optato in fase costruttiva di non
prevedere più il tetto pensile sfruttabile come spazio didattico esterno.
Alla luce di queste
circostanze, la necessità di sottoporre a verifica la pianificazione generale
delle zone EP che ospitano le scuole elementari e dell'infanzia del Comune di
Gordola, esaminando diverse ipotesi fra cui quella relativa alla dismissione
della sede Al Burio e conseguente concentrazione nella EP3 di tutte le sezioni
della scuola d'infanzia, è evidente e in sintonia con i principi di cui all'art.
3 cpv. 4 LPT e, più in generale, con l'interesse pubblico a uno sviluppo
ordinato e a una pianificazione razionale del territorio (art. 75
cpv. 1 Cost.). Così come sottolinea il Comune a pag. 6 della risposta ( Per
ora la zona di pianificazione resta fondamentale per garantire di tenere aperta
una importante possibilità pianificatoria tra quelle ancora in analisi ),
tale interesse giustifica pienamente la scelta del Municipio di impiegare lo
strumento transitorio della zona di pianificazione che garantisca un
adeguamento della pianificazione locale nel caso in cui tale opzione venga
privilegiata. In questo contesto l'argomento della ricorrente secondo cui la
misura difetterebbe d'interesse pubblico, perché il Comune aveva già
previsto adeguate zone EP, tra cui quella de La Monda, potenzialmente
interessante per sviluppi futuri , appare poco calzante, visto che il
Comune, nel valutare i diversi scenari, tiene conto proprio di tale opzione,
abbinandola a quella di centralizzare la scuola dell'infanzia nella sede Ai
Campisci (cfr. supra , consid. A.b)
5.3.
5.3.1. L'interesse pubblico a una misura
di protezione della pianificazione presuppone una seria intenzione di voler
modificare la pianificazione vigente (cfr. supra , consid. 4.1.2). Nel
caso concreto, l'intenzione pianificatoria del Comune è dimostrata dallo Studio
del 20 febbraio 2019, allestito dall'arch. __________, sulla base del quale potrà
essere sviluppata la futura pianificazione delle aree EP che ospitano le scuole
elementari e dell'infanzia. Sebbene tale studio non sia vincolante, esso
rappresenta uno degli strumenti di cui l'autorità pianificante può servirsi per
affrontare con coerenza territoriale e urbanistica una serie di approfondimenti
tematici che potranno se del caso venir concretizzati attraverso un adattamento
del piano di utilizzazione. Gli obiettivi e gli interventi pianificatori
prospettati nello Studio, e in particolare gli scenari ipotizzati al capitolo 6,
non lasciano dubbi circa la concretezza e la serietà dell'intenzione
dell'autorità comunale di approfondire la
politica di gestione degli edifici scolastici comunali legati alle necessità
della prima infanzia, al fine di adeguare e ottimizzare i servizi per la
propria popolazione.
5.3.2. Alla luce di
queste premesse le critiche della ricorrente riferite al fatto che lo Studio, nel
calcolo del fabbisogno, abbia tenuto conto dell'evoluzione demografica relativa
al quartiere Santa Maria - a detta dell'insorgente di incerta e comunque
lontana realizzazione - cadono nel vuoto già solo per il fatto che, come appena
visto, il Comune nei suoi obiettivi non intende solo mettere a disposizione gli
spazi necessari per un'eventuale sezione supplementare della scuola dell'infanzia,
ma vuole soprattutto riorganizzare razionalmente le sue strutture sulla base di
tre scenari, fra cui quello relativo alla centralizzazione di tutte le sezioni
della scuola dell'infanzia nella sede Ai Campisci, che, come visto, considera una importante possibilità pianificatoria . Inoltre, secondo
costante giurisprudenza, ai fini della determinazione delle zone AP-EP l'autorità
pianificatoria può prendere in considerazione anche delle necessità che
eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il dimensionamento delle zone
edificabili giusta l'art. 15 lett. b LPT (RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2 con
rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii; inoltre II-2000 n. 27, II-1997 n.
22 e I-1994 n. 40, che concernono particolarmente l'istituzione di vincoli per
la realizzazione di posteggi pubblici). A giusto titolo dunque il Comune ha
considerato anche le necessità scaturenti dalla realizzazione del quartiere di
Santa Maria. Ad ogni modo, la doglianza - come pure la richiesta di esaminare la
compatibilità del comparto Santa Maria con i recenti sviluppi legislativi
relativi al dimensionamento delle zone edificabili - si riferisce alla futura
pianificazione, ciò che non è permesso contestare già nell'ambito della
procedura volta a valutare esclusivamente la fondatezza e l'idoneità della zona
di pianificazione. Infatti, come già rilevato in precedenza (cfr. supra ,
consid. 2.2), lo scopo principale della misura consiste nel tutelare la libertà
di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di
pianificazione. Spetterà quindi agli studi pianificatori in atto trovare la
soluzione migliore sotto questo profilo. La zona di pianificazione non va
confusa con la pianificazione soggiacente: soluzioni alternative al progetto
pianificatorio elaborato dal Municipio, così come eventuali contestazioni,
potranno semmai essere proposte, rispettivamente sollevate in seguito,
nell'ambito della procedura di revisione del piano regolatore. In ogni caso, in
base all'esame della documentazione, non risulta che gli intendimenti
pianificatori del Comune siano manifestamente erronei, ovvero contrari al
diritto o sprovvisti di senso. Le spiegazioni fornite dal Municipio in
proposito alla pianificazione prospettata e agli effetti della zona di
pianificazione, desumibili dalla documentazione agli atti e, più precisamente,
dalla scheda descrittiva del provvedimento, appaiono del tutto condivisibili.
La doglianza va dunque respinta.
5.3.3. Completamente priva di fondamento
appare poi la tesi secondo cui la misura si porrebbe in contrasto con le
intenzioni pianificatorie del Comune, poiché emerge in maniera chiara dallo
studio che la necessità di pianificare e/o edificare riguarda in primo luogo la
scuola elementare . Tale argomento è manifestamente contraddetto dagli
obiettivi perseguiti dallo Studio, riportati sopra al consid. A.b, fra cui
quello relativo all'eventuale dismissione della sede scolastica Al Burio, che
ospita non solo la scuola elementare bensì anche 2 sezione della scuola dell'infanzia.
Pure la tesi secondo cui la misura si rivelerebbe arbitraria poiché la
centralizzazione in un unico istituto non è ottimale ed è peraltro assai rara ,
non merita di venir approfondita. Anche in questo caso essa si riferisce alla
pianificazione futura, che deve essere ben distinta dallo strumento
pianificatorio avversato.
5.4. Il fatto poi che lo studio di
fattibilità già prevede una estensione della ZI Ai Campisci non porta neppure
ad ammettere la critica circa il fatto che al Municipio sarebbe bastato far
capo allo strumento della decisione sospensiva ex art. 62 LST. Infatti, come
esposto al consid. 3.2, la decisione sospensiva costituisce uno strumento
sussidiario rispetto alla zona di pianificazione.
5.5. Tutto ciò considerato,
il provvedimento impugnato appare fondato sotto il criterio dell'interesse
pubblico, così come risulta dimostrata l'intenzione seria e concreta del Comune
di Gordola di riesaminare l'offerta delle sue strutture scolastiche relative
alle scuole della prima infanzia e di soppesare l'opzione, definita importante ,
di ampliare la zona EP3 e quindi di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente
nel comparto toccato dalla misura. Non è atta a sovvertire queste conclusioni l'ulteriore
documentazione prodotta dalla ricorrente il 30 luglio 2020, che anzi le
corrobora. Dal messaggio municipale n. 1433 del 22 aprile 2020 emerge infatti l'impellente
necessità di disporre di una 6 a sezione di SI (cfr. pag. 3-4), che
verrà provvisoriamente realizzata presso la sede scolastica Al Burio, senza che
ciò comprometta gli obiettivi perseguiti con l'avversata misura (cfr. pag. 5).
6. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se, per rapporto
alle circostanze concrete, la misura pianificatoria all'esame risulta
ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non
sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto.
In concreto,
l'insorgente sostiene che la zona di pianificazione leda il principio della
proporzionalità, tuttavia, non sostanzia in alcun modo tale censura. A ogni
modo, a titolo generale si rileva come la misura conservativa adottata dal Municipio
soddisfi i requisiti di idoneità, di necessità e di proporzionalità in senso
stretto. Da un canto, il provvedimento, senz'altro idoneo, è nello stesso tempo
necessario a assicurare che la modifica del piano regolatore possa
compiutamente conseguire gli obiettivi che il Municipio si è prefisso, tra cui
figura l'eventuale centralizzazione della scuola dell'infanzia nel complesso Ai
Campisci nell'area toccata dalla misura. La zona di pianificazione vieta, di
conseguenza, ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione in via di studio e adozione. Va poi considerata la durata
comunque limitata del provvedimento impugnato: considerata la rilevanza della
pianificazione da salvaguardare da un punto di vista strategico e le svariate
problematiche che la concernono, la durata massima di cinque anni è più che
giustificata. In conclusione, malgrado si possa riconoscere che il vincolo
all'esame imponga un sacrificio alla ricorrente, la bilancia pende tuttavia a
favore dell'interesse pubblico. La scelta operata dal Comune di mantenere la
pianificazione al riparo da iniziative edilizie, che potrebbero seriamente
compromettere la pianificazione in fieri o comunque renderne più arduo
lo svolgimento appare pienamente condivisibile. Di conseguenza, la zona di
pianificazione risulta proporzionata.
7. Senza
addurre particolari motivi al riguardo, la ricorrente sostiene infine che il
vincolo pianificatorio contrasterebbe con il principio della stabilità dei piani.
La tesi non è condivisibile.
7.1. Il
principio della stabilità dei piani, deducibile dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 33
LST, ha una portata per sua natura limitata. Il diritto pianificatorio
cantonale prescrive infatti che i piani regolatori sono sottoposti a verifica
di regola ogni dieci anni (33 cpv. 1 LST, che ha ripreso il contenuto dell'art.
41 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, in vigore sino al 31 dicembre
2011; LALPT; BU 1990, 365). Inoltre, le zone fabbricabili vanno definite in
modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per quindici anni (art. 15 cpv. 1
LPT). Più questo orizzonte temporale si avvicina, più la portata di tale
principio è dunque attenuata e la revisione del piano può risultare
giustificata anche da visioni e esigenze diverse da parte delle autorità (cfr.
STF 1A.125/2005 del 21 settembre 2005 consid. 4.2, 1P.611/2001 del 25 gennaio
2002 consid. 3.2, pubbl. in: ZBl 104/2003 pag. 654 segg.). A prescindere da
ciò, la revisione del piano regolatore può apparire giustificata - anche prima
- a seguito di un notevole cambiamento delle circostanze (art. 21 cpv. 2 LPT,
art. 33 cpv. 2 LST; cfr. Waldmann/Hänni , op. cit., n. 15 segg. ad art. 21 ).
7.2. In concreto, la prima revisione del piano regolatore del Comune di Gordola è
entrata in vigore il 27 febbraio 1996 (cfr. supra , consid. A.a). Hanno
poi fatto seguito numerose varianti, fra cui, per quanto qui d'interesse,
quella approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 6 aprile 2004 (n.
1406) relativa all'ampliamento della zona AP-EP in località Campisci .
Dal 2004 sino all'adozione della misura qui in contestazione sono trascorsi
quindici anni, per cui è escluso che il principio della stabilità dei piani si
opponga alla verifica dei contenuti pianificatori. Già solo per tale motivo,
tenuto inoltre conto del limitato esame che qui si è chiamati a svolgere, la
zona di pianificazione non vìola il precetto della sicurezza giuridica e il
principio della stabilità dei piani.
8. 8.1. Per i
motivi che precedono, il ricorso dev'essere integralmente respinto.
8.2. La tassa di
giustizia è posta a carico della ricorrente, soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico.
Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La vicecancelliera