Licenza edilizia per una terrazza
Decisione del 25.11.2020, TRAM
Incarto n. 52.2018.563
DIASTANZA TRA EDIFICI
LEGITTIMAZIONE
LICENZA EDILIZIA
ZONA NUCLEO
art. 8 cpv. 1 LE

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo
sul ricorso del 27 novembre 2018 di
RI
  1 __________
patrocinati
  da:   PA 1
contro
la decisione del 24 ottobre 2018 (n. 5043) del
  Consiglio di Stato che respinge, in quanto ricevibile, il ricorso presentato
  da RI 1 avverso la risoluzione del 22 novembre 2017 con cui il Municipio di
  Breggia ha rilasciato a CO 1 la licenza edilizia per realizzare una nuova
  terrazza (part. __________ RFP Breggia, sezione Cabbio);
ritenuto, in
fatto
A. a. CO 1 è proprietario
di un edificio (part. __________ sub A) situato nel nucleo di villaggio di
Cabbio. La casa è parzialmente contigua allo stabile (part. __________ sub B)
di proprietà di __________, con cui forma un angolo superiore a 90° nell'intersezione
tra le facciate nord rispettivamente ovest. b. Con domanda di costruzione del 1° giugno 2017, CO 1 ha chiesto al Municipio
di Breggia il permesso di costruire una nuova terrazza, formata da uno zoccolo
largo ca. m 3.50 e profondo m 1.70, alto ca. 2 m (incluso il parapetto). L'opera,
addossata alla facciata nord della sua casa (e alla facciata ovest dello
stabile contiguo), fungerà da terrazza di una camera da cui sarà direttamente
accessibile (tramite una finestra). SCHEMA
c. Nel termine di
pubblicazione, alla domanda di costruzione si è opposto RI 1, padre della
proprietaria del fondo vicino, che nell'altro edificio situato poco più a nord
(part. __________ sub A) gestisce in proprio una casa museo privata. d. Raccolto l'avviso cantonale favorevole (n. 101931) dei Servizi generali del
Dipartimento del territorio, il 22 novembre 2017 il Municipio di Breggia ha
rilasciato la licenza edilizia richiesta, respingendo l'opposizione di RI 1,
rilevando tra l'altro come la situazione delle aperture e delle preesistenze
consenta il rispetto della LAC sulle vedute .
B. Con giudizio del 24
ottobre 2018, il Consiglio di Stato ha respinto, in quanto ricevibile, il
ricorso presentato dall'opponente RI 1. Ritenute inammissibili una serie di argomentazioni
poco chiare su altre asserite violazioni della legge commesse nel nucleo, il
Governo ha poi ritenuto non sufficientemente sostanziata la doglianza riferita
alla violazione delle norme di PR, disatteso quella relativa alla modinatura e
considerato improponibile l'eccezione riguardante le norme del vicinato .
Ha quindi ricordato che la licenza edilizia accerta unicamente il rispetto
delle norme di diritto pubblico e non anche aspetti da far valere dinnanzi al
giudice civile (quali la presenza di pluviali, dell'armadio elettrico, ecc.).
Da ultimo, ha osservato come la terrazza s'inserisse pure correttamente nel
contesto paesaggistico.
C. Avverso il predetto
giudizio, RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, per
sé e per sua figlia __________, chiedendo che venga annullato insieme alla
licenza edilizia. Puntualizzata la legittimazione a ricorrere di entrambi e
ripercorsi i fatti, i ricorrenti eccepiscono anzitutto la mancata
sottoscrizione della domanda di costruzione da parte della proprietaria del
fondo part. __________, a cui sarà ancorato il nuovo manufatto. Eccepiscono in
ogni caso che la terrazza, quale corpo annesso all'edificio principale (part. __________
sub A), disattende chiaramente la distanza (4 m) prescritta dall'art. 33 cpv. 7
delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) del Comune di Breggia
(sezione di Cabbio) dalla facciata nord del loro stabile (che presenza un'apertura).
L'opera, aggiungono, non potrebbe peraltro nemmeno beneficiare dell'art. 41 del
regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL
705.110), né dell'art. 9 cpv. 4 NAPR (che solo con il consenso del vicino
permette di edificare in contiguità). Il manufatto disattenderebbe persino la
distanza (4 m) per le costruzioni accessorie giusta l'art. 9 cpv. 7 NAPR.
Biasimato come la terrazza ostacoli pure l'accesso all'armadio elettrico
appoggiato alla loro facciata, gli insorgenti lamentano infine anche una
violazione delle norme che disciplinano gli interventi nel nucleo.
D. All'accoglimento dell'impugnativa
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. L'Ufficio
delle domande di costruzione si riconferma nelle sue precedenti posizioni. Il
Municipio chiede invece la reiezione del ricorso. Così pure CO 1, contestando
preliminarmente la legittimazione attiva dei ricorrenti e controbattendo poi le
loro tesi nel merito, con motivazioni di cui si dirà, per quanto occorre, in
appresso.
E. Con la replica e le
dupliche le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive
conclusioni e domande di giudizio, sviluppando ulteriormente i loro argomenti,
di cui pure si riferirà, nella misura del necessario, più avanti.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Il ricorso è
inoltre tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). 1.2. CO 1 contesta per contro la legittimazione attiva dei ricorrenti: RI 1 non
sarebbe particolarmente toccato dalla decisione impugnata, nella sua qualità di
semplice inquilino e utente del mappale confinante; a __________, effettiva
proprietaria della part. __________, difetterebbe invece la qualità di
opponente. 1.2.1. L'art. 8 cpv. 1 LE prevede, tra l'altro, che contro il rilascio della
licenza edilizia può fare opposizione ogni persona che dimostri un interesse legittimo.
Coloro che in base al precitato articolo hanno fatto opposizione sono inoltre
legittimati a ricorrere davanti al Consiglio di Stato e al Tribunale cantonale
amministrativo (art. 21 cpv. 2 LE). La legittimazione a fare opposizione in
materia edilizia si giudica secondo gli stessi criteri della legittimazione a
ricorrere. L'interesse legittimo dell'art. 8 cpv. 1 LE coincide con quello del
vecchio art. 43 della legge di procedura per le cause amministrative del 19
aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181), che questo Tribunale ha sempre interpretato
rifacendosi alla prassi dell'Alta Corte federale inerente alla legittimazione
sviluppata nel quadro del previgente ricorso di diritto amministrativo (art.
103 lett. a della vecchia legge federale sull'organizzazione giudiziaria del 16
dicembre 1943; OG; cfr. Marco
Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, n. 1 e rimandi ad art. 43). Per costante giurisprudenza,
l'opponente non è dunque legittimato a ricorrere soltanto perché nel termine di
pubblicazione ha manifestato la sua avversione alla domanda di costruzione; il
riconoscimento della sua legittimazione attiva presuppone anche ch'egli
appartenga a quella limitata e qualificata cerchia di persone, la cui
situazione appare legata all'oggetto del provvedimento impugnato da un rapporto
sufficientemente stretto e intenso, che permetta di distinguerla da quella di
un qualsiasi altro membro della collettività; esige inoltre che sia portatore
di un interesse personale, diretto, concreto e attuale a dolersi del
pregiudizio che il provvedimento gli arreca e che l'impugnativa tende a
rimuovere. Oltre a essersi tempestivamente opposto alla domanda, l'opponente
che ricorre deve quindi cumulativamente dimostrare: (a) di versare in una situazione
per cui risulta toccato dalla decisione impugnata in modo particolare, ossia in
misura superiore a quella degli altri membri della comunità e (b) di essere
portatore di un interesse degno di protezione a contestare gli inconvenienti
che gli derivano dalla decisione, ritenuto che un interesse di mero fatto è
sufficiente. È esclusa l' actio popularis (cfr., fra le tante, STA
52.2012.482 del 26 aprile 2013 con rinvii; 52.2002.52/54/55/56/ 75 del 4
febbraio 2003 consid. 2.1; Borghi/Corti ,
op. cit., n. 2 ad art. 43): non basta pertanto che il ricorso venga inoltrato
unicamente a favore di un interesse generale della comunità. Tale giurisprudenza conserva tuttora la sua valenza in applicazione dell'art.
65 cpv. 1 LPAmm; norma che, analogamente al diritto processuale federale cui è
ispirata (cfr., in particolare, art. 89 cpv. 1 lett. b e c della legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), prevede espressamente
che ha diritto di ricorrere chi, segnatamente, è particolarmente toccato dalla
decisione impugnata (lett. b) e ha un interesse degno di protezione
all'annullamento o alla modificazione della stessa (lett. c). Nell'interesse di
una congruente interpretazione di questi concetti del diritto processuale
federale e cantonale, e considerato che la legittimazione attiva presso le
istanze cantonali non può essere più restrittiva che dinanzi all'Alta Corte
(cfr. art. 111 cpv. 1 LTF), il Tribunale tiene conto della giurisprudenza
federale in tema di legittimazione ricorsuale dei vicini e delle persone
toccate da immissioni (cfr. STA 52.2015.61 del 15 novembre 2016 in RtiD II-2017
n. 12 consid. 2.1 e 2.2, 52.2018.487 del 19 novembre 2019 consid. 2.1 e rimandi;
cfr. pure STF 1C_22/2017 del 29 agosto 2017 consid. 3). 1.2.2. Nella prassi, la vicinanza spaziale dalla progettata costruzione
(edificio o impianto) costituisce un criterio importante per determinare se un
ricorrente è particolarmente toccato da una decisione (cfr. DTF 140 II 214
consid. 2.3; cfr. René
Wieder-kehr , Die materielle Beschwer von Nachbarinnen und Nachbarn sowie
von lmmissionsbetroffenen, in: ZBI 116/2015, pag. 351 segg.). Secondo il
Tribunale federale, la legittimazione di un vicino è di regola ammessa quando
il suo fondo si trova in un raggio di circa 100 m dall'opera contestata (cfr.
DTF 140 II 214 consid. 2.3; STF 1C_22/2017 citata consid. 3.4, 1C_247/2016 del
20 settembre 2016 consid. 3.1.1). L'interesse degno di protezione del vicino a ricorrere consiste in
sostanza nella rimozione del pregiudizio di natura materiale o ideale che il
provvedimento impugnato altrimenti gli arrecherebbe. Tale interesse non
coincide forzatamente con quello tutelato dalla norma di cui è censurata la
violazione. Secondo la prassi più recente del Tribunale federale, il vicino
ricorrente è pertanto legittimato a sollevare tutte le censure il cui
accoglimento potrebbe comportare il diniego della licenza o l'adozione di modifiche
di progetto talmente importanti da non poter essere sanate tramite
l'imposizione di condizioni particolari (cfr. DTF 139 II 499 consid. 2.2, 137
II 30 consid. 2.2.3). Può dunque esigere la verifica del progetto contestato in
base a tutte le normative che dal profilo giuridico o fattuale potrebbero avere
un effetto sulla sua posizione, procurandogli un vantaggio pratico, ritenuto
che quest'ultimo è già ravvisabile nel fatto che, in caso di accoglimento,
l'intervento non potrà essere realizzato o richiederà modifiche sostanziali
(cfr. DTF 141 II 50 consid. 2.1, 139 II 499 consid. 2.2 e rimandi). In tal
senso, il vicino ricorrente può far valere anche la lesione di norme che
servono (prioritariamente) a proteggere gli interessi di terzi o della collettività
(cfr. RtiD II-2017 n. 12 consid. 2.2 e rimandi; STA
52.2018.487 citata consid. 2.2 e rimandi; René
Wiederkehr/Stefan Eggenschwiler , Die allgemeine Beschwerdebefugnis
Dritter, Eine Übersicht über die Rechtsprechung zur materiellen
Beschwerdebefugnis Dritter im öffentlichen Verfahrensrecht, Berna 2018, n. 65 e
98 segg. e rimandi). 1.2.3. Il concetto di vicino viene interpretato in modo estensivo: oltre
al proprietario di un fondo, anche ai titolari di diritti reali limitati e di
natura obbligatoria, segnatamente ai locatari e agli affittuari, può essere
riconosciuta la legittimazione a ricorrere (cfr. DTF 131 III 414 consid. 2.3;
STF 1C_283/2016 dell'11 gennaio 2017 consid. 1.2, 1C_572/2011 del 3 aprile 2012
consid. 1.2, 1C_61/2011 del 4 maggio 2011 consid. 1; W iederkehr/ Eggen-schwiler , op. cit., n. 20 segg. e 70 seg.).
Ciò vale in particolare quando il conduttore è titolare di un rapporto
contrattuale duraturo (tale da far risultare il suo interesse pratico e
attuale, cfr. W iederkehr/Eggenschwiler ,
op. cit., n. 22 e 71; Laurent Pfeiffer ,
La qualité pour recourir en droit de l'amenagement du territoire et de l'environnement,
Zurigo 2013, pag. 45; cfr. pure STF 1C_307/2012 del 15 novembre 2012 consid.
3.3) ed è toccato da un progetto in modo analogo a un proprietario (cfr. DTF
132 II 209 consid. 2.3; STF 1C_572/2011 citata consid. 1.2; Wiederkehr/Eggenschwiler , op. cit., n.
21 e 71). L'abilitazione a opporsi a una domanda di costruzione rispettivamente
a ricorrere contro una licenza edilizia non è infatti una prerogativa che
discende dal diritto di proprietà, ma una facoltà retta esclusivamente dal
diritto pubblico (cfr. DTF 131 II 414 consid. 2.3, STA 52.2019.272 del 27
agosto 2019 consid. 1.2, confermata da STF 1C_516/2019 del 22 ottobre 2019). In
tal senso a un inquilino è persino riconosciuta la legittimazione attiva a
impugnare una licenza edilizia rilasciata al proprietario, per interventi
previsti sul medesimo fondo oggetto di locazione (cfr. al riguardo STA
52.2019.116 del 26 agosto 2019 consid. 2.3). 1.2.4. In concreto, davanti alle istanze inferiori RI 1 non ha invero mai
esplicitato di agire anche in nome di sua figlia __________. L'insorgente - che
fino a questa sede non era patrocinato da un legale e solo ora produce una
procura della proprietaria (doc. M) - sostiene nondimeno di aver sempre
ritenuto, in buona fede, che tale circostanza fosse assodata, considerato che
in passato avrebbe sempre rappresentato la figlia per le questioni relative al
fondo (a suo tempo donatole). Tale affermazione non appare senz'altro priva di
ogni fondamento, perlomeno ove si consideri che, nel caso concreto, è lo stesso
Municipio ad avergli intimato per conoscenza l'avviso di pubblicazione
destinato alla proprietaria confinante __________ (cfr. doc. A prodotto davanti
al Governo) e che già in pregresse procedure edilizie egli ha all'apparenza
agito in tale veste (cfr. ad es. la licenza edilizia del 24 luglio 2008 di cui
al doc. E). In concreto non occorre comunque soffermarsi oltre su tale aspetto,
poiché anche solo ad RI 1 va riconosciuta la legittimazione attiva a ricorrere
a titolo individuale. Quest'ultimo, contrariamente a quanto ritiene CO 1, già
solo quale occupante e gestore in proprio da molti anni della vicina casa museo
privata (sub A) situata sulla part. __________ (cfr. pure articolo Neue Zürcher
Zeitung del 6 aprile 2006 agli atti), risulta infatti portatore di un interesse
degno di protezione diretto e personale - indipendente da quello della
proprietaria - a chiedere l'annullamento del provvedimento impugnato. La sua
posizione non si distingue in effetti da quella di un qualsiasi altro inquilino
parimenti abilitato ad agire in base alla giurisprudenza (cfr. supra , consid.
1.2.3), diversamente invece da un semplice turista o escursionista (cui manca
una relazione spaziale sufficientemente stretta, cfr. Wiederkehr/ Eggenschwiler , op. cit., n. 23 e 72).
Considerato che il vicino RI 1 fa valere una serie di obiezioni di diritto
pubblico (quali il rispetto delle distanze fissate dalle NAPR e obiezioni di
natura estetica), che sono suscettibili di condurre a un annullamento del permesso
per la terrazza prevista a ridosso del fondo part. __________, anche da questo
profilo non si può quindi che riconoscergli la legittimazione attiva. Aspetto,
questo, che davanti alle precedenti istanze nemmeno il resistente aveva
peraltro messo in discussione. 1.3. Con queste premesse, il ricorso è dunque ricevibile in ordine e può essere
evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Gli
interventi nella zona del nucleo di villaggio NV1, che comprende il nucleo
antico di Cabbio e i suoi immediati dintorni, sono retti dall'art. 33 NAPR. In
questa zona, sono da rispettare le seguenti distanze (cpv. 7):
- da un fondo aperto: a confine o a m 1.50
- verso un edificio senza aperture: in contiguità o a m 3.00
- verso un edificio con aperture: a m 4.00
Analogamente ad altri
piani regolatori, la norma è parzialmente mutuata dall'ordinamento delle
distanze stabilito dalla legge di applicazione e complemento del Codice civile
svizzero del 18 aprile 1911 (LAC; RL 211.100) per l'edificazione di nuove
fabbriche (art. 120 e 124 LAC), fatta eccezione delle regole sulle aperture
(art. 125 seg. LAC; cfr. STA 52.2015.356 del 23 giugno 2016 consid. 2.4, 52.2010.208
del 19 ottobre 2010 consid. 5.1, 52.2004.308 del 3 novembre 2004 consid. 5.1). Essa
regola, da un lato, la distanza dal confine, stabilendo che le nuove
costruzioni possono sorgere a confine o a una distanza di m 1.50 da un fondo
aperto. Dall'altro, disciplina la distanza da altri edifici, operando una
distinzione a dipendenza della presenza di aperture: se gli edifici
fronteggianti sono privi di aperture, le nuove costruzioni possono sorgere o in
contiguità o a una distanza di almeno 3.00 m; se tali edifici sono invece
dotati di aperture, la distanza minima tra edifici è di 4.00 m. 2.2. In concreto, non vi è dubbio che la terrazza di cui si è detto in
narrativa, che sarà addossata alla facciata nord della proprietà RI 1 (part. __________
sub B), disattenda manifestamente la distanza minima di 4 m verso edifici con
aperture prevista dall'art. 33 cpv. 7 NAPR. Nella misura in cui da tale
facciata si apre una finestra - peraltro a un'altezza solo di poco superiore a
quella che raggiungerà il nuovo manufatto (cfr. foto agli atti) - lo stabile
sulla part. __________ richiama infatti all'evidenza una tale distanza (a
prescindere che si tratti di una finestra a prospetto o a semplice luce, cfr.
STA 52.2015.356 citata consid. 2.4). A identica conclusione si perverrebbe trattando
l'opera quale costruzione accessoria (alta meno di 3 m), che secondo il
ricorrente ricadrebbe sotto l'art. 9 cpv. 7 NAPR. Premesso che l'applicazione
di una tale norma generale non appare scontata (cfr. per analogia, STA
52.2015.356 citata consid. 2.3), qui basta in ogni caso rilevare come anche
tale disposizione esiga il rispetto di una distanza minima - qui non data - di
4 m da edifici con aperture. Contrariamente a quanto pretende il resistente, l'opera prevista non è invece un
semplice terrapieno. Al contrario, è a tutti gli effetti una terrazza-balcone, di dimensioni apprezzabili, direttamente accessibile e al servizio del suo edificio
principale, di cui risulta parte integrante (cfr. piani e relazione tecnica con
foto). Ai fini dell'ordinamento edilizio un simile manufatto non è peraltro affatto
trascurabile, ove solo si consideri che costituisce a sua volta un'apertura che
chiama distanza (cfr. Adelio Scolari ,
Commentario, Cadenazzo 1996, n. 1455 seg. ad art. 125/128 LAC; STA 52.2017.659
del 14 giugno 2019 consid. 3.2 e rimandi, 52.2014.9 del 27 gennaio 2014 consid.
3.1 confermata da STF 1C_98/2014 del 12 giugno 2014 consid. 3.3). Non è invece dato di vedere come potrebbe portare ad altra conclusione la
presenza di un balcone che sporge dal secondo piano dell'edificio di proprietà RI
1 (che sarebbe stato realizzato negli anni '60, apparentemente con il consenso
dell'allora proprietario del fondo part. __________, cfr. doc. G). Se e in che
misura tale manufatto leda i diritti reali del resistente, così come afferma, è
in ogni caso questione che esula dalla presente procedura. 2.3. Già solo per questi motivi, la decisione del Governo che ha confermato la
licenza edilizia senza chinarsi sull'ordinamento delle distanze retto dalle
NAPR non può essere confermata. Va comunque puntualizzato che se al Tribunale
non sfugge che il ricorrente ha inopinatamente inondato le precedenti istanze
di scritti a tratti poco comprensibili e non pertinenti, è altrettanto vero che
egli ha comunque tentato di proporre a più riprese, invano, il tema delle
distanze e aperture e della "vicinanza" (cfr. pure la risposta di CO
1 al Governo, pag. 2 ad 4). È pertanto su tale parametro disciplinato dalle
NAPR, e non tanto sulle norme della LAC, che avrebbe dovuto soffermarsi, già in
prima battuta, il Municipio (cfr. licenza edilizia, pag. 1).
3. 3.1. Stante
quanto precede, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è accolto. Di
conseguenza, sono annullati il giudizio governativo, come pure la licenza
edilizia che conferma. 3.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a
carico dell'istante in licenza, il quale rifonderà alla parte ricorrente un'adeguata
indennità a titolo di ripetibili per questa sede (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto. §.   Di conseguenza, sono annullate:
1.1.   la decisione del 24 ottobre 2018
(n. 5043) del Consiglio di Stato;
1.2.   la licenza edilizia del 22
novembre 2017 rilasciata dal Municipio di Breggia a CO 1.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico di CO 1, il quale rifonderà inoltre
un identico importo ad RI 1 a titolo di ripetibili per questa sede. All'insorgente
è retrocesso l'importo (fr. 1'800.-) versato a titolo di anticipo.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera