Dipendenti cantonali. Trasferimento a funzione di classe inferiore. Confermata da STF 8C_566/2020 del 14 gennaio 2021
Decisione del 15.07.2020, TRAM
Incarto n. 52.2019.161
PUBBLICO IMPIEGO
art. 18a cpv. 1 LORD

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 1° aprile 2019 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la decisione del 27 febbraio 2019 (n. 1058) del
  Consiglio di Stato che lo ha trasferito dalla funzione di assistente presso
  l'Ufficio degli automezzi e delle macchine dello Stato a quella di operaio
  specialista presso la Divisione delle costruzioni e lo ha iscritto nella
  classe 3 dell'organico con 19 aumenti;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è stato nominato
operaio qualificato presso l'Officina dello Stato a __________, ora Ufficio
degli automezzi e delle macchine dello Stato (UAMS), dal 1° luglio 2002, dopo
un'esperienza quale ausiliario nella medesima funzione. Nel 2006 è stato
promosso operaio specialista di II e nel 2009 operaio specialista di I. Nel
2011 RI 1 è stato nominato capo meccanici, funzione a cui corrispondevano le
classi di stipendio 23-25 del sistema salariale allora in vigore (legge sugli
stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954; vLStip;
BU 1954, 255), sempre con sede di servizio a __________.
B. a. Con scritto del 18
agosto 2014 il direttore della Divisione delle costruzioni e il capo
dell'Ufficio degli automezzi e delle macchine dello Stato hanno richiamato RI 1
per il suo comportamento, a loro dire scorretto e inopportuno ,
sul luogo di lavoro. Atteggiamenti che sarebbero stati ripetuti malgrado
diverse precedenti segnalazioni e che avrebbero generato un ambiente di lavoro
insostenibile, negativo e controproducente. Al dipendente è quindi stato
assegnato un termine di tre mesi per dimostrare correttezza, discrezione e
professionalità, ed è stato avvertito che nel caso in cui l'osservazione non
avesse dato riscontri positivi, sarebbero stati adottati provvedimenti
disciplinari. In merito a questi rimproveri, RI 1 ha preso posizione segnalando
un carico di lavoro troppo importante e la presenza di collaboratori non adatti
allo svolgimento dei compiti dell'officina.
b. Con comunicazione
elettronica del 22 ottobre 2014, il capoufficio ha informato RI 1 che il reparto
veicoli pesanti a lui affidato non aveva raggiunto gli obiettivi di
produttività attesi. Ritenuto che il dipendente non si era dimostrato idoneo a
ricoprire il ruolo di capo meccanico, il capoufficio gli ha proposto di
continuare a svolgere il servizio in altra funzione (inferiore), sotto la
direzione di altri collaboratori. RI 1 si è dichiarato disposto al cambiamento
e a contare dal 1° gennaio 2015 è quindi stato retrocesso nella posizione di
assistente (21-23) presso la medesima unità amministrativa. Con il passaggio al
nuovo modello salariale (legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei
docenti del 23 gennaio 2017; LStip; RL 173.300), dal 1° gennaio 2018 a RI 1 è
stata assegnata la classe 4 dell'organico con 18 aumenti.
C. a. A decorrere dall'11
dicembre 2017 RI 1 è stato trasferito in prova al Centro di manutenzione Alpino
(CMAlp) di __________, senza modifica delle condizioni salariali. Il
trasferimento temporaneo, inizialmente stabilito in tre mesi e prolungato a due
riprese sino al termine del 2018, doveva permettere di valutare l'idoneità del
ricorrente ad operare nella nuova sede, non solo dal profilo tecnico ma anche
da quello relazionale. Il medesimo è stato avvertito che se tale esperienza non
avesse dato esito positivo, si sarebbe dato avvio alla disdetta del rapporto di
impiego. In caso contrario, invece, sarebbero state discusse le condizioni di
consolidamento nell'organico del CMAlp. b. Raccolto il preavviso favorevole del capo del CMAlp, la Sezione delle
risorse umane del Dipartimento delle finanze e dell'economia ha prospettato per
scritto a RI 1 il suo trasferimento
definitivo in quella sede quale operaio specialista, in classe 3 dell'organico.
Il dipendente ha preso posizione verbalmente in occasione di un incontro
tenutosi alla presenza del suo avvocato e dei dirigenti degli uffici
interessati.
D. Con decisione del 27
febbraio 2019 il Consiglio di Stato ha trasferito a contare dal 1° marzo 2019 RI
1 quale operaio specialista presso la Divisione delle costruzioni, con sede di
servizio al CMAlp di __________, e lo ha iscritto nella classe 3 dell'organico
con 19 aumenti.
E. Contro la predetta
decisione RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento e la conseguente reintegra nella sua precedente
funzione di assistente presso l'UAMS, rispettivamente, in via subordinata,
presso il CMAlp. Ha inoltre domandato il versamento della differenza di
stipendio tra quanto percepito fino all'emanazione della sentenza e lo
stipendio corrispondente alla posizione precedente. Dopo aver ripercorso le
tappe della sua carriera, il ricorrente ha dato atto di un cattivo ambiente
lavorativo all'interno dell'unità di __________, imputandolo a errori gestionali
e a un atteggiamento ostile da parte di alcuni suoi superiori. Il trasferimento
sarebbe illegittimo siccome non giustificato da reali esigenze di servizio, ma
volto unicamente a liberarsi di un dipendente scomodo, a scopo sanzionatorio.
Inoltre, contrariamente a quanto dettato dalla legge, le esigenze
dell'insorgente, specialmente quelle legate alla trasferta dal domicilio, non sarebbero
state prese in considerazione.
F. All'accoglimento
del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, che ha difeso la misura del
trasferimento come ultima possibilità concessa al ricorrente, permanente fonte
di conflitti, di continuare a lavorare presso la Divisione delle costruzioni,
evitandogli il licenziamento. Il provvedimento, ha soggiunto l'autorità di
nomina, non ha scopo sanzionatorio, ma si è reso necessario per garantire la
funzionalità del servizio.
G. Con la replica e la
duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi, affinandole con motivi di cui
si dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1
della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15
marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente,
direttamente e personalmente interessato dalla decisione impugnata, è certa
(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è
dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere
emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I
fatti decisivi sono noti. Non occorre in particolare procedere all'audizione
dei testi (______) che il ricorrente ha sollecitato affinché riferiscano circa
il clima all'interno dell'unità. Come meglio si vedrà, le allegazioni delle
parti e gli atti da esse trasmessi - tra cui le dichiarazioni scritte di ____________________
e ____________________ - forniscono sufficienti elementi al riguardo e
permettono al Tribunale di determinarsi con cognizione di causa.
2. 2.1. Secondo
l'art. 18a cpv. 1 LORD, se le esigenze di servizio lo richiedono, l'autorità di
nomina può trasferire i dipendenti da una sede di servizio a un'altra,
nell'ambito della stessa funzione, o da una funzione a un'altra funzione
adeguata nella medesima sede di servizio o in altra sede. La decisione di
trasferimento dev'essere motivata e comunicata tempestivamente all'interessato
(cpv. 4). Le esigenze del dipendente trasferito, nella misura del possibile,
devono essere tenute in considerazione (cpv. 5). Quale esigenza di servizio atta a giustificare il trasferimento ad altra sede
può essere invocata anche quella di ristabilire l'ordine all'interno di un
ufficio in situazioni conflittuali (cfr. art. 55 cpv. 1 del regolamento dei
dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017; RDSt; RL 173.110).
Un'incompatibilità ambientale, dovuta a dissapori gravi con i colleghi o ad
attriti con i superiori, nociva all'andamento del servizio è d'altra parte
ritenuta motivo di licenziamento (cfr. STA 52.2010.238 dell'8 febbraio 2013
consid. 4.2, confermata da STF 8C_235/2013 del 18 giugno 2013). 2.2. Il Tribunale cantonale amministrativo esamina liberamente le questioni di
fatto e di diritto (art. 69 cpv. 1 LPAmm). La censura di inadeguatezza è invece
ammissibile soltanto nei casi previsti dalla legge (art. 69 cpv. 2 LPAmm).
Contrariamente a quanto sancito in caso di provvedimenti disciplinari e
scioglimento del rapporto di impiego dei dipendenti dello Stato (art. 90
LPAmm), in materia di trasferimento dei dipendenti pubblici la legge non
estende il potere di cognizione del Tribunale all'adeguatezza. Censurabili
sono quindi soltanto le decisioni che integrano gli estremi dell'eccesso o
dell'abuso di potere, ovvero quelle che appaiono insostenibili, prive di
ragioni oggettive o fondate su considerazioni estranee alla materia o
altrimenti lesive dei principi fondamentali del diritto, in quanto riferiti
alla parità di trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità ( Marco Borghi/Guido Cort i, Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61).
3. 3.1. Occorre
innanzitutto premettere che il trasferimento disposto dall'autorità di nomina non ha carattere disciplinare né altrimenti
punitivo. Lo stesso non consiste che in una misura organizzativa destinata,
nella fattispecie, a migliorare il funzionamento dell'UAMS. L'esame
della legittimità della misura non deve pertanto tradursi in un processo sulle
responsabilità e le eventuali mancanze del ricorrente. 3.2. È innegabile che nel corso degli anni si sono verificati diversi episodi
che hanno incrinato il rapporto di fiducia tra l'insorgente e i suoi superiori,
in particolare con il capo dell'UAMS. Diversi sono stati gli screzi e le
incomprensioni documentate in alcuni scambi di corrispondenza (doc. 19, 31, 36,
K, L, Q) nonché nel richiamo scritto del 18 agosto 2014 (doc. M). Emerge in particolare che da quando è stata assegnata all'insorgente una
funzione di maggior responsabilità (capo meccanici) si sono presentati
problemi. Da un lato è stato rimproverato al dipendente di non essere
all'altezza del ruolo, dall'altro il medesimo ha segnalato un carico di lavoro
troppo importante e ha accettato un suo ritorno alla funzione precedente. Questo
passo indietro non si è tuttavia dimostrato risolutivo, di modo che già dopo pochi
mesi dalla ripresa della posizione di assistente, i funzionari dirigenti hanno
espresso la propria insoddisfazione (cfr. doc. K e L). Anche il ricorrente dà
atto che all'interno dell'UAMS vigeva già da diversi anni un cattivo ambiente
lavorativo, sottolineando come il rapporto con i suoi superiori si sia vieppiù
deteriorato. Le problematiche legate alla gestione del rapporto di impiego dell'insorgente da
parte dei suoi funzionari dirigenti sono senz'altro di pregiudizio al buon
funzionamento del servizio. Il suo allontanamento non può quindi che rivelarsi
una misura necessaria, utile ed efficace a ristabilire l'ordine all'interno dell'unità
e garantirne l'efficienza. Come sopra accennato, non occorre dirimere la
questione di sapere se ogni rimprovero mosso al ricorrente sia fondato né
esaminare le giustificazioni da lui addotte. Ciò che conta è il fatto che i
rapporti tra l'insorgente e i suoi superiori nuocciono all'ottimale andamento
del servizio. Non vi è del resto seria ragione di credere che la misura sia un
atto persecutorio disposto a danno del ricorrente. Né le attestazioni di stima
di due suoi colleghi permettono di approdare a diversa conclusione. Che il
medesimo fosse ben voluto e apprezzato da alcuni collaboratori nulla muta
riguardo al dissidio in essere con il funzionario dirigente. In simili
circostanze, non si può rimproverare all'autorità di nomina di aver trasferito
il ricorrente piuttosto che il capoufficio, figura di responsabilità
sicuramente più difficile da sostituire.
3.3. Il provvedimento,
che permette al ricorrente di svolgere una funzione adatta alle sue capacità
rimanendo alle dipendenze dello Stato, ma in un ambiente diverso dove si è ben
inserito, rispetta anche il principio di proporzionalità. Lo svantaggio
economico subito è infatti tutto sommato sopportabile, così come la maggior
distanza dal domicilio. La decisione, adottata dall'autorità di nomina facendo
uso corretto dell'ampio potere di apprezzamento riservatole in questo ambito,
non lede il diritto.
4. Visto quanto
precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a
carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si
assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;
RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1
lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera