Dipendenti cantonali. Passaggio al nuovo modello retributivo e rivendicazione di pretese salariali nei limiti della prescrizione
Decisione del 08.10.2020, TRAM
Incarto n. 52.2019.464
STIPENDIO
art. 7 cpv. 3 LSTIP

composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 27 settembre 2019 di
RI
  1
contro
la decisione del 28 agosto 2019 (n. 4007) del
  Consiglio di Stato che le ha attribuito la funzione di capogruppo Istituto
  delle assicurazioni sociali e l'ha iscritta nella classe 6 con 8 aumenti a
  contare dal 1° gennaio 2018;
ritenuto, in
fatto
A. a. Il 1° maggio 2008 RI
1 è entrata alle dipendenze dello Stato presso l'Istituto delle assicurazioni
sociali (IAS) come calcolatrice di prestazioni o contributi di II. Il suo
stipendio iniziale corrispondeva al minimo della classe 16 secondo il sistema
salariale vigente fino al 31 dicembre 2017 (legge sugli stipendi degli
impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954; vLStip; BU 1954, 255).
Il 1° febbraio 2009 la medesima è stata promossa alla funzione di calcolatrice
di prestazioni o contributi di I e, tenuto conto della mancanza di esperienza,
inserita in classe 19 senza aumenti, ossia in una posizione di due classi
inferiore rispetto a quella minima prevista per la funzione (21-23). Il 1°
febbraio 2010 e il 1° febbraio 2011 RI 1 è quindi stata inserita in classe 20
con 1 aumento, rispettivamente 21 con 2 aumenti.
B. a. A decorrere dal 1°
gennaio 2012 RI 1 è stata promossa alla funzione di capogruppo (25-26). Anche
in questo frangente le è stata assegnata una classe di stipendio, la 23 con 1
aumento, inferiore a quella minima prevista per la funzione. Il 1° gennaio 2013
è quindi passata alla classe 24 con 2 aumenti, mentre dal 1° gennaio 2014 alla
25 con 3 aumenti. b. La dipendente ha ottenuto, il 1° maggio 2014, un ulteriore scatto annuale
all'interno della classe 25 fino a raggiungere il quinto aumento a partire dal
1° maggio dell'anno seguente.
c. A fronte delle
misure di risparmio decise nell'ambito del Preventivo 2016 dal Consiglio di
Stato, lo scatto nella posizione salariale successiva (25 con 6 aumenti) è stato
concesso a RI 1 a decorrere dal 1° gennaio 2017 (cfr. messaggio n. 7121 del 29
settembre 2015 del Consiglio di Stato relativo al preventivo 2016, punto n.
2.4. pag. 33 e seg.; cfr. per la modifica della legislazione sugli stipendi BU
7/2016 del 9 febbraio 2016 pag. 63 e seg. e la NAP 103/2015 della seduta del
Consiglio di Stato del 9 settembre 2015).
C. L'11 aprile 2016 il
Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale
della vLStip, con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella
gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di
retribuzione. La nuova legge stipendi è stata approvata
dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 (LStip; RL 173.300), con abrogazione della precedente.
D. Con scritto del 13
ottobre 2017 il vicedirettore dell'IAS ha informato RI 1 che dal 1° gennaio
2018 sarebbe stata agganciata al nuovo modello retributivo nella funzione di
capo gruppo IAS in classe 6 con 8 aumenti. Le ha inoltre assegnato un termine
per formulare osservazioni dinanzi alla Direzione. Facendo uso di questa
facoltà, la dipendente, dopo aver esposto l'evoluzione della propria situazione
salariale dal momento della sua assunzione, ha chiesto che le fosse riconosciuta
la classe 26 con 7 aumenti ancora durante l'anno in corso, così da poter essere
inserita in classe 6 con 13 aumenti a contare dal 1° gennaio 2018.
Classificazione che terrebbe conto del fatto che per 6 anni e 8 mesi ha
prestato servizio come capogruppo con uno stipendio iniziale di due classi
inferiore al minimo. Penalizzazione che si è ripercossa sulla sua carriera,
rallentandola.
E. a. Con scritto del 29
novembre 2017 il vicedirettore dell'IAS ha comunicato a RI 1 che il Consiglio
di Stato, con risoluzione del 15 novembre 2017, le aveva attribuito la funzione
di capo gruppo IAS e iscritta nella classe 6 con 8 aumenti. b. Contro la predetta decisione RI 1 è insorta dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendone l'annullamento e la riforma nel senso di
riconoscerle un salario di fr. 90'228.- corrispondente alla classe 26 con 7
aumenti a decorrere dal 1° gennaio 2018 e di posticipare l'aggancio al nuovo
modello salariale al 1° gennaio 2019. Per quanto qui interessa, la medesima ha
innanzitutto ricordato di essere stata penalizzata in due occasioni nel corso
della sua carriera con l'attribuzione di uno stipendio di due classi inferiore
a quella minima prevista per la funzione, nonché con la nomina a capogruppo
soltanto a decorrere dal 1° gennaio 2012, benché svolgesse la funzione già dal
1° maggio 2011 in sostituzione del suo predecessore. In ogni caso, ha sostenuto
di avere diritto all'avanzamento in classe 26 con 7 aumenti dal 1° maggio 2018,
vale a dire dopo 6 anni di attività quale capogruppo. Con la replica,
l'insorgente ha formulato due domande subordinate a quelle inoltrate con il
ricorso. La prima tendente al riconoscimento di un salario di fr. 91'706.-
annui corrispondente alla classe 6 con 13 aumenti a decorrere dal 1° gennaio
2018, la seconda destinata all'attribuzione della classe 25 a decorrere dal 1°
maggio 2011. c. Terminato lo scambio degli allegati, nell'ambito del quale il Governo ha
chiesto la reiezione del gravame, con decisione del 27 giugno 2019 il Tribunale
cantonale amministrativo ha parzialmente accolto il ricorso, annullando la
risoluzione impugnata e rinviando gli atti al Consiglio di Stato per nuova
decisione (STA 52.2017.650). La Corte ha ritenuto che l'autorità di nomina non
si era espressa in merito alle censure con cui la ricorrente ha contestato la
sua classificazione al 1° gennaio 2012, quando è stata promossa capogruppo.
Censure che erano già state esposte dall'insorgente con le osservazioni presentate
prima dell'emanazione della risoluzione e suscettibili di incidere sullo
stipendio determinante per il passaggio alla nuova scala salariale. Il
Tribunale ha quindi giudicato insostenibile la decisione impugnata, che non
teneva conto di questi elementi. Gli atti sono così stati retrocessi
all'autorità di nomina affinché esaminasse se erano dati gli estremi per
riconsiderare la determinazione del salario dell'insorgente al momento della
sua promozione a capogruppo e adeguare di conseguenza la sua posizione attuale.
Inoltre, il Consiglio di Stato si sarebbe dovuto pronunciare sulla domanda,
impropriamente formulata dalla ricorrente dinanzi al Tribunale, di vedersi
riconoscere la classe 25 a decorrere dal 1° maggio 2011.
F. Ripreso possesso
dell'incarto, il Consiglio di Stato, con decisione del 28 agosto 2019 ha nuovamente
collocato la ricorrente nella posizione di capogruppo in classe 6 con 8 aumenti
dal 1° gennaio 2018. Esso ha confermato la correttezza dello stipendio al
momento della promozione a capogruppo in applicazione dell'art. 7 cpv. 3
vLStip, in quanto l'autorità di nomina non aveva ritenuto che la ricorrente
avesse maturato sufficiente esperienza, nonostante lo svolgimento di tale
attività a contare dal 1° maggio 2011. La prassi in vigore presso l'IAS
prevedeva infatti che l'accesso alla funzione di capogruppo in classe 25 fosse
riservata ai collaboratori che avevano già raggiunto la classe 24, con la
conseguente esperienza. I collaboratori in classe 23, invece, potevano ottenere
la promozione ma con una classe in meno, mentre i collaboratori con una classe
inferiore alla 23 potevano essere promossi alla funzione di capogruppo, ma con
due classi in meno. Partendo da questa posizione, che la ricorrente non ha a
suo tempo contestato, la carriera della medesima è evoluta regolarmente. Il
Governo ha quindi nuovamente collocato la dipendente nella classe 6 con 8
aumenti del nuovo modello salariale a decorrere dal 1° gennaio 2018.
G. Contro la predetta
risoluzione RI 1 è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento. La ricorrente, dopo aver ricordato di aver
esercitato la funzione di capogruppo già dal 1° maggio 2011, ha chiesto che la
nomina in questa funzione le sia riconosciuta già a partire da quella data con
l'inserimento in classe 23 con 1 aumento, rispettivamente in classe 25 al
minimo qualora sia constatata la non applicabilità dell'art. 7 cpv. 3 vLStip ,
applicato due volte nell'arco di nemmeno 3 anni. Ha quindi chiesto il
conseguente adeguamento della carriera, sia con riferimento agli avanzamenti e
agli aumenti annuali, sia in relazione al passaggio alla nuova scala stipendi. La
decisione impugnata non sarebbe in ogni caso convenientemente motivata.
H. L'autorità di nomina
si è opposta all'accoglimento del gravame. Essa ha innanzitutto contestato la
facoltà dell'insorgente di rimettere in discussione la classificazione decisa
nel 2012, sollevando in ogni caso l'eccezione della prescrizione. Premesso che
la risoluzione impugnata non difetterebbe di motivazione, il Governo ha
ribadito la corretta applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip al momento della
promozione dell'insorgente a capogruppo, non avendo ritenuto che la stessa
avesse maturato sufficientemente esperienza. Ha quindi ricordato che la
promozione si è formalizzata soltanto al 1° gennaio 2012, mentre dal 1° maggio
2011 la medesima aveva accettato di fare temporaneamente le veci del
capogruppo, alle stesse condizioni salariali e di funzione, per una contingenza
imprevista. Sostituzione che rientrerebbe nei normali doveri di servizio, senza
diritto a compenso alcuno.
I. Con la
replica, l'insorgente ha ribadito di aver effettivamente svolto la funzione di
capogruppo dal 1° maggio 2011 e non una semplice sostituzione. Tant'è che la
propria posizione di addetta agli affiliati e assicurati di I si è resa vacante
a partire dalla medesima data. Le attività prevedono mansioni e responsabilità
completamente diverse: sarebbe impensabile esercitarle in contemporanea già
perché il capogruppo controlla e controfirma le proposte di decisione
dell'addetto agli affiliati. Questo modo di procedere sarebbe lesivo della
parità di trattamento nei confronti dei dipendenti neo assunti, ai quali verrebbe
riconosciuto lo stipendio minimo sin dal primo giorno di assunzione.
J. Con la duplica
l'autorità di nomina ha confermato la propria posizione.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art.
40 cpv. 1 LStip in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge
sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995
(LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è
dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, integrati da quelli
annessi alla precedente procedura (inc. 52.2017.650; art. 25 cpv. 1 LPAmm). I
fatti decisivi sono noti.
2. La ricorrente ha
innanzitutto eccepito la carenza di motivazione della risoluzione impugnata. La
censura può essere respinta senza particolare approfondimento atteso, da un
lato, che l'insorgente è stata posta nelle condizioni di contestare la
decisione esponendo compiutamente le proprie ragioni nel ricorso e, dall'altro
canto, che ogni eventuale vizio sarebbe stato comun-que sanato dinanzi a questo
Tribunale, munito di pieno potere cognitivo, avendo la ricorrente replicato
alle argomentazioni precisate dal Consiglio di Stato con la risposta.
3. La ricorrente ha
contestato la sua classificazione in seguito alla promozione a capogruppo,
formalizzata soltanto il 1° gennaio 2012, sostenendo di meritare la stessa già
al 1° maggio 2011, ossia da quando ha iniziato effettivamente a svolgere tale
funzione. La ricorrente ha quindi lamentato una disparità di trattamento nei
confronti dei nuovi assunti, che si vedono accordare lo stipendio
corrispondente al minimo della classe sin dal primo giorno di lavoro. La medesima ha inoltre criticato l'applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip al
momento della sua promozione a capogruppo, ritenendosi ingiustamente
penalizzata. Ha pertanto reclamato l'adeguamento della propria posizione e il
pagamento della differenza salariale che ne risulta.
3.1. La mancata
impugnazione, da parte della ricorrente, della risoluzione con cui il Consiglio
di Stato l'ha promossa capogruppo e l'ha inserita nella classe di stipendio 23
con un aumento non le impedisce di contestare il provvedimento. Anche nel
diritto pubblico il fatto che il dipendente abbia accettato condizioni
salariali contrarie ai principi costituzionali o lesive di norme imperative e
insorga a eccepirne l'illegittimità soltanto in un secondo momento, non è
contrario alle regole della buona fede (STF 8C_639/2013 del 30 luglio 2014 consid.
6.1 con riferimenti, STA 52.2019.115 del 6 novembre 2019 consid. 3.2, 52.2012.273
del 16 settembre 2014 consid. 1.2 e rimandi alla giurisprudenza). D'altra parte, il semplice fatto di tardare ad agire in giustizia non
costituisce un abuso di diritto (DTF 138 I 232 consid. 6.4). Entro i limiti
della prescrizione, la perenzione del diritto di agire del creditore che ha
tardato a reclamare la sua pretesa deve essere ammessa con riserva in caso di
circostanze eccezionali. Occorre in questo senso che oltre al passare del tempo
si manifestino circostanze che facciano apparire l'esercizio del diritto
irrimediabilmente in contraddizione con l'inazione precedente del creditore e
quindi come contrarie alle regole della buona fede. Simili evenienze vanno
ammesse quando il silenzio del dipendente permettere di concludere con certezza
a una rinuncia a far valere i suoi diritti o quando la sua inazione ha causato
inconvenienti per il datore di lavoro (DTF 125 I 14 consid. 3g, STF 8C_639/2013
citata consid. 7.1 con riferimenti). Inconvenienti di ordine puramente
amministrativo non giustificano la perenzione del diritto del dipendente a
vedere riconosciute proprie legittime pretese (STF 8C_639/2013 citata consid.
7.2). 3.2. Nelle concrete circostanze non vi sono elementi che permettano di ritenere
le odierne richieste dell'insorgente contrarie alle regole della buona fede. L'autorità
di nomina, limitandosi a generiche contestazioni, non ha d'altra parte
dimostrato il contrario.
4. Formalmente,
l'attribuzione della funzione di capogruppo all'insorgente è avvenuta soltanto
a decorrere dal 1° gennaio 2012. Incontestato è il fatto che la medesima abbia
iniziato a ricoprire tale ruolo già dal 1° maggio 2011. Che tali mansioni le siano
state affidate per porre rimedio a una contingenza inattesa, dovuta alla
malattia del funzionario che ricopriva tale ruolo, risulta in maniera chiara.
Nemmeno l'insorgente lo contesta. Non si può pertanto rimproverare all'autorità
di nomina di aver formalmente promosso l'insorgente soltanto a gennaio del
2012, quando tutto lascia supporre che la posizione si sia resa vacante non
solo di fatto, ma anche di diritto. Il periodo precedente alla promozione, in
cui la ricorrente ha esercitato la funzione di capogruppo, può quindi essere
considerato alla stregua di una supplenza, per cui all'impiegata poteva tuttalpiù
essere corrisposta un'indennità ai sensi dell'art. 47 del regolamento dei
dipendenti dello Stato del 13 dicembre 1995 (RDST; BU 1995, 600). Ogni pretesa in
questo senso sarebbe peraltro prescritta. Visto il diverso statuto con cui la
ricorrente ha iniziato a ricoprire la funzione, va disattesa la censura di
violazione del principio della parità di trattamento nei confronti dei nuovi
assunti.
5. Atteso che non
può essere censurato il passaggio alla funzione superiore di capogruppo
soltanto dal 1° gennaio 2012, resta da esaminare se la classificazione
personale dell'insorgente in due classi inferiori fosse conforme al diritto, in
particolare per quanto attiene all'applicazione dell'art. 7 cpv. 3 LStip.
5.1. La retribuzione dei dipendenti dello Stato, sino al 31 dicembre 2017 era
regolata dalla vLStip, il cui art. 3 fissa le classi di stipendio,
stabilendo per ognuna di esse il minimo e il massimo, nonché gli aumenti
annuali. Giusta l'art. 7 cpv. 1 vLStip, lo stipendio iniziale è fissato
dall'atto di assunzione (nomina o incarico). Di solito, corrisponde al minimo
della classe prevista dalla pianta organica per la rispettiva funzione (art. 7
cpv. 1 LStip).
Il Consiglio di Stato
può comunque scostarsi da questa regola al fine di tenere debitamente conto
della capacità lavorativa del dipendente
assunto. Da un lato (cpv. 2), può stabilire uno stipendio iniziale maggiore, quando ciò è giustificato da
circostanze speciali, come l'esercizio di una funzione
analoga in un altro posto, preparazione speciale, capacità e condizioni
particolari. Dall'altro (cpv. 3), ha invece la facoltà di stabilire, per
due anni al massimo, uno stipendio fino a
due classi inferiore rispetto a quello minimo previsto per la funzione,
ove si tratti di dipendenti di giovane età, con
scarsa esperienza o previsti per compiti che richiedono un periodo di
introduzione. Lo scopo di questa disposizione è quello di adeguare lo stipendio iniziale di queste categorie di
dipendenti alle minori prestazioni lavorative che essi sono in grado di
fornire soprattutto per mancanza d'esperienza (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 3202 del 30 giugno 1987 concernente la modifica della legge sugli stipendi e relativo rapporto della commissione della gestione del 22
ottobre 1987, in verbali del Gran Consiglio 1987, vol. 1, pag. 446; STA 53.2008.2
del 19 luglio 2008 consid. 4.1, 53.2000.2 del 22 maggio 2000 consid. 2,
53.1999.3 del 12 maggio 2000 consid. 4.1). Le regole dell'art. 7 vLStip
sono anche applicabili in caso di promozione, ritenuto che il nuovo stipendio
non deve comunque essere inferiore a quello complessivo precedente, maggiorato
di un aumento annuo (art. 11 cpv. 1 vLStip). 5.2. Il Governo ha giustificato l'inserimento della ricorrente nella classe di
stipendio 23 adducendo in maniera generica la sua mancanza di esperienza. Ciò
contrasta tuttavia con gli elementi agli atti. Innanzitutto, non risulta che la
medesima non sia stata ritenuta in possesso dei requisiti fondamentali
necessari ad assumere la funzione. Anzi, il suo superiore, a suo tempo, si è
espresso in termini opposti (cfr. e-mail del 25 marzo 2011, prodotto agli atti
nell'inc. 52.2017.650 sub doc D). Inoltre, il regolamento concernente le classi
alternative di stipendio e le promozioni presso l'Istituto delle assicurazioni
sociali del luglio 2009 prevedeva espressamente che alla funzione di capogruppo
potevano accedere i collaboratori che si trovavano già in classe 24 o che
vantavano una vasta esperienza all'interno dell'unità amministrativa. Non
essendo ancora la ricorrente in classe 24, l'autorità di nomina non può che
aver ritenuto l'idoneità dell'insorgente ad assumere tale posizione sulla base
della sua esperienza come del resto traspare anche dalla motivazione della
decisione di promozione a capogruppo del 29 novembre 2011. Considerando infine
che la ricorrente ha esercitato la funzione di capogruppo per otto mesi prima
della promozione, le va pure senz'altro riconosciuta un'esperienza specifica
nello svolgimento della posizione per cui è stata promossa, oltre a quella
generale nel settore in cui lavorava. Date queste circostanze, l'applicazione
dell'art. 7 cpv. 3 LStip al suo caso era manifestamente lesiva del diritto. L'insorgente,
dal 1° gennaio 2012, meritava dunque di essere inserita in classe 25.
6. Il ricorso
dell'insorgente deve quindi essere parzialmente accolto e la decisione
impugnata annullata. Gli atti sono quindi rinviati al Consiglio di Stato
affinché decida nuovamente sul passaggio della ricorrente al nuovo modello
salariale dal 1° gennaio 2018, sulla base del salario determinante al 31
dicembre 2017 ricalcolato considerando il suo inserimento in classe 25 al 1°
gennaio 2012. Lo Stato è pure tenuto a versare all'insorgente la differenza tra il salario
che le sarebbe spettato e quello versatole. Ciò nei limiti della prescrizione,
che il Governo ha eccepito. Avendo l'insorgente avanzato la propria pretesa la
prima volta con il ricorso del 21 dicembre 2017, lo Stato le verserà quanto
dovuto a partire dal 21 dicembre 2012 oltre interessi al 5% dal 21 dicembre
2017.
7. La tassa di
giustizia è posta a carico dello Stato, intervenuto a tutela dei propri
interessi pecuniari (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm) e quasi interamente soccombente.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto .
§.   Di conseguenza:
1.1.     la
decisione del 28 agosto 2019 (n. 4007) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2.     gli atti
sono rinviati al Governo per nuova decisione ai sensi del consid. 6.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico dello Stato. Alla ricorrente è
restituito l'anticipo versato.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;
RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1
lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La vicecancelliera