Docente comunale. Trasferimento ad altra sede
Decisione del 16.03.2021, TRAM
Incarto n. 52.2020.500
RAPPORTO D'IMPIEGO
art. 18a LORD

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 27 ottobre 2020 di
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la decisione del 23 settembre 2020 (n. 4838) del
  Consiglio di Stato che ha respinto il suo ricorso contro la risoluzione con
  cui il Municipio del CO 2 ha determinato le mansioni e le sedi di servizio
  per l'anno scolastico 2020/2021;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 lavora alle
dipendenze del Comune di CO 2 dal 2004 quale docente di scuola dell'infanzia
presso l'Istituto scolastico______ (IS__________). Assunta con incarico annuale
a tempo pieno, rinnovato di volta in volta, la docente ha poi ottenuto nel 2011
la nomina a metà tempo, mentre per il rimanente è rimasta con lo statuto di
incaricata. La nomina a tempo pieno le è stata assegnata nel 2014.
B. Durante l'anno
scolastico 2019/2020 RI 1, titolare della sezione di scuola dell'infanzia di C__________,
ha registrato diverse assenze. Oltre a otto giorni di congedo non pagato di cui
ha beneficiato a ottobre 2019 per occuparsi del figlio ricoverato in ospedale,
la medesima è stata assente per malattia a più riprese da dicembre 2019 ad
aprile 2020.
C. Con decisione del 29
luglio 2020, il Municipio di CO 2 ha determinato il rapporto di impiego della
ricorrente per l'anno scolastico 2020/2021, affidandole la sezione di C__________
quale contitolare al 50% e la funzione di docente d'appoggio per l'altra metà
del tempo presso una sezione dell'IS__________ che di lì a breve ha stabilito
essere quella di L__________. L'autorità di nomina ha garantito la disponibilità
a rivalutare la situazione attorno alla fine del mese di marzo 2021 in
prospettiva dell'anno scolastico 2021/2022. Le condizioni salariali sono
rimaste immutate. A sostegno della propria decisione, l'autorità di nomina ha
addotto la necessità di dare continuità alla conduzione della sezione,
scongiurando le difficoltà emerse l'anno precedente a causa delle numerose
assenze.
D. Contro la predetta
decisione RI 1 ha interposto ricorso dinanzi al Consiglio di Stato, che lo ha
respinto escludendo che la funzione di docente d'appoggio assegnatale al 50%
fosse di rango inferiore a quella di docente titolare, e quindi ogni carattere
penalizzante del provvedimento. Ha quindi ritenuto giustificato il
trasferimento (parziale) a questa funzione, dettato da motivi di ordine
organizzativo nell'interesse di garantire la continuità dell'offerta formativa.
Il Governo ha inoltre tutelato la decisione anche dal profilo della
proporzionalità della misura, limitata a un anno e che prevede un cambiamento
solo per il 50% dell'attività lavorativa, senza riduzioni di stipendio.
E. RI 1 insorge ora
contro la suddetta risoluzione governativa chiedendo l'annullamento della
stessa e della decisione municipale. Domanda quindi che sia ordinato
all'autorità di nomina di ripristinare immediatamente la funzione di docente
titolare a tempo pieno presso la sede di C__________. Richiesta, quest'ultima,
formulata anche in via cautelare. Dal profilo formale la ricorrente sostiene
che il Governo avrebbe commesso diniego di giustizia per non essersi espresso
sulla sua censura relativa all'intempestività del provvedimento municipale,
emanato a meno di un mese dall'inizio dell'anno scolastico. L'insorgente
sostiene che il provvedimento la degraderebbe, per la metà del suo onere
lavorativo, alla funzione di docente d'appoggio, gerarchicamente inferiore a
quella di titolare e avrebbe natura afflittiva. Non sarebbero inoltre
comprovate oggettive esigenze di servizio per disporre una simile misura e il
cambiamento di sede impostole. L'autorità non avrebbe accertato lo stato di
salute dell'insorgente: la presunta incapacità di svolgere le proprie mansioni
e di garantire la continuità didattica della sezione di scuola dell'infanzia si
fonderebbe su mere presunzioni. Le assenze accumulate durante l'anno scolastico
precedente non potrebbero giustificare l'ingerenza sproporzionata provocata dal
provvedimento. D'altro canto la soluzione messa in atto dal Municipio vedrebbe
l'avvicendarsi di tre docenti e non servirebbe minimamente a garantire
continuità didattica alla sede di C__________. Infine, sostiene che il
provvedimento la esporrebbe a un rischio maggiore di contagio da Covid-19.
F. a. All'accoglimento
del gravame si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni. L'Ispettorato
scolastico del Luganese chiede di respingere l'impugnativa e la domanda
provvisionale, rilevando anzitutto che la doppia docenza, molto diffusa, non è
di alcun ostacolo alla continuità didattica. A dispetto dell'avvicendarsi di
supplenti, la presenza di due docenti titolari e della docente d'appoggio è
regolare e pianificata dall'inizio dell'anno. b. Pure l'autorità di nomina si oppone all'accoglimento dell'impugnativa e
della domanda cautelare. Essa puntualizza innanzitutto che non vi sarebbe stato
alcun cambiamento di funzione, avendo mantenuto la ricorrente il ruolo di
docente di scuola dell'infanzia, né di sede, siccome la medesima è pur sempre
attiva presso l'istituto scolastico di CO 2, distribuito su più edifici.
Sostiene in ogni caso il buon fondamento della misura, che risponde a
comprovate esigenze di servizio. Lo stato di salute dell'insorgente, infatti, è
stato da sempre assai cagionevole, per cui mediamente si è assentata dal posto
di lavoro per 21 giorni all'anno per malattia o infortunio. Ciò causa disagi sia
a livello organizzativo, siccome il ricorso a supplenti con breve preavviso non
è sempre agevole, sia a livello didattico in quanto gli alunni sono confrontati
con il continuo avvicendarsi di maestre (sette solo lo scorso anno).
G. Con motivi di cui non
mette conto di riprendere, con decisione del 30 novembre 2020 il giudice
delegato del Tribunale ha respinto la domanda cautelare dell'insorgente.
H. La ricorrente ha
rinunciato a replicare.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1
della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15
marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente,
direttamente e personalmente interessata dalla decisione impugnata, è certa
(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è
dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
La documentazione prodotta dalle parti permette al Tribunale di determinarsi
con cognizione di causa. Per i motivi che saranno meglio esposti in seguito,
non occorre esperire accertamenti sullo stato di salute dell'insorgente.
2. Il rapporto di
impiego dei docenti comunali è retto dalla LORD (art. 1 cpv. 1 lett. b LORD e
art. 52 della legge della scuola del 1° febbraio 1990; LSc; RL 400.100). In
quanto dispone l'obbligo per l'insorgente di prestare la sua attività
lavorativa nella sede scolastica di L__________, la decisione municipale si
configura quale trasferimento (parziale) di sede ai sensi dell'art. 18a LORD.
La materia è regolata esaustivamente da questa disposizione, le norme sulla
mobilità del personale contenute nel regolamento organico dei dipendenti del
Comune di CO 2 del 12 dicembre 2011 (ROD) non sono quindi applicabili (cfr.
anche art. 1 cpv. 2 ROD).
3. La ricorrente eccepisce
una violazione del diritto di essere sentito per la mancata evasione da parte
del Consiglio di Stato di una censura da lei proposta in quella sede. 3.1. Secondo l'art. 46 cpv. 1 LPAmm ogni decisione deve essere motivata per
scritto. Dal canto suo, l'art. 18a cpv. 4
LORD esige che la decisione di trasferimento dev'essere motivata e comunicata
tempestivamente all'interessato. Scopo dell'obbligo di motivazione,
componente essenziale del diritto di essere sentito, è di permettere al destinatario
di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di
deferirla con piena cognizione di causa a una giurisdizione superiore, la quale
possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (DTF 143 III 65 consid.
5.2). Una motivazione può essere ritenuta sufficiente - e adempiere pertanto al citato scopo - quando l'autorità
menziona, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in
un senso piuttosto che in un altro (DTF 136 I
229 consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45, consid. 2a; Adelio
Scolari , Diritto amministrativo ,
parte generale, 2.a edizione,
Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Marco
Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura
amministrativa ticinese, Lugano 1997,
ad art. 26 n. 2c). Essa non è quindi tenuta a pronunciarsi in modo
esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti sollevati, ma può limitarsi alle
sole circostanze che appaiono rilevanti per il giudizio in quanto atte a
influire sulla decisione di merito (cfr. DTF 142 II 154 consid. 4.2, 138 I 232
consid. 5). 3.2. Con la decisione impugnata il Consiglio di Stato ha tutelato la misura
dell'autorità di nomina, adatta a rispondere a esigenze di servizio. Esso ha
inoltre difeso la proporzionalità del provvedimento, sottolineando che lo
stesso rispetta, nella misura del possibile, gli interessi della ricorrente. Il
Governo ha esposto i motivi alla base delle sue conclusioni in maniera chiara e
circostanziata esprimendosi sulle argomentazioni principali dell'insorgente.
Vero è che esso non ha esaminato la censura riguardante la tempestività del
provvedimento, pur avendola riportata in narrativa. Da ciò non discende
tuttavia alcuna violazione del diritto di essere sentito della ricorrente,
atteso che l'esame delle argomentazioni determinanti per la risoluzione è
avvenuto in modo dettagliato. Una volta tutelate la bontà e la proporzionalità
della misura, la critica secondo cui la decisione sarebbe giunta troppo a
ridosso dell'anno scolastico non appare in effetti suscettibile di incidere sull'esito
della causa. Anzi, la stessa sembra d'acchito priva di fondamento considerando
che un mese di preavviso è senz'altro un termine più che consono per adeguarsi
al nuovo assetto.
4. 4.1. Secondo
l'art. 18a cpv. 1 LORD, se le esigenze di servizio lo richiedono, l'autorità di
nomina può trasferire i dipendenti da una sede di servizio a un'altra,
nell'ambito della stessa funzione, o da una funzione a un'altra funzione
adeguata nella medesima sede di servizio o
in altra sede. La decisione di trasferimento dev'essere motivata e comunicata
tempestivamente all'interessato (cpv. 4). Le esigenze del dipendente
trasferito, nella misura del possibile, devono essere tenute in
considerazione (cpv. 5). 4.2. Il Tribunale cantonale amministrativo esamina liberamente le questioni di fatto e di diritto (art. 69 cpv. 1 LPAmm). La censura di
inadeguatezza è invece ammissibile soltanto nei casi previsti dalla legge (art.
69 cpv. 2 LPAmm). Contrariamente a quanto sancito in caso di provvedimenti
disciplinari e scioglimento del rapporto di impiego dei dipendenti dello Stato
(art. 90 LPAmm), in materia di trasferimento
dei dipendenti pubblici la legge non estende il potere di cognizione del
Tribunale all'adeguatezza. Censurabili
sono quindi soltanto le decisioni che integrano gli estremi dell'eccesso o dell'abuso di potere,
ovvero quelle che appaiono insostenibili, prive di ragioni oggettive o fondate
su considerazioni estranee alla materia o altrimenti lesive dei principi fondamentali del diritto, in quanto riferiti alla parità di
trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità ( Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61).
5. Occorre innanzitutto tutelare la
conclusione alla quale è giunto il Governo, secondo cui il trasferimento
disposto dall'autorità di nomina non ha carattere disciplinare né altrimenti
punitivo. Lo stesso consiste infatti in un misura organizzativa destinata,
nella fattispecie, a migliorare il funzionamento dell'IS__________. Posta questa premessa, è incontestato che durante l'anno scolastico 2019/2020
la ricorrente ha registrato 59.5 giorni di assenza dal lavoro, di cui 51.5 per
malattia e 8 di congedo per malattia del figlio. Anche nel corso degli anni
precedenti, l'insorgente è stata spesso assente per malattia o infortunio,
segnatamente: 16.5 giorni nel 2018, 14.5 nel 2017, 23 nel 2016, 28.5 nel 2015,
62.5 nel 2014, 33.5 nel 2013, 84 nel 2012. È innegabile che assenze frequenti,
seppur giustificate, comportano un disagio importante all'IS__________ in
termini di organizzazione. Considerate le importanti assenze dell'insorgente
durante l'anno scolastico 2019/2020, non si può rimproverare all'autorità di
nomina di essere corsa tempestivamente ai ripari, organizzando il proprio
organico in modo da ovviare a eventuali inconvenienti l'anno scolastico
successivo. Il trasferimento parziale dell'insorgente è senz'altro atto allo
scopo in quanto, nell'eventualità di un'assenza, permette di agevolare la sostituzione
dell'insorgente con le docenti che si occupano delle sezioni in parallelo,
garantendo nel contempo maggiore stabilità alla classe. Non si può pretendere
che il Municipio esperisse accertamenti approfonditi sullo stato di salute della
ricorrente per disporre una misura tanto sopportabile per l'interessata.
Infatti, la medesima ha mantenuto la stessa funzione di docente di scuola
dell'infanzia a tempo pieno, senza ripercussioni sul salario. La condivisione
dell'insegnamento con un'altra maestra per la sezione di C__________ e la
funzione di docente d'appoggio per quella di L__________ non comportano infatti
alcun declassamento della sua figura professionale. Né il trasferimento alla
vicina sede di L__________ appare disagevole o particolarmente pericoloso dal
profilo dell'aumento del rischio di contrarre il Covid-19. Si tratta, a ben
vedere, di cambiamenti che richiedono quel minimo sforzo di elasticità che il
datore di lavoro può attendersi da parte del dipendente. Il ricorso, infondato,
va dunque respinto.
6. La tassa di giustizia è posta a
carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Essa
rifonderà inoltre al Comune resistente congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 e 2
LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico.
Essa rifonderà al Comune di CO 2 fr. 1'200.- a titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al
Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 113 segg. e 83 lett. g della legge sul Tribunale federale
del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.100).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera