Variante del piano regolatore relativa ai beni culturali - modifiche d'ufficio
Decisione del 18.12.2019, TRAM
Incarto n. 90.2017.37
LEGITTIMAZIONE
MODIFICA D'UFFICIO
art. 30 cpv. 2 LSTERR

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 27 giugno 2017 di
RI
  1  RI 2,
contro
la
  risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano relativa ai
  beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 e RI 2 sono
proprietari di una quota di PPP ciascuno del fondo base al mapp. 10__________
di Lugano, situato in via __________.
B. a. Durante la seduta
del 12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato con due
emendamenti la variante del piano regolatore relativa ai beni culturali delle
sezioni di Lugano, Castagnola e Bré, che istituisce a ovest del mapp. 10_______
il perimetro di valorizzazione PV15 - Loreto, retto dall'art. 34 lett. e cpv. 2
delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) che prevede: "Non
sono assegnate prescrizioni speciali" . All'interno del PV15 è stata
istituita una tutela a livello locale di due edifici (L51: Condominio Liberty;
L52: Villino Eremo) e una tutela a livello cantonale per la Chiesa di S. Maria
di Loreto (C15), per il "Muro di piazza della chiesa di Loreto" (C16)
e per il suo portale (C17). Al PV15 si sovrappone un perimetro di rispetto
cantonale a tutela della Chiesa di S. Maria di Loreto e del portale, che si
spinge fino al confine ovest del mapp. 10__________, senza tuttavia includerlo.
L'art. 34 lett. b NAPR indica che "Per i Beni d'interesse cantonale e
per i relativi Perimetri di rispetto vale la Legge Cantonale sui Beni Culturali
(LBC)" .
b. RI 1 e RI 2 non sono
insorti contro la variante.
C. Con risoluzione del 12
aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la suddetta variante,
apportandovi alcune correzioni e modifiche, fra cui la parziale riformulazione
dell'art. 34 NAPR, e sospendendo alcune decisioni. In particolare il PV15 e la
sua disciplina sono stati stralciati dalla variante poiché troppo
indeterminati. L'Esecutivo cantonale ha tuttavia indicato, a pag. 47, che
qualora "() il Comune intendesse dotarsi di misure più restrittive per
il PV15 per rapporto a quanto disposto dalla pianificazione in vigore dovrà
elaborare un'apposita variante di PR" . Per quanto attiene ai perimetri
di rispetto cantonali, il Governo ha modificato come segue l'art. 34 lett. b
NAPR:
Per i Beni d'interesse cantonale e per i relativi
Perimetri di rispetto vale la Legge Cantonale sui Beni Culturali (LBC)",
introducendo all'art.
34 NAPR la nuova lett. e, che prevede una disciplina specifica del seguente
tenore:
Entro il perimetro di rispetto non sono ammissibili
interventi suscettibili di compromettere la visibilità, la conservazione e la
valorizzazione del bene culturale. Ogni domanda di costruzione, notifica o
modifica del terreno compresa nel perimetro di rispetto dovrà essere sottoposta
per preavviso all'Ufficio dei beni culturali.
Per quanto attiene
specificamente al perimetro di rispetto per la Chiesa di S. Maria di Loreto e
portale, il Governo, dopo aver precisato a pag. 31 che esso include anche una
parte del mapp. 11__________, ha esposto, a pag. 32, i criteri di applicazione
validi al suo interno, ossia:
Le modifiche architettoniche (ristrutturazione e
riattazione edifici) e del territorio (percorsi pedonali; posteggi; giardini)
all'interno del perimetro di rispetto dovranno correttamente rapportarsi con
gli aspetti spaziali e monumentali dei beni protetti, in particolare per quel
che riguarda l'impostazione e la finitura degli spazi verdi (giardini,
recinzioni) o destinati alla viabilità (posteggi; manufatti utilitari; percorsi
pedonali). Per gli interventi architettonici sull'esistente o in caso di
costruzione di nuovi edifici si richiede lo studio accurato dei volumi, dei
materiali e dei colori in rapporto al bene protetto. In caso di eventuali nuove
edificazioni è auspicabile in ogni caso l'utilizzo di un linguaggio architettonico
contemporaneo di alta qualità.
D.  Avverso tale
decisione, RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo:
1. Il ricorso è accolto.
2. Che sia istituito un vincolo di salvaguardia (con
divieto di demolizione) del gruppo edilizio G iscritto nell'ISOS con il numero
11.2 ().
3. Che siano modificati, con indicazioni precise (),
i criteri di applicazione del perimetro di rispetto per la chiesa di S. Maria
di Loreto e portale () inerenti gli interventi architettonici sull'esistente o
in caso di costruzioni di nuovi edifici. Più precisamente che sia chiarito come
debba essere fatto lo "studio accurato dei volumi, dei materiali e dei
colori per rapporto al bene protetto" e come viene definito "un
linguaggio architettonico contemporaneo di alta qualità".
4. Che sia mantenuto il perimetro di valorizzazione
PV15.
5. Protestate spese e ripetibili.
Asserendo di essere
legittimati a ricorrere in quanto proprietari, interessati di protezione ,
essi lamentano in particolare il fatto che la tutela istituita dal Comune si
sia limitata alla sola costruzione al mapp. 10__________ (L52) invece di
estendersi anche alla serie di edifici adiacenti, risalenti ai primi decenni
del Novecento, fra cui il loro, ai mapp. 10________, 10________, 10________ e 20__________,
menzionati nell' Inventario federale degli insediamenti svizzeri
da proteggere d'importanza nazionale ( ISOS) quale gruppo edilizio n.
11.2. con obiettivo di salvaguardia A. Rimproverano inoltre al Governo di non
aver valutato il PV15 in relazione agli edifici costruiti all'inizio del '900
nelle vicinanze, la cui salvaguardia permetterebbe di formare l'identità e l'appartenenza
culturale e territoriale .
E.  a. In sede di
risposta il Comune di Lugano, mettendo in dubbio la legittimazione attiva dei
ricorrenti, chiede che la domanda di cui al p.to 2 del petitum sia
dichiarata inammissibile, mentre si rimette al giudizio del Tribunale per
quanto attiene alle domande di cui al p.ti 3 e 4. La Sezione dello sviluppo
territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si
dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
b. In sede di replica i
ricorrenti concentrano i loro argomenti sul PV15, motivando in particolare la
loro legittimazione attiva in relazione al suo stralcio e approfondendo le loro
critiche in merito. Paventando i lunghi tempi necessari all'elaborazione di una
variante, chiedono che il PV15 venga mantenuto.
c. Con decreto del 14
dicembre 2017, è stato estromesso dall'incarto l'allegato di duplica presentato
dal Comune, dichiarato irricevibile poiché tardivo. Per lo stesso motivo, con
decreto del 27 dicembre 2017, la duplica della Sezione è stata stralciata dagli
atti.
F.   Il 20
febbraio 2019 il Tribunale ha informato le parti di aver richiamato dal Comune
diversi documenti. Solo i ricorrenti hanno presentato delle osservazioni, sul
cui contenuto non occorre dilungarsi.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art.
30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL
701.100). In merito alla legittimazione attiva dei ricorrenti si osserva quanto
segue.
1.1. Giusta l'art. 30
cpv. 2 LST sono legittimati a ricorrere contro le decisioni del Consiglio di
Stato davanti al Tribunale cantonale amministrativo il Comune (lett. a), i già
ricorrenti, per gli stessi motivi (lett. b), ogni altra persona o ente che
dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise
dal Consiglio di Stato (lett. c). Il privato cittadino è pertanto legittimato a
ricorrere dinanzi a questo Tribunale solo se ha precedentemente inoltrato
ricorso davanti all'Esecutivo cantonale; fa eccezione l'ipotesi in cui quest'ultimo
abbia disposto una modifica rispetto alle decisioni del Legislativo comunale, segnatamente quindi un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore. In concreto i ricorrenti non sono
insorti davanti al Consiglio di Stato contro la variante e pertanto la loro
richiesta contenuta al p.to 2 del petitum , relativa all'istituzione di un
vincolo di salvaguardia sugli edifici ai mapp. 10_______, 10________, 10_______
e 20__________, iscritti nell'ISOS, non ha formato oggetto d'esame, né tanto
meno di modifica. Essi non sono pertanto legittimati a proporre tale richiesta
in questa sede. Va peraltro notato che gli insorgenti sembrano aver abbandonato
in sede di replica tale domanda, limitandosi a chiedere al p.to 2 del petitum che sia mantenuto il perimetro di valorizzazione PV15 e che vengano date
prescrizioni particolari per salvaguardare i 3 Beni di importanza cantonale e
quindi il patrimonio costruito che è un'esigenza della collettività .
1.2.
1.2.1. Poiché i
ricorrenti non sono insorti in prima sede, la loro qualità per agire è data
solo se essi possono vantare un interesse degno di protezione secondo la
terminologia impiegata all'art. 30 cpv. 2 lett. c LST. Tale interesse corrisponde
a quello dell'or abrogato art. 43 della legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966 (BU 1966, 181; RtiD I-2017 n. 17 consid.
2.3.1). A sua volta, esso dev'esse ricondotto alla nozione di interesse degno
di protezione dell'attuale art. 65 cpv. 1 lett. c della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), identica a quella
racchiusa negli art. 48 cpv. 1 lett. c della legge federale sulla procedura
amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021). Introducendo il requisito
dell'interesse degno di protezione il legislatore ha quindi voluto, in primo
luogo, escludere l' actio popularis , cosicché difetta della
legittimazione ricorsuale chi dal provvedimento impugnato non sia toccato
altrimenti che qualsiasi altro singolo cittadino o che la collettività; occorre
pertanto l'esistenza di una relazione rilevante o speciale del ricorrente con l'oggetto
della contestazione. D'altro lato basta, però, l'esistenza di un interesse
degno di protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione di diritti
soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad esempio di natura economica,
ideale o morale può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in
ossequio al menzionato requisito basta pertanto che il ricorrente possa
prevalersi di un interesse personale, immediato e attuale all'annullamento o
alla modificazione della decisione contestata e dunque all'ottenimento di un
giudizio più favorevole (cfr. RtiD I-2017 consid. 2.3.1; RDAT I-2001 n. 27
consid. 2.1., I-1999 n. 11 consid. 2b, I-1998 n. 13 consid. 2.2., I-1993 n. 22
consid. 1.2.).
1.2.2. In merito alle
critiche rivolte al perimetro di rispetto cantonale per la Chiesa di S. Maria
di Loreto e portale si osserva che, come esposto in narrativa, esso lambisce a
est il fondo dei ricorrenti. Il Governo, in sede di approvazione, ha introdotto
all'art. 34 una nuova lett. e, che prevede una specifica normativa per i perimetri
di rispetto cantonali, e ha precisato a pag. 31 l'estensione del perimetro in
questione (cfr. supra consid. C). Poiché il nuovo disposto ha delle
ripercussioni sull'attività edilizia dei fondi compresi nel perimetro,
limitrofi al mapp. 10__________, si deve ritenere che i ricorrenti siano
toccati dal provvedimento in modo particolare e quindi detentori di un interesse
legittimo ad opporvisi. Sennonché essi si limitano a contestare la modifica
operata dal Governo solo nel petitum , venendo in questo modo meno al
loro obbligo di motivazione, ciò che rende la critica irricevibile ex art. 70
LPAmm. Inoltre, a ben vedere, essi si limitano a chiedere che i criteri di
applicazione esposti a pag. 32 della decisione impugnata vengano chiariti. Ora
tuttavia, come rileva la Sezione in sede di risposta, tali criteri non
possiedono un carattere vincolante, costituendo dei semplici principi generali
d'intervento, sul cui rispetto spetterà all'Ufficio dei beni culturali
pronunciarsi (cfr. art. 34 nuova lett. e NAPR). Tant'è vero che, a differenza
delle modifiche d'ufficio operate dal Governo, essi non vengono menzionati nel
dispositivo della contestata decisione (cfr. pag. 156 segg.). Visto dunque il
loro carattere informativo, anche per questo motivo la richiesta formulata al
p.to 3 del petitum si rivela irricevibile. Va peraltro osservato che la
variante adottata dal Consiglio comunale si limitava a segnalare nel piano i
vari perimetri di rispetto cantonale e, per la loro regolamentazione, operava
un semplice rinvio alla LBC (cfr. supra consid. B.a). I ricorrenti non
sono insorti davanti al Consiglio di Stato, criticandone l'indeterminatezza,
rispettivamente chiedendo indicazioni precise. Di conseguenza, anche sotto
questo profilo, la tematica non può venir sollevata per la prima volta in
questa sede.
1.3. Ferme queste
premesse, il ricorso è ricevibile in ordine e può essere esaminato sulla base
degli atti dell'incarto, integrati dalla documentazione richiamata in corso di
causa, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.   Per quanto attiene al PV15, la
richiesta dei ricorrenti di mantenerlo va respinta nel merito. Infatti, come
esposto in narrativa, per il PV15 l'art. 34 lett. e cpv. 2 NAPR, nella versione
adottata dal Consiglio comunale, si limitava a prevedere: "Non sono
assegnate prescrizioni speciali" . Il Consiglio di Stato ne ha negato
l'approvazione (cfr. capitolo 5.1. "Non approvazioni e modifiche d'ufficio",
lett. e, pag. 155) per i motivi esposti a pag. 47, ossia:
Nella misura
in cui il PV 15 non dispone particolari condizioni o vincoli per rapporto al PR
in vigore, non è ritenuto essere una misura sostenibile da parte della
scrivente Autorità.
Il CdS non è pertanto nella condizione di poter
approvare il PV 15 così come adottato dalla Città .
Allorquando
il Comune intendesse dotarsi di misura più restrittive per il PV 15 per
rapporto a quanto disposto dalla pianificazione in vigore dovrà elaborare un'apposita
variante di PR
Tali deduzioni non
prestano fianco a critiche, ritenuto che in effetti il PV15 risultava privo di
disciplinamento e quindi di qualsiasi portata pianificatoria. Non può portare a
diversa conclusione l'affermazione dei ricorrenti, secondo cui il PV15 andrebbe
mantenuto in considerazione dei lunghi tempi necessari all'elaborazione di una
variante. Infatti, a prescindere dal fatto che, come appena visto, l'assenza di
qualsiasi disciplina rende(va) completamente priva di efficacia la misura,
qualora ne fossero date le premesse, il Comune potrà semmai far capo alle
misure di salvaguardia della pianificazione.
3.   Le spese e la
tassa di giudizio seguono la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Nella misura in cui è
ricevibile, il ricorso è respinto .
2.   La tassa di giustizia di
fr. 1'000.-, già anticipata dai ricorrenti, è posta a loro carico.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera