Variante del piano regolatore relativa ai beni culturali
Decisione del 18.12.2019, TRAM
Incarto n. 90.2017.25
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
INFORMAZIONE E PARTECIPAZIONE
VINCOLO SPECIALE
art. 2 LBC-TI
art. 3 LBC-TI
art. 5 LBC-TI
art. 19 LBC-TI
art. 22 LBC-TI
art. 46 cpv. 1 LPAMM2013
art. 4 LPT

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 18 maggio 2017 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano relativa ai beni
  culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è proprietario
del mapp. 84__________ di Lugano, sezione di Lugano, situato in via __________
e attribuito dal vigente piano regolatore alla zona R7. Sul fondo sorge un edificio,
costruito su progetto dell'arch. __________ nel 1902, attorniato da un giardino.
B. a. Durante la seduta
del 12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato la variante
del piano regolatore relativa ai beni culturali delle sezioni di Lugano,
Castagnola e Bré con due emendamenti, di cui uno relativo all'inclusione nella
variante di ulteriori 22 beni culturali d'interesse locale, fra cui l'edificio L87
al mapp. 84__________ (cfr. anche elenco dei beni d'interesse locale di cui all'art.
all'art. 34 lett. c delle norme di attuazione del piano regolatore [NAPR]). Il
fondo risulta pure incluso nel perimetro di valorizzazione PV7.
b. Avverso il vincolo
di bene culturale d'interesse locale RI 1 è insorto davanti al Consiglio di
Stato, postulandone in via principale l'annullamento e chiedendo in via subordinata
l'esclusione del suo fondo dal PV7 rispettivamente l'abolizione per la sua
particella dell'obbligo di mantenere gli ingombri planovolumetrici e l'aspetto
delle facciate (art. 34 lett. d cpv. 2 NAPR). In via ancor più subordinata ha
chiesto l'adozione di disposizioni speciali per il suo fondo in deroga all'art.
34 NAPR. Ripercorrendo l'iter pianificatorio che ha portato all'istituzione del
vincolo di bene culturale e sottolineando come la sua proprietà non fosse
menzionata negli atti pianificatori sottoposti per l'adozione al Consiglio
comunale, il quale avrebbe invece arbitrariamente deciso di includerla nei beni
protetti, egli ha invocato anzitutto una violazione del suo diritto di essere sentito
sotto svariati profili, fra cui anche quello relativo all'assenza di un'adeguata
motivazione della misura. Chiedendo poi l'assunzione di numerose prove, ha
lamentato un'interpretazione arbitraria degli art. 2 e 19 della legge sulla
protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100), l'assenza
di un interesse pubblico prevalente alla base dei vincoli e la violazione del
principio della proporzionalità.
C. Con risoluzione del 12
aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la variante,
apportandovi alcune modifiche, fra cui la parziale riformulazione dell'art. 34
NAPR, e sospendendo alcune decisioni. Esperito un sopralluogo sul mapp. 84____,
il ricorso di RI 1 è stato respinto. In proposito l'Esecutivo cantonale,
considerato come i vincoli in parola risultassero sorretti da un sufficiente
interesse pubblico nonché proporzionati, ha ritenuto che anche qualora fosse
stata perpetrata una violazione del diritto di essere sentito del ricorrente da
parte del Comune, la stessa era da ritenersi sanata in corso di procedura.
Nello specifico il Governo ha poi considerato che il Comune, nel definire il
vincolo di bene culturale d'interesse locale, avesse operato una scelta
compatibile con l'esercizio della propria autonomia, rispettivamente che non
sussistessero elementi sufficientemente solidi e manifesti per non
confermarlo. Anche la scelta di istituire il PV7, mirante alla creazione di una
regolamentazione parallela e congruente con la tutela del patrimonio costruito
e il contesto urbano di riferimento, è stata ritenuta corretta.
D. Avverso tale decisione
RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone in via
principale l'annullamento per quanto riferito alla sua proprietà, con rinvio
degli atti al Consiglio di Stato per un nuovo giudizio previa rettifica dell'accertamento
dei fatti e completazione dell'istruttoria. In via subordinata chiede lo
stralcio del mapp. 84__________ dall'elenco dei beni culturali d'interesse
locale. Riproponendo le censure sollevate in prima sede, egli rimprovera al
Governo di aver accertato in modo inesatto i fatti giuridicamente rilevanti e
di aver violato il suo diritto di essere sentito per diversi motivi, fra cui la
mancata assunzione delle prove da lui richieste (in particolare una perizia
urbanistica-architettonica-storica-culturale). Riproponendone l'assunzione in
questa sede, egli reputa inoltre che non fossero dati i presupposti per
considerare sanata la violazione del diritto di essere sentito commessa dal
Comune in particolare durante la procedura di informazione e partecipazione
della popolazione. Sottolinea nello specifico come la sua proprietà non sia
menzionata nell' Inventario federale degli insediamenti svizzeri
da proteggere d'importanza nazionale (ISOS) e ritiene che il principio della
proporzionalità risulti ulteriormente leso viste le restrizioni edificatorie
derivanti dall'inclusione del suo fondo nel PV7.
E. a. Il Comune di Lugano
e la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postulano in sede di
risposta la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto
necessario, in seguito.
b. In sede di replica e
di duplica il ricorrente e il Comune si riconfermano nelle rispettive tesi e
domande, mentre la Sezione ha rinunciato ad esprimersi. L'insorgente ribadisce
in particolare la sussistenza di un accertamento inesatto dei fatti da parte
del Governo quo alle caratteristiche del suo edificio e stigmatizza il
mancato allestimento di una perizia quo al suo valore urbanistico,
architettonico, storico e culturale, a dimostrazione del fatto che il vincolo
non poggerebbe su criteri scientifici e oggettivi .
F.   Il 20
febbraio 2019 il Tribunale ha informato le parti di aver acquisito agli atti diversi
documenti richiamati dal Comune. Solo il ricorrente si è espresso in merito,
con argomenti di cui si dirà, se necessario, nei seguenti considerandi.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011; LST, RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente
(art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
1.2. Gli studi relativi
alla controversa variante sono stati avviati in vigenza della legge cantonale
di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel
merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla
documentazione richiamata in corso di causa, senza ulteriore istruttoria (art.
25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 165.100). L'assunzione delle prove sollecitata dall'insorgente non
appare invero necessaria ai fini del presente giudizio. In particolare non occorre procedere all'allestimento
della perizia richiesta, che non è idonea a procurare a questo Tribunale la
conoscenza di ulteriori fatti rilevanti. Per le medesime ragioni, vanno
respinte le censure sollevate contro la decisione di prima istanza, basata su
un apprezzamento anticato delle prove per nulla abusivo, di rinunciare, salvo
per il sopralluogo effettuato il 21 maggio 2014, a esperire i mezzi di prova
richiesti. Il diritto di essere sentito dell'insorgente non è pertanto stato
leso (cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3, 140 I 285 consid. 6.3.1).
2. 2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con
pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire
nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio
oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione
di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali
del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente
che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere cognitivo
del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione
del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid.
4.2 con rinvii ). Fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale
unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib
121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter
Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente
quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna , La protezione
giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg.,
214).
3.   Il ricorrente
rimprovera anzitutto al Consiglio di Stato un accertamento inesatto dei fatti
giuridicamente rilevanti ai sensi dell'art. 69 cpv. 1 lett. b LPAmm. Nel
descrivere l'edificio al mapp. 84___ il Governo avrebbe infatti erroneamente
ritenuto a pag. 124 della decisione impugnata che l'entrata principale dello
stesso sia rivolta verso Viale __________. Inoltre a pag. 126 nel considerare
che i vincoli adottati () danno conto della volontà espressa dal Consiglio
comunale di salvaguardare due testimonianze storiche importanti , l'Esecutivo
cantonale avrebbe ravvisato l'esistenza sulla sua proprietà di due edifici
anziché di uno. Tali critiche vanno subito respinte in quanto infondate. Nella
risoluzione impugnata il Governo ha infatti descritto nel dettaglio a pag.
123-125 la "palazzina al mapp. 84__________", di modo che quanto
indicato a pag. 126 è manifestamente da attribuire a un refuso. Per quanto
attiene invece all'ingresso principale dell'edificio, che in effetti non è
rivolto verso viale __________, v'è da ritenere che, alla luce delle motivazioni
addotte dal Governo, tale circostanza non ha influito minimamente sull'esito
della controversia (cfr. Marco
Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, n. 1 ad art. 62 LPamm).
4.   Procedura di
informazione e partecipazione della popolazione / violazione del diritto di
essere sentito
4.1. Il ricorrente
lamenta anzitutto una lesione del proprio diritto di essere sentito da parte
del Comune per rapporto alla modificata visione di tutela dei singoli oggetti fatta
propria dal Municipio di Lugano nel corso dell'estate del 2011 e scaturita
nella rinnovata inclusione della part. no. 84__________ RFD di Lugano tra i
beni culturali d'interesse comunale , modifica che avrebbe dovuto essere
resa nota e pubblicata prima di approdare in Consiglio comunale e non dopo.
Contrariamente a quanto ritenuto dal Consiglio di Stato nel giudizio impugnato,
ritiene che la violazione perpetrata dal Comune non poteva considerarsi sanata
tramite la facoltà di ricorso di cui ha fatto uso. In merito a queste critiche,
riconducibili a una violazione delle norme concernenti l'informazione e la
partecipazione della popolazione ai sensi dell'art. 4 LPT, si osserva quanto
segue.
4.1.1. In forza dell'art.
4 LPT, dal titolo "Informazione e partecipazione", le autorità
incaricate di compiti pianificatori devono informare la popolazione sugli scopi
e sullo sviluppo delle pianificazioni secondo la LPT stessa (cpv. 1) e devono
provvedere per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio
(cpv. 2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale
federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia
alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di
una molteplicità di situazioni complesse ( RDAF I-1999 pag. 56
segg., 60, con numerosi rinvii) . Quale garanzia minima, l' art.
4 LPT esige che le autorità di pianificazione, oltre a permettere l'accesso
ai progetti per presentare osservazioni generali, prendano in considerazione
eventuali proposte e obiezioni, dandovi materialmente riscontro. Non occorre
tuttavia ch'esse forniscano una risposta individuale, essendo sufficiente che
si confrontino sotto il profilo materiale con le obiezioni e le proposte (cfr.
DTF 135 II 286 consid. 4.1 e riferimenti; STF 1C_296/2011 del 18 gennaio 2012
consid. 2.2, pubblicata in RtiD II-2012 n. 58 consid. 2.2).
4.1.2. In adempimento
di questo mandato legislativo ai Cantoni, l'art. 5 cpv. 1 LALPT impone al
Cantone e ai Comuni di garantire l'informazione della popolazione riguardo agli
scopi e allo svolgimento della procedura di allestimento dei piani e una
tempestiva partecipazione della popolazione e delle persone coinvolte nella
pianificazione. Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2 LALPT stabilisce
che il Municipio informa la popolazione riguardo al progetto di piano. Ogni
cittadino attivo e ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di
protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un
termine di almeno trenta giorni. Il Municipio esamina le osservazioni e le
proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3
LALPT).
4.1.3.
Queste formalità sono esatte per qualsiasi procedura concernente il piano
regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (cfr. anche RDAT II-2006
n. 33 consid. 3, II-2002 n. 34, II-1995 n. 4 consid 3.1). Esse servono ad
assicurare l'effettività della partecipazione della popolazione al processo
pianificatorio, permettendole di formulare tempestivamente proposte che possano
essere adeguatamente vagliate e ponderate prima di eventualmente tradursi in
soluzioni concrete. La tempestiva informazione della popolazione, oltre a
favorire la condivisione e il consenso attorno alle soluzioni elaborate dal
Municipio, serve a prevenire la presentazione di proposte alternative dell'ultima
ora, magari improvvisate e incongruenti, in sede di adozione del piano da parte
del Legislativo comunale (cfr. RtiD I-2009 n. 18 consid. 3.1).
4.1.4. Il diritto della
popolazione di partecipare al processo pianificatorio non impedisce all'autorità
competente per l'elaborazione del piano di apporvi in seguito delle modifiche.
Il Legislativo comunale può ad esempio includere nella zona edificabile dei
fondi diversi da quelli contenuti nel progetto di revisione, senza per ciò
dover intraprendere una nuova procedura di informazione e partecipazione ( Rudolf Muggli in: Aemisegger/ Moor/
Ruch/ Tschannen [curatori], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung,
Ginevra/ Zurigo/ Basilea 2010, n. 26 ad art. 4). Tenuto conto del contesto
generale, nel quadro di successive modifiche dei piani d'importanza minore e
senza un interesse pubblico ulteriore, si può pertanto prescindere dalla
ripetizione del processo di partecipazione (DTF 135 II 286 consid. 4).
4.1.5. In concreto la
variante all'esame ha formato oggetto di un lungo e travagliato iter
pianificatorio:
-  una serie di
studi e approfondimenti hanno portato la Commissione congiunta Città di Lugano -
Cantone a formulare già nel giugno 2006 un primo elenco di proposte di edifici
da tutelare come beni d'interesse locale per complessivi 98 oggetti;
-  il 21 marzo 2008
il Municipio ha inviato all'autorità dipartimentale il piano d'indirizzo per l'esame
di sua competenza. Rispetto alla lista del giugno 2006 il piano proponeva la tutela
di soli 72 oggetti, aggiungendone però 17 nuovi, per un totale di 89 beni d'interesse
locale. La scelta dei beni da tutelare era da ricondurre sostanzialmente a due
criteri: il primo consisteva nell'operare una valutazione fra il valore
intrinseco di un singolo oggetto per rapporto al suo contesto di riferimento in
un'ottica di valorizzazione reciproca (cfr. Rapporto per l'esame preliminare
febbraio 2008, pag. 7 e 9) e il secondo nel proteggere singoli oggetti isolati
solo in presenza di loro qualità eccezionali (citato Rapporto, pag. 10-11). Le
schede allestite per gli oggetti da tutelare riportavano pertanto come criteri
di valutazione il valore intrinseco e il valore urbanistico/funzionale dell'oggetto, assegnando un punteggio da 1 a 5;
-  il Dipartimento
del territorio, con l'esame preliminare del 18 marzo 2009, ha condiviso nel
complesso il metodo di valutazione adottato, suggerendo tuttavia a pag. 11 di
voler considerare la conferma della tutela di edifici individuati nel 2006 e
non inclusi nella variante ed alcune nuove proposte scaturite nell'ambito degli
approfondimenti legati al presente esame preliminare e meglio come elencato
nell'allegato 3;
-  fra il 6 luglio
e il 4 agosto 2009 è stata esperita la procedura di informazione e
consultazione della popolazione con il deposito presso il Dicastero del
territorio dei documenti sottoposti al Dipartimento per l'esame preliminare,
unitamente a quest'ultimo;
-  pur
riconsiderando le proprie valutazioni alla luce delle indicazioni fornite dall'autorità
cantonale, il Municipio ha seguito solo in parte quanto indicato nell'esame
preliminare. Pertanto con messaggio n. 8077 dell'8 luglio 2010 esso ha proposto
al Consiglio comunale l'adozione della variante qui all'esame, contemplante la
protezione di complessivi 80 beni culturali d'interesse locale, di cui 63
incusi nella lista del giugno 2006, individuati secondo i due criteri
menzionati in sede di piano d'indirizzo (cfr. capitolo 6. "Sintesi dei
criteri per la tutela dei Beni culturali (BCL)", pag. 5-6);
-  con rapporto del
14 giugno 2011 la Commissione della pianificazione del Consiglio comunale, pur
approvando i principi e le generalità della variante, ha proposto d'inserire,
oltre a 3 nuovi beni culturali d'interesse cantonale, gli oggetti presenti
sulla lista allegata alle Osservazioni del Dipartimento del territorio del 18
marzo 2009 (allegato 3) che erano già presenti nell'elenco elaborato nel giugno
2006 dalla Commissione congiunta Città di Lugano-Cantone , ossia ulteriori
33 beni d'interesse locale (cfr. elenco pag. 14);
-  il Municipio è
entrato in merito alle richieste commissionali: al fine di favorire la
convergenza, si sono riesaminate le proposte di variante, non soltanto con
una maggiore larghezza dell'applicazione dei criteri assunti ma, specialmente,
con la considerazione di nuovi criteri quali: i valori storici, i valori della
tradizione e la memoria affettiva (cfr. Rapporto sulle proposte di nuovi
beni culturali formulate dalla Commissione della pianificazione del Consiglio
comunale di Lugano dell'agosto 2011, capitolo 2, e Rapporto di
pianificazione-aggiornamento ottobre 2011, capitolo 13, pag. 26). L'Esecutivo
comunale ha così aderito alla proposta di messa sotto tutela dei 3 beni d'importanza
cantonale e di 22 oggetti d'interesse locale, fra i 33 individuati dalla
Commissione, di cui ha allestito le relative schede, impostate però in modo
diverso da quelle contenute nel piano d'indirizzo;
-  la Commissione
della pianificazione ha così redatto un nuovo rapporto, datato 29 agosto 2011,
formulando un emendamento per la protezione dei nuovi beni culturali condivisi
con il Municipio e ritirando il rapporto del 14 giugno 2011;
-  nella seduta del
12 settembre 2011 il Consiglio comunale ha approvato il messaggio municipale n.
8077, emendato così come proposto nel rapporto commissionale del 29 agosto
2011. Gli atti informanti la variante sono poi stati posti in pubblicazione dal
23 gennaio al 21 febbraio 2012.
4.1.6. Da quanto
appena esposto emerge in particolare che, rispetto alla metodologia adottata nell'allestimento
della variante sottoposta per consultazione alla popolazione fra il 6 luglio e
il 4 agosto 2009, metodologia che faceva capo al criterio del valore intrinseco
di un singolo oggetto per rapporto al suo contesto e a quello della protezione di
singoli oggetti isolati solo in presenza di loro qualità eccezionali, il
Municipio nel 2011, per far fronte alle richieste della Commissione della
pianificazione che proponeva l'inclusione di 33 ulteriori oggetti, presenti nei
piani sottoposti a consultazione ma in seguito esclusi dalla variante, ha aggiunto
ai due iniziali tre nuovi criteri, ovvero quello dei valori storici, dei valori
tradizionali e della memoria affettiva. Da un esame degli atti si evince
tuttavia come il Municipio, nell'esaminare le proposte della Commissione, non
abbia rimesso in discussione l'impostazione generale della variante, bensì si
sia limitato ad applicare i nuovi criteri solo agli oggetti segnalati dalla
Commissione. Più precisamente, esclusi 11 oggetti in quanto non degni di
protezione anche alla luce dei nuovi criteri, il Municipio ha giustificato la
tutela di 10 edifici segnalati (L83, L85, L87, L88, L89, L90, L91, L93, L94,
L96) applicando con maggiore elasticità il criterio, già noto, della
presenza di qualità eccezionali, ha posto sotto tutela altri 3 oggetti (L84,
L99, L101) con una maggiore elasticità nell'applicazione dei criteri di
vincolo, pure già noti, ha applicato i tre nuovi criteri a 5 oggetti (L82,
L95, L97, L100 L103) ed ha motivato con considerazioni particolari il vincolo
di tutela sui rimanenti 4 oggetti (L86, L92, L98, L102). Notisi, per quanto attiene
all'edificio del ricorrente (che aveva formulato delle osservazioni nell'ambito
della procedura di consultazione), che la valutazione della sua palazzina (L87)
è avvenuta applicando con maggior larghezza il criterio già noto della
protezione in presenza di qualità eccezionali. In conclusione sui 102 beni
culturali d'interesse locale posti sotto tutela dalla variante, 93 sono stati
esaminati in base ai criteri preannunciati in sede di consultazione, mentre 9
sono stati sottoposti a protezione in base a nuove valutazioni, che hanno peraltro
trovato l'assenso dei rispettivi proprietari che non si sono poi opposti in
sede di pubblicazione della variante. Ora, tutto ciò considerato e ritenute le
finalità perseguite dalla procedura di consultazione della popolazione (cfr. supra consid. 4.1.3.) bisogna ritenere che, tutto sommato, sotto questo profilo le
modifiche apportate nel 2011 ai criteri di valutazione rappresentino delle
modifiche d'importanza minore, che coinvolgono i medesimi interessi pubblici
annunciati negli atti sottoposti a consultazione nel 2009. Inoltre, in
proporzione, i proprietari direttamente interessati sono pochi (cfr. DTF 135 II
286 consid. 4.2.4). Non va poi dimenticato che i beni oggetto di rivalutazione
erano comunque menzionati nella lista allegata all'esame preliminare, resa
pubblica nell'ambito della procedura che si è svolta fra il 6 luglio e il 4
agosto 2009. Nessuna violazione del diritto è quindi ravvisabile nel fatto che
il Municipio abbia rinunciato a indire nel 2011 una nuova procedura di
consultazione della popolazione.
4.2. Il ricorrente
rimprovera poi al Comune di avergli impedito, nell'ambito dell'elaborazione
della variante, di accedere alla valutazione sulla meritorietà della part.
n. 84__________ RFD di Lugano, impedendogli di consultare l'intero incarto
relativo al proprio fondo, di offrire dei mezzi di prova alternativi su punti
rilevanti, di potersi esprimere sulle risultanze nella misura in cui ciò possa
influire sulla decisione , ledendo anche sotto questo profilo il suo diritto
di essere sentito. In particolare con e-mail del 15 febbraio 2012 il Dicastero
Pianificazione, ambiente e Mobilità della Città di Lugano gli avrebbe negato la
possibilità di ottenere copia della scheda 2438 dell'Ufficio dei beni culturali
concernente la sua proprietà, menzionata nel Rapporto di pianificazione 
aggiornamento ottobre 2011. Visto l'esito del ricorso può rimanere indecisa la
questione di sapere se vi sia stata violazione del diritto di essere sentito.
Si osserva tuttavia che il ricorrente è venuto in possesso della richiesta
scheda direttamente dall'Ufficio dei beni culturali. Per il resto egli ha
partecipato alla procedura ricorsuale dinnanzi ad un'autorità (di prima)
istanza munita di pieno potere cognitivo, per cui l'eventuale lesione dei suoi
diritti sarebbe in ogni caso stata sanata.
4.3. Il ricorrente
invoca poi, con argomenti invero poco chiari, una lesione del suo diritto di
essere sentito ad opera del Governo con riferimento alle modifiche apposte d'ufficio
all'art. 34 lett. d cpv. 2 NAPR. Inoltre il Governo, menzionando nel giudizio
impugnato i contenuti dell'ISOS per rapporto al comparto dov'è situato il suo
edificio, avrebbe posto a fondamento della sua decisione argomenti nuovi, mai
sollevati prima. Ora, a prescindere dal fatto che il Consiglio di Stato a pag.
124 si è limitato a ricordare qual è la portata dell'ISOS e che l'edificio
al mapp. 84__________ si trova nel gruppo edilizio G 7.2 , il quesito di
sapere se effettivamente vi sia stata una violazione del diritto di essere
sentito da parte dell'autorità inferiore può rimanere indeciso, anche per
questo aspetto, visto l'esito del ricorso, che comporta il rinvio degli atti al
Comune per l'elaborazione di una variante.
5.   Vincolo di
bene culturale d'interesse locale
5.1. La protezione
della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile
1999 (Cost.; RS 101) , che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa
carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le
caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come
anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli
intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è
parimenti protetto dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il paesaggio
dev'essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre integrare nel
paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d) conservare
i siti naturali. I piani regolatori (art. 24 segg. LALPT, dal 1° gennaio 2012,
art. 18 segg. LST) disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1
LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone protette comprendono (art. 17 cpv. 1
LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi particolarmente
belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale (lett. b); i siti
caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e culturali (lett. c); i
biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione (lett. d). Il diritto
cantonale può prevedere, in vece delle zone protette, altre misure adatte (art.
17 cpv. 2 LPT).
5.2. A livello
cantonale, oltre all'abrogato decreto legislativo sulla protezione delle
bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82) e all'istituto
del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1 LALPT), la LALPT prevede espressamente,
all'art. 28 cpv. 2 lett. h, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni
grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione
di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del
paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio
storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT,
il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi,
gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica
del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla
manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).
5.3. Nel nostro
Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la LBC, che ha abrogato la legge per la protezione dei monumenti storici ed artistici del 15
aprile 1946 ( LMS; BU 1946, 43). Questa legge, fondata su una nozione di
cultura più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento
non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei
valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e
permette, di conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono
anche apparire minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo
sono prive di importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali
diverse.
5.3.1. La protezione
del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico
(cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili
che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene
culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto
non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico,
architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico,
numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come
detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti
costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc., così come
i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice civile svizzero del 10
dicembre 1907 (CC; RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti senza
alternarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di
tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme
(come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere protetta
nella sua globalità (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4387 del 14 marzo
1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni culturali,
Commento agli art. 2-4 del progetto, in: RVGC, sess. ord. prim. 1997, pag. 1026
seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo: è pertanto il territorio costruito (nuclei, giardini, vie storiche) che può
essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la sua importanza
paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere assoggettato a limitazioni,
nella misura in cui sia incluso nel perimetro di rispetto di un bene culturale
protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr. messaggio cit., cifra 4.2, lett. b;
RVGC cit., pag. 1023).
5.3.2. Secondo
l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione
pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra
quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono
testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito
locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi
sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei
beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione
delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la
legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e
segg. LBC).
5.3.3. L'art. 19 LBC
definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza
fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i
quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della
protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto,
preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o frammento
della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone
insomma che si tratti di beni nei quali la collettività si identifichi e vi
riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover essere tramandati alle
generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art. 19 del progetto,
RVGC cit., pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali
(CBC; art. 45 LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete della
sensibilità culturale della collettività e di individuare quell'interesse
pubblico che giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6,
Commento all'art. 45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico
della protezione deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto
salvaguardare un oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio
della proprietà sul medesimo bene ( Patrizia
Cattaneo Beretta , La legge cantonale sulla protezione dei beni
culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139 segg., n. 4.3.2., pag. 152). Per quanto
concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione
della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano
regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una
precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2
lett. i LALPT; inoltre l'art. 27 cpv. IX lett. d del regolamento della legge
dello sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110 ) . Spetterà quindi anzitutto
al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali
la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La commissione
dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame
preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr.
art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della
protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e
il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3
LBC).
5.3.4. Secondo l'art.
22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si
estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne
ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene
protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono
ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua
valorizzazione (cpv. 2). La citata norma concretizza uno dei principi generali
alla base della nuova legislazione sulla protezione dei beni culturali, secondo
la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua interezza e, per
quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche Elsbeth Wiederkehr Schuler , Denkmal- und Ortsbildschutz: die
Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts ,
Zurigo 1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in
particolare un immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla
sua situazione nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel
suo insieme non potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli
elementi (una facciata, il portale, una colonna, una finestra).
6. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
6.1. In
linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini
o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di
pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.
Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in
gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert , Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).
6.2. Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole
tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n.
103-106; Scolari , op. cit., n.
595-610).
7.   7.1. Per
quanto attiene all'edificio al mapp. 84___, il Consiglio di Stato così lo descrive
a pag. 123-124 della decisione impugnata, riprendendo i contenuti della scheda
n. 2438 dell'Ufficio dei beni culturali:
La palazzina commissionata da __________ sorge sul
viale __________, che dalla periferia nord conduce al centro storico della
città di Lugano. () L'edificio sorge al centro di un giardino delimitato da un
muro di recinzione con elementi monolitici in pietra e inferriata in ferro, all'interno
del quale sono presenti varie essenze arboree.
Di gusto eclettico e dalle proporzioni assai
armoniose, la palazzina fu costruita su progetto dell'architetto luganese _______
(1863-1944) nel 1902 dall'impresa __________ ().
I prospetti esterni dell'edificio che si sviluppa su
tre piani sono caratterizzati da paramento bugnato a pianterreno e sulle lesene
d'angolo, cornici delle finestre sagomate di gusto baroccheggiante, balconcini
in ferro battuto finemente lavorati, mensole binate e cornice a ovuli nel
sottogronda. La facciata principale è scandita in cinque assi, di cui quello
principale ospita il portale d'entrata protetto da un portico sorretto da
colonne toscane con terrazzo sovrastante.
Il fondo risulta incluso
nel gruppo edilizio 7.2 "Insieme di villette disposte regolarmente
lungo una struttura viaria ortogonale con ampi spazi a giardino; inizio sec. XX" con obiettivo di salvaguardia A dell'Inventario federale degli
insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale ( cfr. Dipartimento federale dell'Interno
[curatore], ISOS Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone
Ticino, vol. 2.2, Luganese, Berna 2006, pag. 275 ).
7.2. Assente dall'elenco
delle proposte del giugno 2006, il fondo era riportato nel piano d'indirizzo
sottoposto nel 2008 al Dipartimento per esame preliminare. La proprietà era stata
poi esclusa, unitamente agli edifici posti in viale ________ (mapp. 87_____) e __________
(mapp. 87__________), dagli atti informanti la variante che accompagnavano il
messaggio municipale n. 8077 dell'8 luglio 2010, con le seguenti motivazioni:
°   Palazzine in viale __________, mapp. 87__________
e 87__________ (). Si tratta di due palazzine della fine dell'800 che si
trovano oggi isolate fra edificazioni di foggia moderna e di volumi assai più
importanti. La proporzionalità del vincolo di mantenimento a loro carico è
stata posta in dubbio fin dall'inizio dello studio. Nel suo esame finale, il
Municipio ha concluso che nella tratta del viale __________ a nord della Banca __________
- dove sono ubicate le palazzine in questione - piuttosto che i singoli edifici
antichi sia da preferire il valore delle nuove edificazioni che caratterizzano
il viale fino alla piazza __________.
()
°   Palazzina in viale __________, mapp. 84__________,
già segnalata come BCL 20. Si tratta di un edificio isolato, la cui
valorizzazione era stata considerata in parallelo con quella delle due
palazzine precedenti. Cadendo queste, si è resa coerente anche l'abolizione del
BCL20.
(cfr. Rapporto di pianificazione - aggiornamento
ottobre 2011, pag. 23).
Quest'ultima risultava
invece menzionata, unitamente agli edifici ai mapp. 87__________ e 87__________
e all'edificio al mapp. 87__________, nell'elenco degli ulteriori beni
culturali da proteggere secondo il rapporto commissionale del 14 giugno 2011, che
ha poi trovato l'adesione del Municipio e l'inclusione nella lista dei beni
approvata dal Consiglio comunale. La scheda che riguarda il mapp. 84__________,
contenuta nel Rapporto di pianificazione-aggiornamento ottobre 2011, riporta la
seguente valutazione:
VALUTAZIONE
NELLA VARIANTE DI PR
Presa di posizione dopo esame della Commissione della
Pianificazione con l'APPLICAZIONE DEI CRITERI ADOTTATI NELLA VARIANTE
Vedi oggetti 2425, 2439 e 2441. Perdurando l'assenza
di vincolo su questi, anche per l'oggetto 2438 deve essere RESPINTA LA
RICHIESTA DI VINCOLO.
Considerazioni
---
Esame e
parere con ALLARGAMENTO DEI CRITERI
Una maggiore elasticità nell'applicazione del criterio
relativo agli edifici singoli e la prospettiva di conservazione degli oggetti
2425, 2439 e 2441 consentono di aderire alla proposta della Commissione di
CONSERVARE.
7.3. Come esposto al
considerando 4.1.5., dalla genesi della variante qui all'esame si evince
anzitutto come nella scelta dei criteri in base ai quali valutare i singoli
oggetti e effettuare la ponderazione degli interessi prescritta dall'art. 19
LBC, il Comune ne abbia in un primo tempo privilegiati due, ossia quello
relativo alla valorizzazione reciproca bene culturale-contesto e quello relativo
alla protezione di singoli beni solo in presenza di loro qualità eccezionali. A
tal fine esso ha allestito per ogni singolo oggetto delle schede "Inventario/valutazione"
che esaminano i beni sia per rapporto al loro valore intrinseco sia per
rapporto al loro valore urbanistico funzionale secondo una scala di
valutazione che va da 1 (di disturbo) a 5 (eccellente). Il valore intrinseco degli
oggetti è stabilito in base ai seguenti criteri: valore architettonico, interesse
tipologico, valore storico/memoria, integrità del bene e stato di conservazione,
mentre il loro valore urbanistico e funzionale viene determinato in base alla situazione
urbanistica, all'appartenenza a un complesso omogeneo, all'aderenza agli
indirizzi di PR, alla difficoltà di gestione derivante dal vincolo e alla limitazione
di uso / impossibilità di usufruire di tutti gli indici / diminuzione di
valore. Segue un esame sulla necessità di istituire un perimetro di rispetto e
sulla presenza di un contesto sensibile: necessità di adeguamento pianificatorio .
7.4. In un secondo
tempo il Comune ha convenuto, per l'analisi dei 33 nuovi oggetti proposti dalla
Commissione della pianificazione, di applicare con maggiore larghezza ,
rispettivamente in modo più elastico il criterio relativo alla
valorizzazione reciproca bene culturale-contesto e quello relativo alla
protezione di singoli beni solo in presenza di loro qualità eccezionali, introducendone
tre nuovi (cfr. supra consid. 4.1.5). In proposito può rimanere aperta
la questione a sapere se la modifica in corso di adozione dei criteri di
valutazione alla base della variante, da applicare ai 33 oggetti scartati in
precedenza, sia lecita o meno. Infatti, se da un lato il ricorrente non postula
l'annullamento dell'intera variante, ma limita la sua domanda all'espunzione
del suo edificio dalla medesima, dall'altro la sua proprietà è stata giudicata
applicando con più elasticità un criterio già noto, ovvero quello
relativo all'eccezionalità del singolo bene.
7.5. Ferma questa
premessa si osserva che gli atti che informano la variante non spiegano
anzitutto, né in termini generali né con riferimento alla proprietà del
ricorrente, cosa significhi e secondo quali parametri avvenga un'applicazione più
elastica dei due criteri iniziali. Inoltre, per quanto attiene all'immobile
che sorge sul mapp. 84__________, non è stato operato nessun esame approfondito,
ad esempio in base alla scheda utilizzata per gli altri beni culturali. L'unica
valutazione ad esso riferita è quella riportata sopra al consid. 7.2 ( "Una
maggiore elasticità nell'applicazione del criterio relativo agli edifici
singoli e la prospettiva di conservazione degli oggetti 2425, 2439 e 2441
consentono di aderire alla proposta della Commissione di CONSERVARE" ),
peraltro silente in merito alle qualità eccezionali che giustificherebbero la messa
sotto tutela dell'edificio. Neppure viene in aiuto il riferimento alla
conservazione delle altre due palazzine che si affacciano su viale __________ e
all'edificio che si affaccia su via __________ (mapp. 87__________), posto che,
anche qui, le schede ad essi riservate si limitano a riportare alla voce "Esame
e parere con ALLARGAMENTO DEI CRITERI " le medesime motivazioni addotte
per il fondo del ricorrente.
7.6. Solo in sede di
risposta davanti al Consiglio di Stato, il Municipio ha addotto ulteriori
elementi a sostegno della protezione della proprietà del ricorrente: dopo aver
esposto, a pag. 6-7, le peculiarità dell'edificio, riprendendo sostanzialmente la
descrizione contenuta nella scheda dell'Ufficio dei beni culturali (cfr. supra consid. 7.1.), esso ha concluso, a pag. 7, rilevando che () L'immobile, ben
conservato, è quindi la mirabile espressione di importanti valori
architettonici e costituisce un significativo tassello nella memoria storica
del costruito cittadino . Ora, pur ammettendo che l'edificio in questione
non sia a priori privo di elementi che potrebbero giustificarne la tutela, a
non averne dubbio, tale motivazione, ribadita in questa sede, non risulta suffragata
da quei criteri oggettivi e uniformi, che per gli altri beni tutelati dal
Comune trovano riscontro nelle relative schede, ponendosi così in contrasto con
la giurisprudenza in materia che impone, nel determinare se un oggetto sia o
meno degno di protezione, una sua valutazione complessiva e oggettiva, basata
su criteri scientifici, che tenga conto del contesto culturale, storico,
artistico e urbanistico dell'edificio (DTF 135 I 176 consid. 6.2 e rif. ivi
menzionati; STF 1C_55/2011 del 1° aprile 2011 consid. 6.1). Le ragioni addotte
dal Comune risultano pertanto insufficienti. Da notare peraltro che alla luce
dei motivi, sopra riportati (cfr. consid. 7.2.), contenuti negli atti che
accompagnavano il messaggio municipale n. 8077 dell'8 luglio 2010 a sostegno
dell'estromissione della proprietà del ricorrente dalla variante, una diffusa
analisi relativa alla sua necessità di tutela appariva tanto più necessaria.
7.7. Stupisce quindi
che il Governo, confrontato con le gravi carenze di motivazione, abbia approvato
la scelta comunale. In definitiva, con il loro agire, entrambe le autorità
hanno disatteso l'obbligo di motivare la propria decisione, principio
fondamentale ricordato anche dall'art. 46 cpv. 1 LPAmm. Il Tribunale,
confrontato con la carenza di motivazione del vincolo, è impossibilitato a
verificarne la correttezza. Ciò non può avvenire nemmeno sulla sola base della
scheda dell'inventario dei beni culturali di cui si è detto in narrativa. Non
spetta infatti a questo Tribunale sopperire alle carenze di motivazione della
decisione del Comune con il rischio, magari, di lederne l'autonomia. Spetta ora
al Comune valutare compiutamente il valore culturale del bene e, se del caso,
adottare una decisione tramite la procedura prevista per le varianti di piano regolatore.
8.   Secondo la
giurisprudenza il rinvio dell'incarto all'istanza precedente per procedere a
complementi istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre venga
considerato vincente (STA 52.2016.438/440 del 5 aprile 2018 con rinvio a STF 2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid. 6.1). Il
Comune, soccombente, è dispensato dal versamento della tassa di giustizia (art.
47 cpv. 6 LPAmm) mentre non è esonerato dal versamento di ripetibili (art. 49 cpv.
1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto .
Di conseguenza:
1.1.    la
risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) del Consiglio di Stato è annullata
nella misura in cui approva il vincolo di bene culturale d'interesse locale per
l'edificio al mapp. 84__________ (L87);
1.2.    gli atti sono retrocessi al
Comune perché proceda a motivare le sue scelte, adottando una variante di piano
regolatore.
2.   Non si preleva la tassa di
giustizia. Al ricorrente è retrocesso l'importo di fr. 2'000.- versato a titolo
di anticipo spese. Il Comune rifonderà al ricorrente fr. 2'000.- a titolo di
ripetibili complessive per entrambe le sedi di giudizio.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera