Commessa pubblica. Annullamento del concorso
Decisione del 10.12.2020, TRAM
Incarto n. 52.2020.201
CONCORSO PUBBLICO
art. 55 RLCPUBB

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 30 aprile 2020 della
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la decisione del 21 aprile 2020 della CO 1 SA che ha
  annullato il concorso pubblico per l'aggiudicazione delle prestazioni di
  fornitura, montaggio e messa in esercizio degli impianti elettromeccanici,
  della catena di trattamento e delle tubazioni, occorrenti al rinnovo e
  all'ampliamento della stazione di trattamento delle acque di __________ per
  la produzione di acqua potabile;
ritenuto, in
fatto
A. Il __________ CO 1 ha
indetto un pubblico concorso, retto dal concordato intercantonale sugli appalti
pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 730.500) e impostato
secondo la procedura libera per l'aggiudicazione della fornitura, del montaggio
e della messa in esercizio degli impianti elettromeccanici, della catena di
trattamento e delle tubazioni, occorrenti al rinnovo e all'ampliamento della
stazione di trattamento delle acque di __________ per la produzione di acqua
potabile (FU ______ pag. __________ segg.).
Sia l'avviso di gara
sia la documentazione indicavano trattarsi di un appalto funzionale. Le
prestazioni oggetto del concorso erano descritte dapprima in sintesi nelle
condizioni d'appalto (documento 1, pag. 4, punto 1.3):
· "Prestazioni di servizio" :  per tutte le "Prestazioni d'opera"
oggetto del   presente appalto; progettazione / direzione  locale lavori
(secondo SIA 108 / da fase 31 a 33                                       e da
51 a 53)
· "Prestazioni d'opera" :      forniture, montaggi, messa in servizio di tutte
le           parti oggetto delle "prestazioni di servizio" e del         presente
appalto.                                                                                In
particolare;
- equipaggiamenti della stazione,
comprendenti: componenti per il trattamento dell'acqua potabile (TR)
Oltre a questi elementi, è prevista l'interale
sostituzione degli impianti semovibili esistenti, per i quali è richiesta la
seguente "durata di vita" [].
Le parti
relative all'edilizia ed all'ingegneria civile (costruzione grezza 1 / 2) e
finiture (finiture 1 / 2) secondo CRB, dell'edificio esistente e
dell'ampliamento, sono escluse dal presente appalto, come pure gli
allacciamenti esterni all'edificio.
Ulteriori informazioni
sul progetto erano contenute nel documento 3. Lo stesso, dopo una descrizione
della situazione esistente, elencava i seguenti obiettivi principali di
intervento (pag. 7, punto 2.1):
- mantenere / aumentare la capacità
produttiva attraverso il rinnovo e l'ampliamento dell'edificio esistente;
- migliorare la qualità dell'acqua
trattata (abbattimento di microinquinanti, ecc.) tramite tecniche
d'avanguardia, nel rispetto delle più recenti normative; ecc.;
- razionale uso della struttura esistente
per contenere i costi di rinnovo sull'edificio;
- installazione finale affidabile e
duratura, con produzione di acqua potabile conforme all'OPPD;
- sostanziale prolungo della "durata
di vita" della stazione e degli impianti.
In sintesi, un trattamento delle acque con le tecniche
più recenti, l'integrale rinnovo delle installazioni, con sostanziale aumento
della "durata di vita" degli impianti e una significativa riduzione
dei costi di gestione ordinaria e manutenzione, che deve poter condurre:
- efficace/razionale
operatività/funzionalità di produzione durante le fasi di cantiere;
- futura maggiore flessibilità nella
gestione del trattamento acque;
- futuri ridotti oneri di gestione
ordinaria e manutenzione.
Sia l'avviso di gara pubblicato sull'organo ufficiale simap sia le condizioni
d'appalto annunciavano che la commessa sarebbe stata aggiudicata tenendo conto
dei seguenti criteri di aggiudicazione e relativi fattori di ponderazione:
Criteri e sottocriteri
Ponderazione
sottocriterio
criterio
CA1 - Prezzo stazione di trattamento
30%
CA2 - Costi annuali di esercizio
10%
CA3 - Qualità tecnica dell'offerta
30%
.1 Qualità soluzione tecniche /materiali
proposti
15%
.2 Mantenimento in esercizio della stazione
durante la fase dei lavori
5%
.3 Programma lavori dettagliato
5%
.4 Servizio tecnico post vendita
5%
CA4 - Organizzazione e qualifiche dell'offerente
20%
.1 Organizzazione offerente per lo svolgimento dell'incarico
10%
.2 Sistema qualità ISO 9001
5%
.3 Referenze del responsabile di progetto
(capoprogetto)
5%
CA5 - Referenze
10%
Impianti di trattamento AP realizzati negli
ultimi 15 anni
TOTALE
100%
L'ente banditore si è
riservato la facoltà di annullare la gara nel caso in cui le offerte pervenute
non siano in numero ritenuto congruo oppure nel caso non soddisfino le esigenze
del Committente medesimo. Oltre a questi casi, esso ha previsto di poter
annullare la gara per il mancato ottenimento nel credito o delle autorizzazioni
necessarie (documento 1, pag. 11, punto 1.22).
B. Al concorso hanno
preso parte due ditte, la RI 1, che ha presentato un'offerta di fr.
7'992'298.45 e la __________ con un'offerta di fr. 13'938'158.05.
C. Il committente ha
quindi inoltrato una serie di domande di chiarimento ai concorrenti, i quali
sono pure stati invitati a presentare l'offerta in occasione di un incontro.
D. Con decisione del 21
aprile 2020 il committente, richiamati la disposizione di cui al punto 1.22
delle condizioni d'appalto e l'art. 55 lett. c del regolamento di applicazione
della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli
appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 730.110), ha annullato
il concorso, ritenendo non raggiunti gli obiettivi fissati a causa dei seguenti
aspetti:
- le catene di trattamento proposte
presentano limiti in relazione alla sicurezza alimentare, secondo le esigenze
dell'Azienda;
- le soluzioni transitorie proposte,
volte a garantire la continuità di approvvigionamento in acqua potabile durante
i lavori, presentano limiti in relazione sia alla gestione della qualità che
della sicurezza del servizio erogato secondo le esigenze dell'Azienda;
- le conseguenze sia tecniche che
finanziarie, indotte dalla tipologia d'impianti proposti sulle altre parti
d'opera, non oggetto del presente concorso (opere edili e genio civile) e
relative ai lavori di completazione della stazione di trattamento, possono
incidere in modo differenziato e sostanziale.
E. Contro la predetta
decisione è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo la RI 1, che
ha chiesto di annullarla e di ordinare al committente di deliberare la commessa
sulla base delle offerte ricevute. In via cautelare ha inoltre chiesto di
vietare alla stazione appaltante di procedere con un nuovo concorso. Secondo la
ricorrente non vi sarebbero motivi sufficienti per annullare la gara: la
propria offerta, qualitativamente ineccepibile, risponderebbe appieno alle
esigenze poste dal bando. Le ragioni addotte dal committente a sostegno della
sua decisione non poggerebbero su alcun fondamento scientifico.
F. All'accoglimento
del gravame si è opposto il committente, sostenendo che le proprie esigenze
sono mutate a seguito dell'approfondita analisi delle offerte. I tre motivi
indicati nella decisione impugnata giustificherebbero nel loro insieme
l'interruzione della procedura. In sintesi, un nuovo bando di concorso dovrebbe
lasciare meno libertà ai concorrenti e precisare maggiormente la soluzione da
offrire. Sul nuovo progetto l'ente banditore non intende svelare troppi
dettagli per non correre il rischio di avvantaggiare la concorrente falsando la
concorrenza in una futura gara.
G. Con la replica e la
duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi, affinandole con argomenti di
cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1
CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone
Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 6 febbraio
1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 730.510). In quanto partecipante al concorso,
la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare l'annullamento dello stesso
(art. 15 cpv. 1bis lett. e CIAP e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il gravame,
tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza procedere
all'assunzione delle prove sollecitate dalla ricorrente, e meglio una perizia
indipendente sui vari punti tecnici sollevati , insuscettibili di apportare
al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il concorso prodotto
dal committente e la documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte
bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente cognizione di causa. Come
meglio si vedrà in seguito, il Tribunale è in grado di determinarsi
sull'esistenza di motivi atti a giustificare l'annullamento del concorso, senza
che occorra pronunciarsi in dettaglio sulle questioni tecniche. 1.3. A lla presente fattispecie è
applicabile il RLCPubb/CIAP nella sua versione in vigore sino al 31 dicembre
2019 (cfr. disposizione transitoria della modifica del 10 aprile 2017 della
legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 [LCPubb; RL 730.100]; BU
2019, 211).
2. 2.1. Giusta
l'art. 13 lett. i CIAP le disposizioni cantonali d'esecuzione garantiscono la
limitazione dell'interruzione e della ripetizione della procedura di
aggiudicazione per gravi motivi. Di principio, tali sono tutti i motivi per i
quali, in funzione della loro oggettiva gravità, non si possa ragionevolmente
esigere che il committente proceda all'aggiudicazione. In quest'ordine di idee,
l'art. 55 RLCPubb/CIAP permette al committente di indire una nuova procedura di
aggiudicazione o di rinunciare totalmente o parzialmente alla commessa, escluso
ogni obbligo di risarcimento in particolare quando, alternativamente: (a)
nessuna delle offerte presentate risponde ai criteri e alle esigenze tecniche
fissate nei documenti di gara, (b) si può contare su offerte più convenienti a
seguito del mutamento delle condizioni tecniche-quadro o viene a mancare il
principio della concorrenza, (c) il progetto viene modificato in modo
sostanziale, (d) le offerte valide presentate superano manifestamente il limite
dei crediti allocati. Suscettibili di giustificare una rinuncia
all'aggiudicazione, in via eccezionale, sono in definitiva tutte quelle
circostanze che permettono di considerare un'interruzione della procedura
compatibile con gli obblighi, segnatamente quelli derivanti dal principio della
buona fede, che l'apertura del concorso ingenera in capo al committente
nell'ambito dei rapporti precontrattuali, così come dai principi generali
applicabili alle commesse pubbliche, in particolare dal divieto di
discriminazione dei concorrenti (STA 52.2012.489 del 1. marzo 2013 consid. 3,
52.2009.13 del 16 marzo 2009 consid. 2; RDAT II-2001 n. 41 pag. 169 segg.). La
giurisprudenza federale, dal canto suo,
ritiene che il committente possa interrompere la procedura di aggiudicazione se
il provvedimento è giustificato da motivi oggettivi e non mira a discriminare
deliberatamente taluni concorrenti; la loro prevedibilità non è di alcun
rilievo (DTF 141 II 353 consid. 6.1 e 6.4, 134 II 193 consid. 2.3; cfr. anche
STA 52.2012.489 del 1. marzo 2013 consid. 3.1; Peter
Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Evelyne Clerc, Praxis des öffentlichen
Beschaffungsrecht, 3. ed., Zurigo 2013, n. 820; Martin
Beyeler, Ueberlegungen zum Abbruch von Vergabeverfahren, in: AJP/PJA 7/2005 pag. 784 e segg.). La liceità dell'interruzione della procedura
è in altre parole indipendente dalla questione di sapere se il committente, quando
ha indetto la gara, ha omesso di considerare, accettato o provocato il motivo
su cui fonda in seguito l'annullamento ( Beyeler, op. cit., pag. 284). Tra i
motivi che possono entrare in linea di conto ai fini di una legittima rinuncia
all'aggiudicazione ci sono i vizi essenziali di procedura, rispettivamente di
impostazione della gara (decisione del Tribunale amministrativo del Cantone di
Friborgo n. 602 2008-123/125 del 14 gennaio 2009 pubblicata in BR 2009, S36,
pag. 89; Stefan Suter , Der Abbruch
des Vergabeverfahrens, Basel 2010, n. 182 segg.). In questo contesto, è
considerato essenziale l'errore concernente un aspetto della gara che se fosse
stato rilevato e valutato correttamente prima della sua instaurazione avrebbe
indotto la stazione appaltante a predisporre il concorso in modo del tutto
diverso (cfr. Martin Beyeler, op. cit.,
pag. 788).
2.2. Dall'elenco esemplificativo dei motivi di interruzione citati all'art. 55
RLCPubb/CIAP discende dunque che solo a titolo eccezionale il committente può
interrompere la procedura, misura che appare dunque come ultima ratio. Questo
approccio restrittivo trova il suo fondamento nel fatto che quando mette in
atto una procedura di concorso, la stazione appaltante deve assicurare a ogni
concorrente una possibilità concreta di conseguire la commessa in funzione
delle esigenze poste. Ciò che evidentemente viene a mancare se il committente
interrompe o annulla la gara. Certo, nel caso in cui il committente intenda
ripresentare il concorso, i concorrenti potranno nuovamente inoltrare la loro
offerta, ma questo modo di procedere potrebbe apparire problematico nella
misura in cui, a prescindere dai costi supplementari generati a tutte le parti
coinvolte, le possibilità di attribuzione della commessa potrebbero, in
determinate circostanze, diminuire se il numero dei concorrenti fosse più
elevato o in presenza di accresciute esigenze di gara. Aggiungasi
inoltre che la ripetizione della procedura potrebbe avverarsi contraria anche
all'obiettivo della libera concorrenza, segnatamente perché i già concorrenti
avranno potuto (perlomeno parzialmente) avere accesso alle prime offerte
inoltrate dagli altri partecipanti al concorso. L'interruzione abusiva della
procedura deve quindi essere evitata (DTF 141 II 353 consid. 6.1). Va inoltre
osservato che la semplice aspettativa di offerte più vantaggiose non è di per
sé atta a giustificare l'annullamento e la ripetizione della gara. Un simile
modo di procedere sarebbe contrario al principio della buona fede, poiché dopo
l'apertura delle offerte qualsiasi ripetizione della procedura di
aggiudicazione è quantomeno potenzialmente in grado di procurare al committente
offerte più vantaggiose. Tale aspettativa potrebbe quindi giustificare la
ripetizione della gara soltanto quando dipende da cambiamenti significativi
delle circostanze (art. 55 lett. b prima parte RLCPubb/CIAP) o
dall'eliminazione di distorsioni della libera concorrenza dovute ad illecite
concertazioni dei concorrenti (art. 55 lett. b seconda parte RLCPubb/ CIAP; Clerc Evelyne ,
L'ouverture des marchés publics: Effectivité et protection juridique, Friborgo
1997, pag. 491 seg.; RDAT II-2001 n. 41). 2.3. Come l'art. 34 della legge sulle commesse pubbliche del 20 gennaio 2001
(LCPubb; RL 730.100), l'art. 55 RLCPubb/CIAP limita il potere d'apprezzamento
riservato all'ente banditore in ordine alla libertà di prescindere da
un'aggiudicazione sulla base delle offerte inoltrate, permettendogli di
rinunciarvi soltanto nel caso in cui sussistano motivi sufficientemente
importanti da svincolarlo dagli obblighi
derivanti dal principio della buona fede, che l'apertura di un pubblico
concorso pone a suo carico nell'ambito dei rapporti precontrattuali, così come
dai principi generali applicabili alle commesse pubbliche, in particolare il
divieto di discriminazione dei concorrenti (DTF 141 II 353 consid. 6.4 e
rinvii; STA 52.2012.489 del 1. marzo 2013 consid. 3.1; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Evelyne
Clerc, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrecht, 3. ed., Zurigo 2013,
n. 820).
3. Nel caso
concreto, il committente ha pubblicato un bando di concorso cosiddetto funzionale.
La particolarità di questa procedura risiede nel fatto che il committente si
limita a descrivere lo scopo della commessa, indicando i requisiti
imprescindibili della prestazione (cfr. quanto prevede a livello federale
l'art. 16a cpv. 2 e 3 dell'ordinanza sugli acquisti pubblici dell'11 dicembre
1995 [OAPub; RS 172.056.11]; cfr. pure art. 10 RLCPubb/CIAP sulle informazioni
che devono contenere i documenti di gara). L'ente banditore rinuncia per contro
a stabilire un capitolato dettagliato, limitandosi a formulare le sue necessità
sotto forma di un programma di obiettivi. Spetta quindi ai concorrenti concretizzare
questa descrizione aperta dell'oggetto della commessa determinando precisamente
il contenuto delle prestazioni.
4. 4.1. Come
esposto in narrativa, il committente ha annullato il concorso ritenendo non
raggiunti gli obiettivi fissati a causa di tre aspetti, di cui la ricorrente
contesta il buon fondamento. Il primo motivo addotto dal committente concerne le catene di trattamento
dell'acqua proposte, che presenterebbero limiti in relazione alla sicurezza
alimentare. A questo proposito, il capitolato prevedeva che il processo di trattamento
avrebbe dovuto comprendere una fase di ultrafiltrazione, una fase di
ozonizzazione e una fase di filtrazione biologica su carbone attivo granulare.
Il committente ha precisato inoltre che nel caso di filtrazione su granuli di
carbone attivo posta alla fine della catena di trattamento, sarebbe stata
obbligatoria una fase di disinfezione mediante irradiazione UV, prima della
vasca con acqua trattata. L'ordine di esecuzione delle diverse tappe era invece
lasciato a discrezione dell'offerente (documento 3, pag. 10, punto 3.6).
4.2. Le catene di trattamento proposte dai concorrenti sono state analizzate
dal profilo dei rischi dal responsabile e dal gestore della sicurezza
alimentare del committente. In relazione alla catena di trattamento dell'insorgente,
l'analisi esprime un giudizio nel complesso negativo, evidenziando gli aspetti
di seguito riportati (cfr. rapporto del 23 gennaio 2020; plico 7).
Vantaggi:
- avendo posizionato
l'ultrafiltrazione come ultimo trattamento prima dello stoccaggio, si
presuppone che i filtri saranno meno soggetti ad intasamento e di conseguenza
il numero di lavaggi sarà minore (riduzione del quantitativo di prodotti
chimici da impiegare).
Svantaggi :
- possibile contaminazione
microbiologica dopo il trattamento di disinfezione senza la possibilità di
agire proattivamente.
- essendo l'ultrafiltrazione
l'ultimo stadio della catena, la probabilità che l'intero impianto si sporchi a
causa delle variazioni dell'acqua greggia è maggiore com'è maggiore il
dispendio di risorse da impiegare poi per la pulizia e la manutenzione.
- l'ozonizzazione quale prima tappa
per l'eliminazione della materia organica disciolta e dei microinquinanti
implica un quantitativo di ozono sicuramente maggiore rispetto alla variante
del fornitore 2. Questo comporta anche una maggior formazione di sottoprodotti
da eliminare prima della messa in rete dell'acqua.
Rileva inoltre che
Qualora si verificasse una contaminazione
microbiologica del prodotto dopo la fase di ozonizzazione (cosa prevedibile
vista l'attività biologica, ossia la decomposizione delle sostanze biologiche
assimilabili nei filtri a carbone attivo) non vi è alcun modo di identificarla
proattivamente e applicare le dovute correzioni al fine di prevenire la
distribuzione in rete di acqua non conforme.
4.3. Nel rapporto, gli
analisti di CO 1 hanno motivato le proprie conclusioni descrivendo nel
dettaglio i punti critici riscontrati nelle catene di trattamento della
ricorrente. Tali riflessioni appaiono sorrette dalle ragioni tecniche diffusamente
illustrate e sulle quali l'insorgente non ha nemmeno preso posizione,
limitandosi a una generica contestazione. Non vi è quindi motivo di credere che
tali considerazioni siano prive di fondamento scientifico o dettate da ragioni
estranee alla materia. Il fatto che la soluzione sia stata ritenuta inadeguata,
malgrado rispettasse le esigenze poste dal capitolato, porta necessariamente a
concludere che il committente non aveva previsto una simile conseguenza e ha
quindi impostato il bando di concorso in maniera eccessivamente permissiva su
questo aspetto, che rilevando della sicurezza alimentare, non può essere
ritenuto di secondaria importanza.
5. 5.1. La seconda
motivazione su cui il committente ha fondato l'annullamento della procedura riguarda
le soluzioni transitorie proposte, volte a garantire la continuità di
approvvigionamento in acqua potabile durante i lavori, le quali presenterebbero
criticità in relazione alla gestione della qualità e della sicurezza del
servizio erogato. 5.2. In merito a questo tema, oggetto anche di valutazione (cfr. CA3.2, supra consid. A), le condizioni d'appalto prevedevano che gli offerenti avrebbero
dovuto descrivere e rappresentare in maniera dettagliata come avrebbero
assicurato la produzione di acqua potabile durante l'esecuzione dei lavori. Essi
erano in particolare tenuti a indicare il quantitativo e le garanzie di
continuità di produzione , cosi come a presentare un concetto di gestione
dei rischi (documento 1, pag. 34, punto 8.3.7). Le informazioni sul
progetto di cui al documento 3 precisavano che durante l'esecuzione dei
lavori dev'essere garantito il mantenimento della produzione di acqua potabile/trattata
pari a 15'000.- m3/giorno (pag. 8, punto 3.3.2). Il committente ha quindi
previsto la seguente possibilità operativa per poter assicurare continuità al
trattamento delle acque durante l'esecuzione dei lavori:
- attualmente le pompe principali di
immissione in rete delle acque trattate sono ubicate nell'edificio secondario;
- visto il limitato spazio attorno
all'edificio principale esistente, risulta possibile:
· posare delle pompe provvisorie,
con la stessa funzione, nel locale interrato posto nell'edificio adiacente;
· successivamente demolire
l'edificio secondario e smantellare gli aggregati idraulici, ecc..
Così facendo tutto l'edificio principale esistente
risulta autonomo e funzionale per le capacità di trattamento attuale;
- di riflesso, poter poi dare avvio
alla realizzazione dell'ampliamento ed inserire una nuova prima linea di
trattamento da allacciare al sistema di pescaggio/pompaggio della rete di acqua
tratta (con una capacità di almeno 15'000.- m3/giorno).
- successivamente è possibile
mettere fuori servizio l'installazione dell'edificio principale e intervenire
con l'adeguamento di tutte le parti oggetto di rinnovo.
5.3. Il committente ritiene ora che le attività di cantiere svolte in
prossimità dell'attuale impianto di trattamento comportino un elevato rischio di
inquinamento e sabotaggio. Un nuovo concorso dovrebbe perciò prevedere di
spostare la produzione di acqua all'esterno dell'edificio tramite un impianto
provvisorio indipendente. Il committente, in seguito all'apertura delle
offerte, ha quindi deciso di modificare il progetto su un punto di un certo
rilievo. Già dalle argomentazioni dell'insorgente si deduce che la modifica
comporta per gli offerenti lo studio di una soluzione completamente diversa, che
necessita valutazioni sulle modalità di esercizio, sul rischio di sabotaggio e
sulla gestione degli spazi e la cui attuazione è ipotizzata dalla stessa per
mezzo di impianti provvisori multi-barriera di dimensioni importanti, come svariati container da 40'' (cfr. replica, pag. 9). Un simile cambiamento
incide inoltre inevitabilmente sul programma lavori e sul prezzo. Non è
questione che merita di essere risolta in questa sede quella di sapere se tale
variante sia l'unica praticabile né se la soluzione proposta dall'insorgente
sia valida o addirittura preferibile. Ciò che qui conta è che il committente
intende apportare una modifica sostanziale al progetto, sulla base di
considerazioni inerenti ai rischi per la sicurezza che non appaiono prive di
pertinenza. 5.4. Oltre a questo aspetto, il committente ha ritenuto insoddisfacente dal
profilo della sicurezza alimentare la catena di trattamento provvisoria, ossia
da attuare a titolo transitorio durante i lavori, proposta dall'insorgente. L'analisi
svolta dagli addetti di CO 1 e riassunta nel predetto rapporto del 23 gennaio
2020 (plico 7) evidenzia criticità nella proposta elaborata, siccome non
presenta il processo di ozonizzazione, mentre l'ultrafiltrazione non è ritenuta
sufficiente per gestire il rischio, in presenza di pericoli significativi e
senza un punto critico di controllo. Anche in relazione a questo tema non è determinante la questione di sapere se la conclusione
della stazione appaltante sia condivisibile o se, come sostiene l'insorgente,
la catena provvisoria da essa progettata sia tecnicamente adeguata. Resta il
fatto che la committenza non accetta di deliberare la commessa a queste
condizioni, ma intende rivedere l'impostazione del concorso apponendo maggiori
vincoli ai concorrenti sulla gestione provvisoria dell'impianto di
trattamento dell'acqua.
6. Il terzo motivo
invocato dalla stazione appaltante a sostegno della propria decisione è la
mancata presa in considerazione delle conseguenze tecniche e finanziarie
indotte dalla tipologia d'impianti proposti sulle altre parti d'opera, non
oggetto del concorso (opere edili e genio civile) e relative ai lavori di ultimazione
della stazione di trattamento, che potrebbero incidere in modo differenziato e
sostanziale. I concorrenti non erano infatti tenuti a quantificare i costi delle opere edili
e di genio civile necessarie all'inserimento del proprio impianto nell'edificio
esistente. Una lacuna del bando di concorso che il committente intende colmare
in una futura gara, prevedendo la possibilità di determinare anche queste spese
e prenderle in considerazione ai fini della valutazione delle offerte. La tesi
dell'insorgente secondo cui tali costi siano piuttosto marginali sull'insieme
della commessa è verosimile. Questo motivo, da solo, non giustificherebbe
quindi l'interruzione della procedura. L'intenzione della committenza di
includere nella valutazione l'impatto economico del progetto sui predetti costi
non appare tuttavia scriteriata. Tale aspetto, valutato nell'insieme delle
circostanze, configura quindi un ulteriore elemento che porta a concludere in
favore della necessità del committente di rivedere l'intera impostazione della
gara.
7. Da quanto sopra
esposto si deduce che il committente ha ravvisato punti critici in relazione
all'impostazione del concorso che valutati nell'insieme non sono affatto
trascurabili. Emerge infatti che la stazione appaltante intende indire una
nuova gara, da un lato stabilendo condizioni più precise su alcuni aspetti che
non erano stati definiti con il bando di concorso, ma che si sono rilevati
importanti, dall'altro modificando il progetto su un punto rilevante. Occorre
dunque riconoscere l'esistenza di un motivo sufficiente per annullare la gara
ai sensi dell'art. 55 RLCPubb/CIAP e della giurisprudenza sopra evocata. Benché
tali questioni derivino sostanzialmente da lacune del capitolato, ancora non si
intravede nell'odierno atteggiamento del committente un agire contrario al
principio della buona fede né altrimenti contrario al diritto. Considerate
l'entità e la complessità della commessa, appare invece degno di tutela
l'interesse della stazione appaltante di interrompere la procedura, a fronte di esigenze che il bando di concorso non
permette di soddisfare in modo ottimale.
8. Visto quanto
precede, il ricorso va respinto senza che si renda necessario esaminare gli
ulteriori aspetti messi in discussione dalle parti. La tassa di giustizia è
posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non
si assegnano ripetibili al committente che non si è avvalso dell'assistenza di
un legale (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
9. L'emanazione del
presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda cautelare tendente
alla concessione dell'effetto sospensivo al gravame.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 5'000.-, già anticipata dall'insorgente, resta a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera