Dipendente cantonale. Ammonimento per violazione dei doveri di servizio
Decisione del 19.01.2021, TRAM
Incarto n. 52.2019.651
PROVVEDIMENTO DISCIPLINARE
art. 22 cpv. 1 LORD
art. 23 LORD
art. 32 LORD

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 16 dicembre 2019 di
RI
  1
contro
la decisione del 20 novembre 2019 (n. 5758) del
  Consiglio di Stato che gli ha inflitto un ammonimento quale sanzione
  disciplinare;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 lavora alle
dipendenze dello Stato dal 1995. Dapprima assunto come ausiliario, dal 1°
novembre 1997 il medesimo è stato nominato segretario a tempo parziale presso
l'allora Ufficio dell'insegnamento medio superiore del Dipartimento
dell'educazione, della cultura e dello sport (DECS). Attualmente ricopre la
funzione di Segretario I presso la Divisione della cultura e degli studi
universitari del DECS con un onere lavorativo del 60 %.
B. Con messaggio di posta
elettronica del 5 aprile 2019, RI 1 ha segnalato a un funzionario dell'Ufficio
della migrazione del Dipartimento delle istituzioni, con copia alla Polizia
cantonale, la presenza in Ticino di S__________, persona nota alla stampa per
truffe in Italia e in Svizzera. RI 1, che si stima vittima di un raggiro da
parte di S__________, ha quindi invitato il funzionario a vigilare sull'operato
dello stesso e a prendere le necessarie misure in caso di riscontrate irregolarità.
C. Il 29 maggio 2019 RI 1
ha nuovamente contattato per posta elettronica l'Ufficio della migrazione,
questa volta nella persona del giurista __________ D__________, con una
comunicazione del seguente tenore.
Oggetto : Falso in documenti o tolleranza di un truffatore seriale da
parte dell'Ufficio migrazioni? Egregio signor D__________,
le invio la notizia letta oggi su Tio nella quale il
pluricondannato (di recente!) sig. __________ C__________ osserva di avere un
permesso B e che le Autorità cantonali lo avrebbero ancora di recente
controllato e che "hanno trovato tutto a posto". Non posso sapere, ma mi auguro che sia l'ennesima menzogna del sig. C__________:
altrimenti sarò io a non più credere nella serietà delle Autorità.
Cordiali saluti.
RI 1
Il dipendente ha
allegato l'articolo citato nell'e-mail, di seguito trascritto.
Denuncia penale per l'"ex cuoco di __________"
Varie le accuse che gli vengono mosse da un cittadino
del __________. Ma il 48enne, che oggi si occupa di serramenti, si difende con
forza. "Quel tizio non ci voleva pagare" PM __________ - Scatta una denuncia penale al Ministero pubblico per ______ C__________,
"ex cuoco di __________", che oggi si occupa di una ditta di
serramenti in Ticino. A inoltrarla, un cittadino del __________ evidentemente
non soddisfatto del suo operato. Diverse le accuse che vengono mosse con-tro
l'imprenditore 48enne. Truffa, violazione di domicilio e falsità in documenti,
unitamente a eventuali. Una questione personale - C__________, che ha un permesso B provvisorio
e che risulta regolarmente registrato con la sua impresa, non si è sottratto
neanche stavolta alle domande di Tio/20 minuti. "Adesso basta. Noi avevamo
già denunciato a metà maggio questo nostro cliente. La sua, adesso è una contro
denuncia. Lui ci ha fatto iniziare i lavori, a un certo punto non era contento
e si è impuntato: non vuole pagarci, neanche il materiale".
In Svizzera per ripartire - C__________ che in __________ è stato protagonista
di diverse vicende giudiziarie, sostiene di essere arrivato in Svizzera per
voltare pagina. E per ricostruirsi una vita. "Non è possibile che certa
gente si attacchi a quello che trova su Google per giudicarmi. Io qui mi sto facendo
in quattro. Lavoro bene. E la maggior parte della clientela è contenta. Solo
quest'uomo mi sta dando grattacapi. Usa le informazioni che trova sul mio conto
in internet, per fare leva sulle autorità. È scorretto. Mi ha fatto anche
mandare i controlli presso la mia ditta perché sosteneva che non fosse in
regola. Mi spiace deluderlo. Hanno trovato tutto a posto".
RI 1 ha inviato il messaggio
in copia al gran consigliere ______ e a una terza persona .
D. Con risoluzione del 3
luglio 2019 il Consiglio di Stato, ipotizzando un abuso della libertà di
opinione e di espressione e una violazione dell'obbligo di fedeltà nei
confronti dello Stato, ha aperto un'inchiesta disciplinare nei confronti di RI
1 per aver trasmesso, durante il tempo di lavoro, il predetto messaggio di
posta elettronica a un collaboratore dell'Ufficio della migrazione con copia a
un parlamentare del Gran Consiglio e presumibilmente a un giornalista,
criticando l'operato dell'ufficio medesimo e gettando dubbi sulla buonafede dei
funzionari. L'autorità di nomina ha affidato l'inchiesta a __________, capo
della Sezione dell'insegnamento medio superiore e a __________, allora giurista
della Sezione delle risorse umane del Dipartimento delle finanze e
dell'economia.
E. RI 1 è stato
interrogato dai responsabili dell'inchiesta e ha presentato osservazioni
scritte in merito all'accaduto.
F. Con decisione
del 20 novembre 2019 il Consiglio di Stato ha inflitto a RI 1 un ammonimento
quale sanzione disciplinare. L'autorità di nomina ha ritenuto il comportamento
del dipendente contrario ai doveri di servizio, innanzitutto per aver inviato
un'e-mail privata durante il tempo di lavoro, senza che vi fosse alcuna
urgenza. Secondariamente ha considerato il contenuto della stessa poco rispettoso
nei confronti dei collaboratori dell'Ufficio della migrazione.
G. Contro la predetta
decisione, RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento. Il medesimo ha innanzitutto riassunto i fatti, ricordando
che la sua prima segnalazione ha dato origine a un'interrogazione parlamentare
di tre deputati, tra cui __________, i quali hanno chiesto al Governo
spiegazioni in merito alla presenza in Svizzera di ______ C__________. Esso ha
quindi spiegato che, alla lettura dell'articolo apparso sui portali online, in
cui sembrava che tale persona si vantasse di avere un permesso di soggiorno, ha
ritenuto di dover informare immediatamente l'Ufficio della migrazione. Ufficio
che sul caso si stava muovendo con tempistiche per lui incomprensibili, vista
l'ampiezza di informazioni a suo riguardo liberamente accessibili in rete. Da
qui lo scritto, ironico e provocatorio, all'indirizzo di __________ D__________.
Il testo non sarebbe in alcun modo offensivo. La sua segnalazione era volta a
smascherare una falsificazione di documenti da parte di un truffatore e
necessitava di essere inoltrata con urgenza. Questa andava pertanto ammessa
anche in tempo di lavoro. Il provvedimento disciplinare sarebbe chiaro sintomo
di accanimento contro la sua persona da parte del caposezione __________. Delle
difficoltà relazionali con quest'ultimo, RI 1 aveva in effetti già riferito nelle
more della procedura di inchiesta, definendosi vittima di una forma particolare
di mobbing. Data questa circostanza, il caposezione si sarebbe dovuto ricusare
dal suo ruolo all'interno della commissione d'inchiesta: già per questa
ragione, la misura disciplinare andrebbe annullata. Dal profilo formale, il
ricorrente censura pure la violazione del diritto di essere sentito, siccome
con la decisione impugnata il Consiglio di Stato non si sarebbe espresso su
diverse argomentazioni da lui dettagliate con le proprie prese di posizione, in
particolare sugli aspetti linguistici e sintattici in relazione al suo scritto
e all'interesse pubblico della propria iniziativa. L'ammonimento sarebbe infine
contrario alla proporzionalità, alla buona fede e alla libertà d'espressione.
H. All'accoglimento del
ricorso si è opposto il Consiglio di Stato. Esso ha confermato il buon
fondamento del provvedimento, considerata la modalità di comunicazione con cui
è arrivato a misconoscere, seppure in termini ipotetici, la serietà di autorità
e istituzioni cantonali. Il fatto che il messaggio sia stato inoltrato anche a
persone estranee all'Amministrazione dimostrerebbe che l'intento non era solo
quello di informare un collega affinché si attivasse per verificare la notizia,
bensì quello di amplificare l'effetto della stessa. L'autorità di nomina ha
infine evidenziato la contraddittorietà delle odierne affermazioni del
ricorrente in merito all'imparzialità del caposezione, la cui designazione
quale commissario di inchiesta il medesimo aveva espressamente rinunciato a
contestare in prima battuta, con le osservazioni formulate durante la procedura
di prima istanza.
I. Con la
replica e la duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi, affinandole con
argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1
della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15
marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente,
direttamente e personalmente interessato dalla decisione impugnata, è certa
(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è
dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere
emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il
carteggio trasmesso dall'autorità di nomina e gli ulteriori documenti prodotti dall'insorgente
permettono al Tribunale di statuire con cognizione di causa. I fatti decisivi per
esaminare la fondatezza e la proporzionalità del provvedimento impugnato
emergono in maniera circostanziata; non occorre richiamare altra documentazione
né sentire testimoni.
2. Il ricorrente
eccepisce innanzitutto la violazione del suo diritto di essere sentito per
carenza di motivazione della decisione impugnata. Il Governo non si sarebbe
infatti confrontato con diverse argomentazioni esposte dall'insorgente con le
proprie prese di posizione, con particolare riferimento agli aspetti
linguistici e sintattici del suo e-mail e all'interesse pubblico della propria
iniziativa. 2.1. Secondo l'art. 46 cpv. 1 LPAmm ogni decisione deve essere motivata per
scritto. Dal canto suo, l'art. 36 cpv. 3 LORD
esige che le sanzioni disciplinari devono essere comunicate al dipendente per
scritto e motivate. Scopo dell'obbligo di motivazione, componente
essenziale del diritto di essere sentito, è di permettere al destinatario di
afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di
deferirla con piena cognizione di causa a una giurisdizione superiore, la quale
possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (DTF 143 III 65 consid.
5.2). Una motivazione può essere ritenuta sufficiente - e adempiere pertanto al citato scopo - quando l'autorità menziona,
almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso
piuttosto che in un altro (DTF 136 I 229
consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45, consid. 2a; Adelio
Scolari , Diritto amministrativo ,
parte generale, 2.a edizione,
Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Marco
Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura
amministrativa ticinese, Lugano 1997,
ad art. 26 n. 2c). Essa non è quindi tenuta a pronunciarsi in modo
esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti sollevati, ma può limitarsi alle
sole circostanze che appaiono rilevanti per il giudizio in quanto atte a
influire sulla decisione di merito (cfr. DTF 142 II 154 consid. 4.2, 138 I 232
consid. 5). La motivazione delle sanzioni
disciplinari deve essere adeguatamente circostanziata. Essa deve in particolare
specificare concretamente gli estremi materiali dell'infrazione rimproverata al
dipendente e prendere posizione sulle eventuali giustificazioni addotte. La
motivazione del provvedimento consente al dipendente punito di prendere
compiutamente coscienza dello sbaglio commesso, di correggersi e semmai di
contestare il provvedimento davanti all'autorità di ricorso (STA 52.2004.374
consid. 2.2).
2.2. Con la decisione impugnata, l'autorità di nomina ha specificato
chiaramente quale comportamento ha ritenuto costitutivo di una violazione dei
doveri di servizio. Si è inoltre confrontata sulla giustificazione dell'insorgente
circa il tono provocatorio e ironico dello scritto indirizzato al funzionario
dell'Ufficio della migrazione, ritenendola semplicistica e poco rispettosa. Ha
pure considerato che non vi fosse alcuna urgenza di inviare l'e-mail durante il
tempo di lavoro. La motivazione permette all'insorgente di comprendere le
ragioni del rimprovero e prende posizione in maniera sufficiente sulle
giustificazioni addotte dal medesimo. Ciò che gli ha consentito di impugnarla
con argomentazioni dettagliate. La censura va quindi respinta.
3. Il ricorrente
sostiene inoltre che il caposezione __________ si sarebbe dovuto ricusare dal
suo ruolo di membro della commissione d'inchiesta, dopo che l'insorgente ha
segnalato episodi di mobbing di cui il medesimo si sarebbe reso responsabile. 3.1. L'art. 50 LPAmm prevede che le persone a cui spetti di prendere o di
preparare una decisione devono ricusarsi in determinate circostanze, ad esempio
se hanno un interesse personale nella causa (lett. a) o se possono avere una
prevenzione nella stessa, segnatamente in seguito a rapporti di stretta
amicizia o di personale inimicizia con una parte o con il suo patrocinatore
(lett. e).
Secondo l'art. 52
LPAmm la parte che intende chiedere la ricusazione di una persona deve
presentare un'istanza motivata all'autorità superiore o all'autorità collegiale
a cui tale persona appartiene non appena viene a conoscenza del motivo di
ricusazione. Gli atti ai quali ha partecipato una persona tenuta a ricusarsi
sono annullati e ripetuti se una parte lo domanda entro dieci giorni da quello
in cui è venuta a conoscenza del motivo di ricusazione (art. 54 cpv. 1 LPAmm).
Le misure probatorie non ripetibili possono nondimeno essere prese in
considerazione dall'autorità a cui compete la decisione (art. 54 cpv. 2 LPAmm).
Se il motivo di ricusazione è scoperto soltanto dopo la chiusura del
procedimento, soggiunge la norma (cpv. 3), si applicano le disposizioni sulla
revisione. 3.2. Come rettamente eccepito dall'autorità di nomina, la censura di violazione
delle norme sulla ricusa è tardiva, oltre che contraria alle regole dalla buona
fede. Il ricorrente avrebbe infatti dovuto farla valere non appena saputo che
l'inchiesta disciplinare era stata affidata, tra gli altri, al caposezione.
Ossia appena preso atto della decisione del 3 luglio 2019, sulla quale il
dipendente, con presa di posizione dell'8 luglio 2019, si è invece espresso
così:
Essendo sempre stato in buone relazioni con il dir. __________,
ritengo che sia stato forse inopportuno inserire nella commissione d'inchiesta
il mio collaboratore superiore, così come lo credo per tutti i funzionari
contro cui è aperta un'inchiesta amministrativa per evidenti ragioni. Tuttavia,
vista la fiducia che ho nel mio superiore e vista la consapevolezza di non aver
violato alcun dovere d'ufficio, non intendo contestare questa scelta già fatta
dal Consiglio di Stato.
Nemmeno con lo scritto
del 29 agosto 2019 - in cui per la prima volta riferisce di episodi di mobbing
discontinuo e scatti collerici del caposezione, nonché di
accanimento nei suoi confronti - il dipendente ha domandato la ricusa di __________.
Indipendentemente dalla (dubbia) fondatezza della domanda di ricusa, l'agire
dell'insorgente, che ha atteso l'esito per lui negativo della procedura
d'inchiesta per manifestare il proprio disappunto, non merita tutela.
4. 4.1. I doveri
degli impiegati cantonali e dei docenti sono definiti dal capitolo VII della
LORD. I dipendenti, dispone a titolo di norma generale l'art. 22 cpv. 1 LORD,
agiscono in conformità alle leggi e agli interessi dello Stato, svolgendo
personalmente il proprio servizio e dedicandovi la loro intera attività
lavorativa. Essi, soggiunge la norma (cpv. 2), svolgono coscienziosamente i
compiti loro affidati, contribuendo con spirito di iniziativa e di
collaborazione al miglioramento della qualità e dell'efficienza del servizio
alla collettività. Il dipendente, precisa l'art. 23 cpv. 1 LORD, deve mostrarsi
degno della stima e della fiducia richieste dalla sua funzione pubblica e
tenere un contegno corretto e dignitoso sia nello svolgimento della funzione
stessa, sia nella vita privata. Egli si comporta con tatto e cortesia nelle
relazioni con il pubblico e verso i superiori e i colleghi (art. 23 cpv. 2
LORD).
4.2. Giusta l'art. 32
cpv. 1 LORD, le trasgressioni ai doveri di servizio sono punite con le seguenti
sanzioni disciplinari:
a) l'ammonimento;
b) la multa sino fr.
3'000.-;
c) la riduzione dello
stipendio fino ad un massimo del 10%, durante un anno al massimo;
d) la sospensione
dall'impiego con privazione totale o parziale dello stipendio fino a 8 mesi.
Nella
commisurazione della sanzione disciplinare l 'autorità deve tener conto
della colpa, dei motivi dell'infrazione, della condotta precedente e del grado
di responsabilità del dipendente, come pure dell'estensione e dell'importanza
degli interessi di servizio lesi o compromessi (art. 33 LORD; René Rhinow/Beat Krähenmann ,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basilea/Francoforte sul Meno, 1990,
Erg. Bd, n. 54 B V). La sanzione irrogata deve in ogni caso rispettare il
principio di proporzionalità. Deve dunque essere adeguata ed idonea a
conseguire il risultato auspicato, evitando nel contempo di incidere senza
ragionevole necessità sulla situazione personale ed occupazionale del
dipendente. 4.3. In caso di provvedimento disciplinare, il Tribunale cantonale
amministrativo esamina liberamente tutte le questioni di fatto, di diritto e di
adeguatezza della decisione impugnata (art. 90 LPAmm). Se giudica
ingiustificata una misura disciplinare diversa dal licenziamento, la annulla e
può sostituirla con un provvedimento meno grave (art. 91 cpv. 3 LPAmm).
5. 5.1. L'autorità
di nomina ha rimproverato innanzitutto a RI 1 di aver inoltrato un'e-mail
privata durante il tempo di lavoro. A questo proposito vale sicuramente la pena
ricordare che con risoluzione (n. 2599) del 6 giugno 2018, il Consiglio di
Stato ha emanato la direttiva sulla sicurezza e l'uso di risorse informatiche
nell'Amministrazione cantonale e sull'uso della posta elettronica e la
navigazione in internet (direttiva). Questa pone il principio secondo cui le
risorse informatiche (hardware, software e telematica) sono destinate a essere
utilizzate nel quadro dell'attività professionale dei collaboratori, mentre
l'utilizzo a scopo privato è tollerato, ma deve restare eccezionale e nei
limiti del ragionevole (cfr. n. 2.1 e 3). Più precisamente, questo è ammesso
alle seguenti condizioni: la frequenza e la durata che vi sono consacrate siano
minime e comportino un utilizzo minimo delle risorse informatiche senza
perturbare il servizio; l'attività professionale non sia compromessa;
l'attività di servizio non sia ostacolata; non si tratti di attività lucrativa
privata o di propaganda politica, religiosa e sindacale; non sia contraria
all'educazione o alla decenza (n. 4.1.4). Per quanto attiene alla posta
elettronica, la direttiva stabilisce che il suo uso è riservato a scopi
professionali (n. 4.2.1). L'uso privato è tuttavia tollerato, alle condizioni
di cui al n. 4.1.4. Per contro, l'uso di altri sistemi di posta elettronica
personale messi a disposizione tramite servizi non ufficiali (per esempio:
hotmail, bluewin ecc.) dalla rete dell'Amministrazione cantonale è strettamente
proibito (n. 4.2.3). La direttiva prevede inoltre che l'uso abusivo delle risorse informatiche
configura una violazione dei doveri di servizio ed è suscettibile di sanzioni
disciplinari (n. 3). 5.2. Occorre dare atto al ricorrente che con l'invio dell'e-mail, di poche
righe, all'Ufficio della migrazione, il medesimo ha sottratto ben poco tempo
alla propria attività lavorativa. Non essendo stato riscontrato un
comportamento abituale, o perlomeno ripetuto, il rimprovero potrebbe apparire
eccessivo. Siccome il provvedimento si giustifica comunque per i motivi di
seguito esposti, non occorre soffermarsi sulla questione e nemmeno sul fatto,
non rilevato dall'autorità di nomina, che il dipendente abbia utilizzato il
proprio account di posta elettronica (hotmail) dalla rete dell'Amministrazione
cantonale (cfr. verbale del 9 luglio 2019, pag. 2 e e-mail del 19 maggio 2019
[doc. F]).
6. Per quanto
attiene invece al contenuto stesso dell'e-mail, non si può negare che il tono
utilizzato, irrispettoso e inutilmente polemico, non è consono alla
comunicazione tra un dipendente cantonale e un collaboratore di un altro
Ufficio. Checché ne dica il ricorrente, non avendo escluso di dar credito alle
dichiarazioni di __________ C__________ apparse sul portale online, lo stesso
ha concretamente messo in dubbio la serietà e la competenza dell'autorità. La
notizia ha evidentemente scatenato nell'insorgente una reazione sproporzionata,
dettata dal proprio rancore nei confronti di __________ C__________. Non si
trattava per contro di portare a conoscenza dell'autorità un fatto grave o
urgente: essa era già stata resa edotta della problematica dal ricorrente
medesimo, in modi sicuramente più appropriati. La notizia, che come detto
riportava una presa di posizione (di parte) di C__________, non apportava alcun
elemento di rilievo. In ogni caso, i modi usati vanno senz'altro oltre il
diritto di critica invocato dall'insorgente. Inoltre, nel fatto di aver trasmesso il messaggio di posta elettronica in copia
ad altre persone - benché sia stato accertato che tra queste non vi era alcun
giornalista - non si può che intravedere l'intento di amplificare la polemica,
screditando l'azione dell'autorità dinanzi a terzi. Con il suo agire, il ricorrente, che è tenuto a mantenere un contegno corretto
sia sul lavoro sia nella vita privata, è venuto meno al suo dovere di usare
tatto e cortesia con colleghi e superiori (23 cpv. 2 LORD). Per questo motivo,
l'adozione di una misura disciplinare appare pienamente giustificata.
L'ammonimento, ossia la sanzione più lieve tra quelle previste dalla LORD, è
senz'altro proporzionato alla gravità della violazione dei doveri di servizio e
alla colpa dell'insorgente.
7. Visto quanto
precede, il ricorso va respinto senza che si renda necessario entrare nel
merito delle considerazioni dell'insorgente relative alle dinamiche interne al
suo ufficio, in particolare legate al rapporto con il suo superiore __________.
Questi fatti non sono direttamente attinenti alla presente fattispecie e non
possono in alcun caso giustificare la sua condotta.
8. La tassa di
giustizia è posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1
LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al
Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione
(art. 113 segg. e 83 lett. g della legge sul Tribunale federale del 17 giugno
2005; LTF; RS 173.100).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera