Variante del piano regolatore relativa ai beni culturali
Decisione del 18.12.2019, TRAM
Incarto n. 90.2017.24
VINCOLO SPECIALE
art. 2 LBC-TI
art. 3 LBC-TI
art. 5 LBC-TI
art. 19 LBC-TI
art. 22 LBC-TI
art. 46 cpv. 1 LPAMM2013

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 19 maggio 2017 di
RI
  1
RI
  2
patrocinate
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano relativa ai
  beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré;
ritenuto, in
fatto
A. La Comunione
ereditaria formata da RI 1 e RI 2 è proprietaria del mapp. 13__________ di
Lugano, sezione di Lugano, situato in via __________ nel quartiere di Besso e attribuito
dal vigente piano regolatore alla zona R5. Sul fondo sorge un edificio,
risalente verosimilmente al 1700, che agli inizi del 1900 ha subito una
ristrutturazione comportante fra l'altro il ridisegno delle facciate sud e est
tramite un'importante decorazione pittorica.
B.  a. Durante la
seduta del 12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato la
variante del piano regolatore relativa ai beni culturali delle sezioni di
Lugano, Castagnola e Bré con due emendamenti, di cui uno relativo all'inclusione
nella variante di ulteriori 22 beni culturali d'interesse locale, fra cui l'edificio
L94 al mapp. 13__________ (cfr. anche elenco dei beni d'interesse locale di cui
all'art. 34 lett. c delle norme di attuazione del piano regolatore [NAPR]).
b. Avverso il suddetto
vincolo RI 1 e RI 2 sono insorte davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento.
Esse hanno contestato la qualifica quale bene culturale d'interesse locale del
loro edificio e lamentato una violazione della garanzia della proprietà, in
quanto il vincolo, oltre che non sorretto da un interesse pubblico
preponderante, risultava sproporzionato. Hanno inoltre censurato che lo stesso
fosse stato loro imposto in modo arbitrario e in violazione del principio della
parità di trattamento. In proposito hanno sottolineato come la loro proprietà
non fosse inclusa negli atti pianificatori sottoposti per l'adozione al
Consiglio comunale, a comprova dell'assenza di particolari pregi di carattere
storico-culturali del loro edificio. La decisione del Legislativo comunale di
proteggerlo risulterebbe inoltre arbitraria perché stravolgerebbe i criteri di
tutela alla base della variante elaborata dal Municipio.
C.  Con
risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la
variante, apportandovi alcune modifiche, fra cui la parziale riformulazione
dell'art. 34 NAPR, e sospendendo alcune decisioni. Esperito un sopralluogo sul
fondo in parola, il ricorso di RI 1 e RI 2 è stato respinto. In proposito l'Esecutivo
cantonale, considerato come il vincolo in parola risultasse sorretto da un
sufficiente interesse pubblico nonché proporzionato, ha ritenuto in particolare
che il Comune, nel definirlo, avesse operato una scelta compatibile con l'esercizio
della propria autonomia, rispettivamente che non sussistessero elementi sufficientemente
solidi e manifesti per non confermarlo.
D.  Avverso tale
decisione RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendone l'annullamento nella misura in cui approva il vincolo che grava la
loro proprietà. Chiedendo l'esperimento di un sopralluogo e l'assunzione di
svariati documenti dal Comune, esse ripropongono e approfondiscono le censure
disattese dal Governo, al quale rimproverano di aver violato il loro diritto di
essere sentite, quo alla motivazione della decisione, e di aver limitato
arbitrariamente il suo potere cognitivo. Sottolineano in particolare come il
loro edificio non sia menzionato nell'Inventario federale degli insediamenti
svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS) e come le modifiche
apportate dall'Esecutivo cantonale all'art. 34 NAPR risultino ancor più gravose
per la loro proprietà dal profilo del principio della proporzionalità. Riservandosi
la facoltà di far valere delle pretese di carattere espropriativo, sostengono
che l'art. 34 NAPR sia privo di una base legale sufficiente e che, nel
disciplinare i beni culturali d'interesse cantonale e quelli d'interesse
locale, istituisca una disparità di trattamento arbitraria.
E.  a. Il Comune di
Lugano e la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postulano in sede di
risposta la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto
necessario, nel seguito.
b. In sede di replica e
di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive tesi e domande. Le
ricorrenti rimproverano in particolare al Comune di non aver messo loro a
disposizione i documenti richiesti a partire dal 9 maggio 2017, necessari all'allestimento
del ricorso e di cui postulano l'assunzione in questa sede.
F.   Il 20
febbraio 2019 il Tribunale ha informato le parti di aver acquisito agli atti diversi
documenti richiamati dal Comune. Non sono state presentate osservazioni in
merito.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011; LST, RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva delle insorgenti
(art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
1.2. Gli studi relativi
alla controversa variante sono stati avviati in vigenza della legge cantonale
di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel
merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla
documentazione richiamata in corso di causa, senza ulteriore istruttoria (art.
25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 165.100). L'assunzione delle prove sollecitata dalle insorgenti non
appare invero necessaria ai fini del presente giudizio, in quanto inidonea a
procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti.
2. 2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con
pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire
nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio
oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione
di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali
del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente
che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43
consid. 4.2 con rinvii ). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,
109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna ,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
203 segg., 214).
3. Le ricorrenti
accennano a una lesione del loro diritto di essere sentite da parte del
Governo, a cui rimproverano di non essersi confrontato con la censura relativa
all'agire contradditorio del Comune nel definire il vincolo di protezione che
grava il loro fondo. Ora, a prescindere dal fatto che il Consiglio di Stato a
pag. 116 della decisione impugnata dimostra di aver recepito la critica delle
ricorrenti ( Le ricorrenti ricordano che nell'ambito dell'allestimento della
variante il Municipio non aveva ritenuto di includere il fmn 13__________ in
alcuna lista. È solo per decisione del Consiglio comunale che l'edificio di
loro proprietà figura nell'elenco dei beni culturali d'interesse locale ),
che sembrerebbe aver poi evaso implicitamente, il quesito di sapere se
effettivamente vi sia stata una violazione del diritto di essere sentito da
parte dell'autorità inferiore può rimanere indeciso visto l'esito del ricorso,
che comporta il rinvio degli atti al Comune per l'elaborazione di una variante.
4.   4.1. L a protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale
dall'art. 78 della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) , che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa
carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le
caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come
anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli
intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è
parimenti protetto dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il paesaggio
dev'essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre integrare nel
paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d) conservare
i siti naturali. I piani regolatori (art. 24 segg. LALPT, dal 1° gennaio 2012,
art. 18 segg. LST) disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1
LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone protette comprendono (art. 17 cpv. 1
LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi
particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale
(lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e
culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione
(lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette,
altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
4.2. A livello
cantonale, oltre all'abrogato decreto legislativo sulla protezione delle
bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82) e all'istituto
del piano del paesaggio ( art. 28 cpv. 1
LALPT ), la LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2 lett. h , la possibilità di fissare nelle rappresentazioni
grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione
di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del
paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio
storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT,
il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi,
gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica
del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla
manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).
4.3. Nel
nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla
protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100) che ha
abrogato la legge per la
protezione dei monumenti storici ed artistici del 15
aprile 1946 ( LMS; BU 1946, 43). Questa legge, fondata su una nozione di
cultura più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento
non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei
valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e
permette, di conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono
anche apparire minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo
sono prive di importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali
diverse.
4.3.1. La protezione
del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico
(cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili
che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene
culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto
non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico,
architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico,
numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come
detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti
costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc., così come
i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice civile svizzero del 10
dicembre 1907 (CC; RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti senza
alternarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di
tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme
(come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere
protetta nella sua globalità (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4387 del
14 marzo 1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni
culturali, Commento agli art. 2-4 del progetto, in: RVGC, sess. ord. prim.
1997, pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo:
è pertanto il territorio costruito (nuclei, giardini, vie
storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la
sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere
assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di
rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr.
messaggio cit., cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).
4.3.2. Secondo
l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione
pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra
quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono
testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito
locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi
sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei
beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La
ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte
differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti
(cfr. art. 20 e segg. LBC).
4.3.3. L'art. 19 LBC
definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza
fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i
quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della
protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto,
preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o frammento
della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone
insomma che si tratti di beni nei quali la collettività
si identifichi e vi riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover
essere tramandati alle generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art.
19 del progetto, RVGC cit., pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali (CBC; art. 45 LBC) il
compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità
culturale della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che
giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6, Commento all'art.
45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico della protezione
deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto salvaguardare un
oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio della
proprietà sul medesimo bene ( Patrizia Cattaneo Beretta , La legge
cantonale sulla protezione dei beni culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139 segg.,
n. 4.3.2., pag. 152) . Per quanto concerne la protezione dei beni immobili,
giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di
adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione
cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di
ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2 lett. i
LALPT; inoltre l'art. 27 cpv. IX lett. d del regolamento della legge
dello sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110 ). Spetterà quindi
anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi
cantonali la sua proposta relativa ai beni
immobili d'interesse comunale. La commissione dovrà dare il suo preavviso e
parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili
d'interesse cantonale da proteggere (cfr.
art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione
della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse
locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC) .
4.3.4. Secondo l'art.
22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si
estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne
ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene
protetto è da delimitare un perimetro di
rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di
compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2). La citata
norma concretizza uno dei principi generali alla base della nuova legislazione
sulla protezione dei beni culturali, secondo la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua interezza
e, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche Elsbeth Wiederkehr Schuler , Denkmal- und Ortsbildschutz: die
Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts , Zurigo
1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in particolare un
immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla sua situazione
nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel suo insieme non
potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli elementi (una
facciata, il portale, una colonna, una finestra). Tuttavia, il principio
della protezione del bene nella sua interezza, deve accompagnarsi al principio
della gradualità della protezione. Occorrerà precisare quali parti del bene
sono assolutamente protette e quali sono quelle su cui si può intervenire con
maggiore libertà, graduando appunto l'intervento di tutela. È prospettabile ad
esempio che talune costruzioni annesse ad un edificio monumentale o talune
parti dell'edificio stesso, possano o debbano essere modificate o eliminate per
preservare e valorizzare il bene stesso (cfr. messaggio cit., Commento ad
art. 22-29, pag. 1037-1038). Secondo l'art. 16 cpv. 2 del regolamento sulla
protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004 (RBC; RL 445.110), che
concretizza l'art. 22 LBC, le norme di attuazione definiscono i contenuti della
protezione in base alla scheda di inventario e indicano i criteri di intervento
sui beni protetti e all'interno dei perimetri di rispetto.
4.4. Alla luce di
quanto precede, ed in particolare del tenore degli art. 28 cpv. 2 lett. h e 29 cpv. 1 lett. g e cpv. 2 lett.
d LALPT (cfr. supra consid. 4.2) nonché degli art. 22 LBC e 16 cpv. 2
RBC, cade nel vuoto la tesi delle insorgenti, secondo cui l'art. 34 NAPR
sarebbe sprovvisto di base legale. Anche la critica, secondo cui nel
disciplinare i beni culturali d'interesse cantonale e quelli d'interesse
locale, l'art. 34 NAPR istituisce una disparità di trattamento, poiché per i
beni protetti dal Cantone sono possibili modifiche o aggiunte con l'autorizzazione
del Consiglio di Stato, mentre per i primi non si capisce , non merita
ascolto. Infatti l'art. 34 lett. b NAPR, che disciplina i beni d'interesse
cantonale, rinvia alla LBC, che all'art. 24, relativo agli interventi ammessi
su questa categoria di beni, si limita a statuire la necessità di ottenere un'autorizzazione
da parte del Consiglio di Stato (cpv. 1) e di consultare preventivamente la
Commissione dei beni culturali (cpv. 2).
5. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
5.1. In
linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato
quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente
avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti
interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con
rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert , Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari ,
Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).
5.2. Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole
tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n.
103-106; Scolari , op. cit., n.
595-610).
6.   In concreto,
prima di affrontare le critiche sollevate dalle insorgenti, è opportuno
ripercorrere brevemente l'iter procedurale seguito dalla variante:
-  una serie di
studi e approfondimenti hanno portato la Commissione congiunta Città di Lugano
- Cantone a formulare già nel giugno 2006 un primo elenco di proposte di
edifici da tutelare come beni d'interesse locale per complessivi 98 oggetti;
-  il 21 marzo 2008
il Municipio ha inviato all'autorità dipartimentale il piano d'indirizzo per l'esame
di sua competenza. Rispetto alla lista del giugno 2006 il piano proponeva la
tutela di soli 72 oggetti, aggiungendone però 17 nuovi, per un totale di 89
beni d'interesse locale. La scelta dei beni da tutelare era da ricondurre
sostanzialmente a due criteri: il primo consisteva nell'operare una valutazione
fra il valore intrinseco di un singolo oggetto per rapporto al suo contesto di
riferimento in un'ottica di valorizzazione reciproca (cfr. Rapporto per l'esame
preliminare febbraio 2008, pag. 7 e 9) e il secondo nel proteggere singoli
oggetti isolati solo in presenza di loro qualità eccezionali (citato Rapporto,
pag. 10-11). Le schede allestite per gli oggetti da tutelare riportavano
pertanto come criteri di valutazione il valore intrinseco e il valore
urbanistico/funzionale dell'oggetto, assegnando un punteggio da 1 a 5;
-  il Dipartimento
del territorio, con l'esame preliminare del 18 marzo 2009, ha condiviso nel
complesso il metodo di valutazione adottato, suggerendo tuttavia a pag. 11 di
voler considerare la conferma della tutela di edifici individuati nel 2006 e
non inclusi nella variante ed alcune nuove proposte scaturite nell'ambito degli
approfondimenti legati al presente esame preliminare e meglio come elencato
nell'allegato 3;
-  fra il 6 luglio
e il 4 agosto 2009 è stata esperita la procedura di informazione e
consultazione della popolazione con il deposito presso il Dicastero del
territorio dei documenti sottoposti al Dipartimento per l'esame preliminare,
unitamente a quest'ultimo;
-  pur
riconsiderando le proprie valutazioni alla luce delle indicazioni fornite dall'autorità
cantonale, il Municipio ha seguito solo in parte quanto indicato nell'esame
preliminare. Pertanto con messaggio n. 8077 dell'8 luglio 2010 esso ha proposto
al Consiglio comunale l'adozione della variante qui all'esame, contemplante la
protezione di complessivi 80 beni culturali d'interesse locale, di cui 63
incusi nella lista del giugno 2006, individuati secondo i due criteri
menzionati in sede di piano d'indirizzo (cfr. capitolo 6. "Sintesi dei
criteri per la tutela dei Beni culturali (BCL)", pag. 5-6);
-  con rapporto del
14 giugno 2011 la Commissione della pianificazione del Consiglio comunale, pur
approvando i principi e le generalità della variante, ha proposto d'inserire,
oltre a 3 nuovi beni culturali d'interesse cantonale, gli oggetti presenti
sulla lista allegata alle Osservazioni del Dipartimento del territorio del 18
marzo 2009 (allegato 3) che erano già presenti nell'elenco elaborato nel giugno
2006 dalla Commissione congiunta Città di Lugano-Cantone , ossia ulteriori
33 beni d'interesse locale (cfr. elenco pag. 14);
-  il Municipio è
entrato in merito alle richieste commissionali: al fine di favorire la
convergenza, si sono riesaminate le proposte di variante, non soltanto con
una maggiore larghezza dell'applicazione dei criteri assunti ma, specialmente,
con la considerazione di nuovi criteri quali: i valori storici, i valori della
tradizione e la memoria affettiva (cfr. Rapporto sulle proposte di nuovi
beni culturali formulate dalla Commissione della pianificazione del Consiglio
comunale di Lugano dell'agosto 2011, capitolo 2, e Rapporto di
pianificazione-aggiornamento ottobre 2011, capitolo 13, pag. 26). L'Esecutivo
comunale ha così aderito alla proposta di messa sotto tutela dei 3 beni d'importanza
cantonale e di 22 oggetti d'interesse locale, fra i 33 individuati dalla
Commissione, di cui ha allestito le relative schede, impostate però in modo
diverso da quelle contenute nel piano d'indirizzo;
-  la Commissione
della pianificazione ha così redatto un nuovo rapporto, datato 29 agosto 2011,
formulando un emendamento per la protezione dei nuovi beni culturali condivisi
con il Municipio e ritirando il rapporto del 14 giugno 2011;
-  nella seduta del
12 settembre 2011 il Consiglio comunale ha approvato il messaggio municipale n.
8077, emendato così come proposto nel rapporto commissionale del 29 agosto
2011. Gli atti informanti la variante sono poi stati posti in pubblicazione dal
23 gennaio al 21 febbraio 2012.
7.   7.1. Per
quanto attiene all'edificio al mapp. 13__________, il Consiglio di Stato così
lo descrive a pag. 117 della decisione impugnata, riprendendo i contenuti della
scheda n. 2398 dell'Ufficio dei beni culturali:
In passato l'edificio faceva parte della proprietà __________,
di cui la settecentesca villa principale fu abbattuta alcuni decenni orsono
(). Con lettera del 6 novembre 1912 la signora __________ inoltrò al Municipio
di Lugano la domanda di costruzione inerente al "riordino della casa
colonica a S__________" e più precisamente il progetto di ristrutturazione
che prevedeva la sopraelevazione di un edificio già esistente e l'esecuzione di
non meglio precisate variazioni nei piani inferiori. In una successiva missiva
dell'8 marzo 1913 si cita la "costruenda casa d'abitazione". In
questi documenti non viene citato il nome dell'architetto progettista dell'intervento.
La casa d'appartamenti è un semplice edificio di tre
piani, con finestre rettangolari, ampie aperture ad arco ribassato sul fronte
meridionale, portale d'entrata protetto da un terrazzino con copertura sorretta
da colonne con capitelli corinzi. I prospetti esterni est e sud sono ornati da
una fastosa decorazione pittorica neorinascimentale, costituita da fondi a
fasce orizzontali a PT, in finto paramano al 1P e a scacchiera all'ultimo;
fasce con archetti e motivi geometrici; cornici e finte centinature delle finestre.
Né il mapp. 13__________
né il comparto dov'è inserito vengono menzionati dall'ISOS.
7.2. Incluso nell'elenco
delle proposte del giugno 2006, il fondo non era però menzionato nel piano d'indirizzo
sottoposto nel 2008 per esame preliminare al Dipartimento, il quale, in tale
ambito, lo segnalava nella lista dei beni meritevoli di venir riesaminati in un'ottica
di tutela (allegato 3). La proprietà risultava quindi menzionata nell'elenco
degli ulteriori beni culturali da proteggere secondo il rapporto commissionale
del 14 giugno 2011, che ha poi trovato l'adesione del Municipio e l'inclusione
nella lista dei beni approvata dal Consiglio comunale. La scheda che riguarda
il fondo, contenuta nel Rapporto di pianificazione-aggiornamento ottobre 2011, riporta
la seguente valutazione:
VALUTAZIONE
NELLA VARIANTE DI PR
Presa di posizione dopo esame della Commissione della
Pianificazione con l'APPLICAZIONE DEI CRITERI ADOTTATI NELLA VARIANTE
La variante di PR non ha trovato le qualità
eccezionali per conservarlo come oggetto singolo, all'interno di un quartiere
evoluto in gran parte con edifici di 5 e 6 piani che lo affiancano. Per
coerenza d'impostazione (vincolo conservativo a oggetti singoli soltanto se
eccezionali) la RICHIESTA DI VINCOLO DEVE ESSERE RESPINTA.
Considerazioni
L'oggetto è pregevole per equilibrio architettonico.
Esame e
parere con ALLARGAMENTO DEI CRITERI
Con una maggiore elasticità per criterio di vincolo su
oggetti singoli solo se di valore eccezionale, si può aderire alla proposta
della Commissione di CONSERVARE.
7.3. Come esposto al considerando 6.,
dalla genesi della variante qui all'esame si evince anzitutto come nella scelta
dei criteri in base ai quali valutare i singoli oggetti e effettuare la
ponderazione degli interessi prescritta dall'art. 19 LBC, il Comune ne abbia in
un primo tempo privilegiati due, ossia quello relativo alla valorizzazione
reciproca bene culturale-contesto e quello relativo alla protezione di singoli
beni solo in presenza di loro qualità eccezionali. A tal fine esso ha allestito
per ogni singolo oggetto delle schede "Inventario/valutazione" che
esaminano i beni sia per rapporto al loro valore intrinseco sia per
rapporto al loro valore urbanistico funzionale secondo una scala di
valutazione che va da 1 (di disturbo) a 5 (eccellente). Il valore intrinseco
degli oggetti è stabilito in base ai seguenti criteri: valore architettonico,
interesse tipologico, valore storico/memoria, integrità del bene e stato di
conservazione, mentre il loro valore urbanistico e funzionale viene determinato
in base alla situazione urbanistica, all'appartenenza a un complesso omogeneo,
all'aderenza agli indirizzi di PR, alla difficoltà di gestione derivante dal
vincolo e alla limitazione di uso / impossibilità di usufruire di tutti gli
indici / diminuzione di valore. Segue un esame sulla necessità di istituire un
perimetro di rispetto e sulla presenza di un contesto sensibile: necessità
di adeguamento pianificatorio .
7.4. In un secondo
tempo il Comune ha convenuto, per l'analisi dei 33 nuovi oggetti proposti dalla
Commissione della pianificazione, di applicare con maggiore larghezza ,
rispettivamente in modo più elastico il criterio relativo alla
valorizzazione reciproca bene culturale-contesto e quello relativo alla
protezione di singoli beni solo in presenza di loro qualità eccezionali,
introducendone tre nuovi (cfr. supra consid. 6). In proposito può
rimanere aperta la questione a sapere se la modifica in corso di adozione dei
criteri di valutazione alla base della variante, da applicare ai 33 oggetti
scartati in precedenza, sia lecita o meno. Infatti, se da un lato le ricorrenti
non postulano l'annullamento dell'intera variante, ma limitano le loro domande
all'espunzione del loro edificio dalla medesima, dall'altro la loro proprietà è
stata giudicata applicando con più elasticità un criterio già noto,
ovvero quello relativo all'eccezionalità del singolo bene.
7.5. Ferma questa
premessa si osserva che gli atti che informano la variante non spiegano
anzitutto, né in termini generali né con riferimento alla proprietà delle
ricorrenti, cosa significhi e secondo quali parametri avvenga un'applicazione più
elastica dei due criteri iniziali. Inoltre, per quanto attiene all'immobile
che sorge sul mapp. 13__________, non è stato operato nessun esame approfondito,
ad esempio in base alla scheda utilizzata per gli altri beni culturali. L'unica
valutazione ad esso riferita è quella riportata sopra al consid. 7.2 (" Con
una maggiore elasticità per criterio di vincolo su oggetti singoli solo se di
valore eccezionale, si può aderire alla
proposta della Commissione di CONSERVARE") , peraltro silente in
merito alle qualità eccezionali che giustificherebbero la messa sotto tutela
dell'edificio. Solo in sede di risposta davanti al Consiglio di Stato, il
Municipio ha addotto ulteriori elementi a sostegno della protezione della
proprietà delle ricorrenti, asserendo, a pag. 5, che () La particolarità di
pregio, e quindi il valore architettonico dell'edificio che lo qualificano ai
sensi della tutela, va ricercata nelle decorazioni che impreziosiscono i
prospetti esterni orientali e meridionali, ornati con una fastosa decorazioni
pittorica neorinascimentale. L'edificio pertanto presenta importanti
caratteristiche di pregio che meritano di essere poste sotto tutela per essere
salvaguardate . Ora, pur ammettendo che l'edificio in questione non sia a
priori privo di elementi che potrebbero giustificarne la tutela, a non averne
dubbio, tale motivazione, ribadita in questa sede, non risulta suffragata da
quei criteri oggettivi e uniformi, che per gli altri beni tutelati dal Comune
trovano riscontro nelle relative schede, ponendosi così in contrasto con la
giurisprudenza in materia che impone, nel determinare se un oggetto sia o meno
degno di protezione, una sua valutazione complessiva e oggettiva, basata su
criteri scientifici, che tenga conto del contesto culturale, storico, artistico
e urbanistico dell'edificio (DTF 135 I 176 consid. 6.2 e rif. ivi menzionati;
STF 1C_55/2011 del 1° aprile 2011 consid. 6.1). Occorre inoltre considerare che
il Comune ha inteso proteggere l'intero edificio, allorquando, secondo la
relativa scheda dell'Ufficio dei beni culturali e quanto addotto dal Municipio
in sede responsiva, solo due facciate presentano caratteristiche di pregio.
Anche sotto questo profilo la decisione risulta lacunosa nella sua motivazione,
poiché non spiega le ragioni circa la necessità di estendere la tutela all'intero
immobile.
7.6. Stupisce quindi
che il Governo, confrontato con le gravi carenze di motivazione, abbia
approvato la scelta comunale. In definitiva, con il loro agire, entrambe le
autorità hanno disatteso l'obbligo di motivare la propria decisione, principio
fondamentale ricordato anche dall'art. 46 cpv. 1 LPAmm. Il Tribunale,
confrontato con la carenza di motivazione del vincolo, è impossibilitato a
verificarne la correttezza. Ciò non può avvenire nemmeno sulla sola base della
scheda dell'inventario dei beni culturali di cui si è detto in narrativa. Non
spetta infatti a questo Tribunale sopperire alle carenze di motivazione della
decisione del Comune con il rischio, magari, di lederne l'autonomia. Spetta ora
al Comune valutare compiutamente il valore culturale del bene e, se del caso,
adottare una decisione tramite la procedura prevista per le varianti di piano
regolatore.
8.   Secondo la
giurisprudenza il rinvio dell'incarto all'istanza precedente per procedere a
complementi istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre venga
considerato vincente (STA 52.2016.438/440 del 5 aprile 2018 con rinvio a STF
2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid. 6.1). Il Comune, soccombente, è
dispensato dal versamento della tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm)
mentre non è esonerato dal versamento di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto .
Di conseguenza:
1.1.    la risoluzione
del 12 aprile 2017 (n. 1617) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in
cui approva il vincolo di bene culturale d'interesse locale per l'edificio al
mapp. 13__________ (L94);
1.2.    gli atti sono retrocessi al
Comune perché proceda a motivare le sue scelte, adottando una variante di piano
regolatore.
2.   Non si preleva la tassa di
giustizia. Alle ricorrenti è retrocesso l'importo di fr. 2'000.- versato a
titolo di anticipo spese. Il Comune rifonderà alle ricorrenti fr. 2'000.- a
titolo di ripetibili complessive per entrambe le sedi di giudizio.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera