Variante del piano regolatore relativa ai beni culturali
Decisione del 18.12.2019, TRAM
Incarto n. 90.2017.28
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
DOMANDA NUOVA
INFORMAZIONE E PARTECIPAZIONE
VINCOLO SPECIALE
art. 2 LBC-TI
art. 3 LBC-TI
art. 5 LBC-TI
art. 19 LBC-TI
art. 20 LBC-TI
art. 22 LBC-TI
art. 46 cpv. 1 LPAMM2013
art. 4 LPT

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 23 maggio 2017 di
RI
  1
RI
  2
patrocinati
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano relativa ai
  beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 e RI 2 sono
comproprietari in ragione di un mezzo ciascuno dei fondi contermini di cui ai
mapp. 20________ e 21________ di Lugano, sezione di Lugano. Il mapp. 20__________
confina a sud con il mapp. 21__________, comproprietà coattiva delle due
predette particelle. Le proprietà, poste all'altezza dell'intersezione fra Via __________
e via __________, sono attribuite dal vigente piano regolatore alla zona R5,
salvo per una piccola porzione del mapp. 21__________ inserita in zona senza
destinazione specifica.
ESTRATTO PIANO DELLE ZONE
B.  a. Durante la
seduta del 12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato con
due emendamenti la variante del piano regolatore relativa ai beni culturali
delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré, che delimita sul territorio 19
perimetri di valorizzazione (PV), elencati all'art. 34 lett. e cpv. 2 delle
norme di attuazione del piano regolatore (NAPR). Relativamente al PV4, che include
un bene culturale d'interesse cantonale (C3: Villa La B__________ - mapp. 76__________),
tre beni culturali d'interesse locale (L8 - mapp. 76_______, L9 - mapp. 15__________
e L10 - mapp. 14__________) nonché i mapp. 20__________8 e 21__________, la
norma prevede:
PV4 (mapp. 75__________,
76__________, 76__________, 15__________, 14__________, 20__________ e 21__________)
via __________ - via __________
L'area viene valorizzata attraverso il controllo degli
OGGETTI CULTURALI C3, L8, L9 e L10, con le prescrizioni generali e particolari
date ai paragrafi precedenti.
Si precisa che le prescrizioni speciali date per gli
oggetti L8, L9 e L10: (permesso di eliminare piantagioni e aree verdi
unicamente sul 20% della superficie non edificata dei singoli mappali; obbligo
di mantenimento delle recinzioni esistenti) sono estese anche all'oggetto C3.
Per il mapp. 20__________ valgono le seguenti
prescrizioni:
°     L'edificio esistente può essere demolito e ricostruito
secondo i parametri della zona R3 del PR vigente.
°     È fatto obbligo di vegetazione su almeno il 50%
della SEF.
I mapp. 20__________ e 21__________
risultano pure inclusi nel perimetro di rispetto cantonale per il complesso di
Villa La B__________.
VARIANTE AL PIANO DEL PAESAGGIO
PIANO DEI BENI CULTURALI
b. Avverso l'inclusione
dei loro fondi nel PV4 RI 1 e RI 2 sono insorti davanti al Consiglio di Stato,
postulandone in via principale l'estromissione e chiedendo, in via subordinata,
che per il mapp. 20__________ valga esclusivamente il rispetto di un'altezza
massima di 10.50 m. Criticando anzitutto lo svolgimento e i contenuti della
procedura di informazione e partecipazione della popolazione, essi hanno
invocato l'assenza di un sufficiente interesse pubblico alla base del vincolo,
rispettivamente una violazione del principio della proporzionalità. Con
riferimento al mapp. 20__________ hanno inoltre sottolineato la formulazione poco
chiara dell'art. 34 lett. e cpv. 2 NAPR, contenente peraltro un parametro, la
SEF (superficie edificabile del fondo), estraneo alla legislazione edilizia e
pianificatoria. Si sono riservati infine la facoltà di far valere pretese di
carattere espropriativo.
C.  Con risoluzione
del 12 aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la suddetta
variante, apportandovi alcune correzioni e modifiche, fra cui la parziale
riformulazione dell'art. 34 NAPR, e sospendendo alcune decisioni. In
particolare il perimetro di rispetto cantonale relativo a Villa La B__________
è stato ampliato come segue, venendo a includere pure il mapp. 21__________:
All'art. 34 NAPR è
stata introdotta una nuova lett. e, che prevede:
Entro il perimetro di rispetto non sono ammissibili
interventi suscettibili di compromettere la visibilità, la conservazione e la
valorizzazione del bene culturale. Ogni domanda di costruzione, notifica o
modifica del terreno compresa nel perimetro di rispetto dovrà essere sottoposta
per preavviso all'Ufficio dei beni culturali.
Per quanto concerne il
PV4 l'art. 34 lett. f cpv. 2 NAPR (secondo la nuova elencazione disposta dal
Governo) è stato corretto come segue:
PV4 (mapp. 75__________,
76__________, 76__________, 15__________, 14__________, 20__________ e 21__________)
via __________ - via __________
()
Per il mapp. 20__________ valgono le seguenti
prescrizioni:
°     L'edificio esistente può essere demolito e ricostruito il mappale edificato secondo i parametri della zona R3 del PR vigente.
°     È fatto obbligo di vegetazione su almeno il 50%
della SEF.
Esperito un
sopralluogo sulle proprietà degli insorgenti, il Governo ne ha respinto il ricorso.
In proposito l'Esecutivo cantonale, confermata la correttezza della procedura
di informazione e partecipazione messa in atto dal Comune, ha ritenuto che la
delimitazione del PV4 risultasse sorretta da un sufficiente interesse pubblico,
proporzionata e in sintonia con le finalità perseguite con il perimetro di
rispetto cantonale per il complesso di
Villa La B__________. Pertanto il Comune, nel definirlo, avrebbe operato una
scelta compatibile con l'esercizio della propria autonomia.
D.  Avverso tale
decisione RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendone in via principale l'annullamento nella misura in cui approva l'inserimento
delle loro proprietà nel perimetro di rispetto cantonale, rispettivamente dei
mapp. 20__________ e 21__________ nel PV4, e ripostulando, a titolo
subordinato, che per il mapp. 20__________ valga solo il rispetto di un'altezza
massima di 10.50 m. Essi ripropongono in sostanza le tesi disattese dal
Governo, al quale, in aggiunta, rimproverano di non essersi sufficientemente
confrontato con le loro critiche e di aver quindi leso il loro diritto di
essere sentiti.
E.  a. Il Comune
di Lugano e la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postulano in sede
di risposta la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto
necessario, nei seguenti considerandi.
b. In sede di replica e
di duplica i ricorrenti e la Sezione si riconfermano nelle rispettive tesi e
domande, mentre il Comune ha rinunciato a presentare osservazioni.
F.   Il 20 febbraio 2019 il Tribunale
ha informato le parti di aver acquisito agli atti diversi documenti richiamati
dal Comune. Solo i ricorrenti hanno comunicato di non aver particolari
osservazioni da formulare.
G.  Il 3 maggio 2019 una delegazione
del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione, scattando
alcune fotografie, acquisite agli atti. In tale occasione le parti hanno
rinunciato a presentare le conclusioni scritte e i ricorrenti si sono impegnati
a produrre la versione integrale della perizia fotografica, allegata quale doc.
B al ricorso davanti al Consiglio di Stato. Il documento è stato tramesso al
Tribunale il 7 maggio 2019.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011; LST, RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva degli
insorgenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il gravame è dunque ricevibile in
ordine con la seguente precisazione. Giusta l'art. 30 cpv. 2 LST sono
legittimati a ricorrere contro le decisioni del Consiglio di Stato davanti al
Tribunale cantonale amministrativo il Comune (lett. a), i già ricorrenti, per
gli stessi motivi (lett. b), ogni altra persona o ente che dimostri un
interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio
di Stato (lett. c). Come esposto in narrativa, in concreto la variante adottata
dal Comune prevedeva l'inclusione dei mapp. 20__________ e 21__________ nel
perimetro di rispetto cantonale relativo a Villa La B__________. In sede di
ricorso davanti al Consiglio di Stato i ricorrenti non hanno sollevato
obiezioni di sorta contro tale vincolo, limitandosi a chiedere lo stralcio dei
mapp. 20__________ e 21__________ dal PV4. In sede di approvazione il Consiglio
di Stato ha esteso il perimetro di rispetto cantonale, includendo pure il mapp.
21__________. In questa sede i ricorrenti chiedono, oltre allo stralcio dal
PV4, l'espunzione delle loro proprietà dal perimetro di rispetto cantonale.
Sennonché, tale richiesta, in quanto riferita ai mapp. 20______ e 21______, si
rivela improponibile in questa sede, in quanto sollevata per la prima volta
davanti al Tribunale (cfr. art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Essa va dunque
ricondotta al solo mapp. 21______ (cfr. art. 30 cpv. 2 lett. c LST).
1.2. Gli studi relativi
alla controversa variante sono stati avviati in vigenza della legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel
merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla
documentazione richiamata in corso di causa e dalle risultanze del sopralluogo,
senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2. 2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29
cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,
ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali
del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente
che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43
consid. 4.2 con rinvii ). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,
109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna ,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
203 segg., 214).
3.   Violazione del diritto di essere
sentiti
I ricorrenti
rimproverano al Consiglio di Stato di non essersi confrontato con le loro
critiche puntuali, limitandosi a enunciare, nella decisione impugnata, i
principi generali perseguiti con l'istituzione dei due perimetri di tutela, e
di non essersi confrontato con la situazione concreta, nonostante l'esperimento
di un sopralluogo. In tale misura esso avrebbe quindi leso l'obbligo di motivazione
di cui all'art. 46 cpv. 1 LPAmm. La censura
dev'essere respinta .
3.1. Per prassi la
motivazione della decisione - obbligo previsto dall'art. 46 cpv. 1 LPAmm e componente del diritto di essere sentito
garantito dall'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione
svizzera del 18 aprile 1999 (Cost. RS 101) - può essere ritenuta sufficiente
quanto l'autorità menziona brevemente le ragioni che l'hanno spinta a decidere
in un senso piuttosto che in un altro, ponendo in questo modo le parti nella
situazione di rendersi conto della portata del giudizio e delle eventuali possibilità
d'impugnazione dello stesso , oppure quando
risulta implicitamente dai diversi considerandi che compongono la decisione o
da rinvii ad altri atti (cfr . DTF 142 II 49 consid. 9.2 e rinvii ; STF 2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 5.2,
2C_505/2009 del 29 marzo 2010 consid. 3.1 ). Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli
argomenti di fatto o di diritto. L'autorità
può limitarsi ai punti essenziali.
3.2. In concreto il
Governo, chiamato ad esprimersi (solo) sull'inclusione dei mapp. 20__________ e
21__________ nel PV4 (cfr. supra consid. 1.1), ha illustrato anzitutto,
a pag. 99-100, le finalità della misura, concludendo, a pag. 100, che () Il
PV4, nella misura in cui mira a contenere la volumetria delle nuove costruzioni
realizzabili sui fondi di proprietà dei ricorrenti, può ritenersi una misura coerente
pure con le finalità e gli obiettivi posti dal perimetro di rispetto cantonale .
Ora, se è vero che le motivazioni addotte dal Consiglio di Stato possono
apparire succinte, esse adempiono ai requisiti testé enunciati. Tant'è che i ricorrenti sono stati in misura di
contestarle esercitando compiutamente il loro diritto di difesa attraverso un atto
di ricorso articolato e circostanziato. Non muta
questa conclusione il fatto che il Governo, nella decisione, non abbia menzionato
le risultanze del sopralluogo, peraltro stringate (cfr. verbale di udienza del
15 maggio 2014) e in merito alle quali i ricorrenti non hanno formulato
particolari osservazioni. Sapere se i motivi della decisione impugnata siano
pertinenti e corretti è questione di merito, che viene esaminata in appresso.
4.   Procedura di informazione e
partecipazione della popolazione
I ricorrenti
rimproverano al Comune, come già davanti al Consiglio di Stato, di aver
disatteso la procedura di informazione e partecipazione della popolazione per
il fatto di non aver predisposto la doppia fase informativa prescritta agli
art. 32 e 33 cpv. 3 LALPT, ovvero al momento della fase di studio e successivamente
a seguito della proposta d'indirizzo e del relativo esame preliminare da parte
del Dipartimento del territorio. Inoltre le considerazioni espresse in
proposito dal Governo, secondo cui () anche qualora vi fosse stata una
violazione del diritto di essere sentiti, la stessa sarebbe sanata mediante la
presente procedura (cfr. pag. 98-99 della decisione impugnata), difetterebbero
di pertinenza.
4 .1. 4.1.1. Secondo l'art. 4 LPT, le autorità incaricate di compiti pianificatori
informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni
previste dalla legge stessa (cpv. 1). Esse devono inoltre provvedere per un'adeguata
partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv. 2). Questi
obblighi sono sottolineati dalla
giurisprudenza del Tribunale federale, avuto riguardo sia al peso
politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata imprecisione,
finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità di situazioni
complesse (RDAF I-1999 pag. 56 segg., 60, con numerosi rinvii). In adempimento
di questo mandato legislativo ai Cantoni (cfr. DFGP/UPT, Commento alla legge federale sulla pianificazione del territorio, Berna
1981, n. 5 ad art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT stabiliva che il
Cantone e i Comuni dovevano garantire un'adeguata informazione e partecipazione
della popolazione nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti
dalla legge stessa. Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2 LALPT
stabiliva che il Municipio informava la
popolazione sugli studi intrapresi e sugli obiettivi che intendeva
perseguire. Ogni cittadino residente nel Comune e ogni persona o ente che
dimostrava un interesse degno di protezione poteva presentare osservazioni o
proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta giorni; il Municipio
esaminava le osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione
del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT). Il Municipio informava ulteriormente la popolazione sulla proposta di
piano, sull'esito dell'esame preliminare e della consultazione pubblica (art.
33 cpv. 3 LALPT). Queste formalità erano esatte per qualsiasi procedura
concernente il piano regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (cfr.
anche RtiD II-2006 n. 33 consid. 3; RDAT II-2002 n. 34, II-1995 n. 4 consid
3.1). Esse servivano ad assicurare un'effettiva partecipazione della
popolazione al processo pianificatorio, permettendole di formulare
tempestivamente proposte che potevano essere adeguatamente vagliate e ponderate
prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva informazione
della popolazione, oltre a favorire la condivisione e il consenso attorno alle
soluzioni elaborate dal Municipio, serviva anche a prevenire la presentazione
di proposte alternative dell'ultima ora, magari improvvisate e incongruenti, in
sede di adozione del piano da parte del Legislativo.
4.1.2. Anche
la LST prevede il principio dell'informazione e della partecipazione della
popolazione (art. 4 e 5 LST). Essa ha tuttavia concentrato in un'unica fase
quest'obbligo (art. 26 LST; cfr. anche il messaggio 9 dicembre 2009 [n. 6309]
del Consiglio di Stato, in: RVGC 2011-2012, vol. 1 pag. 329 segg., pag. 381 ad
art. 26). L'informazione e partecipazione avviene ora di regola (solo) dopo l'esame
preliminare del Dipartimento del territorio (art. 26 cpv. 1 LST) e ogni
cittadino attivo e ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di
protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie all'intenzione
del Municipio.
4.1.3. Comunque
sia, a prescindere dalle modalità seguite nel singolo caso, l'art. 4 LPT
richiede, come esigenza minima, che l'autorità
sottoponga i piani ad una consultazione generale e prenda
successivamente posizione, ancorché in modo
succinto, su obiezioni e suggerimenti formulati nella stessa (cfr. DTF 135 II
286 consid. 4.1 e riferimenti; STF 1C_296/2011 del 18 gennaio 2012 consid. 2.2,
pubblicata in RtiD II-2012 n. 58 consid. 2.2).
4.2. 4.2.1. In concreto, il Municipio non ha provveduto a una specifica informazione
pubblica ai sensi dell'art. 32 LALPT per la variante in parola. L'Esecutivo
comunale ha per contro ossequiato quanto disposto dall'art. 33 LALPT, mettendo
in consultazione dal 6 luglio al 4 agosto 2009 la proposta pianificatoria e l'esito
dell'esame preliminare svolto dal Dipartimento (cfr. rapporto di pianificazione
- aggiornamento ottobre 2011, pag. 16). L'avviso del deposito degli atti
indicava esplicitamente la possibilità di formulare osservazioni e proposte all'indirizzo
del Municipio. Facoltà a cui hanno fatto capo
i ricorrenti, che hanno formulato considerazioni in merito ad un'eventuale
perdita di valore delle loro proprietà e all'estensione dei perimetri di
rispetto e di valorizzazione , sulle quali l'Esecutivo comunale ha preso
posizione (citato rapporto, pag. 22-23).
4.2.2.
Nei termini appena descritti la censura sollevata dagli insorgenti si rivela
infondata. Innanzitutto, la tematica inerente ai beni culturali non era nuova
e, come ricorda il Consiglio di Stato a pag. 10-11 della decisione impugnata,
era ben nota alla popolazione perlomeno a partire dal 2005. Infatti:
L'accresciuta sensibilità della popolazione,
confortata e rafforzata dall'attenzione mediatica nei confronti della
demolizione di una serie di edifici, per lo più ville dell'ultima metà del XIX
secolo e dei primi anni del XX secolo, avevano indotto le autorità comunali
alla necessità di applicare i disposti della LBC. Nel giro di poco più di un
anno erano infatti giunti sui banchi del Consiglio comunale diversi atti volti
a proporre la protezione del patrimonio architettonico, storico, artistico e
culturale e ad apportare opportuni adattamenti al PR alfine di poterlo
conservare e valorizzare. Basta ricordare ad esempio la mozione per la
salvaguardia di Villa __________ a __________ (gennaio 2005), l'interpellanza "Inventario
dei beni architettonici  da demolire?" (21 gennaio 2006), l'interrogazione "Salviamo Villa __________" (2 marzo 2006) e la mozione per la "Salvaguardia degli edifici di pregio storico, architettonico e
artistico" (10 aprile 2006).
Con queste
premesse, la decisione del Municipio di soprassedere a un'ulteriore serata informativa
preventiva in merito alla variante relativa ai beni culturali appare
sostenibile. Ma anche volendo ritenere che le modalità con cui il Municipio ha
affrontato la procedura di informazione e partecipazione non rispecchino appieno
quanto stabiliva la LALPT, grazie al deposito degli atti avvenuto dopo l'esame
preliminare, la popolazione ha comunque potuto indirizzare delle osservazioni in tempo utile al Municipio, il quale ha preso posizione sulle proposte avanzate, sottoponendo in seguito la variante al
Legislativo per adozione. È quanto basta per ritenere
soddisfatti nella fattispecie i requisiti posti dall'art. 4 LPT (cfr. RtiD
II-2006 n. 33 consid. 3.5). La censura deve quindi essere respinta, dando ai
ricorrenti comunque atto del fatto che le considerazioni espresse dal Governo
in merito alla violazione del diritto di essere sentiti ex art. 29 cpv. 2 Cost.
non erano pertinenti.
5.   5.1. L a protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello
costituzionale dall'art. 78 Cost. , che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa
carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le
caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come
anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli
intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è
parimenti protetto dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il paesaggio
dev'essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre integrare nel
paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d) conservare
i siti naturali. I piani regolatori (art. 24 segg. LALPT, dal 1° gennaio 2012,
art. 18 segg. LST) disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1
LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone protette comprendono (art. 17 cpv. 1
LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi
particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale
(lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e
culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione
(lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette,
altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
5.2. A livello
cantonale, oltre all'abrogato decreto legislativo sulla protezione delle
bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82) e all'istituto
del piano del paesaggio ( art. 28 cpv. 1 LALPT ),
la LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2 lett. h , la possibilità di fissare nelle rappresentazioni
grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione
di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del
paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio
storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT,
il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi,
gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica
del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla
manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).
5.3. Nel
nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla
protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100) che ha
abrogato la legge per la
protezione dei monumenti storici ed artistici del 15
aprile 1946 ( LMS; BU 1946, 43). Questa legge, fondata su una nozione di
cultura più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento
non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei
valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e
permette, di conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono
anche apparire minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo
sono prive di importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali
diverse.
5.3.1. La protezione
del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico
(cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili
che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene
culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto
non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico,
architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico,
numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto,
gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti
costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc., così come
i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice civile svizzero del 10
dicembre 1907 (CC; RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti senza
alternarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di
tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme
(come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere
protetta nella sua globalità (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4387 del
14 marzo 1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni
culturali, Commento agli art. 2-4 del progetto, in: RVGC, sess. ord. prim.
1997, pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo:
è pertanto il territorio costruito (nuclei, giardini, vie
storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la
sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere
assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di
rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr.
messaggio cit., cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).
5.3.2. Secondo
l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione
pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra
quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono
testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito
locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi
sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei
beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La
ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte
differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti
(cfr. art. 20 e segg. LBC).
5.3.3. L'art. 19 LBC
definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza
fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i
quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della
protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto,
preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o frammento
della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone
insomma che si tratti di beni nei quali la collettività
si identifichi e vi riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover
essere tramandati alle generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art.
19 del progetto, RVGC cit., pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali (CBC; art. 45 LBC) il
compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità
culturale della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che
giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6, Commento all'art.
45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico della protezione
deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto salvaguardare un
oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio della
proprietà sul medesimo bene ( Patrizia Cattaneo Beretta , La legge
cantonale sulla protezione dei beni culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139 segg.,
n. 4.3.2., pag. 152) . Per quanto concerne la protezione dei beni immobili,
giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di
adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione
cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di
ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2 lett. i
LALPT; inoltre l'art. 27 cpv. IX lett. d del regolamento della legge
dello sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110 ). Spetterà quindi
anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi
cantonali la sua proposta relativa ai beni
immobili d'interesse comunale. La commissione dovrà dare il suo preavviso e
parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili
d'interesse cantonale da proteggere (cfr.
art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione
della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse
locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC) .
5.3.4. Secondo l'art.
22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si
estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne
ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene
protetto è da delimitare un perimetro di
rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di
compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2). La citata
norma concretizza uno dei principi generali alla base della nuova legislazione
sulla protezione dei beni culturali, secondo la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua interezza
e, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche Elsbeth Wiederkehr Schuler , Denkmal- und Ortsbildschutz: die
Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts , Zurigo
1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in particolare un
immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla sua situazione
nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel suo insieme non
potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli elementi (una
facciata, il portale, una colonna, una finestra). Assume quindi gr ande importanza la delimitazione del perimetro di
rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), con
funzione analoga alla zona di protezione codificata dalla legislazione
previgente (art. 12 dell'abrogata LMS, cfr. messaggio cit., Commento ad
art. 22-29, pag. 1037). Tale perimetro di rispetto è delimitato, per gli
immobili, nel piano delle zone.
6. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
6.1. In
linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato
quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente
avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti
interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con
rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert , Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari ,
Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).
6.2. Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole
tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n.
103-106; Scolari , op. cit., n.
595-610).
7.   In
considerazione della morfologia del comparto, dell'ubicazione delle loro
proprietà e della presenza all'interno del perimetro di rispetto cantonale di
moderne e voluminose palazzine, i ricorrenti contestano anzitutto la
sussistenza di un interesse pubblico all'inclusione dei loro fondi nel
perimetro di rispetto cantonale e nel PV4. A loro detta, () I beni che si
trovano a monte delle proprietà dei ricorrenti possono, infatti, essere
tutelati senza l'inserimento dei fondi dei ricorrenti nei perimetri di tutela.
Ciò vale in particolare per il perimetro di rispetto cantonale (). Non avrebbe
alcun senso controllare le trasformazioni e le nuove edificazioni che
potrebbero sorgere sui fondi dei ricorrenti, giacché la tutela dei beni
culturali che si trovano a monte degli stessi è già garantita attraverso la
particolare morfologia del terreno di quella zona . Sottolineano di
conseguenza, in sede di replica, come un'edificazione sui loro fondi non
comprometterebbe la preminenza visiva e volumetrica di Villa La B__________,
così come peraltro stabilito da questo Tribunale nella sentenza 52.2015.121/236
del 5 aprile 2017 riguardante le loro proprietà, confermata il 12 ottobre 2017 dal
Tribunale federale. Secondo i ricorrenti i vincoli in parola si rivelerebbero
inoltre lesivi del principio della proporzionalità, in quanto le attuali
norme di PR, in particolare i parametri edificatori previsti per la zona R5
(art. 24 NAPR), garantiscono già un'adeguata tutela delle proprietà e degli
edifici posti a nord . Concentrano in seguito le loro critiche sulle disposizioni
che regolano il PV4. In proposito si osserva quanto segue.
8.   Perimetro
di rispetto cantonale per il complesso di Villa La B__________
8.1. Come esposto in
narrativa, la variante adottata dal Consiglio comunale riportava nei piani il
perimetro di rispetto cantonale relativo a Villa La B__________, comprendente
anche i mapp. 20__________ e 21__________, il cui obiettivo viene descritto
come segue a pag. 26 della decisione impugnata:
Lo scopo primario del perimetro di rispetto è il
controllo degli interventi architettonici e urbanistici nelle immediate
adiacenze del bene culturale tutelato, inserito in un comparto tipologicamente
caratterizzato da ville e parchi costruiti fra la fine dell'Ottocento e l'inizio
del Novecento, sorte lungo il pendio della collina. Più precisamente, l'obiettivo
principale è quello di mantenere la preminenza visiva e volumetrica della
villa, agendo specialmente sulle sistemazioni delle aree libere (giardini,
ecc.) e, di conseguenza, sull'ubicazione e sulle volumetrie di eventuali nuovi
edifici, come pure sulla strutturazione architettonica (aperture, tinteggi)
degli edifici principali e quelli utilitari esistenti nelle adiacenze.
I ricorrenti non hanno
contestato in prima sede l'inclusione dei loro fondi nel perimetro, che, in
sede di approvazione della variante, il Consiglio di Stato ha ritenuto
necessario estendere, includendovi altri fondi fra cui il mapp. 21__________.
In proposito il Governo ha ritenuto a pag. 26 quanto segue:
L'estensione del perimetro di rispetto viene stabilita
includendo le zone (edificate e non edificate) direttamente adiacenti o che
hanno una relazione spaziale con il bene culturale tutelato. In questo caso,
vista la particolare ubicazione dell'edificio protetto, sito in un quartiere
caratterizzato da ville e parchi ma anche da palazzine di recente edificazione,
per la conservazione del suo significato spaziale si ritiene sufficiente un
perimetro che racchiude le aree edificabili immediatamente adiacenti, salvo
verso settentrione dove il limite è dato dalla strada comunale.
8.2. Come visto al
considerando che precede, i ricorrenti rimettono in discussione l'inclusione di
tutte le loro proprietà nel perimetro, ciò che risulta improponibile per i motivi
esposti sopra al consid. 1.1. Riconducendo nel limite del possibile le critiche
dei ricorrenti al solo mapp. 21__________ si osserva che, alla luce delle motivazioni
sopra riportate, la (nuova) delimitazione del perimetro appare coerente e
sorretta da motivi pertinenti. Verso sud esso viene ad includere fondi
direttamente confinanti con Villa La B__________, fra cui proprio il mapp. 21__________,
o proprietà che hanno una relazione spaziale con la stessa, concludendo a meridione
l'area posta sotto tutela per rapporto al comparto posto ancora più a sud,
caratterizzato da imponenti palazzine di recente edificazione, la cui
tipologia, come osservano gli stessi ricorrenti e come in sede di sopralluogo è
stato possibile constatare, si differenzia sensibilmente dal comparto dove sono
inserite le loro proprietà. Manifestamente, in questo contesto, l'estromissione
del tassello formato dal (solo) mapp. 21__________ dal perimetro, così
nuovamente definito, risulterebbe incongruente. Non muta questa conclusione l'appellarsi
alla sentenza 52.2015.121/236 del 5 aprile 2017 di questo
Tribunale, posto che l'impatto sul contesto del progetto autorizzato con
licenza edilizia del 27 agosto 2014 era stato esaminato da un altro profilo,
ossia per rapporto al suo inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio (art.
104 cpv. 2 LST). Per tutti questi motivi la critica va respinta.
9. Perimetro di valorizzazione PV4
9.1. Come illustrato in
narrativa, il PV4 include, oltre ai mapp. 20__________ e 21__________, di
proprietà dei ricorrenti, e parte del mapp. 75__________, ossia il tratto di
via __________ incluso fra i mapp. 76__________ e 15__________, i mapp. 76__________,
76__________ 15________ e 14__________, su cui sorgono edifici oggetto di
protezione a livello locale (L8, L9 e L10) e cantonale (C3: Villa La B__________).
Contrariamente a quanto sostengono gli insorgenti, la scelta del Comune di
includere nel PV4 anche le loro due proprietà appare giustificata dal profilo
dell'interesse pubblico. Infatti, come il sopralluogo ha permesso di appurare,
esse appartengono morfologicamente al comparto posto a monte di via __________,
di cui costituiscono a valle l'ultimo tassello. Della loro appartenenza
morfologica al comparto dove insistono le quattro ville protette e della
sussistenza di una forte correlazione spaziale con esse, ne dà peraltro atto l'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza
nazionale, che li include nel perimetro del gruppo edilizio G 0.5 "__________,
insieme di ville a disposizione casuale su terreno in pendio, in parte di
influsso stilistico toscano, entro ampi giardini elevati sul livello dei
percorsi, fine sec. XIX, inizio XX" ( cfr. Dipartimento federale dell'Interno [curatore], ISOS
Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, vol. 2.2,
Luganese, Berna 2006, pag. 282 ), perimetro che corrisponde, in
versione leggermente più estesa verso nord-est, a quello previsto dal Comune.
Le finalità che quest'ultimo persegue con l'istituzione del PV4 risultano
inoltre perfettamente condivisibili. Le stesse sono illustrate a pag. 15 del
Rapporto per l'esame preliminare del Dipartimento del febbraio 2008, che
adduce:
°     Sottolineare e salvaguardare le
caratteristiche ambientali e paesaggistiche tuttora esistenti attorno agli
oggetti protetti;
°     Favorire il mantenimento di
opportuni spazi di rispetto nei confronti degli oggetti protetti;
°     Consentire lo sviluppo
residenziale all'interno del perimetro, in modo proporzionato rispetto alle
caratteristiche morfologiche e ambientali nonché alla tipologia edilizia
esistente.
9.2. Tali finalità hanno poi trovato concretizzazione
nelle prescrizioni contenute nell'art. 34 lett. e cpv. 2 (lett. f, nella
versione emendata dal Governo) NAPR, sia con l'attribuzione di prescrizioni
speciali ai quattro oggetti tutelati, sia con la disciplina a cui è stato
sottoposto il mapp. 20__________. Quest'ultima mira a garantire uno
sfruttamento meno intensivo della proprietà dei ricorrenti rispetto a quanto
ammesso in base ai parametri che reggono la zona R5 (cfr. art. 24 NAPR: altezza
massima = 16.70 m; indice di sfruttamento = 1; indice di occupazione = 35%;
area verde minima = 40% della SEN), finalità questa ancora una volta pienamente
giustificata, ritenuto che le ville tutelate, a due e tre piani, sono immerse
in ampi spazi verdi (in particolare C3 e L8) e che la villa al mapp. 14__________
(L10) è posta a soli 4 m dal confine con il mapp. 20__________.
9.3. Dato l'interesse pubblico a includere i fondi dei
ricorrenti nel PV4 e a sottoporre il mapp. 20__________ a un regime
edificatorio particolare, meno intensivo rispetto a quello a cui attualmente
soggiace, occorre ora esaminare se la disciplina prevista dalla revisione, che
assoggetta il fondo ai parametri della zona R3 (cfr. art. 25 NAPR: altezza
massima = 10.50 m; indice di sfruttamento = 0.6; indice di occupazione = 30%), prescrivendo
inoltre un obbligo di vegetazione su almeno il 50% della SEF, risulti
rispettosa del principio della proporzionalità. In proposito va anzitutto
respinta la tesi dei ricorrenti, secondo cui la somma dei due vincoli che
gravano i mapp. 20__________ e 21__________ (inclusione nel perimetro di
rispetto cantonale e inclusione nel PV4), sarebbe lesiva di questo principio.
Infatti i due perimetri perseguono finalità diverse, il primo essendo inteso a
salvaguardare Villa La B__________ nel suo contesto spaziale, mentre il secondo
a tutelare l'intero comparto, dove sono presenti anche altri beni culturali
protetti seppure solo a livello locale. Ad ogni modo, per quanto attiene alla
normativa prevista per il mapp. 20__________ va anzitutto rilevato che né gli
atti che informano la variante, né il Comune in sede responsiva (sia davanti al
Governo che davanti al Tribunale), adducono i motivi alla base della scelta di
assegnare al fondo i suddetti parametri. Anche la decisione impugnata è silente
in merito. Il Tribunale, confrontato con la carenza di motivazione del vincolo,
è così impossibilitato a verificarne la correttezza. Un'adeguata motivazione
appare tanto più necessaria se si considera che, da un lato, come già
illustrato, il comparto incluso nel PV4 presenta una morfologia in pendio, che mitiga
l'impatto sul contesto dell'altezza di un eventuale volume al mapp. 20__________,
posto come detto a valle, e dall'altro che la sua assegnazione alla zona R3 non
sembra assicurare una soluzione armoniosa dal profilo delle volumetrie per
rapporto, ad esempio, all'adiacente mapp. 21__________, che non è stato incluso
nel PV4 e rimane inserito in zona R5. Inoltre, come rettamente osservano i
ricorrenti, la normativa prevede un parametro, la SEF (superficie edificabile
del fondo?), estraneo alla legislazione edilizia e pianificatoria, nonché alle
stesse NAPR di Lugano (cfr. art. 5-7). Per questi motivi, su questo punto il
ricorso è accolto. Gli atti sono ritornati al Comune affinché proceda all'adozione
di una nuova decisione motivata.
10. La tassa di giustizia è posta in
capo ai ricorrenti in proporzione al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1
LPAmm), mentre sono date le premesse per sollevare l'ente pubblico da tale
obbligo (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune, tuttavia, è tenuto a versare le
ripetibili agli insorgenti, patrocinati, proporzionalmente al grado di successo
dell'impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è parzialmente
accolto.
Di conseguenza:
1.1. la risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) del Consiglio di Stato è
annullata nella misura in cui approva le prescrizioni speciali assegnate al
mapp. 20__________ dall'art. 34 lett. f cpv. 2 (PV4) NAPR;
1.2.    gli atti sono ritornati al
Comune per l'allestimento di una variante, debitamente motivata, ai sensi del
considerando 9.3.
2.   La tassa di giustizia di
fr. 1'000.- è posta a carico dei ricorrenti, ai quali va retrocesso l'importo
di fr. 1'000.- versato in eccesso quale anticipo spese. Il Comune verserà ai
ricorrenti fr. 1'500.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi di ricorso.
3. Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera