Dipendente comunale. Indennità per disdetta ingiustificata. Confermata da STF 8C_275/2021 del 4 giugno 2021
Decisione del 02.03.2021, TRAM
Incarto n. 53.2020.2
LICENZIAMENTO INGIUSTIFICATO
art. 336a CO
art. 91 cpv. 2 LPAMM2013
art. 34b cpv. 1 let. a LPERS

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Paola Passucci
statuendo
sulla petizione del 21 febbraio 2020 di
AT
  1
patrocinato
  da:  PA 1
chiedente:
1. La petizione è accolta.
2. Il Comune CV 1 verserà al
signor AT 1 un'indennità di CHF 169'611.66 oltre interessi del 5% dal
21.2.2020.
3. Protestate tasse, spese e
ripetibili.
ritenuto, in
fatto
A. a. AT 1 è stato
assunto alle dipendenze del Comune CV 1 dal 1° gennaio 1992 come animatore del
Centro __________. Nel tempo, ha raggiunto la funzione di responsabile. b. Dal 31 agosto 2015 AT 1 è stato totalmente assente dal lavoro per malattia.
Il 20 ottobre 2015 egli ha chiesto al Municipio di essere posto al beneficio
del prepensionamento.
B. A partire dal 1° marzo
2016 la gestione del Centro __________ è stata esternalizzata e affidata a __________.
C. a. Il 18 aprile 2016 AT
1, fondandosi sulla modifica del regolamento organico dei dipendenti del Comune
CV 1 del 20 dicembre 1990 (ROD), ha chiesto l'adeguamento della propria classe
salariale.
b. Con scritto del 24 maggio 2016, il Municipio ha respinto la domanda di
prepensionamento avanzata da AT 1, comunicando all'interessato che a fronte
delle concrete circostanze e in particolare della futura gestione del Centro __________
da parte di __________, la sua nomina non poteva essere riconfermata e che
il rapporto di lavoro sarebbe terminato per fine ottobre 2016 in seguito a
mancata conferma secondo l'art. 7 ROD. c. Il 26 luglio 2016 il Municipio di CV 1 ha quindi notificato a AT 1 la
mancata conferma del rapporto d'impiego con effetto al 31 ottobre 2016. A
sostegno del proprio provvedimento l'Esecutivo comunale ha addotto l'attuale
gestione del Centro __________ tramite un'associazione esterna. Oltre a questo
motivo, il Municipio ha imputato al dipendente la lunga assenza dal lavoro che
aveva connotato negli ultimi mesi il rapporto professionale.
D. Il 30 agosto 2017 il
Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo il ricorso
contro di esso inoltrato da AT 1.
E. Il 27 giugno 2019 il
Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto il ricorso di CV 1,
dichiarando la disdetta del rapporto d'impiego ingiustificata (STA
52.2017.518).
F. Con sentenza del
22 gennaio 2020 (8C_564/2019) il Tribunale federale ha dichiarato inammissibile
il ricorso in materia di diritto pubblico interposto dal Municipio di CV 1 contro
la sentenza di questa Corte, siccome rivolto contro una decisione incidentale.
G. Con petizione del 21
febbraio 2020 AT 1 ha convenuto in giudizio davanti a questo Tribunale il Comune
CV 1, chiedendo un'indennità per disdetta ingiustificata pari a diciotto mesi
di salario, che al momento della disdetta avrebbe dovuto ammontare a fr.
9'422.87 se in occasione della riclassificazione salariale fosse stato correttamente
inserito nella categoria 4 ( animatore responsabile Centro __________ con
formazione superiore ) con il massimo degli scatti (XI). Il risarcimento
sarebbe dovuto in ragione degli effetti che la mancata conferma ha avuto sulla
sua personalità e sulla sua situazione economica, del lungo servizio prestato
alle dipendenze del Comune, dell'assenza di validi motivi per la disdetta
dovuti al suo comportamento e della sua età decisamente avanzata. Adeguata, a
suo avviso, sarebbe un'indennità di fr. 169'611.66 corrispondenti a diciotto
mensilità.
H. All'accoglimento della
petizione si è opposto il Comune convenuto, che ha innanzitutto contestato che
la base di calcolo per l'indennità possa consistere in un salario di fr.
9'422.87, mai percepito dal dipendente. Il Municipio ha rilevato che nell'ambito
della modifica del ROD relativamente alle classi salariali gli aveva attribuito
a partire dal 1° febbraio 2016 la funzione F2 ( Animatore responsabile centro
__________ ) e lo aveva inserito nella categoria 5 - XI, riconoscendogli uno
stipendio mensile lordo di fr. 7'736.-, che gli è stato regolarmente versato
anche a seguito dell'interruzione del rapporto d'impiego, nel periodo novembre
2016 - agosto 2017, sebbene non lavorasse più presso il Comune. Egli non
avrebbe pertanto diritto ad alcuna ulteriore indennità. Il Municipio ha in
seguito ribadito la propria posizione, secondo cui la disdetta è da
considerarsi pienamente legittima.
I. Nei successivi
allegati scritti le parti hanno ribadito e affinato le rispettive, antitetiche
allegazioni e domande, di cui si dirà, ove necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale a decidere quale istanza unica sulla domanda di AT 1
tendente all'ottenimento di un'indennità in seguito al licenziamento
ingiustificato discende dall'art. 91 cpv. 2 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). La ricevibilità della
predetta domanda è senz'altro data. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi emergono con sufficiente chiarezza dai
documenti allegati all'incarto così come da quanto accertato dal Tribunale con
decisione del 27 giugno 2019 (STA 52.2017.518).
2. 2.1. Per l'art.
91 cpv. 2 LPAmm, il Tribunale stabilisce l'indennità dovuta in caso di
licenziamento ingiustificato sia che l'autorità competente non intenda più
riassumere il funzionario licenziato o egli non intenda più essere assunto sia
in caso di riassunzione. La norma torna applicabile in tutte le ipotesi di
scioglimento ingiustificato contemplate dal cpv. 1; non solo in caso di
licenziamento con effetto immediato, ma anche, come nella concreta fattispecie,
di disdetta ordinaria. Decidendo secondo la procedura come istanza unica, il Tribunale esamina
liberamente tutte le questioni di fatto, di diritto e di adeguatezza (art. 97
LPAmm). 2.2. La legge non definisce i criteri applicabili per calcolare l'indennità
dovuta al dipendente in caso di licenziamento ingiustificato. Nemmeno fissa un
minimo e un massimo entro cui stabilire l'importo da riconoscere all'impiegato.
Ciò non costituisce tuttavia una lacuna di legge da colmare facendo capo alle disposizioni
del codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220), ritenuto che il ROD
di __________ non lascia spazio per applicarle alla fattispecie litigiosa. Ad
ogni modo, non si è in presenza di una situazione che il legislatore doveva
necessariamente affrontare, fornendo una risposta ad un problema ineludibile,
in difetto della quale risulta compromessa l'applicabilità della legge né di
una manchevolezza incongruente con l'impostazione della legge, dovuta a un
manifesto errore del legislatore, che richiama un intervento correttivo da
parte del giudice al fine di evitare che l'applicazione della legge secondo il
testo conduca a risultati insostenibili (cfr. STA 52.2018.485 del 5 agosto 2019
consid. 3.2, 52.2014.222 del 10 agosto 2015 consid. 4.2 con riferimenti).
2.3. L'indennità va pertanto fissata dal Tribunale secondo il suo libero
apprezzamento, senza essere vincolato verso l'alto o verso il basso da alcuna
disposizione legale. I criteri su cui basarsi per fissare l'indennità possono
essere dedotti per analogia dalla giurisprudenza sviluppata attorno all'art. 34 b cpv. 1 lett. a della legge sul personale federale del 24 marzo 2000 (LPers; RS
172.220.1). La norma prescrive che l'autorità di ricorso che accoglie il
gravame contro una decisione di disdetta del rapporto di impiego è tenuta ad
attribuire un'indennità al ricorrente - tra gli altri casi - se mancano motivi
oggettivi sufficienti per la disdetta ordinaria. Per la commisurazione della
stessa, la giurisprudenza ritiene che occorra prendere in considerazione la
gravità della lesione della personalità dell'impiegato, l'intensità e la durata
del rapporto di impiego, le modalità della disdetta nonché il comportamento
dell'impiegato. Salvo in caso di riassunzione da parte del datore di lavoro, va
considerata la posizione sociale e finanziaria della persona nonché la sua età
e la posizione occupata all'interno dell'amministrazione (cfr. STF 8C_75/2018
del 13 luglio 2018 consid. 3.2.2; STAF A-3627/2018 del 14 marzo 2019 consid.
7.1, A-615/2018 del 22 gennaio 2019 consid. 9.1, A-4128/2016 del 27 febbraio
2017 consid. 7; STA 52.2018.485 citata consid. 3.3). Criteri analoghi sono applicati in relazione all'art. 336 a CO, norma che
sanziona la disdetta ordinaria del contratto di lavoro nei casi in cui sia
abusiva, ossia data per ragioni particolari elencate nella legge (cfr. Rémy Wyler/Boris Heinzer , Droit du
travail, III ed., Berna 2014, pag. 660). Dalla giurisprudenza resa in
applicazione di questa norma ci si può senz'altro lasciar guidare.
3. 3.1. Nel caso
concreto, con decisione del 27 giugno 2019 (STA 52.2017.518) questo Tribunale ha
stabilito che la mancata conferma dell'attore non poteva essere validamente
giustificata né dall'assenza per malattia e dall'inasprimento del rapporto tra
le parti (motivi che non gli erano stati prospettati tempestivamente e sui
quali non gli era stato concesso di prendere posizione), né dall'esternalizzazione
della gestione del Centro __________ a __________ (unico motivo correttamente
prospettatogli), essendosi trattata di una mera sostituzione del dipendente,
incapace di occuparsi a quel momento del Centro per assenza a causa di malattia. 3.2. Per commisurare l'indennità da attribuire all'attore, oltre alla lunga
durata del rapporto di impiego (quasi 25 anni) e all'età avanzata (quasi 60
anni) occorre senz'altro tenere conto che al momento della disdetta lo stesso
si trovava in malattia e che le sue condizioni di salute, seppur in lieve miglioramento
dal 22 agosto 2016 (cfr. doc. O con annesso certificato medico e doc. 13), non
sembravano agevolare a quel momento la ricerca di un nuovo impiego. D'altro
canto, per quanto attiene alla sua situazione finanziaria, va considerato che se
è vero che il medesimo non è stato posto al beneficio del prepensionamento, è
pur vero che all'attore, per effetto della decisione sull'effetto sospensivo
del Consiglio di Stato del 3 ottobre 2016 che ha di fatto mantenuto in essere
il rapporto di lavoro nelle more della procedura, sono stati versati oltre fr.
60'000.- di stipendio (da novembre 2016 ad agosto 2017), nonostante fosse stato
esonerato dall'offrire le proprie prestazioni lavorative. Occorre inoltre
ritenere che la mancata conferma era ingiustificata e lesiva del diritto di
essere sentito del dipendente nella misura in cui era fondata (anche) sulla
lunga assenza per malattia e l'inasprimento del rapporto tra le parti, motivi sui
quali non gli era stata data la possibilità di esprimersi a tempo debito. Per
quanto attiene al comportamento dell'attore, bisogna dare atto che lo stesso
non era di una gravità tale da giustificare l'interruzione del rapporto di
impiego. Salvo i due rapporti di valutazione del 13 marzo e 17 luglio 2015 nei
quali l'Ufficio degli anziani e delle cure a domicilio ha evidenziato in modo
invero del tutto generico delle mancanze ( non conformità ) nella presa in
carico socio-assistenziale e ha suggerito dei correttivi al fine di eliminarle,
dalle tavole processuali non emergono ulteriori e sostanziali lamentele o
richiami formulati direttamente nei confronti dell'attore, tali da imporre di
affidare il Centro diurno ad un esterno e da far rompere il rapporto di fiducia
tra l'attore, attivo in quel settore da oltre vent'anni, e l'autorità di
nomina. Ponderate tutte le circostanze, questo Tribunale ritiene congrua ed equa
un'indennità per ingiusto licenziamento corrispondente a due mensilità dello stipendio
di fr. 7'736.- riconosciutogli a far tempo dal 1° febbraio 2016 a seguito della
nuova classificazione salariale rimasta incontestata, e da lui effettivamente
percepito fino alla fine del mese di agosto 2017 (cfr. doc. 13). Gli importi
sono da intendersi al lordo, senza deduzioni sociali (cfr. DTAF 2016/11 consid.
13).
4. La petizione
deve essere dunque parzialmente accolta e all'attore accordata un'indennità per
licenziamento ingiustificato corrispondente a due mesi di stipendio lordo,
oltre interessi del 5% a decorrere dal 21 febbraio 2020.
5. Le spese per il
presente giudizio sono poste a carico dell'attore e del Comune CV 1 secondo il
rispettivo grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). L'attore dovrà
rifondere al Comune CV 1 un importo ridotto a titolo di ripetibili (art. 49
cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   La petizione
è parzialmente accolta.
Di conseguenza, il Comune
CV 1 verserà a AT 1 un'indennità corrispondente a due mesi di stipendio lordo,
oltre interessi al 5% dal 21 febbraio 2020.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico del Comune CV 1 per fr. 200.- e a
carico dell'attore per fr. 1'800.-. A quest'ultimo è restituito l'importo di
fr. 700.- anticipato in eccesso. AT 1 verserà al Comune CV 1 l'importo di fr. 1'500.-
a titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a
e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera