Zona di pianificazione comunale
Decisione del 08.03.2010, TRAM
Incarto n. 90.2009.33
STABILITÀ DEL PIANO E SICUREZZA GIURIDICA
ZONA DI PIANIFICAZIONE COMUNALE O ZP COMUNALE
art. 26 COST
art. 58 LALPT
art. 18 LE
art. 21 cpv. 2 LPT
art. 27 cpv. 1 LPT

composto dei giudici:
Raffaello
  Balerna, presidente,
Damiano
  Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Leopoldo
  Crivelli
statuendo
sui ricorsi di
a.   RI 1 , , patr. da:  PR 1 , ,
del 29 maggio 2009
b.   RI 2, , RI 3, , RI 4 , , tutti patr. da:   PR 2, ,
del 2 giugno 2009
c.   RI 5, ,
patr. da:  PR 3, , del 3 giugno 2009
cui sono subentrati
RI 7, ,
RI 6 , ,
patr. da   PR 2, ,
contro
la
  decisione 2 marzo 2009 con la quale il municipio del comune di Arbedo-Castione
  ha istituito una zona di pianificazione concernente il comparto Castione;
viste le risposte:
-    25 giugno 2009 della divisione della
pianificazione territoriale;
-    22 luglio 2009 del municipio di
Arbedo-Castione;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A.   Nel comune di Arbedo-Castione
la RI 1 è proprietaria del mapp. 277, la RI 2 dei mapp. 16 e 19, RI 3 del mapp.
53. Quest'ultimo possiede inoltre, in comproprietà con la RI 4, il mapp. 54. La
RI 5 era proprietaria del mapp. 213, che ha venduto a RI 7 e RI 6 con
istromento iscritto al registro fondiario il 2 settembre 2009. Tutti i fondi
sono ubicati nella frazione di Castione. Il mapp. 277 è assegnato dal piano
regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 14 maggio 2002 (n.
2284), integrato da successive varianti, nella zona residenziale semi-estensiva
RSI 13.00 (in seguito: RSI), mentre che tutte le altre particelle appartengono
alla zona industriale J1 (in seguito: J1).
B.   Con decisione 2 marzo 2009
il municipio del comune di Arbedo-Castione ha adottato una zona di
pianificazione concernente il comparto di Castione. L'apposita scheda
descrittiva espone la situazione in cui versa la frazione e gli obiettivi che
il municipio, d'intesa con le autorità cantonali, intende perseguire mediante
una modifica del piano regolatore. La zona di pianificazione è quindi volta a
vietare nel perimetro interessato, che si estende alla maggior parte del
territorio edificabile di Castione, edifici od interventi in contrasto con gli
obiettivi elencati o che possono generare un forte aggravio della viabilità o
del carico ambientale. La durata del provvedimento, pubblicato il 20 aprile 2009,
è stata fissata a 5 anni al massimo.
C.   a. Contro la misura suddetta
insorgono dinanzi al Tribunale i proprietari indicati in ingresso. Gli
insorgenti lamentano, in particolare, l'assenza di un interesse pubblico del
provvedimento ed una lesione del principio della proporzionalità. La RI 2 e
llcc insistono soprattutto su di una violazione del principio della stabilità
del piano regolatore. La RI 5 sembra anche sostenere che la controversa zona di
pianificazione equivalga ad una revoca della licenza edilizia di cui dispone
per costruire un centro di pretrattamento e trasbordo di scarti metallici
riciclabili sulla sua proprietà. Qualche ricorrente attribuisce al provvedimento
anche effetti espropriativi. La RI 1 chiede pertanto, in via principale, di
annullare la zona di pianificazione o quantomeno di circoscriverla alla zona
industriale J1. Gli altri ricorrenti postulano, per contro che sia invece
proprio questa zona di utilizzazione ad essere affrancata dal provvedimento. La
RI 1 domanda inoltre, in via subordinata, che la domanda di licenza edilizia
concernente l'ampliamento del centro commerciale al mapp. 277, contro il cui
diniego di approvazione oppostole dal municipio di Arbedo-Castione è insorta
dinanzi al Consiglio di Stato, venga dichiarata compatibile con l'ostato provvedimento.
b. La divisione della
pianificazione territoriale ed il municipio di Arbedo-Castione postulano la
reiezione delle impugnative.
D.   Con comunicazione 2 marzo
2010 RI 5 ha informato il Tribunale che i nuovi proprietari del mapp. 213, RI 7
e RI 6, le subentravano nel procedimento. Alla comunicazione era allegato il
consenso di questi ultimi, di data 1° marzo 2010, espresso per il tramite dell'avv.
 PR 2.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data ed i ricorsi sono
tempestivi (art. 64 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale
sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990, LALPT; RL 7.1.1.1).
Gli insorgenti sono inoltre legittimati a ricorrere, a tenore dell'art. art. 64
cpv. 2 LALPT.
1.2. I gravami sono dunque
ricevibili, in ordine. Possono inoltre essere evasi sulla base degli atti,
senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm) e con un unico giudizio (art. 51
LPamm).
2.   2.1. Secondo l'art. 27 cpv.
1 della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati,
l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori
esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa
rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso,
a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone di
pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari
relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), e in particolare, se
i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di pianificazione
è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal municipio, rispettivamente
dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può inoltre
stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della
pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come per
garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il
diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del
provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della
zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in
contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente
oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione
(art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua
pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque
non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri
due anni il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT, 62 seg. LALPT). 2.2. La zona di pianificazione è un
provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79, consid. 2b), volto ad evitare che
la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o
comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante
col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel
tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del
processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a, bb; Alexander Ruch , Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 27 n. 7 seg. ). A
questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere
dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà
effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio
potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la
pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur
condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a
tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della
proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata
distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti
della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono
appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT
garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di
un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel
quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e
all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia
(RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,
determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
2.3. Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera,
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
In linea
generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o
una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di
pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua
adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla
collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici
e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert , Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
parte generale, II. edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una
misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito
centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente
(RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b di fine; Ruch ,
op. cit., art. 27 n. 27): questo significa che deve sussistere un interesse
pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore a
livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di
pianificazione ( Ruch , op. cit., ad
art. 27 n. 25 seg.; Waldmann/Hänni , op. cit., ad art. 27 n. 12 seg. ). Il grado di
concretizzazione di questa intenzione non deve essere tuttavia necessariamente
elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel
nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad
adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare
(cfr. Ruch , op. cit., ad art. 27
n. 27 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 457).
Il principio
della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee
a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),
che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga
scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola
della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di
interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità
in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.
103-106; Scolari , op. cit., n.
595-610).
3. 3.1. La scheda
descrittiva del controverso provvedimento, allestita dal municipio, rileva che
il comparto di Castione è interessato dall'insediamento di commerci che si configurano
quali grandi generatori di traffico. Il Piano direttore, in fase finale di
revisione (a quel momento), individua anzi questo settore quale possibile
ubicazione per questo genere di attività (scheda R8), ma anche di un polo di
sviluppo economico (scheda R7). A Castione è inoltre prevista la realizzazione
di una nuova fermata del sistema ferroviario regionale Ticino-Lombardia (TILO).
Il municipio - prosegue la scheda - d'intesa con l'autorità cantonale ha quindi
svolto in un primo tempo una progettazione-test, che ha permesso di individuare
le principali risposte per la progettazione della fermata TILO e le possibili
strade da percorrere per rilanciare la zona industriale J1 (ad ovest della
ferrovia) e mettere sotto controllo gli insediamenti di grandi superfici di
vendita (ad est della stessa). I relativi approfondimenti, i cui progetti sono stati
riconosciuti dalla Confederazione nell'ambito della politica degli agglomerati
e vengono altresì considerati nel programma d'attuazione della politica regionale
2008-2011 del Cantone, hanno condotto il comune ad impegnarsi all'elaborazione
di un Masterplan per il polo di sviluppo di Castione, che dovrà essere
sottoposto all'autorità cantonale per l'esame preliminare.
3.2. La scheda
descrittiva illustra indi quali siano i vari obiettivi che il municipio intende
perseguire attraverso una nuova pianificazione della frazione:
- concentrare/spostare
le attività commerciali sotto la ferrovia, a ridosso della stazione;
- densificare gli
immediati dintorni della stazione con contenuti a valenza regionale e cantonale;
- garantire una
vocazione locale (soprattutto residenziale) al settore chiuso tra la montagna,
la strada cantonale per Claro e quella per Lumino;
- creare, a ridosso
dello svincolo autostradale, un comparto dell'artigianato medio e piccolo;
- migliorare la funzionalità,
la fruibilità e la protezione naturalistica delle rive dei fiumi Ticino e
Moesa;
- creare un asse
privilegiato di collegamento pedonale e ciclabile tra il nucleo di Castione e
il fiume Ticino, attraverso la stazione, rispettivamente tra la stazione e il
fiume Moesa;
- riorganizzare il comparto
industriale J1, in modo da liberare a favore di nuove attività produttive
almeno 50'000 mq di area industriale;
- adeguare di
conseguenza il sistema viario, attraverso la realizzazione di un secondo
accesso veicolare alla zona industriale J1, da ubicare (indicativamente) tra l'autostrada
e la stazione TILO.
3.3. Sulla scorta di
questi riscontri ed obiettivi il municipio ha emanato la controversa zona di
pianificazione, i cui effetti consistono, in generale, nel divieto di ogni intervento
che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione ma, in
particolare, nel divieto di nuovi edifici o impianti, così come dello sviluppo
di quelli esistenti, o di altri interventi e misure che risultino in contrasto
con gli obiettivi testé menzionati o che possono generare un forte aggravio
sulla viabilità o del carico ambientale. Le licenze edilizie per grandi
superfici di vendita giusta l'art. 71a LALPT devono essere negate. Il tetto
massimo per ogni progetto è fissato, di regola, in 200 movimenti giornalieri. Com'è
già stato esposto in fatto, la durata del provvedimento, pubblicato il 20
aprile 2009, è stata fissata a 5 anni al massimo.
4.   4.1. Gli insorgenti non
contestano la sussistenza di una base legale che legittimi il municipio ad
emanare la controversa zona di pianificazione, la quale comporta indubbiamente
delle restrizioni a carico dei loro fondi. Non resta quindi che esaminare l'interesse
pubblico e la proporzionalità del provvedimento.
4.2. Nella fattispecie, l'intenzione
del municipio di Arbedo-Castione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente
appare più che sufficientemente dimostrata.
Il comparto di Castione è
difatti stato segnato, nel periodo più recente, da uno sviluppo insediativo di
vario genere, che ricomprende anche numerose superfici di vendita, foriere di
un impatto importante sulla viabilità e sul carico ambientale. La situazione
non ha raggiunto livelli paragonabili alle zone più critiche del Cantone; ciononostante,
i livelli di inquinamento dell'aria ed il continuo aumento del traffico
impongono la massima prudenza nella valutazione di ulteriori insediamenti con
rilevante incidenza territoriale. In coincidenza con l'inizio dei lavori di
revisione del piano direttore e dell'integrazione della fermata di Castione nel
sistema ferroviario regionale TILO, a partire dal 2006 il municipio e le autorità
cantonali hanno iniziato una collaborazione alla ricerca di soluzioni pianificatorie,
urbanistiche e trasportistiche volte, da un lato, ad arginare i problemi di
viabilità a monte (est) della ferrovia e, dall'altro, a rilanciare l'area industriale,
a valle (ovest) della stessa, sottosfruttata. I progetti presentati in merito richiedono
una valutazione complessiva, dal punto di vista pianificatorio, ambientale e
viario, volta a determinare la contenibilità effettiva dei comparti
interessati, con particolare attenzione ai contenuti che, per loro natura,
possono indurre forti volumi di traffico. Questa verifica permetterà di
tradurre in realtà, mediante una variante del piano regolatore che interesserà
sia la parte ad est della ferrovia (dov'è posta la proprietà della RI 1) che
quella ad ovest della stessa (dove sono ubicati i fondi degli altri ricorrenti)
gli obiettivi sopra indicati. S ussiste pertanto un sicuro interesse
pubblico alla modificazione del piano regolatore vigente su entrambi i versanti
della frazione.
Pure
sorretto dall'interesse pubblico è l'impiego, nel caso in esame, della zona di
pianificazione, la quale assicura a titolo transitorio che
la pianificazione allo studio, finalizzata a conseguire i menzionati obiettivi,
non venga ostacolata o comunque influenzata negativamente da un uso del
territorio (soprattutto sotto forma di nuove costruzioni o del loro ampliamento)
contrastante col suo indirizzo.
4.3. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, va
ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura
pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente
se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto. In
concreto tutti questi requisiti sono dati. Da un canto, il provvedimento,
senz'altro idoneo, è nello stesso tempo necessario ad assicurare che la
modifica del piano regolatore possa compiutamente conseguire gli scopi che il
municipio si è prefisso. Non va però oltre lo stretto necessario. Al contrario,
la controversa zona non si limita a vietare semplicemente ogni iniziativa
edilizia, ma impedisce unicamente la realizzazione di edifici od interventi in
contrasto con gli obiettivi elencati o che possono generare un forte aggravio
della viabilità o del carico ambientale. Il
fatto che il municipio avesse a disposizione un altro strumento di salvaguardia
della pianificazione, come la decisione sospensiva (art. 65 LALPT), non
scalfisce minimamente la validità, sempre sotto l'aspetto della necessità,
della scelta operata dallo stesso di optare per l'adozione di una zona di
pianificazione, che assicura migliori trasparenza e sicurezza giuridica. Va
peraltro rilevato che, come ben si deduce dal testo stesso dell'art. 65 cpv. 1
e 4 LALPT, la decisione sospensiva costituisce una misura sussidiaria rispetto
alla zona di pianificazione ed inoltre non esclude, se del caso, nemmeno un'adozione
successiva di quest'ultima. Va, da ultimo, rilevata la durata limitata del
provvedimento, di cinque anni. Il sacrificio imposto ai ricorrenti appare
dunque contenuto, per cui la zona di pianificazione appare anche conforme al
principio di proporzionalità.
5.   Il piano regolatore vigente
di Arbedo-Castione è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione n.
2284 del 14 maggio 2002. Alcuni ricorrenti sollevano una contraddizione tra
l'avversata zona di pianificazione ed il principio della stabilità del piano.
Ora, tuttavia, i requisiti di applicazione dell'art. 21 cpv. 2 LPT, che permette
di modificare la pianificazione solo in presenza di un notevole cambiamento
delle circostanze e che è pertanto volto ad assicurare una certa sicurezza
giuridica a favore dei proprietari interessati, devono essere soddisfatti - e
quindi verificati - al momento in cui verrà effettivamente presentata la
variante del piano regolatore di cui l'impugnata zona di pianificazione si pone
a tutela ( Ruch , op. cit., ad art.
27 n. 25 seg.; Waldmann/Hänni , op. cit., ad art. 27 n. 24 ). L'imperativo della sicurezza
giuridica ha, per contro, una portata necessariamente attenuata a questo stadio
preliminare del processo pianificatorio. Per legittimare, al suo cospetto, una
zona di pianificazione, basta che l'intenzione, di valenza pubblica, manifestata
dall'autorità di modificare il piano regolatore sia fondata quantomeno su di un
cambiamento delle circostanze e risulti nello stesso tempo prevalente rispetto
all'interesse privato dei proprietari di mantenere invariato lo statuto
giuridico dei loro fondi (ibidem). Condizioni ampiamente soddisfatte, nel caso
in esame, alla luce degli accadimenti frattanto intervenuti e sopra descritti
(insediamenti recenti, revisione del piano direttore, integrazione della
fermata di Castione nel sistema ferroviario regionale TILO ecc).
6.   La RI 5 sembra anche sostenere
- ma le sue considerazioni appaiono piuttosto ambigue in merito - che la
controversa zona di pianificazione equivalga ad una revoca della licenza
edilizia di cui dispone per costruire un centro di pretrattamento e trasbordo
di scarti metallici riciclabili sulla sua proprietà. Ora, a prescindere
dall'attualità di tale domanda (gli acquirenti del fondo, RI 7 e RI 6, si erano
difatti opposti al rilascio del permesso), né il municipio né l'autorità
cantonale pretendono che ciò sia il caso. Come sostiene peraltro implicitamente
la stessa ricorrente, una revoca può difatti essere pronunciata, mediante
decisione, a tenore - ed alle condizioni - dell'art. 18 della legge edilizia
del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1).
7.   La RI 1 domanda inoltre, in
via subordinata, che la domanda di licenza edilizia concernente l'ampliamento
del centro commerciale al mapp. 277, contro il cui diniego di approvazione
oppostole dal municipio di Arbedo-Castione è insorta dinanzi al Consiglio di
Stato, venga dichiarata compatibile con l'ostato provvedimento. La domanda
risulta tuttavia d'acchito irricevibile in questa sede.
8.   Alcuni ricorrenti accennano
alle conseguenze espropriative del provvedimento. Questi aspetti esulano però
dalla presente procedura.
9.   La zona di pianificazione
all'esame risulta quindi sorretta da una valida base legale, giustificata da un
sufficiente interesse pubblico, rispettosa del principio di proporzionalità. I
ricorsi presentati contro la stessa devono dunque essere respinti.
10.   La tassa di giudizio e le
spese sono poste a carico dei ricorrenti (art. 28 LPamm).
Per
questi motivi,
visti
gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1.   I ricorsi sono respinti.
2.   La tassa di giustizia è
posta a carico degli insorgenti come segue:
- fr. 1'000.- a carico di RI
1;
- fr. 1'000.- a carico di RI
2,  RI 3 e RI 4 in solido;
- fr. 1'000.- a carico di RI
7 e RI 6 in solido.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
segretario