Ricorso contro il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP) - regione 3 - Media/Bassa Leventina
Decisione del 21.12.2020, TRAM
PIANO DI UTILIZZAZIONE CANTONALE
RUSTICO / RUSTICI
art. 24 let. a LPT
art. 70 cpv. 2 LSTERR
art. 70 cpv. 3 LSTERR
art. 39 cpv. 2 OPT
art. 85 cpv. 4 RLSTERR

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso 29 ottobre 2010 dell'
RI 1
patrocinato da:   PR 1
contro
il decreto legislativo dell'11 maggio 2010 con cui
  il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi
  con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP);
evasione parziale:
regione 3, Media e Bassa Leventina;
ritenuto, in
fatto
A. a . Con messaggio del 26
maggio 2009 (n. 6224) il Consiglio di Stato ha sottoposto per approvazione al
Gran Consiglio il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e
impianti protetti (PUC-PEIP). Esso si prefigge di attuare i contenuti della scheda
di coordinamento n. 8.5 del piano direttore cantonale del 1990 (PD '90;
approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, con alcune riserve e
oneri, cfr. FF 2002, pag. 714), il cui scopo è di assicurare la gestione e la
protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo di
mantenere e valorizzare edifici e impianti degni di protezione laddove essi
costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale. Il
PUC-PEIP disciplina quindi in maniera organica e unitaria gli edifici rurali
(comunemente denominati rustici) di valore storico-culturale e il territorio di
loro pertinenza. Il piano delimita così i paesaggi con edifici e impianti
protetti e stabilisce inoltre le norme di attuazione (NAPUC) che regolano le
possibilità edificatorie e gli interventi ammissibili sui rustici protetti
nell'ambito degli inventari comunali degli edifici fuori delle zone edificabili
(IEFZE). Ritenuto che la sua attuazione spetterebbe ai privati, il Governo ha
proposto di non stanziare alcun credito per la sua realizzazione.
b. Il 27 aprile
2010 la Commissione speciale per la pianificazione del territorio ha reso il
suo rapporto (n. 6224 R), con il quale ha proposto alcune modifiche al regime
transitorio e maggiori restrizioni in materia di urbanizzazione, un
rafforzamento delle misure di verifica (stanziando un apposito credito) e un
accresciuto rigore nelle disposizioni che regolano le conseguenze del mancato
rispetto della licenza. Ritenuto necessario conferire al Cantone il compito di promuovere
concretamente l'avvio di progetti a livello locale per un'effettiva gestione
attiva e per la protezione dei paesaggi, la Commissione ha invitato il Governo
a presentare un messaggio che ne delineasse le modalità e proponesse lo
stanziamento di un credito per il suo finanziamento.
c. Nella seduta
dell'11 maggio 2010 il Gran Consiglio ha approvato il piano (BU 2010, pag. 174
seg.).
d. Il piano è stato
pubblicato, a cura del Dipartimento del territorio, presso le cancellerie di
tutti i comuni del Cantone dal 20 settembre al 19 ottobre 2010 (cfr. FU 2010,
pag. 6894 seg.), con l'indicazione dei rimedi giuridici.
B. a. Il 29 ottobre 2010 RI 1 è
insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il PUC-PEIP.
Chiesta la sospensione della procedura per un periodo di sei mesi per
proseguire le trattative con l'Autorità cantonale (ciò che avrebbe permesso un
ritiro completo o parziale del ricorso), RI 1 ha postulato in via principale
l'annullamento del PUC-PEIP. In via subordinata RI 1 ha domandato l'annullamento
del piano e la retrocessione degli atti al Legislativo cantonale perché lo
modifichi come indicato nell'impugnativa; in alternativa esso ha postulato che
sia la Corte stessa a procedere in tal senso. Secondo RI 1 il piano non
terrebbe sufficientemente conto del principio di separazione tra zona
edificabile e non edificabile. Esso rimprovera poi al Cantone di non aver
adempiuto agli oneri imposti dal Consiglio federale nell'ambito
dell'approvazione della scheda n. 8.5. In particolare farebbe difetto
l'inventario sugli abusi edilizi con indicazione dello stato e del genere del
loro disbrigo; in ogni caso esso non è stato trasmesso alla Confederazione. RI
1 sostiene poi che gli atti sarebbero carenti nel giustificare le scelte fatte.
Critica quindi la decisione di conferire agli inventari IEFZE - nati come
strumento conoscitivo e nemmeno ancora approvati o adottati per tutti i comuni
- portata costitutiva, estendendo gli effetti del PUC-PEIP a un elevato numero
di rustici censiti come meritevoli di conservazione (oltre 11'500). Inventari
che, in ogni caso, considerano solo le qualità intrinseche degli edifici e non
quelle del paesaggio in cui sono inseriti e con il quale - invece - devono
formare un'unità degna di protezione. Posto che i paesaggi protetti devono
essere particolarmente meritevoli, RI 1 mette in dubbio l'estensione e la
qualità di quelli tracciati dal PUC-PEIP. Impossibilitato a compiere un esame
di dettaglio a causa dei tempi stretti, RI 1 produce comunque un piano delle
aree che ritiene a prima vista problematiche (cosiddette zone rosse ,
ovvero aree situate a una distanza di 100 m da determinati elementi di
disturbo: infrastrutture [strade nazionali], zone edificabili e/o impianti
costruiti/rinnovati dopo il 1946, individuati tramite il registro federale
degli edifici e delle abitazioni). Infine, secondo il ricorrente - che censura
diverse NAPUC - il paesaggio non sarebbe sufficientemente protetto.
b. Il 6 dicembre
2010 il giudice delegato, raccolta l'adesione del Gran Consiglio, ha sospeso la
causa per permettere alle parti di procedere con le trattative in corso.
C. Il PUC-PEIP è stato
contestato anche tramite 257 ricorsi presentati da privati cittadini, enti
pubblici e associazioni. Quelli ancora pendenti saranno evasi con separati giudizi.
D. a. Nella seduta del 28
giugno 2012 il Gran Consiglio ha approvato alcune modifiche delle NAPUC e
stanziato un credito di fr. 3'200'000.- per la gestione e la valorizzazione del
paesaggio per il periodo 2012-2015 proposto dal Consiglio di Stato con il
messaggio del 4 maggio 2011 (n. 6495), intervento giustificato essenzialmente
dalla volontà di rendere più incisiva la protezione del paesaggio nel contesto
del cambiamento di destinazione dei rustici.
b. Contro la modifica
del 28 giugno 2012 sono stati presentati otto ricorsi, di cui sette - inoltrati
da comuni e patriziati - ancora pendenti. Essi saranno evasi con separati
giudizi. RI 1 non è insorto contro la variante, ma ha chiesto di partecipare
anche a queste procedure.
E. a. Il 21 novembre 2012
RI 1 ha postulato la riattivazione della causa, prospettando al Tribunale il
ritiro parziale del ricorso.
b. In occasione
dell'udienza del 30 gennaio 2013 il giudice delegato ha dunque riattivato la
procedura e ha fissato al ricorrente un termine per comunicare al Tribunale:
1.   quali domande ricorsuali vengono
mantenute e quali vengono ritirate; devono inoltre essere indicati, quantomeno
brevemente, i motivi;
2.   per le domande mantenute che
concernono l'estensione dei paesaggi con edifici e impianti protetti: gli
accertamenti che erano in corso al momento della presentazione del ricorso
(cfr. ricorso del 29 ottobre 2010, punti 11-13, doc. B e C allegati al
ricorso), i quali permettano al Tribunale e alle altre parti di comprendere i
motivi precisi su cui poggiano le richieste di esclusione di certe aree da tali
paesaggi;
3.   l'elenco dei Comuni i cui territori
sono toccati dal ricorso dopo il recesso parziale di cui sopra.
F. Il 24 luglio 2013 RI 1 ha
comunicato il parziale recesso dall'impugnativa. In particolare esso ha rinunciato
a chiedere l'annullamento integrale del PUC-PEIP e a contestare le NAPUC. La
domanda è quindi stata precisata nel senso che RI 1 postula l'annullamento del
piano in corrispondenza di 102 settori, a loro volta suddivisi in numerosi
comparti, distribuiti in 19 regioni, per i quali ritiene non siano soddisfatte
le condizioni poste dal diritto federale e dalla scheda 8.5 del piano
direttore. RI 1 ha quindi versato agli atti una documentazione generale in cui
figura in particolare il piano generale dei comprensori problematici secondo il
ricorso presentato il 29 ottobre 2010 e individuati sulla base del criterio
della distanza da edifici e impianti (elementi perturbatori) che potenzialmente
possono compromettere le qualità del paesaggio. RI 1 ha inoltre prodotto 19
incarti suddivisi per regioni, nei quali sono precisati i settori che, dopo un
esame di dettaglio con il concorso di consulenti esterni (__________ di __________),
sono ritenuti particolarmente problematici e per i quali viene chiesta
l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP ( zone viola ). RI 1 ha quindi
sottolineato di chiedere per finire l'esclusione di 69.4 km 2 dei
642.5 km 2 della superficie inserita nel perimetro del PUC approvato
(circa l'11%), che inglobano più o meno 1'400 degli 11'502 edifici classificati
1a (meritevoli di conservazione) o 1b (diroccati potenzialmente ricostruibili),
ovvero grossomodo il 12%. Da ultimo, il ricorrente ha versato agli atti un
incarto relativo alle cinque regioni nelle quali non vi sono più settori
oggetto di contestazione.
G. Il 9 dicembre 2013 il
Tribunale ha disposto la pubblicazione, dal 7 gennaio al 7 aprile 2014, del
ricorso (integrato dalla memoria complementare del 24 luglio 2013) presso le
cancellerie dei comuni il cui territorio era (ancora) oggetto d'impugnativa (FU
2013, pag. 9829 seg. e 9967 seg.), offrendo nel contempo ai comuni interessati
e a ogni altra persona o ente, i cui diritti od obblighi erano toccati dal
ricorso, la possibilità di presentare una risposta.
H. a. Con risposta del 7
aprile 2014 la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente
per il Gran Consiglio, ha chiesto che il ricorso sia respinto. Essa ripercorre
l'iter d'adozione del piano, sostenendo la bontà e l'approfondimento del lavoro
che ha condotto alle scelte contestate. La Divisione ha prodotto anche una perizia
elaborata dalla Sezione dello sviluppo territoriale (SST) con il coinvolgimento
dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e di quello della
pianificazione locale (UPL) che dimostrerebbe, sulla base di alcuni puntuali
esempi, l'effettiva qualità dei paesaggi messi in discussione dalRI 1.
b. In seguito alla citata pubblicazione disposta dal Tribunale, anche
numerosi privati, enti pubblici e associazioni (oltre 170) hanno presentato una
risposta. La quasi totalità di essi resistono al ricorso, con accenti diversi,
concentrandosi in modo particolare sui rispettivi fondi o comparti. Le
motivazioni - anche di coloro che invece sostengono l'impugnativa delRI 1 -
testimoniano un forte attaccamento al territorio, così come agli edifici
esistenti, sottolineando il rischio di una perdita massiccia di valori
culturali, rappresentati proprio dai rustici. Donde la necessità più volte
ribadita di poter mantenere questi edifici, ai fini di permettere la tutela del
paesaggio e frenare l'avanzata del bosco. Ciò che - stanti gli importanti costi
che una manutenzione rispettosa delle costruzioni comporta - può avvenire
unicamente tramite la possibilità di modificarne la destinazione d'uso, permettendo
la residenza secondaria. Gli argomenti saranno ripresi, ove necessario, in
diritto.
I. Il 24
giugno 2014 RI 1 ha chiesto di poter replicare ad alcune risposte.
J. Tra il 24 luglio
2014 e il 5 novembre 2015 il giudice delegato ha esperito numerose udienze e
sopralluoghi. In occasione del primo dibattimento, tenutosi nel Comune di
Quinto, la richiesta di poter replicare formulata dalRI 1 il 24 giugno 2014 è
stata sospesa sino alla fine dell'istruttoria, momento in cui sarebbe stata
ridiscussa.
K. Terminati i sopralluoghi, con
replica del 22 febbraio 2017 RI 1 ha chiesto di giudicare secondo quanto
domandato con l'atto del 24 luglio 2013, ovvero di escludere dal perimetro del
PUC-PEIP i 102 settori indicati negli incarti regionali. Esso ha comunque ridotto
l'area contestata in corrispondenza del settore 16-A Intragna-Calezzo-Corcapolo
(regione Centovalli), 18-K Giumaglio (regione Valle Maggia) e 21-B Menzonio
(regione Val Lavizzara). Il ricorrente ha quindi versato agli atti 102 dossier,
uno per ciascun settore contestato, dai quali risultano i motivi generali e di
dettaglio a sostegno delle richieste; essi contengono a tal fine una ricca
documentazione fotografica, comprensiva di vedute aeree. In estrema sintesi, RI
1 ribadisce le censure di carattere generale sollevate con l'impugnativa, che
determinerebbero la non conformità del PUC-PEIP con i requisiti posti dalla
legislazione pianificatoria e con la pianificazione direttrice cantonale. Per i
settori contestati esso ritiene poi che non esista un paesaggio di tipo
rurale tradizionale, integro e con delle qualità particolari, riconducibile
alla civiltà contadina e in particolare alle attività collegate alla pastorizia
e alla transumanza (pag. 9) né che le costruzioni rurali presenti (molto
poche rispetto al complesso dei manufatti e non di rado prive di qualità
particolari) sarebbero - salvo rare eccezioni - in rapporto di simbiotica
valorizzazione con il paesaggio, che non arricchirebbero.
L. In sede di
duplica i resistenti hanno in generale confermato le loro posizioni,
contestando di massima quelle delRI 1. La Divisione si è limitata a rinviare
alla propria risposta, rispettivamente alle prese di posizione consegnate nei
verbali d'udienza.
M. Il 6 marzo 2018 il giudice
delegato, respinte le ulteriori richieste di prova, ha assegnato un termine
(poi prorogato) sino a venerdì 11 maggio 2018 per presentare eventuali
conclusioni. Il ricorrente, così come molti resistenti, hanno confermato le
rispettive richieste e argomentazioni. La Divisione è rimasta silente.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 49 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU
1990, pag. 365]; dal 1° gennaio 2012 art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100]). Quanto alla legittimazione
attiva delRI 1, la Corte considera quanto segue.
1.2. L'art. 89 cpv. 2 lett. a della legge sul Tribunale federale
del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) conferisce il diritto di ricorrere alla
Cancelleria federale, ai Dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il
diritto federale, ai Servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la
legislazione federale nella sfera dei loro compiti. Le Autorità federali che
hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale - prosegue la legge (art. 111
cpv. 2 LTF) - possono avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto
cantonale e, in quanto ne facciano richiesta, partecipare ai procedimenti
dinanzi alle Autorità cantonali inferiori. L'art. 48 dell'ordinanza sulla
pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; nella versione
in vigore dal 1° gennaio 2007; RU 2006, pag. 4705), che stabilisce i compiti e
le competenze delRI 1, autorizza quest'ultimo a presentare ricorso secondo le
disposizioni generali concernenti l'organizzazione giudiziaria nell'ambito
della pianificazione territoriale (cpv. 4). Ne discende che RI 1, autorità competente
in materia di pianificazione del territorio (art. 12 a cpv. 1 dell'ordinanza
sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti,
dell'energia e delle comunicazioni del 6 dicembre 1999; Org-DATEC; RS
172.217.1) è legittimato a far capo alla via di ricorso cantonale.
1.3. Alcuni resistenti criticano l'agire dell'insorgente per
quanto riguarda la formulazione delle domande, sia in relazione alla
definizione dell'oggetto della lite sia alla precisione nel tracciamento dei territori
contestati. Quest'ultima censura va subito disattesa: RI 1 ha infatti prodotto
documentazione sufficientemente precisa in forma cartacea ed elettronica. Pure
da respingere sono le critiche relative alla violazione dei principi della
buona fede e della parità di trattamento, formulate in particolare dalla Divisione
nella risposta del 7 aprile 2014, tese a limitare l'oggetto del contendere alle
sole aree indicate nel piano allegato al ricorso (cosiddette zone rosse ).
Come visto in narrativa, in un primo momento, il ricorrente ha chiesto
l'annullamento dell'intero atto pianificatorio, postulando la sospensione della
procedura ai fini di condurre trattative con il Cantone in vista di una
soluzione condivisa, ciò che avrebbe potuto comportare il ritiro del ricorso.
Dall'atto emerge comunque con chiarezza che RI 1 non ha mai inteso limitare
l'impugnativa unicamente a queste aree. Solo con lo scritto del 24 luglio 2013 RI
1 ha ridotto il territorio oggetto di contestazione ai citati 102 comparti
(cosiddette zone viola , non sempre corrispondenti alle sole zone
rosse ), superficie ulteriormente ridotta il 22 febbraio 2017 in sede di
replica. Determinante è dunque la domanda risultante da questi atti di causa e
ribadita con le conclusioni. Sapere se i privati abbiano subìto pregiudizi
dall'intesa bonale raggiunta tra il Cantone e RI 1, secondo cui durante la
sospensione della procedura e pendenti le trattative il primo avrebbe
rilasciato le licenze edilizie solo per i perimetri non contestati mentre la
seconda non vi si sarebbe opposta, è questione che esula da questa procedura.
1.4. Ferme queste premesse, il ricorso è ricevibile in ordine e
- nella misura in cui non è stato ritirato e conseguentemente qui stralciato
dai ruoli - può essere esaminato nel merito. Irricevibili, per contro, sono le
domande poste dai resistenti che vanno oltre alla semplice richiesta di
respingere o accogliere l'impugnativa: la legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, pag. 181, applicabile in
forza dell'art. 113 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) non prevede l'istituto del ricorso adesivo
(RDAT 1990 n. 44 consid. 1.2; cfr. nello stesso senso Ruth Herzog in: Ruth Herzog/Michel Daum
[curatori], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern,
II ed., Berna 2020, n. 5 ad art. 69).
1.5. Poiché la procedura relativa al PUC-PEIP (ivi compresa
quella successiva relativa alle varianti) era in corso prima dell'entrata in
vigore della LST, il piano dev'essere esaminato nel merito in applicazione
della LALPT (art. 117 LST). Determinante, inoltre, risulta il contenuto della
scheda 8.5 del PD '90, nel frattempo sostituito dal PD '09. A prescindere dal
fatto che il PUC-PEIP è stato elaborato in vigenza della scheda 8.5, la nuova
scheda P3 del PD '09 che ne riprende i contenuti non è stata sottoposta per
(nuova) approvazione al Consiglio federale. Nel suo rapporto d'esame del 24
settembre 2013 RI 1 ha tuttavia rilevato che la nuova scheda P3 non riporta
correttamente le modifiche imposte alla vecchia scheda 8.5 con l'approvazione
del 30 gennaio 2002, in particolare la scheda P3 è priva del capitolo Indicazioni
operative complementari facente parte dell'allegato B della citata
approvazione. Di conseguenza, approvando il 16 ottobre 2013 la rielaborazione del
piano direttore, il Consiglio federale ha espresso una riserva nel senso che
per la scheda P3 sono tutt'ora validi i contenuti delle approvazioni federali
avvenute negli anni passati (FF 2013, pag. 7200). Per quanto riguarda le
ulteriori questioni relative al diritto applicabile, esse saranno affrontate -
ove necessario - nei successivi considerandi.
1.6. L'incarto può essere evaso sulla base della copiosa
documentazione versata agli atti dalle parti, integrata dalle risultanze dei
sopralluoghi esperiti dal giudice delegato. Compiendo una valutazione
anticipata, non è necessario esperire le ulteriori prove richieste (art. 18
cpv. 1 LPamm). In particolare il richiamo operato dal ricorrente degli incarti
relativi ai casi in cui è stato applicato l'art. 39 cpv. 5 OPT (ripristino di
modifiche illegali nei paesaggi del PUC-PEIP) non è atto - come si vedrà in
seguito in relazione alla questione dell'ampiezza del territorio ( infra ,
12.1.2.1 e 12.1.2.2) - a fornire elementi utili ai fini del presente giudizio. Tale
questione, a ben vedere, esula dalla vertenza di natura pianificatoria e
attiene piuttosto ai compiti di vigilanza in materia edilizia.
In ogni caso, il tema della polizia delle costruzioni fuori zona edificabile
non si riduce certo al solo perimetro del PUC-PEIP, ma riguarda semmai l'intero
territorio cantonale non fabbricabile. Del resto, la pretesa incapacità (o
mancanza di volontà) da parte dell'Autorità cantonale di far rispettare
le norme edilizie non può essere messa in relazione diretta con l'estensione
del perimetro del PUC-PEIP. Anzi, questo piano pone
le basi legali che definiscono il quadro giuridico per effettuare interventi
nei territori protetti, prima assente, il che faciliterà anche i compiti di
vigilanza da parte dell'Autorità cantonale. Non è poi dato di vedere per quale
motivo l'esclusione di determinati comparti dal suo perimetro avrebbe
quale effetto virtuoso di scongiurare gli abusi edilizi. Appare piuttosto
verosimile il contrario, giacché coloro che posseggono edifici meritevoli di
conservazione inseriti nel PUC-PEIP hanno un interesse accresciuto a rispettare
le norme, che permette loro di conseguire il cambiamento di destinazione in
modo legale. Inoltre, essi hanno anche un interesse a vigilare che gli altri
proprietari agiscano nel pieno rispetto delle NAPUC, per evitare di
compromettere le qualità paesaggistiche che giustificano l'inclusione dei fondi
nel perimetro del PUC-PEIP. Nemmeno la richiesta di richiamare atti relativi
alle pianificazioni comunali (ivi compresi gli IEFZE) merita di essere accolta:
si tratta infatti di documenti pubblici, liberamente accessibili e
consultabili, e, pertanto, considerati noti alle parti (cfr. DTF 138 II 557
consid. 6.2, 135 III 88 consid. 4.1). Poco importa se essi sono alla fin fine
numerosi. Nel contesto del puntiglioso lavoro effettuato dalRI 1 nulla gli
impediva di richiedere direttamente ai Comuni oppure ai servizi cantonali la
loro trasmissione, non spettando certo al Tribunale il compito di acquisire
documentazione pubblica per semplificare il lavoro delle parti. Simile
incombenza non può essere dedotta nemmeno dal principio inquisitorio.
2. 2.1. In ambito
di piani di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (dal 1° gennaio 2012
art. 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale
amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso
del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e
l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani
regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del
Tribunale è completo e contempla anche il sindacato d'opportunità. Il pieno
potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione
giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura,
specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o
connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente
delle autorità del luogo, costituiscono spesso un insostituibile elemento per
la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto
esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di
utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza, inconciliabili
col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di
adozione o che procederà a una sua modifica. Non basta dunque che risulti
possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella
contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve
manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il
Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della
pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2).
2.2. U na misura pianificatoria può costituire una
restrizione di diritto pubblico ed è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse
pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36
cpv. 1-3 Cost.).
3. 3.1. Secondo
l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire piani d'azzonamento per assicurare
un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato
insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è
codificato all'art. 2 della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) .
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del
permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto
coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione (DTF 137 II 254
consid. 3.1). Il piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le
indicazioni del piano direttore (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di
un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase e 2 cpv. 1
LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art.
33 segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano
d'utilizzazione cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo
per zone di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere
l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di
compiti cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse
cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).
3.2.
3.2.1. I piani di utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile
del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il principio
fondamentale secondo cui occorre separare il territorio edificabile da quello
non edificabile era già desumibile dall'art. 1 cpv. 1 vLPT nella sua versione
originaria (RU 1979, pag. 1573) che stabilisce che il suolo dev'essere utilizzato
con misura (cfr. Peter Hänni ,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, VI ed., Berna 2016, §7 I.3.b,
pag. 67 seg.) sostituita dall'attuale testo (in vigore dal 1° maggio 2014; RU
2014, pag. 899) il quale dispone che Confederazione, Cantoni e Comuni devono
provvedere affinché i comprensori edificabili siano separati da quelli non
edificabili. La necessità di suddividere il territorio edificabile da quello
non edificabile è tuttavia anteriore all'entrata in vigore, il 1° gennaio 1980,
della LPT. Tale, fondamentale, compito derivava già dall'art. 22 quater cpv. 1 dell'abrogata Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 29
maggio 1874 (vCost.; RU 1, pag. 1; Hänni ,
op.cit., §7 I.1., pag. 64; Eric Brandt ,
Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non
constructibles, in: RDAF 1995 pag. 197 segg., 203). Esso è stato dapprima
concretizzato sul piano legislativo tramite il decreto federale su alcuni
provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio del 17
marzo 1972 (DFU-PT; RU 1972, pag. 576), entrato in vigore il 24 marzo 1972, che
ha imposto ai Cantoni di designare senza indugio i territori dove
l'insediamento e l'edificazione dovevano essere provvisoriamente limitati o
impediti (art. 1 DFU). Il 1° luglio 1972 è quindi entrata in vigore la legge
federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU 1972,
pag. 1120), con cui per la prima volta l'Assemblea federale ha sancito per
tutta la Confederazione il principio della separazione sistematica tra
territorio edificabile e non edificabile (DTF 129 II 396 consid. 4.2.1).
Secondo questa legge i permessi per la costruzione o la trasformazione di
edifici e impianti di ogni genere possono essere concessi unicamente
all'interno delle zone edificabili e, dove queste mancano, nel perimetro del
progetto generale di canalizzazione (PGC; art. 19 LCIA). All'esterno del
perimetro del PGC nuovi edifici e impianti possono essere realizzati unicamente
in quanto sia dimostrato un bisogno oggettivamente fondato (art. 20 LCIA). Il
principio fondamentale della separazione tra zona edificabile e zona non
edificabile è oggi dedotto dal citato art. 75 Cost. ( Rudolf Muggli, Vorbemerkungen zu den
Art. 24 bis 24 e und 37 a , in: Heinz Aemisegger e al.
[curatori], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/Ginevra
2017, n. 16). La sua importanza è, infine, sottolineata anche dalla
giurisprudenza relativa alla polizia delle costruzioni di questo Tribunale (STA
52.2014.124 dell'11 dicembre 2015 consid. 3.4., 52.2002.454/461 del 15 febbraio
2005 consid. 4.2., confermata con STF 1A.77/2005-1P.201/2005 del 6 giugno 2005
in: RtiD II-2005 n. 18, 52.2004.397 del 23 febbraio 2005 consid. 4.;
52.2002.234 del 21 marzo 2003 consid. 4.2.).
3.2.2. I Cantoni possono prevedere altre zone d'utilizzazione e,
dunque, suddividere, diversificare, combinare e completare i tipi di zona
fondamentali (edificabile, agricola e protetta) previsti dal diritto federale;
essi devono comunque sempre rispettare il regime degli art. 15-17 LPT e, di
riflesso, attenersi al principio fondamentale del diritto pianificatorio di
separazione tra zone edificabili e non edificabili (DTF 143 II 558 consid.
2.5.1).
4. 4.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2
lett. a LPT l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata, di principio,
soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla funzione prevista dal piano
d'utilizzazione per quella zona, ovvero soltanto per insediamenti la cui
destinazione s'integra convenientemente nelle finalità della zona in cui
sorgono (principio della conformità di zona). Anche nella zona agricola edifici
e impianti possono essere considerati conformi alla funzione di zona, a
condizione che essi, in particolare e per quanto qui interessa, siano necessari
alla coltivazione agricola o all'orticoltura oppure che servano all'ampliamento
interno di un'azienda agricola o orticola produttiva (art. 16 a cpv. 1 e
2 LPT; art. 34 cpv. 1 OPT).
4.2. In deroga al principio della conformità di
zona, secondo l'art. 24 LPT fuori delle zone edificabili possono
eccezionalmente essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il
cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione
prevista per la zona di utilizzazione se la loro destinazione esige
un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e non vi si oppongono
interessi preponderanti (lett. b). Le due condizioni devono essere adempiute
cumulativamente. Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo
ed è soddisfatto soltanto se l'edificio o l'impianto deve essere
realizzato fuori del territorio edificabile per motivi di ordine tecnico,
inerenti al suo esercizio o alla natura del terreno. Motivi puramente
finanziari, personali o di comodità non sono sufficienti (DTF 136 II 214
consid. 2.1, 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a, 123 II 256 consid.
5; cfr. pure Bernhard Waldmann/Peter Hänni , Handkommentar
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 8 segg. ad art. 24). Il vincolo può anche
essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile, in particolare quando un edificio
o impianto, a causa delle immissioni generate, non può essere realizzato
all'interno delle zone edificabili (per es. una struttura per la tenuta di
animali o uno stand di tiro; DTF 129 II 63 consid. 3.1, 114 Ib 180 consid. 3c
seg. con rinvii; Waldmann/Hänni , loc.
cit. ). L'adempimento del
secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT implica l'assenza di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il
criterio presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi,
pubblici e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti
dalla LPT ma anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 OPT; DTF 129 II 63
consid. 3.1; STA 52.2006.117 del 25 settembre 2012 consid. 4.1).
4.3. L'art. 24 d cpv. 2 LPT in vigore dal 1° settembre
2000 (introdotto dalla revisione parziale del 20 marzo 1998, RU 2000, pag.
2042) dal marginale Utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli, edifici
e impianti degni di protezione prescrive che può essere autorizzato il
cambiamento di destinazione di edifici e impianti degni di protezione se sono
stati sottoposti a protezione dall'autorità competente (lett. a) e la loro
conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo (lett.
b). Le autorizzazioni in base a questo articolo possono essere rilasciate
unicamente alle condizioni di cui al suo cpv. 3; in particolare, l'edificio o
l'impianto deve prestarsi all'utilizzazione prevista (lett. a).
4.4.
4.4.1. L'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT pone le premesse e le
condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare,
fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di edifici e
impianti .
4.4.2. Secondo tale disposizione, nella versione in vigore fino
al 1° novembre 2012:
2 I Cantoni possono
autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di
edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a.   il
paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti
sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b.   il
carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c.   la
conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il
cambiamento di destinazione; e
d.   il
piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il
carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate
soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b.   il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non
sia necessario;
c.   l'aspetto
esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d.   è
necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e
tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di
destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e.   la
coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe
non è minacciata;
f.    non
vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT).
4.4.3. L'11 marzo 2012 è entrato
in vigore l'art. 75 b Cost. che stabilisce che la quota di abitazioni
secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della superficie lorda
per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può eccedere il 20%
(cpv. 1). In attesa dell'adozione della legge federale in materia, il Consiglio
federale ha emanato l'ordinanza sulle abitazioni secondarie del 22 agosto 2012
(OASec 2012; RU 2012, pag. 4583). L'art. 5 OASec 2012 permette il rilascio
delle autorizzazioni secondo l'art. 39 cpv. 2 e 3 OPT anche se la quota del 20%
di abitazioni secondarie è stata raggiunta nel Comune. L'art. 7 OASec 2012 ha
quindi modificato l'OPT, introducendo due nuovi capoversi all'art. 39:
4 Le autorizzazioni di cui
al capoverso 2 decadono se non sussiste più il carattere degno di protezione
dell'edificio o del paesaggio circostante, sempre che ciò rientri nell'ambito
di responsabilità del proprietario fondiario.
5 In
caso di modifiche illegali nei paesaggi di cui al capoverso 2, un'autorità
cantonale provvede affinché sia disposto ed eseguito il ripristino della
situazione conforme al diritto.
Il Consiglio federale
ha così inteso, da un lato, permettere l'utilizzazione estensiva di questi
edifici, per meglio conseguire lo scopo primario della conservazione del paesaggio,
dall'altro, preservare il carattere degno di protezione di questi paesaggi,
favorendo l'interesse permanente dei proprietari a mantenerlo (ARE, Rapporto
esplicativo concernente l'ordinanza sulle abitazioni secondarie, Berna 2012, ad
art. 5). Con l'entrata in vigore, il 1° gennaio 2015, della legge federale
sulle abitazioni secondarie del 20 marzo 2016 (LASec; RS 702) il rilascio di
licenze edilizie per residenze secondarie dev'essere dedotto dall'art. 9 cpv. 2
LASec, secondo cui al di fuori delle zone edificabili la realizzazione di
edifici senza limitazioni d'uso secondo l'art. 7 cpv. 1 LASec è retta dalla
legislazione in materia di pianificazione del territorio, ovvero dagli art. 24 d cpv. 2 e 3 LPT e 39 cpv. 2-5 OPT (cfr.: DTF 145 II 83 consid. 7.2; Beat Stalder in: Stephan Wolf/Aron
Pfammatter [curatori], Handkommentar Zweitwohnungesetz, Berna 2017 n. 43, 47
segg. ad art. 9; Franco Pedrazzini ,
Le abitazioni secondarie, dall'iniziativa popolare alla legge federale, in: Marco Lucchini/Fulvio Campello
[curatori], Il diritto edilizio, Lugano/Basilea 2016, pag. 65 segg., 94).
4.4.4. Il 10 ottobre 2012 il Consiglio federale ha modificato
l'art. 39 cpv. 3 OPT come segue (in vigore dal 1° novembre 2012; RU 2012, pag.
5537; corrispondente al precedente cpv. 3 lett. c del medesimo disposto).
3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere
rilasciate soltanto se l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare
restano sostanzialmente immutati.
Le altre condizioni di cui al precedente art. 39 cpv. 3 OPT - a
eccezione, dunque, di quella alla lett. c - sono state traslate nel nuovo art.
43 a OPT Disposizioni comuni , che riguarda ora tutte le
autorizzazioni rilasciate secondo la sezione 6 dell'OPT, riferita alle
eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili. Benché il testo
della nuova lett. a sia stato adeguato, ciò non concerne - in sostanza - l'art.
39 cpv. 2 OPT (cfr. ARE, Revisione parziale dell'ordinanza sulla pianificazione
del territorio, Rapporto esplicativo, Berna 2012, ad art. 43 a ).
5. Ai fini
dell'evasione dell'impugnativa, deve essere sciolto il quesito relativo alla
base legale dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Secondo RI 1 questa norma sarebbe un caso
di applicazione dell'art. 24 LPT, ipotesi contestata da alcuni resistenti, i
quali evocando parte della dottrina, sostengono che essa trovi fondamento
nell'art. 24 d LPT.
5.1.
5.1.1. La revisione parziale della LPT promossa dal Consiglio
federale con il messaggio del 22 maggio 1996 (n. 96.040, in FF 1996 III 457) ha
conosciuto un iter piuttosto complesso. Già in occasione dell'esame del
progetto al Consiglio Nazionale, dopo che quello degli Stati con qualche
modifica l'aveva approvato (cfr. BN CS 1997, pag. 185 segg.), esso è stato
oggetto di diverse modifiche, tant'è che quest'ultima Camera ha introdotto
alcuni nuovi articoli su proposta della sua Commissione (cfr. BU CN 1997, pag.
1855 segg.) ed è stato necessario ritornare il progetto all'altra Camera. Per
quanto qui interessi, nel messaggio il Consiglio federale ha proposto un nuovo
art. 24 a cpv. 3 LPT, poi divenuto con una modifica redazionale da parte
della Commissione degli Stati l'art. 24 d cpv. 2 LPT, che è stato
adottato dalle Camere già con la prima deliberazione. L'intenzione del Governo
era quella di estendere le possibilità offerte dall'art. 24 vOPT '89, da cui è
poi derivato l'attuale art. 39 cpv. 2 OPT, circoscritte unicamente a
comprensori qualificati (cfr. messaggio 96.040 cit., cap. 111.4 e 114). Se ne
può dedurre che secondo il Consiglio federale le possibilità di cui all'art. 24
vOPT '89 erano già sorrette da una sufficiente base legale, ovvero l'art. 24
cpv. 1 lett. a LPT, nella versione in vigore sino al 1° settembre 2000 (RU
1979, pag. 1573), corrispondente all'attuale 24 lett. a LPT. D'altro canto,
dall'esame dei verbali dell'Assemblea federale emerge come talvolta l'art. 24 a cpv. 3 del progetto venga definito "lex rustici" ,
rispettivamente che per taluni partecipanti - ivi compreso il consigliere
federale Koller - si trattava di dare una base legale a quanto (già) previsto
dalla vOPT '89 (BU CS 1997, pag. 220).
5.1.2. In una decisione di principio il Tribunale federale,
chinatosi sul quesito di sapere se fosse possibile demolire e ricostruire un
edificio ancora utilizzato a scopi agricoli dopo il 1972 nei comprensori con
abitati tradizionalmente sparsi, ha avuto modo di considerare che l'art. 39 OPT
costituisce una norma di esecuzione molto estesa dell'art. 24 lett. a LPT (DTF
137 II 338). L'Alta Corte sembra quindi andare nella direzione di considerare
l'art. 24 lett. a LPT quale base legale dell'art. 39 OPT. Ancora di recente il
Tribunale federale ha nettamente distinto l'applicazione dell'art. 24 d cpv.
2-3 LPT - riservato alle costruzioni degne di protezione - dall'art. 39 cpv.
2-5 OPT (DTF 145 II 83 consid. 6.2.1). Da notare che, secondo il medesimo
giudizio, la necessità di far capo alla procedura pianificatoria è data anche
nel caso in cui si volesse considerare l'art. 39 OPT come una norma di
esecuzione dell'art. 24 d LPT (DTF 145 cit. consid. 8.1).
5.1.3. Anche la dottrina ha avuto modo di esprimersi in merito
all'art. 39 OPT.
Secondo Muggli l'art.
39 cpv. 2 OPT, dopo la revisione parziale del 1998 che ha introdotto il nuovo
art. 24 d LPT, deve essere inteso quale norma di esecuzione di
quest'ultimo, siccome lex specialis in rapporto all'art. 24 LPT ( Muggli , op. cit., n. 38 ad art.
24 e n. 8 ad art. 24 d ). Quanto previsto dall'ordinanza sarebbe dunque
applicabile solo nella misura in cui non è in conflitto con l'art. 24 d LPT, ciò che sarebbe problematico, giacché i requisiti non sono i medesimi ( ibidem ,
n. 40 e 41 ad art. 24). Comunque, l'autore ritiene possibile un'interpretazione
conforme alla legge dell'art. 39 cpv. 2 OPT nel senso che per applicare l'art.
24 d cpv. 2 LPT a interi paesaggi caratterizzati da edifici tipici che
abbracciano più Comuni è corretto esigere - come fa l'ordinanza - che la regolamentazione
sia contenuta nel piano direttore cantonale e in un piano d'utilizzazione
cantonale o comunale, mentre per singoli oggetti meritevoli è sufficiente una
semplice decisione di protezione ( ibidem , n. 42). L'autore sostiene
dunque che proprio il PUC-PEIP rappresenterebbe un buon esempio di come l'art.
39 cpv. 2 OPT possa essere interpretato conformemente all'art. 24 d cpv.
2 LPT ( loc. cit. ).
H änni rileva che la
revisione parziale della LPT del 1998 ha introdotto una serie di autorizzazioni
eccezionali facilitate di modo che l'art. 24 LPT ha oggi una portata sussidiaria
( Hänni , op. cit., §10 VII.3., pag. 204). L'autore tratta l'art. 39
OPT come un caso a sé, che completa le disposizioni degli art. 24 segg. LPT,
distinguendo il campo di applicazione dell'art. 24 d cpv. 2 LPT da quello
dell'art. 39 cpv. 2 OPT e, per quanto riguarda il rapporto tra queste due
norme, limitandosi a rinviare alla citata DTF 137 II 338 ( Hänni , op. cit., §10 VII.3.j, pag. 231
con rinvio alla nota n. 802). Pure Dupré distingue tra l'art. 24 d cpv. 2 OPT e l'art. 39 cpv. 2 OPT ( Chantal Dupré in: Heinz Aemisegger e
altri, Commentaire LAT, Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, n. 15 ad art. 24d),
approccio condiviso anche da Favre ( Anne-Christine Favre , La zone
agricole, in: Journées du droit de la construction 2009, pag. 47 segg., pag.
77). Parrebbe potersi dedurre, quindi, che per questa dottrina la base legale
vada cercata nella norma sussidiaria generale di cui all'art. 24 LPT.
Infine, secondo Waldmann/Hänni l'art. 39 OPT non sarebbe una semplice norma di esecuzione, ma una
derogazione a sé stante relativa al principio della separazione del territorio
edificabile da quello non edificabile ( Waldmann/Hänni ,
op. cit., n. 27 ad art. 24). Stante il carattere esaustivo delle eccezioni
previste dalla LPT e l'assenza di una norma di delegazione, questi autori
mettono in dubbio la legalità e la costituzionalità dell'art. 39
OPT ( loc. cit. ; ancora più categorico: Bernhard
Waldmann , Zur Standortgebundenheit von Bauten und Anlagen ausserhalb der
Bauzone, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen [curatori], Mélange Pierre Moor,
Berna 2005, pag. 779 segg., 787). Parere condiviso da Karlen e da Marti (Peter Karlen , Die
Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24 d RPG, System der neuen Regelung, in:
ZBl 102/2001, pag. 291 segg., 294 e 305; Arnold
Marti , Commento della DTF 137 II 338 in: ZBl 113/2012, pag. 304).
5.2. Alla luce di quanto
appena ricordato, questo Tribunale ritiene che l'art. 39 cpv. 2 OPT abbia la
sua base legale nell'art. 24 lett. a LPT. Ciò emerge innanzitutto dalla genesi
della norma, sviluppata prima dell'adozione dell'art. 24 d cpv. 2 LPT e
ripresa in seguito senza modifiche sostanziali nella vigente ordinanza. In
secondo luogo, le condizioni di applicazione dell'art. 24 d cpv. 2 LPT e
dell'art. 39 cpv. 2 OPT, come spiegato, divergono su più punti. Da
sottolineare, in particolare, che nell'ambito dell'adozione dell'art. 24 d cpv. 2 LPT, l'Assemblea federale e meglio il Consiglio nazionale ha
esplicitamente respinto la proposta di imporre ai Cantoni una procedura
pianificatoria ai fini della sua applicazione (BU CN 1997, pag. 1863 segg.),
aspetto invece centrale nell'impianto dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Nell'esigere che
l'edificio si presti all'utilizzazione prevista, l'art. 24 d cpv. 3 LPT
sembra inoltre escludere la possibilità di farvi capo quando il cambiamento di
destinazione richiesto sia da fienile o stalla in abitativo secondario (cfr.
messaggio n. 96.040 cit., cap. 208.41). Da ultimo, ma non per importanza,
l'art. 39 cpv. 2 OPT fa espressamente riferimento al concetto di ubicazione
vincolata , mentre parte della dottrina ritiene che l'art. 24 d LPT
prescinda da questa necessità (cfr., ad esempio, Waldmann , op. cit., pag. 780). Secondo
questa Corte, dunque, l'art. 39 cpv. 2 OPT altro non fa che esplicitare il
concetto di natura indeterminata ( Muggli ,
op. cit., n. 2 ad. 24; Waldmann ,
op. cit., pag. 787) espresso dalla locuzione esige un'ubicazione fuori della
zona edificabile di cui alla lett. a dell'art. 24 LPT, ponendo severe
esigenze affinché possa essere riconosciuta la necessità di permettere il
cambiamento di destinazione degli edifici rurali per motivi paesaggistici.
Condizioni che appaiono in linea con l'impianto della LPT e dunque non possono
essere ritenute contrarie alla legge né tantomeno alla Costituzione federale,
atteso come permettono di considerare a sufficienza il principio di separazione
della zona edificabile da quella non edificabile. Nel solco della
giurisprudenza dell'Alta Corte citata (cfr. pure l'approccio giuridico della
STF 1A.20/2005 del 4 agosto 2005 consid. 4), anche nel caso del cpv. 2
dell'art. 39 OPT è dunque possibile riconoscere una norma di esecuzione
dell'art. 24 lett. a LPT.
6. Ai fini di poter
far uso delle possibilità di cui all'art. 39 cpv. 2 OPT, i Cantoni devono innanzitutto
ossequiare la condizione di cui alla lett. d, indicando nel piano direttore
cantonale i criteri secondo cui dev'essere valutato il carattere degno di
protezione dei paesaggi e degli edifici. Il Cantone Ticino ha dunque adottato
la scheda di coordinamento 8.5. Questa è stata approvata il 30 gennaio 2002 dal
Consiglio federale (FF 2002, pag. 714), apportando alcune modifiche e facendo
proprio il testo di cui all'allegato B del rapporto d'esame dell'ARE del 14
novembre 2001. Il Governo federale ha inoltre posto alcuni oneri a carico del
Cantone, segnatamente:
I. Il Cantone tiene inventari in
merito a:
a. paesaggi protetti ai sensi
dell'articolo 39 capoverso 2 OPT (inclusa la cartografia),
b. edifici che in questi paesaggi
sono stati posti sotto protezione,
c. autorizzazioni per costruire o
trasformare edifici o impianti all'interno di questi paesaggi, suddivise in:
1)   autorizzazioni concernenti edifici protetti;
2)   autorizzazioni concernenti altri edifici o
impianti,
d. messa sotto protezione di edifici
rustici diroccati e autorizzazioni rilasciate per la ricostruzione e la
trasformazione dell'utilizzazione di siffatti edifici,
e. abusi edilizi in questi paesaggi
indicando stato e genere del disbrigo,
f. rendiconti periodici (almeno ogni
due anni) dei Comuni sullo stato dell'esecuzione riguardante questi paesaggi.
II. Il Cantone trasmette annualmente
all'USTE gli inventari aggiornati indicando le modifiche intervenute.
III. Il Cantone adegua le
"Direttive dipartimentali per l'elaborazione dell'inventario comunale
degli edifici situati fuori delle zone edificabili, febbraio 1991" e la
"Norma integrativa tipo alla norma di attuazione dei PR (edizione agosto
1994)" alla versione della scheda di coordinamento approvata.
6.1. 6.1.1. La scheda coordinamento n. 8.5, di dato acquisito, affronta la tematica
dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione dipartendosi dalla
seguente analisi:
Il paesaggio rappresenta in Ticino un aspetto
territoriale di notevole importanza non solo per la società che vi vive, ma
anche quale componente dell'attrattiva turistica. Di particolare rilevanza per
la qualità formale del paesaggio sono la ricchezza e la diversità degli
ambienti, frutto di secoli di utilizzazione agricola e forestale del
territorio, basata sulla transumanza stagionale dal piano alla montagna e
viceversa. Questa forma tradizionale di utilizzazione del territorio ha
determinato l'alternanza tra foreste e spazi aperti e ampie superfici pascolive
alpestri sovente valorizzati dalla presenza di edifici, raggruppati o isolati,
testimoni di un'arte edilizia minore, ma di grande dignità (cfr. Atlante
dell'edilizia rurale in Ticino). Il quadro paesaggistico legato a questo
territorio costruito rappresenta una delle varie ricchezze culturali con
carattere di unicità che il Ticino può offrire. La storia e i ricordi collegati
a queste testimonianze hanno radici profonde ancora nell'attuale società locale
e negli ultimi anni tendono sempre più a rappresentare un punto di riferimento
per una popolazione sempre più sottoposta ai ritmi stressanti e alienanti della
vita urbanizzata. Per gli abitanti delle valli il patrimonio tradizionale
costruito rappresenta anche un'importanza economica, non tanto per il suo
indotto diretto legato al ricupero edilizio, ma per la sua funzione
paesaggistica e di conservazione di una specificità che è sempre più
indispensabile sul piano di un'offerta turistica basata su un uso durevole del
territorio.
Il paesaggio merita pertanto un'attenzione
particolare, una protezione ma anche una gestione attiva tale da evitarne, nel
limite del possibile:
- l'impoverimento nel senso di una
ulteriore perdita delle testimonianze della vita e delle attività passate ma
anche nel senso economico del termine perché questo patrimonio costruito
rappresenta pur sempre un valore per i loro proprietari,
- l'inselvatichimento nel senso di
una banalizzazione del paesaggio a causa di una copertura forestale sempre più
omogenea e monotona che non permette più una lettura del territorio nelle sue
componenti morfologiche e storiche,
- il degrado naturale nel senso di
una diminuzione della varietà delle specie floreali e faunistiche e della
tendenza a un disequilibrio della stabilità idrogeologica in seguito
all'abbandono della manutenzione dei manufatti tradizionali e a un inevitabile
aumento degli incendi boschivi.
Il problema della forte progressione del bosco a
scapito degli spazi aperti agricoli con una conseguente banalizzazione del
paesaggio assume una certa priorità in tutto il territorio del Cantone. Uno
degli strumenti, ma non l'unico, è la scheda 8.5.
La presenza dell'uomo sul territorio in questo
contesto e a certe condizioni va quindi vista come un elemento di cura
dell'ambiente e non automaticamente come un elemento di disturbo.
Tramite appropriate politiche cantonali e comunali nel
settore degli edifici tradizionali fuori zona è quindi possibile favorire un
approccio partecipativo e di responsabilità nella gestione del territorio
passando da un atteggiamento puramente consumistico nei confronti della natura
e del paesaggio a un atteggiamento più diretto e attivo. Quando la funzione
agricola di un tempo non può più essere esercitata, e solo nei casi in cui essa
non può più essere ripristinata a scopo produttivo, il rustico trasformato può
anche assumere una funzione sociale equilibrante per la popolazione che lo
utilizza.
In Ticino vi è un numero
considerevole di edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del
recente passato. Questi edifici e impianti individuabili su tutto il territorio
cantonale, rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale
che, in assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi
pertanto può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se
si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo
naturalmente i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta.
D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari
e stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi edifici
e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce.
Il cambiamento di destinazione diventa una misura che
permette:
- la conservazione dell'edificio
stesso
- la creazione delle premesse
necessarie per la cura delle aree circostanti.
È quindi evidente che la condizione che sta alla base
di un cambiamento di destinazione di un edificio fuori zona deve comprendere le
due componenti sopracitate. La trasformazione di edifici esistenti può
addirittura contribuire a una migliore cura del territorio e della natura e a
fare da contrappeso stagionalmente all'eccessiva concentrazione della
popolazione e delle attività in una parte esigua del territorio cantonale (in
Ticino il 18% del territorio comprende l'80% della popolazione e il 90% dei
posti di lavoro; a questo territorio molto densamente abitato si contrappone
una vasta superficie che tende ad essere abbandonata a sé stessa se non ci
fosse un minimo di interesse da parte della popolazione come quello per la
conservazione dei rustici).
6.1.2. La scheda 8.5 stabilisce in seguito come viene attuato il
coordinamento a livello cantonale, elencando in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione. Essa
sancisce innanzitutto il criterio di base (1a) secondo cui il territorio
cantonale per il quale va esaminata una messa sotto protezione comprende
i paesaggi
caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al
di sotto dei 2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali
originali, ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato.
La scheda elenca poi i criteri di esclusione (1b), specificando
che per una messa in protezione, non entrano in linea di conto il bosco secondo
la legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC),
le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse nazionale, cantonale
o regionale e, infine, le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
Stante la necessità di proteggere un territorio che travalica i
confini dei singoli Comuni, il Cantone è chiamato a svolgere un ruolo di
coordinamento tra i piani regolatori, ai fini di ottenere un quadro
paesaggistico coerente con i principi che informano la pianificazione
direttrice. Quali strumenti entrano in linea di conto il piano comprensoriale,
l'elaborazione di sottoschede per unità geografiche specifiche, la
pianificazione intercomunale e il piano di utilizzazione cantonale.
6.1.3. In seguito la citata scheda stabilisce anche come devono procedere
i Comuni. Questi devono dapprima approntare gli elementi conoscitivi di base
che servono per preparare la decisione sulla protezione:
-     definiscono
il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le
superfici SAC, le zone di pericolo; le aree per attrezzature, impianti o
funzioni d'interesse nazionale, cantonale o regionale);
-     allestiscono
l'inventario IEFZE;
-     raccolgono
le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio (attività
agricola, selvicoltura ecc.);
-     individuano
gli elementi naturali;
-     definiscono
eventuali elementi storici e culturali specifici della zona;
-     rilevano le
infrastrutture e i servizi esistenti.
Sulla scorta di
tali elementi conoscitivi di base, i Comuni:
- decidono in modo restrittivo
sulla protezione di paesaggi nel senso di questa scheda e ne delimitano - nel
caso - il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;
- decidono quali edifici, compresi
all'interno di questo perimetro, proteggere;
- indicano gli edifici che vanno
mantenuti a scopo agricolo;
- definiscono le misure vincolanti
atte a garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;
- definiscono le norme di
attuazione per la protezione dei singoli edifici.
7. 7.1. L'art. 75 cpv. 3 LALPT affida al piano regolatore - dunque ai
Comuni - il compito di designare in particolare, all'interno dei paesaggi
secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, i rustici meritevoli di conservazione. Per
rustici s'intendono quegli edifici che per origine, forma, struttura e
materiali appartengono all'edilizia rurale tradizionale (art. 29 prima frase
del regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale sula
pianificazione del territorio; RLALPT; BU 1991, pag. 48). Tale regolamentazione
è oggi ripresa agli art. 70 cpv. 2 e 3 LST, rispettivamente 85 cpv. 4 del
regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;
RL 701.101). Competenza comunale che, come ha avuto modo di considerare di
recente il Tribunale, non è venuta meno con l'adozione del PUC-PEIP (STA
90.2017.43 del 16 dicembre 2019 consid. 4).
7.2. L'inventario degli edifici
situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato e approvato
seguendo la procedura di variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2, 75 cpv.
3 LALPT, ora art. 33 cpv. 2 e 70 cpv. 3 LST). Stando alle indicazioni della
scheda 8.5 e del rapporto d'esame relativo alla sua approvazione del 14 novembre
2001, questi inventari costituiscono un'eccellente base per le ulteriori
decisioni. In particolare, la scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da
conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici
compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa cernita occorre partire
da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, puramente
indicativa nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici
inclusi nei paesaggi protetti. L'inventario serve, quindi, in primo luogo quale
strumento di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito
fuori della zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare
quali edifici sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la
classificazione definita a questo scopo nelle direttive elaborate dal
Dipartimento del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del
territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi
per la definizione dei paesaggi da proteggere ( pro multis : STA
90.2007.118/122 del 28 febbraio 2008 con riferimenti).
7.3. Gli edifici sono suddivisi
negli inventari IEFZE secondo le seguenti categorie:
1. Edifici meritevoli di
conservazione
a) Edifici rustici finora
prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la
ricostruzione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che
fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la
ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di
conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello
stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi
emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama
architettonicamente valida e di pregio, e hanno caratteristiche particolari per
le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;
c) edifici rustici particolari con
una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,
mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse
generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica
della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati
(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento
colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano
regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale.
2. Edifici diroccati non
ricostruibili
Edifici diroccati per i quali non esiste un interesse
pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi
di rustici meritevoli di conservazione.
3. Edifici rustici già trasformati
Edifici rustici già trasformati per i quali sono
concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero
di parti originali.
4. Altri edifici rilevati
Tutti gli altri edifici esistenti
sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali,
autorimesse, baracche, capannoni ecc. In questa categoria sono inclusi anche
edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso
totalmente le loro caratteristiche originali.
Censure
di carattere generale
8. 8.1. RI 1, pur avendo ridotto
l'oggetto del litigio solamente a determinati comparti e non contestando più le
NAPUC a seguito della variante del 28 giugno 2012, ha comunque mantenuto una
serie di critiche di carattere generale sul metodo con cui l'Autorità cantonale
ha definito i paesaggi degni di protezione. Secondo RI 1 il PUC-PEIP non
rispetta sufficientemente il principio della separazione della zona edificabile
dalla zona non edificabile. In violazione di quanto previsto dall'art. 47 cpv.
1 OPT, norma che concretizza l'obbligo di ponderare gli interessi previsto
all'art. 3 cpv. 2 OPT, né il rapporto di pianificazione né il messaggio
governativo spiegherebbero sufficientemente le scelte fatte in relazione a
ciascun comparto. Trattandosi di una pianificazione innovativa, potenzialmente
in conflitto con il diritto federale e in particolare con il citato principio,
il Consiglio di Stato avrebbe dovuto fornire al Gran Consiglio, autorità
preposta all'adozione del piano, un rapporto particolarmente approfondito, ciò
che non ha fatto. Tale importante carenza avrebbe comportato la definizione di
vasti comparti (oltre 600 km 2 ), senza un esame puntuale delle loro
qualità paesaggistiche e dell'esistenza di un'unità degna di protezione fra
edifici e paesaggi. L'art. 39 cpv. 2 OPT e il piano direttore richiederebbero
una delimitazione restrittiva dei paesaggi, sulla base di una ponderazione alla
luce degli elementi conoscitivi di base, che il Cantone non avrebbe raccolto o
comunque né considerato né applicato. Il perimetro, prosegue il ricorrente, è
troppo ampio anche in relazione alla gestione e al controllo delle attività
edilizie al suo interno nonché al raggiungimento degli obblighi e obiettivi del
PUC (salvaguardia del perimetro con le sue qualità, soprattutto l'impedimento
di un ulteriore imboschimento). La delimitazione di paesaggi protetti non
dovrebbe nemmeno pregiudicare il mantenimento di superfici sufficienti per
eventuali bisogni di quelle utilizzazioni del suolo che si svolgono fuori della
zona edificabile (agricoltura, urbanizzazione, svago ecc.). Secondo
l'insorgente la questione degli inventari è particolarmente problematica.
Intanto, questi non sarebbero nemmeno ancora stati adottati da tutti i Comuni.
In secondo luogo essi terrebbero conto principalmente (se non esclusivamente)
delle qualità dell'edificio, senza considerarne il contesto e quindi chinarsi sul
quesito fondamentale dell'esistenza di un'unità degna di protezione secondo
l'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT. Il Cantone avrebbe poi omesso di effettuare la seconda
scelta , come prevede il piano direttore: si sarebbe limitato a conferire
carattere costitutivo agli inventari, senza ponderare gli interessi (art. 3
OPT), ciò che non sarebbe possibile fare ora poiché gli inventari non sono in
quanto tali oggetto della procedura. RI 1 rileva poi come il controllo di
un'area così ampia, spesso montagnosa, discosta e di difficile accesso è
estremamente difficoltoso, se non impossibile. La sporadicità e inefficacia
degli interventi delle autorità preposte alla polizia edilizia dimostrerebbe il
sovradimensionamento del piano. Infine, il ricorrente sostiene che l'inserimento
di un'area nel PUC-PEIP nemmeno ne consente il recupero, giacché l'apparato
normativo non lo permetterebbe.
8.2. La Divisione spiega il processo che ha
condotto alla definizione dei comprensori, sostenendo che il pianificatore ha
comunque già applicato in maniera incisiva i criteri di esclusione enunciati
nella scheda del PD, demandando solo alla fase della domanda di costruzione la
loro verifica puntuale. Inoltre, ha rafforzato i criteri di delimitazione. In
merito al concetto di degno di protezione secondo l'art. 39 OPT la
Divisione - richiamandosi alla pubblicazione dell'Ufficio federale
dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, Il paesaggio tra passato e
futuro, Berna 1998, pag. 28 seg. - ritiene che esso si riferisca a quel
paesaggio che presenta indubbiamente dei valori tali da giustificarne la
tutela, senza per questo dover necessariamente manifestare dei valori di
eccezionalità ed essere assolutamente intatto . Questi ultimi
apparterrebbero piuttosto al concetto di particolarmente degno di protezione ,
insieme all'unicità, all'insostituibilità, alla rarità o alla rappresentatività
delle caratteristiche del paesaggio (cfr. risposta della Divisione dello
sviluppo territoriale e della mobilità, pag.11). Premesso che la scarsa qualità
del patrimonio costruito ha già condotto all'esclusione di un buon numero di
aree, essa specifica che nei casi limite il Cantone ha dato maggior peso al
potenziale di riqualifica promosso dal PUC-PEIP in consonanza con la scheda del
piano direttore. Seppur diversi da quelli adottati dalla Confederazione, i
criteri utilizzati dal Cantone non avrebbero certo minor valore. Esso ha inteso
la tutela come non limitata alla conservazione e alla salvaguardia ma anche
nell'ottica di uno sviluppo compatibile col paesaggio. Si tratta dunque di un
concetto di paesaggio dinamico , in continua evoluzione, la cui
trasformazione e riqualifica potrebbe essere controllata in maniera efficace ed
effettiva se inserito nel perimetro del PUC-PEIP. Quanto alla valutazione
tecnica commissionata dalRI 1 alla __________ di __________, la Divisione
sottolinea che essa si diparte da criteri troppo rigidi e mal applicabili alla
realtà cantonale. Tale metodo scientifico sarebbe stato messo in pratica
pedissequamente, senza la necessaria approfondita conoscenza del territorio.
S'impone, invece, un approccio di tipo poliedrico, che abbracci aspetti
scientifici e valutazioni empiriche, ciò che spetta ai Cantoni come stabilito
dall'art. 75 cpv. 1 Cost. e non può essere delegato ad altre autorità sulla base
di studi ad hoc . A torto questo studio parla di paesaggio compromesso o paesaggio pregiudicato , termini che implicitamente esprimono un
giudizio di valore; più corretto sarebbe parlare di paesaggi trasformati, che
non possono essere giudicati solo in modo asettico, ma la cui definizione non
può prescindere anche dalla percezione, ovvero dalle emozioni che suscita nel
singolo. La Divisione, infine, sottolinea come la prossimità della zona
edificabile o la presenza di infrastrutture moderne andrebbero contestualizzate.
Per quanto riguarda le zone edificabili, essa sottolinea l'importanza del
contorno degli abitati, che creano una fascia di distacco tra l'edificato e il
bosco e presentano spesso valori come vigne, muri a secco, percorsi. Quanto
alle infrastrutture moderne (in special modo gli edifici agricoli) si tratta di
una semplice sovrapposizione di elementi nell'ottica dinamica del paesaggio,
che non pregiudica il valore di paesaggio tradizionale.
9. Per valutare la
correttezza dell'operato delle Autorità cantonali, è necessario innanzitutto
ripercorrere nel dettaglio l'iter che ha condotto all'elaborazione del
PUC-PEIP.
9.1. Conseguita il 30 gennaio 2002, l'approvazione
della scheda 8.5, il 3 dicembre 2002 il Consiglio di Stato ha istituito la
Commissione per la sua applicazione, affidandole il compito di approfondire i
criteri di base per la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni
di protezione, di predisporre le basi pianificatorie per l'inserimento formale
dei paesaggi protetti nei piani di utilizzazione e di verificare le direttive
per gli IEFZE. Essa, svolto un lavoro d'indagine del complesso del paesaggio
cantonale, ha precisato i criteri per l'individuazione specifica dei paesaggi
con edifici e impianti degni di protezione (criteri d'inclusione), i quali
oltre a rispettare il criterio di base (rapporto di pianificazione, allegato
1):
- sono caratterizzati dall' alternanza
tra foreste e spazi aperti e da ampie superfici pascolive alpestri (legate
alla transumanza stagionale);
- sono valorizzati dalla presenza
di edifici , raggruppati o isolati, testimonianza di un'arte edilizia
minore ma di grande dignità;
- costituiscono una ricchezza
culturale con carattere di unicità ;
- contengono un patrimonio
edilizio determinante per la sua funzione paesaggistica e per la conservazione
della sua specificità ;
- necessitano della trasformazione del patrimonio edilizio che vi si trova quale condizione per garantire la
presenza dell'uomo e quindi per evitare il loro degrado e il loro
abbandono .
Definite (secondo l'orografia e l'appartenenza a contesti
territoriali univoci per specificità e vocazioni predominanti) 22 unità territoriali
chiaramente identificabili (comprensori), la Commissione ne ha individuato tre
tipologie (Rapporto di pianificazione, pag. 21 e allegato 3):
1. comprensori che, nel loro
complesso e sulla base dei criteri precedentemente stabiliti, possono essere
già considerati paesaggi degni di protezione ai sensi della Scheda 8.5;
2. comprensori che contengono in modo
evidente, ma circoscritto, aree che soddisfano i criteri della Scheda 8.5;
3. comprensori nei quali non emerge
in modo chiaro l'esistenza di un patrimonio edilizio rurale tradizionale
diffuso e determinante per la sua funzione paesaggistica.
9.2.
La Commissione ha quindi affidato a un Gruppo di lavoro interdisciplinare
esterno l'analisi approfondita dei comprensori delle categorie 2 e 3 appena
elencate (cfr. anche l'allegato 4 riportato più sotto), chiedendogli di
allestire, in particolare, adeguate rappresentazioni cartografiche con la
sintesi delle singole analisi comprensoriali e una proposta di delimitazione
delle aree territoriali che adempiono ai criteri d'attribuzione precisati dalla
Commissione (cfr. Allegato 4, qui sotto).
Il
rapporto di pianificazione spiega nel dettaglio il lavoro svolto dal Gruppo di
lavoro interdisciplinare (pag. 22):
Quale compito preliminare del Gruppo di lavoro, il
capitolato ha previsto la raccolta e l'organizzazione dei dati necessari allo
studio, da cui elaborare delle schede di descrizione territoriale dei singoli
comprensori, in particolare delle loro caratteristiche naturali, antropiche e
storiche, così come delle componenti evocative e percettive e delle tendenze
evolutive.
In seguito, al Gruppo di lavoro è stato richiesto il
rilievo dei comprensori d'approfondimento e, dopo valutazione del risultato, la
successiva delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di
protezione all'interno dei medesimi. ()
Affinato il metodo
sulla base di un comprensorio campione, il Gruppo di lavoro interdisciplinare lo
ha applicato all'insieme del territorio, descrivendo anche quei comprensori che
la Commissione non aveva ritenuto necessario approfondire. Prosegue il
rapporto:
Il compito principale del rilievo è consistito in una
lettura territoriale dettagliata, avvenuta laddove la ricerca dei paesaggi o
del loro limite necessitava di un'indagine approfondita. In questa fascia, il
territorio è stato suddiviso nelle seguenti tipologie di paesaggio:
- territorio prevalentemente
insediato;
- territorio prevalentemente
agricolo;
- territorio prevalentemente
boschivo (comprensivo di radure);
- territorio a carattere fluviale e
dei laghi;
- territorio aperto oltre il limite
del bosco;
- territorio al di sopra della quota
di 2000 m s.l.m.;
- altri territori.
I risultati della lettura territoriale, che è stata
effettuata in questa fase senza tener conto dei criteri d'esclusione della
Scheda 8.5, si possono leggere per tutti i comprensori oggetto d'indagine ()
negli elaborati grafici del PUC-PEIP posti in consultazione nell'ambito della
procedura d'informazione e partecipazione pubblica prevista dall'art. 46 LALPT.
Essa è inoltre riassunta nell'Allegato 5.
Sempre
in merito all'indagine territoriale svolta, il rapporto quindi conclude che:
In seguito ai risultati emersi dalla lettura
territoriale, dalla descrizione dei comprensori e in applicazione dei criteri
definiti dalla scheda 8.5 del PD, è stato delimitato il territorio che
corrisponde alla definizione dei paesaggi con edifici e impianti degni di
protezione. Questa delimitazione è avvenuta per gradi, con un rapporto stretto
tra Commissione e Gruppo di lavoro per l'affinamento progressivo dei criteri di
delimitazione.
9.3.
Queste fasi preliminari hanno quindi, da un lato, permesso l'affinamento dei
criteri d'indagine territoriale e, dall'altro, approntato una cartografia dei
paesaggi con edifici e impianti degni di protezione per l'intero territorio
cantonale.
10. 10.1. Per il consolidamento pianificatorio l'Autorità cantonale ha optato per
lo strumento del piano di utilizzazione cantonale (PUC). Essenzialmente per due
motivi. Il primo, di natura strettamente pianificatoria, è quello di permettere
di delimitare il paesaggio in modo uniforme sull'intero territorio cantonale,
senza interruzione in corrispondenza dei confini comunali. Il secondo motivo,
fondato su ragioni di opportunità, è da ricercare nella volontà di disporre in
tempi relativamente brevi dell'anello giuridico mancante per permettere
l'applicazione dell'art. 39 cpv. 2 OPT, scaricando di quest'onere i Comuni. Per
ragioni di uniformità e per garantire la piena compatibilità con il diritto
federale, il PUC riunisce a livello cantonale anche l'impianto normativo
edilizio in materia di rustici. In un primo momento, dato che il paesaggio era
già tutelato dalla legislazione federale, cantonale e dai piani regolatori
comunali, il legislatore ha rinunciato a porre sotto protezione l'insieme del
paesaggio delimitato, ponendo l'accento sulla salvaguardia del territorio
direttamente adiacente agli edifici, fissando norme di attuazione per gli
interventi ammissibili nell'area esterna di pertinenza del rustico e per la sua
gestione. In seguito, con le citate modifiche delle NAPUC del 28 giugno 2012,
la protezione del paesaggio è stata rafforzata, sottolineando la portata
generale degli effetti del piano all'interno dei comprensori protetti.
10.2. Come visto, la
scelta di far capo al piano di utilizzazione cantonale quale strumento di
coordinamento tra i singoli piani regolatori comunali è esplicitamente prevista
dal piano direttore. Il Gran Consiglio, seguendo quanto proposto dal Governo,
ha inoltre deciso di delimitare direttamente il perimetro del paesaggio,
sostituendosi così nel compito che la pianificazione direttrice affida, in
linea di principio, ai Comuni. L'art. 5.1 NAPUC, che si riferisce ai rapporti
con i piani regolatori comunali e gli ordinamenti pianificatori cantonali,
prevede infatti che il PUC si sovrappone a questi, disciplinando esclusivamente
gli aspetti settoriali legati alla messa in atto dei contenuti della scheda 8.5
del PD, segnatamente la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti
protetti. Nonostante la redazione non proprio cristallina della norma,
dall'art. 5.3 NAPUC è comunque possibile dedurre che laddove il piano invade la
zona edificabile stabilita secondo l'art. 15 LPT esso non esplica effetti: qui
valgono - negli intenti del legislatore - le disposizioni del piano regolatore
comunale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 31).
10.3. In una prima
fase la delimitazione dei paesaggi in parola è avvenuta unicamente in
applicazione del criterio di base, senza considerare quelli di esclusione.
Secondo il rapporto di pianificazione (pag. 24) i motivi di quella scelta erano
tre:
- stabilire
giuridicamente il bosco, le zone di pericolo, le SAC e le aree d'interesse
pubblico su quasi tutto il territorio cantonale avrebbe comportato un grande
dispendio e procrastinato l'entrata in vigore del piano;
- il
riconoscimento giuridico di queste componenti non è necessario ai fini della
lettura del paesaggio nel suo insieme, ciò dovendo avvenire sulla base delle
loro qualità percettibili;
- infine,
si tratta di superfici non stabili nel tempo, soggette a frequenti cambiamenti,
ciò che comporterebbe un continuo adattamento del piano per adeguare la
delimitazione dei paesaggi.
La proposta di
delimitazione così elaborata (cfr. sotto, allegato 6) è stata posta in
consultazione per informazione e partecipazione pubblica dal 29 maggio al 28
giugno 2006.
Esempio
di scheda pubblicata:
10.4. Terminata la fase di
consultazione, il Dipartimento del territorio ha elaborato la versione
definitiva del PUC-PEIP all'indirizzo del Consiglio di Stato per l'adozione.
Tenendo conto delle osservazioni pervenute, in particolare di quelle delRI 1,
l'Autorità cantonale ha ristretto i perimetri, da un lato applicando con
maggiore severità i criteri di delimitazione, dall'altro individuando ampi
comparti toccati in maniera importante dai criteri di esclusione, scartandoli
laddove questi risultavano prevalenti e la modifica non comportava una
frammentazione dell'unità territoriale considerata. Il rapporto di
pianificazione spiega poi che (pag. 28):
[P]ur essendo stati considerati
in ampia misura nella stesura definitiva del PUC-PEIP, i criteri d'esclusione devono
essere verificati al momento della domanda di costruzione, distinguendo la
distinzione della lettura paesaggistica del territorio da quella prettamente
legale. La procedura dell'autorizzazione edilizia è dunque lo strumento
giuridico che accerta se la protezione istituita dal PUC-PEIP, e di riflesso la
possibilità di cambiamento di destinazione, sia inibita dalla sussistenza di un
criterio di esclusione . ()
[L']appartenenza di un edificio
ad un paesaggio delimitato dal PUC-PEIP non significa direttamente la
possibilità di cambiare destinazione, ma indica che l'edificio è solo
potenzialmente trasformabile. () [Con la procedura di autorizzazione edilizia]
si verifica il rispetto di tutte le condizioni poste dall'art. 39 cpv. 2 e cpv.
3 OPT e, eventualmente, delle disposizioni restrittive previste dai Comuni.
10.5.
Con risoluzione del 26 maggio 2009 il Consiglio di Stato ha adottato il
PUC-PEIP.
11. Il Governo ha quindi trasmesso il piano
accompagnato dal messaggio citato in narrativa al Parlamento. La Commissione
speciale per la pianificazione del territorio si è quindi chinata sulla
tematica, rendendo il 27 aprile 2010 il proprio Rapporto (n. 6224 R).
11.1. La Commissione
non si è limitata a prendere atto delle valutazioni contenute nel progetto di
piano trasmessogli, ma ha formato al suo interno una sottocommissione che
(Rapporto cit., pag. 138):
ha dapprima allestito un resoconto della
consultazione del 2006, poi ha verificato i criteri di delimitazione dei
paesaggi e le loro conseguenze pratiche () quindi ha proceduto ad un'analisi
più ampia della situazione ().
La sottocommissione e altri membri della commissione
hanno pure proceduto a dei sopralluoghi in Valle Leventina, in particolare nei
Comuni di Dalpe, Prato Leventina e Quinto (Piora/Cadagno). Queste visite hanno
dato lo spunto per un approfondimento della politica cantonale del paesaggio e
le opzioni di sviluppo del paesaggio del Progetto territoriale Svizzera. ()
Per una valutazione degli aspetti economici () sono
stati contattati la Sezione della promozione economica e l'Ufficio statistica
del Dipartimento delle finanze e dell'economia.
11.2. Per quanto concerne i criteri per la delimitazione dei
paesaggi, il Rapporto spiega nel dettaglio quanto fatto dal Governo sino a quel
momento (pag. 125 segg.):
a) Bosco
La scheda 8.5 indica che i paesaggi degni di
protezione sono in particolare quelli caratterizzati dall'alternanza tra
foreste e spazi aperti. In certe parti impervie del territorio cantonale,
l'alternanza tra foreste e spazi aperti non c'è mai stata; in altre zone, il
progressivo abbandono dei pascoli ha causato una forte estensione del bosco,
che ha cancellato quasi tutte le radure.
Per questi motivi, con il riesame dei paesaggi,
diversi comparti caratterizzati da un bosco fitto senza radure sono stati
esclusi dal PUC. Si tratta ad esempio di aree come la sponda destra della Valle
Vergelletto, la Valle di Arbedo, il versante destro tra Ambrì e Rodi o anche di
superfici più limitate.
b) Territorio aperto oltre i monti e i maggenghi
Il progetto di PUC del 2006 riportava quasi
sistematicamente la quota di 2000 m s.l.m. quale limite superiore dei paesaggi
con edifici e impianti protetti. Con il riesame dei paesaggi sono stati
considerati più attentamente i monti e i maggenghi; il limite superiore è ora
sovente tracciato appena sopra questi insediamenti. Restano di conseguenza
escluse molte zone aperte impervie e prive di rustici e anche parecchi alpeggi
in cui l'attività agricola è ancora ben presente e deve avere la priorità. Ad
esempio in Valle Bedretto, Valle Carassina (Blenio), Val Vogornesso (Sonogno).
c) Zone di pericolo naturale
Nel riesame dei paesaggi, alcune zone di pericolo di
una certa dimensione già consolidate con i piani previsti dalla legge sui
territori soggetti a pericoli naturali sono state escluse dai perimetri del
PUC, in particolare le principali zone valangarie di Airolo. La maggior parte
dei pericoli naturali dovrà comunque essere considerata nell'ambito della
procedura edilizia, anche perché i piani delle zone di pericolo si concentrano
soprattutto sulle zone edificabili.
d) Attrezzature, impianti o funzioni d'interesse
superiore
La scheda 8.5 esclude dai paesaggi con edifici e
impianti protetti le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse
nazionale, cantonale o regionale. In particolare sono state escluse le piazze
d'armi di Airolo, del Monte Ceneri e di Isone e le zone sciistiche di Pescium
(Airolo) e Carì.
e) Aree agricole
Con l'esclusione delle superfici per l'avvicendamento
culturale (SAC), una buona parte del territorio di fondovalle fino a 500-600 m
s.l.m. risulta già automaticamente escluso dai paesaggi con edifici e impianti
protetti. Già con il progetto del 2006 erano state escluse anche altre
importanti aree agricole come la campagna di Dalpe e Prato Leventina, il Pian
Castro (Acquarossa) e il fondovalle della Tresa (Monteggio).
f) Aree a contatto con gli agglomerati urbani
I paesaggi con edifici e impianti protetti a contatto
con le zone edificabili sono già percettibilmente limitati dall'esclusione
delle aree agricole più importanti. Il principio della separazione tra zona
edificabile e zona non edificabile impone però altre selezioni negli
agglomerati urbani, in particolare nelle zone collinari. Il progetto di PUC del
2006 escludeva già dai paesaggi del PUC la collina tra Bioggio e Cademario, la
Collina d'Oro, la fascia pedemontana tra Gudo e Gordola, le zone di Artore,
Daro (Bellinzona) e Paudo (Giubiasco). Con il riesame dei paesaggi sono state
precisate queste aree e sono state escluse anche le fasce collinari tra Bioggio
e Caslano e tra Orselina e Tenero.
g) Aree paesaggisticamente già compromesse
Dai paesaggi con edifici e impianti protetti sono
stati esclusi insediamenti che a causa delle numerose trasformazioni hanno
perso le loro caratteristiche paesaggistiche. Si tratta ad esempio di Mornera
(Montecarasso) - parzialmente incluso in zona edificabile, e già escluso nel
progetto del 2006 - dei Monti di Fosano, di Piazzogna, di Vairano e di Gerra
(Gambarogno), di alcuni monti di Brissago, dei Monti di Paudo (Bellinzona).
h) Assenza di edifici degni di protezione
In alcuni casi, il riesame dei paesaggi ha portato
all'esclusione dal PUC di comparti caratterizzati da un numero molto limitato o
dalla totale assenza di edifici degni di protezione. Si tratta ad esempio del
Monte San Giorgio e dell'Arbostora, il cui valore paesaggistico non è legato ai
pochi edifici rilevati.
11.3. Il Rapporto
affronta poi in modo approfondito la questione del paesaggio e delle tensioni
esistenti tra una visione statica, che cerca di fissare un quadro materialmente
e giuridicamente inequivocabile della situazione, e una realtà dinamica, che
sovente evolve in modo autonomo. La Commissione si china quindi dapprima sulla
politica cantonale del paesaggio, poi sullo studio elaborato dall'Istituto
federale di ricerca per la foresta, la neve e il paesaggio (WSL) in vista
dell'elaborazione del Progetto territoriale Svizzera, nel frattempo giunto a
compimento, e che si configura come base di riferimento e aiuto decisionale,
non vincolante, per le attività d'incidenza territoriale di tutti i tre livelli
istituzionali: Confederazione, Cantoni e Comuni (cfr. www.progetto-territoriale-svizzera.ch ). In merito alla politica
cantonale essa spiega in particolare che (p.to 5.2., pag. 130):
Sul fondovalle e nella fascia collinare i maggiori
rischi sono legati al perdurare della pressione insediativa e alla tendenza a
occupare ulteriori spazi liberi.
Per la fascia montana
e alpina i rischi sono invece:
-     la tendenza
all'abbandono del territorio agricolo, con conseguente aumento dell'uniformità
paesaggistica;
-     la scomparsa di
ambienti di rilevanza naturalistica, come i prati e i pascoli magri;
-     la perdita
ulteriore di tipologie di paesaggio legate al passato contadino, come i
paesaggi terrazzati;
-     la banalizzazione
del patrimonio costruito, in particolare per quanto riguarda i nuclei storici,
i rustici e i loro paesaggi.
Per conservare gli spazi aperti nel territorio
montano e alpino la scheda P1 del Piano direttore indica tre indirizzi:
-     un sostegno
all'agricoltura di montagna;
-     la definizione,
attraverso i progetti di paesaggio, di zone prioritarie di mantenimento degli
spazi aperti;
-     la gestione attiva
del territorio correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le
residenze secondarie.
Quindi, per la
conservazione degli spazi aperti nel territorio montano alpino, la Commissione
sottolinea l'importanza determinante della gestione attiva del territorio
correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le residenze secondarie
(p.to 5.4, pag. 131). Di fronte alla richiesta delRI 1 di restringere
ulteriormente i perimetri del PUC ritiene che ciò non garantirebbe un
risultato migliore e non sarebbe compresa né dalla popolazione locale né da
molti forestieri , essendo più importante per il risultato finale le
norme di attuazione del PUC.
Per quanto concerne,
invece, il citato studio del WSL, la Commissione ha valutato le varie opzioni a
disposizione.
11.4. Da ultimo la
Commissione si è chinata sulla valenza economica del ritorno dell'uomo sul
territorio periferico abbandonato, sottolineando l'indotto generato dal
recupero della sostanza edilizia storica, che va al di là dei lavori necessari
alla loro ristrutturazione (p.to 7, pag. 135 segg.). Salvaguardando la
specificità e il pregio di questi territori, si favorirebbe in particolare
l'attività turistica, pilastro essenziale della fragile economia dei territori
rurali e montani ticinesi, anche in riferimento alla residenza secondaria. Ciò
comporterebbe una serie di ripercussioni positive sul piano anche sociale e non
da ultimo dello sviluppo di una forma di turismo sostenibile , ove
l'offerta di alloggio turistico si basa prevalentemente sulla salvaguardia e il
recupero del patrimonio costruito esistente, anche al di fuori della zona
edificabile. Le iniziative poste in essere in relazione all'utilizzazione
turistica dei rustici fornirebbero un'ulteriore garanzia per la corretta
gestione e trasformazione della sostanza edificata tradizionale, poiché
presuppongono esigenze di qualità e di autenticità del suo pregio, originale e
tipico.
11.5. Il Rapporto
conclude condividendo quanto fatto dal Consiglio di Stato, ritenuto compatibile
col diritto federale, coerente con la politica cantonale di promozione del
paesaggio e con gli indirizzi del progetto territoriale della Confederazione (p.to
8, pag. 138 segg.).
11.6. Anche il Gran
Consiglio ha condiviso il lavoro svolto dall'Autorità cantonale, con
un'accresciuta volontà di gestire attivamente il territorio protetto. Il
deputato Luca Beretta Piccoli ,
correlatore con il collega Lorenzo Orsi ,
ha avuto modo di illustrare nuovamente quanto fatto dalla Commissione (RVGC,
Anno parlamentare 2009-2010, vol.10, pag. 71 segg., 88):
In seguito abbiamo tentato di rafforzare il messaggio
governativo, forse troppo concentrato sugli aspetti storici, sociali e
culturali, sviluppando in particolare:
1. il tema del paesaggio, appena
esposto dal collega Lorenzo Orsi;
2. l'aspetto delle valenze
economiche degli edifici meritevoli di protezione per le regioni periferiche,
molto ben ripreso da Marco Marcozzi nel suo intervento.
Abbiamo inoltre:
- verificato la legittimità dei
perimetri (comprendenti circa 11 mila rustici ancora da riattare), contestati
dall'autorità federale, cercando di giustificarne l'estensione;
- operato una corretta ponderazione
degli interessi a cui deve rispondere il PUC-PEIP;
- dato un forte segnale affinché si
prenda atto che questa situazione di insicurezza giuridica non può più
continuare. Si tratta di definire, con l'ultimo tassello mancante, il quadro
giuridico e pianificatorio volto a consentire la conservazione e la
valorizzazione dei rustici nel pieno rispetto della legislazione federale e
della scheda P3 del PD (particolarmente restrittiva, come richiesto da Berna);
- applicato le norme di attuazione
del PUC-PEIP, al fine di creare una piattaforma di discussione con le autorità
federali.
Il PUC-PEIP ha
quindi raccolto pressoché l'unanimità dei consensi dei deputati presenti (73
voti favorevoli, 3 contrari e 3 astensioni).
12. Alla
luce di quanto precede, il Tribunale ritiene che le critiche di ordine generale
mosse dalRI 1 debbano essere respinte, non senza osservare una certa incoerenza
nella richiesta di considerare contrario al diritto e alle indicazioni del
piano direttore il modo di procedere seguito dal Cantone, mettendo in
discussione la pianificazione in quanto tale anche se solamente in relazione ai
comparti rimasti contestati. Infatti, la procedura era stata a suo tempo
sospesa su richiesta del ricorrente stesso, il quale aveva indicato che era sua
intenzione sostenere le autorità ticinesi nel loro impegno per l'attuazione
conforme alla legislazione federale del PUC PEIP e che l'impugnativa non
aveva quale scopo primario di ottenere l'annullamento del piano . Ora, se
veramente RI 1 riteneva, invece, che quanto messo in atto dal pianificatore
cantonale presentasse difetti metodologici di gravità tale da giustificare
l'accoglimento in limine del ricorso senza nemmeno entrare nel merito di
ogni singolo comparto contestato, questo Tribunale fatica a comprendere per
quale motivo esso si sia limitato in un secondo tempo a chiedere l'annullamento
parziale del piano e solo in relazione a alcuni settori, dopo una lunga e
dispendiosa istruttoria, riproponendo per di più le
medesime critiche di principio sollevate nel ricorso. D a notare che già
con il cosiddetto complemento al ricorso del 24 luglio 2013 RI 1 era entrato
nel merito della necessità di escludere solo determinati comparti, producendo
lo studio dell'ottobre 2012 e indicando inoltre che (pag. 2):
le discussioni tra le Autorità federali e cantonali
sono state proficue. Sulla base degli accordi presi, il Consiglio di Stato ha
licenziato un messaggio (n. 6495, del 4 maggio 2011) mediante il quale è stato
richiesto un credito quadro di CHF 3'200'000 per la gestione e la
valorizzazione del paesaggio. Nel messaggio inoltre è stata proposta la
modifica, nel senso auspicato dall'USTE [ARE], di diverse norme di attuazione
del PUC PEIP. Il parlamento ha approvato il messaggio (con alcune modifiche) il
28 giugno 2012.
Ora,
tuttavia e come già detto, il procedere delRI 1 non integra comunque sia gli
estremi di un agire contrario alla buona fede, come alcuni resistenti
pretendono.
12.1. Il lavoro svolto
dalle autorità cantonali permette innanzitutto di considerare a sufficienza il
principio della separazione del territorio edificabile da quello non
edificabile.
12.1.1. In
termini assoluti l'estensione dei perimetri protetti non conduce di per sé a
ritenere una violazione del citato principio. La questione non può essere
valutata sotto il mero profilo quantitativo, determinante essendo invece le
reali qualità del territorio protetto; il fatto che il numero dei rustici
potenzialmente interessati sia elevato nulla muta al riguardo. Né la legge né
l'ordinanza pongono limiti quantitativi precisi. Certo, si tratta pur sempre di
porre le basi per un'autorizzazione edilizia eccezionale. Ora, secondo i dati
del rapporto dell'Osservatorio dello sviluppo territoriale del 2007 relativo
agli insediamenti ( https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/temi/piano-direttore/ost-ti/osservatorio-dello-sviluppo-territoriale/ )
la superficie complessiva cantonale al netto dei laghi è di 2'741.71 km 2 .
Basandosi sul dato indicato nel rapporto dell'ottobre 2012 secondo cui il
PUC-PEIP avrebbe una superficie complessiva di 630 km 2 (642.5 km 2 secondo il complemento al ricorso del 24 luglio 2013) con una buona
approssimazione si può dire che il PUC concerne circa il 23% del territorio
cantonale. Si tratta di una superficie senz'altro rilevante, ma che da sola non
permette ancora di scalfire il carattere di eccezionalità delle potenziali
licenze edilizie che potrebbero essere rilasciate. Tant'è che la riduzione
postulata dal ricorrente ai fini di rendere conforme il piano al diritto (circa
69.4 km 2 secondo il complemento del 24 luglio 2013, poi
ulteriormente ridotto con la replica) è suppergiù l'11% di quella ricompresa
nel perimetro del PUC-PEIP, vale a dire all'incirca il 2.5% di quella del
territorio cantonale.
12.1.2.
12.1.2.1.
Nemmeno i problemi legati alla polizia delle costruzioni, a cui si riferiscono
anche parte degli oneri imposti dal Consiglio federale nell'ambito
dell'approvazione della scheda 8.5, giustificano l'accoglimento in limine
dell'impugnativa. Anche volendo considerare le riserve delRI 1 nei confronti
dell'operato del nostro Cantone, ciò non permette di subordinare l'approvazione
dello strumento in esame a condizioni non previste dall'art. 39 cpv. 2 OPT né
dall'art. 24 LPT. Del resto, sotto questo profilo, il Tribunale non vede in che
modo il fatto che un territorio sia estromesso dal perimetro del PUC dovrebbe
prevenire una qualche forma di abuso edilizio. Nuovamente, è verosimile
piuttosto il contrario, perché interventi non autorizzati e, soprattutto, non
autorizzabili poiché contrari allo spirito e alle norme che informano il
PUC-PEIP, possono condurre all'esclusione di un territorio dal suo perimetro.
Ciò che si ripercuote direttamente sui proprietari di edifici rustici, in
particolare di quelli che ancora non hanno sfruttato le possibilità concesse
dal piano di utilizzazione, i quali hanno dunque un interesse accresciuto a
vigilare e a segnalare le situazioni di irregolarità, onde prevenire il decadimento
delle caratteristiche che hanno condotto alla tutela del paesaggio, nel
comparto in cui sono situati. Il controllo del territorio dovrebbe dunque
risultare rafforzato. La facoltà (invero molto condizionata e limitata) di
poter conservare gli edifici rustici in modo sostenibile sotto il profilo
ambientale, in senso lato, ed economico dovrebbe permettere di ottenere il
consenso necessario per prevenire il proliferare incontrollato di interventi
edilizi abusivi. Si tratta, in definitiva, di favorire una gestione ragionevole
e condivisa di una parte del territorio cantonale ove sono salde radici
storiche e culturali molto sentite dalla popolazione, non solo di quella
residente.
12.1.2.2. A
scanso di equivoci, come del resto verrà spiegato diffusamente in seguito,
l'aspetto relativo alla polizia delle costruzioni e alla legalità degli
interventi edilizi non è privo di portata. Al contrario: laddove la situazione
fosse sfuggita di mano, molto spesso si possono costatare interventi non
compatibili con lo spirito della pianificazione in parola e che conducono e
hanno condotto all'esclusione di un paesaggio dal perimetro del PUC-PEIP.
Inoltre, le informazioni esatte dalRI 1 possono essere necessarie nell'ottica
di un reale recupero di paesaggi che hanno perso le qualità per essere
considerati degni di protezione. Ciò che, come si vedrà in seguito, comunque
non è possibile fare sulla base del piano adottato.
12.2. Pure a torto RI 1
sostiene che le autorità di pianificazione, Governo e Parlamento, abbiano
omesso di ponderare gli interessi, rispettivamente che nemmeno avessero a
disposizione gli elementi di base previsti dal piano direttore per poterlo
fare. Il lavoro svolto dall'Esecutivo, prima, e dal Parlamento, poi, per il
tramite di una propria Commissione, riportato in precedenza, testimonia tutto
sommato il contrario. In particolare, pretendere che il pianificatore si
dilungasse ad argomentare la necessità di includere ogni singolo comparto
all'interno dei perimetri protetti è eccessivo, i motivi alla base delle scelte
fatte essendo comunque sia sufficientemente noti. In nessun caso si può dunque
ritenere che il Gran Consiglio abbia deciso senza una precisa cognizione di
causa.
12.3. Il fatto di
procedere a una più precisa verifica dei criteri di esclusione al momento della
presentazione della domanda di costruzione (art. 10.2 NAPUC) non permette di
concludere che quanto previsto dal piano direttore non sia stato
sufficientemente attuato. Pertinenti, del resto, sono anche le motivazioni di
ordine economico e pratico evocate dal pianificatore (cfr. supra ,
consid. 10.3). Determinante, inoltre, è il rispetto di questi criteri in
relazione al rilascio delle licenze edilizie, ciò che questo modo di procedere
permette di considerare. Non dev'essere dimenticato che l'applicazione
dell'art. 39 cpv. 2 OPT è volta a individuare i comparti in cui determinati
edifici e impianti possono essere considerati di ubicazione vincolata, secondo
l'art. 24 lett. a LPT. L'inclusione di un edificio nel perimetro del PUC-PEIP
non ha, dunque, come effetto di renderlo conforme alla zona di situazione: un
eventuale permesso di cambiamento di destinazione resta di carattere
eccezionale. Pertanto, in ossequio all'art. 24 lett. b LPT, il rilascio della
licenza può avvenire unicamente se non si oppongono interessi preponderanti. In
altre parole, dev'essere operata una ponderazione globale degli interessi
secondo l'art. 3 OPT, alla luce anche dei criteri d'esclusione previsti dalla
pianificazione direttrice. Allo stadio attuale, la ponderazione degli interessi
svolta dal Cantone per definire i paesaggi e gli edifici potenzialmente degni
di protezione appare dunque tutto sommato sufficiente. Sapere se il risultato a
cui è giunto il pianificatore sia corretto, è questione che viene affrontata
nel seguito in relazione a ciascuna regione interessata.
12.4. Da ultimo,
nell'ambito dell'adozione del piano, come visto, sono stati anche considerati
gli inventari IEFZE e, in ogni caso, la realtà del patrimonio edilizio rurale è
stata valutata. Ciò emerge anche dalle precisazioni fornite dal rappresentante
del Gran Consiglio nell'ambito dell'udienza del 25 agosto 2014 (relativa al
settore 18):
Il GC precisa che si sta discutendo l'ultimo passo di
un iter durato circa 30 anni. Gli inventari fanno parte di un processo di
sviluppo di competenza comunale ed alcuni di essi risalgono alla prima metà
degli anni '90. Per avere uno stato di fatto aggiornato alla data odierna,
vorrebbe dire rifare tutto e aggiornare tutti gli inventari (20 anni di
lavoro). Gli inventari sono quindi stati presi quale dato acquisito dal
Cantone.
()
L'avv. __________
chiede quale fosse la funzione dell'inventario nella preparazione del perimetro
del PUC-PEIP e nella definizione dello stesso.
Il GC precisa che gli inventari sono comunali, approvati
dal CdS e al momento della stesura del PUC-PEIP ci si è concentrati
principalmente sulle qualità paesaggistiche. I perimetri del 2006, dal profilo
grafico, non davano conto degli edifici, facendo astrazione della sostanza
costruita e basandosi principalmente sulle qualità paesaggistiche ad ampia
scala. In seguito tale procedura è stata affinata. Nell'affinamento, grazie ad
un supporto tecnico (GIS) si è riusciti ad avere una collocazione degli edifici
sul territorio. Sono quindi stati fatti i due lavori in parallelo, da una parte
i sopralluoghi e dall'altra il riporto degli edifici meritevoli su supporto
informatico. Incrociando i perimetri definiti sul territorio e il dato degli
edifici, è stato ottenuto il risultato attuale. Per poterlo aggiornare, si
andrebbe incontro a spese insostenibili, e anche se lo si facesse, lo stesso
non sarebbe comunque definitivo ma da rifare ogni "5 anni". Per
questo motivo è stata trovata la soluzione di cui parlava il Giudice delegato
relativa alla necessità delle foto attuali per poter ottenere una LE. Il GC
precisa pure che le schede non sono state determinanti per il lavoro svolto, ma
sono state degli strumenti utilizzati. La presenza della sostanza costruita è
stata determinante nelle valutazioni che hanno portato alla stesura dei piani,
ma la conoscenza della sostanza costruita non è riconducibile solo agli
inventari comunali, bensì si compone anche dell'acquisizione dello stato di
fatto sul terreno (sopralluoghi).
()
Il GC precisa che tale lavoro non è stato fatto in
senso meccanico, ma implicitamente sì nella definizione del paesaggio
meritevole. L'inventario ad oggi è uno strumento superato. Precisa pure che le
aree viola sono degli affinamenti di un'area molto più estesa. Ribadisce il
concetto che gli inventari ci sono, ma che possono essere vetusti, tale aspetto
può essere supplito dall'effettiva conoscenza del territorio e le due cose
concorrono nella definizione degli edifici meritevoli. Le qualità
paesaggistiche, la sostanza edilizia e le altre componenti contenute nella
scheda, sono state considerate per ottenere il risultato finale di paesaggio
meritevole di protezione.
Che gli inventari non
siano, in fondo, strettamente necessari ai fini della definizione dei comparti,
lo conferma a ben vedere il ricorrente stesso laddove afferma (p. es. cfr.
rapporto giustificativo 25 giugno 2013 relativo alla regione 15, settore E):
Il Comune di Torricella-Taverne non sembra ancora
disporre di un inventario degli edifici situati all'esterno del perimetro delle
zone edificabili, ciò che impedirebbe il rilascio di permessi di costruzione ai
sensi dell'art. 39 OPT, ma che non impedisce di esaminare le qualità del
paesaggio da tutelare e quindi l'inserimento nel PUC-PEIP.
13. Alla luce di quanto precede si può anche concludere che è a
torto che alcuni resistenti (contraddicendosi laddove postulano comunque la
reiezione del gravame) mettono in dubbio la legalità del PUC-PEIP. Intanto,
nella misura in cui esso si prefigge di attuare quanto previsto dall'art. 39
cpv. 2 OPT, che - come detto - si fonda validamente sull'art. 24 LPT, esso
risulta conforme al diritto federale. In secondo luogo, i motivi addotti dalle
autorità di pianificazione per procedere con lo strumento del piano di
utilizzazione cantonale ( supra , consid. 10.1), peraltro come ipotizzato
anche dalla pianificazione direttrice ( supra , consid. 10.2), possono
tutto sommato essere qui condivisi (art. 44 LALPT).
Censure relative alla regione 3, Media e Bassa
Leventina
14. Il ricorrente chiede l'esclusione
dal perimetro del PUC-PEIP dei seguenti otto settori compresi nella regione 3,
tutti nel territorio del Comune di Faido, secondo la numerazione delRI 1.
n.
Denominazione
Sezione
3-B
Osco/Mairengo
Osco e Mairengo
3-C
Calpiogna
Faido, Calpiogna e Campello
3-D
Campello/Molare
Calpiogna, Campello e Rossura
3-E
Figgione/Rossura/Tengia
Rossura
3-F
Calonico
Calonico
3-G
Anzonico
Anzonico
3-H
Cavagnago
Cavagnago
3-I
Sobrio/Parnasco
Sobrio
14.1. Il motivo principale della richiesta di
esclusione dal perimetro del PUC-PEIP, comune a tutti i settori contestati, è
la qualità dell'edificazione, sostanzialmente estranea a quella ricercata ai
fini della protezione. I rustici presenti sono pochi (o addirittura, assenti)
per rapporto agli edifici moderni oppure hanno subìto modifiche che ne hanno
snaturato le caratteristiche che ne giustificherebbero la protezione. Attorno
agli edifici le sistemazioni del terreno e le opere accessorie di vario genere
avrebbero contribuito ad alterare il paesaggio. Problematici sarebbero poi la
vicinanza della zona edificabile o comunque edificata e la relativa
urbanizzazione (strade, piazze) e, in alcuni casi, anche il rapporto con il
fondovalle. Si tratterebbe, in definitiva, di paesaggi il cui carattere
tradizionale originale è ormai scomparso; stante il loro aspetto ordinario essi
possono essere sufficientemente tutelati nell'ambito dei piani regolatori,
senza far capo al PUC-PEIP. La ponderazione degli interessi porterebbe,
pertanto, all'esclusione di queste zone dal PUC-PEIP, siccome non adempirebbero
ai requisiti dell'art. 39 cpv. 2 OPT e alle condizioni poste dalla scheda 8.5
del piano direttore cantonale.
14.2. La perizia prodotta dalla Divisione con la
risposta non si esprime su tutti i settori contestati, ma soltanto su quelli di
3-D, Campello, 3-F, Calonico, 3-G, Anzonico, 3-H, Cavagnago, 3-I,
Sobrio-Parnasco, tutti attribuiti alla tipologia D-Paesaggi agricoli di
montagna , che comprende le zone agricole di montagna, che fanno capo a
insediamenti abitati in permanenza, a partire da circa 1000 m s.l.m.; in genere
si tratta di comparti con un settore agricolo vivace, organizzato in strutture
moderne e razionali (stalle di grandi dimensioni). La qualità del paesaggio
sarebbe dunque data dalle ampie superfici prative, caratterizzate da un rilievo
dolce, molto idonee allo sfalcio e pascolazione, entro le quali sono situati
gli edifici rurali; la presenza di siepi e fasce boscate contribuirebbe a
diversificare il paesaggio (per quanto precede, cfr. pag. 3 seg.). Il dettaglio
della valutazione contenuta nella perizia sarà ripreso in relazione al singolo
settore.
14.3. Il 3 settembre e il 14 ottobre 2014 il giudice
delegato ha tenuto le udienze sui luoghi della contestazione, cui ha
partecipato una rappresentanza del Municipio di Faido, che tuttavia non ha
presentato allegati di causa. La delegazione del Tribunale ha scattato diverse
fotografie, acquisite all'incarto.
15. 15.1. Come già visto in precedenza, a
norma dell'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT edifici e paesaggio devono formare
un'unità degna di protezione; essi, inoltre, sono tenuti a valorizzarsi
reciprocamente, come prescrive il piano direttore. Quest'ultimo e le NAPUC
pongono l'accento sulla valenza formale del paesaggio, in quanto testimonianza
storica e ricchezza culturale con carattere di unicità, frutto
dell'utilizzazione agricolo-forestale secolare legata, in particolare, alla
transumanza stagionale e caratterizzata da un'edilizia rurale tradizionale. Ciò
non significa che per essere ricompreso nel perimetro del PUC il paesaggio
debba essere assolutamente intatto. Tuttavia, il suo carattere rurale,
originale e storico, che ne giustifica la tutela, deve essere ben percettibile
al punto da giustificare di derogare a titolo eccezionale al principio di
separazione tra zona edificabile e inedificabile, permettendo così il
cambiamento totale di destinazione. Indispensabile, dunque, è innanzitutto che
la sostanza edilizia oggetto della tutela - ovvero edifici originali non ancora
trasformati, rispettivamente trasformati compatibilmente con le qualità formali
esatte dalle NAPUC - sia effettivamente presente nel comparto e che lo sia in
modo ben riconoscibile, tale da determinarne chiaramente le caratteristiche.
Del resto, come visto, già il pianificatore ha operato in questo senso,
escludendo dal perimetro del PUC-PEIP quei territori ove non è stata
riscontrata la presenza di edifici degni di protezione. Solo così è possibile
considerare l'esistenza di una relazione sufficiente tra paesaggio ed edifici
protetti. Non basta dunque - come vorrebbe invece la Divisione (risposta, pag.
11) - che nel quadro d'insieme gli elementi che costituiscono il carattere agricolo
del paesaggio siano prevalenti. Deve trattarsi di testimonianze della civiltà
agricola che il piano in esame, in applicazione del piano direttore, intende
tutelare perché tipiche del paesaggio, non di ogni generico manufatto agricolo
recente o comunque non riconducibile alla sostanza storica descritta dalla
pianificazione direttrice e disciplinata dal PUC-PEIP. Inoltre, per poter
rispettare i requisiti del diritto federale, il concetto giuridico
indeterminato di degno di protezione dev'essere effettivamente inteso in
maniera restrittiva, come suggerito dalRI 1 e dalla scheda 8.5. In caso
contrario, la possibilità di cambiamento di destinazione in base all'art. 24
LPT e all'art. 39 cpv. 2 OPT non avrebbe più un carattere eccezionale, fondata
su motivazioni di ordine oggettivo. Il concetto di ubicazione vincolata
verrebbe esteso in modo incompatibile con la legislazione pianificatoria
federale e cantonale. Nulla muta al riguardo la differente terminologia in uso
presso l'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio,
riportata dalla Divisione nella risposta ( loc. cit. ).
15.2. La
Divisione - così come altri resistenti - critica quello che definisce
l'approccio museale delRI 1, sottolineando come il pianificatore abbia operato
invece secondo il concetto di paesaggio dinamico , in continua
evoluzione, nell'ottica di una politica territoriale di recupero della sostanza
storico-paesaggistica. Ora, lo stesso approccio fortemente conservativo nelle
norme del piano in esame contraddice tale affermazione. Anche se il rapporto di
pianificazione fa più volte cenno al recupero dei paesaggi, ciò non si è poi
concretamente tradotto nell'approntamento di un apparato normativo confacente.
Inoltre, per poter procedere alla riqualifica di un comparto deteriorato
attraverso la sua inclusione nel perimetro del PUC-PEIP, il pianificatore
avrebbe dovuto disporre di informazioni ben più circostanziate di quelle usate
per l'allestimento del piano. La possibilità di eliminare gli elementi di
disturbo dipende, infatti, da molteplici fattori, che in concreto non sono
stati valutati. Perché una riqualifica nell'ottica di conformare il comparto
alle severe esigenze del PUC-PEIP non sia semplicemente illusoria, finanche
pretestuosa, occorre che gli elementi di disturbo vengano dapprima individuati
con precisione; deve quindi essere esaminata la reale possibilità di apportare
correttivi. Ciò dipende, innanzitutto, dalla conoscenza della legalità
dell'intervento, dalla possibilità di procedere a una misura di ripristino, vuoi
tramite decisione (che comporta una verifica, tra l'altro, della
proporzionalità e dei termini di perenzione dell'azione di ripristino), vuoi su
base volontaria, ciò che presuppone invece la conclusione di accordi vincolanti
con i proprietari. Il semplice inserimento nel perimetro del PUC-PEIP non dà
nessuna garanzia che il comparto venga effettivamente recuperato e, di
riflesso, che i requisiti che ne giustificano la tutela siano mai, o comunque
in un ragionevole tempo futuro, adempiuti. Non è manifestamente sufficiente
quanto previsto dall'art. 13.3 NAPUC, che si limita a porre il principio
secondo cui:
Gli elementi architettonici deturpanti, in
particolare quelli estranei all'architettura rurale tradizionale, anche qualora
ubicati nelle adiacenze di tali oggetti, devono essere rimossi al più tardi in
occasione di nuovi interventi sostanziali sugli edifici ammessi in base alle
presenti norme. Ciò vale in particolare anche per le opere di sistemazione
esterna nelle adiacenze degli oggetti protetti.
Tanto più che
questa norma non permette d'intervenire nell'intero paesaggio ai fini di un suo
recupero coerente, ma, al più, nelle sole adiacenze degli oggetti protetti. Ne
discende che allo stadio attuale, laddove non è possibile già ora riconoscere
un'unità degna di protezione secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, il paesaggio
dev'essere escluso dal perimetro del PUC-PEIP. Resta impregiudicata la
possibilità del pianificatore di chinarsi nuovamente su questi territori, una
volta eliminati gli elementi di disturbo o, eventualmente, sulla base di un
progetto concreto e vincolante per il loro recupero.
15.3. Il criterio base posto dalla pianificazione direttrice
risulta adempiuto nella misura in cui tutti settori in esame sono posti al di
sotto del limite 2'000 m s.l.m. ed è possibile riscontrare ovunque l'alternanza
tra foreste e spazi aperti e aree alpestri. Resta quindi da verificare se essi
adempiono anche i requisiti qualitativi per essere ricompresi nel perimetro del
piano, prestando particolare attenzione alla presenza di edifici rurali
originali che devono valorizzarli, verifica che avviene in base a quanto appena
spiegato. Oltre che alla documentazione agli
atti, il Tribunale fa capo anche alle vedute aeree di Swisstopo www.map.geo.admin.ch/ e alle viste www.google .ch /maps (cfr. al riguardo
STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5). Quando non è altrimenti
indicato, il numero della foto è quello del dossier settoriale prodotto dalRI 1.
15.4. Nella misura in cui
i resistenti avanzano argomenti che sono stati trattati e risolti nell'ambito
dell'evasione delle censure di carattere generale avanzate dalRI 1, per
economia di giudizio, si rinvia a quanto spiegato in precedenza.
16. Settore 3-B, Osco/Mairengo
(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,
pag. 6)
Per questo settore la perizia della Divisione è
silente.
16.1. Il settore 3-B si sviluppa a monte della
località di Polmengo e abbraccia le frazioni del Comune di Faido (da est a
ovest) di Mairengo (con Tortengo e Raslina) e di Osco (compresa Vigera). Benché
questo settore abbia una superficie piuttosto ampia, al suo interno dovrebbero
trovarsi unicamente quattro rustici classificati 1a, tre classificati 1d e
altrettanti oggetti culturali (cfr. immagine qui sopra). Dall'esame della
fotografia si evince come nel perimetro sono presenti i tre citati abitati e la
relativa (piuttosto fitta) rete stradale che li collega. Il settore, come
visto, è suddiviso tra le sezioni di Osco (nord-ovest) e quella di Mairengo
(sud-est).
16.2. Osco è inserito nell'inventario federale degli
insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS; oggetto n. 4041). Dalla scheda
dell'inventario e dalle viste Google si evince come esso non si configuri come
un insieme coerente di edilizia rurale, al contrario: a caratterizzarne le
qualità storico architettoniche è proprio la ricca rappresentanza di tipi di
diverse epoche edificatorie. L'ISOS sottolinea quindi le buone qualità
situazionali per essere collocato su un ampio terrazzo prativo entro
un'imponente cornice boschiva. Il piano regolatore di Osco, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione
del 22 dicembre 2009 (n. 6796), piano del paesaggio in scala 1:2'000, assegna
la parte non boschiva del settore alla zona agricola cui si sovrappone la zona
di protezione del paesaggio (ZPP1), dov'è ammessa la gestione agricola di tipo
estensivo (art. 19 cpv. 1 NAPR) e vige l'obbligo per il proprietario di
provvedere al mantenimento delle superfici aperte, atteso come al Municipio
spetta di sorvegliare e verificare che le opere di mantenimento siano
regolarmente eseguite e se del caso d'intervenire presso l'interessato (art. 19
cpv. 2 NAPR). Il comparto è pure caratterizzato da numerosi elementi naturali
protetti quali corsi d'acqua, boschetti, alberi singoli o a gruppi e numerosi
muri a secco. Per quanto concerne il piano delle zone, al margine nord del
settore il nucleo di Vigera è assegnato alla zona nucleo di villaggio,
edificabile ma di stampo conservativo (cfr. art. 30 NAPR), al cui servizio è
riservata un'area di posteggio. Vi è quindi l'abitato di Osco per il quale è
previsto un piano particolareggiato per il centro, mentre il resto è suddiviso
tra zona nucleo di villaggio (di stampo conservativo; art. 30 NAPR) e un'estesa
zona residenziale ai suoi margini. Anche qui sono previste aree di posteggio.
Per quanto concerne la parte sud-est del settore, il
piano regolatore della sezione di Mairengo approvato con risoluzione
governativa del 14 giugno 1995 (n. 3398), piano del paesaggio in scala 1:2'500,
attribuisce la parte non forestale alla zona agricola. Anche in questo comparto
sono presenti diverse zone edificabili. Innanzitutto, vi sono i due villaggi di
Mairengo e di Tortengo, assegnati alla zona del nucleo di villaggio, di stampo
conservativo (art. 40 NAPR); ai nuclei è poi accostata la rispettiva zona
residenziale primaria (RP 9.00); da notare che quella posta a monte e a valle
della strada che conduce a Mairengo è piuttosto ampia. Da ultimo vi è la zona
residenziale (R 9.00) di Raslina.
16.3. In base agli atti e alle viste Google è
possibile affermare che la sostanza edilizia fuori zona edificabile ricercata
ai fini di protezione è quasi del tutto assente. Senza che occorra qui
esprimersi nel dettaglio, i pochi edifici di (presumibile) origine rurale sono
stati già modificati in contrasto al criterio di valenza formale che informa la
pianificazione contestata; essi non
sarebbero ammissibili secondo le rigide norme edilizie approvate dal Gran
Consiglio a tutela dei paesaggi protetti. L'art. 15 NAPUC, che disciplina gli
interventi per gli oggetti classificati 1a, 1c e 1d (ovvero quelli meritevoli
di conservazione al netto dei diroccati ricostruibili), come pure quelli già
trasformati e classificati nella categoria 3 (art. 16 cpv. 3 NAPUC), impone
infatti l'assoluto rispetto degli edifici in parola, limitando al massimo gli
interventi ammessi. Lo conferma anche la documentazione esatta dall'Autorità
cantonale nell'ambito delle domande di costruzione per edifici rustici (cfr.
art. 12a del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre
1992 [RLE; RL 705.110]; inoltre: https://www4.ti.ch/dt/sg/udc/temi/domande-di-costruzione/rustici/rustici/ ). Esempi di interventi inammissibili sono ben
visibili, per esempio, in località Campasc (comparto 5a), dove i tetti degli
edifici di origine rurale sono stati rifatti in modo irrispettoso della
sostanza storica esistente, quando le NAPUC pongono, invece, il principio
secondo cui il materiale di copertura originario andrebbe conservato e, se
perduto, ripristinato, rispettivamente che il tetto deve conservare la
geometria, l'orientamento del colmo, le quote (alla gronda e al colmo), le
pendenze delle falde e le sporgenze originarie (art. 15.6.1, 15.6.2). Stessa
sorte è toccata all'edificio che si vede nella foto n. 36 il quale soffre
inoltre, al pari di quello vicino e ben conservato, della sistemazione esterna.
Da ultimo, nella zona agricola sono presenti edifici abitativi e infrastrutture
agricole moderne. Anche la strada principale, che si snoda nell'intero
comparto, non ha aspetto agricolo: asfaltata, essa presenta la tipica
connotazione di strada di collegamento montano.
17. Settore 3-C, Calpiogna
(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,
pag. 5)
La perizia
della Divisione non si esprime in relazione a questo settore.
17.1. Il
settore 3-C è ubicato a cavallo delle sezioni di Faido, Calpiogna e Campello e
si trova a monte dell'abitato di Faido. Dall'immagine riportata qui sopra
emerge che, a dispetto delle sue dimensioni e al pari del settore esaminato in
precedenza, di edifici classificati 1a al suo interno dovrebbero esservene
pochissimi: solamente tre, oltre due edifici classificati 1d. Ben visibili sono
poi i villaggi di Calpiogna (comparto 2) e Primadengo (comparto 3), così come
la strada asfaltata che sale a tornanti in direzione di Campello, il cui
impatto dato dalla tipologia di costruzione non è trascurabile; l'impianto
stradale è tuttavia meno fitto rispetto al precedente settore.
17.2.
Calpiogna e Primadengo sono compresi nell'inventario ISOS (oggetti n. 3809 e
4075), che ne sottolinea l'importanza del contesto prativo in cui sono inseriti
e la qualità storico architettonica della sostanza edilizia tradizionale, anche
rurale, presente. Il piano regolatore della sezione di Calpiogna, approvato dal Consiglio di
Stato con risoluzione del 1° luglio 1992 (n. 5391), piani del paesaggio,
assegna la parte non forestale del territorio alla zona agricola, cui in parte
si sovrappone anche una zona di protezione del paesaggio, per la quale è
imposta una gestione estensiva; al proprietario è poi fatto obbligo di
mantenere i fondi - o di tollerarne la gestione da parte di terzi - a
salvaguardia delle zone aperte dall'avanzare del bosco, in difetto di che il
Municipio provvede a organizzare eventuali interventi sostitutivi a carico del
proprietario (art. 29 cpv. 3 NAPR). Passando al piano delle zone, vi sono
quelle edificabili dei nuclei di Calpiogna e Primadengo, per le quali valgono
norme conservative (art. 40 NAPR), in parte contorniate da zone residenziali a
carattere medio (R), una con vincolo di residenza primaria a Primadengo. Alcune
zone per posteggi sono poste a servizio dei due villaggi. Infine, in località
Piantett vi è una zona campeggio, nella quale è ammessa la posa di tende,
roulottes ecc. nonché la costruzione di edifici indispensabili al funzionamento
della struttura (art. 44 NAPR).
La parte del
settore di pertinenza della sezione di Campello (un piccolo spicchio a monte di
Chinchengo) è assegnata dal piano regolatore approvato il 3 giugno 2003 (ris.
gov. n. 2387), piano del paesaggio, alla zona boschiva.
Per quanto
riguarda la porzione sud del comparto, in territorio della sezione di Faido, la
parte non boschiva è attribuita dal piano regolatore approvato il 17 dicembre
1986 (ris. gov. n. 7959) alla zona senza destinazione specifica.
17.3. Quanto
alla situazione edilizia né dagli atti né dalle viste Google è possibile
reperire edifici della tipologia ricercata. La gran parte della sostanza
edilizia fuori zona è infatti composta da edifici moderni sia abitativi sia
agricoli, anche di notevoli dimensioni. Le costruzioni di presumibile origine
rurale hanno perso ogni interesse ai sensi del PUC-PEIP, giacché trasformate
senza rispetto alcuno per la sostanza storica, talvolta in modo molto pesante
(si veda per tutti quanto subìto da quello che doveva essere l'edificio
classificato 1a nel comparto 1, fotografie n. 2 segg.). Altri manufatti minori
(come tettoie) completano il quadro. Stupisce che il piano si spinga a comprendere
la radura di Piantett (comparto 4), riservata per il campeggio, e la cui
situazione dal profilo paesaggistico non può che essere considerata come
desolante, non solo dal profilo del PUC-PEIP (cfr. fotografie n. 101 segg.).
14.
18. Settore 3-D, Campello/Molare
(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,
pag. 5)
Secondo la perizia della Divisione, la qualità del
paesaggio deriverebbe dalle ampie superfici prative regolarmente gestite,
ben raggiungibili e idonee all'uso meccanizzato che fanno da contorno e
collegano i nuclei abitati . Rilevanti sarebbero anche i singoli edifici,
la rete di strade, i margini boschivi e le strutture (siepi, boschetti) . Si
tratterebbe dunque di un tipico paesaggio contemporaneo di montagna, il cui
carattere tradizionale non sarebbe intaccato dagli elementi moderni .
18.1. Il settore 3-D, Campello/Molare,
si sviluppa a monte di quello 3-C appena esaminato e si estende nelle sezioni
di Calpiogna, Campello e Rossura. Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra,
al suo interno dovrebbero trovarsi una dozzina di edifici classificati 1a, sei
oggetti culturali 1c e otto edifici 1d. Sempre dall'immagine si vede come esso
comprenda i villaggi di Campello e Molare e lambisca la parte bassa di quello
di Carì.
18.2. Per quanto riguarda la stretta
porzione più occidentale, il piano regolatore di Calpiogna (piani del paesaggio
in scala 1:5000 e 1:2000/1:1000) assegna la parte non boschiva alla zona
agricola cui si sovrappone una zona di protezione del paesaggio.
La parte centrale del settore è
disciplinata dal piano regolatore di Campello. Per quanto non zona forestale,
il territorio è assegnato a quella agricola, cui si sovrappone la zona di
protezione del paesaggio. Secondo l'art. 26 cpv. 2 NAPR, la gestione delle aree
agricole deve dunque avvenire in modo estensivo, ritenuto inoltre che tutti i
contenuti naturali sono protetti. Il cpv. 3 del medesimo disposto impone poi al
proprietario l'obbligo di provvedere alla gestione e alla manutenzione dei
fondi per salvaguardare le zone aperte dall'avanzamento del bosco, obbligandolo,
in caso non lo possa fare, di tollerarne la gestione da parte di terzi, se del
caso anche dell'ente pubblico (a carico del proprietario). Il Municipio deve
poi occuparsi di opportune misure d'incentivo (cpv. 4). All'interno vi sono
anche alcuni elementi naturali protetti quali prati magri, un gruppo arboreo e
alcuni muri a secco. A sud si trova poi l'ampia zona edificabile del villaggio
di Campello composta della zona nucleo (NCA; conservativa, cfr. art. 11 NAPR),
di una piccola zona edificabile primaria d'interesse comunale (ZEIC) e di una
generosa zona edificabile estensiva (RE; cfr. piano delle zone). A nord il
settore si estende sino a inglobare la parte bassa della zona RE di Carì e
anche la piccola zona nucleo di Piana.
Per quanto riguarda la parte orientale
del settore, il piano regolatore della sezione di Rossura, approvato dal
Consiglio di Stato il 26 agosto 1992 (ris. n. 7211) l'assegna - in quanto non
boschiva - alla zona agricola (piano del paesaggio in scala 1:2'000). In
località Valle vi è poi una zona di rispetto del paesaggio ed è segnalato un
nucleo/gruppo di rustici. Si tratta di quelli del comparto 2a del fascicolo delRI
1 (pag. 17 segg.), su cui si tornerà in seguito. Verso levante si trova la zona
edificabile di Molare, suddivisa in zona nucleo originario (NO), di stampo
conservativo (cfr. art. 37 NAPR), e zona residenziale a carattere medio (R;
cfr. piano delle zone).
18.3. Dal profilo edilizio, vi sarebbe
da attendersi la presenza di alcuni edifici della tipologia ricercata,
quantomeno in corrispondenza di quelli classificati 1a, 1c e 1d secondo quanto
riportato nell'immagine qui sopra.
Nella porzione occidentale del settore,
quella che orbita intorno alla frazione di Campello, è effettivamente presente
una costruzione di pregio (comparto 1b; cfr. foto n. 20 e 22). La radura di
pertinenza del rustico che ancora doveva esistere alcuni anni or sono (tant'è
che secondo l'estratto SIFTI dovevano esservi 3'108 m 2 di superficie
inedificata - humus) è oramai stata invasa dalla foresta e boscaglia,
riducendone le dimensioni di modo che oggi appare troppo piccola per poter
acquisire una forza paesaggistica tale da giustificarne il mantenimento nel
PUC-PEIP. Allo stato attuale la scelta non è dunque supportata da pertinenti
motivazioni, quelle fornite in concreto dal pianificatore essendo insufficienti
per riconoscerne un potenziale recupero, non potendosi in casu prescindere da una verifica puntuale del limite forestale. Essa è poi posta nei
pressi dell'abitazione moderna di cui alla foto n. 23. Dalle viste Google è
possibile rilevare che anche l'altro edificio classificato 1a, ubicato più a
monte a Bidré, ha mantenuto intatte le sue qualità. Nei suoi pressi un altro
edificio di presumibile origine rurale ha subìto interventi non in linea con le
qualità formali ricercate, anche a causa delle sistemazioni esterne. Poco più a
valle vi è poi una casetta in stile moderno e nelle immediate vicinanze la zona
edificabile RE di Campello. Gli edifici di pregio sono dunque piuttosto degli
episodi puntuali che, anche per la loro posizione, non sono in grado di
caratterizzare il paesaggio. Sempre dalle viste Google, emerge che l'edificio
1a posto a margine dell'abitato di Carì, sul cui stato di conservazione originale
possono peraltro sorgere dubbi, non possiede un spazio di pertinenza
sufficientemente esteso per essere considerato rilevante dal profilo
paesaggistico. Per il resto, l'edilizia fuori zona è del tutto estranea a
quella ricercata.
Per quanto riguarda la parte est del settore, in
corrispondenza del comparto 2a in località Valle, stando ai dati dell'immagine
aerea e a quanto indicato dal piano del paesaggio di Rossura, ci si dovrebbe
attendere di trovare un gruppo di edifici rustici classificati 1a. Ora, tuttavia,
gli interventi effettuati sugli edifici li hanno snaturati nell'ottica del
PUC-PEIP; non si tratta più di testimonianze originali della civiltà rurale,
conservate secondo le rigide norme previste dal legislatore (cfr. fotografie n.
51 segg.). La connotazione agricola del comparto risulta non tanto da questi
edifici - che appaiono a tutti gli effetti delle casette di vacanza delle quali
l'origine (forse) rurale non è sempre percettibile - quanto dalle due imponenti
stalle poste ai loro margini, all'esterno del tornante della strada asfaltata.
Altri edifici che in origine erano classificati 1a hanno perso la loro
originalità. È il caso, per esempio, di quello visibile alla foto n. 75
(comparto 2b), noto alle parti da una precedente procedura, ma anche di quelli
di presumibile origine rurale in località Campì (comparto 2c; cfr. per esempio,
foto n. 99). Dalle viste Google si può concludere che anche la parte bassa del
comparto (salendo da Barescia) è caratterizzata da un'edificazione estranea a
quella ricercata e presenta sistemazioni esterne incompatibili col PUC-PEIP.
19. Settore 3-E, Figgione/Rossura/Tengia
(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,
pag. 5)
In relazione a questo settore, la perizia della
Divisione è silente.
19.1. Il settore 3-E si trova a est di
quelli appena esaminati, quasi parallelo al fondo valle, dal quale è separato
da una fascia boschiva. Esso è interamente compreso nella sezione di Rossura.
Secondo la fotografia aerea riportata qui sopra, al suo interno dovrebbero
trovarsi quattro edifici meritevoli di conservazione 1a (due a Tengia, comparto
1; due a Figgione-Muriengo, comparto 3), altrettanti edifici classificati 1d e
due oggetti culturali 1c. Dall'immagine si vedono i villaggi (da ovest a est)
di Figgione, Rossura (comparto 2) e Tengia. L'intero
settore è quindi attraversato, in posizione sostanzialmente centrale e
parallela al fondovalle, dalla strada principale asfaltata che sale da Faido.
19.2. Figgione, Rossura e Tengia sono
tutti inseriti nell'inventario ISOS
(oggetti n. 3913, 4100 e 4153), da cui si può desumere, quali tratti comuni, le
qualità buone/ottime di questi insediamenti sia dal profilo situazionale,
siccome collocati all'interno di cornici prative, sia dal profilo
storico-architettonico, poiché la sostanza edilizia è rappresentativa
dell'edificazione regionale tradizionale nella sua componente abitativa e
utilitaria.
Il piano regolatore di Rossura,
approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 26 agosto 1992 (n. 7211),
piano del paesaggio, assegna la parte non boschiva del settore alla zona
agricola, cui si sovrappone a valle di Rossura una zona di rispetto del
paesaggio al cui centro vi è quella di protezione del monumento della chiesa
dei Santi Lorenzo e Agata. L'art. 20 cpv. 2 NAPR, relativo alla coltivazione
dei terreni agricoli, prevede che il proprietario che intende abbandonarla è
tenuto a avvisare il Municipio, ritenuto che l'abbandono è presunto se la
coltivazione non avviene per due anni consecutivi. Il Municipio, prosegue la
norma (cpv. 3), può affidarla in questi casi a terzi oppure provvedervi anche
direttamente in circostanze speciali. Nel settore vi sono poi le zone edificabili
dei tre abitati (cfr. piano delle zone): per ciascuno vi è una zona del nucleo
protetto (NP; di stampo conservativo, cfr. art. 38 NAPR) e una zona
residenziale a carattere medio, più ampia a Figgione e a Tengia, meno estesa a
Rossura. Alcuni posteggi al servizio dei nuclei completano il quadro.
19.3. Dal profilo delle costruzioni fuori zona, dagli
atti, dal sopralluogo e dalle viste Google emerge come quasi non vi sia traccia
di edifici della tipologia ricercata. In realtà, solo a Muriengo (comparto 3, a
monte di Figgione) è possibile scorgerne un paio (uno, comunque, ha già subìto
una sostituzione impropria del tetto; cfr. fotografie n. 137-139; inoltre
fotografie n. 83-87 allegate al verbale di sopralluogo). Anche se non rilevati
nel piano del paesaggio, nel comparto sono presenti anche alcuni muri a secco
(p. es. foto n. 88 allegata al verbale di sopralluogo). Per il resto, gli
edifici di presumibile origine rurale sono ormai stati snaturati in rapporto
alle qualità formali esatte dal PUC-PEIP.
20. Settore 3-F, Calonico
(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,
pag. 5)
Secondo la perizia della Divisione, la qualità del
paesaggio deriverebbe dalla morfologia variata (piani, pendii,
terrazzamenti); la presenza importante di elementi sia naturali, sia antropici
(singoli alberi, boschetti, muri, beni culturali) forma un paesaggio ricco e
diversificato, che fa da cornice ad un insediamento di assoluto valore (Isos
nazionale). Si tratterebbe dunque di un tipico paesaggio agricolo di
montagna .
20.1. Il settore 3-F, Calonico, è posto più a sud di
quello appena esaminato. Dall'immagine qui sopra riportata emerge innanzitutto
che nel settore vi è un solo edificio classificato nella categoria 1a,
segnatamente un oggetto culturale 1c (comparto 3). Sono inoltre ben visibili il
villaggio di Calonico con la chiesa di San Martino e la strada principale
asfaltata che sale da Lavorgo, con alcune diramazioni secondarie; si nota poi
la presenza di due gruppetti di case: uno in località Quadréda (comparto 1) e
l'altro, più piccolo a Cesü (comparto 2).
20.2. Calonico è inserito nell'ISOS (oggetto n. 3808),
che ne evidenzia le ottime qualità spaziali per la sua posizione su un breve
terrazzo prativo e quelle buone storico-architettoniche data l'ampia rappresentanza
di edifici utilitari e abitativi testimone della cultura rurale della regione.
Il piano regolatore di Calonico, approvato con
risoluzione governativa del 16 febbraio 1993 (n. 1185), piano del paesaggio in
scala 1:2'000, assegna la parte non boschiva del settore alla zona agricola,
alla quale si sovrappone una zona di protezione del paesaggio a valle del
nucleo di Calonico che si estende sino alla chiesa di San Martino. Vi sono poi
le zone edificabili (cfr. piano delle zone). Innanzitutto quella del nucleo di
villaggio NV (di stampo conservativo, art. 33 NAPR), completata da quella di estensione
del nucleo del villaggio ENV. A sud-est del nucleo si sviluppa anche la zona
residenziale a due piani, in parte con vincolo di residenza primaria.
20.3. Dal profilo della sostanza edilizia, unico
esempio di edificio della tipologia che il PUC-PEIP vorrebbe tutelare è l'1c
rilevato anche nell'immagine più sopra; trattasi di un minuscolo mulino (cfr.
fotografie n. 45-48; cfr. anche: www.mulino-calonico.ch ). Edificio che, però, nemmeno è situato fuori zona
edificabile, essendo invece inserito in un'area vincolata per la realizzazione
di un posteggio pubblico. A ben vedere, fuori zona edificabile si trova di
tutto (per tacere delle sistemazioni esterne) fuorché i rustici che potrebbero
semmai beneficiare delle possibilità di cambiamento di destinazione negli
intendimenti del pianificatore.
21. Settore 3-G, Anzonico
(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,
pag. 5)
Secondo la perizia della Divisione, la qualità del
paesaggio deriverebbe dalla morfologia variata (piani, pendii, terrazzamenti);
la presenza importante di elementi sia naturali, sia antropici (singoli alberi,
boschetti, muri, beni culturali) forma un paesaggio ricco e diversificato, che
fa da cornice ad un insediamento di assoluto valore (Isos nazionale). Si
tratterebbe dunque di un tipico paesaggio agricolo di montagna .
21.1. Dall'immagine riportata qui sopra si può
evincere come all'interno del settore 3-G, Anzonico, dovrebbero trovarsi una
quindicina di edifici classificati 1a e tre edifici classificati 1d. Al suo
interno sono inoltre presenti diverse strade. Il settore è suddiviso in due
parti dal Ri di Laium, che scorre all'interno della fascia boscata centrale.
Sulla sponda destra, lungo il collegamento principale che lo attraversa nel
terzo più a monte, in corrispondenza di un ripido pendio prativo, vi è il
villaggio di Anzonico con a monte un gruppo di edifici (comparto 6, Rousgia di
Rivài); a valle, invece, si vede la radura di Sacco, dove è recensito un
edificio agricolo ancora in uso. Sulla sponda sinistra si notano soprattutto la
strada che sale a tornanti dal fondovalle (comparti 1, 2, 3, e 5) e la mole
della chiesa parrocchiale di San Giovanni Battista decollato, a Vinèi (comparto
1).
21.2. Anzonico è inserito nell'inventario ISOS
(oggetto n. 3730), che ne sottolinea le ottime qualità situazionali dovute
anche al pendio di sfondo di grande imponenza per la sua ripidità e per la
pressoché totale integrità; sempre secondo l'inventario, l'insediamento presenterebbe
buone qualità storico-architettoniche nella dominanza dei tipi edilizi
tradizionali leventinesi.
Il piano regolatore di Anzonico, approvato dal
Consiglio di Stato con risoluzione del 1° settembre 1993 (n. 7295), piano del
paesaggio in scala 1:2'000, assegna la parte non forestale del settore alla
zona agricola. Vi sono poi due zone edificabili. La prima, in corrispondenza
del villaggio di Anzonico, è suddivisa tra una zona nucleo di villaggio (di
stampo conservativo; art. 33 NAPR), cui si affianca a ovest (sia a monte che a
valle) la zona residenziale a due piani R2, rispettivamente la zona
residenziale d'interesse comunale R2 Co (volta a favorire la residenza
primaria; art. 35 NAPR). Due posteggi sono disposti lungo la strada principale,
alle due entrate del nucleo. Un'ulteriore zona edificabile R2 si sviluppa a est
della citata chiesa parrocchiale (comparto 1), dov'è pure pianificato un
posteggio pubblico.
21.3. Per quanto riguarda la situazione edificatoria
del fuori zona, dall'immagine riportata più sopra vi era da attendersi una
certa presenza di edifici della tipologia ricercata in località Rousgia di Rivài,
dove risultano recensiti sette edifici classificati 1a (comparto 6). Tuttavia
il sopralluogo ha permesso di rilevare che in realtà non vi è una loro
predominanza, atta a caratterizzare il paesaggio, ciò che risulta confermato
anche dalle viste Google. Gli edifici di presumibile origine rurale, applicando
il severo metro formale che informa il PUC-PEIP, sono stati snaturati. La
presenza di pannelli solari di dimensioni non ridotte su tetti di foggia e
materiale moderni non sono di certo atti a conferire l'aspetto tradizionale
ricercato. Anche dal profilo delle sistemazioni esterne, la situazione è
contraria alle previsioni pianificatorie: recinzioni, muri di sostegno (seppur
in pietra), lastricati ecc. L'impressione suscitata non è quella di un
paesaggio agricolo di pregio da preservare, quanto quella di una zona
(edificabile) di casette di vacanza parzialmente ricavate da preesistenti
edifici di possibile origine rurale. A valle di Anzonico, come visto, non vi
sono rustici potenzialmente riattabili; l'edilizia (rurale) fuori zona è in
effetti assente, fatto salvo lo stabile agricolo ancora in uso al centro della
radura posta a ovest del comparto 1, classificato come 1d e per il quale
parrebbe potersi escludere - stante l'imponente mole - la possibilità di
cambiamento di destinazione (cfr. art. 11 cpv. 1 lett. d NAPUC).
Per quanto riguarda invece la sponda sinistra del Ri
di Laiùm, da notare è innanzitutto il vigneto, d'impianto tradizionale e
paesaggisticamente interessante, posto all'estremo sud del settore, a ridosso
delle gallerie del viadotto della Biaschina (comparto 5). Qui non vi sono,
tuttavia, edifici che presentino le caratteristiche rurali-tradizionali ricercate.
Anche sotto il profilo delle sistemazioni esterne la situazione è lungi
dall'essere conforme alle rigorose pretese del PUC-PEIP. Proseguendo verso nord
si raggiunge una radura (località Chèisc; comparto 3). Qui l'origine rurale
degli edifici è a prima vista percettibile. Gli interventi costruttivi,
tuttavia, non sono sempre in linea con le aspettative del PUC-PEIP (per
esempio, il tetto dell'edificio sulla foto n. 75). Ma a pregiudicare il
comparto dal profilo paesaggistico sono soprattutto le sistemazioni esterne. Vi
è ad esempio la "foresta" di paletti in metallo con tanto di
recinzione di quello che sembra l'impianto di un vigneto, muretti, scalette,
pergole moderne, selciati, caminetti grill completano il quadro (cfr. in
particolare foto n. 82 segg.). Proseguendo lungo la strada verso est, dopo il
tornante si giunge a Cruisc (al centro del comparto 2), dove dovrebbero essere
tre rustici 1a. Due sono effettivamente reperibili, tutto sommato integri
(facendo astrazione del rifacimento del tetto del primo dei due salendo; cfr.
fotografia n. 42). Ma il contesto d'appartenenza non è (più) quello rurale
auspicato. La situazione edilizia e delle sistemazioni esterne è talmente
variegata ed estranea alla tipologia ricercata che è persino difficile da descrivere.
Sicché è sufficiente rinviare alle immagini agli atti (fotografie n. 16 segg.).
Anche qui si intravvedono alcuni muretti a secco, vestigia di antichi
terrazzamenti. L'ultimo comparto che resta da esaminare è quello nei pressi
della chiesa parrocchiale (comparto 1). Alla foto n. 2 si vede quello che
dovrebbe essere l'edificio 1a censito. Si tratta però dell'unico edificio che
(sembrerebbe) aver mantenuto le qualità ricercate dalla pianificazione in
esame; il resto dell'edilizia locale è invece estranea. La sua posizione a
ridosso della strada asfaltata e sopra il muro di controriva in conci ne riduce
il potenziale impatto paesaggistico. Dominante il paesaggio - poi - è semmai
l'edificio sacro dall'altro lato della strada.
22. Settore 3-H, Cavagnago
(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,
pag. 5)
Secondo la perizia della Divisione, si tratterebbe di
un paesaggio agricolo di montagna, tipico della zona della Strada Alta, le cui
qualità deriverebbero dalla morfologia variata.
22.1. Il settore 3-H, Cavagnago, è posto a sud di
quello appena esaminato. Stando alle indicazioni riportate qui sopra,
all'interno del settore dovrebbero esservi quattro edifici classificati 1d; non
vi sarebbero rustici della categoria 1a. Ben visibile è, inoltre, l'abitato di
Cavagnago che si sviluppa a monte e a valle della strada principale, dalla
quale si dirama una rete piuttosto fitta di strade secondarie.
22.2. Il piano regolatore approvato dal Consiglio di
Stato il 13 ottobre 1992 (ris. gov. n. 8926), piano del paesaggio, attribuisce
la parte non boschiva del settore alla zona agricola, cui si sovrappone per la
gran parte una zona di protezione del contesto dei nuclei di Cavagnago e Segno
(PA 1). Al centro si trova quindi la zona edificabile, composta della zona
nucleo tradizione NV (di stampo conservativo, art. 27 NAPR) e di quella del
nucleo di tamponamento NT (aree di contorno alle parti edilizie tradizionali,
la cui edificazione dev'essere intesa come completazione del nucleo; art. 28
NAPR), oltre una piccola area residenziale d'interesse comunale a monte (per la
quale valgono le disposizioni della zona NT) e una zona artigianale a valle.
Diversi spazi sono poi riservati alla zona per edifici di interesse pubblico
(casa comunale e patriziale, centro culturale, autorimesse, aree svago ecc.).
22.3. Dal profilo edilizio, dalle immagini agli atti
non emerge una significativa presenza di costruzioni della tipologia ricercata
dal PUC-PEIP; sono rilevabili inoltre un certo numero di edifici moderni (stalle
di grandi dimensioni, casette ecc.). Dalle viste Google, tuttavia, è possibile scorgere i rustici classificati 1d, ma stante la loro
ubicazione nei pressi di altri edifici i due posti più a ovest non hanno la
forza di imporsi come elementi caratterizzanti il comparto, lo stesso vale per
quello posto a monte dell'abitato, grossomodo al centro del comparto, per il
quale non è dato di riconoscere un'area paesaggistica di riferimento
sufficientemente ampia. Diversa è la situazione per il rustico 1d posto più a
sud, che pure ha conservato le caratteristiche richieste, che appartiene invece
al più ampio comparto paesaggistico che si sviluppa verso valle dove vi sono
altri due oggetti inventariati, che pure presentano i tratti rurali originari,
e inseriti nel perimetro del PUC-PEIP rimasto incontestato. Per questa limitata
porzione di territorio il carattere originario degli edifici e del paesaggio
risulta ancora sufficientemente preservato.
23. Settore 3-I, Sobrio/Parnasco
(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,
pag. 5)
La perizia
della Divisione sottolinea che le qualità del paesaggio, ricco e diversificato,
derivano dalla presenza importante di elementi sia naturali, sia antropici
(singoli alberi, boschetti, muri, beni culturali). Esso fa poi da cornice
all'insediamento di Sobrio, dove presenta con morfologia variata (piani, pendii
e terrazzamenti), più dolce a Parnasco (terrazzo glaciale).
23.1.
L'ultimo settore della regione 3 è quello più meridionale. Esso abbraccia gli
abitati di Ronzano (comparto 3), Villa (Sobrio; comparto 2) e Parnasco
(comparto 1), ben visibili nella foto riportata qui sopra, al pari della rete
stradale, tutto sommato abbastanza fitta, che li serve. A Parnasco dovrebbero
esservi due rustici classificati 1a, oltre a un edificio 1d; anche a Sobrio
dovrebbe trovarsi un rustico classificato 1d.
23.2. L'insieme
di Sobrio, compreso Ronzano, è classificato nell'ISOS (oggetto n. 4135), cha ne
valuta come ottime le qualità situazionali grazie alla collocazione al centro
di un terrazzo prativo, in leggera pendenza e ancora fondamentalmente integro e
come buone le qualità storico-architettoniche di un patrimonio edilizio dove
predominano i tipi tradizionali della regione. Il piano regolatore di Sobrio, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione
del 17 aprile 1996 (n. 1886), assegna la parte non forestale del settore alla
zona agricola, sulla quale si sovrappongono le zone di protezione del paesaggio
(ZPP 1-4) a valle e a monte di Ronzano e Villa nonché a sud di Villa, a valle
di Parnasco e a Valleggia. Zone che presentano qualità paesaggistiche per il
loro sfruttamento agricolo, la presenza di muri a secco di terrazzamento,
siepi, boschetti ecc. e per le quali dev'essere mantenuta l'attività agricola.
La gestione e la manutenzione dei fondi in ZPP spetta ai proprietari, con
possibilità per il Municipio di intervenire a loro spese (art. 26 NAPR).
All'interno del settore vi sono poi tre zone edificabili. Quella di Ronzano si
compone di una zona nucleo, cui s'accosta a monte la zona per residenze
primarie intensiva (R3), dove le costruzioni devono comunque inserirsi
nell'ambiente rispettando le caratteristiche architettoniche dei nuclei (art.
43 NAPR); nei pressi si trova pure la stazione per la funivia che sale al
Matro. Al servizio di questo nucleo sono poi previsti due posteggi. Per quanto
concerne Villa-Sobrio, l'insediamento è attribuito alla zona NV, salvo alcune
zone per attrezzature ed edifici d'interesse pubblico (AEP), anche di discrete
dimensioni (rifugio per la protezione civile, centro soccorso, negozio,
piazzale multiuso, parco giochi, magazzini comunali ecc.). Anche qui alcuni
fondi sono riservati per la realizzazione di posteggi. Tra i due nuclei
tradizionali vi è poi il complesso della Chiesa di San Lorenzo col cimitero e
la casa parrocchiale. Distaccata a est è ritagliata la zona residenziale (R2)
di Parnasco, servita da un posteggio pubblico, con a monte quella riservata per
la realizzazione di un centro soggiorno montano.
23.3. Dal
profilo edilizio, in occasione del sopralluogo non è emersa una significativa
presenza dell'edilizia ricercata; essa è quasi completamente assente fuori
zona, dove è invece possibile riscontrare tutt'altra tipologia di edifici, non
solo agricoli. Per quanto riguarda in particolare Parnasco (comparto 1), i due
edifici classificati 1a sono effettivamente presenti (visibili nelle foto n. 18
segg. il primo e alla foto n. 36 il secondo); hanno comunque subìto interventi
non perfettamente in linea con le previsioni del piano (si notino i due
lucernari nel tetto in piode nel primo, rispettivamente il rifacimento del
tetto del secondo). Nel complesso essi non emergono nel contesto paesaggistico
né lo caratterizzano.
24. Valutazione complessiva della
regione 3
24.1. Alla
luce di quanto appena illustrato, è giocoforza concludere che il ricorso in
relazione a questa regione, con la riserva del comparto di cui al consid. 22.3
che precede, è fondato, già solo per il fatto che nei vari settori non è
possibile riscontrare una presenza significativa di edifici della tipologia
ricercata; in alcuni casi essi sono del tutto assenti. Si tratta, dunque, di
una presenza sporadica che, talvolta anche a causa della posizione marginale di
queste costruzioni, non acquisisce mai la forza di caratterizzare il paesaggio.
Certo, nei luoghi in esame è possibile riscontrare elementi naturalistici e
paesaggistici di sicuro pregio (muri a secco, oggetti culturali ecc.). Ma essi
da soli non permettono di controbilanciare l'assenza dell'edilizia ricercata.
La presenza poi di numerosi elementi moderni del tutto estranei alla civiltà
contadina tradizionale, riscontrabile praticamente ovunque, è una presenza
molto più percettibile. Così come la strada di collegamento asfaltata
costituisce un importante elemento che contribuisce a ostacolare una lettura
paesaggistica di tipo rurale.
24.2. È vero
che diversi dei villaggi in esame sono inseriti nell'ISOS e che questi ne
sottolinea la valenza della sostanza architettonica al loro interno e,
soprattutto per quanto qui interessi, la necessità di preservare le pregevoli
cornici verdi degli insediamenti. Tuttavia, lo scopo del PUC-PEIP è la delimitazione
dei paesaggi con edifici e impianti protetti ai sensi della scheda 8.5. del
piano direttore (art. 2 cpv. 1.2 NAPUC), non quello di proteggere zone
agricole ancorché pregiate e significative dal profilo paesaggistico laddove
non vi è (sufficiente) sostanza edilizia storica da tutelare. La tutela del paesaggio in quanto tale deve, invece, avvenire per il tramite
dei piani regolatori o altri strumenti specifici del diritto federale, comunale
o cantonale. È, del resto, quanto già avviene in diversi settori qui
analizzati, dove i piani regolatori di alcune sezioni prevedono espressamente
l'obbligo di mantenimento del territorio agricolo con funzione paesaggistica,
prevedendo anche misure sostitutive nel caso in cui il proprietario non vi
provvedesse. 24.3. In definitiva per questa regione, fatta eccezione per il comparto di cui
al precedente consid. 22.3., in nessuno dei settori analizzati né i requisiti
stabiliti dal diritto federale né i criteri posti dalla pianificazione
direttrice né quelli deducibili dall'impostazione del PUC-PEIP sono adempiuti.
Come visto, il paesaggio non raggiunge, a causa degli edifici e interventi in
esso presenti, i requisiti minimi per essere ritenuto degno di protezione; esso
non rappresenta una testimonianza storica sufficientemente preservata e
la ricchezza culturale con carattere di unicità non è chiaramente percettibile.
In taluni casi non è invece possibile individuare aree di sufficiente
estensione per poter essere considerate rilevanti dal profilo paesaggistico e
quindi significative dal profilo della pianificazione in esame.
24.4. Stante
quanto appena spiegato, siccome i settori in parola non adempiono ai criteri
per essere ricompresi nel perimetro del PUC-PEIP, nemmeno la ponderazione degli
interessi in gioco permetterebbe di giungere a diversa soluzione. In merito va
comunque evidenziato come il pianificatore abbia già una volta compiuto questo
esercizio con l'adozione dei piani regolatori soggiacenti, nel cui ambito ha
tracciato il limite della zona edificabile. Da notare poi che quelli in esame
sono, come del resto rileva per alcuni di loro la Divisione stessa, paesaggi
agricoli di montagna dove è tuttora presente un vivace settore agricolo,
organizzato in strutture moderne e razionali (perizia, pag. 3). In effetti,
risulta che i terreni che fanno di contorno agli abitati permanenti sono
tutt'ora gestiti dall'agricoltura, in gran parte anche in modo meccanizzato, di
modo che essi appaiono già ora sufficientemente al riparo dall'incedere del
bosco; una banalizzazione del territorio per questo motivo appare tutto sommato
remota. Va poi considerato l'interesse, sottolineato anche dalla scheda 8.5 del
piano direttore (ripresa nell'approfondimento della scheda P3), di
salvaguardare la flessibilità per altre utilizzazioni. La sovrapposizione di
vincoli ingiustificati va dunque evitata, poiché può ostacolare o comunque
rendere più difficile altre attività di incidenza territoriale.
24.5. Per quanto concerne il comparto di cui al consid. 22.3, va
anzitutto considerato che il Tribunale non è autorità di pianificazione. Benché
il ricorso limitatamente a questa porzione di territorio risulti infondato, non
spetta a questa Corte di tracciare il perimetro ridotto. Compito che, invece,
tocca al Governo, autorità preposta all'adozione dei piani d'utilizzazione
cantonale (anche in vigenza della nuova legge, cfr. art. 45 cpv. 3 LST), da
sottoporre al Gran Consiglio per approvazione (art. 46 cpv. 1 LST). Gli atti
sono dunque retrocessi al Consiglio di Stato perché formuli una proposta in tal
senso al Legislativo. Le Autorità di pianificazione sono inoltre tenute a
verificare che la situazione di fatto non sia nel frattempo mutata e che i
valori che giustificherebbero l'inclusione di questo comparto nel PUC-PEIP
siano tuttora dati, effettuando una completa ponderazione degli interessi in
gioco.
25. Sulla scorta delle considerazioni
che precedono il ricorso, nella misura in cui non è stralciato dai ruoli,
dev'essere parzialmente accolto. Il Tribunale, alla luce delle particolarità
della procedura rinuncia a titolo eccezionale a prelevare la tassa di giustizia
(art. 28 cpv. 1 LPamm), atteso come gli enti pubblici ne andrebbero comunque
sia esenti, secondo prassi. Per quanto riguarda le ripetibili, l'ampiezza della
fattispecie e la complessità della causa permettono di ritenere giustificata la
scelta delRI 1 di avvalersi di un patrocinatore, per cui dev'essere
riconosciuta un'indennità per ripetibili. Sempre considerando le particolarità
della causa, esse sono poste a carico dello Stato (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso, per quanto non
stralciato dai ruoli e limitatamente alla regione qui esaminata, è parzialmente
accolto.
Di conseguenza:
1.1. i settori 3-B, 3-C, 3-D, 3-E, 3-F,
3-G, 3-H e 3-I secondo il piano in scala 1:20'000 del 31 maggio 2013 prodotto
dall'insorgente con il complemento al ricorso del 24 luglio 2013 relativi alla
regione 3 Media e Bassa Leventina sono stralciati dal PUC-PEIP;
1.2. limitatamente all'area nei pressi
del rustico classificato 1d posto a sud nel comparto nel settore 3-H, Cavagnago,
gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato perché proceda come indicato al
consid. 24.5 del presente giudizio.
2.   Non si preleva la
tassa di giustizia. Lo Stato verserà alla Confederazione fr. 800.- per
ripetibili.
3.   Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al
Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 82 segg. LTF).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera