Licenza edilizia per uno stabile residenziale
Decisione del 24.11.2021, TRAM
Incarto n. 52.2020.268
ACCESSO SUFFICIENTE
art. 19 LPT

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo
sul ricorso del 12 giugno 2020 di
RI
  1 e RI 2
RI
  3
patrocinati
  da:   PA 1
contro
la decisione del 6 maggio 2020 (n. 2272) del
  Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa dei ricorrenti avverso la
  risoluzione del 20 marzo 2019 con cui il Municipio di Mendrisio ha rilasciato
  a CO 1 la licenza edilizia per costruire un nuovo stabile d'appartamenti
  (part. __________, sezione __________);
ritenuto, in
fatto
A. a. CO 1 è proprietario
di un terreno (part. __________) situato nella zona residenziale estensiva (Re)
di __________. b. Con domanda di costruzione del 18 luglio
2018, CO 1 ha chiesto al Municipio di Mendrisio il permesso per costruire sul
suo terreno un nuovo edificio plurifamiliare, destinato a 12 appartamenti (da 3
½ o 2 ½ locali), distribuiti su tre piani fuori terra. Al piano
interrato è prevista un'autorimessa con 19 posteggi (raggiungibili da una
rampa), in aggiunta a 5 posti auto esterni. L'accesso al fondo avverrà da
nord-ovest, attraverso una strada comunale che costeggia il cimitero (fondo
part. __________). Il percorso, rettilineo, lungo ca. 50 m e largo ca. m 3.40,
sfocia a nord sulla perpendicolare strada cantonale (via __________), che
collega il nucleo di __________ a __________.
ESTRATTO MAPPA
c. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha tra l'altro suscitato l'opposizione
di RI 3 (part. __________) e di RI 1e RI 2 (part. __________), proprietari dei
fondi confinanti a nord, che hanno sollevato svariate censure, tra cui l'insufficienza
dell'accesso dalla predetta strada comunale. d. Raccolto l'avviso dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n.
107158), con decisione del 20 marzo 2019 il Municipio ha rilasciato il permesso
postulato, respingendo le obiezioni dei vicini.
B. Con giudizio del 6
maggio 2020, il Consiglio di Stato ha respinto i ricorsi interposti dai vicini
opponenti avverso la predetta risoluzione, che ha confermato. Dopo aver disatteso una censura relativa alla perdita d'insolazione e
illuminazione, il Governo ha ammesso la sufficienza dell'accesso, tanto dal
profilo giuridico che fattuale. Premesso che sarebbe inserita nel piano del
traffico quale strada di servizio a prevalenza pedonale, il Governo ha
anzitutto ritenuto che la stessa fosse aperta al pubblico transito. La funzione
assegnatale dal piano regolatore (PR), ha aggiunto più avanti, non escluderebbe
che possa essere utilizzata per la circolazione di veicoli. A favore della
part. __________ sussiste inoltre un diritto di passo veicolare. Dal profilo
fattuale, ha invece ritenuto che la strada d'accesso, breve e rettilinea,
seppur stretta, fosse in grado in sopportare il traffico indotto dal progetto.
Il suo sbocco sulla strada cantonale, visto il raggio di curvatura di m 3.50 su
un lato e il muro arretrato del cimitero sull'altro, non sarebbe problematico
né pregiudicherebbe la sicurezza o la fluidità del traffico ai sensi degli art.
48 della legge sulle strade del 23 marzo 1986 (Lstr; RL 725.100) e 44 delle
norme d'attuazione del piano regolatore, sezione __________ (NAPR). Inapplicabile,
in quanto riferito alle strade private, sarebbe invece l'art. 45 NAPR (che
richiede la formazione di piazze di interscambio per quelle a fondo cieco). La
precedente istanza ha infine disatteso anche delle obiezioni riguardanti l'altezza
dell'edificio e quelle di natura ambientale (rumore).
C. RI 1e RI 2 e RI 3
impugnano ora il predetto giudizio davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che sia annullato insieme alla licenza edilizia. Preliminarmente lamentano una lesione del diritto di essere sentiti. Nel merito
contestano le conclusioni tratte dal Governo in merito alla sufficienza dell'accesso,
che negano fermamente, appoggiandosi anche alla perizia già prodotta davanti alla
precedente istanza (che ha evidenziato diverse difformità con le norme VSS).
Lamentano in particolare l'insufficiente calibro della strada, l'impossibilità
di incrocio e la pericolosità del suo sbocco sulla strada cantonale (ridotto
raggio di curvatura, scarsa visibilità, ecc.), che pregiudicherebbero la
sicurezza e la fluidità del traffico. La strada non sarebbe in ogni caso idonea
a sopportare l'importante incremento di traffico (+ 126%) indotto dai nuovi
posteggi (24) del progetto; tutt'al più, osservano in via subordinata, potrebbe
esserlo per un numero di posteggi dimezzato (un posto auto per unità
abitativa). Il problema dell'accesso al comparto, concludono, andrebbe in
realtà risolto con una modifica pianificatoria che preveda una nuova strada
sulla part. __________, a sud del cimitero.
D. All'accoglimento dell'impugnativa
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) riconferma in sostanza il
contenuto dell'avviso cantonale. Il Municipio, come pure l'istante in licenza,
chiedono la reiezione del gravame, contestando puntualmente le tesi degli
insorgenti con argomenti di cui si dirà, per quanto occorre, in appresso.
E. In sede di replica e
duplica le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle loro conclusioni e
domande di giudizio, sviluppando in parte le rispettive tesi.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia
cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). I ricorrenti, già vicini
opponenti, sono senz'altro abilitati a impugnare il contestato giudizio, di cui
sono destinatari (cfr. art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in
ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base
degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm), integrati dalla documentazione
pianificatoria acquisita dall'Ufficio della pianificazione locale (cfr. scritto
alle parti del 28 ottobre 2021). Non occorre esperire il sopralluogo postulato dai ricorrenti ritenuto che,
come si vedrà in appresso (consid. 3), non è in ogni caso dato un sufficiente accesso in diritto .
2. I ricorrenti
censurano preliminarmente una violazione del diritto di essere sentito, poiché
il Governo non avrebbe trattato tutte le censure da loro sollevate, ignorando
la perizia del traffico da loro prodotta, senza nemmeno esperire un
sopralluogo. La censura non appare destituita di ogni fondamento (cfr. sull'obbligo
di motivazione, tra tante: DTF 142 II 154 consid. 4.2; STA 52.2018.470 del 21
settembre 2020 consid. 2.1), nella misura in cui bisogna dar atto agli
insorgenti che la precedente istanza ha effettivamente passato sotto silenzio
la perizia del 15 aprile 2019 dello Studio d'ingegneria __________ e __________
(come pure il suo successivo scritto del 18 luglio 2019), che ha vagliato la
conformità della strada esistente con le norme VSS, ravvisando diverse
criticità dal profilo delle sue caratteristiche e della visibilità e mettendone
quindi in discussione la sufficienza dal profilo fattuale. Non occorre comunque
soffermarsi oltre su tale aspetto, visto che il gravame deve in ogni caso
essere accolto nel merito per i motivi che seguono.
3. 3.1. L'autorizzazione a costruire
può essere rilasciata solo se il fondo è urbanizzato (art. 22 cpv. 2 lett. b della
legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700). Un
fondo è urbanizzato solo se dispone, fra l'altro, di un accesso sufficiente ai
fini della prevista utilizzazione (art. 19 cpv. 1 LPT). La nozione di accesso sufficiente attiene al diritto federale, il quale stabilisce tuttavia unicamente principi generali, mentre i requisiti di
dettaglio sono eventualmente fissati dal diritto cantonale e comunale (DTF 123
II 337 consid. 5b, 117 Ib 308
consid. 4a; RDAT I-2003 n. 59 consid. 3; André
Jomini , in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 2010,
n. 2, 10 e 19 ad art. 19). L'esigenza di
un accesso sufficiente si riallaccia a considerazioni di polizia del traffico,
sanitaria e del fuoco. L'accesso deve essere tale da non compromettere la
sicurezza della circolazione stradale e la fluidità del traffico. Deve inoltre
garantire ai mezzi di soccorso la possibilità di accedere liberamente al fondo.
La sufficienza dell'accesso deve essere valutata tenendo conto
dell'utilizzazione prevista, segnatamente delle possibilità edificatorie del
comparto interessato e delle circostanze concrete (cfr. DTF 127 I 103 consid.
7d, 123 II 337 consid. 5b). L'autorità decidente fruisce in proposito di una
certa latitudine di giudizio, censurabile da parte del Tribunale unicamente
nella misura in cui perfezioni gli estremi della violazione del diritto (art.
69 cpv. 1 lett. a LPAmm; DTF 121 I 65 consid. 3a). La sufficienza dell'accesso
deve di massima essere assicurata sia di fatto, sia di diritto al momento del
rilascio del permesso (cfr. DTF 127 I 103 consid. 7d; RtiD I-2011 n. 39 consid.
2.2 con rinvii, I-2011 n. 19 consid. 4.1 e rimandi). 3.2. In concreto, come visto in narrativa, lo stabile progettato sarà
accessibile dalla strada comunale esistente (part. __________), larga ca. m
3.40 e lunga ca. 50 m, che sfocia sulla perpendicolare strada cantonale (via __________).
I ricorrenti contestano la sufficienza di tale accesso, che il Governo ha
ammesso non solo dal profilo fattuale, ma anche giuridico, sottolineando in
particolare la funzione di servizio assegnatale dal PR. A torto. La strada in questione, contrariamente a quanto ritenuto dall'Esecutivo
cantonale e precedentemente indicato dal Municipio (appoggiandosi al piano del
traffico approvato con ris. gov. n. 3405 del 9 luglio 2002: cfr. licenza
edilizia pag. 5 ad a5 e risposta al Governo pag. 7) non è infatti una strada
di servizio a prevalenza pedonale , ma una strada pedonale. Ne dà
chiaramente atto la documentazione pianificatoria acquisita agli atti dal
Tribunale, in particolare il vigente piano del traffico, scaturito dalla
variante del piano regolatore approvata il 17 dicembre 2013 (ris. gov. n. 6761;
cfr. scritto dell'Ufficio della pianificazione locale del 20 ottobre 2021). Per
quanto qui interessa, tale variante ha rivisto le categorie delle strade di
servizio a priorità veicolare e quelle a priorità pedonale, accorpandole in un'unica
categoria: le strade di servizio. Ha inoltre rivalutato la classificazione di vari
tratti, individuandone in particolare alcuni che ha attribuito alla categoria
delle strade pedonali (cfr. rapporto di pianificazione del 26 ottobre
2011, pag. 19 e 21); tra questi, la strada in questione, che il piano
regolatore qualificava in precedenza quale strada di servizio a priorità
pedonale (cfr. piani del traffico approvati nel 2002 e nel 2013). In sede
di approvazione (ris. gov. n. 6761 citata, pag. 14), l'Esecutivo cantonale ha
invero osservato come l'attribuzione di un tratto viario a strada pedonale
escludesse a priori un concetto di coutenza. Pur avallando la rielaborazione
del piano del traffico, aveva quindi invitato l'autorità comunale a riflettere
sulle scelte operate, che avrebbero semmai potuto essere riviste mediante una
variante di PR. Dagli atti risulta che tale invito - perlomeno per la strada in
questione - non ha tuttavia dato luogo a ulteriori modifiche del PR. A livello
pianificatorio, il tracciato in questione è quindi una strada pedonale e non
una strada di servizio a prevalenza pedonale, come erroneamente assunto dal
Governo. Classificazione, questa, che non può essere rimessa in discussione in
questa sede, non essendo peraltro ravvisabile, né fatta valere, alcuna delle
ipotesi che permettono a titolo eccezionale un controllo incidentale del PR in
sede di applicazione concreta (cfr. DTF 131 II 103 consid. 2.4.1; STF 1C_20/2019
dell'11 dicembre 2019 consid. 3.4 e rinvii). Ferma questa premessa, la sua funzione non può di riflesso che essere quella di
strada riservata all'esclusiva circolazione dei pedoni. Ciò risulta anzitutto -
oltre che dalle predette considerazioni del Governo in sede di approvazione
della variante di PR - dall'art. 43 NAPR, il quale distingue le strade secondo
la loro funzione, differenziando le superfici di circolazione veicolare (autostrade, strade principali, di servizio e di raccolta; cpv. 2) da quelle di circolazione pedonale (strade pedonali; sentieri e passi pedonali, cfr.
cpv. 3; cfr. pure il previgente art. 43 cpv. 2 NAPR 2002, che annoverava invece
le strade di servizio a priorità pedonale tra quelle di circolazione
veicolare). Lo conferma inoltre il citato rapporto di pianificazione, da cui si
deduce che le strade di servizio a priorità pedonale (in cui era permesso anche
un limitato transito di veicoli) sono state accorpate in quelle di servizio
(cfr. pag. 19). È inoltre avvalorato dal vecchio art. 5 Lstr (che nella
versione ancora in vigore al momento dell'elaborazione della variante di PR,
esplicitava chiaramente le diverse funzioni delle strade), conformemente alla
giurisprudenza in materia: le strade pedonali, i sentieri e le vie ciclabili
servono infatti solo alla circolazione dei pedoni rispettivamente dei
ciclisti, mentre l'accesso (veicolare) ai fondi è assicurato dalle strade di
servizio e in subordine, se lo scopo di raccogliere e distribuire il traffico e
di garantire i collegamenti locali non è pregiudicato, dalle strade di raccolta
(cfr. STA 52.2010.172 del 12 ottobre 2010 consid. 4.2.1, in RtiD I-2011 n. 19;
cfr. anche le Linee guida cantonale, Piano dell'urbanizzazione - Programma di
urbanizzazione, Supporto per l'allestimento, dicembre 2014, pag. 19 seg.;
inoltre, per le strade pedonali, cfr. pure l'art. 43 cpv. 1 della legge
federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958; LCStr; RS 741.01).
Ne discende che, in quanto riservata alla sola circolazione dei pedoni, la strada
in questione non può essere considerata alla stregua di un accesso
sufficiente dal profilo giuridico. Per principio le strade pedonali e i
sentieri non soddisfano infatti il requisito dell'accesso sufficiente - in
diritto - posto dall'art. 19 cpv. 1 LPT (cfr. STA 52.2010.172 citata consid.
4.2.1, 52.2000.142 del 17 agosto 2000 consid. 4.2 confermata da STF 1P.600/2000
del 29 agosto 2001). Resta riservata l'ipotesi - qui come visto non data - in
cui, a livello pianificatorio, al percorso pedonale venga assegnata anche la
funzione di assicurare l'accesso ai fondi, aprendolo a un traffico veicolare
limitato (cfr. anche art. 17 cpv. 2 della legge sui percorsi pedonali ed i
sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994; LCPS; RL 726.100; STA 52.2010.172
citata consid. 4.2.1; cfr. pure Linee guida citate, pag. 20). Entro questi
termini, non si può peraltro neppure affermare che il nuovo accesso al fondo
part. __________ dalla strada comunale sia conforme all'art. 48 cpv. 1 Lstr:
questa norma permette infatti la formazione di accessi ai fondi solo se è compatibile
con la destinazione della strada ; ciò che qui non risulta. Già solo per questi motivi, la licenza censurata e la decisione governativa che
la conferma non possono essere tutelate. 3.3. Dato l'esito, non mette conto di chinarsi sul quesito della sufficienza
dell'accesso dal profilo fattuale ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 LPT. Certo è in
ogni caso che, contrariamente a quanto indicato dal Municipio (sua risposta
pag. 4), tale aspetto non è evidentemente già stato affrontato in sede di
pianificazione . Se e in che misura le diverse difformità con le norme
VSS 640 045, 640 050 e 640 273 (frattanto sostituite dalle VSS 40 045, 40 050 e
40 273a, edizioni 2019) rilevate dalla citata perizia dello Studio d'ingegneria
__________ e __________ (quali l'impossibilità d'incrocio, l'assenza di
visibilità dello sbocco sulla strada cantonale [su cui l'autorità
dipartimentale non si è peraltro nemmeno espressa, cfr. avviso cantonale n.
107158 pag. 5 e risposta UDC al Governo], ecc.) siano tali da far apparire l'accesso
insufficiente anche in fatto è quindi questione che può rimanere aperta. A
maggior ragione se si considera che, nelle circostanze concrete, tale
valutazione avrebbe richiesto anche una visita dei luoghi. In generale va
comunque ricordato che le norme VSS non sono regole di diritto stringenti, ma assimilabili a direttive che riflettono lo stato
attuale della tecnica e le concezioni generalmente riconosciute in materia di
pianificazione stradale e urbanistica e aiutano a orientare l'apprezzamento
(cfr. STA 52.2017.178 del 9 agosto 2018 consid. 3.1 e rinvii). Nell'ambito
della valutazione della sufficienza di un accesso, non vanno pertanto applicate
in modo schematico e rigido, ma in funzione delle circostanze concrete e
conformemente ai principi generali del diritto, segnatamente quello di
proporzionalità (cfr. STF 1C_589/2020 del 25 marzo 2021 consid. 3.1,
1C_341/2018 del 16 gennaio 2019 consid. 2.1, 1C_275/2017 del 18 gennaio 2018
consid. 2, 1C_225/2017 del 16 gennaio 2018 consid. 4.1).
4. 4.1. Sulla base
delle considerazioni che precedono, il ricorso è accolto. Di conseguenza, sono
annullati il giudizio governativo, come pure la licenza edilizia che conferma. 4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a
carico dell'istante in licenza, il quale rifonderà ai ricorrenti un'adeguata
indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi di giudizio (art. 49 cpv.
1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è accolto .
Di conseguenza, sono
annullate:
1.1.   la decisione
del 6 maggio 2020 (n. 2272) del Consiglio di Stato;
1.2.   la licenza
edilizia del 20 marzo 2019 rilasciata dal Municipio di Mendrisio a CO 1.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico di CO 1, il quale è tenuto a
rifondere ai ricorrenti complessivi fr. 3'000.- a titolo di ripetibili per
entrambe le sedi di giudizio. Agli insorgenti va retrocesso l'importo versato a titolo di anticipo.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera