Dipendenti pubblici. Indennità d'uscita
Decisione del 23.10.2019, TRAM
Incarto n. 52.2017.616
INDENNITÀ DI PARTENZA
art. 42 LCCOM

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 4 dicembre 2017 di
RI 1
patrocinato da:   PA 1
contro
la decisione del 25 ottobre 2017 (n. 4805) del
  Consiglio di Stato che ha respinto il suo ricorso avverso la risoluzione del
  24 agosto 2016 con cui il Consorzio CO 1 gli ha negato la concessione di
  un'indennità di uscita a seguito della mancata conferma del rapporto di
  impiego;
ritenuto, in
fatto
A. a. Il 1° dicembre 2009,
la Delegazione del C onsorzio CO 1 ha aperto nei
confronti di RI 1, capo istruttore e sostituto del comandante, un'inchiesta
amministrativa per violazione intenzionale dei doveri di funzione e dell'obbligo di fedeltà, nonché delle prescrizioni contenute nella direttiva concernente l'uso degli strumenti informatici e di telecomunicazione del 5 marzo 2009. Raccolte le
giustificazioni del dipendente inquisito, la Delegazione consortile l'ha
licenziato con decisione del 22 febbraio 2010, dichiarata immediatamente
esecutiva, ritenendolo colpevole delle violazioni dei doveri di servizio
addebitategli e privandolo del diritto allo stipendio. b. Il licenziamento in tronco è stato confermato dal Consiglio di Stato, che
con giudizio del 5 ottobre 2010 ha respinto l'impugnativa contro di esso
interposta da RI 1. c. Con sentenza del 23 aprile 2012 (STA 52.2010.411), il Tribunale cantonale
amministrativo ha invece accolto il gravame inoltrato da RI 1 contro il
predetto giudizio governativo, che ha annullato, assieme al controverso
provvedimento della Delegazione consortile. In sintesi, ha ritenuto che
l'accertamento effettuato dal Consorzio mediante una sorveglianza informatica
del ricorrente fosse illecito e inutilizzabile a scopo probatorio. Non potendo
essere dimostrata alcuna violazione dei doveri di servizio, il licenziamento
con effetto immediato per motivi disciplinari è stato ritenuto ingiustificato.
In ogni caso, ha aggiunto il Tribunale, anche se fosse stata dimostrata, la
violazione dei doveri di servizio addebitata all'insorgente non sarebbe stata
sufficientemente grave da giustificare il provvedimento disciplinare inflitto. d. Un ricorso in materia di diritto pubblico, inoltrato dal CO 1 al Tribunale
federale contro la summenzionata sentenza di questa Corte, è stato respinto con
sentenza del 17 gennaio 2013 (DTF 138 I 113).
B. a. A seguito di
circostanze che saranno riprese, per quanto necessario, nei seguenti
considerandi, il 13 maggio 2013 RI 1 ha
chiesto al CO 1 di pronunciarsi con decisione formale sul suo diritto a
percepire ulteriormente lo stipendio, r itenendosi
tuttora alle sue dipendenze. b. Con risoluzione del 4 luglio 2013, la Delegazione consortile ha respinto
l'istanza, ribadendo che il rapporto d'impiego era stato sciolto con il
licenziamento. c. Con risoluzione del 17 dicembre 2013 il Consiglio di Stato ha annullato la predetta decisione della Delegazione
consortile, accogliendo il ricorso
contro di essa inoltrato da RI 1, obbligando il CO 1 a continuare a
versagli lo stipendio. Il Governo ha in sostanza ritenuto che il rapporto
d'impiego sussistesse ulteriormente poiché il Tribunale cantonale
amministrativo aveva annullato la decisione di licenziamento. d. Il Tribunale cantonale amministrativo,
con decisione del 3 novembre 2014 (n. 52.2014.25), ha respinto il ricorso
inoltrato dal CO 1 avverso la predetta risoluzione governativa. La Corte
ha ritenuto che RI 1 era stato reintegrato nella funzione precedentemente
occupata grazie all'annullamento del suo licenziamento deciso con la citata sentenza del 23 aprile 2012. Essa è
infatti cresciuta in giudicato, non avendo il CO 1 contestato la disattenzione dell'art. 69 cpv. 1 della legge di procedura per le cause amministrative del 19
aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181), che prescriveva al Tribunale di limitarsi ad
accertare l'illegittimità del provvedimento.
C. a. Nel frattempo, con decisione del 25 marzo 2014,
il CO 1 ha sciolto il rapporto di impiego di RI 1 per mancata conferma ,
ritenuto che lo stesso sarebbe giunto a scadenza il 3 aprile 2014. b. Il ricorso interposto da RI 1 contro la predetta risoluzione è stato
respinto dal Consiglio di Stato il 4 marzo 2015. Decisione, quest'ultima,
confermata dal Tribunale cantonale amministrativo che ha disatteso
l'impugnativa inoltrata da RI 1 (STA 52.2015.199 del 4 dicembre 2015). In sunto,
la Corte ha accertato l'esistenza di una situazione di tensione tra le parti,
rammentando le diverse procedure giudiziarie avviate dal ricorrente, che oltre
al contenzioso di cui si è detto nei precedenti considerandi ha presentato
querela penale nei confronti del presidente, del vice-presidente e dei membri
della delegazione consortile, nonché nei confronti del comandante e capo del
personale del CO 1 per titolo di sottrazione di dati personali. Il Tribunale ha
quindi concluso che i rapporti tra le parti erano deteriorati al punto da non
apparire ragionevole esigere il mantenimento in servizio del ricorrente, senza
tuttavia esprimersi sulle responsabilità addebitabili al ricorrente nel
conflitto. Estranea alla procedura, ha stabilito il Tribunale in quella sede,
era la questione relativa al diritto del ricorrente a un'indennità di uscita,
sulla quale spettava alla Delegazione consortile determinarsi in prima istanza.
D. Con scritto del 6
giugno 2016 RI 1 ha chiesto al CO 1 il versamento di un'indennità per mancata
conferma ai sensi dell'art. 7 del regolamento organico del personale del CO 1
del 23 gennaio 1989 (ROP) dell'importo di fr. 245'613.-, calcolata tenendo
conto di 28,5 anni di servizio e dell'ultimo stipendio percepito.
E. Con decisione del 24
agosto 2016 la Delegazione consortile ha respinto la richiesta, ritenendo che
la condotta del dipendente abbia instaurato una situazione incompatibile con il
buon andamento del servizio e rotto irrimediabilmente il rapporto di fiducia
che il datore di lavoro deve poter riporre nel vice-comandante. Comportamenti
che avrebbero potuto giustificare il licenziamento per motivi gravi, impedendo
così al dipendente di aspirare all'indennità di cui all'art. 7 ROP.
F. RI 1 ha
impugnato la predetta decisione dinanzi al Consiglio di Stato, il quale ha
respinto il gravame con risoluzione del 25 ottobre 2017. Il Governo ha
considerato che per l'art. 7 ROP il diritto all'indennità di uscita è dovuto se la mancata conferma del
dipendente non è stata determinata da motivi gravi, ossia da ragioni che
legittimano la disdetta durante il periodo di nomina. Possibilità riservata al
Consorzio se il dipendente non risponde più alle condizioni della nomina oppure
se ricorrono gli estremi del licenziamento disciplinare (art. 10 ROP). Il
Consiglio di Stato ha quindi ritenuto che l'agire del ricorrente
successivamente alla (prima) decisione di licenziamento ha portato a una grave
e insanabile esasperazione della situazione e che il medesimo, specialmente
rivolgendosi alla stampa, ha commesso una grave violazione dei propri doveri di
servizio, in particolare dell'obbligo al segreto d'ufficio. Il Governo ha
quindi tutelato la decisione con cui il Consorzio ha negato all'insorgente il
diritto all'indennità di partenza siccome la condotta di quest'ultimo avrebbe giustificato
lo scioglimento del rapporto di impiego per motivi disciplinari.
G. RI 1 è insorto dinanzi
al Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta decisione chiedendone
l'annullamento e il conseguente riconoscimento di un'indennità ai sensi dell'art.
7 ROP di fr. 245'613.-. A mente sua non vi sarebbero motivi gravi a lui
ascrivibili atti a giustificare la destituzione durante la nomina e, di
conseguenza, il rifiuto dell'indennità.
H. All'accoglimento del
ricorso si sono opposti il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e
il CO 1, secondo cui l'insieme delle manchevolezze imputabili all'insorgente
avrebbero giustificato il licenziamento durante il periodo di nomina vuoi
perché le condizioni della nomina sarebbero venute meno vuoi perché
suscettibili di condurre alla destituzione del dipendente.
I. Con la
replica e la duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi affinandole con
motivi di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 42 della
legge sul consorziamento dei comuni del 22 febbraio 2010 (RL 183.100), che
dichiara applicabile per analogia l'ordinamento delle competenze sancito
dall'art. 208 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100). La legittimazione attiva dell'insorgente, direttamente e personalmente toccato
dal giudizio impugnato, è certa (art. 209 lett. b LOC e art. 65 cpv. 1 della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il
ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm e 213 cpv. 2 LOC), è dunque
ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti.
2. Per l'art. 7 ROP
il personale del Consorzio è nominato per un periodo di quattro anni, che scade
sei mesi dopo il rinnovo degli organi consortili; anche la nomina del personale
assunto durante il periodo amministrativo scade alla stessa data. Salvo il caso
del dipendente pensionato, in caso di mancata conferma non determinata da
motivi gravi, soggiunge la norma, il dipendente ha diritto a un'indennità pari
a un mese di stipendio per ogni anno di servizio. La disposizione definisce
motivi gravi come quelli che legittimano lo scioglimento del rapporto di lavoro
durante il periodo di nomina. Il rapporto di impiego può essere sciolto dalla Delegazione consortile in ogni
tempo se il dipendente non risponde più alle condizioni della nomina, oppure se
ricorrono gli estremi del licenziamento disciplinare (art. 10 ROP). Il
regolamento ribadisce che in queste ipotesi al Consorzio non incombe l'obbligo
di versare alcuna indennità (art. 10 seconda frase ROP).
3. 3.1. Per
verificare se a torto o a ragione la Delegazione consortile prima e il
Consiglio di Stato poi hanno negato al ricorrente il diritto all'indennità di
partenza occorre verificare se la mancata conferma è stata determinata da uno
di questi due motivi: la decadenza dei presupposti della nomina oppure il
verificarsi degli estremi del licenziamento disciplinare. A mente del Consorzio
resistente si sarebbero verificate entrambe le ipotesi. 3.2. Il licenziamento disciplinare è la più gravosa tra le misure previste
all'art. 35 ROP, che ricalca in buona parte l'art. 134 cpv. 1 LOC, con cui il
Consorzio può sanzionare, previa inchiesta, le violazioni dei doveri di
servizio commesse dai dipendenti. I doveri del personale sono enunciati agli art. 14 segg. ROP. In particolare,
l'art. 14 ROP prescrive che nelle ore di lavoro il dipendente deve dedicare
tutta la sua attività al disimpegno delle mansioni affidategli, di cui è
personalmente responsabile. Deve adempiere il suo lavoro con diligenza,
correttezza e cortesia. Deve astenersi anche al di fuori del lavoro da ogni
atto che torni di pregiudizio alla propria reputazione e al buon nome del
Consorzio. Per quanto qui interessa, inoltre, l'art. 31 ROP prescrive che il
dipendente è tenuto al segreto d'ufficio anche dopo la cessazione del rapporto
di lavoro. Esso ha il divieto di divulgare gli affari di servizio che devono
rimanere riservati, per il loro carattere stesso o in virtù di disposizioni
speciali. 3.3. Nella commisurazione della sanzione l 'autorità deve
tener conto della gravità oggettiva dell'infrazione e del grado di colpa del
trasgressore, rispettando il principio di proporzionalità ( René Rhinow/Beat Krähenmann ,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basilea 1990, n. 54 B V). La sanzione
irrogata deve essere adeguata e idonea a conseguire il risultato auspicato,
evitando nel contempo di incidere senza ragionevole necessità sulla situazione
personale ed occupazionale del dipendente. L'azione disciplinare, come quella penale, soggiace al principio di legalità. A
differenza di quest'ultima, non è tuttavia retta dal principio
dell'obbligatorietà, ma da quello dell'opportunità, che riserva all'autorità
un ampio margine d'apprezzamento sia in ordine alla decisione di procedere o
meno in via disciplinare nei confronti di un dipendente che ha violato i doveri
di servizio, sia in ordine alla scelta dei provvedimenti da adottare. Il
diritto disciplinare mira principalmente a salvaguardare il buon funzionamento
dell'amministrazione e la sua immagine nell'opinione pubblica e di questi fini
occorre tener conto anche per quanto attiene alla commisurazione del
provvedimento che dev'essere adottato: la scelta della sanzione dev'essere
effettuata tenendo conto in primo luogo del
fatto che la medesima dovrà principalmente permettere il ripristino dell'ordine
e dell'efficienza nel settore pubblico coinvolto. I vari aspetti della
personalità del colpevole non devono pertanto esser presi in considerazione in
maniera approfondita, come è invece il caso nel diritto penale ( Guido Corti , Costituzione e cessazione del rapporto di pubblico
impiego, in: Diritto senza devianza - Studi in onore di Marco Borghi per il suo
60° compleanno, Basilea 2006, pag. 3539, n. 12).
3.4. Di regola, il provvedimento della destituzione è
adottato a carico di dipendenti che violano intenzionalmente i doveri di
servizio in modo talmente grave, sia dal profilo oggettivo, sia dal profilo
soggettivo, da compromettere in modo irrimediabile la fiducia in loro riposta
dall'autorità. Il licenziamento disciplinare può anche essere giustificato da
una serie di trasgressioni che, considerate
singolarmente, non rivestono particolare rilevanza, ma che, nel complesso,
denotano un'attitudine inconciliabile con i doveri di servizio. Di principio,
in questi casi, la destituzione dev'essere preceduta da sanzioni minori e da
un'esplicita comminatoria di licenziamento (STA 52.2016.249 del 22 dicembre
2016 consid. 3, 52.2005.396 del 15 settembre 2006 consid. 2.2 con riferimenti). 3.5. Secondo l'autorità di nomina, il licenziamento disciplinare sarebbe
giustificato da una serie di mancanze che valutate nel loro insieme
configurerebbero una grave violazione delle regole di diligenza e fedeltà.
Innanzitutto il ricorrente avrebbe distratto tempo di lavoro per scopi estranei
al rapporto di impiego, come risulterebbe dalle sue stesse ammissioni e dall'analisi
dei log-files del suo computer. Inoltre, il ricorrente sarebbe stato più
volte richiamato formalmente dal Comandante __________ per ritardi lavorativi e
interventi non corrispondenti a quanto indicato dal ricorrente sui suoi piani
settimanali di lavoro, di cui quello dal 31 agosto al 4 settembre 2009. A
partire da marzo 2013, in seguito alla decisione del Tribunale federale concernente
il suo licenziamento in tronco, l'insorgente avrebbe inoltre aggredito il
Consorzio con una serie di precetti esecutivi inutili per rivendicare il
pagamento dello stipendio. Biasimevoli sarebbero inoltre le querele penali
promosse dal ricorrente nei confronti dei quadri del Consorzio. Da ultimo,
l'autorità di nomina ha rimproverato al dipendente di aver indetto una
conferenza stampa il 23 novembre 2009, lo stesso giorno in cui è stato
informato dell'esito del controllo informatico sul suo computer, senza
autorizzazione e in violazione dell'art. 31 ROP, se non addirittura del
segreto d'ufficio. 3.6. Questo Tribunale ha già stabilito che al momento in cui è stata
pronunciata la destituzione del ricorrente non vi erano sufficienti e
giustificati motivi per farlo. Da un lato, l'infrazione disciplinare non è
stata ritenuta provata, data l'assunzione illecita della perizia informatica,
dall'altro la mancanza non sarebbe stata in ogni caso di gravità tale da
giustificare un licenziamento in tronco. La distrazione di tempo di lavoro
messa in atto utilizzando il PC per scopi estranei al rapporto d'impiego è
stata infatti ritenuta di importanza minore. Per fondare un motivo di
destituzione il ricorrente avrebbe dovuto commetterla in spregio di espliciti
richiami all'ordine del datore di lavoro, che tuttavia non sono mai stati
pronunciati. Tali non sono i richiami che il Comandante __________ ha
dichiarato di aver rivolto all'insorgente per ritardi lavorativi (cfr. verbale
di udienza dinanzi alla Pretura di __________ del 14 novembre 2011 doc. 2 del
plico prodotto dal Consorzio dinanzi al Consiglio di Stato). Nemmeno
considerando questi ultimi, che non sono stati posti a fondamento della
destituzione né hanno dato luogo a richiami scritti, la situazione poteva apparire
così compromessa da giustificare una disdetta con effetto immediato. Occorre
pertanto valutare se il comportamento tenuto dal ricorrente posteriormente a
quest'ultima, unito alle predette circostanze, sia atto a giustificare lo
scioglimento, per motivi disciplinari, del rapporto di impiego che il Tribunale
ha ripristinato con la sua decisione del 23 aprile 2012 . 3.7. Come detto, il Consorzio ha rimproverato al ricorrente di aver avviato
procedure esecutive a suo carico per rivendicare il pagamento degli stipendi.
Contrariamente a quanto sostenuto dall'autorità di nomina, da queste azioni non
si può dedurre un intento nocivo o detrattorio : non si può
biasimare il ricorrente per aver messo in atto, con mezzi leciti, quanto in suo
potere per ottenere il pagamento di pretese che gli sono infine state
riconosciute anche in sede giudiziaria. Nemmeno nelle querele penali promosse
nei confronti dei dirigenti del Consorzio possono essere ravvisati gli estremi
di un'infrazione disciplinare. Benché le stesse siano poi sfociate in decreti
di non luogo a procedere, non si può ancora concludere che l'insorgente abbia
inteso gettare discredito sui denunciati. Lo stesso ha infatti sporto querela
da un lato per sottrazione di dati personali (art. 179novies del codice penale
svizzero del 21 dicembre 1937; CP; RS 311.0) e dall'altro per violazione del
segreto d'ufficio (art. 320 n. 1 CP). I fatti alla base delle denunce (la
perizia effettuata sul suo PC, nonché la trasmissione del suo incarto personale
ai nuovi membri del Consorzio) sono realmente accaduti. Malgrado ogni rilevanza
penale sia stata esclusa, non si può ancora rimproverare al ricorrente di aver
utilizzato questa via in maniera del tutto pretestuosa nel solo intento di
nuocere ai dirigenti del Consorzio. Ammettere il contrario significherebbe
punire il dipendente che denuncia un superiore ritenendo, sulla base di fatti
realmente accaduti, che abbia commesso un reato e la cui querela, per un motivo
o per l'altro, non conduce ad alcuna condanna. Resta la questione relativa alla divulgazione a mezzo stampa dei risultati del
controllo informatico operato sul proprio PC dal Consorzio. A questo proposito
si rileva che il rimprovero di aver violato il segreto d'ufficio (art. 31 ROP)
appare ingiustificato: non si vede in effetti quale legittimo interesse potesse
vantare l'Ente pubblico, nell'ottica di assicurare il buon funzionamento
dell'amministrazione, a mantenere tali informazioni confidenziali (sulla
nozione di segreto cfr. Pierre Moor,
François Bellanger, Thierry Tanquerel , Droit administratif, Vol. III, L'organisation des activités administratives, Les biens de
l'Etat, II ed., Berna 2018, pag. 608 segg.; Bernard
Corboz , Les infractions en droit suisse, Vol. II, III ed., Berna
2010, ad art. 320 CP, n. 10). Seguendo la tesi dell'autorità di nomina il
ricorrente non avrebbe potuto rivelare a nessuno i fatti che lo hanno
riguardato personalmente. Per quanto l'aver reso la faccenda di dominio
pubblico possa aver contribuito ad esacerbare le tensioni, in questa iniziativa
non è ancora ravvisabile una violazione dei doveri di servizio dell'insorgente.
In ogni caso, se anche si volesse riconoscere carattere confidenziale alle
informazioni rivelate al pubblico, il comportamento dell'insorgente non avrebbe
comunque meritato la sanzione più grave tra quelle previste dal ROP. Avendo
sostanzialmente denunciato un'ingiustizia di cui si sentiva vittima riportando,
anche in questo caso, i fatti così come si sono svolti, sarebbe lesivo del
principio di proporzionalità, anche considerando la lunga durata del rapporto
di impiego, destituire il ricorrente per aver agito senza l'autorizzazione
dell'autorità di nomina. Valutata nel complesso la condotta dell'insorgente, occorre
escludere la presenza di motivi atti a giustificare il licenziamento
disciplinare.
4. Secondo il
Consorzio sarebbero in ogni caso venute meno le condizioni della nomina,
soprattutto quelle condizioni di natura morale e etica di correttezza e buona
fede . Con questa tesi, tuttavia, l'autorità ha addotto motivi che si
confondono con quelli da prendere semmai in conto per giustificare una disdetta
del rapporto di impiego. Vero è che il ROP pone quale requisito per
l'assunzione, tra gli altri - segnatamente il possesso di titoli di studio o
professionali (cfr. art. 4 lett. c e 57 ROP) - la dimostrazione di una condotta
irreprensibile (art. 4 lett. b ROP). Tuttavia, gli elementi addotti non essendo
sufficienti per giustificare il licenziamento disciplinare, tantomeno
potrebbero condurre allo scioglimento del rapporto di impiego per decadenza dei
presupposti della nomina.
5. Accertato che la
mancata conferma non è giustificata da motivi che avrebbero potuto condurre al
licenziamento durante il periodo di nomina, non vi sono ragioni per negare al
ricorrente il diritto all'indennità di uscita. Nulla muta a questa circostanza
il fatto che la disdetta si sia resa necessaria a causa del ripristino del
rapporto di impiego che il Tribunale ha deciso, invece di limitarsi a
dichiarare il (primo) licenziamento ingiustificato. In quest'ultima ipotesi il
ricorrente avrebbe comunque avuto diritto a un'indennità secondo l'art. 91 cpv.
2 LPAmm, che da giurisprudenza del Tribunale, in caso di disdetta con effetto
immediato ingiustificata, corrisponde a quanto il dipendente avrebbe guadagnato
se il rapporto di lavoro fosse terminato alla scadenza del termine di disdetta
o col decorso della durata determinata del contratto, dedotto quanto ha
risparmiato in seguito alla cessazione del rapporto di lavoro e ha guadagnato
con altro lavoro o omesso intenzionalmente di guadagnare ( STA 53.1995.8 del 6 giugno 1995 consid. 2; Marco Borghi/Guido Corti ,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 69 n. 3 ).
Oltre a vedersi attribuire un'indennità per ingiusto licenziamento equivalente
allo stipendio fino alla data utile alla mancata conferma, il ricorrente avrebbe
potuto aspirare anche in quel caso all'indennità di uscita. Nessuna valida
ragione avrebbe infatti permesso di riservare un trattamento diverso al
dipendente licenziato in tronco, ma senza sufficienti motivi, rispetto a quello
il cui rapporto di lavoro è sciolto per mancata conferma.
6. Visto quanto
precede il ricorso deve essere accolto. La decisione governativa impugnata e
quella consortile sono annullate e gli atti rinviati alla Delegazione
consortile affinché riconosca al ricorrente l'indennità di uscita ai sensi
dell'art. 7 ROP. La stessa corrisponderà all'ultima mensilità di stipendio
moltiplicata per gli anni di servizio, considerato che il rapporto di impiego
ha preso fine il 3 aprile 2014. Data la sua natura salariale, dall'indennità
dovranno essere dedotti gli oneri sociali (DTAF 2016/11 consid. 12.8).
7. La tassa di
giustizia è posta a carico del Consorzio secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 e 6
LPAmm). Esso rifonderà inoltre al ricorrente congrue ripetibili per entrambe le
sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto.
§.   Di
conseguenza:
1.1.   la decisione del 25 ottobre 2017 (n. 4805) del Consiglio di Stato e
quella del 24 agosto 2016 del Consorzio CO 1 sono annullate;
1.2.   gli atti sono rinviati al
Consorzio CO 1 per nuova decisione ai sensi del consid. 6.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 3'000.- è posta a carico del Consorzio. Al ricorrente sarà
restituito l'anticipo versato. Il Consorzio verserà al ricorrente fr. 5'000.- a
titolo di ripetibili di entrambe le sedi.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;
RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1
lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera