Ricorso contro il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP) - regione 16 - Centovalli
Decisione del 16.07.2021, TRAM
PIANO DI UTILIZZAZIONE CANTONALE
RUSTICO / RUSTICI
art. 24a LPT
art. 70 cpv. 2 LSTERR
art. 70 cpv. 3 LSTERR
art. 39 cpv. 2 OPT
art. 85 cpv. 4 RLSTERR

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 29 ottobre 2010 dell'
RI 1
patrocinato da:   PR 1
contro
il decreto legislativo dell'11 maggio 2010 con cui
  il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale dei
  paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP);
evasione
  parziale:
regione 16, Centovalli;
ritenuto, in
fatto
A. a . Con messaggio del 26
maggio 2009 (n. 6224) il Consiglio di Stato ha sottoposto per approvazione al
Gran Consiglio il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e
impianti protetti (PUC-PEIP). Esso si prefigge di attuare i contenuti della scheda
di coordinamento n. 8.5 del piano direttore cantonale del 1990 (PD '90;
approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, con alcune riserve e
oneri, cfr. FF 2002, pag. 714), il cui scopo è di assicurare la gestione e la
protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo di
mantenere e valorizzare edifici e impianti degni di protezione laddove essi
costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale. Il
PUC-PEIP disciplina quindi in maniera organica e unitaria gli edifici rurali
(comunemente denominati rustici) di valore storico-culturale e il territorio di
loro pertinenza. Il piano delimita così i paesaggi con edifici e impianti
protetti e stabilisce inoltre le norme di attuazione (NAPUC) che regolano le
possibilità edificatorie e gli interventi ammissibili sui rustici protetti
nell'ambito degli inventari comunali degli edifici fuori delle zone edificabili
(IEFZE). Ritenuto che la sua attuazione spetterebbe ai privati, il Governo ha
proposto di non stanziare alcun credito per la sua realizzazione.
b. Il 27 aprile
2010 la Commissione speciale per la pianificazione del territorio ha reso il
suo rapporto (n. 6224 R), con il quale ha proposto alcune modifiche al regime
transitorio e maggiori restrizioni in materia di urbanizzazione, un
rafforzamento delle misure di verifica (stanziando un apposito credito) e un
accresciuto rigore nelle disposizioni che regolano le conseguenze del mancato
rispetto della licenza. Ritenuto necessario conferire al Cantone il compito di promuovere
concretamente l'avvio di progetti a livello locale per un'effettiva gestione
attiva e per la protezione dei paesaggi, la Commissione ha invitato il Governo
a presentare un messaggio che ne delineasse le modalità e proponesse lo
stanziamento di un credito per il suo finanziamento.
c. Nella seduta
dell'11 maggio 2010 il Gran Consiglio ha approvato il piano (BU 2010, pag. 174
seg.).
d. Il piano è stato
pubblicato, a cura del Dipartimento del territorio, presso le cancellerie di
tutti i comuni del Cantone dal 20 settembre al 19 ottobre 2010 (cfr. FU 2010,
pag. 6894 seg.), con l'indicazione dei rimedi giuridici.
B. a. Il 29 ottobre 2010 RI 1 è
insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il PUC-PEIP.
Chiesta la sospensione della procedura per un periodo di sei mesi per
proseguire le trattative con l'Autorità cantonale (ciò che avrebbe permesso un
ritiro completo o parziale del ricorso), RI 1 ha postulato in via principale
l'annullamento del PUC-PEIP. In via subordinata RI 1 ha domandato l'annullamento
del piano e la retrocessione degli atti al Legislativo cantonale perché lo
modifichi come indicato nell'impugnativa; in alternativa esso ha postulato che
sia la Corte stessa a procedere in tal senso. Secondo RI 1 il piano non
terrebbe sufficientemente conto del principio di separazione tra zona
edificabile e non edificabile. Esso rimprovera poi al Cantone di non aver
adempiuto agli oneri imposti dal Consiglio federale nell'ambito
dell'approvazione della scheda n. 8.5. In particolare farebbe difetto
l'inventario sugli abusi edilizi con indicazione dello stato e del genere del
loro disbrigo; in ogni caso esso non è stato trasmesso alla Confederazione. RI
1 sostiene poi che gli atti sarebbero carenti nel giustificare le scelte fatte.
Critica quindi la decisione di conferire agli inventari IEFZE - nati come
strumento conoscitivo e nemmeno ancora approvati o adottati per tutti i comuni
- portata costitutiva, estendendo gli effetti del PUC-PEIP a un elevato numero
di rustici censiti come meritevoli di conservazione (oltre 11'500). Inventari
che, in ogni caso, considerano solo le qualità intrinseche degli edifici e non
quelle del paesaggio in cui sono inseriti e con il quale - invece - devono
formare un'unità degna di protezione. Posto che i paesaggi protetti devono
essere particolarmente meritevoli, RI 1 mette in dubbio l'estensione e la
qualità di quelli tracciati dal PUC-PEIP. Impossibilitato a compiere un esame
di dettaglio a causa dei tempi stretti, RI 1 produce comunque un piano delle
aree che ritiene a prima vista problematiche (cosiddette zone rosse ,
ovvero aree situate a una distanza di 100 m da determinati elementi di
disturbo: infrastrutture [strade nazionali], zone edificabili e/o impianti
costruiti/rinnovati dopo il 1946, individuati tramite il registro federale
degli edifici e delle abitazioni). Infine, secondo il ricorrente - che censura
diverse NAPUC - il paesaggio non sarebbe sufficientemente protetto.
b. Il 6 dicembre
2010 il giudice delegato, raccolta l'adesione del Gran Consiglio, ha sospeso la
causa per permettere alle parti di procedere con le trattative in corso.
C. Il PUC-PEIP è stato
contestato anche tramite 257 ricorsi presentati da privati cittadini, enti
pubblici e associazioni. Quelli ancora pendenti saranno evasi con separati giudizi.
D. a. Nella seduta del 28
giugno 2012 il Gran Consiglio ha approvato alcune modifiche delle NAPUC e
stanziato un credito di fr. 3'200'000.- per la gestione e la valorizzazione del
paesaggio per il periodo 2012-2015 proposto dal Consiglio di Stato con il
messaggio del 4 maggio 2011 (n. 6495), intervento giustificato essenzialmente
dalla volontà di rendere più incisiva la protezione del paesaggio nel contesto
del cambiamento di destinazione dei rustici.
b. Contro la modifica
del 28 giugno 2012 sono stati presentati otto ricorsi, di cui sette - inoltrati
da comuni e patriziati - ancora pendenti. Essi saranno evasi con separati
giudizi. RI 1 non è insorto contro la variante, ma ha chiesto di partecipare
anche a queste procedure.
E. a. Il 21 novembre 2012
RI 1 ha postulato la riattivazione della causa, prospettando al Tribunale il
ritiro parziale del ricorso.
b. In occasione
dell'udienza del 30 gennaio 2013 il giudice delegato ha dunque riattivato la
procedura e ha fissato al ricorrente un termine per comunicare al Tribunale:
1.   quali domande ricorsuali vengono
mantenute e quali vengono ritirate; devono inoltre essere indicati, quantomeno
brevemente, i motivi;
2.   per le domande mantenute che
concernono l'estensione dei paesaggi con edifici e impianti protetti: gli
accertamenti che erano in corso al momento della presentazione del ricorso
(cfr. ricorso del 29 ottobre 2010, punti 11-13, doc. B e C allegati al
ricorso), i quali permettano al Tribunale e alle altre parti di comprendere i
motivi precisi su cui poggiano le richieste di esclusione di certe aree da tali
paesaggi;
3.   l'elenco dei Comuni i cui territori
sono toccati dal ricorso dopo il recesso parziale di cui sopra.
F. Il 24 luglio 2013 RI 1 ha
comunicato il parziale recesso dall'impugnativa. In particolare esso ha rinunciato
a chiedere l'annullamento integrale del PUC-PEIP e a contestare le NAPUC. La
domanda è quindi stata precisata nel senso che RI 1 postula l'annullamento del
piano in corrispondenza di 102 settori, a loro volta suddivisi in numerosi
comparti, distribuiti in 19 regioni, per i quali ritiene non siano soddisfatte
le condizioni poste dal diritto federale e dalla scheda 8.5 del piano
direttore. RI 1 ha quindi versato agli atti una documentazione generale in cui
figura in particolare il piano generale dei comprensori problematici secondo il
ricorso presentato il 29 ottobre 2010 e individuati sulla base del criterio
della distanza da edifici e impianti (elementi perturbatori) che potenzialmente
possono compromettere le qualità del paesaggio. RI 1 ha inoltre prodotto 19
incarti suddivisi per regioni, nei quali sono precisati i settori che, dopo un
esame di dettaglio con il concorso di consulenti esterni (__________ di __________),
sono ritenuti particolarmente problematici e per i quali viene chiesta
l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP ( zone viola ). RI 1 ha quindi
sottolineato di chiedere per finire l'esclusione di 69.4 km 2 dei
642.5 km 2 della superficie inserita nel perimetro del PUC approvato
(circa l'11%), che inglobano più o meno 1'400 degli 11'502 edifici classificati
1a (meritevoli di conservazione) o 1b (diroccati potenzialmente ricostruibili),
ovvero grossomodo il 12%. Da ultimo, il ricorrente ha versato agli atti un incarto
relativo alle cinque regioni nelle quali non vi sono più settori oggetto di
contestazione.
G. Il 9 dicembre 2013 il
Tribunale ha disposto la pubblicazione, dal 7 gennaio al 7 aprile 2014, del
ricorso (integrato dalla memoria complementare del 24 luglio 2013) presso le
cancellerie dei comuni il cui territorio era (ancora) oggetto d'impugnativa (FU
2013, pag. 9829 seg. e 9967 seg.), offrendo nel contempo ai comuni interessati
e a ogni altra persona o ente, i cui diritti od obblighi erano toccati dal
ricorso, la possibilità di presentare una risposta.
H. a. Con risposta del 7
aprile 2014 la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente
per il Gran Consiglio, ha chiesto che il ricorso sia respinto. Essa ripercorre
l'iter d'adozione del piano, sostenendo la bontà e l'approfondimento del lavoro
che ha condotto alle scelte contestate. La Divisione ha prodotto anche una perizia
elaborata dalla Sezione dello sviluppo territoriale (SST) con il coinvolgimento
dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e di quello della
pianificazione locale (UPL) che dimostrerebbe, sulla base di alcuni puntuali
esempi, l'effettiva qualità dei paesaggi messi in discussione dalRI 1.
b. In seguito alla citata pubblicazione disposta dal Tribunale, anche
numerosi privati, enti pubblici e associazioni (oltre 170) hanno presentato una
risposta. La quasi totalità di essi resistono al ricorso, con accenti diversi,
concentrandosi in modo particolare sui rispettivi fondi o comparti. Le
motivazioni - anche di coloro che invece sostengono l'impugnativa delRI 1 -
testimoniano un forte attaccamento al territorio, così come agli edifici
esistenti, sottolineando il rischio di una perdita massiccia di valori
culturali, rappresentati proprio dai rustici. Donde la necessità più volte ribadita
di poter mantenere questi edifici, ai fini di permettere la tutela del
paesaggio e frenare l'avanzata del bosco. Ciò che - stanti gli importanti costi
che una manutenzione rispettosa delle costruzioni comporta - può avvenire
unicamente tramite la possibilità di modificarne la destinazione d'uso,
permettendo la residenza secondaria. Gli argomenti saranno ripresi, ove
necessario, in diritto.
I. Il 24
giugno 2014 RI 1 ha chiesto di poter replicare ad alcune risposte.
J. Tra il 24 luglio
2014 e il 5 novembre 2015 il giudice delegato ha esperito numerose udienze e
sopralluoghi. In occasione del primo dibattimento, tenutosi nel Comune di
Quinto, la richiesta di poter replicare formulata dalRI 1 il 24 giugno 2014 è
stata sospesa sino alla fine dell'istruttoria, momento in cui sarebbe stata
ridiscussa.
K. Terminati i sopralluoghi, con
replica del 22 febbraio 2017 RI 1 ha chiesto di giudicare secondo quanto
domandato con l'atto del 24 luglio 2013, ovvero di escludere dal perimetro del
PUC-PEIP i 102 settori indicati negli incarti regionali. Esso ha comunque
ridotto l'area contestata in corrispondenza del settore 16-A Intragna-Calezzo-Corcapolo
(regione Centovalli), 18-K Giumaglio (regione Valle Maggia) e 21-B Menzonio
(regione Val Lavizzara). Il ricorrente ha quindi versato agli atti 102 dossier,
uno per ciascun settore contestato, dai quali risultano i motivi generali e di
dettaglio a sostegno delle richieste; essi contengono a tal fine una ricca
documentazione fotografica, comprensiva di vedute aeree. In estrema sintesi, RI
1 ribadisce le censure di carattere generale sollevate con l'impugnativa, che
determinerebbero la non conformità del PUC-PEIP con i requisiti posti dalla
legislazione pianificatoria e con la pianificazione direttrice cantonale. Per i
settori contestati esso ritiene poi che non esista un paesaggio di tipo
rurale tradizionale, integro e con delle qualità particolari, riconducibile
alla civiltà contadina e in particolare alle attività collegate alla pastorizia
e alla transumanza (pag. 9) né che le costruzioni rurali presenti (molto
poche rispetto al complesso dei manufatti e non di rado prive di qualità particolari)
sarebbero - salvo rare eccezioni - in rapporto di simbiotica valorizzazione con
il paesaggio, che non arricchirebbero.
L. In sede di
duplica i resistenti hanno in generale confermato le loro posizioni,
contestando di massima quelle delRI 1. La Divisione si è limitata a rinviare
alla propria risposta, rispettivamente alle prese di posizione consegnate nei
verbali d'udienza.
M. Il 6 marzo 2018 il giudice
delegato, respinte le ulteriori richieste di prova, ha assegnato un termine
(poi prorogato) sino a venerdì 11 maggio 2018 per presentare eventuali
conclusioni. Il ricorrente, così come molti resistenti, hanno confermato le
rispettive richieste e argomentazioni. La Divisione è rimasta silente.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 49 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU
1990, pag. 365]; dal 1° gennaio 2012 art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100]). Quanto alla legittimazione
attiva delRI 1, la Corte considera quanto segue.
1.2. L'art. 89 cpv. 2 lett. a della legge sul Tribunale federale
del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) conferisce il diritto di ricorrere alla
Cancelleria federale, ai Dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il
diritto federale, ai Servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare
la legislazione federale nella sfera dei loro compiti. Le Autorità federali che
hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale - prosegue la legge (art. 111
cpv. 2 LTF) - possono avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto
cantonale e, in quanto ne facciano richiesta, partecipare ai procedimenti dinanzi
alle Autorità cantonali inferiori. L'art. 48 dell'ordinanza sulla
pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; nella versione
in vigore dal 1° gennaio 2007; RU 2006, pag. 4705), che stabilisce i compiti e
le competenze delRI 1, autorizza quest'ultimo a presentare ricorso secondo le
disposizioni generali concernenti l'organizzazione giudiziaria nell'ambito
della pianificazione territoriale (cpv. 4). Ne discende che RI 1, autorità
competente in materia di pianificazione del territorio (art. 12 a cpv. 1 dell'ordinanza sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'ambiente,
dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni del 6 dicembre 1999;
Org-DATEC; RS 172.217.1) è legittimato a far capo alla via di ricorso
cantonale.
1.3. Alcuni resistenti criticano l'agire dell'insorgente per
quanto riguarda la formulazione delle domande, sia in relazione alla
definizione dell'oggetto della lite sia alla precisione nel tracciamento dei territori
contestati. Quest'ultima censura va subito disattesa: RI 1 ha infatti prodotto
documentazione sufficientemente precisa in forma cartacea ed elettronica. Pure
da respingere sono le critiche relative alla violazione dei principi della
buona fede e della parità di trattamento, formulate in particolare dalla Divisione
nella risposta del 7 aprile 2014, tese a limitare l'oggetto del contendere alle
sole aree indicate nel piano allegato al ricorso (cosiddette zone rosse ).
Come visto in narrativa, in un primo momento, il ricorrente ha chiesto
l'annullamento dell'intero atto pianificatorio, postulando la sospensione della
procedura ai fini di condurre trattative con il Cantone in vista di una
soluzione condivisa, ciò che avrebbe potuto comportare il ritiro del ricorso.
Dall'atto emerge comunque con chiarezza che RI 1 non ha mai inteso limitare
l'impugnativa unicamente a queste aree. Solo con lo scritto del 24 luglio 2013 RI
1 ha ridotto il territorio oggetto di contestazione ai citati 102 comparti
(cosiddette zone viola , non sempre corrispondenti alle sole zone rosse ),
superficie ulteriormente ridotta il 22 febbraio 2017 in sede di replica.
Determinante è dunque la domanda risultante da questi atti di causa e ribadita
con le conclusioni. Sapere se i privati abbiano subìto pregiudizi dall'intesa
bonale raggiunta tra il Cantone e RI 1, secondo cui durante la sospensione
della procedura e pendenti le trattative il primo avrebbe rilasciato le licenze
edilizie solo per i perimetri non contestati mentre la seconda non vi si
sarebbe opposta, è questione che esula da questa procedura.
1.4. Ferme queste premesse, il ricorso è ricevibile in ordine e
- nella misura in cui non è stato ritirato e conseguentemente qui stralciato
dai ruoli - può essere esaminato nel merito. Irricevibili, per contro, sono le
domande poste dai resistenti che vanno oltre alla semplice richiesta di
respingere o accogliere l'impugnativa: la legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, pag. 181, applicabile in
forza dell'art. 113 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) non prevede l'istituto del ricorso adesivo
(RDAT 1990 n. 44 consid. 1.2; cfr. nello stesso senso Ruth Herzog in: Ruth Herzog/Michel Daum
[curatori], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern,
II ed., Berna 2020, n. 5 ad art. 69).
1.5. Poiché la procedura relativa al PUC-PEIP (ivi compresa
quella successiva relativa alle varianti) era in corso prima dell'entrata in
vigore della LST, il piano dev'essere esaminato nel merito in applicazione
della LALPT (art. 117 LST). Determinante, inoltre, risulta il contenuto della
scheda 8.5 del PD '90, nel frattempo sostituito dal PD '09. A prescindere dal
fatto che il PUC-PEIP è stato elaborato in vigenza della scheda 8.5, la nuova
scheda P3 del PD '09 che ne riprende i contenuti non è stata sottoposta per
(nuova) approvazione al Consiglio federale. Nel suo rapporto d'esame del 24
settembre 2013 RI 1 ha tuttavia rilevato che la nuova scheda P3 non riporta
correttamente le modifiche imposte alla vecchia scheda 8.5 con l'approvazione
del 30 gennaio 2002, in particolare la scheda P3 è priva del capitolo Indicazioni
operative complementari facente parte dell'allegato B della citata
approvazione. Di conseguenza, approvando il 16 ottobre 2013 la rielaborazione del
piano direttore, il Consiglio federale ha espresso una riserva nel senso che
per la scheda P3 sono tutt'ora validi i contenuti delle approvazioni federali
avvenute negli anni passati (FF 2013, pag. 7200). Per quanto riguarda le
ulteriori questioni relative al diritto applicabile, esse saranno affrontate -
ove necessario - nei successivi considerandi.
1.6. L'incarto può essere evaso sulla base della copiosa
documentazione versata agli atti dalle parti, integrata dalle risultanze dei
sopralluoghi esperiti dal giudice delegato. Compiendo una valutazione
anticipata, non è necessario esperire le ulteriori prove richieste (art. 18
cpv. 1 LPamm). In particolare il richiamo operato dal ricorrente degli incarti
relativi ai casi in cui è stato applicato l'art. 39 cpv. 5 OPT (ripristino di
modifiche illegali nei paesaggi del PUC-PEIP) non è atto - come si vedrà in
seguito in relazione alla questione dell'ampiezza del territorio ( infra ,
12.1.2.1 e 12.1.2.2) - a fornire elementi utili ai fini del presente giudizio. Tale
questione, a ben vedere, esula dalla vertenza di natura pianificatoria e
attiene piuttosto ai compiti di vigilanza in materia edilizia.
In ogni caso, il tema della polizia delle costruzioni fuori zona edificabile
non si riduce certo al solo perimetro del PUC-PEIP, ma riguarda semmai l'intero
territorio cantonale non fabbricabile. Del resto, la pretesa incapacità (o
mancanza di volontà) da parte dell'Autorità cantonale di far rispettare
le norme edilizie non può essere messa in relazione diretta con l'estensione
del perimetro del PUC-PEIP. Anzi, questo piano pone
le basi legali che definiscono il quadro giuridico per effettuare interventi
nei territori protetti, prima assente, il che faciliterà anche i compiti di
vigilanza da parte dell'Autorità cantonale. Non è poi dato di vedere per quale
motivo l'esclusione di determinati comparti dal suo perimetro avrebbe
quale effetto virtuoso di scongiurare gli abusi edilizi. Appare piuttosto
verosimile il contrario, giacché coloro che posseggono edifici meritevoli di
conservazione inseriti nel PUC-PEIP hanno un interesse accresciuto a rispettare
le norme, che permette loro di conseguire il cambiamento di destinazione in
modo legale. Inoltre, essi hanno anche un interesse a vigilare che gli altri
proprietari agiscano nel pieno rispetto delle NAPUC, per evitare di
compromettere le qualità paesaggistiche che giustificano l'inclusione dei fondi
nel perimetro del PUC-PEIP. Nemmeno la richiesta di richiamare atti relativi
alle pianificazioni comunali (ivi compresi gli IEFZE) merita di essere accolta:
si tratta infatti di documenti pubblici, liberamente accessibili e
consultabili, e, pertanto, considerati noti alle parti (cfr. DTF 138 II 557
consid. 6.2, 135 III 88 consid. 4.1). Poco importa se essi sono alla fin fine
numerosi. Nel contesto del puntiglioso lavoro effettuato dalRI 1, nulla gli
impediva di richiedere direttamente ai Comuni oppure ai servizi cantonali la
loro trasmissione, non spettando certo al Tribunale il compito di acquisire
documentazione pubblica per semplificare il lavoro delle parti. Simile
incombenza non può essere dedotta nemmeno dal principio inquisitorio.
2. 2.1. In ambito
di piani di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (dal 1° gennaio 2012
art. 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale
amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso
del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e
l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani
regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del
Tribunale è completo e contempla anche il sindacato d'opportunità. Il pieno
potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione
giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura,
specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o
connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente
delle autorità del luogo, costituiscono spesso un insostituibile elemento per
la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto
esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di
utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza,
inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà
all'autorità di adozione o che procederà a una sua modifica. Non basta dunque
che risulti possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti,
di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa
deve manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il
Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della
pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2).
2.2. U na misura pianificatoria può costituire una
restrizione di diritto pubblico ed è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse
pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36
cpv. 1-3 Cost.).
3. 3.1. Secondo
l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire piani d'azzonamento per assicurare
un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato
insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è
codificato all'art. 2 della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) .
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del
permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto
coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione (DTF 137 II 254
consid. 3.1). Il piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le
indicazioni del piano direttore (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di
un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase e 2 cpv. 1
LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art.
33 segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano
d'utilizzazione cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo
per zone di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere
l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di
compiti cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse
cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).
3.2.
3.2.1. I piani di utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile
del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il principio
fondamentale secondo cui occorre separare il territorio edificabile da quello
non edificabile era già desumibile dall'art. 1 cpv. 1 vLPT nella sua versione
originaria (RU 1979, pag. 1573) che stabilisce che il suolo dev'essere
utilizzato con misura (cfr. Peter Hänni ,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, VI ed., Berna 2016, §7 I.3.b,
pag. 67 seg.) sostituita dall'attuale testo (in vigore dal 1° maggio 2014; RU
2014, pag. 899) il quale dispone che Confederazione, Cantoni e Comuni devono
provvedere affinché i comprensori edificabili siano separati da quelli non
edificabili. La necessità di suddividere il territorio edificabile da quello
non edificabile è tuttavia anteriore all'entrata in vigore, il 1° gennaio 1980,
della LPT. Tale, fondamentale, compito derivava già dall'art. 22 quater cpv. 1 dell'abrogata Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 29
maggio 1874 (vCost.; RU 1, pag. 1; Hänni ,
op.cit., §7 I.1., pag. 64; Eric Brandt ,
Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non
constructibles, in: RDAF 1995 pag. 197 segg., 203). Esso è stato dapprima
concretizzato sul piano legislativo tramite il decreto federale su alcuni
provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio del 17
marzo 1972 (DFU-PT; RU 1972, pag. 576), entrato in vigore il 24 marzo 1972, che
ha imposto ai Cantoni di designare senza indugio i territori dove
l'insediamento e l'edificazione dovevano essere provvisoriamente limitati o
impediti (art. 1 DFU). Il 1° luglio 1972 è quindi entrata in vigore la legge
federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU 1972,
pag. 1120), con cui per la prima volta l'Assemblea federale ha sancito per
tutta la Confederazione il principio della separazione sistematica tra
territorio edificabile e non edificabile (DTF 129 II 396 consid. 4.2.1).
Secondo questa legge i permessi per la costruzione o la trasformazione di
edifici e impianti di ogni genere possono essere concessi unicamente
all'interno delle zone edificabili e, dove queste mancano, nel perimetro del
progetto generale di canalizzazione (PGC; art. 19 LCIA). All'esterno del
perimetro del PGC nuovi edifici e impianti possono essere realizzati unicamente
in quanto sia dimostrato un bisogno oggettivamente fondato (art. 20 LCIA). Il
principio fondamentale della separazione tra zona edificabile e zona non
edificabile è oggi dedotto dal citato art. 75 Cost. ( Rudolf Muggli, Vorbemerkungen zu den
Art. 24 bis 24 e und 37 a , in: Heinz Aemisegger e al.
[curatori], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/Ginevra
2017, n. 16). La sua importanza è, infine, sottolineata anche dalla
giurisprudenza relativa alla polizia delle costruzioni di questo Tribunale (STA
52.2014.124 dell'11 dicembre 2015 consid. 3.4., 52.2002.454/461 del 15 febbraio
2005 consid. 4.2., confermata con STF 1A.77/2005-1P.201/2005 del 6 giugno 2005
in: RtiD II-2005 n. 18, 52.2004.397 del 23 febbraio 2005 consid. 4.;
52.2002.234 del 21 marzo 2003 consid. 4.2.).
3.2.2. I Cantoni possono prevedere altre zone d'utilizzazione e,
dunque, suddividere, diversificare, combinare e completare i tipi di zona
fondamentali (edificabile, agricola e protetta) previsti dal diritto federale;
essi devono comunque sempre rispettare il regime degli art. 15-17 LPT e, di
riflesso, attenersi al principio fondamentale del diritto pianificatorio di
separazione tra zone edificabili e non edificabili (DTF 143 II 558 consid.
2.5.1).
4. 4.1. Giusta
l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT l'autorizzazione a costruire può essere
rilasciata, di principio, soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla
funzione prevista dal piano d'utilizzazione per quella zona, ovvero soltanto
per insediamenti la cui destinazione s'integra convenientemente nelle finalità
della zona in cui sorgono (principio della conformità di zona). Anche nella
zona agricola edifici e impianti possono essere considerati conformi alla
funzione di zona, a condizione che essi, in particolare e per quanto qui
interessa, siano necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura oppure
che servano all'ampliamento interno di un'azienda agricola o orticola
produttiva (art. 16 a cpv. 1 e 2 LPT; art. 34 cpv. 1 OPT).
4.2. In deroga al principio della conformità di
zona, secondo l'art. 24 LPT fuori delle zone edificabili possono
eccezionalmente essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il
cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione
prevista per la zona di utilizzazione se la loro destinazione esige un'ubicazione
fuori della zona edificabile (lett. a) e non vi si oppongono interessi
preponderanti (lett. b). Le due condizioni devono essere adempiute
cumulativamente. Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo
ed è soddisfatto soltanto se l'edificio o l'impianto deve essere
realizzato fuori del territorio edificabile per motivi di ordine tecnico,
inerenti al suo esercizio o alla natura del terreno. Motivi puramente
finanziari, personali o di comodità non sono sufficienti (DTF 136 II 214 consid.
2.1, 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a, 123 II 256 consid. 5; cfr.
pure Bernhard Waldmann/Peter Hänni , Handkommentar
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 8 segg. ad art. 24). Il vincolo può anche
essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona
edificabile, in particolare quando un edificio o impianto, a causa delle
immissioni generate, non può essere realizzato all'interno delle zone
edificabili (per es. una struttura per la tenuta di animali o uno stand di tiro;
DTF 129 II 63 consid. 3.1, 114 Ib 180 consid. 3c seg. con rinvii; Waldmann/ Hänni , loc. cit. ). L'adempimento
del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT implica l'assenza di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il
criterio presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi,
pubblici e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti
dalla LPT ma anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 OPT; DTF 129 II 63
consid. 3.1; STA 52.2006.117 del 25 settembre 2012 consid. 4.1).
4.3. L'art. 24 d cpv. 2 LPT in vigore dal 1° settembre
2000 (introdotto dalla revisione parziale del 20 marzo 1998, RU 2000, pag.
2042) dal marginale Utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli, edifici
e impianti degni di protezione prescrive che può essere autorizzato il
cambiamento di destinazione di edifici e impianti degni di protezione se sono
stati sottoposti a protezione dall'autorità competente (lett. a) e la loro
conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo (lett.
b). Le autorizzazioni in base a questo articolo possono essere rilasciate
unicamente alle condizioni di cui al suo cpv. 3; in particolare, l'edificio o
l'impianto deve prestarsi all'utilizzazione prevista (lett. a).
4.4.
4.4.1. L'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT pone le premesse e le
condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare,
fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di edifici e
impianti .
4.4.2. Secondo tale disposizione, nella versione in vigore fino
al 1° novembre 2012:
2 I Cantoni possono
autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di
edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a.   il
paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti
sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b.   il
carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c.   la
conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il
cambiamento di destinazione; e
d.   il
piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il
carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere
rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b.   il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non
sia necessario;
c.   l'aspetto
esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d.   è
necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e
tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di
destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e.   la
coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe
non è minacciata;
f.    non
vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT).
4.4.3. L'11 marzo 2012 è
entrato in vigore l'art. 75 b Cost. che stabilisce che la quota di
abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della
superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può
eccedere il 20% (cpv. 1). In attesa dell'adozione della legge federale in materia,
il Consiglio federale ha emanato l'ordinanza sulle abitazioni secondarie del 22
agosto 2012 (OASec 2012; RU 2012, pag. 4583). L'art. 5 OASec 2012 permette il
rilascio delle autorizzazioni secondo l'art. 39 cpv. 2 e 3 OPT anche se la
quota del 20% di abitazioni secondarie è stata raggiunta nel Comune. L'art. 7
OASec 2012 ha quindi modificato l'OPT, introducendo due nuovi capoversi
all'art. 39:
4 Le autorizzazioni di cui
al capoverso 2 decadono se non sussiste più il carattere degno di protezione
dell'edificio o del paesaggio circostante, sempre che ciò rientri nell'ambito
di responsabilità del proprietario fondiario.
5 In
caso di modifiche illegali nei paesaggi di cui al capoverso 2, un'autorità
cantonale provvede affinché sia disposto ed eseguito il ripristino della
situazione conforme al diritto.
Il Consiglio federale ha così inteso, da un lato,
permettere l'utilizzazione estensiva di questi edifici, per meglio conseguire
lo scopo primario della conservazione del paesaggio, dall'altro, preservare il
carattere degno di protezione di questi paesaggi, favorendo l'interesse permanente
dei proprietari a mantenerlo (ARE, Rapporto esplicativo concernente l'ordinanza
sulle abitazioni secondarie, Berna 2012, ad art. 5). Con l'entrata in vigore,
il 1° gennaio 2015, della legge federale sulle abitazioni secondarie del 20
marzo 2016 (LASec; RS 702) il rilascio di licenze edilizie per residenze
secondarie dev'essere dedotto dall'art. 9 cpv. 2 LASec, secondo cui al di fuori
delle zone edificabili la realizzazione di edifici senza limitazioni d'uso
secondo l'art. 7 cpv. 1 LASec è retta dalla legislazione in materia di
pianificazione del territorio, ovvero dagli art. 24 d cpv. 2 e 3 LPT e 39
cpv. 2-5 OPT (cfr.: DTF 145 II 83 consid. 7.2; Beat
Stalder in: Stephan Wolf/Aron Pfammatter [curatori], Handkommentar
Zweitwohnungesetz, Berna 2017 n. 43, 47 segg. ad art. 9; Franco Pedraz­zini , Le abitazioni
secondarie, dall'iniziativa popolare alla legge federale, in: Marco Lucchini/Fulvio Campello
[curatori], Il diritto edilizio, Lugano/Basilea 2016, pag. 65 segg., 94).
4.4.4. Il 10 ottobre 2012 il Consiglio federale ha modificato
l'art. 39 cpv. 3 OPT come segue (in vigore dal 1° novembre 2012; RU 2012, pag.
5537; corrispondente al precedente cpv. 3 lett. c del medesimo disposto).
3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere
rilasciate soltanto se l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare
restano sostanzialmente immutati.
Le altre condizioni di cui al precedente art. 39 cpv. 3 OPT - a
eccezione, dunque, di quella alla lett. c - sono state traslate nel nuovo art.
43 a OPT Disposizioni comuni , che riguarda ora tutte le
autorizzazioni rilasciate secondo la sezione 6 dell'OPT, riferita alle
eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili. Benché il testo
della nuova lett. a sia stato adeguato, ciò non concerne - in sostanza - l'art.
39 cpv. 2 OPT (cfr. ARE, Revisione parziale dell'ordinanza sulla pianificazione
del territorio, Rapporto esplicativo, Berna 2012, ad art. 43 a ).
5. Ai fini
dell'evasione dell'impugnativa, deve essere sciolto il quesito relativo alla
base legale dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Secondo RI 1 questa norma sarebbe un caso
di applicazione dell'art. 24 LPT, ipotesi contestata da alcuni resistenti, i
quali evocando parte della dottrina, sostengono che essa trovi fondamento
nell'art. 24 d LPT.
5.1.
5.1.1. La revisione parziale della LPT promossa dal Consiglio
federale con il messaggio del 22 maggio 1996 (n. 96.040, in FF 1996 III 457) ha
conosciuto un iter piuttosto complesso. Già in occasione dell'esame del
progetto al Consiglio Nazionale, dopo che quello degli Stati con qualche
modifica l'aveva approvato (cfr. BN CS 1997, pag. 185 segg.), esso è stato
oggetto di diverse modifiche, tant'è che quest'ultima Camera ha introdotto
alcuni nuovi articoli su proposta della sua Commissione (cfr. BU CN 1997, pag.
1855 segg.) ed è stato necessario ritornare il progetto all'altra Camera. Per
quanto qui interessi, nel messaggio il Consiglio federale ha proposto un nuovo
art. 24 a cpv. 3 LPT, poi divenuto con una modifica redazionale da parte
della Commissione degli Stati l'art. 24 d cpv. 2 LPT, che è stato
adottato dalle Camere già con la prima deliberazione. L'intenzione del Governo
era quella di estendere le possibilità offerte dall'art. 24 vOPT '89, da cui