Ricorso contro il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP) - regione 9 - Monti di Bellinzona
Decisione del 16.07.2021, TRAM
PIANO DI UTILIZZAZIONE CANTONALE
RUSTICO / RUSTICI
art. 24a LPT
art. 70 cpv. 2 LSTERR
art. 70 cpv. 3 LSTERR
art. 39 cpv. 2 OPT
art. 85 cpv. 4 RLSTERR

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 29 ottobre 2010 dell'
RI
  1
patrocinato
  da:   PR 1
contro
il decreto legislativo dell'11 maggio 2010 con cui
  il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale dei
  paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP);
evasione
  parziale:
regione 9, Monti di Bellinzona;
ritenuto, in
fatto
A. a . Con messaggio del 26
maggio 2009 (n. 6224) il Consiglio di Stato ha sottoposto per approvazione al
Gran Consiglio il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e
impianti protetti (PUC-PEIP). Esso si prefigge di attuare i contenuti della scheda
di coordinamento n. 8.5 del piano direttore cantonale del 1990 (PD '90;
approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, con alcune riserve e
oneri, cfr. FF 2002, pag. 714), il cui scopo è di assicurare la gestione e la
protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo di
mantenere e valorizzare edifici e impianti degni di protezione laddove essi
costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale. Il
PUC-PEIP disciplina quindi in maniera organica e unitaria gli edifici rurali
(comunemente denominati rustici) di valore storico-culturale e il territorio di
loro pertinenza. Il piano delimita così i paesaggi con edifici e impianti
protetti e stabilisce inoltre le norme di attuazione (NAPUC) che regolano le
possibilità edificatorie e gli interventi ammissibili sui rustici protetti nell'ambito
degli inventari comunali degli edifici fuori delle zone edificabili (IEFZE).
Ritenuto che la sua attuazione spetterebbe ai privati, il Governo ha proposto
di non stanziare alcun credito per la sua realizzazione.
b. Il 27 aprile
2010 la Commissione speciale per la pianificazione del territorio ha reso il
suo rapporto (n. 6224 R), con il quale ha proposto alcune modifiche al regime
transitorio e maggiori restrizioni in materia di urbanizzazione, un
rafforzamento delle misure di verifica (stanziando un apposito credito) e un
accresciuto rigore nelle disposizioni che regolano le conseguenze del mancato
rispetto della licenza. Ritenuto necessario conferire al Cantone il compito di promuovere
concretamente l'avvio di progetti a livello locale per un'effettiva gestione
attiva e per la protezione dei paesaggi, la Commissione ha invitato il Governo
a presentare un messaggio che ne delineasse le modalità e proponesse lo
stanziamento di un credito per il suo finanziamento.
c. Nella seduta
dell'11 maggio 2010 il Gran Consiglio ha approvato il piano (BU 2010, pag. 174
seg.).
d. Il piano è stato
pubblicato, a cura del Dipartimento del territorio, presso le cancellerie di
tutti i comuni del Cantone dal 20 settembre al 19 ottobre 2010 (cfr. FU 2010,
pag. 6894 seg.), con l'indicazione dei rimedi giuridici.
B. a. Il 29 ottobre 2010 RI 1 è
insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il PUC-PEIP.
Chiesta la sospensione della procedura per un periodo di sei mesi per
proseguire le trattative con l'Autorità cantonale (ciò che avrebbe permesso un
ritiro completo o parziale del ricorso), RI 1 ha postulato in via principale l'annullamento
del PUC-PEIP. In via subordinata RI 1 ha domandato l'annullamento del piano e
la retrocessione degli atti al Legislativo cantonale perché lo modifichi come
indicato nell'impugnativa; in alternativa esso ha postulato che sia la Corte
stessa a procedere in tal senso. Secondo RI 1 il piano non terrebbe sufficientemente
conto del principio di separazione tra zona edificabile e non edificabile. Esso
rimprovera poi al Cantone di non aver adempiuto agli oneri imposti dal
Consiglio federale nell'ambito dell'approvazione della scheda n. 8.5. In
particolare farebbe difetto l'inventario sugli abusi edilizi con indicazione
dello stato e del genere del loro disbrigo; in ogni caso esso non è stato
trasmesso alla Confederazione. RI 1 sostiene poi che gli atti sarebbero carenti
nel giustificare le scelte fatte. Critica quindi la decisione di conferire agli
inventari IEFZE - nati come strumento conoscitivo e nemmeno ancora approvati o
adottati per tutti i comuni - portata costitutiva, estendendo gli effetti del
PUC-PEIP a un elevato numero di rustici censiti come meritevoli di
conservazione (oltre 11'500). Inventari che, in ogni caso, considerano solo le
qualità intrinseche degli edifici e non quelle del paesaggio in cui sono
inseriti e con il quale - invece - devono formare un'unità degna di protezione.
Posto che i paesaggi protetti devono essere particolarmente meritevoli, RI 1
mette in dubbio l'estensione e la qualità di quelli tracciati dal PUC-PEIP.
Impossibilitato a compiere un esame di dettaglio a causa dei tempi stretti, RI
1 produce comunque un piano delle aree che ritiene a prima vista problematiche
(cosiddette zone rosse , ovvero aree situate a una distanza di 100 m da
determinati elementi di disturbo: infrastrutture [strade nazionali], zone
edificabili e/o impianti costruiti/rinnovati dopo il 1946, individuati tramite il
registro federale degli edifici e delle abitazioni). Infine, secondo il
ricorrente - che censura diverse NAPUC - il paesaggio non sarebbe
sufficientemente protetto.
b. Il 6 dicembre
2010 il giudice delegato, raccolta l'adesione del Gran Consiglio, ha sospeso la
causa per permettere alle parti di procedere con le trattative in corso.
C. Il PUC-PEIP è stato
contestato anche tramite 257 ricorsi presentati da privati cittadini, enti
pubblici e associazioni. Quelli ancora pendenti saranno evasi con separati giudizi.
D. a. Nella seduta del 28
giugno 2012 il Gran Consiglio ha approvato alcune modifiche delle NAPUC e
stanziato un credito di fr. 3'200'000.- per la gestione e la valorizzazione del
paesaggio per il periodo 2012-2015 proposto dal Consiglio di Stato con il
messaggio del 4 maggio 2011 (n. 6495), intervento giustificato essenzialmente
dalla volontà di rendere più incisiva la protezione del paesaggio nel contesto
del cambiamento di destinazione dei rustici.
b. Contro la modifica
del 28 giugno 2012 sono stati presentati otto ricorsi, di cui sette - inoltrati
da comuni e patriziati - ancora pendenti. Essi saranno evasi con separati
giudizi. RI 1 non è insorto contro la variante, ma ha chiesto di partecipare
anche a queste procedure.
E. a. Il 21 novembre 2012
RI 1 ha postulato la riattivazione della causa, prospettando al Tribunale il
ritiro parziale del ricorso.
b. In occasione dell'udienza
del 30 gennaio 2013 il giudice delegato ha dunque riattivato la procedura e ha
fissato al ricorrente un termine per comunicare al Tribunale:
1.   quali domande ricorsuali vengono
mantenute e quali vengono ritirate; devono inoltre essere indicati, quantomeno
brevemente, i motivi;
2.   per le domande mantenute che
concernono l'estensione dei paesaggi con edifici e impianti protetti: gli
accertamenti che erano in corso al momento della presentazione del ricorso
(cfr. ricorso del 29 ottobre 2010, punti 11-13, doc. B e C allegati al
ricorso), i quali permettano al Tribunale e alle altre parti di comprendere i
motivi precisi su cui poggiano le richieste di esclusione di certe aree da tali
paesaggi;
3.   l'elenco dei Comuni i cui territori
sono toccati dal ricorso dopo il recesso parziale di cui sopra.
F. Il 24 luglio 2013 RI 1 ha
comunicato il parziale recesso dall'impugnativa. In particolare esso ha rinunciato
a chiedere l'annullamento integrale del PUC-PEIP e a contestare le NAPUC. La
domanda è quindi stata precisata nel senso che RI 1 postula l'annullamento del
piano in corrispondenza di 102 settori, a loro volta suddivisi in numerosi
comparti, distribuiti in 19 regioni, per i quali ritiene non siano soddisfatte
le condizioni poste dal diritto federale e dalla scheda 8.5 del piano
direttore. RI 1 ha quindi versato agli atti una documentazione generale in cui
figura in particolare il piano generale dei comprensori problematici secondo il
ricorso presentato il 29 ottobre 2010 e individuati sulla base del criterio
della distanza da edifici e impianti (elementi perturbatori) che potenzialmente
possono compromettere le qualità del paesaggio. RI 1 ha inoltre prodotto 19
incarti suddivisi per regioni, nei quali sono precisati i settori che, dopo un
esame di dettaglio con il concorso di consulenti esterni (__________ di __________),
sono ritenuti particolarmente problematici e per i quali viene chiesta l'esclusione
dal perimetro del PUC-PEIP ( zone viola ). RI 1 ha quindi sottolineato di
chiedere per finire l'esclusione di 69.4 km 2 dei 642.5 km 2 della superficie inserita nel perimetro del PUC approvato (circa l'11%), che
inglobano più o meno 1'400 degli 11'502 edifici classificati 1a (meritevoli di
conservazione) o 1b (diroccati potenzialmente ricostruibili), ovvero grossomodo
il 12%. Da ultimo, il ricorrente ha versato agli atti un incarto relativo alle
cinque regioni nelle quali non vi sono più settori oggetto di contestazione.
G. Il 9 dicembre 2013 il
Tribunale ha disposto la pubblicazione, dal 7 gennaio al 7 aprile 2014, del
ricorso (integrato dalla memoria complementare del 24 luglio 2013) presso le
cancellerie dei comuni il cui territorio era (ancora) oggetto d'impugnativa (FU
2013, pag. 9829 seg. e 9967 seg.), offrendo nel contempo ai comuni interessati
e a ogni altra persona o ente, i cui diritti od obblighi erano toccati dal
ricorso, la possibilità di presentare una risposta.
H. a. Con risposta del 7
aprile 2014 la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente
per il Gran Consiglio, ha chiesto che il ricorso sia respinto. Essa ripercorre
l'iter d'adozione del piano, sostenendo la bontà e l'approfondimento del lavoro
che ha condotto alle scelte contestate. La Divisione ha prodotto anche una perizia
elaborata dalla Sezione dello sviluppo territoriale (SST) con il coinvolgimento
dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e di quello della
pianificazione locale (UPL) che dimostrerebbe, sulla base di alcuni puntuali
esempi, l'effettiva qualità dei paesaggi messi in discussione dalRI 1.
b. In seguito alla citata pubblicazione disposta dal Tribunale, anche
numerosi privati, enti pubblici e associazioni (oltre 170) hanno presentato una
risposta. La quasi totalità di essi resistono al ricorso, con accenti diversi,
concentrandosi in modo particolare sui rispettivi fondi o comparti. Le
motivazioni - anche di coloro che invece sostengono l'impugnativa delRI 1 -
testimoniano un forte attaccamento al territorio, così come agli edifici
esistenti, sottolineando il rischio di una perdita massiccia di valori
culturali, rappresentati proprio dai rustici. Donde la necessità più volte
ribadita di poter mantenere questi edifici, ai fini di permettere la tutela del
paesaggio e frenare l'avanzata del bosco. Ciò che - stanti gli importanti costi
che una manutenzione rispettosa delle costruzioni comporta - può avvenire
unicamente tramite la possibilità di modificarne la destinazione d'uso, permettendo
la residenza secondaria. Gli argomenti saranno ripresi, ove necessario, in
diritto.
I. Il 24
giugno 2014 RI 1 ha chiesto di poter replicare ad alcune risposte.
J. Tra il 24 luglio
2014 e il 5 novembre 2015 il giudice delegato ha esperito numerose udienze e
sopralluoghi. In occasione del primo dibattimento, tenutosi nel Comune di
Quinto, la richiesta di poter replicare formulata dalRI 1 il 24 giugno 2014 è
stata sospesa sino alla fine dell'istruttoria, momento in cui sarebbe stata
ridiscussa.
K. Terminati i sopralluoghi, con
replica del 22 febbraio 2017 RI 1 ha chiesto di giudicare secondo quanto
domandato con l'atto del 24 luglio 2013, ovvero di escludere dal perimetro del
PUC-PEIP i 102 settori indicati negli incarti regionali. Esso ha comunque ridotto
l'area contestata in corrispondenza del settore 16-A Intragna-Calezzo-Corcapolo
(regione Centovalli), 18-K Giumaglio (regione Valle Maggia) e 21-B Menzonio
(regione Val Lavizzara). Il ricorrente ha quindi versato agli atti 102 dossier,
uno per ciascun settore contestato, dai quali risultano i motivi generali e di
dettaglio a sostegno delle richieste; essi contengono a tal fine una ricca
documentazione fotografica, comprensiva di vedute aeree. In estrema sintesi, RI
1 ribadisce le censure di carattere generale sollevate con l'impugnativa, che
determinerebbero la non conformità del PUC-PEIP con i requisiti posti dalla
legislazione pianificatoria e con la pianificazione direttrice cantonale. Per i
settori contestati esso ritiene poi che non esista un paesaggio di tipo
rurale tradizionale, integro e con delle qualità particolari, riconducibile
alla civiltà contadina e in particolare alle attività collegate alla pastorizia
e alla transumanza (pag. 9) né che le costruzioni rurali presenti (molto
poche rispetto al complesso dei manufatti e non di rado prive di qualità
particolari) sarebbero - salvo rare eccezioni - in rapporto di simbiotica
valorizzazione con il paesaggio, che non arricchirebbero.
L. In sede di
duplica i resistenti hanno in generale confermato le loro posizioni,
contestando di massima quelle delRI 1. La Divisione si è limitata a rinviare
alla propria risposta, rispettivamente alle prese di posizione consegnate nei
verbali d'udienza.
M. Il 6 marzo 2018 il giudice
delegato, respinte le ulteriori richieste di prova, ha assegnato un termine
(poi prorogato) sino a venerdì 11 maggio 2018 per presentare eventuali
conclusioni. Il ricorrente, così come molti resistenti, hanno confermato le
rispettive richieste e argomentazioni. La Divisione è rimasta silente.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 49 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU
1990, pag. 365]; dal 1° gennaio 2012 art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100]). Quanto alla legittimazione
attiva delRI 1, la Corte considera quanto segue.
1.2. L'art. 89 cpv. 2 lett. a della legge sul Tribunale federale
del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) conferisce il diritto di ricorrere alla
Cancelleria federale, ai Dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il
diritto federale, ai Servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare
la legislazione federale nella sfera dei loro compiti. Le Autorità federali che
hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale - prosegue la legge (art. 111
cpv. 2 LTF) - possono avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto
cantonale e, in quanto ne facciano richiesta, partecipare ai procedimenti
dinanzi alle Autorità cantonali inferiori. L'art. 48 dell'ordinanza sulla
pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; nella versione
in vigore dal 1° gennaio 2007; RU 2006, pag. 4705), che stabilisce i compiti e
le competenze delRI 1, autorizza quest'ultimo a presentare ricorso secondo le
disposizioni generali concernenti l'organizzazione giudiziaria nell'ambito
della pianificazione territoriale (cpv. 4). Ne discende che RI 1, autorità
competente in materia di pianificazione del territorio (art. 12 a cpv. 1 dell'ordinanza sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'ambiente,
dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni del 6 dicembre 1999;
Org-DATEC; RS 172.217.1) è legittimato a far capo alla via di ricorso
cantonale.
1.3. Alcuni resistenti criticano l'agire dell'insorgente per
quanto riguarda la formulazione delle domande, sia in relazione alla
definizione dell'oggetto della lite sia alla precisione nel tracciamento dei territori
contestati. Quest'ultima censura va subito disattesa: RI 1 ha infatti prodotto
documentazione sufficientemente precisa in forma cartacea ed elettronica. Pure
da respingere sono le critiche relative alla violazione dei principi della
buona fede e della parità di trattamento, formulate in particolare dalla Divisione
nella risposta del 7 aprile 2014, tese a limitare l'oggetto del contendere alle
sole aree indicate nel piano allegato al ricorso (cosiddette zone rosse ).
Come visto in narrativa, in un primo momento, il ricorrente ha chiesto l'annullamento
dell'intero atto pianificatorio, postulando la sospensione della procedura ai
fini di condurre trattative con il Cantone in vista di una soluzione condivisa,
ciò che avrebbe potuto comportare il ritiro del ricorso. Dall'atto emerge
comunque con chiarezza che RI 1 non ha mai inteso limitare l'impugnativa
unicamente a queste aree. Solo con lo scritto del 24 luglio 2013 RI 1 ha
ridotto il territorio oggetto di contestazione ai citati 102 comparti
(cosiddette zone viola , non sempre corrispondenti alle sole zone
rosse ), superficie ulteriormente ridotta il 22 febbraio 2017 in sede di
replica. Determinante è dunque la domanda risultante da questi atti di causa e
ribadita con le conclusioni. Sapere se i privati abbiano subìto pregiudizi dall'intesa
bonale raggiunta tra il Cantone e RI 1, secondo cui durante la sospensione
della procedura e pendenti le trattative il primo avrebbe rilasciato le licenze
edilizie solo per i perimetri non contestati mentre la seconda non vi si
sarebbe opposta, è questione che esula da questa procedura.
1.4. Ferme queste premesse, il ricorso è ricevibile in ordine e
- nella misura in cui non è stato ritirato e conseguentemente qui stralciato
dai ruoli - può essere esaminato nel merito. Irricevibili, per contro, sono le
domande poste dai resistenti che vanno oltre alla semplice richiesta di
respingere o accogliere l'impugnativa: la legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, pag. 181, applicabile in
forza dell'art. 113 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) non prevede l'istituto del ricorso adesivo
(RDAT 1990 n. 44 consid. 1.2; cfr. nello stesso senso Ruth Herzog in: Ruth Herzog/Michel Daum
[curatori], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton
Bern, II ed., Berna 2020, n. 5 ad art. 69).
1.5. Poiché la procedura relativa al PUC-PEIP (ivi compresa
quella successiva relativa alle varianti) era in corso prima dell'entrata in
vigore della LST, il piano dev'essere esaminato nel merito in applicazione
della LALPT (art. 117 LST). Determinante, inoltre, risulta il contenuto della
scheda 8.5 del PD '90, nel frattempo sostituito dal PD '09. A prescindere dal
fatto che il PUC-PEIP è stato elaborato in vigenza della scheda 8.5, la nuova
scheda P3 del PD '09 che ne riprende i contenuti non è stata sottoposta per
(nuova) approvazione al Consiglio federale. Nel suo rapporto d'esame del 24
settembre 2013 RI 1 ha tuttavia rilevato che la nuova scheda P3 non riporta
correttamente le modifiche imposte alla vecchia scheda 8.5 con l'approvazione
del 30 gennaio 2002, in particolare la scheda P3 è priva del capitolo Indicazioni
operative complementari facente parte dell'allegato B della citata
approvazione. Di conseguenza, approvando il 16 ottobre 2013 la rielaborazione
del piano direttore, il Consiglio federale ha espresso una riserva nel senso
che per la scheda P3 sono tutt'ora validi i contenuti delle approvazioni
federali avvenute negli anni passati (FF 2013, pag. 7200). Per quanto riguarda
le ulteriori questioni relative al diritto applicabile, esse saranno affrontate
- ove necessario - nei successivi considerandi.
1.6. L'incarto può essere evaso sulla base della copiosa
documentazione versata agli atti dalle parti, integrata dalle risultanze dei
sopralluoghi esperiti dal giudice delegato. Compiendo una valutazione
anticipata, non è necessario esperire le ulteriori prove richieste (art. 18
cpv. 1 LPamm). In particolare il richiamo operato dal ricorrente degli incarti
relativi ai casi in cui è stato applicato l'art. 39 cpv. 5 OPT (ripristino di
modifiche illegali nei paesaggi del PUC-PEIP) non è atto - come si vedrà in
seguito in relazione alla questione dell'ampiezza del territorio ( infra ,
12.1.2.1 e 12.1.2.2) - a fornire elementi utili ai fini del presente giudizio.
Tale questione, a ben vedere, esula dalla vertenza di natura pianificatoria e
attiene piuttosto ai compiti di vigilanza in materia edilizia.
In ogni caso, il tema della polizia delle costruzioni fuori zona edificabile
non si riduce certo al solo perimetro del PUC-PEIP, ma riguarda semmai l'intero
territorio cantonale non fabbricabile. Del resto, la pretesa incapacità (o
mancanza di volontà) da parte dell'Autorità cantonale di far rispettare
le norme edilizie non può essere messa in relazione diretta con l'estensione
del perimetro del PUC-PEIP. Anzi, questo piano pone
le basi legali che definiscono il quadro giuridico per effettuare interventi
nei territori protetti, prima assente, il che faciliterà anche i compiti di
vigilanza da parte dell'Autorità cantonale. Non è poi dato di vedere per quale
motivo l'esclusione di determinati comparti dal suo perimetro avrebbe
quale effetto virtuoso di scongiurare gli abusi edilizi. Appare piuttosto
verosimile il contrario, giacché coloro che posseggono edifici meritevoli di
conservazione inseriti nel PUC-PEIP hanno un interesse accresciuto a rispettare
le norme, che permette loro di conseguire il cambiamento di destinazione in
modo legale. Inoltre, essi hanno anche un interesse a vigilare che gli altri
proprietari agiscano nel pieno rispetto delle NAPUC, per evitare di
compromettere le qualità paesaggistiche che giustificano l'inclusione dei fondi
nel perimetro del PUC-PEIP. Nemmeno la richiesta di richiamare atti relativi
alle pianificazioni comunali (ivi compresi gli IEFZE) merita di essere accolta:
si tratta infatti di documenti pubblici, liberamente accessibili e consultabili,
e, pertanto, considerati noti alle parti (cfr. DTF 138 II 557 consid. 6.2, 135
III 88 consid. 4.1). Poco importa se essi sono alla fin fine numerosi. Nel
contesto del puntiglioso lavoro effettuato dalRI 1, nulla gli impediva di
richiedere direttamente ai Comuni oppure ai servizi cantonali la loro
trasmissione, non spettando certo al Tribunale il compito di acquisire
documentazione pubblica per semplificare il lavoro delle parti. Simile
incombenza non può essere dedotta nemmeno dal principio inquisitorio.
2. 2.1. In ambito
di piani di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (dal 1° gennaio 2012
art. 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale
amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso
del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza
del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per
quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del Tribunale è completo
e contempla anche il sindacato d'opportunità. Il pieno potere di cognizione,
che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione giudiziaria, va
tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura, specie
allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o
connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente
delle autorità del luogo, costituiscono spesso un insostituibile elemento per
la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto esaminare
con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di utilizzazione
impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza, inconciliabili
col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di
adozione o che procederà a una sua modifica. Non basta dunque che risulti
possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella
contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve
manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il
Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della
pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2).
2.2. U na misura pianificatoria può costituire una
restrizione di diritto pubblico ed è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse
pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36
cpv. 1-3 Cost.).
3. 3.1. Secondo l'art.
75 Cost. i Cantoni devono allestire piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata
e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio.
A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) . Secondo quest'ultima legge
la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione (DTF 137 II 254 consid. 3.1). Il piano d'utilizzazione
cantonale viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6
segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione
(art. 1 cpv. 1 seconda frase e 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove
è garantita protezione giuridica (art. 33 segg. LPT) e partecipazione
democratica (art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione cantonale disciplina e
organizza l'uso ammissibile del suolo per zone di interesse cantonale o
sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione degli obiettivi
pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali come pure la
realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovracomunale
fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).
3.2.
3.2.1. I piani di utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile
del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il principio
fondamentale secondo cui occorre separare il territorio edificabile da quello
non edificabile era già desumibile dall'art. 1 cpv. 1 vLPT nella sua versione
originaria (RU 1979, pag. 1573) che stabilisce che il suolo dev'essere
utilizzato con misura (cfr. Peter Hänni ,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, VI ed., Berna 2016, §7 I.3.b,
pag. 67 seg.) sostituita dall'attuale testo (in vigore dal 1° maggio 2014; RU
2014, pag. 899) il quale dispone che Confederazione, Cantoni e Comuni devono
provvedere affinché i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.
La necessità di suddividere il territorio edificabile da quello non edificabile
è tuttavia anteriore all'entrata in vigore, il 1° gennaio 1980, della LPT.
Tale, fondamentale, compito derivava già dall'art. 22 quater cpv. 1
dell'abrogata Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 29 maggio
1874 (vCost.; RU 1, pag. 1; Hänni ,
op.cit., §7 I.1., pag. 64; Eric Brandt ,
Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non
constructibles, in: RDAF 1995 pag. 197 segg., 203). Esso è stato dapprima
concretizzato sul piano legislativo tramite il decreto federale su alcuni
provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio del 17
marzo 1972 (DFU-PT; RU 1972, pag. 576), entrato in vigore il 24 marzo 1972, che
ha imposto ai Cantoni di designare senza indugio i territori dove l'insediamento
e l'edificazione dovevano essere provvisoriamente limitati o impediti (art. 1
DFU). Il 1° luglio 1972 è quindi entrata in vigore la legge federale contro l'inquinamento
delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU 1972, pag. 1120), con cui per la
prima volta l'Assemblea federale ha sancito per tutta la Confederazione il
principio della separazione sistematica tra territorio edificabile e non
edificabile (DTF 129 II 396 consid. 4.2.1). Secondo questa legge i permessi per
la costruzione o la trasformazione di edifici e impianti di ogni genere possono
essere concessi unicamente all'interno delle zone edificabili e, dove queste
mancano, nel perimetro del progetto generale di canalizzazione (PGC; art. 19
LCIA). All'esterno del perimetro del PGC nuovi edifici e impianti possono
essere realizzati unicamente in quanto sia dimostrato un bisogno oggettivamente
fondato (art. 20 LCIA). Il principio fondamentale della separazione tra zona edificabile
e zona non edificabile è oggi dedotto dal citato art. 75 Cost. ( Rudolf Muggli, Vorbemerkungen
zu den Art. 24 bis 24 e und 37 a , in: Heinz Aemisegger e
al. [curatori], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/Ginevra
2017, n. 16). La sua importanza è, infine, sottolineata anche dalla
giurisprudenza relativa alla polizia delle costruzioni di questo Tribunale (STA
52.2014.124 dell'11 dicembre 2015 consid. 3.4., 52.2002.454/461 del 15 febbraio
2005 consid. 4.2., confermata con STF 1A.77/2005-1P.201/2005 del 6 giugno 2005
in: RtiD II-2005 n. 18, 52.2004.397 del 23 febbraio 2005 consid. 4.;
52.2002.234 del 21 marzo 2003 consid. 4.2.).
3.2.2. I Cantoni possono prevedere altre zone d'utilizzazione e,
dunque, suddividere, diversificare, combinare e completare i tipi di zona
fondamentali (edificabile, agricola e protetta) previsti dal diritto federale;
essi devono comunque sempre rispettare il regime degli art. 15-17 LPT e, di
riflesso, attenersi al principio fondamentale del diritto pianificatorio di
separazione tra zone edificabili e non edificabili (DTF 143 II 558 consid.
2.5.1).
4. 4.1. Giusta l'art.
22 cpv. 2 lett. a LPT l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata, di
principio, soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla funzione prevista
dal piano d'utilizzazione per quella zona, ovvero soltanto per insediamenti la
cui destinazione s'integra convenientemente nelle finalità della zona in cui
sorgono (principio della conformità di zona). Anche nella zona agricola edifici
e impianti possono essere considerati conformi alla funzione di zona, a
condizione che essi, in particolare e per quanto qui interessa, siano necessari
alla coltivazione agricola o all'orticoltura oppure che servano all'ampliamento
interno di un'azienda agricola o orticola produttiva (art. 16 a cpv. 1 e
2 LPT; art. 34 cpv. 1 OPT).
4.2. In deroga al principio della conformità di
zona, secondo l'art. 24 LPT fuori delle zone edificabili possono eccezionalmente
essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di
destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione prevista per la
zona di utilizzazione se la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della
zona edificabile (lett. a) e non vi si oppongono interessi preponderanti (lett.
b). Le due condizioni devono essere adempiute cumulativamente. Il requisito
dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo ed è soddisfatto
soltanto se l'edificio o l'impianto deve essere realizzato fuori del territorio
edificabile per motivi di ordine tecnico, inerenti al suo esercizio o alla
natura del terreno. Motivi puramente finanziari, personali o di comodità non
sono sufficienti (DTF 136 II 214 consid. 2.1, 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252
consid. 4a, 123 II 256 consid. 5; cfr. pure Bernhard Waldmann/Peter Hänni ,
Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 8 segg. ad art. 24). Il
vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione
in zona edificabile, in particolare quando un edificio o impianto, a causa
delle immissioni generate, non può essere realizzato all'interno delle zone
edificabili (per es. una struttura per la tenuta di animali o uno stand di
tiro; DTF 129 II 63 consid. 3.1, 114 Ib 180 consid. 3c seg. con rinvii; Waldmann/ Hänni , loc. cit. ). L'adempimento
del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT implica l'assenza di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il
criterio presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi,
pubblici e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti
dalla LPT ma anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 OPT; DTF 129 II 63
consid. 3.1; STA 52.2006.117 del 25 settembre 2012 consid. 4.1).
4.3. L'art. 24 d cpv. 2 LPT in vigore dal 1° settembre
2000 (introdotto dalla revisione parziale del 20 marzo 1998, RU 2000, pag.
2042) dal marginale Utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli, edifici
e impianti degni di protezione prescrive che può essere autorizzato il
cambiamento di destinazione di edifici e impianti degni di protezione se sono
stati sottoposti a protezione dall'autorità competente (lett. a) e la loro
conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo (lett.
b). Le autorizzazioni in base a questo articolo possono essere rilasciate
unicamente alle condizioni di cui al suo cpv. 3; in particolare, l'edificio o l'impianto
deve prestarsi all'utilizzazione prevista (lett. a).
4.4.
4.4.1. L'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT pone le premesse e le
condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare,
fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di edifici e
impianti .
4.4.2. Secondo tale disposizione, nella versione in vigore fino
al 1° novembre 2012:
2 I Cantoni possono
autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di
edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a.   il
paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti
sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b.   il
carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c.   la
conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento
di destinazione; e
d.   il
piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il
carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere
rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b.   il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non
sia necessario;
c.   l'aspetto
esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d.   è
necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e
tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di
destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e.   la
coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe
non è minacciata;
f.    non
vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT).
4.4.3. L'11 marzo 2012 è
entrato in vigore l'art. 75 b Cost. che stabilisce che la quota di
abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della
superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può
eccedere il 20% (cpv. 1). In attesa dell'adozione della legge federale in
materia, il Consiglio federale ha emanato l'ordinanza sulle abitazioni
secondarie del 22 agosto 2012 (OASec 2012; RU 2012, pag. 4583). L'art. 5 OASec
2012 permette il rilascio delle autorizzazioni secondo l'art. 39 cpv. 2 e 3 OPT
anche se la quota del 20% di abitazioni secondarie è stata raggiunta nel
Comune. L'art. 7 OASec 2012 ha quindi modificato l'OPT, introducendo due nuovi
capoversi all'art. 39:
4 Le autorizzazioni di cui
al capoverso 2 decadono se non sussiste più il carattere degno di protezione
dell'edificio o del paesaggio circostante, sempre che ciò rientri nell'ambito
di responsabilità del proprietario fondiario.
5 In
caso di modifiche illegali nei paesaggi di cui al capoverso 2, un'autorità
cantonale provvede affinché sia disposto ed eseguito il ripristino della
situazione conforme al diritto.
Il Consiglio federale ha così inteso, da un lato,
permettere l'utilizzazione estensiva di questi edifici, per meglio conseguire
lo scopo primario della conservazione del paesaggio, dall'altro, preservare il
carattere degno di protezione di questi paesaggi, favorendo l'interesse permanente
dei proprietari a mantenerlo (ARE, Rapporto esplicativo concernente l'ordinanza
sulle abitazioni secondarie, Berna 2012, ad art. 5). Con l'entrata in vigore,
il 1° gennaio 2015, della legge federale sulle abitazioni secondarie del 20
marzo 2016 (LASec; RS 702) il rilascio di licenze edilizie per residenze
secondarie dev'essere dedotto dall'art. 9 cpv. 2 LASec, secondo cui al di fuori
delle zone edificabili la realizzazione di edifici senza limitazioni d'uso
secondo l'art. 7 cpv. 1 LASec è retta dalla legislazione in materia di
pianificazione del territorio, ovvero dagli art. 24 d cpv. 2 e 3 LPT e 39
cpv. 2-5 OPT (cfr.: DTF 145 II 83 consid. 7.2; Beat
Stalder in: Stephan Wolf/Aron Pfammatter [curatori], Handkommentar
Zweitwohnungesetz, Berna 2017 n. 43, 47 segg. ad art. 9; Franco Pedraz­zini , Le abitazioni
secondarie, dall'iniziativa popolare alla legge federale, in: Marco Lucchini/Fulvio Campello
[curatori], Il diritto edilizio, Lugano/Basilea 2016, pag. 65 segg., 94).
4.4.4. Il 10 ottobre 2012 il Consiglio federale ha modificato l'art.
39 cpv. 3 OPT come segue (in vigore dal 1° novembre 2012; RU 2012, pag. 5537;
corrispondente al precedente cpv. 3 lett. c del medesimo disposto).
3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere
rilasciate soltanto se l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare
restano sostanzialmente immutati.
Le altre condizioni di cui al precedente art. 39 cpv. 3 OPT - a
eccezione, dunque, di quella alla lett. c - sono state traslate nel nuovo art.
43 a OPT Disposizioni comuni , che riguarda ora tutte le
autorizzazioni rilasciate secondo la sezione 6 dell'OPT, riferita alle
eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili. Benché il testo
della nuova lett. a sia stato adeguato, ciò non concerne - in sostanza - l'art.
39 cpv. 2 OPT (cfr. ARE, Revisione parziale dell'ordinanza sulla pianificazione
del territorio, Rapporto esplicativo, Berna 2012, ad art. 43 a ).
5. Ai fini dell'evasione
dell'impugnativa, deve essere sciolto il quesito relativo alla base legale dell'art.
39 cpv. 2 OPT. Secondo RI 1 questa norma sarebbe un caso di applicazione dell'art.
24 LPT, ipotesi contestata da alcuni resistenti, i quali evocando parte della
dottrina, sostengono che essa trovi fondamento nell'art. 24 d LPT.
5.1.
5.1.1. La revisione parziale della LPT promossa dal Consiglio
federale con il messaggio del 22 maggio 1996 (n. 96.040, in FF 1996 III 457) ha
conosciuto un iter piuttosto complesso. Già in occasione dell'esame del
progetto al Consiglio Nazionale, dopo che quello degli Stati con qualche
modifica l'aveva approvato (cfr. BN CS 1997, pag. 185 segg.), esso è stato
oggetto di diverse modifiche, tant'è che quest'ultima Camera ha introdotto
alcuni nuovi articoli su proposta della sua Commissione (cfr. BU CN 1997, pag.
1855 segg.) ed è stato necessario ritornare il progetto all'altra Camera. Per
quanto qui interessi, nel messaggio il Consiglio federale ha proposto un nuovo
art. 24 a cpv. 3 LPT, poi divenuto con una modifica redazionale da parte
della Commissione degli Stati l'art. 24 d cpv. 2 LPT, che è stato
adottato dalle Camere già con la prima deliberazione. L'intenzione del Governo
era quella di estendere le possibilità offerte dall'art. 24 vOPT '89, da cui è
poi derivato l'attuale art. 39 cpv. 2 OPT, circoscritte unicamente a
comprensori qualificati (cfr. messaggio 96.040 cit., cap. 111.4 e 114). Se ne
può dedurre che secondo il Consiglio federale le possibilità di cui all'art. 24
vOPT '89 erano già sorrette da una sufficiente base legale, ovvero l'art. 24
cpv. 1 lett. a LPT, nella versione in vigore sino al 1° settembre 2000 (RU
1979, pag. 1573), corrispondente all'attuale 24 lett. a LPT. D'altro canto,
dall'esame dei verbali dell'Assemblea federale emerge come talvolta l'art. 24 a cpv. 3 del progetto venga definito "lex rustici" ,
rispettivamente che per taluni partecipanti - ivi compreso il consigliere
federale Koller - si trattava di dare una base legale a quanto (già) previsto
dalla vOPT '89 (BU CS 1997, pag. 220).
5.1.2. In una decisione di principio il Tribunale federale,
chinatosi sul quesito di sapere se fosse possibile demolire e ricostruire un
edificio ancora utilizzato a scopi agricoli dopo il 1972 nei comprensori con
abitati tradizionalmente sparsi, ha avuto modo di considerare che l'art. 39 OPT
costituisce una norma di esecuzione molto estesa dell'art. 24 lett. a LPT (DTF
137 II 338). L'Alta Corte sembra quindi andare nella direzione di considerare l'art.
24 lett. a LPT quale base legale dell'art. 39 OPT. Ancora di recente il
Tribunale federale ha nettamente distinto l'applicazione dell'art. 24 d cpv.
2-3 LPT - riservato alle costruzioni degne di protezione - dall'art. 39 cpv.
2-5 OPT (DTF 145 II 83 consid. 6.2.1). Da notare che, secondo il medesimo
giudizio, la necessità di far capo alla procedura pianificatoria è data anche
nel caso in cui si volesse considerare l'art. 39 OPT come una norma di
esecuzione dell'art. 24 d LPT (DTF 145 cit. consid. 8.1).
5.1.3. Anche la dottrina ha avuto modo di esprimersi in merito
all'art. 39 OPT.
Secondo Muggli l'art.
39 cpv. 2 OPT, dopo la revisione parziale del 1998 che ha introdotto il nuovo
art. 24 d LPT, deve essere inteso quale norma di esecuzione di quest'ultimo,
siccome lex specialis in rapporto all'art. 24 LPT ( Muggli , op. cit., n. 38 ad art.
24 e n. 8 ad art. 24 d ). Quanto previsto dall'ordinanza sarebbe dunque
applicabile solo nella misura in cui non è in conflitto con l'art. 24 d LPT, ciò che sarebbe problematico, giacché i requisiti non sono i medesimi ( ibidem ,
n. 40 e 41 ad art. 24). Comunque, l'autore ritiene possibile un'interpretazione
conforme alla legge dell'art. 39 cpv. 2 OPT nel senso che per applicare l'art.
24 d cpv. 2 LPT a interi paesaggi caratterizzati da edifici tipici che
abbracciano più Comuni è corretto esigere - come fa l'ordinanza - che la
regolamentazione sia contenuta nel piano direttore cantonale e in un piano d'utilizzazione
cantonale o comunale, mentre per singoli oggetti meritevoli è sufficiente una
semplice decisione di protezione ( ibidem , n. 42). L'autore sostiene
dunque che proprio il PUC-PEIP rappresenterebbe un buon esempio di come l'art.
39 cpv. 2 OPT possa essere interpretato conformemente all'art. 24 d cpv.
2 LPT ( loc. cit. ).
H änni rileva che la
revisione parziale della LPT del 1998 ha introdotto una serie di autorizzazioni
eccezionali facilitate di modo che l'art. 24 LPT ha oggi una portata sussidiaria
( Hänni , op. cit., §10 VII.3., pag.
204). L'autore tratta l'art. 39 OPT come un caso a sé, che completa le
disposizioni degli art. 24 segg. LPT, distinguendo il campo di applicazione
dell'art. 24 d cpv. 2 LPT da quello dell'art. 39 cpv. 2 OPT e, per quanto
riguarda il rapporto tra queste due norme, limitandosi a rinviare alla citata
DTF 137 II 338 ( Hänni , op. cit.,
§10 VII.3.j, pag. 231 con rinvio alla nota n. 802). Pure Dupré distingue tra l'art. 24 d cpv.
2 OPT e l'art. 39 cpv. 2 OPT ( Chantal
Dupré in: Heinz Aemisegger e altri, Commentaire LAT,
Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, n. 15 ad art. 24d), approccio condiviso anche da Favre ( Anne-Christine
Favre , La zone agricole, in: Journées du droit de la construction 2009,
pag. 47 segg., pag. 77). Parrebbe potersi dedurre, quindi, che per questa
dottrina la base legale vada cercata nella norma sussidiaria generale di cui
all'art. 24 LPT.
Infine, secondo Waldmann/Hänni l'art. 39 OPT non sarebbe una semplice norma di esecuzione, ma una
derogazione a sé stante relativa al principio della separazione del territorio
edificabile da quello non edificabile ( Waldmann/Hänni ,
op. cit., n. 27 ad art. 24). Stante il carattere esaustivo delle eccezioni
previste dalla LPT e l'assenza di una norma di delegazione, questi autori
mettono in dubbio la legalità e la costituzionalità dell'art. 39
OPT ( loc. cit. ; ancora più categorico: Bernhard
Waldmann , Zur Standortgebundenheit von Bauten und Anlagen ausserhalb der
Bauzone, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen [curatori], Mélange Pierre Moor,
Berna 2005, pag. 779 segg., 787). Parere condiviso da Karlen e da Marti (Peter Karlen , Die Ausnahmebewilligung
nach Art. 24-24 d RPG, System der neuen Regelung, in: ZBl 102/2001, pag.
291 segg., 294 e 305; Arnold Marti ,
Commento della DTF 137 II 338 in: ZBl 113/2012, pag. 304).
5.2. Alla luce di quanto
appena ricordato, questo Tribunale ritiene che l'art. 39 cpv. 2 OPT abbia la
sua base legale nell'art. 24 lett. a LPT. Ciò emerge innanzitutto dalla genesi
della norma, sviluppata prima dell'adozione dell'art. 24 d cpv. 2 LPT e
ripresa in seguito senza modifiche sostanziali nella vigente ordinanza. In secondo
luogo, le condizioni di applicazione dell'art. 24 d cpv. 2 LPT e dell'art.
39 cpv. 2 OPT, come spiegato, divergono su più punti. Da sottolineare, in
particolare, che nell'ambito dell'adozione dell'art. 24 d cpv. 2 LPT, l'Assemblea
federale e meglio il Consiglio nazionale ha esplicitamente respinto la proposta
di imporre ai Cantoni una procedura pianificatoria ai fini della sua
applicazione (BU CN 1997, pag. 1863 segg.), aspetto invece centrale nell'impianto
dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Nell'esigere che l'edificio si presti all'utilizzazione
prevista, l'art. 24 d cpv. 3 LPT sembra inoltre escludere la possibilità
di farvi capo quando il cambiamento di destinazione richiesto sia da fienile o
stalla in abitativo secondario (cfr. messaggio n. 96.040 cit., cap. 208.41). Da
ultimo, ma non per importanza, l'art. 39 cpv. 2 OPT fa espressamente
riferimento al concetto di ubicazione vincolata , mentre parte della
dottrina ritiene che l'art. 24 d LPT prescinda da questa necessità (cfr., ad esempio, Waldmann ,
op. cit., pag. 780). Secondo questa Corte, dunque, l'art. 39 cpv. 2 OPT altro
non fa che esplicitare il concetto di natura indeterminata ( Muggli , op. cit., n. 2 ad. 24; Waldmann , op. cit., pag. 787) espresso
dalla locuzione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile di cui
alla lett. a dell'art. 24 LPT, ponendo severe esigenze affinché possa essere
riconosciuta la necessità di permettere il cambiamento di destinazione degli
edifici rurali per motivi paesaggistici. Condizioni che appaiono in linea con l'impianto
della LPT e dunque non possono essere ritenute contrarie alla legge né
tantomeno alla Costituzione federale, atteso come permettono di considerare a
sufficienza il principio di separazione della zona edificabile da quella non
edificabile. Nel solco della giurisprudenza dell'Alta Corte citata (cfr. pure l'approccio
giuridico della STF 1A.20/2005 del 4 agosto 2005 consid. 4), anche nel caso del
cpv. 2 dell'art. 39 OPT è dunque possibile riconoscere una norma di esecuzione
dell'art. 24 lett. a LPT.
6. Ai fini di poter
far uso delle possibilità di cui all'art. 39 cpv. 2 OPT, i Cantoni devono
innanzitutto ossequiare la condizione di cui alla lett. d, indicando nel piano
direttore cantonale i criteri secondo cui dev'essere valutato il carattere
degno di protezione dei paesaggi e degli edifici. Il Cantone Ticino ha dunque
adottato la scheda di coordinamento 8.5. Questa è stata approvata il 30 gennaio
2002 dal Consiglio federale (FF 2002, pag. 714), apportando alcune modifiche e
facendo proprio il testo di cui all'allegato B del rapporto d'esame dell'ARE
del 14 novembre 2001. Il Governo federale ha inoltre posto alcuni oneri a
carico del Cantone, segnatamente:
I. Il Cantone tiene inventari in
merito a:
a. paesaggi protetti ai sensi dell'articolo
39 capoverso 2 OPT (inclusa la cartografia),
b. edifici che in questi paesaggi
sono stati posti sotto protezione,
c. autorizzazioni per costruire o
trasformare edifici o impianti all'interno di questi paesaggi, suddivise in:
1)   autorizzazioni concernenti edifici protetti;
2)   autorizzazioni concernenti altri edifici o
impianti,
d. messa sotto protezione di edifici
rustici diroccati e autorizzazioni rilasciate per la ricostruzione e la
trasformazione dell'utilizzazione di siffatti edifici,
e. abusi edilizi in questi paesaggi
indicando stato e genere del disbrigo,
f. rendiconti periodici (almeno ogni
due anni) dei Comuni sullo stato dell'esecuzione riguardante questi paesaggi.
II. Il Cantone trasmette annualmente
all'USTE gli inventari aggiornati indicando le modifiche intervenute.
III. Il Cantone adegua le
"Direttive dipartimentali per l'elaborazione dell'inventario comunale
degli edifici situati fuori delle zone edificabili, febbraio 1991" e la
"Norma integrativa tipo alla norma di attuazione dei PR (edizione agosto
1994)" alla versione della scheda di coordinamento approvata.
6.1. 6.1.1. La scheda coordinamento n. 8.5, di dato acquisito, affronta la tematica
dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione dipartendosi dalla
seguente analisi:
Il paesaggio rappresenta in Ticino un aspetto territoriale
di notevole importanza non solo per la società che vi vive, ma anche quale
componente dell'attrattiva turistica. Di particolare rilevanza per la qualità
formale del paesaggio sono la ricchezza e la diversità degli ambienti, frutto
di secoli di utilizzazione agricola e forestale del territorio, basata sulla
transumanza stagionale dal piano alla montagna e viceversa. Questa forma
tradizionale di utilizzazione del territorio ha determinato l'alternanza tra
foreste e spazi aperti e ampie superfici pascolive alpestri sovente valorizzati
dalla presenza di edifici, raggruppati o isolati, testimoni di un'arte edilizia
minore, ma di grande dignità (cfr. Atlante dell'edilizia rurale in Ticino). Il
quadro paesaggistico legato a questo territorio costruito rappresenta una delle
varie ricchezze culturali con carattere di unicità che il Ticino può offrire.
La storia e i ricordi collegati a queste testimonianze hanno radici profonde
ancora nell'attuale società locale e negli ultimi anni tendono sempre più a
rappresentare un punto di riferimento per una popolazione sempre più sottoposta
ai ritmi stressanti e alienanti della vita urbanizzata. Per gli abitanti delle
valli il patrimonio tradizionale costruito rappresenta anche un'importanza
economica, non tanto per il suo indotto diretto legato al ricupero edilizio, ma
per la sua funzione paesaggistica e di conservazione di una specificità che è
sempre più indispensabile sul piano di un'offerta turistica basata su un uso
durevole del territorio.
Il paesaggio merita pertanto un'attenzione
particolare, una protezione ma anche una gestione attiva tale da evitarne, nel
limite del possibile:
- l'impoverimento nel senso di una
ulteriore perdita delle testimonianze della vita e delle attività passate ma
anche nel senso economico del termine perché questo patrimonio costruito
rappresenta pur sempre un valore per i loro proprietari,
- l'inselvatichimento nel senso di
una banalizzazione del paesaggio a causa di una copertura forestale sempre più
omogenea e monotona che non permette più una lettura del territorio nelle sue
componenti morfologiche e storiche,
- il degrado naturale nel senso di
una diminuzione della varietà delle specie floreali e faunistiche e della
tendenza a un disequilibrio della stabilità idrogeologica in seguito all'abbandono
della manutenzione dei manufatti tradizionali e a un inevitabile aumento degli
incendi boschivi.
Il problema della forte progressione del bosco a
scapito degli spazi aperti agricoli con una conseguente banalizzazione del
paesaggio assume una certa priorità in tutto il territorio del Cantone. Uno
degli strumenti, ma non l'unico, è la scheda 8.5.
La presenza dell'uomo sul territorio in questo
contesto e a certe condizioni va quindi vista come un elemento di cura dell'ambiente
e non automaticamente come un elemento di disturbo.
Tramite appropriate politiche cantonali e comunali nel
settore degli edifici tradizionali fuori zona è quindi possibile favorire un
approccio partecipativo e di responsabilità nella gestione del territorio
passando da un atteggiamento puramente consumistico nei confronti della natura
e del paesaggio a un atteggiamento più diretto e attivo. Quando la funzione
agricola di un tempo non può più essere esercitata, e solo nei casi in cui essa
non può più essere ripristinata a scopo produttivo, il rustico trasformato può
anche assumere una funzione sociale equilibrante per la popolazione che lo
utilizza.
In Ticino vi è un numero considerevole di edifici
(rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi
edifici e impianti individuabili su tutto il territorio cantonale,
rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in
assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi
pertanto può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se
si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo
naturalmente i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra
parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari e
stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi
edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce.
Il cambiamento di destinazione diventa una misura che
permette:
- la conservazione dell'edificio
stesso
- la creazione delle premesse
necessarie per la cura delle aree circostanti.
È quindi evidente che la condizione che sta alla base
di un cambiamento di destinazione di un edificio fuori zona deve comprendere le
due componenti sopracitate. La trasformazione di edifici esistenti può
addirittura contribuire a una migliore cura del territorio e della natura e a
fare da contrappeso stagionalmente all'eccessiva concentrazione della
popolazione e delle attività in una parte esigua del territorio cantonale (in
Ticino il 18% del territorio comprende l'80% della popolazione e il 90% dei
posti di lavoro; a questo territorio molto densamente abitato si contrappone
una vasta superficie che tende ad essere abbandonata a sé stessa se non ci
fosse un minimo di interesse da parte della popolazione come quello per la
conservazione dei rustici).
6.1.2. La scheda 8.5 stabilisce in seguito come viene attuato il
coordinamento a livello cantonale, elencando in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione. Essa
sancisce innanzitutto il criterio di base (1a) secondo cui il territorio
cantonale per il quale va esaminata una messa sotto protezione comprende
i paesaggi
caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al
di sotto dei 2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali
originali, ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato.
La scheda elenca poi i criteri di esclusione (1b), specificando
che per una messa in protezione, non entrano in linea di conto il bosco secondo
la legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC),
le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse nazionale, cantonale
o regionale e, infine, le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
Stante la necessità di proteggere un territorio che travalica i
confini dei singoli Comuni, il Cantone è chiamato a svolgere un ruolo di
coordinamento tra i piani regolatori, ai fini di ottenere un quadro
paesaggistico coerente con i principi che informano la pianificazione
direttrice. Quali strumenti entrano in linea di conto il piano comprensoriale,
l'elaborazione di sottoschede per unità geografiche specifiche, la
pianificazione intercomunale e il piano di utilizzazione cantonale.
6.1.3. In seguito la citata scheda stabilisce anche come devono
procedere i Comuni. Questi devono dapprima approntare gli elementi conoscitivi
di base che servono per preparare la decisione sulla protezione:
-     definiscono
il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le
superfici SAC, le zone di pericolo; le aree per attrezzature, impianti o
funzioni d'interesse nazionale, cantonale o regionale);
-     allestiscono
l'inventario IEFZE;
-     raccolgono
le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio (attività
agricola, selvicoltura ecc.);
-     individuano
gli elementi naturali;
-     definiscono
eventuali elementi storici e culturali specifici della zona;
-     rilevano le
infrastrutture e i servizi esistenti.
Sulla scorta di
tali elementi conoscitivi di base, i Comuni:
- decidono in modo restrittivo sulla
protezione di paesaggi nel senso di questa scheda e ne delimitano - nel caso -
il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;
- decidono quali edifici, compresi
all'interno di questo perimetro, proteggere;
- indicano gli edifici che vanno
mantenuti a scopo agricolo;
- definiscono le misure vincolanti
atte a garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;
- definiscono le norme di
attuazione per la protezione dei singoli edifici.
7. 7.1. L'art. 75 cpv. 3 LALPT affida al piano regolatore - dunque ai
Comuni - il compito di designare in particolare, all'interno dei paesaggi
secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, i rustici meritevoli di conservazione. Per
rustici s'intendono quegli edifici che per origine, forma, struttura e
materiali appartengono all'edilizia rurale tradizionale (art. 29 prima frase
del regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale sula
pianificazione del territorio; RLALPT; BU 1991, pag. 48). Tale regolamentazione
è oggi ripresa agli art. 70 cpv. 2 e 3 LST, rispettivamente 85 cpv. 4 del
regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;
RL 701.101). Competenza comunale che, come ha avuto modo di considerare di
recente il Tribunale, non è venuta meno con l'adozione del PUC-PEIP (STA
90.2017.43 del 16 dicembre 2019 consid. 4).
7.2. L'inventario degli edifici
situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato e approvato
seguendo la procedura di variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2, 75 cpv.
3 LALPT, ora art. 33 cpv. 2 e 70 cpv. 3 LST). Stando alle indicazioni della
scheda 8.5 e del rapporto d'esame relativo alla sua approvazione del 14
novembre 2001, questi inventari costituiscono un'eccellente base per le
ulteriori decisioni. In particolare, la scelta degli edifici da proteggere e,
quindi, da conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti
gli edifici compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa cernita
occorre partire da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è,
però, puramente indicativa nel senso che non può essere automaticamente
riportata sugli edifici inclusi nei paesaggi protetti. L'inventario serve,
quindi, in primo luogo quale strumento di analisi e di controllo della
situazione del patrimonio costruito fuori della zona edificabile; esso
permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione
e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle
direttive elaborate dal Dipartimento del territorio. Lo stato degli edifici,
unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti
degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere ( pro
multis : STA 90.2007.118/122 del 28 febbraio 2008 con riferimenti).
7.3. Gli edifici sono suddivisi
negli inventari IEFZE secondo le seguenti categorie:
1. Edifici meritevoli di
conservazione
a) Edifici rustici finora
prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la
ricostruzione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che
fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la
ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di
conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello
stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi
emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama
architettonicamente valida e di pregio, e hanno caratteristiche particolari per
le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;
c) edifici rustici particolari con
una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,
mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse
generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica
della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati
(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento
colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano
regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale.
2. Edifici diroccati non
ricostruibili
Edifici diroccati per i quali non esiste un interesse
pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi
di rustici meritevoli di conservazione.
3. Edifici rustici già trasformati
Edifici rustici già trasformati per i quali sono
concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di
recupero di parti originali.
4. Altri edifici rilevati
Tutti gli altri edifici esistenti
sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali,
autorimesse, baracche, capannoni ecc. In questa categoria sono inclusi anche
edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso
totalmente le loro caratteristiche originali.
Censure
di carattere generale
8. 8.1. RI 1, pur avendo ridotto
l'oggetto del litigio solamente a determinati comparti e non contestando più le
NAPUC a seguito della variante del 28 giugno 2012, ha comunque mantenuto una
serie di critiche di carattere generale sul metodo con cui l'Autorità cantonale
ha definito i paesaggi degni di protezione. Secondo RI 1 il PUC-PEIP non
rispetta sufficientemente il principio della separazione della zona edificabile
dalla zona non edificabile. In violazione di quanto previsto dall'art. 47 cpv.
1 OPT, norma che concretizza l'obbligo di ponderare gli interessi previsto all'art.
3 cpv. 2 OPT, né il rapporto di pianificazione né il messaggio governativo
spiegherebbero sufficientemente le scelte fatte in relazione a ciascun
comparto. Trattandosi di una pianificazione innovativa, potenzialmente in
conflitto con il diritto federale e in particolare con il citato principio, il
Consiglio di Stato avrebbe dovuto fornire al Gran Consiglio, autorità preposta
all'adozione del piano, un rapporto particolarmente approfondito, ciò che non
ha fatto. Tale importante carenza avrebbe comportato la definizione di vasti
comparti (oltre 600 km 2 ), senza un esame puntuale delle loro qualità
paesaggistiche e dell'esistenza di un'unità degna di protezione fra edifici e
paesaggi. L'art. 39 cpv. 2 OPT e il piano direttore richiederebbero una
delimitazione restrittiva dei paesaggi, sulla base di una ponderazione alla
luce degli elementi conoscitivi di base, che il Cantone non avrebbe raccolto o
comunque né considerato né applicato. Il perimetro, prosegue il ricorrente, è
troppo ampio anche in relazione alla gestione e al controllo delle attività
edilizie al suo interno nonché al raggiungimento degli obblighi e obiettivi del
PUC (salvaguardia del perimetro con le sue qualità, soprattutto l'impedimento
di un ulteriore imboschimento). La delimitazione di paesaggi protetti non
dovrebbe nemmeno pregiudicare il mantenimento di superfici sufficienti per
eventuali bisogni di quelle utilizzazioni del suolo che si svolgono fuori della
zona edificabile (agricoltura, urbanizzazione, svago ecc.). Secondo l'insorgente
la questione degli inventari è particolarmente problematica. Intanto, questi
non sarebbero nemmeno ancora stati adottati da tutti i Comuni. In secondo luogo
essi terrebbero conto principalmente (se non esclusivamente) delle qualità dell'edificio,
senza considerarne il contesto e quindi chinarsi sul quesito fondamentale dell'esistenza
di un'unità degna di protezione secondo l'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT. Il
Cantone avrebbe poi omesso di effettuare la seconda scelta , come prevede
il piano direttore: si sarebbe limitato a conferire carattere costitutivo agli
inventari, senza ponderare gli interessi (art. 3 OPT), ciò che non sarebbe
possibile fare ora poiché gli inventari non sono in quanto tali oggetto della
procedura. RI 1 rileva poi come il controllo di un'area così ampia, spesso
montagnosa, discosta e di difficile accesso è estremamente difficoltoso, se non
impossibile. La sporadicità e inefficacia degli interventi delle autorità
preposte alla polizia edilizia dimostrerebbe il sovradimensionamento del piano.
Infine, il ricorrente sostiene che l'inserimento di un'area nel PUC-PEIP
nemmeno ne consente il recupero, giacché l'apparato normativo non lo
permetterebbe.
8.2. La Divisione spiega il processo che ha
condotto alla definizione dei comprensori, sostenendo che il pianificatore ha
comunque già applicato in maniera incisiva i criteri di esclusione enunciati
nella scheda del PD, demandando solo alla fase della domanda di costruzione la
loro verifica puntuale. Inoltre, ha rafforzato i criteri di delimitazione. In
merito al concetto di degno di protezione secondo l'art. 39 OPT la
Divisione - richiamandosi alla pubblicazione dell'Ufficio federale dell'ambiente,
delle foreste e del paesaggio, Il paesaggio tra passato e futuro, Berna 1998,
pag. 28 seg. - ritiene che esso si riferisca a quel paesaggio che presenta
indubbiamente dei valori tali da giustificarne la tutela, senza per questo
dover necessariamente manifestare dei valori di eccezionalità ed essere
assolutamente intatto . Questi ultimi apparterrebbero piuttosto al concetto
di particolarmente degno di protezione , insieme all'unicità, all'insostituibilità,
alla rarità o alla rappresentatività delle caratteristiche del paesaggio (cfr.
risposta della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, pag.11).
Premesso che la scarsa qualità del patrimonio costruito ha già condotto all'esclusione
di un buon numero di aree, essa specifica che nei casi limite il Cantone ha
dato maggior peso al potenziale di riqualifica promosso dal PUC-PEIP in
consonanza con la scheda del piano direttore. Seppur diversi da quelli adottati
dalla Confederazione, i criteri utilizzati dal Cantone non avrebbero certo
minor valore. Esso ha inteso la tutela come non limitata alla conservazione e
alla salvaguardia ma anche nell'ottica di uno sviluppo compatibile col
paesaggio. Si tratta dunque di un concetto di paesaggio dinamico , in
continua evoluzione, la cui trasformazione e riqualifica potrebbe essere
controllata in maniera efficace ed effettiva se inserito nel perimetro del
PUC-PEIP. Quanto alla valutazione tecnica commissionata dalRI 1 alla __________
di __________, la Divisione sottolinea che essa si diparte da criteri troppo
rigidi e mal applicabili alla realtà cantonale. Tale metodo scientifico sarebbe
stato messo in pratica pedissequamente, senza la necessaria approfondita
conoscenza del territorio. S'impone, invece, un approccio di tipo poliedrico,
che abbracci aspetti scientifici e valutazioni empiriche, ciò che spetta ai
Cantoni come stabilito dall'art. 75 cpv. 1 Cost. e non può essere delegato ad
altre autorità sulla base di studi ad hoc . A torto questo studio parla
di paesaggio compromesso o paesaggio pregiudicato , termini che
implicitamente esprimono un giudizio di valore; più corretto sarebbe parlare di
paesaggi trasformati, che non possono essere giudicati solo in modo asettico,
ma la cui definizione non può prescindere anche dalla percezione, ovvero dalle
emozioni che suscita nel singolo. La Divisione, infine, sottolinea come la
prossimità della zona edificabile o la presenza di infrastrutture moderne
andrebbero contestualizzate. Per quanto riguarda le zone edificabili, essa
sottolinea l'importanza del contorno degli abitati, che creano una fascia di
distacco tra l'edificato e il bosco e presentano spesso valori come vigne, muri
a secco, percorsi. Quanto alle infrastrutture moderne (in special modo gli
edifici agricoli) si tratta di una semplice sovrapposizione di elementi nell'ottica
dinamica del paesaggio, che non pregiudica il valore di paesaggio tradizionale.
9. Per valutare la
correttezza dell'operato delle Autorità cantonali, è necessario innanzitutto
ripercorrere nel dettaglio l'iter che ha condotto all'elaborazione del PUC-PEIP.
9.1. Conseguita il 30 gennaio 2002, l'approvazione
della scheda 8.5, il 3 dicembre 2002 il Consiglio di Stato ha istituito la
Commissione per la sua applicazione, affidandole il compito di approfondire i
criteri di base per la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni
di protezione, di predisporre le basi pianificatorie per l'inserimento formale
dei paesaggi protetti nei piani di utilizzazione e di verificare le direttive
per gli IEFZE. Essa, svolto un lavoro d'indagine del complesso del paesaggio
cantonale, ha precisato i criteri per l'individuazione specifica dei paesaggi
con edifici e impianti degni di protezione (criteri d'inclusione), i quali
oltre a rispettare il criterio di base (rapporto di pianificazione, allegato
1):
- sono caratterizzati dall' alternanza
tra foreste e spazi aperti e da ampie superfici pascolive alpestri (legate
alla transumanza stagionale);
- sono valorizzati dalla presenza
di edifici , raggruppati o isolati, testimonianza di un'arte edilizia
minore ma di grande dignità;
- costituiscono una ricchezza
culturale con carattere di unicità ;
- contengono un patrimonio
edilizio determinante per la sua funzione paesaggistica e per la conservazione
della sua specificità ;
- necessitano della trasformazione del patrimonio edilizio che vi si trova quale condizione per garantire la
presenza dell'uomo e quindi per evitare il loro degrado e il loro
abbandono .
Definite (secondo l'orografia e l'appartenenza a contesti
territoriali univoci per specificità e vocazioni predominanti) 22 unità
territoriali chiaramente identificabili (comprensori), la Commissione ne ha
individuato tre tipologie (Rapporto di pianificazione, pag. 21 e allegato 3):
1. comprensori che, nel loro
complesso e sulla base dei criteri precedentemente stabiliti, possono essere
già considerati paesaggi degni di protezione ai sensi della Scheda 8.5;
2. comprensori che contengono in modo
evidente, ma circoscritto, aree che soddisfano i criteri della Scheda 8.5;
3. comprensori nei quali non emerge
in modo chiaro l'esistenza di un patrimonio edilizio rurale tradizionale
diffuso e determinante per la sua funzione paesaggistica.
9.2.
La Commissione ha quindi affidato a un Gruppo di lavoro interdisciplinare
esterno l'analisi approfondita dei comprensori delle categorie 2 e 3 appena
elencate (cfr. anche l'allegato 4 riportato più sotto), chiedendogli di
allestire, in particolare, adeguate rappresentazioni cartografiche con la
sintesi delle singole analisi comprensoriali e una proposta di delimitazione
delle aree territoriali che adempiono ai criteri d'attribuzione precisati dalla
Commissione (cfr. Allegato 4, qui sotto).
Il
rapporto di pianificazione spiega nel dettaglio il lavoro svolto dal Gruppo di
lavoro interdisciplinare (pag. 22):
Quale compito preliminare del Gruppo di lavoro, il
capitolato ha previsto la raccolta e l'organizzazione dei dati necessari allo
studio, da cui elaborare delle schede di descrizione territoriale dei singoli
comprensori, in particolare delle loro caratteristiche naturali, antropiche e
storiche, così come delle componenti evocative e percettive e delle tendenze
evolutive.
In seguito, al Gruppo di lavoro è stato richiesto il
rilievo dei comprensori d'approfondimento e, dopo valutazione del risultato, la
successiva delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di
protezione all'interno dei medesimi. ()
Affinato il metodo
sulla base di un comprensorio campione, il Gruppo di lavoro interdisciplinare lo
ha applicato all'insieme del territorio, descrivendo anche quei comprensori che
la Commissione non aveva ritenuto necessario approfondire. Prosegue il
rapporto:
Il compito principale del rilievo è consistito in una
lettura territoriale dettagliata, avvenuta laddove la ricerca dei paesaggi o
del loro limite necessitava di un'indagine approfondita. In questa fascia, il
territorio è stato suddiviso nelle seguenti tipologie di paesaggio:
- territorio prevalentemente
insediato;
- territorio prevalentemente
agricolo;
- territorio prevalentemente
boschivo (comprensivo di radure);
- territorio a carattere fluviale e
dei laghi;
- territorio aperto oltre il limite
del bosco;
- territorio al di sopra della quota
di 2000 m s.l.m.;
- altri territori.
I risultati della lettura territoriale, che è stata
effettuata in questa fase senza tener conto dei criteri d'esclusione della
Scheda 8.5, si possono leggere per tutti i comprensori oggetto d'indagine ()
negli elaborati grafici del PUC-PEIP posti in consultazione nell'ambito della
procedura d'informazione e partecipazione pubblica prevista dall'art. 46 LALPT.
Essa è inoltre riassunta nell'Allegato 5.
Sempre
in merito all'indagine territoriale svolta, il rapporto quindi conclude che:
In seguito ai risultati emersi dalla lettura
territoriale, dalla descrizione dei comprensori e in applicazione dei criteri
definiti dalla scheda 8.5 del PD, è stato delimitato il territorio che
corrisponde alla definizione dei paesaggi con edifici e impianti degni di
protezione. Questa delimitazione è avvenuta per gradi, con un rapporto stretto
tra Commissione e Gruppo di lavoro per l'affinamento progressivo dei criteri di
delimitazione.
9.3.
Queste fasi preliminari hanno quindi, da un lato, permesso l'affinamento dei
criteri d'indagine territoriale e, dall'altro, approntato una cartografia dei
paesaggi con edifici e impianti degni di protezione per l'intero territorio
cantonale.
10. 10.1. Per il consolidamento pianificatorio l'Autorità cantonale ha optato per
lo strumento del piano di utilizzazione cantonale (PUC). Essenzialmente per due
motivi. Il primo, di natura strettamente pianificatoria, è quello di permettere
di delimitare il paesaggio in modo uniforme sull'intero territorio cantonale,
senza interruzione in corrispondenza dei confini comunali. Il secondo motivo,
fondato su ragioni di opportunità, è da ricercare nella volontà di disporre in
tempi relativamente brevi dell'anello giuridico mancante per permettere l'applicazione
dell'art. 39 cpv. 2 OPT, scaricando di quest'onere i Comuni. Per ragioni di
uniformità e per garantire la piena compatibilità con il diritto federale, il
PUC riunisce a livello cantonale anche l'impianto normativo edilizio in materia
di rustici. In un primo momento, dato che il paesaggio era già tutelato dalla
legislazione federale, cantonale e dai piani regolatori comunali, il
legislatore ha rinunciato a porre sotto protezione l'insieme del paesaggio
delimitato, ponendo l'accento sulla salvaguardia del territorio direttamente
adiacente agli edifici, fissando norme di attuazione per gli interventi
ammissibili nell'area esterna di pertinenza del rustico e per la sua gestione.
In seguito, con le citate modifiche delle NAPUC del 28 giugno 2012, la
protezione del paesaggio è stata rafforzata, sottolineando la portata generale
degli effetti del piano all'interno dei comprensori protetti.
10.2. Come visto, la
scelta di far capo al piano di utilizzazione cantonale quale strumento di
coordinamento tra i singoli piani regolatori comunali è esplicitamente prevista
dal piano direttore. Il Gran Consiglio, seguendo quanto proposto dal Governo,
ha inoltre deciso di delimitare direttamente il perimetro del paesaggio,
sostituendosi così nel compito che la pianificazione direttrice affida, in
linea di principio, ai Comuni. L'art. 5.1 NAPUC, che si riferisce ai rapporti
con i piani regolatori comunali e gli ordinamenti pianificatori cantonali,
prevede infatti che il PUC si sovrappone a questi, disciplinando esclusivamente
gli aspetti settoriali legati alla messa in atto dei contenuti della scheda 8.5
del PD, segnatamente la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti
protetti. Nonostante la redazione non proprio cristallina della norma, dall'art.
5.3 NAPUC è comunque possibile dedurre che laddove il piano invade la zona
edificabile stabilita secondo l'art. 15 LPT esso non esplica effetti: qui
valgono - negli intenti del legislatore - le disposizioni del piano regolatore
comunale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 31).
10.3. In una prima
fase la delimitazione dei paesaggi in parola è avvenuta unicamente in
applicazione del criterio di base, senza considerare quelli di esclusione.
Secondo il rapporto di pianificazione (pag. 24) i motivi di quella scelta erano
tre:
- stabilire giuridicamente il bosco,
le zone di pericolo, le SAC e le aree d'interesse pubblico su quasi tutto il
territorio cantonale avrebbe comportato un grande dispendio e procrastinato l'entrata
in vigore del piano;
- il riconoscimento giuridico di
queste componenti non è necessario ai fini della lettura del paesaggio nel suo
insieme, ciò dovendo avvenire sulla base delle loro qualità percettibili;
- infine, si tratta di superfici non
stabili nel tempo, soggette a frequenti cambiamenti, ciò che comporterebbe un
continuo adattamento del piano per adeguare la delimitazione dei paesaggi.
La proposta di
delimitazione così elaborata (cfr. sotto, allegato 6) è stata posta in
consultazione per informazione e partecipazione pubblica dal 29 maggio al 28
giugno 2006.
Esempio
di scheda pubblicata:
10.4. Terminata la fase di
consultazione, il Dipartimento del territorio ha elaborato la versione
definitiva del PUC-PEIP all'indirizzo del Consiglio di Stato per l'adozione.
Tenendo conto delle osservazioni pervenute, in particolare di quelle delRI 1, l'Autorità
cantonale ha ristretto i perimetri, da un lato applicando con maggiore severità
i criteri di delimitazione, dall'altro individuando ampi comparti toccati in
maniera importante dai criteri di esclusione, scartandoli laddove questi
risultavano prevalenti e la modifica non comportava una frammentazione dell'unità
territoriale considerata. Il rapporto di pianificazione spiega poi che (pag.
28):
[P]ur essendo stati considerati
in ampia misura nella stesura definitiva del PUC-PEIP, i criteri d'esclusione
devono essere verificati al momento della domanda di costruzione, distinguendo
la distinzione della lettura paesaggistica del territorio da quella prettamente
legale. La procedura dell'autorizzazione edilizia è dunque lo strumento
giuridico che accerta se la protezione istituita dal PUC-PEIP, e di riflesso la
possibilità di cambiamento di destinazione, sia inibita dalla sussistenza di un
criterio di esclusione . ()
[L']appartenenza di un edificio
ad un paesaggio delimitato dal PUC-PEIP non significa direttamente la
possibilità di cambiare destinazione, ma indica che l'edificio è solo
potenzialmente trasformabile. () [Con la procedura di autorizzazione edilizia]
si verifica il rispetto di tutte le condizioni poste dall'art. 39 cpv. 2 e cpv.
3 OPT e, eventualmente, delle disposizioni restrittive previste dai Comuni.
10.5.
Con risoluzione del 26 maggio 2009 il Consiglio di Stato ha adottato il
PUC-PEIP.
11. Il Governo ha quindi trasmesso il piano
accompagnato dal messaggio citato in narrativa al Parlamento. La Commissione
speciale per la pianificazione del territorio si è quindi chinata sulla
tematica, rendendo il 27 aprile 2010 il proprio Rapporto (n. 6224 R).
11.1. La Commissione
non si è limitata a prendere atto delle valutazioni contenute nel progetto di
piano trasmessogli, ma ha formato al suo interno una sottocommissione che
(Rapporto cit., pag. 138):
ha dapprima allestito un resoconto della
consultazione del 2006, poi ha verificato i criteri di delimitazione dei
paesaggi e le loro conseguenze pratiche () quindi ha proceduto ad un'analisi
più ampia della situazione ().
La sottocommissione e altri membri della commissione
hanno pure proceduto a dei sopralluoghi in Valle Leventina, in particolare nei
Comuni di Dalpe, Prato Leventina e Quinto (Piora/Cadagno). Queste visite hanno
dato lo spunto per un approfondimento della politica cantonale del paesaggio e
le opzioni di sviluppo del paesaggio del Progetto territoriale Svizzera. ()
Per una valutazione degli aspetti economici () sono
stati contattati la Sezione della promozione economica e l'Ufficio statistica
del Dipartimento delle finanze e dell'economia.
11.2. Per quanto concerne i criteri per la delimitazione dei
paesaggi, il Rapporto spiega nel dettaglio quanto fatto dal Governo sino a quel
momento (pag. 125 segg.):
a) Bosco
La scheda 8.5 indica che i paesaggi degni di
protezione sono in particolare quelli caratterizzati dall'alternanza tra
foreste e spazi aperti. In certe parti impervie del territorio cantonale, l'alternanza
tra foreste e spazi aperti non c'è mai stata; in altre zone, il progressivo
abbandono dei pascoli ha causato una forte estensione del bosco, che ha
cancellato quasi tutte le radure.
Per questi motivi, con il riesame dei paesaggi,
diversi comparti caratterizzati da un bosco fitto senza radure sono stati
esclusi dal PUC. Si tratta ad esempio di aree come la sponda destra della Valle
Vergelletto, la Valle di Arbedo, il versante destro tra Ambrì e Rodi o anche di
superfici più limitate.
b) Territorio aperto oltre i monti e i maggenghi
Il progetto di PUC del 2006 riportava quasi
sistematicamente la quota di 2000 m s.l.m. quale limite superiore dei paesaggi
con edifici e impianti protetti. Con il riesame dei paesaggi sono stati
considerati più attentamente i monti e i maggenghi; il limite superiore è ora
sovente tracciato appena sopra questi insediamenti. Restano di conseguenza
escluse molte zone aperte impervie e prive di rustici e anche parecchi alpeggi
in cui l'attività agricola è ancora ben presente e deve avere la priorità. Ad
esempio in Valle Bedretto, Valle Carassina (Blenio), Val Vogornesso (Sonogno).
c) Zone di pericolo naturale
Nel riesame dei paesaggi, alcune zone di pericolo di
una certa dimensione già consolidate con i piani previsti dalla legge sui
territori soggetti a pericoli naturali sono state escluse dai perimetri del
PUC, in particolare le principali zone valangarie di Airolo. La maggior parte
dei pericoli naturali dovrà comunque essere considerata nell'ambito della
procedura edilizia, anche perché i piani delle zone di pericolo si concentrano
soprattutto sulle zone edificabili.
d) Attrezzature, impianti o funzioni d'interesse
superiore
La scheda 8.5 esclude dai paesaggi con edifici e
impianti protetti le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse
nazionale, cantonale o regionale. In particolare sono state escluse le piazze d'armi
di Airolo, del Monte Ceneri e di Isone e le zone sciistiche di Pescium (Airolo)
e Carì.
e) Aree agricole
Con l'esclusione delle superfici per l'avvicendamento
culturale (SAC), una buona parte del territorio di fondovalle fino a 500-600 m
s.l.m. risulta già automaticamente escluso dai paesaggi con edifici e impianti
protetti. Già con il progetto del 2006 erano state escluse anche altre
importanti aree agricole come la campagna di Dalpe e Prato Leventina, il Pian
Castro (Acquarossa) e il fondovalle della Tresa (Monteggio).
f) Aree a contatto con gli agglomerati urbani
I paesaggi con edifici e impianti protetti a contatto
con le zone edificabili sono già percettibilmente limitati dall'esclusione
delle aree agricole più importanti. Il principio della separazione tra zona
edificabile e zona non edificabile impone però altre selezioni negli
agglomerati urbani, in particolare nelle zone collinari. Il progetto di PUC del
2006 escludeva già dai paesaggi del PUC la collina tra Bioggio e Cademario, la
Collina d'Oro, la fascia pedemontana tra Gudo e Gordola, le zone di Artore,
Daro (Bellinzona) e Paudo (Giubiasco). Con il riesame dei paesaggi sono state
precisate queste aree e sono state escluse anche le fasce collinari tra Bioggio
e Caslano e tra Orselina e Tenero.
g) Aree paesaggisticamente già compromesse
Dai paesaggi con edifici e impianti protetti sono
stati esclusi insediamenti che a causa delle numerose trasformazioni hanno
perso le loro caratteristiche paesaggistiche. Si tratta ad esempio di Mornera
(Montecarasso) - parzialmente incluso in zona edificabile, e già escluso nel
progetto del 2006 - dei Monti di Fosano, di Piazzogna, di Vairano e di Gerra (Gambarogno),
di alcuni monti di Brissago, dei Monti di Paudo (Bellinzona).
h) Assenza di edifici degni di protezione
In alcuni casi, il riesame dei paesaggi ha portato all'esclusione
dal PUC di comparti caratterizzati da un numero molto limitato o dalla totale
assenza di edifici degni di protezione. Si tratta ad esempio del Monte San
Giorgio e dell'Arbostora, il cui valore paesaggistico non è legato ai pochi
edifici rilevati.
11.3. Il Rapporto
affronta poi in modo approfondito la questione del paesaggio e delle tensioni
esistenti tra una visione statica, che cerca di fissare un quadro materialmente
e giuridicamente inequivocabile della situazione, e una realtà dinamica, che
sovente evolve in modo autonomo. La Commissione si china quindi dapprima sulla
politica cantonale del paesaggio, poi sullo studio elaborato dall'Istituto
federale di ricerca per la foresta, la neve e il paesaggio (WSL) in vista dell'elaborazione
del Progetto territoriale Svizzera, nel frattempo giunto a compimento, e che si
configura come base di riferimento e aiuto decisionale, non vincolante, per le
attività d'incidenza territoriale di tutti i tre livelli istituzionali:
Confederazione, Cantoni e Comuni (cfr. www.progetto-territoriale-svizzera.ch ).
In merito alla politica cantonale essa spiega in particolare che (p.to 5.2.,
pag. 130):
Sul fondovalle e nella fascia collinare i maggiori
rischi sono legati al perdurare della pressione insediativa e alla tendenza a
occupare ulteriori spazi liberi.
Per la fascia montana
e alpina i rischi sono invece:
-     la tendenza all'abbandono
del territorio agricolo, con conseguente aumento dell'uniformità paesaggistica;
-     la scomparsa di
ambienti di rilevanza naturalistica, come i prati e i pascoli magri;
-     la perdita
ulteriore di tipologie di paesaggio legate al passato contadino, come i
paesaggi terrazzati;
-     la banalizzazione
del patrimonio costruito, in particolare per quanto riguarda i nuclei storici,
i rustici e i loro paesaggi.
Per conservare gli spazi aperti nel territorio
montano e alpino la scheda P1 del Piano direttore indica tre indirizzi:
-     un sostegno all'agricoltura
di montagna;
-     la definizione,
attraverso i progetti di paesaggio, di zone prioritarie di mantenimento degli
spazi aperti;
-     la gestione attiva
del territorio correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le
residenze secondarie.
Quindi, per la
conservazione degli spazi aperti nel territorio montano alpino, la Commissione
sottolinea l'importanza determinante della gestione attiva del territorio
correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le residenze secondarie
(p.to 5.4, pag. 131). Di fronte alla richiesta delRI 1 di restringere
ulteriormente i perimetri del PUC ritiene che ciò non garantirebbe un
risultato migliore e non sarebbe compresa né dalla popolazione locale né da
molti forestieri , essendo più importante per il risultato finale le
norme di attuazione del PUC.
Per quanto concerne,
invece, il citato studio del WSL, la Commissione ha valutato le varie opzioni a
disposizione.
11.4. Da ultimo la
Commissione si è chinata sulla valenza economica del ritorno dell'uomo sul
territorio periferico abbandonato, sottolineando l'indotto generato dal
recupero della sostanza edilizia storica, che va al di là dei lavori necessari
alla loro ristrutturazione (p.to 7, pag. 135 segg.). Salvaguardando la
specificità e il pregio di questi territori, si favorirebbe in particolare l'attività
turistica, pilastro essenziale della fragile economia dei territori rurali e
montani ticinesi, anche in riferimento alla residenza secondaria. Ciò
comporterebbe una serie di ripercussioni positive sul piano anche sociale e non
da ultimo dello sviluppo di una forma di turismo sostenibile , ove l'offerta
di alloggio turistico si basa prevalentemente sulla salvaguardia e il recupero
del patrimonio costruito esistente, anche al di fuori della zona edificabile.
Le iniziative poste in essere in relazione all'utilizzazione turistica dei
rustici fornirebbero un'ulteriore garanzia per la corretta gestione e
trasformazione della sostanza edificata tradizionale, poiché presuppongono
esigenze di qualità e di autenticità del suo pregio, originale e tipico.
11.5. Il Rapporto
conclude condividendo quanto fatto dal Consiglio di Stato, ritenuto compatibile
col diritto federale, coerente con la politica cantonale di promozione del
paesaggio e con gli indirizzi del progetto territoriale della Confederazione (p.to
8, pag. 138 segg.).
11.6. Anche il Gran
Consiglio ha condiviso il lavoro svolto dall'Autorità cantonale, con un'accresciuta
volontà di gestire attivamente il territorio protetto. Il deputato Luca Beretta Piccoli , correlatore con il
collega Lorenzo Orsi , ha avuto
modo di illustrare nuovamente quanto fatto dalla Commissione (RVGC, Anno
parlamentare 2009-2010, vol.10, pag. 71 segg., 88):
In seguito abbiamo tentato di rafforzare il messaggio
governativo, forse troppo concentrato sugli aspetti storici, sociali e
culturali, sviluppando in particolare:
1. il tema del paesaggio, appena esposto
dal collega Lorenzo Orsi;
2. l'aspetto delle valenze
economiche degli edifici meritevoli di protezione per le regioni periferiche,
molto ben ripreso da Marco Marcozzi nel suo intervento.
Abbiamo inoltre:
- verificato la legittimità dei
perimetri (comprendenti circa 11 mila rustici ancora da riattare), contestati
dall'autorità federale, cercando di giustificarne l'estensione;
- operato una corretta ponderazione
degli interessi a cui deve rispondere il PUC-PEIP;
- dato un forte segnale affinché si
prenda atto che questa situazione di insicurezza giuridica non può più
continuare. Si tratta di definire, con l'ultimo tassello mancante, il quadro
giuridico e pianificatorio volto a consentire la conservazione e la
valorizzazione dei rustici nel pieno rispetto della legislazione federale e
della scheda P3 del PD (particolarmente restrittiva, come richiesto da Berna);
- applicato le norme di attuazione
del PUC-PEIP, al fine di creare una piattaforma di discussione con le autorità
federali.
Il PUC-PEIP ha
quindi raccolto pressoché l'unanimità dei consensi dei deputati presenti (73
voti favorevoli, 3 contrari e 3 astensioni).
12. Alla
luce di quanto precede, il Tribunale ritiene che le critiche di ordine generale
mosse dalRI 1 debbano essere respinte, non senza osservare una certa incoerenza
nella richiesta di considerare contrario al diritto e alle indicazioni del
piano direttore il modo di procedere seguito dal Cantone, mettendo in
discussione la pianificazione in quanto tale anche se solamente in relazione ai
comparti rimasti contestati. Infatti, la procedura era stata a suo tempo
sospesa su richiesta del ricorrente stesso, il quale aveva indicato che era sua
intenzione sostenere le autorità ticinesi nel loro impegno per l'attuazione
conforme alla legislazione federale del PUC PEIP e che l'impugnativa non
aveva quale scopo primario di ottenere l'annullamento del piano . Ora, se
veramente RI 1 riteneva, invece, che quanto messo in atto dal pianificatore
cantonale presentasse difetti metodologici di gravità tale da giustificare l'accoglimento in limine del ricorso senza nemmeno entrare nel merito di ogni singolo
comparto contestato, questo Tribunale fatica a comprendere per quale motivo
esso si sia limitato in un secondo tempo a chiedere l'annullamento parziale del
piano e solo in relazione a alcuni settori, dopo una lunga e dispendiosa istruttoria, riproponendo per di più le medesime critiche
di principio sollevate nel ricorso. D a notare che già con il cosiddetto
complemento al ricorso del 24 luglio 2013 RI 1 era entrato nel merito della
necessità di escludere solo determinati comparti, producendo lo studio dell'ottobre
2012 e indicando inoltre che (pag. 2):
le discussioni tra le Autorità federali e cantonali
sono state proficue. Sulla base degli accordi presi, il Consiglio di Stato ha
licenziato un messaggio (n. 6495, del 4 maggio 2011) mediante il quale è stato
richiesto un credito quadro di CHF 3'200'000 per la gestione e la
valorizzazione del paesaggio. Nel messaggio inoltre è stata proposta la
modifica, nel senso auspicato dall'USTE [ARE], di diverse norme di attuazione
del PUC PEIP. Il parlamento ha approvato il messaggio (con alcune modifiche) il
28 giugno 2012.
Ora, tuttavia e
come già detto, il procedere delRI 1 non integra comunque sia gli estremi di un
agire contrario alla buona fede, come alcuni resistenti pretendono.
12.1. Il lavoro svolto
dalle autorità cantonali permette innanzitutto di considerare a sufficienza il
principio della separazione del territorio edificabile da quello non
edificabile.
12.1.1. In
termini assoluti l'estensione dei perimetri protetti non conduce di per sé a
ritenere una violazione del citato principio. La questione non può essere
valutata sotto il mero profilo quantitativo, determinante essendo invece le
reali qualità del territorio protetto; il fatto che il numero dei rustici
potenzialmente interessati sia elevato nulla muta al riguardo. Né la legge né l'ordinanza
pongono limiti quantitativi precisi. Certo, si tratta pur sempre di porre le
basi per un'autorizzazione edilizia eccezionale. Ora, secondo i dati del
rapporto dell'Osservatorio dello sviluppo territoriale del 2007 relativo agli
insediamenti ( https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/temi/piano-direttore/ost-ti/osservatorio-dello-sviluppo-territoriale/ )
la superficie complessiva cantonale al netto dei laghi è di 2'741.71 km 2 .
Basandosi sul dato indicato nel rapporto dell'ottobre 2012 secondo cui il
PUC-PEIP avrebbe una superficie complessiva di 630 km 2 (642.5 km 2 secondo il complemento al ricorso del 24 luglio 2013) con una buona
approssimazione si può dire che il PUC concerne circa il 23% del territorio
cantonale. Si tratta di una superficie senz'altro rilevante, ma che da sola non
permette ancora di scalfire il carattere di eccezionalità delle potenziali
licenze edilizie che potrebbero essere rilasciate. Tant'è che la riduzione
postulata dal ricorrente ai fini di rendere conforme il piano al diritto (circa
69.4 km 2 secondo il complemento del 24 luglio 2013, poi
ulteriormente ridotto con la replica) è suppergiù l'11% di quella ricompresa
nel perimetro del PUC-PEIP, vale a dire all'incirca il 2.5% di quella del
territorio cantonale.
12.1.2.
12.1.2.1. Nemmeno i problemi legati alla polizia
delle costruzioni, a cui si riferiscono anche parte degli oneri imposti dal
Consiglio federale nell'ambito dell'approvazione della scheda 8.5, giustificano
l'accoglimento in limine dell'impugnativa. Anche volendo considerare le riserve
delRI 1 nei confronti dell'operato del nostro Cantone, ciò non permette di
subordinare l'approvazione dello strumento in esame a condizioni non previste
dall'art. 39 cpv. 2 OPT né dall'art. 24 LPT. Del resto, sotto questo profilo,
il Tribunale non vede in che modo il fatto che un territorio sia estromesso dal
perimetro del PUC dovrebbe prevenire una qualche forma di abuso edilizio.
Nuovamente, è verosimile piuttosto il contrario, perché interventi non
autorizzati e, soprattutto, non autorizzabili poiché contrari allo spirito e
alle norme che informano il PUC-PEIP, possono condurre all'esclusione di un
territorio dal suo perimetro. Ciò che si ripercuote direttamente sui
proprietari di edifici rustici, in particolare di quelli che ancora non hanno
sfruttato le possibilità concesse dal piano di utilizzazione, i quali hanno
dunque un interesse accresciuto a vigilare e a segnalare le situazioni di
irregolarità, onde prevenire il decadimento delle caratteristiche che hanno
condotto alla tutela del paesaggio, nel comparto in cui sono situati. Il
controllo del territorio dovrebbe dunque risultare rafforzato. La facoltà (invero
molto condizionata e limitata) di poter conservare gli edifici rustici in modo
sostenibile sotto il profilo ambientale, in senso lato, ed economico dovrebbe
permettere di ottenere il consenso necessario per prevenire il proliferare
incontrollato di interventi edilizi abusivi. Si tratta, in definitiva, di
favorire una gestione ragionevole e condivisa di una parte del territorio
cantonale ove sono salde radici storiche e culturali molto sentite dalla
popolazione, non solo di quella residente.
12.1.2.2. A
scanso di equivoci, come del resto verrà spiegato diffusamente in seguito, l'aspetto
relativo alla polizia delle costruzioni e alla legalità degli interventi
edilizi non è privo di portata. Al contrario: laddove la situazione fosse
sfuggita di mano, molto spesso si possono costatare interventi non compatibili
con lo spirito della pianificazione in parola e che conducono e hanno condotto
all'esclusione di un paesaggio dal perimetro del PUC-PEIP. Inoltre, le
informazioni esatte dalRI 1 possono essere necessarie nell'ottica di un reale
recupero di paesaggi che hanno perso le qualità per essere considerati degni di
protezione. Ciò che, come si vedrà in seguito, comunque non è possibile fare
sulla base del piano adottato.
12.2. Pure a torto RI 1
sostiene che le autorità di pianificazione, Governo e Parlamento, abbiano
omesso di ponderare gli interessi, rispettivamente che nemmeno avessero a
disposizione gli elementi di base previsti dal piano direttore per poterlo
fare. Il lavoro svolto dall'Esecutivo, prima, e dal Parlamento, poi, per il
tramite di una propria Commissione, riportato in precedenza, testimonia tutto
sommato il contrario. In particolare, pretendere che il pianificatore si
dilungasse ad argomentare la necessità di includere ogni singolo comparto all'interno
dei perimetri protetti è eccessivo, i motivi alla base delle scelte fatte
essendo comunque sia sufficientemente noti. In nessun caso si può dunque
ritenere che il Gran Consiglio abbia deciso senza una precisa cognizione di
causa.
12.3. Il fatto di
procedere a una più precisa verifica dei criteri di esclusione al momento della
presentazione della domanda di costruzione (art. 10.2 NAPUC) non permette di
concludere che quanto previsto dal piano direttore non sia stato
sufficientemente attuato. Pertinenti, del resto, sono anche le motivazioni di
ordine economico e pratico evocate dal pianificatore (cfr. supra ,
consid. 10.3). Determinante, inoltre, è il rispetto di questi criteri in
relazione al rilascio delle licenze edilizie, ciò che questo modo di procedere
permette di considerare. Non dev'essere dimenticato che l'applicazione dell'art.
39 cpv. 2 OPT è volta a individuare i comparti in cui determinati edifici e
impianti possono essere considerati di ubicazione vincolata, secondo l'art. 24
lett. a LPT. L'inclusione di un edificio nel perimetro del PUC-PEIP non ha,
dunque, come effetto di renderlo conforme alla zona di situazione: un eventuale
permesso di cambiamento di destinazione resta di carattere eccezionale.
Pertanto, in ossequio all'art. 24 lett. b LPT, il rilascio della licenza può
avvenire unicamente se non si oppongono interessi preponderanti. In altre
parole, dev'essere operata una ponderazione globale degli interessi secondo l'art.
3 OPT, alla luce anche dei criteri d'esclusione previsti dalla pianificazione
direttrice. Allo stadio attuale, la ponderazione degli interessi svolta dal
Cantone per definire i paesaggi e gli edifici potenzialmente degni di
protezione appare dunque tutto sommato sufficiente. Sapere se il risultato a
cui è giunto il pianificatore sia corretto, è questione che viene affrontata
nel seguito in relazione a ciascuna regione interessata.
12.4. Da ultimo, nell'ambito
dell'adozione del piano, come visto, sono stati anche considerati gli inventari
IEFZE e, in ogni caso, la realtà del patrimonio edilizio rurale è stata
valutata. Ciò emerge anche dalle precisazioni fornite dal rappresentante del
Gran Consiglio nell'ambito dell'udienza del 25 agosto 2014 (relativa al settore
18):
Il GC precisa che si sta discutendo l'ultimo passo di
un iter durato circa 30 anni. Gli inventari fanno parte di un processo di
sviluppo di competenza comunale ed alcuni di essi risalgono alla prima metà
degli anni '90. Per avere uno stato di fatto aggiornato alla data odierna,
vorrebbe dire rifare tutto e aggiornare tutti gli inventari (20 anni di
lavoro). Gli inventari sono quindi stati presi quale dato acquisito dal
Cantone.
()
L'avv. __________
chiede quale fosse la funzione dell'inventario nella preparazione del perimetro
del PUC-PEIP e nella definizione dello stesso.
Il GC precisa che gli inventari sono comunali,
approvati dal CdS e al momento della stesura del PUC-PEIP ci si è concentrati
principalmente sulle qualità paesaggistiche. I perimetri del 2006, dal profilo
grafico, non davano conto degli edifici, facendo astrazione della sostanza
costruita e basandosi principalmente sulle qualità paesaggistiche ad ampia
scala. In seguito tale procedura è stata affinata. Nell'affinamento, grazie ad
un supporto tecnico (GIS) si è riusciti ad avere una collocazione degli edifici
sul territorio. Sono quindi stati fatti i due lavori in parallelo, da una parte
i sopralluoghi e dall'altra il riporto degli edifici meritevoli su supporto
informatico. Incrociando i perimetri definiti sul territorio e il dato degli
edifici, è stato ottenuto il risultato attuale. Per poterlo aggiornare, si
andrebbe incontro a spese insostenibili, e anche se lo si facesse, lo stesso
non sarebbe comunque definitivo ma da rifare ogni "5 anni". Per
questo motivo è stata trovata la soluzione di cui parlava il Giudice delegato
relativa alla necessità delle foto attuali per poter ottenere una LE. Il GC
precisa pure che le schede non sono state determinanti per il lavoro svolto, ma
sono state degli strumenti utilizzati. La presenza della sostanza costruita è
stata determinante nelle valutazioni che hanno portato alla stesura dei piani,
ma la conoscenza della sostanza costruita non è riconducibile solo agli
inventari comunali, bensì si compone anche dell'acquisizione dello stato di fatto
sul terreno (sopralluoghi).
()
Il GC precisa che tale lavoro non è stato fatto in
senso meccanico, ma implicitamente sì nella definizione del paesaggio
meritevole. L'inventario ad oggi è uno strumento superato. Precisa pure che le
aree viola sono degli affinamenti di un'area molto più estesa. Ribadisce il
concetto che gli inventari ci sono, ma che possono essere vetusti, tale aspetto
può essere supplito dall'effettiva conoscenza del territorio e le due cose
concorrono nella definizione degli edifici meritevoli. Le qualità
paesaggistiche, la sostanza edilizia e le altre componenti contenute nella
scheda, sono state considerate per ottenere il risultato finale di paesaggio
meritevole di protezione.
Che gli inventari non
siano, in fondo, strettamente necessari ai fini della definizione dei comparti,
lo conferma a ben vedere il ricorrente stesso laddove afferma (p. es. cfr.
rapporto giustificativo 25 giugno 2013 relativo alla regione 15, settore E):
Il Comune di Torricella-Taverne non sembra ancora
disporre di un inventario degli edifici situati all'esterno del perimetro delle
zone edificabili, ciò che impedirebbe il rilascio di permessi di costruzione ai
sensi dell'art. 39 OPT, ma che non impedisce di esaminare le qualità del
paesaggio da tutelare e quindi l'inserimento nel PUC-PEIP.
13. Alla luce di quanto precede si può anche concludere che è a
torto che alcuni resistenti (contraddicendosi laddove postulano comunque la
reiezione del gravame) mettono in dubbio la legalità del PUC-PEIP. Intanto,
nella misura in cui esso si prefigge di attuare quanto previsto dall'art. 39
cpv. 2 OPT, che - come detto - si fonda validamente sull'art. 24 LPT, esso
risulta conforme al diritto federale. In secondo luogo, i motivi addotti dalle
autorità di pianificazione per procedere con lo strumento del piano di
utilizzazione cantonale ( supra , consid. 10.1), peraltro come ipotizzato
anche dalla pianificazione direttrice ( supra , consid. 10.2) possono
tutto sommato essere qui condivisi (art. 44 LALPT).
Censure relative
alla regione 9, Monti di Bellinzona
14. Il ricorrente
chiede l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP dei seguenti otto settori
compresi nella regione 9, tutti nel territorio del Comune di Bellinzona,
secondo la numerazione delRI 1:
n.
Denominazione
Quartiere
9-A
Gorduno
Gorduno
9-B
Biancarescio
Gorduno
  e Gnosca
9-C
Galbisio
  - Lusanico
Bellinzona
9-D
Baltico
Bellinzona
9-E
Gaggio
Bellinzona
  e Monte Carasso
9-F
Belcorte
  - Pié Moretti
Bellinzona
  e Monte Carasso
9-G
Frighiscio
Monte
  Carasso
9-H
Monti
  di Sementina
Sementina
  e Gudo
Il 2 aprile 2017 i territori di Gorduno,
Gnosca, Monte Carasso, Sementina e Gudo sono confluiti nel nuovo Comune di
Bellinzona, che è subentrato nei diritti e negli obblighi dei comuni
preesistenti (BU 2016, 227, BU 2016, 479).
14.1. Il
motivo principale della richiesta di esclusione dal perimetro del PUC-PEIP,
comune a tutti i settori contestati, è la qualità dell'edificazione,
sostanzialmente estranea a quella ricercata ai fini della protezione. Dominano,
infatti, le costruzioni moderne o edifici originariamente rustici, ma che sono
stati pesantemente modificati, dunque snaturati. Quelli pregevoli e ancora
integri, che potrebbero giustificare una protezione, sarebbero pochi o comunque
minoritari. Attorno agli edifici, le sistemazioni del terreno e le opere
accessorie di vario genere avrebbero contribuito ad alterare il paesaggio, le
cui caratteristiche tradizionali originarie, riconducibili alla civiltà
contadina, sarebbero a questo punto scomparse. Problematica sarebbe talvolta
pure la vicinanza della zona edificabile. Alcuni settori sarebbero poi
prevalentemente boschivi. La ponderazione degli interessi porterebbe all'esclusione
di queste zone dal PUC-PEIP, siccome non adempirebbero ai requisiti dell'art.
39 cpv. 2 OPT e alle condizioni poste dalla scheda 8.5 del piano direttore
cantonale.
14.2. La perizia
prodotta dalla Divisione con la risposta non si esprime su tutti i settori
contestati, ma soltanto su quelli 9-C, Gordola (Galbisio-Lusanico) e 9-H,
Sementina (Monti di Sementina). Il primo è attribuito alla tipologia C-Ronchi
e campagne in prossimità dell'abitato , che comprende gli intorni dei nuclei
e degli abitati, generalmente utilizzati quali campagne (prati da sfalcio,
colture, vigneti); si tratterebbe spesso di comparti molto ricchi di strutture
antropiche, quali terrazzamenti, muri a secco, percorsi e oggetti culturali. La
qualità del paesaggio sarebbe determinata dalla compresenza di elementi rurali
tradizionali e di colture diversificate (cfr. pag. 3 seg.). Per quanto concerne
il settore 9-H, Sementina, la Divisione lo attribuisce alla tipologia B-Monte
con accesso carrabile , che comprende, invece, le superfici prative e
le cascine (isolate o a gruppi) con accesso stradale, elemento questo che
avrebbe ampliato le possibilità edificatorie, in particolare per quanto
riguarda l'impiego di materiali e la sistemazione degli spazi esterni nell'ambito
delle trasformazioni degli edifici, alcuni dei quali nuovi (cfr. pag. 3 seg.). Il dettaglio della valutazione contenuta nella perizia sarà ripreso in
relazione ai singoli settori.
14.3. Il 30 luglio
2014, il 4 novembre 2014, il 13 novembre 2014, il 3 settembre 2015 e il 22
settembre 2015 il giudice delegato ha tenuto le udienze visitando i luoghi
delle contestazioni, documentandoli con numerose fotografie, acquisite all'incarto.
15. 15.1. Come già visto in precedenza, a norma dell'art.
39 cpv. 2 lett. a OPT edifici e paesaggio devono formare un'unità degna di
protezione; essi, inoltre, sono tenuti a valorizzarsi reciprocamente, come
prescrive il piano direttore. Quest'ultimo e le NAPUC pongono l'accento sulla
valenza formale del paesaggio, in quanto testimonianza storica e ricchezza
culturale con carattere di unicità, frutto dell'utilizzazione
agricolo-forestale secolare legata, in particolare, alla transumanza stagionale
e caratterizzata da un'edilizia rurale tradizionale. Ciò non significa che per
essere ricompreso nel perimetro del PUC il paesaggio debba essere assolutamente
intatto. Tuttavia, il suo carattere rurale, originale e storico, che ne
giustifica la tutela, deve essere ben percettibile al punto da giustificare di
derogare a titolo eccezionale al principio di separazione tra zona edificabile
e inedificabile, permettendo così il cambiamento totale di destinazione.
Indispensabile, dunque, è innanzitutto che la sostanza edilizia oggetto della
tutela - ovvero edifici originali non ancora trasformati, rispettivamente
trasformati compatibilmente con le qualità formali esatte dalle NAPUC - sia
effettivamente presente nel comparto e che lo sia in modo ben riconoscibile,
tale da determinarne chiaramente le caratteristiche. Del resto, come visto, già
il pianificatore ha operato in questo senso, escludendo dal perimetro del
PUC-PEIP quei territori ove non è stata riscontrata la presenza di edifici
degni di protezione. Solo così è possibile considerare l'esistenza di una
relazione sufficiente tra paesaggio ed edifici protetti. Non basta dunque -
come vorrebbe invece la Divisione (risposta, pag. 11) - che nel quadro d'insieme
gli elementi che costituiscono il carattere agricolo del paesaggio siano
prevalenti. Deve trattarsi di testimonianze della civiltà agricola che il piano
in esame, in applicazione del piano direttore, intende tutelare perché tipiche
del paesaggio, non di ogni generico manufatto agricolo recente o comunque non
riconducibile alla sostanza storica descritta dalla pianificazione direttrice e
disciplinata dal PUC-PEIP. Inoltre, per poter rispettare i requisiti del
diritto federale, il concetto giuridico indeterminato di degno di protezione dev'essere effettivamente inteso in maniera restrittiva, come suggerito dalRI 1
e dalla scheda 8.5. In caso contrario, la possibilità di cambiamento di
destinazione in base all'art. 24 LPT e all'art. 39 cpv. 2 OPT non avrebbe più
un carattere eccezionale, fondata su motivazioni di ordine oggettivo. Il
concetto di ubicazione vincolata verrebbe esteso in modo incompatibile con la
legislazione pianificatoria federale e cantonale. Nulla muta al riguardo la
differente terminologia in uso presso l'Ufficio federale dell'ambiente, delle
foreste e del paesaggio, riportata dalla Divisione nella risposta ( loc. cit. ).
15.2. La
Divisione - così come altri resistenti - critica quello che definisce l'approccio
museale delRI 1, sottolineando come il pianificatore abbia operato invece
secondo il concetto di paesaggio dinamico , in continua evoluzione, nell'ottica
di una politica territoriale di recupero della sostanza storico-paesaggistica.
Ora, lo stesso approccio fortemente conservativo nelle norme del piano in esame
contraddice tale affermazione. Anche se il rapporto di pianificazione fa più
volte cenno al recupero dei paesaggi, ciò non si è poi concretamente tradotto
nell'approntamento di un apparato normativo confacente. Inoltre, per poter
procedere alla riqualifica di un comparto deteriorato attraverso la sua
inclusione nel perimetro del PUC-PEIP, il pianificatore avrebbe dovuto disporre
di informazioni ben più circostanziate di quelle usate per l'allestimento del
piano. La possibilità di eliminare gli elementi di disturbo dipende, infatti,
da molteplici fattori, che in concreto non sono stati valutati. Perché una
riqualifica nell'ottica di conformare il comparto alle severe esigenze del
PUC-PEIP non sia semplicemente illusoria, finanche pretestuosa, occorre che gli
elementi di disturbo vengano dapprima individuati con precisione; deve quindi
essere esaminata la reale possibilità di apportare correttivi. Ciò dipende,
innanzitutto, dalla conoscenza della legalità dell'intervento, dalla possibilità
di procedere a una misura di ripristino, vuoi tramite decisione (che comporta
una verifica, tra l'altro, della proporzionalità e dei termini di perenzione
dell'azione di ripristino), vuoi su base volontaria, ciò che presuppone invece
la conclusione di accordi vincolanti con i proprietari. Il semplice inserimento
nel perimetro del PUC-PEIP non dà nessuna garanzia che il comparto venga
effettivamente recuperato e, di riflesso, che i requisiti che ne giustificano
la tutela siano mai, o comunque in un ragionevole tempo futuro, adempiuti. Non
è manifestamente sufficiente quanto previsto dall'art. 13.3 NAPUC, che si
limita a porre il principio secondo cui:
Gli elementi architettonici deturpanti, in
particolare quelli estranei all'architettura rurale tradizionale, anche qualora
ubicati nelle adiacenze di tali oggetti, devono essere rimossi al più tardi in
occasione di nuovi interventi sostanziali sugli edifici ammessi in base alle
presenti norme. Ciò vale in particolare anche per le opere di sistemazione esterna
nelle adiacenze degli oggetti protetti.
Tanto più che
questa norma non permette d'intervenire nell'intero paesaggio ai fini di un suo
recupero coerente, ma, al più, nelle sole adiacenze degli oggetti protetti. Ne
discende che allo stadio attuale, laddove non è possibile già ora riconoscere
un'unità degna di protezione secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, il paesaggio dev'essere
escluso dal perimetro del PUC-PEIP. Resta impregiudicata la possibilità del
pianificatore di chinarsi nuovamente su questi territori, una volta eliminati
gli elementi di disturbo o, eventualmente, sulla base di un progetto concreto e
vincolante per il loro recupero.
15.3. Il criterio base posto dalla pianificazione direttrice
risulta adempiuto nella misura in cui tutti settori in esame sono posti al di
sotto del limite 2'000 m s.l.m. ed è possibile riscontrare ovunque l'alternanza
tra foreste e spazi aperti e aree alpestri. Resta quindi da verificare se essi
adempiono anche i requisiti qualitativi per essere ricompresi nel perimetro del
piano, prestando particolare attenzione alla presenza di edifici rurali
originali che devono valorizzarli, verifica che avviene in base a quanto appena
spiegato. Oltre che alla documentazione agli
atti, il Tribunale fa capo anche alle vedute aeree di Swisstopo www.map.geo.admin.ch/ e alle viste www.google .ch /maps (cfr. al riguardo STF
1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5). Quando non è altrimenti indicato, il numero della foto è quello del
dossier settoriale prodotto dalRI 1.
15.4. Nella misura in cui i resistenti avanzano argomenti che
sono stati trattati e risolti nell'ambito dell'evasione delle censure di
carattere generale avanzate dalRI 1, per economia di giudizio, si rinvia a
quanto spiegato in precedenza.
15.5. In quanto non assunte nel corso dell'istruttoria, vanno
disattese le ulteriori richieste di prova avanzate dal Municipio di Bellinzona,
peraltro parzialmente riferite a documenti pubblici (dunque considerati noti
alle parti), poiché - alla luce delle considerazioni di carattere generale
sviluppate in precedenza, rispettivamente relative ai settori che seguono -
esse non sono suscettibili di apportare ulteriori elementi utili alla
definizione della vertenza.
15.6. Prima di
affrontare l'esame di ciascun settore va ancora precisato che, come visto, al
momento della presentazione della risposta l'aggregazione del nuovo Comune di
Bellinzona non era ancora avvenuta; essa è anzi successiva anche alle udienze e
ai sopralluoghi. Come confermato anche nelle conclusioni, il Municipio di
Bellinzona si esprime dunque unicamente in relazione al territorio della
sezione di Bellinzona. Da notare che in esito al sopralluogo del 30 luglio 2014,
l'8 agosto successivo l'Esecutivo comunale ha precisato di non contestare più l'esclusione
dal perimetro del PUC-PEIP dell'area Tamporì/Marn sopra Carasso (settore 9-D),
zona per la quale il 2 settembre 2014 ha prodotto una planimetria.
16. Settore 9-A, Gorduno
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
La perizia della
Divisione non si esprime in merito a questo settore.
16.1. Il settore 9-A comprende la fascia pedemontana a ovest del
villaggio di Gorduno. Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra, al suo
interno vi sono tre edifici classificati come meritevoli di conservazione 1a e
un oggetto culturale. Il settore è prevalentemente boschivo, fatta eccezione
per alcune aree prative, alcune terrazzate, in cui si trovano le costruzioni.
Sempre nell'immagine qui sopra, si scorge una strada asfaltata che attraversa l'intero
settore, collegandolo con il fondovalle.
Dal profilo pianificatorio, il vigente piano regolatore del
quartiere di Gorduno attribuisce le superfici in corrispondenza dei vigneti e
delle aree prative aperte alla zona agricola dei monti, cui a sud si sovrappone
una zona di protezione del paesaggio, mentre la restante superficie del settore
è boschiva.
16.2. Procedendo da nord verso sud, la situazione edilizia fuori
della zona edificabile è la seguente.
Comparto 1, rustici 1a sopra la strada a ca 400 m, e
porzione settentrionale del settore .
Nel settore non vi è traccia di edilizia rurale tradizionale
(foto agli atti, viste Swisstopo e Google). Nemmeno laddove dovevano esservi i
due edifici censiti 1a secondo le indicazioni del ricorrente. Del resto, in
realtà si tratta di costruzioni che l'IEFZE attribuisce alla categoria rilevati
4. Il paesaggio è inoltre compromesso dal profilo del PUC-PEIP anche sotto il
profilo delle sistemazioni esterne (alto muro di sostegno con supporti in
cemento, cancelli, manufatti vari).
Comparto 2, sotto comparto "rustico 1a sotto il
serbatoio" .
Qui è reperibile un unico edificio, censito 1a, che ha
conservato qualità rurali originali compatibili con quelle descritte nella
pianificazione direttrice (mapp. 962, foto n. 9, 11, 19), ma a causa della sua
posizione marginale non ha la forza di caratterizzare il paesaggio di
riferimento, costituito dal pendio terrazzato coltivato a vigna, peraltro
nemmeno d'impianto tradizionale, ma realizzato con pali in cemento (v. foto n.
10 e 20 e ingrandimento della foto n. 11). Al di là di alcuni elementi
interessanti come muri a secco, il comparto non è dunque caratterizzato da
edilizia rurale tradizionale originale.
17. Settore 9-B, Biancarescio
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 6)
La perizia della
Divisione non si esprime in merito a questo settore.
17.1. Il settore 9-B si trova poco più a ovest del
precedente e si estende per la maggior parte sul territorio del quartiere di
Gorduno, sul versante settentrionale dell'omonima Valle, invadendo appena il territorio
di Gnosca (nord-est). Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra, al suo
interno dovrebbero esservi una settantina di edifici censiti 1a e 15 oggetti
culturali 1c. Prevalentemente boschivo, al suo interno si individuano diverse
aree aperte (dove sono gran parte degli edifici), tra loro collegate dalla
strada che sale dal precedente settore; nella porzione est s'intravvedono i
fili di un elettrodotto.
Il vigente piano regolatore di Gorduno attribuisce il
settore, in quanto non boschivo, alla zona agricola dei monti, cui si
sovrappongono tre vaste zone di protezione del paesaggio.
Il piano regolatore di Gnosca assegna alla zona
forestale la piccola porzione settentrionale del settore che invade l'omonimo
quartiere.
17.2. Procedendo da ovest verso est, la situazione
edilizia è la seguente.
Nord-ovest del settore (comparti 1, 2 e 3 e a est del
comparto 2) .
In questo comparto dovrebbe trovarsi una presenza
significativa di edifici della tipologia ricercata, visto che sono censiti una ventina
di edifici 1a. Dall'insieme delle immagini fotografiche consegnate all'incarto,
tuttavia, emerge come la maggioranza degli edifici non corrisponda (più) a
quella che il PUC-PEIP mira a tutelare per motivi paesaggistici. Lo si può
desumere anche dall'IEFZE, che attribuisce molte costruzioni alla categoria 4.
Diversi edifici 1a sono ormai in rovina e inutilizzabili (per esempio comparto
1: mapp. 1249 e 1246, foto n. 34 e 37; comparto 2: mapp. 1200, foto n. 90; comparto
3: mapp. 1278, foto n. 108), vale a dire diroccati ( pro multis STA 90.2006.35 del 2
marzo 2007 consid. 3.1 ). Quasi del tutto
assenti sono gli edifici che hanno mantenuto le qualità architettoniche
originali, di regola tuttavia in relazione diretta a costruzioni estranee a un
paesaggio rurale tradizionale (per esempio comparto 1: mapp. 1242, foto n. 10; comparto
2: mapp. 1194, foto n. 84) e/o in posizione marginale e/o ormai lambiti dal
bosco, dunque insuscettibili di caratterizzare il paesaggio (per esempio
comparto 1: mapp. 1226, foto n. 20; a est del comparto 2: mapp. 1208, viste
Swisstopo; comparto 3: mapp. 1277, foto n. 109 e segg.). Di alcuni edifici l'origine
rurale tradizionale è intuibile, ma sono stati oggetto di interventi che li
hanno snaturati; essi non sarebbero ammissibili secondo le rigide norme
edilizie approvate dal Gran Consiglio a tutela dei paesaggi protetti (per
esempio comparto 1: edificio classificato 1a al mapp. 1240, foto n. 5 e 9). L'art.
15 NAPUC, che disciplina gli interventi per gli oggetti classificati 1a, 1c e
1d (ovvero quelli meritevoli di conservazione al netto dei diroccati
ricostruibili), come pure quelli già trasformati e classificati nella categoria
3 (art. 16 cpv. 3 NAPUC), impone infatti l'assoluto rispetto della tipologia
degli edifici in parola, limitando al massimo gli interventi ammessi. Lo
conferma anche la documentazione esatta dall'Autorità cantonale nell'ambito
delle domande di costruzione per edifici rustici (cfr. art. 12a del regolamento
di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 [RLE; RL 705.110];
inoltre: https://www4.ti.ch/dt/sg/udc/ temi/domande-di-costruzione/rustici/rustici/). Per quanto
riguarda i tetti, per esempio, le NAPUC pongono il principio secondo cui il
materiale di copertura originario andrebbe conservato e, se perduto,
ripristinato, rispettivamente che il tetto deve conservare la geometria, l'orientamento
del colmo, le quote (alla gronda e al colmo), le pendenze delle falde e le
sporgenze originarie (art. 15.6.1, 15.6.2 NAPUC). La situazione è incompatibile
con un paesaggio nel senso della pianificazione in esame anche sotto il profilo
delle sistemazioni esterne, tipiche di una zona residenziale (muri di sostegno,
manufatti vari, recinzioni metalliche, staccionate, caminetti ecc.).
Centro del settore (comparti 4, 5 e 6 e a ovest del
comparto 5) .
Scendendo lungo la stradina asfaltata, ove qua e là si
scorgono alcuni manufatti, si raggiunge la parte centrale del settore. Anche
qui il paesaggio non può certo dirsi valorizzato dalla presenza di edilizia
rurale originale; la gran maggioranza delle costruzioni è, del resto,
classificata 4 nell'IEFZE. Nemmeno laddove vi sono un certo numero di edifici
classificati 1a la situazione riscontrata è (anche solo lontanamente)
compatibile con la pianificazione in esame. Spesso questi edifici hanno subìto
interventi snaturanti (sostituzione della copertura, aperture, ampliamenti,
infissi ecc.), contrari a quanto previsto dalle NAPUC, sicché non hanno più
alcuna valenza formale: essi non rappresentano più una testimonianza
(sufficientemente) intatta dell'edilizia rurale originale e certo non sono
suscettibili di valorizzare il paesaggio (per esempio comparto 4: mapp. 1005,
foto n. 159, mapp. 1172, foto n. 149; comparto 5: mapp. 1184, foto n. 183). Lo
stesso vale per edifici trasformati ma assegnati alla categoria 3 (per esempio
comparto 6: mapp. 1292, foto n. 250 e 256 e il limitrofo mapp. 1158, foto n.
257). I pochi edifici che hanno conservato caratteristiche interessanti dal
profilo del PUC- PEIP o sono vicini a elementi squalificanti (per esempio mapp.
1157, foto n. 246 e seg., mapp. 1004, foto n. 161) o inseriti in spazi aperti
ridotti e, pertanto, non significativi nell'ottica della pianificazione in
esame (per esempio mapp. 1142, viste Swisstopo). Qualcuno è anche ormai parzialmente
crollato (per esempio comparto 4: mapp. 1003, foto n. 156; comparto 5: mapp.
1184, foto n. 187 e 223). La situazione è poi quasi ovunque compromessa anche
dal profilo delle sistemazioni esterne, quali opere di cinta, accessori vari
(per esempio caminetti), strade asfaltate con muri di controripa, muretti e
muri di sostegno e quant'altro, elementi che non appartengono a un paesaggio
rurale tradizionale ma richiamano piuttosto quello di una zona residenziale,
ancorché molto estensiva (per esempio comparto 4: mapp. 1813, foto 147, mapp.
1172, foto n. 149; comparto 5: mapp. 1182 e 1183, foto n. 195, mapp. 1178, foto
n. 197; comparto 6: mapp. 1150, foto n. 265, mapp. 1158, foto n. 271, mapp.
1164, foto n. 289). Per tutto quanto precede, cfr. anche viste Swisstopo e
Google.
Est del settore (comparti 7, 8, 9 e 10 e a ovest del
comparto 10) .
In questa porzione del settore la situazione, sotto il
profilo del PUC-PEIP, non migliora, anzi: costruzioni di tipo residenziale
rispettivamente costruzioni rustiche snaturate costituiscono la quasi totalità
dell'edilizia presente. Non si può non notare la presenza di un vero e proprio
campionario sia dal profilo della varietà dell'architettura sia da quello degli
interventi assolutamente irrispettosi della sostanza storica soggiacente, ormai
quasi impercettibile. Invano, dunque, si cerca una presenza valorizzante di
edifici testimoni dell'edilizia rurale tradizionale, tant'è che non è nemmeno
necessario dilungarsi, essendo sufficiente rinviare (oltre che alle immagini
agli atti e alle viste Swisstopo e Google) a quanto spiegato in precedenza; ciò
vale anche per quanto concerne le sistemazioni esterne, tipiche di una zona
residenziale.
In questo contesto compromesso dal profilo della
pianificazione in esame, spicca la presenza di un'eccezione a nord di Scareuvro
(comparto 7). Qui vi sono diversi edifici ancora originali, di cui sette
censiti 1a, due già trasformati 3 e un oggetto culturale (canvetto; foto n.
294-300, 302-318). Certo, alcuni interventi sugli edifici non sono ineccepibili
(cfr. mapp. 1017 sub. A e sub. C, foto n. 304 e 314), ma tutto sommato non sono
essi a caratterizzare l'edilizia presente. Da notare che il ricorrente stesso
in sede di sopralluogo ha riconosciuto la presenza di costruzioni interessanti
(verbale del 13 novembre 2014, pag. 3). Il comparto può essere percettibilmente
delimitato verso sud dal sentiero in corrispondenza dall'antico percorso
cintato da muri a secco, ciò che porta a escludere il gruppo di edifici
pregiudicati posti oltre a questo manufatto (mapp. 1037-1309, foto n. 291). Non
muta il valore del territorio la presenza, sottolineata dalRI 1, dei due
elettrodotti e dei relativi tralicci nei pressi dei rustici. Infatti, è
innegabile che attualmente gli elettrodotti influiscano sul paesaggio stante la
presenza ravvicinata di più linee; si tratta tuttavia di elementi tecnici la
cui presenza non impedisce di per sé di percepire comunque e in modo chiaro il
carattere storico rurale di un paesaggio. Tanto più che, in un futuro, essi
potrebbero essere interrati o spostati, quando ormai la sostanza edilizia
pregevole potrebbe essersi irrimediabilmente deteriorata. In definitiva, per la
limitata porzione del settore che comprende i mapp. 1017, 1018, 1019, 1020,
1021, 1022, 1032 e 1066 è ancora possibile riconoscere un seppur circoscritto
paesaggio rurale meritevole di protezione, valorizzato dagli edifici agricoli
ivi presenti.
18. Settore 9-C, Galbisio - Lusanico
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Il Comune di
Bellinzona resiste al ricorso, postulandone la reiezione. CO 7, proprietario
del mapp. 8235 di Bellinzona su cui sorgono tre edifici chiede che sia ammessa
la ristrutturazione dell'edificio C () mantenendo i muri perimetrali e risanando
il tetto pericolante. Egli produce tuttavia la scheda IEFZE relativa all'edificio
sub. A del medesimo fondo, classificato 1a. CO 98, proprietario del mapp. 8244
su cui insiste un edificio censito 1a, sottolinea le caratteristiche storiche e
paesaggistiche della località Vignora, meritevoli di conservazione, e domanda
che il suo fondo sia mantenuto nel PUC-PEIP. Ove necessario, gli argomenti dei
resistenti saranno discussi in seguito.
Facendo riferimento
alla località Gordola a nord del settore, la perizia della Divisione indica che
la qualità del paesaggio sarebbe data dalle superfici prative alternate ai
vigneti intensivi entro i quali si trovano rustici isolati. L'accessibilità
stradale, la bassa quota e la vicinanza all'abitato determinerebbero un uso
piuttosto intensivo dei vigneti. Si tratterebbe di un tipico paesaggio del
Bellinzonese meritevole di protezione, compreso tra l'insediamento principale e
il bosco, che si ripeterebbe in sequenza su tutta la sponda destra del Piano di
Magadino, fino al Locarnese.
18.1. Il settore 9-C
si trova a sud-est del precedente e comprende la zona collinare a monte delle
Frazioni di Galbisio e Carasso di Bellinzona. L'immagine aerea riportata qui
sopra indica che al suo interno dovrebbero trovarsi una trentina di edifici
classificati 1a e quattro oggetti culturali 1c, distribuiti in modo sparso
perlopiù nelle aree aperte, in parte vignate visibili a mezzacosta, collegate
tra loro da strade asfaltate. Parte del settore è boschivo.
Secondo il vigente
piano regolatore di Bellinzona, in quanto non bosco, il settore è attribuito
alla zona agricola; sono inoltre presenti tre aree per attrezzature pubbliche
AP (Gordola di Fuori, Simiano e Sasso Corona) su cui sorgono i serbatoi per l'acqua
potabile. A est del settore, nelle località Vignora e Campo di Mezzo, sono
segnalati degli affioramenti rocciosi e delle sassaie. Secondo il piano del
paesaggio montano il settore è compreso nel perimetro dei paesaggi pittoreschi,
in zona di protezione generale della natura e del paesaggio ZPNP, a cui si
sovrappone in gran parte la zona di protezione paesaggistica ZPP.
18.2. Nemmeno questo
settore è valorizzato da edilizia rurale originale, come invece richiede la
pianificazione in esame. Benché qui vi siano diversi edifici 1a, quelli che hanno
conservato le caratteristiche architettoniche originali sono pochissimi, posizionati
vicino a elementi fortemente penalizzanti come edifici o vigneti moderni, oppure
marginalmente o nel bosco oppure ancora a ridosso della strada asfaltata,
sicché non hanno la forza di caratterizzare il paesaggio che li ospitano (per
esempio comparto 2: mapp. 8364, foto n. 48; comparto 3: mapp. 8221, foto n. 78,
mapp. 8206, foto n. 89 e 110; comparto 4: mapp. 8185, foto n. 125; comparto 5:
mapp. 8235 sub. A, foto n. 162 e foto nel CD 6 n. DSCN2354). Alcuni edifici
presumibilmente di origine rurale sono stati snaturati con interventi
architettonici contrari allo spirito che informa la pianificazione in esame:
tetti in tegole, carpenterie alterate, intonacature e aperture del tutto
estranee alla loro tipologia originale (per esempio comparto 2: mapp. 8375,
foto n. 63 e foto nel CD 6 n. P1070037, mapp. 8357, foto n. 54-56; comparto 5:
mapp. 8235 sub. B di proprietà del resistente CO 3, foto n. 210). Altri sono
ormai parzialmente crollati, com'è il caso di quello del resistente CO 4 (peraltro
vicino a costruzioni deturpanti sotto il profilo del PUC-PEIP) ormai privo di
copertura e di parte della muratura; si tratta dunque di opere in rovina e
inutilizzabili, vale a dire dei diroccati ( pro multis STA 90.2006.35 del 2 marzo 2007 consid. 3.1 ). Il comparto è in
realtà caratterizzato da edilizia di diverse tipologie; le foto dei
sopralluoghi, le viste Swisstopo e Google non permettono di trarre conclusione
diversa. Anche i vigneti non sono d'impianto tradizionale, ma realizzati con
paletti in cemento e dunque insuscettibili di arricchire il paesaggio (per
esempio comparto 1: mapp. 8067, foto n. 11; comparto 4: mapp. 8156, foto n.
152; comparto 5: mapp. 8227, foto n. 172 e 193). Qua e là sono visibili anche
elementi di un certo interesse, come affreschi (foto n. 117) o muri a secco (cfr.
viste Google e Swisstopo). Ma essi, oltre a essere insufficienti per
controbilanciare l'assenza di edilizia rurale originale, sono quasi impercettibili
se rapportati ai numerosi manufatti e sistemazioni esterne, estranee a quello
che dovrebbe esser un paesaggio agricolo meritevole di tutela: giardini
attrezzati, caminetti, forni, piscine, casette e capanni da giardino,
recinzioni di ogni foggia e materiale, cancelli più o meno imponenti, viali,
montacarichi, antenne paraboliche in bella vista, piazzali, siepi, lastricati
ecc. (per esempio comparto 1: mapp. 8067 e 8087, foto n. 1 e segg.; comparto 2:
mapp. 8373 e 8374, foto n. 25, 38 e segg., mapp. 8370, foto n. 46; comparto 3:
mapp. 8214, foto n. 80, mapp. 8411, foto n. 84; comparto 4: mapp. 8215, foto n.
135, mapp. 8392, foto n. 137 e 138, mapp. 8138, foto n. 141 e segg.; comparto
5: mapp. 8239, foto n. 208, mapp. 8415, foto n. 192). Tirando le somme, il
ricorso in relazione a questo settore risulta manifestamente fondato.
19. Settore 9-D, Baltico
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Il Comune di Bellinzona si rimette al giudizio del
Tribunale.
La perizia della Divisione non si esprime in merito a
questo settore.
19.1. Il settore abbraccia diverse località suoi monti
di Marno, a valle di Baltico, collegate a Carasso da una funivia (ormai utilizzata
unicamente per il trasporto di materiale) il cui tracciato è visibile sulla
destra dell'immagine aerea riportata qui sopra. Visibili sono anche le
costruzioni che occupano le superfici prative, intercalate dal bosco, e alcuni
sentieri. Sempre secondo detta immagine, all'interno del settore dovrebbero
esservi quindici edifici classificati 1a e otto oggetti culturali 1c.
Dal profilo pianificatorio, in quanto non boschivo, il
settore è assegnato alla zona agricola, in cui si inseriscono nella porzione
nord e sud-ovest del settore alcuni affioramenti rocciosi e sassaie. Esso è
inoltre ricompreso nel perimetro dei paesaggi pittoreschi e in una più vasta
zona di protezione generale della natura e del paesaggio ZPNP.
19.2. Anche in questo settore non è possibile reperire
una presenza significativa di edifici originali rappresentativi dell'architettura
rurale descritta nel piano direttore e disciplinata dalle NAPUC, che sono
invero pochi e penalizzati per ubicazione. Per queste presenze puntuali nemmeno
è possibile ritagliare un comparto paesaggistico autonomo. Emblematico il caso
dell'edificio al mapp. 6595 (foto n. 137 e 148), che non ha la forza di
caratterizzare nemmeno la piccola radura cui appartiene, siccome soffocato
dalle costruzioni vicine: oltre ai due edifici d'architettura contemporanea (comparto
5: mapp. 8416, foto n. 160, e mapp. 8590, foto n. 158), a squalificare il
comparto contribuisce anche quello di presumibile origine rurale oggetto di
importanti interventi che lo hanno snaturato (si noti, in particolare, l'esecuzione
delle coperture sia del corpo principale sia di quello secondario, che presenta
un tetto piano), al quale fan da cornice sistemazioni del tutto estranee a
quello che dovrebbe esservi in un paesaggio agricolo tradizionale (mapp. 8726,
foto n. 145 e 150). Un po' ovunque, poi, nel settore ci s'imbatte in edilizia
sostanzialmente contemporanea o edificazioni rurali trasformate senza riguardo
alla sostanza storica esistente, che ne giustificherebbe la tutela. Anche dal
profilo delle sistemazioni esterne la situazione appare, nell'ottica della
pianificazione all'esame, ormai compromessa: esse sono tipiche di una zona a vocazione
residenziale, non di un paesaggio agricolo tradizionale e degno di protezione
(giardini recintati e attrezzati con tavoli, grill, camini, scale, fabbricati accessori
vari, pergole, lastricati, muretti di sostegno e terrapieni, elenco questo non
esaustivo). Per tutto quanto precede: foto agli atti, viste Swisstopo e Google.
20. Settore 9-E, Gaggio
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Il Comune di Bellinzona resiste al ricorso nella
misura indicata in precedenza ( supra, consid. 15.6.).
La perizia della Divisione è silente in merito a
questo settore.
20.1. Il settore 9-E racchiude la fascia pedemontana a
nord di Monte Carasso, essenzialmente nel territorio di quest'ultimo quartiere
(esso invade appena quello della Città). Nell'immagine riportata qui sopra si
distinguono costruzioni e numerosi spazi aperti, parzialmente vignati, collegati
al fondovalle da alcune strade e dalla funivia Monte Carasso-Mornera, che
attraversa il settore nella porzione occidentale. Gli edifici classificati 1a
dovrebbero essere una quarantina e gli oggetti culturali 1c quattro.
Secondo i piani regolatori di Monte Carasso e
Bellinzona il settore è interamente sito fuori della zona edificabile e
assegnato, in quanto non boschivo, alla zona agricola. Muri a secco sono
segnalati nel territorio di Monte Carasso, dove a nord si sviluppa la zona
protetta Corte di Sotto. La parte nel quartiere di Bellinzona è compresa nel
perimetro dei paesaggi pittoreschi e nella citata ZPNP.
20.2. Procedendo da ovest verso est, in merito alla
sostanza edilizia fuori della zona edificabile si rileva quanto segue.
Comparto 1, ovest .
In località Lorio prevalgono le costruzioni a
carattere residenziale. Pure le sistemazioni esterne sono quelle tipiche di una
zona abitativa (foto n. 1 e 2, 4, 5, 13-17). A sud del comparto vi è un gruppo
di edifici, di cui quattro censiti 1a. Ora, intanto essi hanno subìto alcune
modifiche (coperture) contrarie al principio, più volte spiegato in precedenza,
secondo cui gli edifici per poter valorizzare il paesaggio devono aver
conservato le caratteristiche originali. Essi sono poi raggruppati a margine di
un pendio vignato che non è di tipo tradizionale ma d'impianto moderno (paletti
di cemento, foto n. 8 e foto n. 8-10 allegate al verbale, immagine in alto a
pag. 20 del Rapporto di analisi del paesaggio). Né gli edifici, né il paesaggio
soddisfano quindi le qualità ricercate dalla pianificazione all'esame.
Comparto 2, intono al punto 433, e comparto 4, lungo
la strada in basso .
Anche qui un po' ovunque si scorgono edifici estranei
a un paesaggio agricolo in quanto riconducibili per espressione architettonica,
dimensioni e materiali all'edilizia residenziale contemporanea. Le costruzioni
la cui origine rurale è ancora intuibile sono rare e molto spesso situate nelle
vicinanze di immobili già destinati alla residenza, altre sono state
trasformate e snaturate per rapporto alla sostanza edilizia originale (per esempio
mapp. 1481, foto n. 19; mapp. 1523, foto n. 26). Completano il quadro la strada
asfaltata e le sistemazioni esterne, incompatibili con un paesaggio agricolo
tradizionale e afferenti piuttosto alla zona edificabile residenziale (tettoie,
piscine, cancelli, recinzioni, muri di sostegno ecc.; cfr. viste Swisstopo e
Google, foto n. 19, 21-23, 73).
Comparto 3, da Corte di Sotto a Gaggio e est del
settore .
Pure in questo comparto l'edificazione è molto
eterogenea e a prevalere nel contesto paesaggistico sono le costruzioni di
tipologia residenziale oppure rurale ma alterata e quindi snaturata. I pochi
edifici che presentano ancora sufficienti qualità dell'edilizia rurale originale
(più o meno ben conservata) non dispongono di un paesaggio agricolo
tradizionale di riferimento, per estensione insufficiente (per esempio perché
stretti tra la strada e il bosco: mapp. 1486, foto n. 29; mapp. 1495, foto n.
32) o per impossibilità a delimitarlo rispetto a elementi estranei predominanti
e squalificanti dal profilo del PUC-PEIP (per esempio mapp. 1453, vicino alla
costruzione di cui alla foto n. 31, oppure mapp. 1497, foto n. 34-36, inserito
in un contesto dove a dominare sono i paletti in cemento del vigneto; per tutto
quanto precede: foto agli atti, viste Swisstopo e Google).
21. Settore 9-F, Belcorte - Pié Moretti
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Il Comune di Bellinzona resiste al ricorso.
La perizia della Divisione è silente in merito a
questo settore.
21.1. Anche questo settore si situa sui monti a nord
del precedente, a cavallo dei quartieri di Bellinzona e, preponderantemente, di
Monte Carasso. Secondo l'immagine riportata qui sopra dovrebbero esservi undici
edifici classificati 1a e tre oggetti 1c. Dalla stessa si evince che la porzione
centro-orientale del settore è prevalentemente prativa, mentre a occidente il
bosco è predominante. Le costruzioni sono situate spesso ai margini delle
radure e collegate tra di loro tramite dei sentieri.
Secondo i vigenti piani regolatori di Monte Carasso e
Bellinzona, il settore in quanto non boschivo ha funzione agricola; vi sono
anche alcuni prati secchi. La porzione nel quartiere della Città è compresa nel perimetro dei paesaggi pittoreschi e nella
ZPNP.
21.2. La situazione edilizia fuori della zona
edificabile è la seguente.
Comparto 1, Pientina .
Nella porzione occidentale del settore, in località
Pientina, non sono ravvisabili edifici rurali intatti. Qui la sostanza edilizia
è caratterizzata da costruzioni che rispondono a un linguaggio architettonico
residenziale (cfr. foto n. 2, 4-8, 10-12). Pure le sistemazioni esterne
(tavoli, recinzioni metalliche, giardini, scale, caminetti grill ecc.) si
apparentano a quelle di una zona residenziale piuttosto che a quelle tipiche di
un paesaggio agricolo.
Comparto 2, Belcorte .
In località Pié Moretti si dovrebbe trovare una
maggiore presenza di edifici rappresentativi dell'architettura rurale. Rispetto
al precedente comparto, è effettivamente riscontrabile la presenza di alcuni
edifici che, al di là di taluni interventi contrari alla tipologia originale,
presentano ancora qualità interessanti (per esempio mapp. 1946, foto n. 34;
mapp. 1938, foto n. 38; mapp. 1920, foto n. 42). Si tratta, tuttavia, ancora
una volta di una presenza minoritaria e insuscettibile di valorizzare il
contesto in cui sono inseriti, vuoi perché si situano ormai nel bosco, vuoi
perché si trovano nelle immediate vicinanze di costruzioni principali e
accessorie estranee al paesaggio rurale tradizionale, nel complesso ben più
emergenti. Si tratta, come visto anche in comparti precedenti, di edifici di
architettura residenziale o di presumibile origine rurale snaturata in seguito
a interventi che non rispettano il carattere originale. Qua e là anche le
sistemazioni esterne non sono in linea con gli intenti della pianificazione in
esame. Situazione che è riscontabile anche nel resto del settore (cfr. viste
Swisstopo, Rapporto di analisi del paesaggio, pag. 22 e 23 in alto).
22. Settore 9-G, Frighiscio
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Con la perizia la Divisione non si è espressa in
merito a questo settore.
22.1. Il settore 9-G è situato a nord-ovest del
precedente e abbraccia un'area compresa all'incirca tra i 1'100 e i 1'400 m s.l.m.
nel territorio del Quartiere di Monte Carasso. Al suo interno si trova la
località Frighiscio, situata a sud-ovest di Mornera. Secondo l'immagine aerea riportata
qui sopra, nel settore dovrebbero esservi tre edifici censiti 1a. Nella parte
centro-occidentale si scorgono le radure, intercalate da boschetti e alcune
costruzioni, mentre la porzione orientale è essenzialmente boschiva.
Dal profilo pianificatorio, la porzione occidentale
del settore è attribuita alla zona agricola dei monti e alpi; vi sono anche
alcuni prati secchi.
22.2. Nel settore non è possibile riconoscere una
presenza valorizzante di edifici originali riconducibili all'architettura della
civiltà rurale sufficientemente intatti (cfr. foto agli atti e viste
Swisstopo). Di alcuni edifici si può supporre che abbiano in passato presentato
le caratteristiche ricercate, ma gli interventi che hanno subìto li hanno
snaturati sicché dal profilo formale si tratta ormai di edilizia residenziale
(per esempio mapp. 1626, foto n. 5). Anche le sistemazioni esterne non sono
quelle di un comparto agricolo tradizionale, ma piuttosto proprie di una zona
residenziale (recinzioni varie, tavoli, tettoie). Degno di nota è l'unico
rustico 1a ancora intatto (mapp. 1649, foto n. 47, 49), presenza quanto mai
puntuale rispetto all'edificazione circostante. Né trova sostegno dal vicino
edificio di pari classificazione, giacché quest'ultimo è ormai un rudere (mapp.
1660, foto n. 48).
23. Settore 9-H, Monti di Sementina
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 6)
Secondo la perizia della Divisione il settore
presenterebbe un paesaggio diversificato, nel quale sarebbero riconoscibili le
caratteristiche principali di quelli rurali, formato da superfici prative,
edifici singoli o a gruppi ed elementi culturali. La facilità di accesso
mediante la strada avrebbe determinato trasformazioni anche sostanziali dell'edificato,
ma il carattere originario del comparto sarebbe ben riconoscibile. Si
tratterebbe dunque di un paesaggio meritevole di protezione.
23.1. Il settore 9-H comprende una vasta superficie del
territorio del quartiere di Sementina, che si estende dalle pendici dei monti a
nord del fondovalle fino all'incirca a metà costa. Il margine occidentale, a
Boscaloro e Piodèra, invade appena il territorio del quartiere di Gudo. Secondo
l'immagine aerea riportata qui sopra, al suo interno dovrebbero esservi una
quarantina di edifici censiti 1a, otto classificati 1d e una ventina di oggetti
culturali 1c, sparsi nel settore, di regola nei pressi degli spazi aperti. Una
strada mette in collegamento le località montane con il fondovalle. Tra la
vegetazione boschiva si distinguono pure i tracciati di impianti a fune.
Secondo il vigente piano regolatore di Sementina, in
quanto non boschivo il settore ha funzione agricola. Vi sono diverse zone di
protezione della natura, prati secchi; a San Defendente si trova una zona di
protezione del paesaggio. A nord del settore è segnalata una certa presenza di
muri a secco e numerose piante di gran valore biologico e/o paesaggistico. Nel
territorio di Gudo, il vigente piano regolatore attribuisce le superfici di
Boscaloro e Piodèra, in quanto non boschive, alla zona agricola. Fanno
eccezione due agglomerati di edifici rustici a Boscaloro, a nord dei quali vi è
un'area aperta da recuperare, per le quali i proprietari devono eseguire ogni
anno almeno uno sfalcio dei prati, estirpando pure eventuali giovani arbusti o
piante (art. 22 cpv. 6 NAPR).
23.2. Procedendo da nord verso sud nel settore, la
situazione edilizia è la seguente.
Comparto 1, Fontane
di Biasca e comparto 2, rustico 1a a nord del punto 951 .
La maggior parte degli
edifici non corrisponde (più) all'edilizia rurale originale oggetto della
pianificazione. I rustici sono stati spesso trasformati in maniera irrispettosa
della sostanza storica esistente (sostituzione delle coperture, intonacature,
aggiunta di corpi, aperture; per esempio comparto 1: mapp. 1701, foto n. 14,
mapp. 1612, foto n. 29; comparto 2: mapp. 1609, foto n. 101, mapp. 1558, foto
n. 106). Certo, alcuni edifici hanno conservato qualità interessanti, ma essi
sono pochi e sono ormai lambiti dalla vegetazione forestale (per esempio
comparto 1: mapp. 1553, foto n. 59, mapp. 1550 e 1554, foto n. 44); non sono
inseriti in radure agricole sufficientemente ampie. Nemmeno volendo fare
astrazione di ciò la situazione migliora, perché allora occorre considerare giocoforza
un territorio che abbraccia in maggioranza elementi estranei all'edilizia
rurale originale, posizionati in modo ben percettibile, e dai quali non sono
dati limiti paesaggisticamente rilevanti.
Comparto 3, Monti di Boscaloro .
In questo comparto vi sono sì alcuni edifici rurali
originali ben conservati, ma vicino a costruzioni del tutto estranee, che per
dimensioni e collocazione s'impongono nettamente, sicché i rustici non hanno la
forza di caratterizzare il paesaggio, peraltro compromesso anche sotto il
profilo delle sistemazioni esterne (cfr. foto agli atti, viste Swisstopo).
Comparto 4, da Arbarello a est .
Spostandosi verso est si giunge ai Monti di Arbarello
e, dopo aver attraversato alcune radure, ai Monti della Gana. Come nei comparti
precedenti, anche in questa porzione del settore prevalgono le costruzioni che
rispondono a un linguaggio architettonico residenziale e edifici che semmai di
origine rurale sono stati pesantemente trasformati. Le sistemazioni esterne,
importanti, sono quelle di una zona residenziale. I pochissimi rustici
originali superstiti non hanno la forza di contrastare tutto quanto è estraneo
a un comparto agricolo. La situazione è tale che non è nemmeno necessario
dilungarsi in esempi, essendo sufficiente rinviare a quanto spiegato in
precedenza e alle immagini agli atti, completate dalle viste Swisstopo.
Comparto 5, intorno al punto 677, comparto 6, San
Defendente e comparto 7, rustico 1a a est di San Defendente .
Le costruzioni nella radura di Prè de Scima-Piodèra sono
essenzialmente espressione di architettura residenziale contemporanea, così
come le sistemazioni esterne (giardini ed elementi di arredo; cfr. fotografie
agli atti, viste Swisstopo e Google). Lo stesso vale per quanto riguarda
Pianello, posto poco più a est. Più a sud, nei pressi della chiesetta di San
Defendente (mapp. 1361, foto n. 249), vi sono alcuni edifici che a prima vista
presentano qualità interessanti. In effetti, tre di questi conservano ancora le
caratteristiche originali ricercate (mapp. 1357, foto n. 260 e 285; mapp. 1359,
foto n. 251 e mapp. 1396, foto n. 261). Tuttavia, a essi si mescolano edifici
che hanno perso le qualità originali (mapp. 1360, foto n. 256; mapp. 1357 e
1358, foto n. 259) e manufatti estranei (per esempio, foto n. 257, 271, 278).
Più distaccate sullo sfondo, ma senza una vera cesura paesaggistica, vi sono
due costruzioni residenziali, di cui una piuttosto grande (mapp. 1363 e 1395, foto
n. 269, 270, 282). Nell'insieme non si può dunque ritenere che la radura sia
sufficientemente valorizzata da edifici rurali originali. Da notare che i due
rustici 1a a ovest di san Defendente sono ormai nel bosco, dunque privi di
paesaggio agricolo (mapp. 1354, foto n. 290, n. 162 allegata al verbale). Lo
stesso vale anche per l'edificio posto a est di questa località, peraltro privo
della copertura originale, sostituita con una irrispettosa della sostanza
storica (mapp. 1380, foto n. 293; inoltre, per tutto quanto precede: viste
Swisstopo e Google).
Comparto 8, Piancalardo, comparto 9, intorno al punto
390, comparto 10, rustici 1a a valle del punto 390, comparto 11, Mondò, e fascia
bassa del settore .
Anche questa porzione del settore non è caratterizzata
da paesaggi valorizzati da edilizia rurale originale sufficientemente intatta.
Richiamato il carattere formale su cui il piano pone l'accento, è giocoforza
costatare che laddove si può presumere un'origine rurale delle costruzioni,
queste sono state quasi sempre oggetto di interventi snaturanti la sostanza
storica soggiacente (per esempio modifica di struttura, geometria e materiale
delle coperture, sopraelevazioni, aperture, intonacatura, tinteggiature, aggiunte
di corpi vari, serramenti; comparto 8: mapp. 1762, foto n. 294 e 317, mapp.
1434 e 1746, foto n. 295 e segg.; comparto 9: mapp. 1758, viste Google;
comparto 10: mapp. 1107 e 1112, foto n. 324, 325; comparto 11: mapp. 1729, foto
n. 338). Altre costruzioni sono di tipologia del tutto estranea a quella
ricercata (per esempio comparto 8: mapp. 1041 e 1444, viste Google; comparto 9:
mapp. 1108, viste Google; comparto 11: mapp. 1747, foto n. 331 e 355). Certo,
vi sono anche alcuni edifici interessanti, ma insuscettibili di modificare l'aspetto
complessivo del paesaggio (per esempio, Piano delle vacche, mapp. 1041, a causa
della posizione marginale, sul limite del bosco; Moia, mapp. 1004, immerso in
un vigneto realizzato con paletti in cemento; per entrambi, cfr. viste Swisstopo
e Google; comparto 11: mapp. 1729, foto n. 335 e mapp. 1062, foto n. 349,
vicino a elementi estranei e dominanti). In generale anche le sistemazioni
esterne non sono in linea con quelle di un paesaggio rurale, così come i
vigneti sono d'impianto non tradizionale.
24. Valutazione complessiva della
regione 9
24.1. Alla luce di
quanto appena illustrato, con la riserva di cui al consid. 17.2., è giocoforza
concludere che il ricorso in relazione a questa regione è fondato già solo per
il fatto che la sostanza edilizia è prevalentemente del tutto estranea a quella
che il PUC-PEIP intende preservare in quanto necessaria dal profilo della
tutela del paesaggio. La stessa perizia della Divisione rileva per il settore
9-H che le trasformazioni sull'edificato sono finanche sostanziali . Nonostante
i luoghi presentino alcuni elementi paesaggistici e naturalistici di un certo
pregio - qualche edificio rurale, alcuni oggetti culturali, muretti a secco -
che effettivamente risalgono alla civiltà contadina che la pianificazione si prefigge
di tutelare, nel complesso la lettura che ne risulta è sotto questo profilo
compromessa al punto che non è possibile riconoscere la necessità di derogare
eccezionalmente al principio di separazione tra zona edificabile e zona non
edificabile. Situazioni che, anche volendo tacere delle sistemazioni esterne,
in alcuni casi molto problematiche, non sono di certo emendabili per il tramite
delle normative del PUC-PEIP.
24.2. In
definitiva per questa regione, richiamata l'appena evocata eccezione di cui al
consid. 17.2., su cui si tornerà in seguito, in nessuno dei settori analizzati
né i requisiti stabiliti dal diritto federale né i criteri posti dalla
pianificazione direttrice né quelli deducibili dall'impostazione del PUC-PEIP
sono adempiuti. Come visto, il paesaggio non raggiunge, a causa degli edifici e
interventi in esso presenti, i requisiti minimi per essere ritenuto degno di
protezione ai sensi del PUC-PEIP; esso non rappresenta una testimonianza
storica sufficientemente preservata e la ricchezza culturale con
carattere di unicità non è chiaramente percettibile. In taluni casi non è
invece possibile individuare aree di sufficiente estensione per poter essere
considerate rilevanti dal profilo paesaggistico e quindi significative dal
profilo della pianificazione in esame.
24.3. Stante
quanto appena spiegato, siccome i settori in parola non adempiono ai criteri
per essere ricompresi nel perimetro del PUC-PEIP, nemmeno la ponderazione degli
interessi in gioco permetterebbe di giungere a diversa soluzione. In merito va
comunque ricordato come il pianificatore abbia già una volta compiuto questo
esercizio con l'adozione dei piani regolatori soggiacenti, nel cui ambito ha
tracciato il limite della zona edificabile. Nella misura in cui le superfici
sono occupate da impianti vitivinicoli, in particolare lungo la fascia
pedemontana che si estende da Galbisio (Carasso) a Sementina (settori 9-C, 9-E
e 9-H), si può ritenere che esse appaiono già ora sufficientemente al riparo
dall'incedere del bosco, anche stante l'importante numero di costruzioni già
trasformate in residenze secondarie la presenza antropica nei settori in esame
risulta comunque sia già abbastanza garantita; una banalizzazione del
territorio per questo motivo è dunque remota. Va poi considerato l'interesse,
sottolineato anche dalla scheda 8.5 del piano direttore (ripresa nell'approfondimento
della scheda P3), di salvaguardare la flessibilità per altre utilizzazioni. La
sovrapposizione di vincoli ingiustificati va dunque evitata, poiché può ostacolare
o comunque rendere più difficili altre attività di incidenza territoriale.
24.4. Per
quanto concerne il comparto di cui al consid. 17.2., va anzitutto considerato
che il Tribunale non è autorità di pianificazione. Benché il ricorso
limitatamente a questa porzione di territorio risulti infondato, non spetta a
questa Corte di tracciare il nuovo limite del perimetro del PUC-PEIP ai fini di
ricomprendere anche il paesaggio che ospita gli edifici da tutelare. Compito
che, invece, tocca al Governo, autorità preposta all'adozione dei piani d'utilizzazione
cantonale (anche in vigenza della nuova legge, cfr. art. 45 cpv. 3 LST), da
sottoporre al Gran Consiglio per approvazione (art. 46 cpv. 1 LST). Gli atti
sono dunque retrocessi al Consiglio di Stato perché formuli una proposta in tal
senso al Legislativo. Le Autorità di pianificazione sono inoltre tenute a
verificare che la situazione di fatto non sia nel frattempo mutata e che i
valori che giustificherebbero l'inclusione di questi comparti nel PUC-PEIP siano
tuttora dati, effettuando una completa ponderazione degli interessi in gioco.
25. Da respingere, infine, la
censura di disparità di trattamento, sollevata dal Comune di Bellinzona. Ora, innanzitutto, la censura è stata formulata in
maniera estremamente vaga e insufficientemente motivata, di modo che dev'essere
subito respinta. In concreto poi, l'esclusione dei fondi in parola dal
perimetro del PUC-PEIP avviene al pari di quella degli altri territori
contestati che non adempiono ai requisiti per esservi compresi. Ne discende che
l'accoglimento del ricorso ossequia non solo i criteri pianificatori
pertinenti, ma anche la parità di
trattamento stessa .
26. Sulla scorta
delle considerazioni che precedono il ricorso, nella misura in cui non è stralciato
dai ruoli, dev'essere parzialmente accolto. Il Tribunale, alla luce delle
particolarità della procedura rinuncia a titolo eccezionale a prelevare la
tassa di giustizia a carico dei resistenti (art. 28 cpv. 1 LPamm), atteso come
gli enti pubblici ne andrebbero comunque sia esenti, secondo prassi. Per quanto
riguarda le ripetibili, l'ampiezza della fattispecie e la complessità della
causa permettono di ritenere giustificata la scelta delRI 1 di avvalersi di un
patrocinatore, per cui dev'essere riconosciuta un'indennità per ripetibili.
Sempre considerando le particolarità della causa, esse sono poste a carico
dello Stato (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso,
per quanto non stralciato dai ruoli e limitatamente alla regione qui esaminata,
è parzialmente accolto.
Di conseguenza:
1.1. i settori 9-A, 9-B, 9-C, 9-D, 9-E, 9-F, 9-G e 9-H
secondo il piano in scala 1:20'000 del 31 maggio 2013 prodotto dall'insorgente
con il complemento al ricorso del 24 luglio 2013 relativi alla regione 9 Monti
di Bellinzona sono stralciati dal PUC-PEIP;
1.2. limitatamente alla porzione di territorio di
pertinenza degli edifici situati nel settore 9-B (comparto 7), mapp. 1017,
1018, 1019, 1020, 1021, 1022, 1032 e 1066 di Bellinzona-Gorduno, gli atti sono
retrocessi al Consiglio di Stato perché proceda come indicato al consid. 24.4.
del presente giudizio.
2.   Non si
preleva la tassa di giustizia. Lo Stato verserà alla Confederazione fr. 800.-
per ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. LTF).
4.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera