Fissazione retta casa per anziani
Decisione del 13.04.2021, TRAM
Incarto n. 52.2015.563
RETTE CASA PER ANZIANI
art. 11 LANZ

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo
sul ricorso del 7 dicembre 2015 di
RI
  1
rappresentata
  da: RA 1
contro
la risoluzione del 10 novembre 2015  del Consiglio
  di Stato che respinge l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la
  decisione del 2 luglio 2015 del Dipartimento della sanità e della socialità,
  Ufficio degli anziani e delle cure a domicilio ( UACD) in materia di calcolo della retta giornaliera a
  carico dell'ospite per gli anni 2014 e 2015 presso la Casa per anziani
  comunale di __________;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è ospite presso
la Casa per anziani comunale di __________ dal 22 ottobre 2014, dall'età di 65
anni. Il 21 novembre 2014 l'UACD ha stabilito l'ammontare della retta giornaliera a
carico di quest'ultima per l'anno 2014 fissandola in fr. 107.15, sulla base
della notifica di tassazione del 2012. L'ospite ha contestato il suddetto
calcolo poiché i dati fiscali utilizzati, riferiti al periodo precedente al
raggiungimento dell'età pensionabile, contemplavano dei redditi da attività
lucrativa non più esistenti al momento dell'istituzionalizzazione. Con
decisione del 2 luglio 2015 l'UACD ha respinto il reclamo confermando dunque la
tariffa applicata.
B. Con giudizio del 10
novembre 2015 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato da RI 1
avverso la suddetta determinazione. Il Governo ha anzitutto ritenuto che l'uso
dei dati fiscali al fine della determinazione della retta sia un metodo
adeguato e conforme alla legge, tenuto conto che ciò permette di garantire la
parità di trattamento tra gli utenti di tali strutture. Ha poi considerato che la
situazione concreta di RI 1 non fosse così diversa da quella di altri ospiti di
modo che non si giustificava in specie un trattamento diverso. L'Esecutivo
cantonale ha poi rilevato che le contestazioni riferite alla retta per il 2015
fossero inammissibili in quanto esulavano dall'oggetto della decisione
impugnata.
C. Avverso quest'ultima
pronuncia RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento e postulando, in via principale, che la retta
giornaliera per il 2014 sia fissata in fr. 84.- e, in via subordinata, che
l'incarto sia rinviato all'autorità inferiore per una nuova decisione. Essa contesta
in sostanza che per il calcolo della retta 2014 vengano utilizzati i dati
fiscali del 2012 i quali contengono gli elementi di reddito derivanti
dall'attività lavorativa svolta prima del raggiungimento del pensionamento,
entrate che l'ospite non conseguiva più al momento dell'istituzionalizzazione.
Il fatto di ritenere redditi non più esistenti al momento dell'ammissione nella
struttura comporterebbe una retta spropositata rispetto alle reali capacità
economiche e una lesione del principio di parità di trattamento.
D. All'accoglimento del
ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari
osservazioni. A identica conclusione perviene l'UACD con argomentazioni di cui si dirà, per
quanto necessario, in appresso.
E. In sede di replica e
duplica le parti si sono sostanzialmente riconfermate
nelle loro contrapposte posizioni e domande di giudizio.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 27 cpv. 2 della legge
concernente il promovimento, il coordinamento e il finanziamento delle attività
a favore delle persone anziane del 30 novembre 2010 (LAnz; RL 873.100). La
legittimazione attiva dell'insorgente, parte del procedimento di prima istanza
e destinataria della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la
tempestività del gravame (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Il ricorso è
dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. La LAnz ha lo
scopo di promuovere, coordinare e disciplinare le attività degli enti che
operano a favore delle persone anziane (art. 1 cpv. 1 LAnz). Sono considerate
persone anziane ai sensi della legge le persone che in base alla legge sull'assicurazione
per la vecchiaia e per i superstiti del 20 dicembre 1946 (LAVS; RS 831.10)
hanno l'età stabilita per il diritto alla rendita di vecchiaia (art. 3 LAnz).
Giusta l'art. 11 cpv. 1 LAnz, ogni struttura sociosanitaria
è tenuta a prelevare contributi commisurati alle condizioni di reddito e di
sostanza così come al bisogno di cure della persona anziana; tali contributi
devono rispettare il limite dell'importo massimo fissato dall'art. 25 a cpv. 5 della legge sull'assicurazione malattia del 18 marzo 1994 (LAMal; RS 832.10). Il cpv. 2 della medesima norma stabilisce che nel caso in cui la
persona anziana beneficia di prestazioni ai sensi della legge sulle prestazioni
complementari all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità,
è prelevato il contributo minimo. Il Dipartimento della sanità e della
socialità (DSS) è competente per emanare
direttive sui contributi (rette) a carico di persone anziane e per stabilire il
contributo minimo (art. 1 cpv. 2 lett. c del regolamento d'applicazione
della legge concernente il promovimento, il coordinamento e il finanziamento
delle attività a favore delle persone anziane
del 22 agosto 2012; RLAnz; RL 873.110). Il DSS ha fatto uso di questa
delega emanando delle direttive il cui tenore è stato oggetto di numerose
modifiche negli anni. Per il caso in esame sono applicabili le direttive
concernenti l'applicazione ed il computo delle rette differenziate nelle case
per anziani riconosciute in base alla legge anziani nella versione gennaio 2014
(BU 2014, 34).
3. 3.1. Come
accennato in narrativa, l'insorgente contesta l'utilizzo dei dati fiscali
riferiti al 2012 per determinare la retta della casa per anziani a suo carico
per l'anno 2014, poiché questi attestano il conseguimento di redditi da lavoro
percepiti prima del raggiungimento della pensione e non più esistenti al
momento dell'ammissione nell'istituto. Sostiene che l'applicazione sistematica
di quanto previsto dalle direttive del DSS, e dunque il calcolo della retta
sulla sola base della tassazione di riferimento, comporti una violazione del
principio della parità di trattamento dal momento che non tiene in
considerazione casi particolari - come il suo - in cui, in ragione dell'entrata
precoce in istituto rispetto alla maggioranza degli ospiti di tali strutture, i
dati fiscali di riferimento non rispecchiano la reale capacità contributiva ma
risultano sfalsati dai guadagni che venivano conseguiti prima della pensione.
La retta così calcolata sarebbe dunque troppo onerosa per lei poiché superiore
alle entrate effettive, obbligandola di conseguenza a consumare interamente i
propri risparmi e assumendo in tal modo una connotazione finanche
confiscatoria. Propone pertanto di utilizzare i valori riferiti al 2012
defalcando tuttavia le entrate relative al reddito da attività lavorativa o, in
alternativa, di retrocedere l'incarto all'UACD per nuova decisione circa
l'ammontare della retta. 3.2. Anzitutto va ricordato che le direttive costituiscono delle cosiddette
ordinanze amministrative, che possono contenere disposizioni di natura
organizzativa oppure istruzioni di servizio ad uso interno mediante le quali le
autorità superiori o di vigilanza forniscono indicazioni circa
l'interpretazione di determinate norme legali, nell'interesse di
un'applicazione uniforme del diritto (cfr. DTF 128 I 167 consid. 4.3, 121 II
473 consid. 2b; Aurélie Gavillet ,
La pratique administrative dans l'ordre juridique suisse, Berna 2018, n.
109-111; Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann , Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San
Gallo 2020, n. 81 segg.). Ancorché di principio vincolanti per l'autorità
amministrativa, tali ordinanze non hanno forza di legge, né possono porsi in
contrasto con la stessa, ma solo concretizzarla, senza modificarla (DTF 121 II
473 consid. 2b; Gavillet , op.
cit., n. 479 e 867; Häfelin/Müller/Uhlmann ,
op. cit., n. 84 e 87). L'autorità giudiziaria può comunque scostarsene, nella misura in cui esse non
dovessero risultare conformi alle disposizioni legali applicabili (DTF 127 V
57, 122 V 19; STA 52.2019.375 del 16 gennaio 2020 consid. 2.2, 90.2013.4 del 5
dicembre 2014 consid. 6; Gavillet ,
op. cit., n. 867; Häfelin/Müller/Uhlmann , op. cit., n. 81 segg.). Come visto, l'art. 11 cpv. 1 Lanz sancisce che i contributi prelevati agli
ospiti siano commisurati alle condizioni di reddito e di sostanza così come al
bisogno di cure della persona anziana. Il Tribunale federale ha già avuto modo
di stabilire che, nell'ambito di un procedimento su larga scala, in
considerazione di aspetti di praticità e di economia dell'attività
amministrativa, è senz'altro sostenibile fondare i calcoli per la
determinazione della capacità finanziaria degli amministrati sui dati fiscali,
ciò che d'altronde avviene in numerosi campi (ad esempio in materia di sussidi
per il pagamento dei premi dell'assicurazione malattia; cfr. STF 2P.28/2006 e
2P.85/2006 del 24 novembre 2006 consid. 4.2 e 5.3). Questo tuttavia non
permette di prescindere dal rispetto di principi costituzionali quali la parità
di trattamento e il divieto di arbitrio e dall'apportare, di conseguenza, delle
correzioni nell'applicazione concreta laddove ciò risulti necessario. 3.3. Tornando al caso in esame, contrariamente a quanto ritenuto dall'Esecutivo
cantonale, la situazione concreta della ricorrente appare effettivamente
diversa da quella della maggior parte degli ospiti di case per anziani, in
ragione del fatto che essa è entrata in una di queste strutture in età
relativamente giovane. È infatti fatto notorio che al sopraggiungere del
pensionamento, quando vi è abbandono dell'attività lavorativa precedente,
l'assetto finanziario della persona cambia sostanzialmente. I redditi derivanti
da attività lucrative vengono sostituiti da prestazioni pensionistiche e,
generalmente, ciò è suscettibile di comportare una riduzione delle entrate
globali. Ora, se l'uso dei dati fiscali, nei casi in cui una persona è ormai in
pensione da più anni permette di fornire un quadro sufficientemente attendibile
della sua capacità economica, poiché l'assetto finanziario si è ormai
stabilizzato, lo stesso meccanismo applicato a casi - come quello qui in esame
- in cui la situazione finanziaria è particolarmente cambiata dall'ultima
tassazione, può comportare la fissazione di contributi che non sono commisurati
alle condizioni di reddito e sostanza come invece previsto dall'art. 11 cpv. 1
Lanz. Considerato pertanto che l'applicazione del principio di parità di trattamento,
garantito in termini generali dall'art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), implica di non sottoporre a un regime
identico situazioni che presentano tra loro differenze rilevanti e atteso che la
similitudine tra le situazioni paragonate si stabilisce per quel che riguarda i
fatti pertinenti per la decisione da prendere (DTF 140 I 201 consid. 6.5.1, 129
I 113 consid. 5.1, 125 II 345 consid. 10b, 124 II 193 consid. 8d/aa, 121 I 104
consid. 4a; RDAT I-1997 n. 10 consid. 3a; Jörg Paul Müller/Markus Schefer ,
Grundrechte in der Schweiz, IV ed., Berna 2008, pag. 653 segg.; Beatrice Weber-Dürler , Zum Anspruch auf
Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung, ZBl 2004, pag. 1 seg.), va ritenuto
che l'applicazione sistematica dei dati fiscali di riferimento, anche quando
questi si discostano palesemente dall'effettiva situazione finanziaria, risulta
lesiva del principio testé citato. In questi casi l'autorità non può limitarsi alle
notifiche di tassazione ma deve procedere agli accertamenti necessari al fine
di determinare, conformemente all'art. 11 cpv. 1 LAnz, i redditi e la sostanza pertinenti
per il calcolo del contributo in parola. D'altro canto è ciò che avviene anche
in ambiti analoghi. A titolo di esempio in materia di sussidi per i premi di
cassa malati, l'art. 14 cpv. 1 lett. f del regolamento della legge di
applicazione della legge federale sull'assicurazione malattie (RLCAMal; RL
853.110) prevede espressamente che il reddito di riferimento debba essere
determinato sulla scorta della situazione finanziaria e familiare più recente
(escludendo pertanto l'uso dei dati fiscali di riferimento) nel caso, tra
altri, di cessazione dell'attività lucrativa a seguito di pensionamento. La
stessa giurisprudenza citata nell'avversata decisione governativa stabilisce
che reddito e sostanza devono avere la stessa base temporale di calcolo,
esigenza questa che può essere soddisfatta sia assumendo in modo completo i
dati della tassazione sia fondandosi integralmente su accertamenti autonomi
riferiti a valori attualizzati (STF 2P.28/2006 e 2P.85/2006 citata consid.
5.4). Ne consegue dunque che la decisione dell'UCDA di calcolare la retta 2014
basandosi sui dati fiscali del 2012, così come pure la risoluzione governativa
che la tutela, non possono essere confermate.
4. 4.1. Visto
quanto precede, il ricorso è accolto e la decisione dell'UCDA, così come la
decisione governativa che la tutela, sono annullate. Gli atti vanno dunque retrocessi all'autorità di prime cure
affinché, esperiti i necessari accertamenti, proceda ad un nuovo calcolo del
contributo a carico dell'ospite. La determinazione dei redditi e della sostanza
tuttavia non potrà essere effettuata, come pretende la ricorrente, defalcando
dai dati fiscali del 2012 i redditi da attività lavorativa, ma dovrà basandosi
su valori che riflettano la reale capacità contributiva al momento
dell'istituzionalizzazione, ciò che in specie sarà facilmente realizzabile
utilizzando la decisione di tassazione del 2014, ormai disponibile. 4.2. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di spese e tassa di giustizia
(art. 47 LPAmm). Lo Stato del Cantone Ticino
rifonderà all'insorgente, rappresentata
da un consulente giuridico ,
un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 49
LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è accolto .
Di conseguenza:
1.1. la risoluzione del 10
novembre 2015  del Consiglio di Stato e la decisione del 2 luglio 2015
dell'Ufficio degli anziani e delle cure a domicilio sono annullate;
1.2. gli atti sono rinviati
all'autorità di prime cure per nuova decisione ai sensi dei considerandi.
2.   Non si
preleva alcuna tassa di giustizia. Alla ricorrente va restituito l'importo di
fr. 800.- versato a titolo di anticipo
spese.
3.   Lo Stato del
Cantone Ticino rifonderà all'insorgente complessivamente fr. 1'500. a titolo
di ripetibili per entrambe le sedi di ricorso.
4. Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
5. Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera