Dipendenti pubblici. Mancata conferma del rapporto di impiego
Decisione del 04.12.2015, TRAM
Incarto n. 52.2015.199
RAPPORTO D'IMPIEGO
art. 25 cpv. 3 LCCOM
art. 127 cpv. 1 LOC
art. 127 cpv. 2 LOC
art. 135 cpv. 3 LOC
art. 46 cpv. 1 LPAMM2013

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Stefano
  Bernasconi, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Giorgia
  Ponti, vicecancelliera
statuendo
sul ricorso 23 aprile 2015 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la
  decisione 4 marzo 2015 (n. 858) del Consiglio di Stato, che ha respinto il
  suo gravame avverso la decisione 25 marzo 2014 con cui il consorzio protezione civile CO 1 ha messo fine al rapporto di
  impiego del ricorrente per mancata conferma con effetto al 3 aprile
  2014;
ritenuto, in
fatto
A.   a. Il 1° dicembre 2009, la delegazione
del consorzio protezione civile
CO 1 ha aperto nei confronti
di RI 1, capo istruttore e sostituto del comandante, un'inchiesta
amministrativa per violazione intenzionale dei doveri di funzione e dell'obbligo di fedeltà, nonché delle prescrizioni contenute nella direttiva concernente l'uso degli strumenti informatici e di telecomunicazione del 5 marzo 2009. Raccolte le
giustificazioni del dipendente inquisito, la delegazione consortile l'ha licenziato con decisione 22 febbraio 2010, dichiarata immediatamente esecutiva,
ritenendolo colpevole delle violazioni dei doveri di servizio addebitategli e
privandolo del diritto allo stipendio.
b. Il licenziamento in tronco è stato confermato dal
Consiglio di Stato, che con giudizio 5 ottobre 2010 ha respinto l'impugnativa
contro di esso interposta da RI 1.
c. Con sentenza 23 aprile 2012 (n. 52.2010.411), il Tribunale
cantonale amministrativo ha invece accolto il gravame inoltrato da RI 1 contro
il predetto giudizio governativo, che ha annullato, assieme al controverso
provvedimento della delegazione consortile. In sintesi, ha ritenuto che
l'accertamento effettuato dal consorzio mediante una sorveglianza informatica
del ricorrente fosse illecito e inutilizzabile a scopo probatorio. Non potendo
essere dimostrata alcuna violazione dei doveri di servizio, il licenziamento
con effetto immediato per motivi disciplinari è stato ritenuto ingiustificato.
In ogni caso, ha aggiunto il Tribunale, anche se fosse stata dimostrata, la
violazione dei doveri di servizio addebitata all'insorgente non sarebbe stata
sufficientemente grave da giustificare il provvedimento disciplinare inflitto.
d. Un ricorso in materia di diritto pubblico, inoltrato dal CO
1 al Tribunale federale contro la summenzionata sentenza di questa Corte, è
stato respinto con sentenza 17 gennaio 2013 (8C_448/ 2012).
B.   Con decisione 3 maggio 2012,
la Sezione degli enti locali del Dipartimento delle istituzioni ha autorizzato
il mantenimento degli statuti a quel tempo
in vigore e la permanenza in carica degli organi del CO 1 sino al 31 marzo
2013. Tale deroga è stata concessa facendo capo alla possibilità
prevista dall'art. 9 cpv. 3 del regolamento di applicazione della legge sul
consorziamento dei comuni del 12 luglio 2011 (RL 2.1.4.2.1) per permettere
all'ente pubblico di terminare la procedura di adeguamento statutario alla nuova legge sul consorziamento dei comuni del 22
febbraio 2010 (RL 2.1.4.2), entrata in vigore il 1° settembre 2011.
C.   a. A seguito di circostanze
che qui non mette conto di rilevare, il 13
maggio 2013 RI 1 ha chiesto al CO 1 di pronunciarsi con decisione formale sul
suo diritto a percepire ulteriormente lo stipendio, r itenendosi tuttora alle sue dipendenze.
b. Con risoluzione 4 luglio
2013, la delegazione consortile ha respinto l'istanza, ribadendo che il
rapporto d'impiego era stato sciolto con il licenziamento.
c. Con giudizio 17 dicembre 2013 il Consiglio di Stato ha annullato la predetta decisione della delegazione
consortile, accogliendo il ricorso
contro di essa inoltrato da RI 1, obbligando il CO 1 a continuare a versagli
lo stipendio. Il Governo ha in sostanza ritenuto che il rapporto d'impiego
sussistesse ulteriormente poiché il Tribunale cantonale amministrativo aveva
annullato la decisione di licenziamento.
d. Il Tribunale cantonale
amministrativo, con decisione 3 novembre 2014 (n. 52.2014.25), ha respinto il
ricorso inoltrato dal CO 1 avverso la predetta risoluzione governativa. Ha
ritenuto che RI 1 era stato reintegrato nella funzione precedentemente occupata
grazie all'annullamento del suo licenziamento deciso con la citata sentenza 23 aprile 2012. Essa è infatti cresciuta in
giudicato, non avendo il CO 1 contestato la disattenzione dell'art. 69
cpv. 1 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966
(LPamm; BU 1966, 181), che prescriveva al Tribunale di limitarsi ad accertare
l'illegittimità del provvedimento.
D.   a. Nel frattempo, con
scritto 12 marzo 2014, il CO 1 ha prospettato a RI 1 la mancata conferma del
rapporto di impiego e gli ha assegnato un termine per prendere posizione.
b.
Raccolte le osservazioni di RI 1, con decisione 25 marzo 2014, il CO 1
ha sciolto il suo rapporto di impiego per mancata conferma, ritenuto che lo
stesso sarebbe giunto a scadenza il 3 aprile 2014.
E.   Contro la predetta
decisione, RI 1 ha interposto ricorso dinanzi al Consiglio di Stato, il quale lo
ha respinto con risoluzione 4 marzo 2015, ritenendo la mancata conferma del rapporto
di impiego tempestiva e giustificata.
F.   Con ricorso 23 aprile 2015, RI
1 si aggrava dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo avverso il giudizio
governativo, chiedendo, in via principale, l'annullamento della decisione
governativa e di quella consortile, nonché, in via subordinata, l'accertamento
che i motivi posti alla base della decisione di mancata conferma non sono gravi
ai sensi dell'art. 7 cpv. 2 del regolamento organico per il personale del CO 1
(in seguito: ROP). Il ricorrente sostiene innanzitutto che la risoluzione del CO
1 sarebbe tardiva, poiché gli sarebbe dovuta pervenire entro 6 mesi dalle elezioni
comunali, anziché dal rinnovo delle cariche consortili, rimandato al 2013 in
via eccezionale. In ogni caso, non sarebbero dati i presupposti della mancata
conferma del rapporto di impiego.
G.   Al ricorso si oppongono il
Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni, e il CO 1, che
difende la propria decisione sia dal profilo della tempestività che da quello
di merito. In particolare, osserva che il rapporto di fiducia nei confronti del
dipendente sarebbe irrimediabilmente compromesso.
H. Delle argomentazioni espresse dalle parti con le successive comparse
scritte si dirà, ove occorre, nei seguenti considerandi.
Considerato, in
diritto
1.   1.1. La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 42 della legge sul
consorziamento dei comuni del 22 febbraio 2010 (RL 2.1.4.2), che dichiara
applicabile per analogia l'ordinamento delle competenze sancito dall'art. 208
della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2).
La legittimazione attiva
dell'insorgente, direttamente e personalmente gravato dal giudizio impugnato, è
certa (art. 209 LOC e art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del
24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 213 cpv. 2 LOC e 46 cpv. 1 LPamm), è
dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il
giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25
cpv. 1 LPAmm).
1.3. La domanda ricorsuale di annullamento
della decisione consortile è inammissibile. Infatti, a norma dell'art. 91 cpv.
1 LPAmm, se il Tribunale cantonale amministrativo giudica il licenziamento
disciplinare o la disdetta o la mancata conferma ingiustificati, esso lo
accerta nella propria sentenza. Non
può invece annullare il provvedimento, ordinando la riassunzione o la reintegrazione
del dipendente licenziato nella funzione precedentemente occupata. Il legislatore ha deliberatamente escluso la
possibilità di obbligare l'ente pubblico a riprendere alle sue dipendenze un
impiegato nel quale non ha più fiducia (cfr. messaggio del Consiglio di Stato
23 maggio 2012, n. 6645 sulla revisione totale della legge di procedura per le
cause amministrative del 19 aprile 1966, pag. 59 e seg.; RDAT I-1994 n. 19,
consid. 4; Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura
amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1a ad art. 69).
2.   2.1. Il
ricorrente sostiene innanzitutto che la decisione governativa sarebbe carente
di motivazione poiché ammetterebbe l'esistenza di giustificati motivi per porre
fine al rapporto di impiego senza approfondire l'origine e le conseguenze della presunta situazione compromessa tra le parti.
2.2. Giusta
l'art. 46 cpv. 1 LPAmm ogni decisione deve essere motivata per scritto e deve
indicare il rimedio giuridico. Scopo dell'obbligo di motivazione, componente essenziale
del diritto di essere sentito, è di permettere al destinatario di afferrare le
ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con
piena cognizione di causa a una giurisdizione superiore, la quale possa a sua
volta esercitare un suo controllo effettivo (RDAT 1988 n. 45; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
parte generale, II a ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594; Marco Borghi/ Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano
1997, n 2c ad art. 26). La violazione dell'obbligo di motivazione trae di
principio seco l'annullamento della decisione impugnata indipendentemente dalla
fondatezza delle contestazioni di merito. Eventuali carenze di motivazione
possono semmai essere sanate davanti all'istanza di ricorso; a tal fine occorre
tuttavia che l'autorità decidente fornisca la motivazione mancante e che
all'insorgente sia data la possibilità di prendere posizione sugli argomenti da
questa addotti in sede di risposta (RDAT II-2002 n. 43).
2.3. La decisione governativa,
dopo una dettagliata descrizione della fattispecie e un richiamo ai principi
sanciti da dottrina e giurisprudenza nella materia oggetto del ricorso, ha
concluso che, nel caso concreto, la situazione venutasi a creare tra il
ricorrente e gli organi consortili fosse atta a giustificare la mancata conferma
del rapporto di impiego. Ha in particolare tenuto conto del deterioramento del
rapporto di fiducia che legava le parti, attestato in special modo dall'avvio
di una lunga serie di procedure penali, amministrative ed esecutive. Inoltre,
ha sottolineato come la situazione di tensione fosse resa tangibile dalle prese
di posizione contrastanti fatte valere a
mezzo stampa da ricorrente e resistente , a discapito dell'immagine
dell'ente pubblico. La motivazione addotta dal Governo appare sufficientemente
chiara e articolata affinché l'insorgente potesse impugnarla con piena cognizione
di causa. Prova ne è che esso ha potuto inoltrare il ricorso qui in oggetto
contestando diffusamente ogni motivo invocato a giustificazione della mancata
conferma del suo rapporto di impiego. La censura, infondata, va quindi
respinta.
3. 3.1. A mente del ricorrente, la mancata
conferma del rapporto di impiego gli sarebbe stata comunicata tardivamente.
Malgrado il rinnovo degli organi consortili sia avvenuto solo nel 2013, anziché
nel 2012, grazie alla concessione della deroga della Sezione degli enti locali,
il periodo di nomina sarebbe fissato inderogabilmente in quattro anni. La
decisione sarebbe quindi dovuta giungere entro sei mesi dalle elezioni comunali
di aprile 2012 , quando sarebbero dovute normalmente scadere anche le cariche
consortili.
3.2. L'art. 25 cpv. 3 della legge sul
consorziamento dei comuni prevede che ai dipendenti consortili sono applicabili analogamente i disposti della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2) regolanti la materia. Per l'art. 127 cpv. 1 LOC,
il periodo di nomina scade per tutti i dipendenti del comune, compresi quelli nominati durante il quadriennio, sei mesi dopo le elezioni
comunali; è riservato l'art. 135 cpv. 3 LOC (cpv. 1). Salvo proroga da
accordare dal Consiglio di Stato, la riconferma è presunta se, entro sei mesi
dalle elezioni, il municipio non comunica al dipendente, precisandone i motivi,
la mancata conferma; in ogni caso devono essere rispettati i termini di disdetta
dell'art. 132 (art. 127 cpv. 2 LOC). La mancata conferma dei dipendenti spetta
in sostanza all'esecutivo definito dalle elezioni comunali. L'art. 135
cpv. 3 LOC dà ai comuni la facoltà di derogare all'ordinamento della LOC,
adottando le disposizioni della legge sull'ordinamento degli
impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 2.5.4.1) . Il consorzio resistente non ha fatto uso di tale possibilità, ma
ha mantenuto il regime della nomina quadriennale. L'art. 7 ROP prescrive
infatti che il personale del consorzio è nominato per un periodo di quattro
anni, che scade sei mesi dopo il rinnovo degli organi consortili; anche la
nomina del personale assunto durante il periodo amministrativo scade alla
stessa data (art. 7 primo e secondo periodo ROP).
3.3. Come
detto, l'art 7 ROP, riprendendo l'art. 127 cpv. 1 LOC, fissa la scadenza delle
nomine dei dipendenti a sei mesi dopo il rinnovo degli organi consortili. La
mancata conferma del rapporto di impiego, per essere valida, deve quindi essere
comunicata al dipendente entro tale termine (art. 127 cpv. 2 LOC). Non appare
invece determinante, per la decorrenza di quest'ultimo, la durata della nomina,
sebbene il ROP espliciti che il personale è nominato per quattro anni. La
durata di tale periodo, che corrisponde a quello amministrativo, non può essere
considerata inderogabile; il ROP ammette infatti che possa essere più breve,
nel caso di dipendenti assunti durante il quadriennio.
3.4. Nel
caso in esame, il rinnovo degli organi consortili è avvenuto il 3 ottobre 2013,
quindi oltre un anno dopo la scadenza ordinaria delle cariche (quadriennale,
cfr. art. 14 cpv. 2 legge sul consorziamento dei comuni). Il fatto che le
elezioni siano state procrastinate, grazie ad un'autorizzazione cantonale, ha
fatto sì che anche il periodo di nomina dei dipendenti si sia prolungato di
conseguenza. Anche in ambito consortile, la mancata conferma spetta
all'esecutivo costituito con il rinnovo delle cariche. Contrariamente a quanto
sostiene il ricorrente, una richiesta di proroga per la notifica della mancata
conferma ai sensi dell'art. 127 cpv. 2 LOC
non era pertanto necessaria. Il termine di sei mesi per comunicare
all'insorgente la sua mancata conferma scadeva quindi il 4 aprile 2014. La decisione, intimata il 25 marzo 2014 al
ricorrente, a cui è pervenuta il 1° aprile 2014, è dunque tempestiva .
4.   4.1. Resta da
esaminare se la mancata conferma del rapporto di impiego sia giustificata da
motivi sufficienti.
4.2. A norma
dell'art. 127 cpv. 3 primo periodo LOC, la mancata conferma del rapporto di
impiego può avvenire solo per giustificati motivi. Il motivo addotto per
giustificare la mancata conferma non
richiede una colpa specifica del dipendente o una violazione puntuale dei
doveri di servizio; determinante è che il licenziamento risulti sorretto da
motivi oggettivamente sostenibili. La disdetta può quindi intervenire
quando il dipendente non è più in grado di assolvere
il proprio compito o quando si instaura una situazione incompatibile con il buon andamento del servizio,
che pregiudica il compiuto soddisfacimento dell'interesse pubblico curato dall'amministrazione.
Sono motivi giustificati, ad esempio, l'obiettiva incapacità o inettitudine ad
esplicare le mansioni inerenti alla sua qualifica o comunque a svolgere il
lavoro per il quale il pubblico dipendente è stato assunto o formato; lo scarso
rendimento - considerato nella sua esistenza
oggettiva, indipendentemente dalle cause che potrebbero avervi influito - ed in
particolare la palese inefficienza del funzionario; e ancora un'incompatibilità
ambientale, dovuta a dissapori gravi con i colleghi o ad attriti con i
superiori, nociva all'andamento del servizio, ed in modo più generale qualsiasi comportamento che costituisce un ostacolo
obiettivo alla prosecuzione del rapporto d'impiego (STA 52.2009.77 del
26 marzo 2009 consid. 2; confermata in STF 8C_411/2009 del 6
novembre 2009; cfr. Guido Corti ,
Inadempimento dei doveri di servizio: sanzioni disciplinari e provvedimenti
amministrativi Parere del 12 luglio 1995, in: RDAT II/1995 p. 275 ). La mancata conferma del rapporto d'impiego, così come la disdetta amministrativa,
non ha alcuna valenza afflittiva. Non è una sanzione disciplinare. È un
semplice provvedimento di natura amministrativa, che pone termine al rapporto di
lavoro (cfr. STA 52.2006.150 del 12 giugno 2006, consid. 2).
4.3. In caso
di provvedimento disciplinare, di disdetta del rapporto d'impiego o di mancata
conferma alla scadenza del periodo di nomina,
il Tribunale cantonale amministrativo esamina liberamente tutte le
questioni di fatto, di diritto e di adeguatezza della decisione impugnata (art.
90 LPAmm). L'opportunità di una decisione è connessa all'esercizio del potere
di apprezzamento di cui l'autorità dispone. Se un'autorità - senza eccedere il
suo potere e rispettando pertanto il diritto (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm) -
adotta una decisione sostanzialmente inappropriata e che non è la migliore che
si poteva prendere, l'autorità di ricorso, sostituendo le proprie valutazioni a quelle dell'istanza inferiore, può optare per
un'altra soluzione che giudica preferibile e che meglio risponde , a suo
modo di vedere, alle concrete circostanze del caso. Il controllo
dell'adeguatezza implica che l'autorità di ricorso si sostituisca, nella
gestione di un compito pubblico, all'autorità alla quale la legge attribuisce
questo compito: per tal motivo, le autorità giudiziarie di ricorso esercitano
questo controllo con grande riserbo, specialmente se nella fattispecie sono
determinanti conoscenze tecniche o specialistiche (messaggio del Consiglio di
Stato n. 6645 del 23 maggio 2012 concernente la revisione totale della legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, p. 45).
4.4. La
delegazione consortile, nella motivazione della sua decisione, ha fatto
riferimento alla situazione venutasi a creare dopo il licenziamento del 22
febbraio 2010, caratterizzata da un combattuto contenzioso, da procedure
esecutive promosse dal ricorrente nei confronti del consorzio e da una campagna
mediatica pregiudizievole per il CO 1 e lesiva del segreto d'ufficio. Inoltre,
nei quattro anni seguenti il licenziamento, il resistente avrebbe riorganizzato
la sua attività per cui la reintegra dell'insorgente non sarebbe più possibile.
Il Consiglio di Stato ha tutelato la predetta decisione.
Dal canto
suo, il ricorrente sostiene che l'agire del consorzio avrebbe reso necessarie
le procedure da lui avviate e sarebbe pertanto insostenibile e contrario ai
principi di proporzionalità e della buona fede giustificare lo scioglimento del
rapporto di impiego con una situazione illecitamente creata dal resistente.
4.5. Occorre
premettere che al ricorrente è stato riconosciuto da questo Tribunale il
diritto a percepire lo stipendio posteriormente al suo licenziamento con effetto
immediato del 22 aprile 2010. Esso è infatti stato ritenuto ancora alle
dipendenze del consorzio, malgrado non vi avesse più prestato servizio. Come
accennato in narrativa, tale situazione si è venuta a creare poiché il
Tribunale ha giudicato il provvedimento disciplinare illegittimo e, per una svista,
lo ha annullato. Ciò premesso, è innegabile che vi sia una situazione di
tensione tra le parti. A questo proposito basta fare riferimento alle diverse
procedure giudiziarie avviate dal ricorrente. Oltre quelle indicate in ingresso
e a quelle esecutive, esso ha pure presentato querela penale nei confronti del
presidente, del vice-presidente e dei membri della delegazione consortile,
oltre che nei confronti del comandante e capo del personale del CO 1 per titolo
di sottrazione di dati personali (cfr. decreto di non luogo a procedere 25
febbraio 2010 del Procuratore Pubblico e decisione 21 settembre 2010 della Camera
dei ricorsi penali del Tribunale d'appello). Come rettamente rilevato dal
Governo, l'attrito esistente nella relazione tra l'insorgente e il datore di
lavoro è testimoniato pure dalle diverse prese di posizione apparse sulla
stampa (cfr. plico doc. 14, prodotto dinanzi al Consiglio di Stato). I rapporti
tra le parti sono all'evidenza deteriorati
al punto da non apparire ragionevole esigere il mantenimento in servizio del
ricorrente. Non occorre, in questo contesto, esaminare se al resistente possa
essere addossata una qualche responsabilità nel conflitto che lo vede opposto
all'insorgente. Ai fini del presente giudizio è sufficiente rilevare
l'esistenza di un aspro dissidio tra le parti, che nell'interesse dell'ente pubblico non consente la continuazione del rapporto di lavoro. In
queste circostanze, la decisione di mancata conferma del rapporto di impiego appare sorretta da motivi pertinenti e
condivisibile nell'ottica di assicurare il buon funzionamento del servizio. Dati
questi preminenti motivi di interesse pubblico, la stessa non può nemmeno essere
ritenuta lesiva del principio di proporzionalità, censura che il ricorrente
accenna senza una compiuta motivazione.
5.   5.1. Il
ricorrente rimprovera al Consiglio di Stato di non essersi pronunciato sulla
domanda subordinata con cui chiedeva di accertare che i motivi posti alla base
della decisione di mancata conferma non adempiono la caratteristica di gravità
di cui all'art. 7 ROP. Tale domanda è stata riproposta anche in questa sede.
5.2. L'art.
7 terzo periodo ROP prevede che in caso di mancata conferma non determinata da
motivi gravi, il dipendente ha diritto a un'indennità pari a un mese di
stipendio per ogni anno di servizio. Motivi
gravi, soggiunge la norma, sono quelli che legittimano lo scioglimento del
rapporto di lavoro durante il periodo di nomina.
La
delegazione consortile non si è pronunciata sulla questione di sapere se i
motivi alla base della mancata conferma dovessero essere ritenuti gravi. Tale
quesito si porrà semmai nell'ambito della determinazione del diritto del
ricorrente ad ottenere un'indennità di uscita, in merito alla quale spetta alla delegazione consortile
decidere in prima istanza. La domanda del ricorrente esulava quindi dai limiti del giudizio del Consiglio di Stato, come da quelli
della presente decisione.
6.   Visto quanto
precede, il ricorso deve essere respinto, nella misura in cui è ammissibile. La
tassa di giustizia (art. 47 LPAmm) segue la soccombenza. Il ricorrente
rifonderà al consorzio resistente, patrocinato da un legale, una congrua
indennità a titolo di ripetibili (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Nella misura in cui è
ammissibile, il ricorso è respinto .
2.   La tassa di giustizia di
fr. 1'500.-, già anticipata, rimane a carico del ricorrente, che rifonderà il
medesimo importo al consorzio resistente a titolo di ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La segretaria