Ampliamento della zona edificabile contrario all'art. 38a LPT
Decisione del 30.11.2021, TRAM
Incarto n. 90.2021.37
NUCLEO
art. 15 LPT
art. 18 cpv. 1 LPT
art. 38a LPT

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 25 novembre 2019 dell'
RI
  1
contro
la risoluzione del 18 marzo 2015 (n. 1113) con cui
  il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore definitivo della Valle
  Malvaglia (PRVM);
richiamata la sentenza del 2 settembre 2021 del
Tribunale federale (1C_672/2020);
ritenuto, in
fatto
A. Con risoluzione del 18 marzo 2015
(n. 1113) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore definitivo
della Valle Malvaglia (PRVM), che prevede in particolare la zona (edificabile)
degli insediamenti storici (IS), retta dall'art. 42 delle norme di attuazione
del piano regolatore (NAPR), che comprende i nuclei antichi principali ( Ville )
di Dandrio, Madra, Anzano, Dagro, Chiavasco e Monte Grech nonché
i nuclei secondari di Germanionico, Ponterio, Sarciè, Val Combra, Fontanee,
Carsighera, Ticiallo, Panedigo, Garei, Crann e Qualguagn (cfr. art.
42 cpv. 1 e 2 NAPR e piano delle zone 1:5'000). Il piano regolatore definitivo
rappresenta un affinamento ( seconda fase ) della variante del piano
regolatore del Comune di Malvaglia, sezione Valle Malvaglia, piano del
paesaggio/settore insediamenti, approvata dal Governo con risoluzione del 5
luglio 1994 (n. 6274).
B. Avverso la risoluzione del 18
marzo 2015 RI 1 con atto del 25 novembre 2019 insorge davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento nella misura in cui
approva una quindicina di piccole zone edificabili sparse nella Valle , e
chiedendo che al suo ricorso venga concesso l'effetto sospensivo. Asserendo di essere venuto a conoscenza della risoluzione
impugnata solo il 7 novembre 2019 nell'ambito di un procedimento
edilizio riguardante un edificio situato nel nucleo di Dagro , esso
rimprovera al Governo di non avergliela notificata, violando così l'art. 46
cpv. 1 lett. a dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno
2000 (OPT; RS 700.1). Il gravame, introdotto entro il termine di 30 giorni
dalla conoscenza della decisione impugnata, risulterebbe pertanto tempestivo.
Nel merito esso lamenta una violazione dei principi riguardanti la
delimitazione delle zone edificabili, delle disposizioni transitorie entrate in
vigore con la revisione parziale del 15 giugno 2012 della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) nonché delle
norme concernenti le possibilità di intervento su edifici situati fuori zona
edificabile e in particolare delle norme d'applicazione del piano d'utilizzazione
cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP), approvato l'11
maggio 2010.
C. a. Con risposta del 16 dicembre
2019 alla richiesta di adozione di misure provvisionali la Sezione dello
sviluppo territoriale (Sezione) nega che in casu siano date le premesse
per la loro adozione, postulando in via subordinata che la richiesta venga
respinta. Nelle osservazioni del 10 febbraio 2020 al ricorso chiede in via
principale che il medesimo venga dichiarato inammissibile e in via subordinata
che venga respinto. Delle articolate motivazioni da essa addotte si dirà per
quanto necessario in appresso.
Con decreto del 12 febbraio 2020 il Tribunale ha
estromesso dall'incarto la risposta dell'8 gennaio 2020 del Comune di
Serravalle alla domanda provvisionale, in quanto irricevibile. Con osservazioni
del 10 febbraio 2020 in merito al ricorso quest'ultimo ha avanzato tesi e
conclusioni analoghe a quelle della Sezione.
b. Con la replica e con la duplica le parti si
riconfermano nelle rispettive tesi e domande, approfondendole.
D. Il 4 giugno 2020 il Tribunale ha
informato le parti di aver acquisito agli atti la documentazione informante la
variante approvata dal Governo il 5 luglio 1994 (cfr. supra , consid. A).
Solo RI 1 ha presentato delle osservazioni, di cui si riferirà, se necessario, in
seguito.
E. Con giudizio 90.2019.39 del 29 ottobre 2020 il
Tribunale ha dichiarato irricevibile il ricorso deRI 1 siccome tardivo. Con sentenza 1C_672/2020 del 2 settembre 2021 il Tribunale federale ha accolto il ricorso in
materia di diritto pubblico presentato daRI 1, rinviando la causa al Tribunale per una decisione di merito.
F. Con decreto del
12 ottobre 2021 il giudice delegato del Tribunale ha invitato i proprietari di
fondi inclusi in zona IS ad esprimersi entro
il 2 novembre 2021 in merito alla richiesta di adozione di misure provvisionali
ed entro il 22 novembre 2021 in merito al ricorso, alle risposte e agli
allegati di replica e di duplica e agli atti acquisiti all'incarto (cfr. FU
185/2021 del 13 ottobre 2021 pag. 3-4). Contestualmente è stato conferito in
via supercautelare effetto sospensivo al ricorso. Entro i termini impartiti non
sono giunte osservazioni.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1
della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100).
L'art. 89 cpv. 2 lett.
a della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110)
conferisce il diritto di ricorrere alla Cancelleria federale, ai Dipartimenti
federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, ai Servizi loro
subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella
sfera dei loro compiti. Le Autorità federali che hanno diritto di ricorrere al
Tribunale federale - prosegue la legge (art. 111 cpv. 2 LTF) - possono
avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto cantonale e, in quanto ne
facciano richiesta, partecipare ai procedimenti dinanzi alle Autorità cantonali
inferiori. L'art. 48 OPT (nella versione in vigore dal 1° gennaio 2007; RU
2006, pag. 4705), che stabilisce i compiti e le competenze deRI 1, autorizza
quest'ultimo a presentare ricorso secondo le disposizioni generali concernenti
l'organizzazione giudiziaria nell'ambito della pianificazione territoriale
(cpv. 4). Ne discende che RI 1, autorità competente in materia di
pianificazione del territorio (art. 12 a cpv. 1 dell'ordinanza sull'organizzazione
del Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle
comunicazioni del 6 dicembre 1999; Org-DATEC; RS 172.217.1) è legittimato a far
capo alla via di ricorso cantonale.
1.2. Il ricorso, tempestivo,
è ricevibile in ordine e può essere giudicato sulla base degli atti, integrati
dalla documentazione acquisita in corso di causa, senza ulteriore istruttoria
(art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013 [LPAmm; RL 165.100]).
1.3. Poiché la procedura relativa al controverso piano
regolatore è stata avviata in vigenza
dell'applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del
23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), in vigore sino al 31 dicembre 2011, essa
dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art.
117 LST).
2. 2.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT ,
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide
i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo
della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali.
Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna.
Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.
26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi
richiesta dall'art. 3 OPT (RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n.
43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.
LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii).
Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in
cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid.
5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni ,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi
in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio
del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna , La protezione giuridica in materia di
piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3. L'insorgente
sostiene che l'approvazione della zona degli insediamenti storici (IS) si
porrebbe in crasso contrasto con i principi pianificatori che disciplinano l'istituzione
delle zone edificabili, risultando inoltre lesiva del divieto di delimitare
tali tipi di zona previsto all'art. 38 a cpv. 3 LPT. Di tutt'altro avviso
il Consiglio di Stato, secondo cui il 1° maggio 2014, data in cui è entrata in
vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012, che ha introdotto l'art.
38 a LPT, tutte le superfici contestate daRI 1 erano già state attribuite
alla zona edificabile dalla variante del piano regolatore approvata il 5 luglio
1994 (cfr. supra , consid. A). In proposito si considera quanto segue.
3.1. La Confederazione,
i cantoni e i comuni elaborano e coordinano
le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2
cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito, a livello cantonale, all'art.
3 LST, il cui cpv. 1 riprende il testo dell'art. 3 cpv. 1 LALPT. Per i piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal
1° gennaio 2012 art. 18 segg. LST ), quest'obbligo si traduce nella
disciplina dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi
strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,
agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una
funzione chiara e ben definita.
3.2.
3.2.1. Secondo l'art.
15 vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione
che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli
prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un
terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a
meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e
privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della
pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere
incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile
(RtiD I-2017 n. 45 consid. 3.1). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione
di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma
una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi
criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di
valutazione, che - ancorché soddisfatti -
non conducevano necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla
zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e
confrontati con tutti gli altri (cfr. DTF 122 II 455 consid. 4a, 122 II 326
consid. 6a ; STF 1P.37/2003 e
1P.43/2003 del 12 settembre 2003 consid. 4.4.1; Waldmann/Hänni ,
op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki ,
Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert , Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.2.2. Come detto, il
1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15
giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone edificabili
vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni
(cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione
e le dimensioni delle zone edificabili -
prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali,
rispettando gli scopi e i principi
della pianificazione del territorio; in particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento
delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del
medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona
edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente
necessario all'edificazione, urbanizzato e edificato entro 15 anni, anche in
caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone
edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive
non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico
(lett. d) e l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano
direttore (lett. e).
3.2.3. La citata
revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni
in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli
insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato
degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il
legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori
cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (messaggio
concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del
territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo
contesto, il nuovo art. 8 a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i
piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici
insediative e la loro distribuzione nel cantone.
3.3. L'art. 38 a LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15
giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani direttori ai
requisiti di cui agli art. 8 e 8 a cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua
entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino all'approvazione
dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale, soggiunge
la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la superficie complessiva
delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. Scaduto
il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove zone non è ammessa
finché il piano direttore adattato non consegue la necessaria approvazione da
parte del Governo federale (cpv. 3).
4. 4.1. Secondo l'art. 18 cpv. 1
LPT il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione oltre alle
zone edificabili (art. 15 LPT), agricole (art. 16 LPT) e protette (17
LPT). Queste altre zone devono però essere conformi ai principi fissati dalla
legge, soprattutto a quello della separazione del territorio edificabile dal
territorio non edificabile (messaggio concernente la legge federale sulla
pianificazione del territorio del 27 febbraio 1978, in: FF 1978 I 981, ad art.
19). In questo senso, le altre zone d'utilizzazione ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 LPT,
che completano e perfezionano le zone edificabili, agricole e protette definite
dal diritto federale, devono essere attribuite o alla zona edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT, o a quella non fabbricabile
(cfr. Waldmann/ Hänni , op.cit., ad art. 18 n. 5). Le altre zone di utilizzazione si
dimostrano particolarmente idonee allorquando deve essere preso in
considerazione, in zona non edificabile, un bisogno concreto relativo alla
destinazione oppure, al contrario, in zona edificabile, un bisogno particolare
di protezione ( ibid. , n. 4).
4.2. Tra le altre zone
ai sensi dell'art. 18 LPT ricadono le zone con obbligo pianificatorio ("Zone
mit Planungspflicht", "zones à planification obligatoire"),
ovvero delle zone all'interno delle quali non è permesso costruire sino all'approvazione
di un piano di utilizzazione speciale (come
ad esempio un piano di quartiere o un piano particolareggiato) che ne definisca
nel dettaglio l'uso del suolo e l'edificazione (cfr. Eloi Jeannerat/Pierre Moor, in: Heinz Aemisegger e
al. [curatori], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Ginevra/Zurigo/Basilea 2016, ad art. 14 n. 62; Rudolf Muggli, in: Heinz
Aemisegger e al. [curatori], Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, Ginevra/Zurigo/Basilea 2016, ad art. 18
n. 19; Waldmann/Hänni , op. cit., ad art. 18 n. 23 segg.). In
genere, si tratta di comprensori territoriali pregiati, che richiedono, per le
loro peculiarità, una particolare tutela dal profilo paesaggistico e naturale,
oppure interventi di recupero o di valorizzazione ( Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 18 n. 24). I comuni
possono dunque ricorrere a questo tipo di zona quando la situazione dei terreni
e le loro caratteristiche esigono uno studio pianificatorio dettagliato, oppure
quando la realizzazione delle costruzioni all'interno del comprensorio richiede
preliminarmente un'operazione di ricomposizione particellare, o ancora qualora
l'area non sia ancora adeguatamente attrezzata e si rende pertanto necessario
eseguire preliminarmente uno studio dell'intero comparto (cfr. Marc-Olivier Besse, Le régime des plans
d'affectation, En particulier le plan de quartier, Zurigo/Ginevra/Basilea 2011,
cap. 4.3.1, pag. 104).
4.3. L'obbligo
generale di pianificare il territorio sancito dal diritto federale non
impedisce dunque all'autorità pianificante di organizzare lo spazio dapprima
attraverso l'ausilio di un piano di utilizzazione generale (piano regolatore a
livello comunale), e in seguito di disciplinare la pianificazione di dettaglio
di determinate aree territoriali servendosi di un piano di utilizzazione
speciale (piano di quartiere o piano particolareggiato). Le zone con obbligo
pianificatorio, seppur presentino delle similitudini con le zone di riserva o
con le zone intermedie, previste per accogliere quelle aree che non possono
ricevere una collocazione definitiva per ragioni inerenti alla pianificazione
del territorio e per le quali si giustifica un differimento di quest'ultima,
appartengono alla zona edificabile ai sensi
dell'art. 15 LPT (cfr. art. 18 cpv. 2 LPT, art. 28 cpv. 2 lett. n LALPT, dal 1°
gennaio 2012 art. 20 cpv. 2 LST e, circa la definizione, art. 27 cifra XI del
regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst;
RL 701.110; Jeannerat/Moor in: op.
cit., ad art. 14 n. 63; Muggli in:
op. cit., ad art. 18 n. 20). In quest'ordine di idee, la LALPT stabilisce all'art.
28 cpv. 2 lett. c che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano
regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi la cui utilizzazione è
subordinata a un piano particolareggiato, a un piano di quartiere o a un'operazione
di ricomposizione particellare. Anche l'art. 52 cpv. 2 LST in vigore dal 1°
gennaio 2012 dispone che il piano particolareggiato possa essere previsto dal
piano regolatore che deve stabilire gli obiettivi, la destinazione e i
parametri della pianificazione particolareggiata.
5. 5.1. In
concreto, la tesi del Consiglio di Stato, secondo la quale già con la variante
del piano regolatore approvata il 5 luglio 1994 le superfici in parola erano
state attribuite alla zona edificabile, di modo che l'azzonamento contestato
rappresenterebbe unicamente un loro affinamento, non può essere condivisa per i
seguenti motivi.
Il territorio della
Valle Malvaglia è stato oggetto, vista la presenza di importanti contenuti
paesaggistici, di un articolato iter pianificatorio, descritto a pag. 10-13
della risoluzione impugnata. In particolare con la risoluzione del 5 luglio
1994 è stata approvata la variante di piano regolatore del Comune di Malvaglia,
Sezione Valle Malvaglia, Piano del paesaggio / Settore insediamenti, che costituiva
la prima fase della pianificazione della Valle dedicata in particolare al
patrimonio rurale e che perseguiva il duplice obiettivo di definire le
modalità d'intervento sugli edifici esistenti (in buona parte "rustici")
sulla base di una conoscenza sistematica degli stessi e di delineare il
progetto di assetto futuro della Valle a partire da un riferimento storico
significativo quale la struttura antropica (forme di costruzione e d'uso del
territorio) documentata (cfr. rapporto di pianificazione del dicembre 1993,
pag. 6; rapporto 1993). A questa fase se ne aggiungeva una seconda, ossia
quella oggetto d'esame, intesa a completarla con il disciplinamento degli spazi
aperti e l'affinamento delle zone nucleo (cfr. rapporto 1993, pag. 7). La
variante approvata nel 1994, composta da un piano del paesaggio / settore
insediamenti, da norme di attuazione (NAPR 1994), dal citato rapporto di
pianificazione e da un compendio degli studi preliminari, non era accompagnata
da altri piani settoriali, fra cui il piano delle zone, l'elaborazione dei
quali era demandata al piano regolatore qui oggetto di impugnativa ( ibidem ).
In particolare, per quanto concerne la zona IS, il rapporto 1993, nelle sue
conclusioni, a pag. 21, riportava quanto segue:
Nell'ambito dell'elaborazione del PR si è assegnata
priorità al piano del paesaggio / settore insediamenti con particolare
riferimento al patrimonio edilizio rurale.
Le modalità d'intervento sugli insediamenti sono state
strutturate secondo obiettivi di uso futuro probabile o auspicato del
territorio della Valle.
In sintesi si può dire che per la Valle Malvaglia sono
stati definiti:
da una parte
le zone nuclei tradizionali (NT) quali vere e proprie
zone edificabili costituite da piccoli insediamenti raggruppati.
Per queste zone è stata istituita una norma transitoria
fino alla precisazione delle modalità d'intervento già individuate nell'ambito
degli studi preliminari di PR Sezione Valle Malvaglia.
dall'altra parte
I comprensori di tutela (A), utilizzazione speciale (B),
di utilizzazione agricola/ agrituristica/ residenziale-turistica (C) in cui gli
interventi sugli edifici sono possibili secondo precise modalità in relazione
alla destinazione specifica dei comprensori.
()
Secondo l'art. 8 NAPR
1994, concernente il comprensorio di utilizzazione agricola/ agrituristica/
residenziale-turistica (C), le zone designate come nuclei tradizionali sono
equiparate a zone edificabili. Fino all'approvazione del piano delle zone nei
nuclei sono ammessi unicamente gli interventi di manutenzione. Interventi che
vanno oltre la manutenzione possono essere ammessi eccezionalmente previo
parere favorevole della Commissione di consulenza . L'elenco dei nuclei
tradizionali è indicato nell'allegato 1A , ovvero nel piano Localizzazione
e numerazione nuclei tradizionali in scala 1:25'000.
5.2. Alla luce di
quanto precede occorre escludere che la variante approvata nel 1994 istituisse
per i nuclei tradizionali delle zone (edificabili) con obbligo pianificatorio
ai sensi dei considerandi 4.2. e 4.3. Anzitutto l'unico piano che l'accompagnava,
ovvero il piano del paesaggio / settore insediamenti, allestito in una scala
ancora maggiore rispetto all'allegato 1A di cui all'art. 8 NAPR 1994, si
limitava a localizzare graficamente tramite un circolino azzurro i vari nuclei
tradizionali. Benché approvato, esso non rappresentava pertanto un piano d'utilizzazione
conforme alla LPT, facendo in particolare difetto il requisito secondo cui il
piano d'utilizzazione regola concretamente - terreno per terreno - il modo, il
luogo e la misura dell'uso del suolo, attribuendo una destinazione specifica
alle diverse porzioni di un determinato territorio (cfr. art. 14 cpv. 1 LPT; Jeannerat/Moor in: op. cit., ad art. 14
n. 7, 20 e 21). Inoltre, gli atti che accompagnano la variante, e in
particolare il rapporto 1993, non si confrontava minimamente, come sottolinea
il ricorrente nelle osservazioni del 25 agosto 2020, con i requisiti per la
definizione delle zone edificabili di cui all'art. 15 LPT né tanto meno
effettuava la necessaria ponderazione degli interessi in gioco (cfr. supra ,
consid. 3.2.1). Non sopperiscono a tale mancanza i criteri d'analisi per la
definizione dei comprensori, elencati a pag. 10 del rapporto 1993, né tanto
meno le indicazioni contenute nel capitolo dedicato all'urbanizzazione (pag.
19), sia perché manifestamente insufficienti per giustificare l'attribuzione
dei nuclei alla zona edificabile sia perché riferiti all'intero territorio oggetto
di studio. Visto quanto precede, occorre dunque concludere che, per quanto
attiene ai nuclei, la pianificazione approvata nel 1994 non avesse ancora
raggiunto quel grado di maturazione e di approfondimento necessario per poter
ammettere la loro attribuzione di principio alla zona edificabile. Lo
confermano le finalità perseguite dalla variante (cfr. considerando che
precede) come pure la descrizione delle varie fasi di elaborazione del piano
regolatore contenuta a pag. 1 del rapporto di pianificazione del settembre 2002
(rapporto 2002) nonché il fatto che nell'ambito della successiva pianificazione
i nuclei inseriti in zona edificabile sono stati ridotti a 17. Non muta questa
conclusione l'obiezione che avanza il Consiglio di Stato in sede di duplica,
secondo cui l'art. 8 NAPR 1994 permetteva nei nuclei interventi che
oltrepassavano la semplice manutenzione, poiché tali interventi erano ammessi
solo a titolo eccezionale. Peraltro a pag. 23 della risoluzione impugnata, il
Governo ammette che la prassi in Valle Malvaglia, e in particolare nelle
Ville, ha condotto all'introduzione di elementi edilizi contemporanei solo in
pochi casi .
5.3. Rispetto al piano
approvato nel 1994, il piano regolatore oggetto di impugnativa, nella versione
adottata dal Consiglio comunale, riduce il numero dei nuclei tradizionali da 20
a 17, assegnandoli alla zona degli insediamenti storici (IS), retta dall'art.
42 NAPR. Fuori discussione la sua natura (limitatamente) edificabile ai sensi
dell'art. 15 LPT, travalicando i limiti di una zona di conservazione (o di
protezione) degli insediamenti ai sensi dell'art. 18 LPT (di base
inedificabile: cfr. DTF 145 II 83 consid. 4, 118 Ia 446 consid. 2c; Muggli in: op. cit., ad art. 18 n.
24-26). Il rapporto 2002 spiega infatti a pag. 19 che il criterio orientatore
del PR di Malvaglia a partire dal quadro culturale illustrato () è quello di
un rispetto del passato non nostalgico ma consapevole e propositivo . In
sintonia con questo obiettivo, l'art. 7 NAPR, concernente l'aspetto estetico e
i principi di disegno dello spazio, prevede al cpv. 3 che il riferimento
alle tipologie edilizie delle preesistenze non è di carattere imperativo ed è
ammessa anche un'architettura innovativa (per concezione e materiali) sia per
parti di edifici restaurati sia per nuovi inserti come tasselli tra edifici
preesistenti sia più in generale per nuove costruzioni di edifici e impianti .
Per quanto attiene all'approccio di intervento nelle Ville e nei nuclei
secondari il rapporto 2002 spiega a pag. 20 che è quello di offrire
opportunità di intervento ai privati in consonanza all'obiettivo di
mantenimento della struttura esistente . Tali finalità sono poi
concretizzate negli interventi ammessi dall'art. 42 NAPR, fra cui in
particolare la demolizione e la ricostruzione per la categoria C. Riuso e D.
Uso (cpv. 3.1), la possibilità di erigere costruzioni accessorie (cpv. 6) e di
proporre soluzioni alternative alle modalità d'intervento previste (cpv. 7), nonché
nell'approccio adottato per i parcheggi dal piano del traffico e delle
attrezzature di interesse pubblico (cfr. anche art. 21 cpv. 5 NAPR, secondo cui nella zona IS in applicazione dei criteri di tutela dei valori storici e
ambientali e del contenimento dei costi di urbanizzazione, i posteggi sono
concentrati nelle aree pubbliche istituite dal piano del traffico ). Di
conseguenza, come sostiene il ricorrente, la zona IS non avrebbe potuto essere
approvata in quanto manifestamente lesiva dell'art. 38 a LPT. Infatti, il
termine quinquennale entro il quale i cantoni avrebbero dovuto adattare i
propri piani direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8 a cpv. 1 LPT,
ossia entro il 1° maggio 2019, è ormai spirato, senza che il Canton Ticino
abbia ottenuto l'approvazione del Consiglio federale delle modifiche delle
schede R1, R6 e R10 del PD. Pertanto, allo stadio attuale qualsiasi aumento
della superficie edificabile risulta nel nostro Cantone precluso ( Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in: op.
cit., ad art. 38 a n. 42-44).
5.4. Non sovverte
questa conclusione il fatto che, nella risoluzione impugnata, il Consiglio di
Stato, partendo dal presupposto, come visto, errato secondo cui i nuclei
tradizionali fossero già stati attribuiti alla zona edificabile dalla variante
approvata nel 1994, abbia esaminato nel dettaglio la zona IS, apportandovi
tutta una serie di modifiche, volte a renderne l'impostazione maggiormente
conservativa. Premesso infatti, a pag. 23, che, in termini generali, l'approccio
prescelto dal Comune non risultasse sufficientemente congruente con il
principio di tutela generale degli insediamenti e di tutto il suo territorio,
esso ha apportato tutta una serie di modifiche e di stralci all'art. 7 e 42
NAPR (cfr. in particolare capitolo 6.1. Modifiche d'ufficio che necessitano
di una pubblicazione , pag. 63, lett. a. e q.) e al piano del traffico per
quanto attiene ai posteggi pubblici (cfr. capitolo 6.1. Modifiche d'ufficio
che necessitano di una pubblicazione , pag. 63, lett. n). Non occorre
tuttavia esaminare le conseguenze di tali modifiche sulla zona IS, posto che nessuno
sostiene che tramite le stesse essa abbia perso il suo carattere edificabile.
6. 6.1. Alla luce
di quanto precede, il ricorso merita di essere accolto.
6.2. Non si prelevano
spese né tassa di giudizio (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). ARI 1, dotato di un
servizio giuridico, non sono assegnate ripetibili, non trattandosi in concreto
di una procedura particolarmente complessa (art. 49 cpv. 2 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto.
Di conseguenza la
risoluzione del 18 marzo 2015 (n. 1113) del Consiglio di Stato è annullata
nella misura in cui approva la zona degli insediamenti storici (IS).
2.   Non si
prelevano spese. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. LTF).
4.   Il dispositivo della
presente decisione è pubblicato nel Foglio ufficiale.
5.   Intimazione
  a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                           La
vicecancelliera