Docente cantonale. Sospensione provvisoria dalla carica. Diritto di essere sentito
Decisione del 04.07.2014, TRAM
Incarto n. 52.2014.117
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
INCHIESTA DISCIPLINARE
SOSPENSIONE
art. 38 cpv. 1 LORD
art. 35 cpv. 1 LPAMM2013
art. 35 cpv. 2 LPAMM2013
art. 35 cpv. 4 LPAMM2013

composto dei giudici:
Raffaello
  Balerna, presidente
Flavia
  Verzasconi, Lorenzo Anastasi,
  supplente
segretaria:
Giorgia
  Ponti, vicecancelliera
statuendo
sul ricorso 14 aprile 2014 di
RI
  1, ,
patrocinato
  da:  PA 1, ,
contro
la
  decisione 2 aprile 2014 (n. 1570) del Consiglio di Stato, che ha aperto
  un'inchiesta amministrativa nei suoi confronti e lo ha sospeso dalla sua
  funzione di docente di scuola media;
ritenuto, in
fatto
A.   a. RI 1, qui ricorrente, è
docente di matematica e scienze naturali presso le scuole medie di __________
dal 2008.
Il 27 agosto 2013, il
medico del personale dello Stato, dr. med. __________ l'ha sottoposto ad una
visita, perché presentava un problema di uso dannoso di alcool, che aveva iniziato ad avere delle ripercussioni negative nel contesto lavorativo quale
docente di scuola media.
Stando al rapporto del
medico, l'incontro era volto a valutare se ci fossero le premesse per
proseguire la funzione lavorativa con l'inizio del nuovo anno scolastico a
partire dal 2 settembre 2013.
Formulate alcune
raccomandazioni, il medico ha ritenuto che il ricorrente fosse idoneo a
riprendere la sua attività di insegnante dopo le vacanze estive.
b. Il 31 marzo 2014,
il capo dell'Ufficio dell'insegnamento medio (UIM) della Divisione della scuola
ha segnalato con messaggio di posta elettronica al capo della Sezione
amministrativa del Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport
(DECS) che il giorno precedente RI 1 sarebbe stato visto da alcuni allievi
presso il liceo di __________ mentre scriveva sui muri dell'edificio, in stato
del tutto alterato, insulti riferiti a un suo ex allievo. Altre scritte
ingiuriose dello stesso genere sarebbero comparse in altri luoghi pubblici del
comune.
Nel medesimo
messaggio di posta elettronica, il capo dell'UIM ha chiesto che venisse aperta
un'inchiesta amministrativa nei confronti del docente e che fosse decretata la
sua immediata sospensione dall'attività d'insegnamento; provvedimento, di cui aveva
già informato verbalmente il docente, comunicandogli che avrebbe esplicato
effetto dal pomeriggio stesso.
Con scritto 1° aprile
2011, RI 1 ha contestato la sospensione dalla funzione, postulando l'emanazione
di una decisione scritta e motivata.
B.   Richiamati il rapporto del
medico del personale e la segnalazione del capo dell'UIM, con decisione del 2
aprile 2014 il Consiglio di Stato ha aperto un'inchiesta amministrativa nei
confronti di RI 1 e lo ha sospeso in via cautelare dalla sua funzione.
Il provvedimento
rilevava che il docente, oltre a non essere mai riuscito a staccarsi
completamente dalla sua dipendenza dall'alcool, era stato visto da alcuni
studenti del liceo di __________ a scrivere sui muri insulti riferiti ad un suo
ex-allievo. La sospensione dalla carica, ha aggiunto il Governo, sarebbe
stata giustificata dall'esigenza di tutelare l' interesse pubblico al buon
funzionamento dell'amministrazione e della scuola in particolare .
C.   a. Con ricorso del 14 aprile
2014, RI 1 è insorto contro questa decisione davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, postulandone l'annullamento, previo conferimento dell'effetto
sospensivo all'impugnativa.
Eccepita la violazione
del diritto di essere sentito, l'insorgente ha in particolare negato di essere
l'autore delle scritte ingiuriose rinvenute sui muri dell'edificio scolastico e
altrove nel borgo di __________.
b. Il 17 aprile 2014
la commissione d'inchiesta ha comunicato al ricorrente che avrebbe gradito sentirlo e di aver quindi previsto un incontro l'8 maggio successivo. RI 1 ha
immediatamente declinato l'invito, asserendo di attendere l'esito del ricorso
nel frattempo inoltrato al Tribunale cantonale amministrativo.
c. All'accoglimento
del gravame si è opposto il Consiglio di Stato per il tramite della Sezione
amministrativa del DECS, con argomenti di cui si dirà, ove necessario, nei
seguenti considerandi.
Con la replica e la
duplica le parti si sono riconfermate nelle loro rispettive posizioni.
considerato, in
diritto
1.   1.1. La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1 della legge
sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995
(LORD; RL 2.5.4.1).
La legittimazione
attiva del ricorrente, direttamente e personalmente leso nei suoi interessi
dalla decisione impugnata, è certa (art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura
amministrativa; LPAmm; BU 2013, 453).
Il ricorso, tempestivo
(art. 68 cpv. 2 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere
emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.   2.1. Giusta l'art.
38 cpv. 1 LORD, se l'interesse dell'amministrazione o dell'inchiesta lo esige, l'autorità
di nomina ha la facoltà di sospendere anche immediatamente dalla carica e
privare totalmente o parzialmente dallo stipendio il dipendente nei confronti
del quale è stata aperta un'inchiesta disciplinare.
La
sospensione provvisoria dalla carica è giustificata quando risulta sorretta
dalla necessità di assicurare l'ordinato svolgimento del servizio o il corretto
accertamento dei fatti rilevanti. Non richiede che tali fatti risultino
compiutamente comprovati. Il fondato sospetto è sufficiente. Oltre ad
assicurare l'ordinato proseguimento del servizio pubblico, il provvedimento, di
natura cautelare, mira anche a permettere all'autorità amministrativa di accertare
i fatti rilevanti, acquisendo le prove necessarie al riparo da eventuali interferenze
del dipendente inquisito.
2.2. La
decisione di sospensione dalla carica, debitamente motivata e munita dell'indicazione
dei mezzi e dei termini di ricorso, è notificata immediatamente all'interessato.
In
quanto rivolto contro un provvedimento cautelare, il ricorso non ha effetto
sospensivo (art. 38 cpv. 2 LORD). Non occorre dunque che l'autorità tolga
preventivamente tale effetto ad un'eventuale impugnativa. L'esclusione di tale
effetto è già prescritta dalla legge (art. 37 cpv. 4 LPAmm). Non deve di
conseguenza essere decretata mediante disposizione motivata.
2.3. Il
diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Costituzione della Confederazione
svizzera; Cost. fed.; RS 101; 34 seg. LPAmm), deve essere rispettato anche in
materia di provvedimenti cautelari (STF 9C_45/2010 del 12 aprile 2010 consid.
2.1; STAF C-3847/2012 del 10 gennaio 2013 consid. 3.). Per principio, tale diritto
esige che prima di sospendere un dipendente dalla carica (art. 35 cpv. 2
LPAmm), a titolo di misura provvisionale emanata nell'ambito di un procedimento
disciplinare, l'autorità gli offra la possibilità di prendere posizione al
riguardo, di regola per iscritto (art. 35 cpv. 1 LPAmm).
La sospensione
immediata dalla carica, disposta dall'autorità mediante provvedimento cautelare
adottato senza dare al dipendente la possibilità di far valere preventivamente
le sue ragioni è per principio ammessa soltanto se vi è pericolo nell'indugio
o se un'audizione preventiva può vanificare lo scopo della decisione, sempreché
la decisione sia impugnabile con ricorso e nessun'altra disposizione conferisca
alle parti il diritto di essere preliminarmente sentite (art. 35 cpv. 4
LPAmm). In casi d'urgenza, quando il ritardo o l'audizione potrebbero
compromettere il conseguimento delle finalità perseguite dalla misura
cautelare, l'autorità può inoltre prescindere dalla preventiva audizione del dipendente,
sospendendolo mediante provvedimento adottato in via supercautelare (non
impugnabile), munito tuttavia dell'assegnazione all'interessato di un termine
per formulare eventuali osservazioni, destinate a recuperare il contraddittorio
omesso ed a permettere alla medesima autorità di stabilire - mediante ulteriore
decisione cautelare (impugnabile) - se confermare o meno l'allontanamento
provvisorio dal servizio.
La dispensa dall'obbligo
di sentire le parti, prevista dall'art. 35 cpv. 4 LPamm, è applicabile soltanto
in situazioni eccezionali, che l'autorità deve rendere verosimili e che fanno
apparire l'interesse all'immediata adozione del provvedimento cautelare superiore
all'interesse al diritto di essere sentito vantato dal destinatario (cfr. DTF
99 Ia 22 consid. c, relativa alla sospensione inaudita parte di un
primario di chirurgia per il pericolo che rappresentava per i pazienti). La
norma non conferisce all'autorità la facoltà di prescindere in modo sistematico
dall'obbligo del contraddittorio, evitando l'adozione di una misura
superprovvisionale e costringendo l'interessato ad impugnare un provvedimento
cautelare adottato senza dargli la possibilità di far preventivamente valere le
sue ragioni ( Bernhard
Waldmann/Jürg Bickel, in Waldmann/ Weissenberger,
Praxiskommentar VwVG, Zurigo Basilea Ginevra, ad art. 30 PA n. 65 seg.).
3.   3.1. Nel caso concreto, il
Consiglio di Stato ha sospeso il ricorrente dalla carica senza concedergli la
possibilità di prendere preventivamente posizione sulla misura cautelare che
stava per adottare. La decisione, emanata senza invocare particolari motivi d'urgenza,
non era formulata come provvedimento supercautelare. Essa non offriva in
effetti al ricorrente la possibilità di prendere successivamente posizione
sugli addebiti mossigli al fine di permettergli di esercitare a posteriori il suo diritto di essere sentito, in modo che l'autorità potesse stabilire con
un'ulteriore, nuova decisione (cautelare) se confermare la sospensione o
reintegrarlo nella sua funzione.
La successiva
convocazione ad un incontro, notificata al ricorrente dalla commissione d'inchiesta,
non appare atta a sovvertire questa conclusione, conferendo al provvedimento
censurato veste di misura supercautelare. Nemmeno con le osservazioni al
ricorso l'autorità sostiene invero che la convocazione fosse volta ad offrire
al ricorrente la possibilità di esercitare a posteriori il suo diritto
di essere sentito, in vista dell'adozione di una nuova decisione circa il
mantenimento o meno della sospensione dalla carica. La risposta di causa
dimostra anzi che l'autorità non ha minimamente preso in considerazione la
necessità di offrire al diretto interessato la possibilità di recuperare il
mancato contraddittorio in vista dell'adozione di una nuova decisione
(cautelare) che confermasse o annullasse il provvedimento qui in esame.
Ne discende che la
decisione impugnata va considerata e trattata alla stregua di una misura
cautelare, presa inaudita parte .
3.2. Configurata la
decisione impugnata come provvedimento cautelare e non come misura
supercautelare, resta da verificare se fossero dati i presupposti per
prescindere dall'obbligo di sentire preventivamente il ricorrente. Il Consiglio
di Stato non invoca l'art. 35 cpv. 4 LPAmm. Né potrebbe invocarlo con successo.
Non è invero dato di vedere quale pericolo potesse derivare all'interesse
pubblico, che la misura qui censurata intendeva tutelare, dal ritardo di qualche
giorno, necessario per permettere al ricorrente di prendere posizione sugli
addebiti che gli venivano mossi. Se il ricorrente avesse continuato ad
insegnare ancora per qualche giorno, alla scuola non ne sarebbe derivato alcun
danno. La situazione di crisi che si è verificata non era comunque dovuta ai
problemi di alcool del ricorrente, ma al gesto che gli viene addebitato.
D'altro canto, non è
nemmeno dato di vedere come la preventiva audizione dell'interessato potesse
arrecare pregiudizio al conseguimento delle finalità perseguite dal
provvedimento. Per assicurare un'assunzione delle prove immune da eventuali
interferenze non era affatto necessario allontanare l'insorgente dalla scuola
senza dargli la possibilità di esporre il suo punto di vista davanti all'autorità
che lo accusava.
Ne discende che
omettendo di offrire al ricorrente la possibilità di far valere le sue ragioni
il Governo ha violato il suo diritto di essere sentito.
3.3. Per principio, le
violazioni non particolarmente gravi del diritto di essere sentito possono
essere eccezionalmente sanate in sede di ricorso, evitando un giudizio di
rinvio, se l'interessato può far valere le sue ragioni davanti ad un'istanza
dotata di pieno potere di cognizione (DTF 127 V 431 consid. 3d/aa; STAF B-7038/
2009 del 20 novembre 2009 consid. 1.12). Nel caso di violazioni più importanti
del diritto di essere sentito, l'autorità di ricorso può inoltre prescindere da
un rinvio all'istanza inferiore quando il rinvio si tradurrebbe in uno sterile
esercizio formale, foriero di ritardi inutili, inconciliabili con l'interesse
ad una celere trattazione del caso vantato dalla parte lesa dalla violazione
(DTF 133 I 201 consid. 2.2; 132 V 387 consid. 5.1 con rimandi). La sanatoria della
violazione del diritto di essere sentito deve comunque rimanere l'eccezione.
Soltanto in questo modo si può evitare che l'autorità di prime cure disattenda
sistematicamente il diritto di essere sentito delle parti, vanificando le
garanzie processuali espressamente previste per il procedimento di prima
istanza (DTF 135 I 279 consid. 2.6.1; 126 II 111 consid. 6b; Waldmann/Bickel, loc. cit. ).
3.4. Nel caso in
esame, il Consiglio di Stato ha violato il diritto di essere sentito del
ricorrente. In materia disciplinare, nell'ambito dei rapporti di pubblico
impiego, il Tribunale cantonale amministrativo esamina liberamente tutte le
questioni di fatto, di diritto e di adeguatezza della decisione impugnata (art.
90 LPAmm). Dispone dunque di pieno potere di cognizione. La violazione commessa
è tuttavia importante, poiché è atta a pregiudicare in misura rilevante la
posizione professionale del ricorrente, compromettendone la reputazione ed
alterando in misura rilevante il rapporto con gli allievi. Non sono di
conseguenza dati i presupposti per prescindere da un annullamento della
decisione impugnata con conseguente rinvio degli atti all'istanza inferiore,
affinché - sentito il ricorrente - si pronunci nuovamente. Benché il ricorrente
abbia potuto far valere le sue ragioni in questa sede e pur essendo possibile
che in caso di rinvio il Consiglio di Stato confermi la sospensione dalla
funzione, l'emendamento del difetto non può essere ammesso, poiché non è
scontato a priori che il rinvio si traduca in uno sterile esercizio formale,
foriero di ritardi inutili, inconciliabili con l'interesse ad una celere
trattazione del caso vantato dallo stesso ricorrente. Una diversa conclusione
finirebbe per tradursi in un incentivo alla sistematica violazione del diritto
di essere sentito da parte delle autorità di prima istanza.
4.   4.1. Sulla scorta delle
considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto, annullando la
decisione impugnata. Resta ovviamente riservata al Consiglio di Stato di
sospendere nuovamente il ricorrente dalla carica siccome sospettato di essere l'autore
delle scritte ingiuriose comparse sulle facciate dell'edificio del liceo di __________.
4.2. Dato l'esito si
prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 47 LPamm). Le ripetibili
sono invece a carico dello Stato secondo soccombenza (art. 49 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è
accolto.
§.    Di
conseguenza, la decisione 2 aprile 2014 (n. 1570) del Consiglio di Stato è
annullata.
2.   Non si preleva tassa di
giustizia. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà al ricorrente fr. 800.- a
titolo di ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
segretaria