Ricorso contro il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP) - regione 12 - Val Colla / Val Capriasca
Decisione del 16.07.2021, TRAM
PIANO DI UTILIZZAZIONE CANTONALE
RUSTICO / RUSTICI
art. 24a LPT
art. 70 cpv. 2 LSTERR
art. 70 cpv. 3 LSTERR
art. 39 cpv. 2 OPT
art. 85 cpv. 4 RLSTERR

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 29 ottobre 2010 dell'
RI
  1
patrocinato
  da:   PR 1
contro
il decreto legislativo dell'11 maggio 2010 con cui
  il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale dei
  paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP);
evasione
  parziale:
regione 12, Val Colla / Val Capriasca;
ritenuto, in
fatto
A. a . Con messaggio del 26
maggio 2009 (n. 6224) il Consiglio di Stato ha sottoposto per approvazione al
Gran Consiglio il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e
impianti protetti (PUC-PEIP). Esso si prefigge di attuare i contenuti della scheda
di coordinamento n. 8.5 del piano direttore cantonale del 1990 (PD '90;
approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, con alcune riserve e
oneri, cfr. FF 2002, pag. 714), il cui scopo è di assicurare la gestione e la
protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo di
mantenere e valorizzare edifici e impianti degni di protezione laddove essi
costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale. Il
PUC-PEIP disciplina quindi in maniera organica e unitaria gli edifici rurali
(comunemente denominati rustici) di valore storico-culturale e il territorio di
loro pertinenza. Il piano delimita così i paesaggi con edifici e impianti
protetti e stabilisce inoltre le norme di attuazione (NAPUC) che regolano le
possibilità edificatorie e gli interventi ammissibili sui rustici protetti
nell'ambito degli inventari comunali degli edifici fuori delle zone edificabili
(IEFZE). Ritenuto che la sua attuazione spetterebbe ai privati, il Governo ha
proposto di non stanziare alcun credito per la sua realizzazione.
b. Il 27 aprile
2010 la Commissione speciale per la pianificazione del territorio ha reso il
suo rapporto (n. 6224 R), con il quale ha proposto alcune modifiche al regime
transitorio e maggiori restrizioni in materia di urbanizzazione, un
rafforzamento delle misure di verifica (stanziando un apposito credito) e un
accresciuto rigore nelle disposizioni che regolano le conseguenze del mancato
rispetto della licenza. Ritenuto necessario conferire al Cantone il compito di promuovere
concretamente l'avvio di progetti a livello locale per un'effettiva gestione
attiva e per la protezione dei paesaggi, la Commissione ha invitato il Governo
a presentare un messaggio che ne delineasse le modalità e proponesse lo
stanziamento di un credito per il suo finanziamento.
c. Nella seduta
dell'11 maggio 2010 il Gran Consiglio ha approvato il piano (BU 2010, pag. 174
seg.).
d. Il piano è stato
pubblicato, a cura del Dipartimento del territorio, presso le cancellerie di
tutti i comuni del Cantone dal 20 settembre al 19 ottobre 2010 (cfr. FU 2010,
pag. 6894 seg.), con l'indicazione dei rimedi giuridici.
B. a. Il 29 ottobre 2010 RI 1 è
insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il PUC-PEIP.
Chiesta la sospensione della procedura per un periodo di sei mesi per
proseguire le trattative con l'Autorità cantonale (ciò che avrebbe permesso un
ritiro completo o parziale del ricorso), RI 1 ha postulato in via principale
l'annullamento del PUC-PEIP. In via subordinata RI 1 ha domandato l'annullamento
del piano e la retrocessione degli atti al Legislativo cantonale perché lo
modifichi come indicato nell'impugnativa; in alternativa esso ha postulato che
sia la Corte stessa a procedere in tal senso. Secondo RI 1 il piano non
terrebbe sufficientemente conto del principio di separazione tra zona
edificabile e non edificabile. Esso rimprovera poi al Cantone di non aver
adempiuto agli oneri imposti dal Consiglio federale nell'ambito
dell'approvazione della scheda n. 8.5. In particolare farebbe difetto
l'inventario sugli abusi edilizi con indicazione dello stato e del genere del
loro disbrigo; in ogni caso esso non è stato trasmesso alla Confederazione. RI
1 sostiene poi che gli atti sarebbero carenti nel giustificare le scelte fatte.
Critica quindi la decisione di conferire agli inventari IEFZE - nati come
strumento conoscitivo e nemmeno ancora approvati o adottati per tutti i comuni
- portata costitutiva, estendendo gli effetti del PUC-PEIP a un elevato numero
di rustici censiti come meritevoli di conservazione (oltre 11'500). Inventari
che, in ogni caso, considerano solo le qualità intrinseche degli edifici e non
quelle del paesaggio in cui sono inseriti e con il quale - invece - devono
formare un'unità degna di protezione. Posto che i paesaggi protetti devono
essere particolarmente meritevoli, RI 1 mette in dubbio l'estensione e la
qualità di quelli tracciati dal PUC-PEIP. Impossibilitato a compiere un esame
di dettaglio a causa dei tempi stretti, RI 1 produce comunque un piano delle
aree che ritiene a prima vista problematiche (cosiddette zone rosse ,
ovvero aree situate a una distanza di 100 m da determinati elementi di
disturbo: infrastrutture [strade nazionali], zone edificabili e/o impianti
costruiti/rinnovati dopo il 1946, individuati tramite il registro federale
degli edifici e delle abitazioni). Infine, secondo il ricorrente - che censura
diverse NAPUC - il paesaggio non sarebbe sufficientemente protetto.
b. Il 6 dicembre
2010 il giudice delegato, raccolta l'adesione del Gran Consiglio, ha sospeso la
causa per permettere alle parti di procedere con le trattative in corso.
C. Il PUC-PEIP è stato
contestato anche tramite 257 ricorsi presentati da privati cittadini, enti
pubblici e associazioni. Quelli ancora pendenti saranno evasi con separati giudizi.
D. a. Nella seduta del 28
giugno 2012 il Gran Consiglio ha approvato alcune modifiche delle NAPUC e
stanziato un credito di fr. 3'200'000.- per la gestione e la valorizzazione del
paesaggio per il periodo 2012-2015 proposto dal Consiglio di Stato con il
messaggio del 4 maggio 2011 (n. 6495), intervento giustificato essenzialmente
dalla volontà di rendere più incisiva la protezione del paesaggio nel contesto
del cambiamento di destinazione dei rustici.
b. Contro la modifica
del 28 giugno 2012 sono stati presentati otto ricorsi, di cui sette - inoltrati
da comuni e patriziati - ancora pendenti. Essi saranno evasi con separati
giudizi. RI 1 non è insorto contro la variante, ma ha chiesto di partecipare
anche a queste procedure.
E. a. Il 21 novembre 2012
RI 1 ha postulato la riattivazione della causa, prospettando al Tribunale il
ritiro parziale del ricorso.
b. In occasione
dell'udienza del 30 gennaio 2013 il giudice delegato ha dunque riattivato la
procedura e ha fissato al ricorrente un termine per comunicare al Tribunale:
1.   quali domande ricorsuali vengono
mantenute e quali vengono ritirate; devono inoltre essere indicati, quantomeno
brevemente, i motivi;
2.   per le domande mantenute che
concernono l'estensione dei paesaggi con edifici e impianti protetti: gli
accertamenti che erano in corso al momento della presentazione del ricorso
(cfr. ricorso del 29 ottobre 2010, punti 11-13, doc. B e C allegati al
ricorso), i quali permettano al Tribunale e alle altre parti di comprendere i motivi
precisi su cui poggiano le richieste di esclusione di certe aree da tali
paesaggi;
3.   l'elenco dei Comuni i cui territori
sono toccati dal ricorso dopo il recesso parziale di cui sopra.
F. Il 24 luglio 2013 RI 1 ha
comunicato il parziale recesso dall'impugnativa. In particolare esso ha rinunciato
a chiedere l'annullamento integrale del PUC-PEIP e a contestare le NAPUC. La
domanda è quindi stata precisata nel senso che RI 1 postula l'annullamento del
piano in corrispondenza di 102 settori, a loro volta suddivisi in numerosi
comparti, distribuiti in 19 regioni, per i quali ritiene non siano soddisfatte
le condizioni poste dal diritto federale e dalla scheda 8.5 del piano
direttore. RI 1 ha quindi versato agli atti una documentazione generale in cui
figura in particolare il piano generale dei comprensori problematici secondo il
ricorso presentato il 29 ottobre 2010 e individuati sulla base del criterio
della distanza da edifici e impianti (elementi perturbatori) che potenzialmente
possono compromettere le qualità del paesaggio. RI 1 ha inoltre prodotto 19
incarti suddivisi per regioni, nei quali sono precisati i settori che, dopo un
esame di dettaglio con il concorso di consulenti esterni (__________ di __________),
sono ritenuti particolarmente problematici e per i quali viene chiesta
l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP ( zone viola ). RI 1 ha quindi
sottolineato di chiedere per finire l'esclusione di 69.4 km 2 dei
642.5 km 2 della superficie inserita nel perimetro del PUC approvato
(circa l'11%), che inglobano più o meno 1'400 degli 11'502 edifici classificati
1a (meritevoli di conservazione) o 1b (diroccati potenzialmente ricostruibili),
ovvero grossomodo il 12%. Da ultimo, il ricorrente ha versato agli atti un
incarto relativo alle cinque regioni nelle quali non vi sono più settori
oggetto di contestazione.
G. Il 9 dicembre 2013 il
Tribunale ha disposto la pubblicazione, dal 7 gennaio al 7 aprile 2014, del
ricorso (integrato dalla memoria complementare del 24 luglio 2013) presso le
cancellerie dei comuni il cui territorio era (ancora) oggetto d'impugnativa (FU
2013, pag. 9829 seg. e 9967 seg.), offrendo nel contempo ai comuni interessati
e a ogni altra persona o ente, i cui diritti od obblighi erano toccati dal
ricorso, la possibilità di presentare una risposta.
H. a. Con risposta del 7
aprile 2014 la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente
per il Gran Consiglio, ha chiesto che il ricorso sia respinto. Essa ripercorre
l'iter d'adozione del piano, sostenendo la bontà e l'approfondimento del lavoro
che ha condotto alle scelte contestate. La Divisione ha prodotto anche una perizia
elaborata dalla Sezione dello sviluppo territoriale (SST) con il coinvolgimento
dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e di quello della
pianificazione locale (UPL) che dimostrerebbe, sulla base di alcuni puntuali
esempi, l'effettiva qualità dei paesaggi messi in discussione dalRI 1.
b. In seguito alla citata pubblicazione disposta dal Tribunale, anche
numerosi privati, enti pubblici e associazioni (oltre 170) hanno presentato una
risposta. La quasi totalità di essi resistono al ricorso, con accenti diversi,
concentrandosi in modo particolare sui rispettivi fondi o comparti. Le
motivazioni - anche di coloro che invece sostengono l'impugnativa delRI 1 - testimoniano
un forte attaccamento al territorio, così come agli edifici esistenti,
sottolineando il rischio di una perdita massiccia di valori culturali,
rappresentati proprio dai rustici. Donde la necessità più volte ribadita di
poter mantenere questi edifici, ai fini di permettere la tutela del paesaggio e
frenare l'avanzata del bosco. Ciò che - stanti gli importanti costi che una
manutenzione rispettosa delle costruzioni comporta - può avvenire unicamente
tramite la possibilità di modificarne la destinazione d'uso, permettendo la
residenza secondaria. Gli argomenti saranno ripresi, ove necessario, in
diritto.
I. Il 24
giugno 2014 RI 1 ha chiesto di poter replicare ad alcune risposte.
J. Tra il 24 luglio
2014 e il 5 novembre 2015 il giudice delegato ha esperito numerose udienze e
sopralluoghi. In occasione del primo dibattimento, tenutosi nel Comune di
Quinto, la richiesta di poter replicare formulata dalRI 1 il 24 giugno 2014 è
stata sospesa sino alla fine dell'istruttoria, momento in cui sarebbe stata ridiscussa.
K. Terminati i sopralluoghi, con
replica del 22 febbraio 2017 RI 1 ha chiesto di giudicare secondo quanto
domandato con l'atto del 24 luglio 2013, ovvero di escludere dal perimetro del
PUC-PEIP i 102 settori indicati negli incarti regionali. Esso ha comunque
ridotto l'area contestata in corrispondenza del settore 16-A
Intragna-Calezzo-Corcapolo (regione Centovalli), 18-K Giumaglio (regione Valle
Maggia) e 21-B Menzonio (regione Val Lavizzara). Il ricorrente ha quindi
versato agli atti 102 dossier, uno per ciascun settore contestato, dai quali
risultano i motivi generali e di dettaglio a sostegno delle richieste; essi
contengono a tal fine una ricca documentazione fotografica, comprensiva di
vedute aeree. In estrema sintesi, RI 1 ribadisce le censure di carattere
generale sollevate con l'impugnativa, che determinerebbero la non conformità
del PUC-PEIP con i requisiti posti dalla legislazione pianificatoria e con la
pianificazione direttrice cantonale. Per i settori contestati esso ritiene poi
che non esista un paesaggio di tipo rurale tradizionale, integro e con delle
qualità particolari, riconducibile alla civiltà contadina e in particolare alle
attività collegate alla pastorizia e alla transumanza (pag. 9) né che le
costruzioni rurali presenti (molto poche rispetto al complesso dei manufatti e
non di rado prive di qualità particolari) sarebbero - salvo rare eccezioni - in
rapporto di simbiotica valorizzazione con il paesaggio, che non arricchirebbero.
L. In sede di
duplica i resistenti hanno in generale confermato le loro posizioni,
contestando di massima quelle delRI 1. La Divisione si è limitata a rinviare
alla propria risposta, rispettivamente alle prese di posizione consegnate nei
verbali d'udienza.
M. Il 6 marzo 2018 il giudice
delegato, respinte le ulteriori richieste di prova, ha assegnato un termine
(poi prorogato) sino a venerdì 11 maggio 2018 per presentare eventuali
conclusioni. Il ricorrente, così come molti resistenti, hanno confermato le
rispettive richieste e argomentazioni. La Divisione è rimasta silente.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 49 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU
1990, pag. 365]; dal 1° gennaio 2012 art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100]). Quanto alla legittimazione
attiva delRI 1, la Corte considera quanto segue.
1.2. L'art. 89 cpv. 2 lett. a della legge sul Tribunale federale
del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) conferisce il diritto di ricorrere alla
Cancelleria federale, ai Dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il
diritto federale, ai Servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare
la legislazione federale nella sfera dei loro compiti. Le Autorità federali che
hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale - prosegue la legge (art. 111
cpv. 2 LTF) - possono avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto
cantonale e, in quanto ne facciano richiesta, partecipare ai procedimenti
dinanzi alle Autorità cantonali inferiori. L'art. 48 dell'ordinanza sulla
pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; nella versione
in vigore dal 1° gennaio 2007; RU 2006, pag. 4705), che stabilisce i compiti e
le competenze delRI 1, autorizza quest'ultimo a presentare ricorso secondo le
disposizioni generali concernenti l'organizzazione giudiziaria nell'ambito
della pianificazione territoriale (cpv. 4). Ne discende che RI 1, autorità
competente in materia di pianificazione del territorio (art. 12 a cpv. 1 dell'ordinanza sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'ambiente,
dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni del 6 dicembre 1999;
Org-DATEC; RS 172.217.1) è legittimato a far capo alla via di ricorso
cantonale.
1.3. Alcuni resistenti criticano l'agire dell'insorgente per
quanto riguarda la formulazione delle domande, sia in relazione alla
definizione dell'oggetto della lite sia alla precisione nel tracciamento dei territori
contestati. Quest'ultima censura va subito disattesa: RI 1 ha infatti prodotto
documentazione sufficientemente precisa in forma cartacea ed elettronica. Pure
da respingere sono le critiche relative alla violazione dei principi della
buona fede e della parità di trattamento, formulate in particolare dalla Divisione
nella risposta del 7 aprile 2014, tese a limitare l'oggetto del contendere alle
sole aree indicate nel piano allegato al ricorso (cosiddette zone rosse ).
Come visto in narrativa, in un primo momento, il ricorrente ha chiesto
l'annullamento dell'intero atto pianificatorio, postulando la sospensione della
procedura ai fini di condurre trattative con il Cantone in vista di una soluzione
condivisa, ciò che avrebbe potuto comportare il ritiro del ricorso. Dall'atto
emerge comunque con chiarezza che RI 1 non ha mai inteso limitare l'impugnativa
unicamente a queste aree. Solo con lo scritto del 24 luglio 2013 RI 1 ha
ridotto il territorio oggetto di contestazione ai citati 102 comparti
(cosiddette zone viola , non sempre corrispondenti alle sole zone
rosse ), superficie ulteriormente ridotta il 22 febbraio 2017 in sede di
replica. Determinante è dunque la domanda risultante da questi atti di causa e
ribadita con le conclusioni. Sapere se i privati abbiano subìto pregiudizi
dall'intesa bonale raggiunta tra il Cantone e RI 1, secondo cui durante la
sospensione della procedura e pendenti le trattative il primo avrebbe
rilasciato le licenze edilizie solo per i perimetri non contestati mentre la
seconda non vi si sarebbe opposta, è questione che esula da questa procedura.
1.4. Ferme queste premesse, il ricorso è ricevibile in ordine e
- nella misura in cui non è stato ritirato e conseguentemente qui stralciato
dai ruoli - può essere esaminato nel merito. Irricevibili, per contro, sono le
domande poste dai resistenti che vanno oltre alla semplice richiesta di
respingere o accogliere l'impugnativa: la legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, pag. 181, applicabile in
forza dell'art. 113 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) non prevede l'istituto del ricorso adesivo
(RDAT 1990 n. 44 consid. 1.2; cfr. nello stesso senso Ruth Herzog in: Ruth Herzog/Michel Daum
[curatori], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton
Bern, II ed., Berna 2020, n. 5 ad art. 69).
1.5. Poiché la procedura relativa al PUC-PEIP (ivi compresa
quella successiva relativa alle varianti) era in corso prima dell'entrata in
vigore della LST, il piano dev'essere esaminato nel merito in applicazione
della LALPT (art. 117 LST). Determinante, inoltre, risulta il contenuto della
scheda 8.5 del PD '90, nel frattempo sostituito dal PD '09. A prescindere dal
fatto che il PUC-PEIP è stato elaborato in vigenza della scheda 8.5, la nuova
scheda P3 del PD '09 che ne riprende i contenuti non è stata sottoposta per
(nuova) approvazione al Consiglio federale. Nel suo rapporto d'esame del 24
settembre 2013 RI 1 ha tuttavia rilevato che la nuova scheda P3 non riporta
correttamente le modifiche imposte alla vecchia scheda 8.5 con l'approvazione
del 30 gennaio 2002, in particolare la scheda P3 è priva del capitolo Indicazioni
operative complementari facente parte dell'allegato B della citata
approvazione. Di conseguenza, approvando il 16 ottobre 2013 la rielaborazione
del piano direttore, il Consiglio federale ha espresso una riserva nel senso
che per la scheda P3 sono tutt'ora validi i contenuti delle approvazioni
federali avvenute negli anni passati (FF 2013, pag. 7200). Per quanto riguarda
le ulteriori questioni relative al diritto applicabile, esse saranno affrontate
- ove necessario - nei successivi considerandi.
1.6. L'incarto può essere evaso sulla base della copiosa
documentazione versata agli atti dalle parti, integrata dalle risultanze dei
sopralluoghi esperiti dal giudice delegato. Compiendo una valutazione
anticipata, non è necessario esperire le ulteriori prove richieste (art. 18
cpv. 1 LPamm). In particolare il richiamo operato dal ricorrente degli incarti
relativi ai casi in cui è stato applicato l'art. 39 cpv. 5 OPT (ripristino di
modifiche illegali nei paesaggi del PUC-PEIP) non è atto - come si vedrà in
seguito in relazione alla questione dell'ampiezza del territorio ( infra ,
12.1.2.1 e 12.1.2.2) - a fornire elementi utili ai fini del presente giudizio.
Tale questione, a ben vedere, esula dalla vertenza di natura pianificatoria e
attiene piuttosto ai compiti di vigilanza in materia edilizia.
In ogni caso, il tema della polizia delle costruzioni fuori zona edificabile
non si riduce certo al solo perimetro del PUC-PEIP, ma riguarda semmai l'intero
territorio cantonale non fabbricabile. Del resto, la pretesa incapacità (o
mancanza di volontà) da parte dell'Autorità cantonale di far rispettare
le norme edilizie non può essere messa in relazione diretta con l'estensione
del perimetro del PUC-PEIP. Anzi, questo piano pone
le basi legali che definiscono il quadro giuridico per effettuare interventi
nei territori protetti, prima assente, il che faciliterà anche i compiti di
vigilanza da parte dell'Autorità cantonale. Non è poi dato di vedere per quale
motivo l'esclusione di determinati comparti dal suo perimetro avrebbe
quale effetto virtuoso di scongiurare gli abusi edilizi. Appare piuttosto
verosimile il contrario, giacché coloro che posseggono edifici meritevoli di
conservazione inseriti nel PUC-PEIP hanno un interesse accresciuto a rispettare
le norme, che permette loro di conseguire il cambiamento di destinazione in
modo legale. Inoltre, essi hanno anche un interesse a vigilare che gli altri
proprietari agiscano nel pieno rispetto delle NAPUC, per evitare di
compromettere le qualità paesaggistiche che giustificano l'inclusione dei fondi
nel perimetro del PUC-PEIP. Nemmeno la richiesta di richiamare atti relativi
alle pianificazioni comunali (ivi compresi gli IEFZE) merita di essere accolta:
si tratta infatti di documenti pubblici, liberamente accessibili e
consultabili, e, pertanto, considerati noti alle parti (cfr. DTF 138 II 557
consid. 6.2, 135 III 88 consid. 4.1). Poco importa se essi sono alla fin fine
numerosi. Nel contesto del puntiglioso lavoro effettuato dalRI 1, nulla gli
impediva di richiedere direttamente ai Comuni oppure ai servizi cantonali la
loro trasmissione, non spettando certo al Tribunale il compito di acquisire
documentazione pubblica per semplificare il lavoro delle parti. Simile
incombenza non può essere dedotta nemmeno dal principio inquisitorio.
2. 2.1. In ambito
di piani di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (dal 1° gennaio 2012
art. 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale
amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso
del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e
l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani
regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del
Tribunale è completo e contempla anche il sindacato d'opportunità. Il pieno
potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione
giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura,
specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o
connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente
delle autorità del luogo, costituiscono spesso un insostituibile elemento per
la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto
esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di
utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza,
inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà
all'autorità di adozione o che procederà a una sua modifica. Non basta dunque
che risulti possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti,
di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa
deve manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il
Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della
pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2).
2.2. U na misura pianificatoria può costituire una
restrizione di diritto pubblico ed è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse
pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36
cpv. 1-3 Cost.).
3. 3.1. Secondo
l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire piani d'azzonamento per assicurare
un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato
insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è
codificato all'art. 2 della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) .
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del
permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto
coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione (DTF 137 II 254
consid. 3.1). Il piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le
indicazioni del piano direttore (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di
un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase e 2 cpv. 1
LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art.
33 segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano
d'utilizzazione cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo
per zone di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere
l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di
compiti cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse
cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).
3.2.
3.2.1. I piani di utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile
del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il principio
fondamentale secondo cui occorre separare il territorio edificabile da quello
non edificabile era già desumibile dall'art. 1 cpv. 1 vLPT nella sua versione
originaria (RU 1979, pag. 1573) che stabilisce che il suolo dev'essere
utilizzato con misura (cfr. Peter Hänni ,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, VI ed., Berna 2016, §7 I.3.b,
pag. 67 seg.) sostituita dall'attuale testo (in vigore dal 1° maggio 2014; RU
2014, pag. 899) il quale dispone che Confederazione, Cantoni e Comuni devono
provvedere affinché i comprensori edificabili siano separati da quelli non
edificabili. La necessità di suddividere il territorio edificabile da quello
non edificabile è tuttavia anteriore all'entrata in vigore, il 1° gennaio 1980,
della LPT. Tale, fondamentale, compito derivava già dall'art. 22 quater cpv. 1 dell'abrogata Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 29
maggio 1874 (vCost.; RU 1, pag. 1; Hänni ,
op.cit., §7 I.1., pag. 64; Eric Brandt ,
Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non
constructibles, in: RDAF 1995 pag. 197 segg., 203). Esso è stato dapprima
concretizzato sul piano legislativo tramite il decreto federale su alcuni
provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio del 17
marzo 1972 (DFU-PT; RU 1972, pag. 576), entrato in vigore il 24 marzo 1972, che
ha imposto ai Cantoni di designare senza indugio i territori dove
l'insediamento e l'edificazione dovevano essere provvisoriamente limitati o
impediti (art. 1 DFU). Il 1° luglio 1972 è quindi entrata in vigore la legge
federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU 1972,
pag. 1120), con cui per la prima volta l'Assemblea federale ha sancito per
tutta la Confederazione il principio della separazione sistematica tra
territorio edificabile e non edificabile (DTF 129 II 396 consid. 4.2.1).
Secondo questa legge i permessi per la costruzione o la trasformazione di
edifici e impianti di ogni genere possono essere concessi unicamente
all'interno delle zone edificabili e, dove queste mancano, nel perimetro del
progetto generale di canalizzazione (PGC; art. 19 LCIA). All'esterno del
perimetro del PGC nuovi edifici e impianti possono essere realizzati unicamente
in quanto sia dimostrato un bisogno oggettivamente fondato (art. 20 LCIA). Il
principio fondamentale della separazione tra zona edificabile e zona non
edificabile è oggi dedotto dal citato art. 75 Cost. ( Rudolf Muggli, Vorbemerkungen zu den
Art. 24 bis 24 e und 37 a , in: Heinz Aemisegger e al.
[curatori], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/Ginevra
2017, n. 16). La sua importanza è, infine, sottolineata anche dalla
giurisprudenza relativa alla polizia delle costruzioni di questo Tribunale (STA
52.2014.124 dell'11 dicembre 2015 consid. 3.4., 52.2002.454/461 del 15 febbraio
2005 consid. 4.2., confermata con STF 1A.77/2005-1P.201/2005 del 6 giugno 2005
in: RtiD II-2005 n. 18, 52.2004.397 del 23 febbraio 2005 consid. 4.;
52.2002.234 del 21 marzo 2003 consid. 4.2.).
3.2.2. I Cantoni possono prevedere altre zone d'utilizzazione e,
dunque, suddividere, diversificare, combinare e completare i tipi di zona
fondamentali (edificabile, agricola e protetta) previsti dal diritto federale;
essi devono comunque sempre rispettare il regime degli art. 15-17 LPT e, di
riflesso, attenersi al principio fondamentale del diritto pianificatorio di
separazione tra zone edificabili e non edificabili (DTF 143 II 558 consid.
2.5.1).
4. 4.1. Giusta
l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT l'autorizzazione a costruire può essere
rilasciata, di principio, soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla
funzione prevista dal piano d'utilizzazione per quella zona, ovvero soltanto
per insediamenti la cui destinazione s'integra convenientemente nelle finalità
della zona in cui sorgono (principio della conformità di zona). Anche nella
zona agricola edifici e impianti possono essere considerati conformi alla
funzione di zona, a condizione che essi, in particolare e per quanto qui
interessa, siano necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura oppure
che servano all'ampliamento interno di un'azienda agricola o orticola
produttiva (art. 16 a cpv. 1 e 2 LPT; art. 34 cpv. 1 OPT).
4.2. In deroga al principio della conformità di
zona, secondo l'art. 24 LPT fuori delle zone edificabili possono
eccezionalmente essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il
cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione
prevista per la zona di utilizzazione se la loro destinazione esige
un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e non vi si oppongono
interessi preponderanti (lett. b). Le due condizioni devono essere adempiute
cumulativamente. Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo
ed è soddisfatto soltanto se l'edificio o l'impianto deve essere
realizzato fuori del territorio edificabile per motivi di ordine tecnico,
inerenti al suo esercizio o alla natura del terreno. Motivi puramente
finanziari, personali o di comodità non sono sufficienti (DTF 136 II 214
consid. 2.1, 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a, 123 II 256 consid.
5; cfr. pure Bernhard Waldmann/Peter Hänni , Handkommentar
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 8 segg. ad art. 24). Il vincolo può anche
essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona
edificabile, in particolare quando un edificio o impianto, a causa delle
immissioni generate, non può essere realizzato all'interno delle zone edificabili
(per es. una struttura per la tenuta di animali o uno stand di tiro; DTF 129 II
63 consid. 3.1, 114 Ib 180 consid. 3c seg. con rinvii; Waldmann/ Hänni , loc. cit. ). L'adempimento del secondo requisito di cui
all'art. 24 lett. b LPT implica l'assenza di interessi
preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il criterio
presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi, pubblici
e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti dalla LPT ma
anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 OPT; DTF 129 II 63 consid. 3.1; STA
52.2006.117 del 25 settembre 2012 consid. 4.1).
4.3. L'art. 24 d cpv. 2 LPT in vigore dal 1° settembre
2000 (introdotto dalla revisione parziale del 20 marzo 1998, RU 2000, pag. 2042)
dal marginale Utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli, edifici e
impianti degni di protezione prescrive che può essere autorizzato il
cambiamento di destinazione di edifici e impianti degni di protezione se sono
stati sottoposti a protezione dall'autorità competente (lett. a) e la loro
conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo (lett.
b). Le autorizzazioni in base a questo articolo possono essere rilasciate
unicamente alle condizioni di cui al suo cpv. 3; in particolare, l'edificio o
l'impianto deve prestarsi all'utilizzazione prevista (lett. a).
4.4.
4.4.1. L'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT pone le premesse e le
condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare,
fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di edifici e
impianti .
4.4.2. Secondo tale disposizione, nella versione in vigore fino
al 1° novembre 2012:
2 I Cantoni possono
autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di
edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a.   il
paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti
sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b.   il
carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c.   la
conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il
cambiamento di destinazione; e
d.   il
piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il
carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere
rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b.   il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non
sia necessario;
c.   l'aspetto
esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d.   è
necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e
tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di
destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e.   la
coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe
non è minacciata;
f.    non
vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT).
4.4.3. L'11 marzo 2012 è
entrato in vigore l'art. 75 b Cost. che stabilisce che la quota di
abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della
superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può
eccedere il 20% (cpv. 1). In attesa dell'adozione della legge federale in materia,
il Consiglio federale ha emanato l'ordinanza sulle abitazioni secondarie del 22
agosto 2012 (OASec 2012; RU 2012, pag. 4583). L'art. 5 OASec 2012 permette il
rilascio delle autorizzazioni secondo l'art. 39 cpv. 2 e 3 OPT anche se la
quota del 20% di abitazioni secondarie è stata raggiunta nel Comune. L'art. 7
OASec 2012 ha quindi modificato l'OPT, introducendo due nuovi capoversi
all'art. 39:
4 Le autorizzazioni di cui
al capoverso 2 decadono se non sussiste più il carattere degno di protezione
dell'edificio o del paesaggio circostante, sempre che ciò rientri nell'ambito
di responsabilità del proprietario fondiario.
5 In
caso di modifiche illegali nei paesaggi di cui al capoverso 2, un'autorità
cantonale provvede affinché sia disposto ed eseguito il ripristino della
situazione conforme al diritto.
Il Consiglio federale ha così inteso, da un lato,
permettere l'utilizzazione estensiva di questi edifici, per meglio conseguire
lo scopo primario della conservazione del paesaggio, dall'altro, preservare il
carattere degno di protezione di questi paesaggi, favorendo l'interesse permanente
dei proprietari a mantenerlo (ARE, Rapporto esplicativo concernente l'ordinanza
sulle abitazioni secondarie, Berna 2012, ad art. 5). Con l'entrata in vigore,
il 1° gennaio 2015, della legge federale sulle abitazioni secondarie del 20
marzo 2016 (LASec; RS 702) il rilascio di licenze edilizie per residenze
secondarie dev'essere dedotto dall'art. 9 cpv. 2 LASec, secondo cui al di fuori
delle zone edificabili la realizzazione di edifici senza limitazioni d'uso
secondo l'art. 7 cpv. 1 LASec è retta dalla legislazione in materia di
pianificazione del territorio, ovvero dagli art. 24 d cpv. 2 e 3 LPT e 39
cpv. 2-5 OPT (cfr.: DTF 145 II 83 consid. 7.2; Beat
Stalder in: Stephan Wolf/Aron Pfammatter [curatori], Handkommentar
Zweitwohnungesetz, Berna 2017 n. 43, 47 segg. ad art. 9; Franco Pedraz­zini , Le abitazioni
secondarie, dall'iniziativa popolare alla legge federale, in: Marco Lucchini/Fulvio Campello
[curatori], Il diritto edilizio, Lugano/Basilea 2016, pag. 65 segg., 94).
4.4.4. Il 10 ottobre 2012 il Consiglio federale ha modificato
l'art. 39 cpv. 3 OPT come segue (in vigore dal 1° novembre 2012; RU 2012, pag.
5537; corrispondente al precedente cpv. 3 lett. c del medesimo disposto).
3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere
rilasciate soltanto se l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare
restano sostanzialmente immutati.
Le altre condizioni di cui al precedente art. 39 cpv. 3 OPT - a
eccezione, dunque, di quella alla lett. c - sono state traslate nel nuovo art.
43 a OPT Disposizioni comuni , che riguarda ora tutte le
autorizzazioni rilasciate secondo la sezione 6 dell'OPT, riferita alle
eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili. Benché il testo
della nuova lett. a sia stato adeguato, ciò non concerne - in sostanza - l'art.
39 cpv. 2 OPT (cfr. ARE, Revisione parziale dell'ordinanza sulla pianificazione
del territorio, Rapporto esplicativo, Berna 2012, ad art. 43 a ).
5. Ai fini dell'evasione
dell'impugnativa, deve essere sciolto il quesito relativo alla base legale
dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Secondo RI 1 questa norma sarebbe un caso di
applicazione dell'art. 24 LPT, ipotesi contestata da alcuni resistenti, i quali
evocando parte della dottrina, sostengono che essa trovi fondamento nell'art.
24 d LPT.
5.1.
5.1.1. La revisione parziale della LPT promossa dal Consiglio
federale con il messaggio del 22 maggio 1996 (n. 96.040, in FF 1996 III 457) ha
conosciuto un iter piuttosto complesso. Già in occasione dell'esame del
progetto al Consiglio Nazionale, dopo che quello degli Stati con qualche
modifica l'aveva approvato (cfr. BN CS 1997, pag. 185 segg.), esso è stato
oggetto di diverse modifiche, tant'è che quest'ultima Camera ha introdotto
alcuni nuovi articoli su proposta della sua Commissione (cfr. BU CN 1997, pag.
1855 segg.) ed è stato necessario ritornare il progetto all'altra Camera. Per
quanto qui interessi, nel messaggio il Consiglio federale ha proposto un nuovo
art. 24 a cpv. 3 LPT, poi divenuto con una modifica redazionale da parte
della Commissione degli Stati l'art. 24 d cpv. 2 LPT, che è stato
adottato dalle Camere già con la prima deliberazione. L'intenzione del Governo
era quella di estendere le possibilità offerte dall'art. 24 vOPT '89, da cui è
poi derivato l'attuale art. 39 cpv. 2 OPT, circoscritte unicamente a
comprensori qualificati (cfr. messaggio 96.040 cit., cap. 111.4 e 114). Se ne
può dedurre che secondo il Consiglio federale le possibilità di cui all'art. 24
vOPT '89 erano già sorrette da una sufficiente base legale, ovvero l'art. 24
cpv. 1 lett. a LPT, nella versione in vigore sino al 1° settembre 2000 (RU
1979, pag. 1573), corrispondente all'attuale 24 lett. a LPT. D'altro canto,
dall'esame dei verbali dell'Assemblea federale emerge come talvolta l'art. 24 a cpv. 3 del progetto venga definito "lex rustici" ,
rispettivamente che per taluni partecipanti - ivi compreso il consigliere
federale Koller - si trattava di dare una base legale a quanto (già) previsto
dalla vOPT '89 (BU CS 1997, pag. 220).
5.1.2. In una decisione di principio il Tribunale federale,
chinatosi sul quesito di sapere se fosse possibile demolire e ricostruire un
edificio ancora utilizzato a scopi agricoli dopo il 1972 nei comprensori con
abitati tradizionalmente sparsi, ha avuto modo di considerare che l'art. 39 OPT
costituisce una norma di esecuzione molto estesa dell'art. 24 lett. a LPT (DTF
137 II 338). L'Alta Corte sembra quindi andare nella direzione di considerare
l'art. 24 lett. a LPT quale base legale dell'art. 39 OPT. Ancora di recente il
Tribunale federale ha nettamente distinto l'applicazione dell'art. 24 d cpv.
2-3 LPT - riservato alle costruzioni degne di protezione - dall'art. 39 cpv.
2-5 OPT (DTF 145 II 83 consid. 6.2.1). Da notare che, secondo il medesimo
giudizio, la necessità di far capo alla procedura pianificatoria è data anche
nel caso in cui si volesse considerare l'art. 39 OPT come una norma di
esecuzione dell'art. 24 d LPT (DTF 145 cit. consid. 8.1).
5.1.3. Anche la dottrina ha avuto modo di esprimersi in merito
all'art. 39 OPT.
Secondo Muggli l'art.
39 cpv. 2 OPT, dopo la revisione parziale del 1998 che ha introdotto il nuovo
art. 24 d LPT, deve essere inteso quale norma di esecuzione di
quest'ultimo, siccome lex specialis in rapporto all'art. 24 LPT ( Muggli , op. cit., n. 38 ad art.
24 e n. 8 ad art. 24 d ). Quanto previsto dall'ordinanza sarebbe dunque
applicabile solo nella misura in cui non è in conflitto con l'art. 24 d LPT, ciò che sarebbe problematico, giacché i requisiti non sono i medesimi ( ibidem ,
n. 40 e 41 ad art. 24). Comunque, l'autore ritiene possibile un'interpretazione
conforme alla legge dell'art. 39 cpv. 2 OPT nel senso che per applicare l'art.
24 d cpv. 2 LPT a interi paesaggi caratterizzati da edifici tipici che
abbracciano più Comuni è corretto esigere - come fa l'ordinanza - che la regolamentazione
sia contenuta nel piano direttore cantonale e in un piano d'utilizzazione
cantonale o comunale, mentre per singoli oggetti meritevoli è sufficiente una
semplice decisione di protezione ( ibidem , n. 42). L'autore sostiene
dunque che proprio il PUC-PEIP rappresenterebbe un buon esempio di come l'art.
39 cpv. 2 OPT possa essere interpretato conformemente all'art. 24 d cpv.
2 LPT ( loc. cit. ).
H änni rileva che la
revisione parziale della LPT del 1998 ha introdotto una serie di autorizzazioni
eccezionali facilitate di modo che l'art. 24 LPT ha oggi una portata sussidiaria
( Hänni , op. cit., §10 VII.3., pag.
204). L'autore tratta l'art. 39 OPT come un caso a sé, che completa le
disposizioni degli art. 24 segg. LPT, distinguendo il campo di applicazione
dell'art. 24 d cpv. 2 LPT da quello dell'art. 39 cpv. 2 OPT e, per quanto
riguarda il rapporto tra queste due norme, limitandosi a rinviare alla citata
DTF 137 II 338 ( Hänni , op. cit.,
§10 VII.3.j, pag. 231 con rinvio alla nota n. 802). Pure Dupré distingue tra l'art. 24 d cpv.
2 OPT e l'art. 39 cpv. 2 OPT ( Chantal
Dupré in: Heinz Aemisegger e altri, Commentaire LAT,
Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, n. 15 ad art. 24d), approccio condiviso anche da Favre ( Anne-Christine
Favre , La zone agricole, in: Journées du droit de la construction 2009,
pag. 47 segg., pag. 77). Parrebbe potersi dedurre, quindi, che per questa
dottrina la base legale vada cercata nella norma sussidiaria generale di cui
all'art. 24 LPT.
Infine, secondo Waldmann/Hänni l'art. 39 OPT non sarebbe una semplice norma di esecuzione, ma una
derogazione a sé stante relativa al principio della separazione del territorio
edificabile da quello non edificabile ( Waldmann/Hänni ,
op. cit., n. 27 ad art. 24). Stante il carattere esaustivo delle eccezioni
previste dalla LPT e l'assenza di una norma di delegazione, questi autori
mettono in dubbio la legalità e la costituzionalità dell'art. 39
OPT ( loc. cit. ; ancora più categorico: Bernhard
Waldmann , Zur Standortgebundenheit von Bauten und Anlagen ausserhalb der
Bauzone, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen [curatori], Mélange Pierre Moor,
Berna 2005, pag. 779 segg., 787). Parere condiviso da Karlen e da Marti (Peter Karlen , Die
Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24 d RPG, System der neuen Regelung, in:
ZBl 102/2001, pag. 291 segg., 294 e 305; Arnold
Marti , Commento della DTF 137 II 338 in: ZBl 113/2012, pag. 304).
5.2. Alla luce di quanto
appena ricordato, questo Tribunale ritiene che l'art. 39 cpv. 2 OPT abbia la
sua base legale nell'art. 24 lett. a LPT. Ciò emerge innanzitutto dalla genesi
della norma, sviluppata prima dell'adozione dell'art. 24 d cpv. 2 LPT e
ripresa in seguito senza modifiche sostanziali nella vigente ordinanza. In
secondo luogo, le condizioni di applicazione dell'art. 24 d cpv. 2 LPT e
dell'art. 39 cpv. 2 OPT, come spiegato, divergono su più punti. Da
sottolineare, in particolare, che nell'ambito dell'adozione dell'art. 24 d cpv. 2 LPT, l'Assemblea federale e meglio il Consiglio nazionale ha
esplicitamente respinto la proposta di imporre ai Cantoni una procedura
pianificatoria ai fini della sua applicazione (BU CN 1997, pag. 1863 segg.),
aspetto invece centrale nell'impianto dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Nell'esigere che
l'edificio si presti all'utilizzazione prevista, l'art. 24 d cpv. 3 LPT
sembra inoltre escludere la possibilità di farvi capo quando il cambiamento di
destinazione richiesto sia da fienile o stalla in abitativo secondario (cfr.
messaggio n. 96.040 cit., cap. 208.41). Da ultimo, ma non per importanza,
l'art. 39 cpv. 2 OPT fa espressamente riferimento al concetto di ubicazione
vincolata , mentre parte della dottrina ritiene che l'art. 24 d LPT
prescinda da questa necessità (cfr., ad esempio, Waldmann , op. cit., pag. 780). Secondo
questa Corte, dunque, l'art. 39 cpv. 2 OPT altro non fa che esplicitare il
concetto di natura indeterminata ( Muggli ,
op. cit., n. 2 ad. 24; Waldmann ,
op. cit., pag. 787) espresso dalla locuzione esige un'ubicazione fuori della
zona edificabile di cui alla lett. a dell'art. 24 LPT, ponendo severe esigenze
affinché possa essere riconosciuta la necessità di permettere il cambiamento di
destinazione degli edifici rurali per motivi paesaggistici. Condizioni che
appaiono in linea con l'impianto della LPT e dunque non possono essere ritenute
contrarie alla legge né tantomeno alla Costituzione federale, atteso come
permettono di considerare a sufficienza il principio di separazione della zona
edificabile da quella non edificabile. Nel solco della giurisprudenza dell'Alta
Corte citata (cfr. pure l'approccio giuridico della STF 1A.20/2005 del 4 agosto
2005 consid. 4), anche nel caso del cpv. 2 dell'art. 39 OPT è dunque possibile
riconoscere una norma di esecuzione dell'art. 24 lett. a LPT.
6. Ai fini di poter
far uso delle possibilità di cui all'art. 39 cpv. 2 OPT, i Cantoni devono
innanzitutto ossequiare la condizione di cui alla lett. d, indicando nel piano
direttore cantonale i criteri secondo cui dev'essere valutato il carattere
degno di protezione dei paesaggi e degli edifici. Il Cantone Ticino ha dunque adottato
la scheda di coordinamento 8.5. Questa è stata approvata il 30 gennaio 2002 dal
Consiglio federale (FF 2002, pag. 714), apportando alcune modifiche e facendo
proprio il testo di cui all'allegato B del rapporto d'esame dell'ARE del 14
novembre 2001. Il Governo federale ha inoltre posto alcuni oneri a carico del
Cantone, segnatamente:
I. Il Cantone tiene inventari in
merito a:
a. paesaggi protetti ai sensi
dell'articolo 39 capoverso 2 OPT (inclusa la cartografia),
b. edifici che in questi paesaggi
sono stati posti sotto protezione,
c. autorizzazioni per costruire o
trasformare edifici o impianti all'interno di questi paesaggi, suddivise in:
1)   autorizzazioni concernenti edifici protetti;
2)   autorizzazioni concernenti altri edifici o
impianti,
d. messa sotto protezione di edifici
rustici diroccati e autorizzazioni rilasciate per la ricostruzione e la
trasformazione dell'utilizzazione di siffatti edifici,
e. abusi edilizi in questi paesaggi
indicando stato e genere del disbrigo,
f. rendiconti periodici (almeno ogni
due anni) dei Comuni sullo stato dell'esecuzione riguardante questi paesaggi.
II. Il Cantone trasmette annualmente
all'USTE gli inventari aggiornati indicando le modifiche intervenute.
III. Il Cantone adegua le "Direttive
dipartimentali per l'elaborazione dell'inventario comunale degli edifici
situati fuori delle zone edificabili, febbraio 1991" e la "Norma
integrativa tipo alla norma di attuazione dei PR (edizione agosto 1994)"
alla versione della scheda di coordinamento approvata.
6.1. 6.1.1. La scheda coordinamento n. 8.5, di dato acquisito, affronta la tematica
dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione dipartendosi dalla
seguente analisi:
Il paesaggio rappresenta in Ticino un aspetto
territoriale di notevole importanza non solo per la società che vi vive, ma
anche quale componente dell'attrattiva turistica. Di particolare rilevanza per
la qualità formale del paesaggio sono la ricchezza e la diversità degli
ambienti, frutto di secoli di utilizzazione agricola e forestale del
territorio, basata sulla transumanza stagionale dal piano alla montagna e
viceversa. Questa forma tradizionale di utilizzazione del territorio ha
determinato l'alternanza tra foreste e spazi aperti e ampie superfici pascolive
alpestri sovente valorizzati dalla presenza di edifici, raggruppati o isolati,
testimoni di un'arte edilizia minore, ma di grande dignità (cfr. Atlante
dell'edilizia rurale in Ticino). Il quadro paesaggistico legato a questo
territorio costruito rappresenta una delle varie ricchezze culturali con
carattere di unicità che il Ticino può offrire. La storia e i ricordi collegati
a queste testimonianze hanno radici profonde ancora nell'attuale società locale
e negli ultimi anni tendono sempre più a rappresentare un punto di riferimento
per una popolazione sempre più sottoposta ai ritmi stressanti e alienanti della
vita urbanizzata. Per gli abitanti delle valli il patrimonio tradizionale
costruito rappresenta anche un'importanza economica, non tanto per il suo
indotto diretto legato al ricupero edilizio, ma per la sua funzione
paesaggistica e di conservazione di una specificità che è sempre più
indispensabile sul piano di un'offerta turistica basata su un uso durevole del
territorio.
Il paesaggio merita pertanto un'attenzione
particolare, una protezione ma anche una gestione attiva tale da evitarne, nel
limite del possibile:
- l'impoverimento nel senso di una
ulteriore perdita delle testimonianze della vita e delle attività passate ma
anche nel senso economico del termine perché questo patrimonio costruito
rappresenta pur sempre un valore per i loro proprietari,
- l'inselvatichimento nel senso di
una banalizzazione del paesaggio a causa di una copertura forestale sempre più
omogenea e monotona che non permette più una lettura del territorio nelle sue
componenti morfologiche e storiche,
- il degrado naturale nel senso di
una diminuzione della varietà delle specie floreali e faunistiche e della
tendenza a un disequilibrio della stabilità idrogeologica in seguito
all'abbandono della manutenzione dei manufatti tradizionali e a un inevitabile
aumento degli incendi boschivi.
Il problema della forte progressione del bosco a
scapito degli spazi aperti agricoli con una conseguente banalizzazione del
paesaggio assume una certa priorità in tutto il territorio del Cantone. Uno
degli strumenti, ma non l'unico, è la scheda 8.5.
La presenza dell'uomo sul territorio in questo
contesto e a certe condizioni va quindi vista come un elemento di cura
dell'ambiente e non automaticamente come un elemento di disturbo.
Tramite appropriate politiche cantonali e comunali nel
settore degli edifici tradizionali fuori zona è quindi possibile favorire un
approccio partecipativo e di responsabilità nella gestione del territorio
passando da un atteggiamento puramente consumistico nei confronti della natura
e del paesaggio a un atteggiamento più diretto e attivo. Quando la funzione
agricola di un tempo non può più essere esercitata, e solo nei casi in cui essa
non può più essere ripristinata a scopo produttivo, il rustico trasformato può
anche assumere una funzione sociale equilibrante per la popolazione che lo
utilizza.
In Ticino vi è un numero considerevole di edifici
(rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi
edifici e impianti individuabili su tutto il territorio cantonale,
rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in
assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi
pertanto può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se
si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo
naturalmente i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta.
D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari
e stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi
edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce.
Il cambiamento di destinazione diventa una misura che
permette:
- la conservazione dell'edificio
stesso
- la creazione delle premesse
necessarie per la cura delle aree circostanti.
È quindi evidente che la condizione che sta alla base
di un cambiamento di destinazione di un edificio fuori zona deve comprendere le
due componenti sopracitate. La trasformazione di edifici esistenti può
addirittura contribuire a una migliore cura del territorio e della natura e a
fare da contrappeso stagionalmente all'eccessiva concentrazione della
popolazione e delle attività in una parte esigua del territorio cantonale (in
Ticino il 18% del territorio comprende l'80% della popolazione e il 90% dei
posti di lavoro; a questo territorio molto densamente abitato si contrappone
una vasta superficie che tende ad essere abbandonata a sé stessa se non ci
fosse un minimo di interesse da parte della popolazione come quello per la
conservazione dei rustici).
6.1.2. La scheda 8.5 stabilisce in seguito come viene attuato il
coordinamento a livello cantonale, elencando in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione. Essa
sancisce innanzitutto il criterio di base (1a) secondo cui il territorio
cantonale per il quale va esaminata una messa sotto protezione comprende
i paesaggi
caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al
di sotto dei 2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali
originali, ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato.
La scheda elenca poi i criteri di esclusione (1b), specificando
che per una messa in protezione, non entrano in linea di conto il bosco secondo
la legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC),
le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse nazionale, cantonale
o regionale e, infine, le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
Stante la necessità di proteggere un territorio che travalica i
confini dei singoli Comuni, il Cantone è chiamato a svolgere un ruolo di
coordinamento tra i piani regolatori, ai fini di ottenere un quadro
paesaggistico coerente con i principi che informano la pianificazione
direttrice. Quali strumenti entrano in linea di conto il piano comprensoriale,
l'elaborazione di sottoschede per unità geografiche specifiche, la
pianificazione intercomunale e il piano di utilizzazione cantonale.
6.1.3. In seguito la citata scheda stabilisce anche come devono
procedere i Comuni. Questi devono dapprima approntare gli elementi conoscitivi
di base che servono per preparare la decisione sulla protezione:
-     definiscono
il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le
superfici SAC, le zone di pericolo; le aree per attrezzature, impianti o
funzioni d'interesse nazionale, cantonale o regionale);
-     allestiscono
l'inventario IEFZE;
-     raccolgono
le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio (attività
agricola, selvicoltura ecc.);
-     individuano
gli elementi naturali;
-     definiscono
eventuali elementi storici e culturali specifici della zona;
-     rilevano le
infrastrutture e i servizi esistenti.
Sulla scorta di
tali elementi conoscitivi di base, i Comuni:
- decidono in modo restrittivo
sulla protezione di paesaggi nel senso di questa scheda e ne delimitano - nel
caso - il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;
- decidono quali edifici, compresi
all'interno di questo perimetro, proteggere;
- indicano gli edifici che vanno
mantenuti a scopo agricolo;
- definiscono le misure vincolanti
atte a garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;
- definiscono le norme di
attuazione per la protezione dei singoli edifici.
7. 7.1. L'art. 75 cpv. 3 LALPT affida al piano regolatore - dunque ai
Comuni - il compito di designare in particolare, all'interno dei paesaggi
secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, i rustici meritevoli di conservazione. Per
rustici s'intendono quegli edifici che per origine, forma, struttura e
materiali appartengono all'edilizia rurale tradizionale (art. 29 prima frase
del regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale sula
pianificazione del territorio; RLALPT; BU 1991, pag. 48). Tale regolamentazione
è oggi ripresa agli art. 70 cpv. 2 e 3 LST, rispettivamente 85 cpv. 4 del
regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;
RL 701.101). Competenza comunale che, come ha avuto modo di considerare di
recente il Tribunale, non è venuta meno con l'adozione del PUC-PEIP (STA
90.2017.43 del 16 dicembre 2019 consid. 4).
7.2. L'inventario degli edifici
situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato e approvato
seguendo la procedura di variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2, 75 cpv.
3 LALPT, ora art. 33 cpv. 2 e 70 cpv. 3 LST). Stando alle indicazioni della
scheda 8.5 e del rapporto d'esame relativo alla sua approvazione del 14
novembre 2001, questi inventari costituiscono un'eccellente base per le ulteriori
decisioni. In particolare, la scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da
conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici
compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa cernita occorre partire
da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, puramente
indicativa nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici
inclusi nei paesaggi protetti. L'inventario serve, quindi, in primo luogo quale
strumento di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito
fuori della zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare
quali edifici sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la
classificazione definita a questo scopo nelle direttive elaborate dal
Dipartimento del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del
territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi
per la definizione dei paesaggi da proteggere ( pro multis : STA
90.2007.118/122 del 28 febbraio 2008 con riferimenti).
7.3. Gli edifici sono suddivisi
negli inventari IEFZE secondo le seguenti categorie:
1. Edifici meritevoli di
conservazione
a) Edifici rustici finora
prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la
ricostruzione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che
fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la
ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di
conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello
stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi
emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama
architettonicamente valida e di pregio, e hanno caratteristiche particolari per
le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;
c) edifici rustici particolari con
una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,
mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse
generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica
della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati
(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento
colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano
regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale.
2. Edifici diroccati non
ricostruibili
Edifici diroccati per i quali non esiste un interesse
pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi
di rustici meritevoli di conservazione.
3. Edifici rustici già trasformati
Edifici rustici già trasformati per i quali sono
concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di
recupero di parti originali.
4. Altri edifici rilevati
Tutti gli altri edifici esistenti
sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali,
autorimesse, baracche, capannoni ecc. In questa categoria sono inclusi anche
edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso
totalmente le loro caratteristiche originali.
Censure
di carattere generale
8. 8.1. RI 1, pur avendo ridotto
l'oggetto del litigio solamente a determinati comparti e non contestando più le
NAPUC a seguito della variante del 28 giugno 2012, ha comunque mantenuto una
serie di critiche di carattere generale sul metodo con cui l'Autorità cantonale
ha definito i paesaggi degni di protezione. Secondo RI 1 il PUC-PEIP non
rispetta sufficientemente il principio della separazione della zona edificabile
dalla zona non edificabile. In violazione di quanto previsto dall'art. 47 cpv.
1 OPT, norma che concretizza l'obbligo di ponderare gli interessi previsto
all'art. 3 cpv. 2 OPT, né il rapporto di pianificazione né il messaggio
governativo spiegherebbero sufficientemente le scelte fatte in relazione a
ciascun comparto. Trattandosi di una pianificazione innovativa, potenzialmente
in conflitto con il diritto federale e in particolare con il citato principio,
il Consiglio di Stato avrebbe dovuto fornire al Gran Consiglio, autorità
preposta all'adozione del piano, un rapporto particolarmente approfondito, ciò che
non ha fatto. Tale importante carenza avrebbe comportato la definizione di
vasti comparti (oltre 600 km 2 ), senza un esame puntuale delle loro
qualità paesaggistiche e dell'esistenza di un'unità degna di protezione fra
edifici e paesaggi. L'art. 39 cpv. 2 OPT e il piano direttore richiederebbero
una delimitazione restrittiva dei paesaggi, sulla base di una ponderazione alla
luce degli elementi conoscitivi di base, che il Cantone non avrebbe raccolto o
comunque né considerato né applicato. Il perimetro, prosegue il ricorrente, è
troppo ampio anche in relazione alla gestione e al controllo delle attività
edilizie al suo interno nonché al raggiungimento degli obblighi e obiettivi del
PUC (salvaguardia del perimetro con le sue qualità, soprattutto l'impedimento
di un ulteriore imboschimento). La delimitazione di paesaggi protetti non
dovrebbe nemmeno pregiudicare il mantenimento di superfici sufficienti per
eventuali bisogni di quelle utilizzazioni del suolo che si svolgono fuori della
zona edificabile (agricoltura, urbanizzazione, svago ecc.). Secondo
l'insorgente la questione degli inventari è particolarmente problematica.
Intanto, questi non sarebbero nemmeno ancora stati adottati da tutti i Comuni.
In secondo luogo essi terrebbero conto principalmente (se non esclusivamente)
delle qualità dell'edificio, senza considerarne il contesto e quindi chinarsi
sul quesito fondamentale dell'esistenza di un'unità degna di protezione secondo
l'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT. Il Cantone avrebbe poi omesso di effettuare la seconda
scelta , come prevede il piano direttore: si sarebbe limitato a conferire
carattere costitutivo agli inventari, senza ponderare gli interessi (art. 3
OPT), ciò che non sarebbe possibile fare ora poiché gli inventari non sono in
quanto tali oggetto della procedura. RI 1 rileva poi come il controllo di
un'area così ampia, spesso montagnosa, discosta e di difficile accesso è
estremamente difficoltoso, se non impossibile. La sporadicità e inefficacia
degli interventi delle autorità preposte alla polizia edilizia dimostrerebbe il
sovradimensionamento del piano. Infine, il ricorrente sostiene che
l'inserimento di un'area nel PUC-PEIP nemmeno ne consente il recupero, giacché
l'apparato normativo non lo permetterebbe.
8.2. La Divisione spiega il processo che ha
condotto alla definizione dei comprensori, sostenendo che il pianificatore ha
comunque già applicato in maniera incisiva i criteri di esclusione enunciati
nella scheda del PD, demandando solo alla fase della domanda di costruzione la
loro verifica puntuale. Inoltre, ha rafforzato i criteri di delimitazione. In
merito al concetto di degno di protezione secondo l'art. 39 OPT la
Divisione - richiamandosi alla pubblicazione dell'Ufficio federale
dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, Il paesaggio tra passato e
futuro, Berna 1998, pag. 28 seg. - ritiene che esso si riferisca a quel
paesaggio che presenta indubbiamente dei valori tali da giustificarne la
tutela, senza per questo dover necessariamente manifestare dei valori di
eccezionalità ed essere assolutamente intatto . Questi ultimi
apparterrebbero piuttosto al concetto di particolarmente degno di protezione ,
insieme all'unicità, all'insostituibilità, alla rarità o alla rappresentatività
delle caratteristiche del paesaggio (cfr. risposta della Divisione dello
sviluppo territoriale e della mobilità, pag.11). Premesso che la scarsa qualità
del patrimonio costruito ha già condotto all'esclusione di un buon numero di
aree, essa specifica che nei casi limite il Cantone ha dato maggior peso al
potenziale di riqualifica promosso dal PUC-PEIP in consonanza con la scheda del
piano direttore. Seppur diversi da quelli adottati dalla Confederazione, i
criteri utilizzati dal Cantone non avrebbero certo minor valore. Esso ha inteso
la tutela come non limitata alla conservazione e alla salvaguardia ma anche
nell'ottica di uno sviluppo compatibile col paesaggio. Si tratta dunque di un
concetto di paesaggio dinamico , in continua evoluzione, la cui
trasformazione e riqualifica potrebbe essere controllata in maniera efficace ed
effettiva se inserito nel perimetro del PUC-PEIP. Quanto alla valutazione
tecnica commissionata dalRI 1 alla __________ di __________, la Divisione
sottolinea che essa si diparte da criteri troppo rigidi e mal applicabili alla
realtà cantonale. Tale metodo scientifico sarebbe stato messo in pratica
pedissequamente, senza la necessaria approfondita conoscenza del territorio.
S'impone, invece, un approccio di tipo poliedrico, che abbracci aspetti
scientifici e valutazioni empiriche, ciò che spetta ai Cantoni come stabilito
dall'art. 75 cpv. 1 Cost. e non può essere delegato ad altre autorità sulla
base di studi ad hoc . A torto questo studio parla di paesaggio
compromesso o paesaggio pregiudicato , termini che implicitamente
esprimono un giudizio di valore; più corretto sarebbe parlare di paesaggi
trasformati, che non possono essere giudicati solo in modo asettico, ma la cui
definizione non può prescindere anche dalla percezione, ovvero dalle emozioni
che suscita nel singolo. La Divisione, infine, sottolinea come la prossimità
della zona edificabile o la presenza di infrastrutture moderne andrebbero
contestualizzate. Per quanto riguarda le zone edificabili, essa sottolinea
l'importanza del contorno degli abitati, che creano una fascia di distacco tra
l'edificato e il bosco e presentano spesso valori come vigne, muri a secco,
percorsi. Quanto alle infrastrutture moderne (in special modo gli edifici
agricoli) si tratta di una semplice sovrapposizione di elementi nell'ottica
dinamica del paesaggio, che non pregiudica il valore di paesaggio tradizionale.
9. Per valutare la
correttezza dell'operato delle Autorità cantonali, è necessario innanzitutto
ripercorrere nel dettaglio l'iter che ha condotto all'elaborazione del PUC-PEIP.
9.1. Conseguita il 30 gennaio 2002, l'approvazione
della scheda 8.5, il 3 dicembre 2002 il Consiglio di Stato ha istituito la
Commissione per la sua applicazione, affidandole il compito di approfondire i
criteri di base per la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni
di protezione, di predisporre le basi pianificatorie per l'inserimento formale
dei paesaggi protetti nei piani di utilizzazione e di verificare le direttive
per gli IEFZE. Essa, svolto un lavoro d'indagine del complesso del paesaggio
cantonale, ha precisato i criteri per l'individuazione specifica dei paesaggi
con edifici e impianti degni di protezione (criteri d'inclusione), i quali
oltre a rispettare il criterio di base (rapporto di pianificazione, allegato
1):
- sono caratterizzati dall' alternanza
tra foreste e spazi aperti e da ampie superfici pascolive alpestri (legate
alla transumanza stagionale);
- sono valorizzati dalla presenza
di edifici , raggruppati o isolati, testimonianza di un'arte edilizia
minore ma di grande dignità;
- costituiscono una ricchezza
culturale con carattere di unicità ;
- contengono un patrimonio
edilizio determinante per la sua funzione paesaggistica e per la conservazione
della sua specificità ;
- necessitano della trasformazione del patrimonio edilizio che vi si trova quale condizione per garantire la
presenza dell'uomo e quindi per evitare il loro degrado e il loro
abbandono .
Definite (secondo l'orografia e l'appartenenza a contesti
territoriali univoci per specificità e vocazioni predominanti) 22 unità territoriali
chiaramente identificabili (comprensori), la Commissione ne ha individuato tre
tipologie (Rapporto di pianificazione, pag. 21 e allegato 3):
1. comprensori che, nel loro
complesso e sulla base dei criteri precedentemente stabiliti, possono essere già
considerati paesaggi degni di protezione ai sensi della Scheda 8.5;
2. comprensori che contengono in modo
evidente, ma circoscritto, aree che soddisfano i criteri della Scheda 8.5;
3. comprensori nei quali non emerge
in modo chiaro l'esistenza di un patrimonio edilizio rurale tradizionale
diffuso e determinante per la sua funzione paesaggistica.
9.2.
La Commissione ha quindi affidato a un Gruppo di lavoro interdisciplinare
esterno l'analisi approfondita dei comprensori delle categorie 2 e 3 appena
elencate (cfr. anche l'allegato 4 riportato più sotto), chiedendogli di
allestire, in particolare, adeguate rappresentazioni cartografiche con la
sintesi delle singole analisi comprensoriali e una proposta di delimitazione
delle aree territoriali che adempiono ai criteri d'attribuzione precisati dalla
Commissione (cfr. Allegato 4, qui sotto).
Il
rapporto di pianificazione spiega nel dettaglio il lavoro svolto dal Gruppo di
lavoro interdisciplinare (pag. 22):
Quale compito preliminare del Gruppo di lavoro, il capitolato
ha previsto la raccolta e l'organizzazione dei dati necessari allo studio, da
cui elaborare delle schede di descrizione territoriale dei singoli comprensori,
in particolare delle loro caratteristiche naturali, antropiche e storiche, così
come delle componenti evocative e percettive e delle tendenze evolutive.
In seguito, al Gruppo di lavoro è stato richiesto il
rilievo dei comprensori d'approfondimento e, dopo valutazione del risultato, la
successiva delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di
protezione all'interno dei medesimi. ()
Affinato il metodo
sulla base di un comprensorio campione, il Gruppo di lavoro interdisciplinare lo
ha applicato all'insieme del territorio, descrivendo anche quei comprensori che
la Commissione non aveva ritenuto necessario approfondire. Prosegue il
rapporto:
Il compito principale del rilievo è consistito in una
lettura territoriale dettagliata, avvenuta laddove la ricerca dei paesaggi o
del loro limite necessitava di un'indagine approfondita. In questa fascia, il
territorio è stato suddiviso nelle seguenti tipologie di paesaggio:
- territorio prevalentemente
insediato;
- territorio prevalentemente
agricolo;
- territorio prevalentemente
boschivo (comprensivo di radure);
- territorio a carattere fluviale e
dei laghi;
- territorio aperto oltre il limite
del bosco;
- territorio al di sopra della quota
di 2000 m s.l.m.;
- altri territori.
I risultati della lettura territoriale, che è stata
effettuata in questa fase senza tener conto dei criteri d'esclusione della
Scheda 8.5, si possono leggere per tutti i comprensori oggetto d'indagine ()
negli elaborati grafici del PUC-PEIP posti in consultazione nell'ambito della
procedura d'informazione e partecipazione pubblica prevista dall'art. 46 LALPT.
Essa è inoltre riassunta nell'Allegato 5.
Sempre
in merito all'indagine territoriale svolta, il rapporto quindi conclude che:
In seguito ai risultati emersi dalla lettura
territoriale, dalla descrizione dei comprensori e in applicazione dei criteri
definiti dalla scheda 8.5 del PD, è stato delimitato il territorio che
corrisponde alla definizione dei paesaggi con edifici e impianti degni di
protezione. Questa delimitazione è avvenuta per gradi, con un rapporto stretto
tra Commissione e Gruppo di lavoro per l'affinamento progressivo dei criteri di
delimitazione.
9.3.
Queste fasi preliminari hanno quindi, da un lato, permesso l'affinamento dei
criteri d'indagine territoriale e, dall'altro, approntato una cartografia dei
paesaggi con edifici e impianti degni di protezione per l'intero territorio
cantonale.
10. 10.1. Per il consolidamento pianificatorio l'Autorità cantonale ha optato per
lo strumento del piano di utilizzazione cantonale (PUC). Essenzialmente per due
motivi. Il primo, di natura strettamente pianificatoria, è quello di permettere
di delimitare il paesaggio in modo uniforme sull'intero territorio cantonale,
senza interruzione in corrispondenza dei confini comunali. Il secondo motivo,
fondato su ragioni di opportunità, è da ricercare nella volontà di disporre in
tempi relativamente brevi dell'anello giuridico mancante per permettere
l'applicazione dell'art. 39 cpv. 2 OPT, scaricando di quest'onere i Comuni. Per
ragioni di uniformità e per garantire la piena compatibilità con il diritto
federale, il PUC riunisce a livello cantonale anche l'impianto normativo
edilizio in materia di rustici. In un primo momento, dato che il paesaggio era
già tutelato dalla legislazione federale, cantonale e dai piani regolatori
comunali, il legislatore ha rinunciato a porre sotto protezione l'insieme del
paesaggio delimitato, ponendo l'accento sulla salvaguardia del territorio
direttamente adiacente agli edifici, fissando norme di attuazione per gli
interventi ammissibili nell'area esterna di pertinenza del rustico e per la sua
gestione. In seguito, con le citate modifiche delle NAPUC del 28 giugno 2012,
la protezione del paesaggio è stata rafforzata, sottolineando la portata
generale degli effetti del piano all'interno dei comprensori protetti.
10.2. Come visto, la
scelta di far capo al piano di utilizzazione cantonale quale strumento di
coordinamento tra i singoli piani regolatori comunali è esplicitamente prevista
dal piano direttore. Il Gran Consiglio, seguendo quanto proposto dal Governo,
ha inoltre deciso di delimitare direttamente il perimetro del paesaggio,
sostituendosi così nel compito che la pianificazione direttrice affida, in
linea di principio, ai Comuni. L'art. 5.1 NAPUC, che si riferisce ai rapporti
con i piani regolatori comunali e gli ordinamenti pianificatori cantonali,
prevede infatti che il PUC si sovrappone a questi, disciplinando esclusivamente
gli aspetti settoriali legati alla messa in atto dei contenuti della scheda 8.5
del PD, segnatamente la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti
protetti. Nonostante la redazione non proprio cristallina della norma,
dall'art. 5.3 NAPUC è comunque possibile dedurre che laddove il piano invade la
zona edificabile stabilita secondo l'art. 15 LPT esso non esplica effetti: qui
valgono - negli intenti del legislatore - le disposizioni del piano regolatore
comunale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 31).
10.3. In una prima
fase la delimitazione dei paesaggi in parola è avvenuta unicamente in
applicazione del criterio di base, senza considerare quelli di esclusione.
Secondo il rapporto di pianificazione (pag. 24) i motivi di quella scelta erano
tre:
- stabilire giuridicamente il bosco,
le zone di pericolo, le SAC e le aree d'interesse pubblico su quasi tutto il
territorio cantonale avrebbe comportato un grande dispendio e procrastinato
l'entrata in vigore del piano;
- il riconoscimento giuridico di
queste componenti non è necessario ai fini della lettura del paesaggio nel suo
insieme, ciò dovendo avvenire sulla base delle loro qualità percettibili;
- infine, si tratta di superfici non
stabili nel tempo, soggette a frequenti cambiamenti, ciò che comporterebbe un
continuo adattamento del piano per adeguare la delimitazione dei paesaggi.
La proposta di
delimitazione così elaborata (cfr. sotto, allegato 6) è stata posta in
consultazione per informazione e partecipazione pubblica dal 29 maggio al 28
giugno 2006.
Esempio
di scheda pubblicata:
10.4. Terminata la fase di
consultazione, il Dipartimento del territorio ha elaborato la versione
definitiva del PUC-PEIP all'indirizzo del Consiglio di Stato per l'adozione.
Tenendo conto delle osservazioni pervenute, in particolare di quelle delRI 1,
l'Autorità cantonale ha ristretto i perimetri, da un lato applicando con
maggiore severità i criteri di delimitazione, dall'altro individuando ampi
comparti toccati in maniera importante dai criteri di esclusione, scartandoli
laddove questi risultavano prevalenti e la modifica non comportava una
frammentazione dell'unità territoriale considerata. Il rapporto di
pianificazione spiega poi che (pag. 28):
[P]ur essendo stati considerati
in ampia misura nella stesura definitiva del PUC-PEIP, i criteri d'esclusione
devono essere verificati al momento della domanda di costruzione, distinguendo
la distinzione della lettura paesaggistica del territorio da quella prettamente
legale. La procedura dell'autorizzazione edilizia è dunque lo strumento
giuridico che accerta se la protezione istituita dal PUC-PEIP, e di riflesso la
possibilità di cambiamento di destinazione, sia inibita dalla sussistenza di un
criterio di esclusione . ()
[L']appartenenza di un edificio ad
un paesaggio delimitato dal PUC-PEIP non significa direttamente la possibilità
di cambiare destinazione, ma indica che l'edificio è solo potenzialmente
trasformabile. () [Con la procedura di autorizzazione edilizia] si verifica il
rispetto di tutte le condizioni poste dall'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT e,
eventualmente, delle disposizioni restrittive previste dai Comuni.
10.5.
Con risoluzione del 26 maggio 2009 il Consiglio di Stato ha adottato il
PUC-PEIP.
11. Il Governo ha quindi trasmesso il piano accompagnato
dal messaggio citato in narrativa al Parlamento. La Commissione speciale per la
pianificazione del territorio si è quindi chinata sulla tematica, rendendo il
27 aprile 2010 il proprio Rapporto (n. 6224 R).
11.1. La Commissione
non si è limitata a prendere atto delle valutazioni contenute nel progetto di
piano trasmessogli, ma ha formato al suo interno una sottocommissione che
(Rapporto cit., pag. 138):
ha dapprima allestito un resoconto della
consultazione del 2006, poi ha verificato i criteri di delimitazione dei
paesaggi e le loro conseguenze pratiche () quindi ha proceduto ad un'analisi
più ampia della situazione ().
La sottocommissione e altri membri della commissione
hanno pure proceduto a dei sopralluoghi in Valle Leventina, in particolare nei
Comuni di Dalpe, Prato Leventina e Quinto (Piora/Cadagno). Queste visite hanno
dato lo spunto per un approfondimento della politica cantonale del paesaggio e
le opzioni di sviluppo del paesaggio del Progetto territoriale Svizzera. ()
Per una valutazione degli aspetti economici () sono
stati contattati la Sezione della promozione economica e l'Ufficio statistica
del Dipartimento delle finanze e dell'economia.
11.2. Per quanto concerne i criteri per la delimitazione dei
paesaggi, il Rapporto spiega nel dettaglio quanto fatto dal Governo sino a quel
momento (pag. 125 segg.):
a) Bosco
La scheda 8.5 indica che i paesaggi degni di
protezione sono in particolare quelli caratterizzati dall'alternanza tra
foreste e spazi aperti. In certe parti impervie del territorio cantonale,
l'alternanza tra foreste e spazi aperti non c'è mai stata; in altre zone, il
progressivo abbandono dei pascoli ha causato una forte estensione del bosco,
che ha cancellato quasi tutte le radure.
Per questi motivi, con il riesame dei paesaggi,
diversi comparti caratterizzati da un bosco fitto senza radure sono stati
esclusi dal PUC. Si tratta ad esempio di aree come la sponda destra della Valle
Vergelletto, la Valle di Arbedo, il versante destro tra Ambrì e Rodi o anche di
superfici più limitate.
b) Territorio aperto oltre i monti e i maggenghi
Il progetto di PUC del 2006 riportava quasi
sistematicamente la quota di 2000 m s.l.m. quale limite superiore dei paesaggi
con edifici e impianti protetti. Con il riesame dei paesaggi sono stati
considerati più attentamente i monti e i maggenghi; il limite superiore è ora
sovente tracciato appena sopra questi insediamenti. Restano di conseguenza
escluse molte zone aperte impervie e prive di rustici e anche parecchi alpeggi
in cui l'attività agricola è ancora ben presente e deve avere la priorità. Ad
esempio in Valle Bedretto, Valle Carassina (Blenio), Val Vogornesso (Sonogno).
c) Zone di pericolo naturale
Nel riesame dei paesaggi, alcune zone di pericolo di
una certa dimensione già consolidate con i piani previsti dalla legge sui
territori soggetti a pericoli naturali sono state escluse dai perimetri del
PUC, in particolare le principali zone valangarie di Airolo. La maggior parte
dei pericoli naturali dovrà comunque essere considerata nell'ambito della
procedura edilizia, anche perché i piani delle zone di pericolo si concentrano
soprattutto sulle zone edificabili.
d) Attrezzature, impianti o funzioni d'interesse
superiore
La scheda 8.5 esclude dai paesaggi con edifici e
impianti protetti le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse
nazionale, cantonale o regionale. In particolare sono state escluse le piazze
d'armi di Airolo, del Monte Ceneri e di Isone e le zone sciistiche di Pescium
(Airolo) e Carì.
e) Aree agricole
Con l'esclusione delle superfici per l'avvicendamento
culturale (SAC), una buona parte del territorio di fondovalle fino a 500-600 m
s.l.m. risulta già automaticamente escluso dai paesaggi con edifici e impianti
protetti. Già con il progetto del 2006 erano state escluse anche altre
importanti aree agricole come la campagna di Dalpe e Prato Leventina, il Pian
Castro (Acquarossa) e il fondovalle della Tresa (Monteggio).
f) Aree a contatto con gli agglomerati urbani
I paesaggi con edifici e impianti protetti a contatto
con le zone edificabili sono già percettibilmente limitati dall'esclusione
delle aree agricole più importanti. Il principio della separazione tra zona
edificabile e zona non edificabile impone però altre selezioni negli
agglomerati urbani, in particolare nelle zone collinari. Il progetto di PUC del
2006 escludeva già dai paesaggi del PUC la collina tra Bioggio e Cademario, la
Collina d'Oro, la fascia pedemontana tra Gudo e Gordola, le zone di Artore,
Daro (Bellinzona) e Paudo (Giubiasco). Con il riesame dei paesaggi sono state
precisate queste aree e sono state escluse anche le fasce collinari tra Bioggio
e Caslano e tra Orselina e Tenero.
g) Aree paesaggisticamente già compromesse
Dai paesaggi con edifici e impianti protetti sono
stati esclusi insediamenti che a causa delle numerose trasformazioni hanno
perso le loro caratteristiche paesaggistiche. Si tratta ad esempio di Mornera
(Montecarasso) - parzialmente incluso in zona edificabile, e già escluso nel
progetto del 2006 - dei Monti di Fosano, di Piazzogna, di Vairano e di Gerra
(Gambarogno), di alcuni monti di Brissago, dei Monti di Paudo (Bellinzona).
h) Assenza di edifici degni di protezione
In alcuni casi, il riesame dei paesaggi ha portato
all'esclusione dal PUC di comparti caratterizzati da un numero molto limitato o
dalla totale assenza di edifici degni di protezione. Si tratta ad esempio del
Monte San Giorgio e dell'Arbostora, il cui valore paesaggistico non è legato ai
pochi edifici rilevati.
11.3. Il Rapporto
affronta poi in modo approfondito la questione del paesaggio e delle tensioni
esistenti tra una visione statica, che cerca di fissare un quadro materialmente
e giuridicamente inequivocabile della situazione, e una realtà dinamica, che sovente
evolve in modo autonomo. La Commissione si china quindi dapprima sulla politica
cantonale del paesaggio, poi sullo studio elaborato dall'Istituto federale di
ricerca per la foresta, la neve e il paesaggio (WSL) in vista dell'elaborazione
del Progetto territoriale Svizzera, nel frattempo giunto a compimento, e che si
configura come base di riferimento e aiuto decisionale, non vincolante, per le
attività d'incidenza territoriale di tutti i tre livelli istituzionali:
Confederazione, Cantoni e Comuni (cfr. www.progetto-territoriale-svizzera.ch ).
In merito alla politica cantonale essa spiega in particolare che (p.to 5.2.,
pag. 130):
Sul fondovalle e nella fascia collinare i maggiori
rischi sono legati al perdurare della pressione insediativa e alla tendenza a
occupare ulteriori spazi liberi.
Per la fascia montana
e alpina i rischi sono invece:
-     la tendenza
all'abbandono del territorio agricolo, con conseguente aumento dell'uniformità
paesaggistica;
-     la scomparsa di
ambienti di rilevanza naturalistica, come i prati e i pascoli magri;
-     la perdita
ulteriore di tipologie di paesaggio legate al passato contadino, come i
paesaggi terrazzati;
-     la banalizzazione
del patrimonio costruito, in particolare per quanto riguarda i nuclei storici,
i rustici e i loro paesaggi.
Per conservare gli spazi aperti nel territorio
montano e alpino la scheda P1 del Piano direttore indica tre indirizzi:
-     un sostegno
all'agricoltura di montagna;
-     la definizione,
attraverso i progetti di paesaggio, di zone prioritarie di mantenimento degli
spazi aperti;
-     la gestione attiva
del territorio correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le
residenze secondarie.
Quindi, per la
conservazione degli spazi aperti nel territorio montano alpino, la Commissione
sottolinea l'importanza determinante della gestione attiva del territorio
correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le residenze secondarie
(p.to 5.4, pag. 131). Di fronte alla richiesta delRI 1 di restringere
ulteriormente i perimetri del PUC ritiene che ciò non garantirebbe un
risultato migliore e non sarebbe compresa né dalla popolazione locale né da
molti forestieri , essendo più importante per il risultato finale le
norme di attuazione del PUC.
Per quanto concerne,
invece, il citato studio del WSL, la Commissione ha valutato le varie opzioni a
disposizione.
11.4. Da ultimo la
Commissione si è chinata sulla valenza economica del ritorno dell'uomo sul
territorio periferico abbandonato, sottolineando l'indotto generato dal
recupero della sostanza edilizia storica, che va al di là dei lavori necessari
alla loro ristrutturazione (p.to 7, pag. 135 segg.). Salvaguardando la
specificità e il pregio di questi territori, si favorirebbe in particolare
l'attività turistica, pilastro essenziale della fragile economia dei territori
rurali e montani ticinesi, anche in riferimento alla residenza secondaria. Ciò
comporterebbe una serie di ripercussioni positive sul piano anche sociale e non
da ultimo dello sviluppo di una forma di turismo sostenibile , ove
l'offerta di alloggio turistico si basa prevalentemente sulla salvaguardia e il
recupero del patrimonio costruito esistente, anche al di fuori della zona
edificabile. Le iniziative poste in essere in relazione all'utilizzazione
turistica dei rustici fornirebbero un'ulteriore garanzia per la corretta
gestione e trasformazione della sostanza edificata tradizionale, poiché
presuppongono esigenze di qualità e di autenticità del suo pregio, originale e
tipico.
11.5. Il Rapporto
conclude condividendo quanto fatto dal Consiglio di Stato, ritenuto compatibile
col diritto federale, coerente con la politica cantonale di promozione del
paesaggio e con gli indirizzi del progetto territoriale della Confederazione (p.to
8, pag. 138 segg.).
11.6. Anche il Gran
Consiglio ha condiviso il lavoro svolto dall'Autorità cantonale, con
un'accresciuta volontà di gestire attivamente il territorio protetto. Il
deputato Luca Beretta Piccoli ,
correlatore con il collega Lorenzo Orsi ,
ha avuto modo di illustrare nuovamente quanto fatto dalla Commissione (RVGC,
Anno parlamentare 2009-2010, vol.10, pag. 71 segg., 88):
In seguito abbiamo tentato di rafforzare il messaggio
governativo, forse troppo concentrato sugli aspetti storici, sociali e
culturali, sviluppando in particolare:
1. il tema del paesaggio, appena
esposto dal collega Lorenzo Orsi;
2. l'aspetto delle valenze
economiche degli edifici meritevoli di protezione per le regioni periferiche,
molto ben ripreso da Marco Marcozzi nel suo intervento.
Abbiamo inoltre:
- verificato la legittimità dei
perimetri (comprendenti circa 11 mila rustici ancora da riattare), contestati
dall'autorità federale, cercando di giustificarne l'estensione;
- operato una corretta ponderazione
degli interessi a cui deve rispondere il PUC-PEIP;
- dato un forte segnale affinché si
prenda atto che questa situazione di insicurezza giuridica non può più
continuare. Si tratta di definire, con l'ultimo tassello mancante, il quadro
giuridico e pianificatorio volto a consentire la conservazione e la
valorizzazione dei rustici nel pieno rispetto della legislazione federale e
della scheda P3 del PD (particolarmente restrittiva, come richiesto da Berna);
- applicato le norme di attuazione
del PUC-PEIP, al fine di creare una piattaforma di discussione con le autorità
federali.
Il PUC-PEIP ha
quindi raccolto pressoché l'unanimità dei consensi dei deputati presenti (73
voti favorevoli, 3 contrari e 3 astensioni).
12. Alla
luce di quanto precede, il Tribunale ritiene che le critiche di ordine generale
mosse dalRI 1 debbano essere respinte, non senza osservare una certa incoerenza
nella richiesta di considerare contrario al diritto e alle indicazioni del
piano direttore il modo di procedere seguito dal Cantone, mettendo in
discussione la pianificazione in quanto tale anche se solamente in relazione ai
comparti rimasti contestati. Infatti, la procedura era stata a suo tempo
sospesa su richiesta del ricorrente stesso, il quale aveva indicato che era sua
intenzione sostenere le autorità ticinesi nel loro impegno per l'attuazione
conforme alla legislazione federale del PUC PEIP e che l'impugnativa non
aveva quale scopo primario di ottenere l'annullamento del piano . Ora, se
veramente RI 1 riteneva, invece, che quanto messo in atto dal pianificatore
cantonale presentasse difetti metodologici di gravità tale da giustificare
l'accoglimento in limine del ricorso senza nemmeno entrare nel merito di
ogni singolo comparto contestato, questo Tribunale fatica a comprendere per
quale motivo esso si sia limitato in un secondo tempo a chiedere l'annullamento
parziale del piano e solo in relazione a alcuni settori, dopo una lunga e
dispendiosa istruttoria, riproponendo per di più le
medesime critiche di principio sollevate nel ricorso. D a notare che già
con il cosiddetto complemento al ricorso del 24 luglio 2013 RI 1 era entrato
nel merito della necessità di escludere solo determinati comparti, producendo
lo studio dell'ottobre 2012 e indicando inoltre che (pag. 2):
le discussioni tra le Autorità federali e cantonali
sono state proficue. Sulla base degli accordi presi, il Consiglio di Stato ha
licenziato un messaggio (n. 6495, del 4 maggio 2011) mediante il quale è stato
richiesto un credito quadro di CHF 3'200'000 per la gestione e la
valorizzazione del paesaggio. Nel messaggio inoltre è stata proposta la
modifica, nel senso auspicato dall'USTE [ARE], di diverse norme di attuazione
del PUC PEIP. Il parlamento ha approvato il messaggio (con alcune modifiche) il
28 giugno 2012.
Ora, tuttavia e
come già detto, il procedere delRI 1 non integra comunque sia gli estremi di un
agire contrario alla buona fede, come alcuni resistenti pretendono.
12.1. Il lavoro svolto
dalle autorità cantonali permette innanzitutto di considerare a sufficienza il
principio della separazione del territorio edificabile da quello non
edificabile.
12.1.1. In
termini assoluti l'estensione dei perimetri protetti non conduce di per sé a
ritenere una violazione del citato principio. La questione non può essere
valutata sotto il mero profilo quantitativo, determinante essendo invece le
reali qualità del territorio protetto; il fatto che il numero dei rustici
potenzialmente interessati sia elevato nulla muta al riguardo. Né la legge né
l'ordinanza pongono limiti quantitativi precisi. Certo, si tratta pur sempre di
porre le basi per un'autorizzazione edilizia eccezionale. Ora, secondo i dati
del rapporto dell'Osservatorio dello sviluppo territoriale del 2007 relativo
agli insediamenti ( https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/temi/piano-direttore/ost-ti/osservatorio-dello-sviluppo-territoriale/ )
la superficie complessiva cantonale al netto dei laghi è di 2'741.71 km 2 .
Basandosi sul dato indicato nel rapporto dell'ottobre 2012 secondo cui il
PUC-PEIP avrebbe una superficie complessiva di 630 km 2 (642.5 km 2 secondo il complemento al ricorso del 24 luglio 2013) con una buona
approssimazione si può dire che il PUC concerne circa il 23% del territorio
cantonale. Si tratta di una superficie senz'altro rilevante, ma che da sola non
permette ancora di scalfire il carattere di eccezionalità delle potenziali
licenze edilizie che potrebbero essere rilasciate. Tant'è che la riduzione
postulata dal ricorrente ai fini di rendere conforme il piano al diritto (circa
69.4 km 2 secondo il complemento del 24 luglio 2013, poi
ulteriormente ridotto con la replica) è suppergiù l'11% di quella ricompresa
nel perimetro del PUC-PEIP, vale a dire all'incirca il 2.5% di quella del
territorio cantonale.
12.1.2.
12.1.2.1. Nemmeno i problemi legati alla polizia
delle costruzioni, a cui si riferiscono anche parte degli oneri imposti dal
Consiglio federale nell'ambito dell'approvazione della scheda 8.5, giustificano
l'accoglimento in limine dell'impugnativa. Anche volendo considerare le riserve
delRI 1 nei confronti dell'operato del nostro Cantone, ciò non permette di
subordinare l'approvazione dello strumento in esame a condizioni non previste
dall'art. 39 cpv. 2 OPT né dall'art. 24 LPT. Del resto, sotto questo profilo,
il Tribunale non vede in che modo il fatto che un territorio sia estromesso dal
perimetro del PUC dovrebbe prevenire una qualche forma di abuso edilizio.
Nuovamente, è verosimile piuttosto il contrario, perché interventi non
autorizzati e, soprattutto, non autorizzabili poiché contrari allo spirito e
alle norme che informano il PUC-PEIP, possono condurre all'esclusione di un
territorio dal suo perimetro. Ciò che si ripercuote direttamente sui
proprietari di edifici rustici, in particolare di quelli che ancora non hanno
sfruttato le possibilità concesse dal piano di utilizzazione, i quali hanno
dunque un interesse accresciuto a vigilare e a segnalare le situazioni di
irregolarità, onde prevenire il decadimento delle caratteristiche che hanno
condotto alla tutela del paesaggio, nel comparto in cui sono situati. Il
controllo del territorio dovrebbe dunque risultare rafforzato. La facoltà
(invero molto condizionata e limitata) di poter conservare gli edifici rustici
in modo sostenibile sotto il profilo ambientale, in senso lato, ed economico
dovrebbe permettere di ottenere il consenso necessario per prevenire il
proliferare incontrollato di interventi edilizi abusivi. Si tratta, in
definitiva, di favorire una gestione ragionevole e condivisa di una parte del
territorio cantonale ove sono salde radici storiche e culturali molto sentite
dalla popolazione, non solo di quella residente.
12.1.2.2. A
scanso di equivoci, come del resto verrà spiegato diffusamente in seguito,
l'aspetto relativo alla polizia delle costruzioni e alla legalità degli
interventi edilizi non è privo di portata. Al contrario: laddove la situazione
fosse sfuggita di mano, molto spesso si possono costatare interventi non
compatibili con lo spirito della pianificazione in parola e che conducono e
hanno condotto all'esclusione di un paesaggio dal perimetro del PUC-PEIP.
Inoltre, le informazioni esatte dalRI 1 possono essere necessarie nell'ottica
di un reale recupero di paesaggi che hanno perso le qualità per essere
considerati degni di protezione. Ciò che, come si vedrà in seguito, comunque
non è possibile fare sulla base del piano adottato.
12.2. Pure a torto RI 1
sostiene che le autorità di pianificazione, Governo e Parlamento, abbiano
omesso di ponderare gli interessi, rispettivamente che nemmeno avessero a
disposizione gli elementi di base previsti dal piano direttore per poterlo
fare. Il lavoro svolto dall'Esecutivo, prima, e dal Parlamento, poi, per il
tramite di una propria Commissione, riportato in precedenza, testimonia tutto
sommato il contrario. In particolare, pretendere che il pianificatore si
dilungasse ad argomentare la necessità di includere ogni singolo comparto
all'interno dei perimetri protetti è eccessivo, i motivi alla base delle scelte
fatte essendo comunque sia sufficientemente noti. In nessun caso si può dunque
ritenere che il Gran Consiglio abbia deciso senza una precisa cognizione di
causa.
12.3. Il fatto di
procedere a una più precisa verifica dei criteri di esclusione al momento della
presentazione della domanda di costruzione (art. 10.2 NAPUC) non permette di
concludere che quanto previsto dal piano direttore non sia stato
sufficientemente attuato. Pertinenti, del resto, sono anche le motivazioni di
ordine economico e pratico evocate dal pianificatore (cfr. supra ,
consid. 10.3). Determinante, inoltre, è il rispetto di questi criteri in
relazione al rilascio delle licenze edilizie, ciò che questo modo di procedere
permette di considerare. Non dev'essere dimenticato che l'applicazione
dell'art. 39 cpv. 2 OPT è volta a individuare i comparti in cui determinati
edifici e impianti possono essere considerati di ubicazione vincolata, secondo
l'art. 24 lett. a LPT. L'inclusione di un edificio nel perimetro del PUC-PEIP
non ha, dunque, come effetto di renderlo conforme alla zona di situazione: un
eventuale permesso di cambiamento di destinazione resta di carattere
eccezionale. Pertanto, in ossequio all'art. 24 lett. b LPT, il rilascio della
licenza può avvenire unicamente se non si oppongono interessi preponderanti. In
altre parole, dev'essere operata una ponderazione globale degli interessi
secondo l'art. 3 OPT, alla luce anche dei criteri d'esclusione previsti dalla
pianificazione direttrice. Allo stadio attuale, la ponderazione degli interessi
svolta dal Cantone per definire i paesaggi e gli edifici potenzialmente degni
di protezione appare dunque tutto sommato sufficiente. Sapere se il risultato a
cui è giunto il pianificatore sia corretto, è questione che viene affrontata
nel seguito in relazione a ciascuna regione interessata.
12.4. Da ultimo,
nell'ambito dell'adozione del piano, come visto, sono stati anche considerati
gli inventari IEFZE e, in ogni caso, la realtà del patrimonio edilizio rurale è
stata valutata. Ciò emerge anche dalle precisazioni fornite dal rappresentante
del Gran Consiglio nell'ambito dell'udienza del 25 agosto 2014 (relativa al
settore 18):
Il GC precisa che si sta discutendo l'ultimo passo di
un iter durato circa 30 anni. Gli inventari fanno parte di un processo di
sviluppo di competenza comunale ed alcuni di essi risalgono alla prima metà
degli anni '90. Per avere uno stato di fatto aggiornato alla data odierna,
vorrebbe dire rifare tutto e aggiornare tutti gli inventari (20 anni di
lavoro). Gli inventari sono quindi stati presi quale dato acquisito dal
Cantone.
()
L'avv. __________
chiede quale fosse la funzione dell'inventario nella preparazione del perimetro
del PUC-PEIP e nella definizione dello stesso.
Il GC precisa che gli inventari sono comunali,
approvati dal CdS e al momento della stesura del PUC-PEIP ci si è concentrati
principalmente sulle qualità paesaggistiche. I perimetri del 2006, dal profilo
grafico, non davano conto degli edifici, facendo astrazione della sostanza
costruita e basandosi principalmente sulle qualità paesaggistiche ad ampia
scala. In seguito tale procedura è stata affinata. Nell'affinamento, grazie ad
un supporto tecnico (GIS) si è riusciti ad avere una collocazione degli edifici
sul territorio. Sono quindi stati fatti i due lavori in parallelo, da una parte
i sopralluoghi e dall'altra il riporto degli edifici meritevoli su supporto
informatico. Incrociando i perimetri definiti sul territorio e il dato degli
edifici, è stato ottenuto il risultato attuale. Per poterlo aggiornare, si
andrebbe incontro a spese insostenibili, e anche se lo si facesse, lo stesso
non sarebbe comunque definitivo ma da rifare ogni "5 anni". Per
questo motivo è stata trovata la soluzione di cui parlava il Giudice delegato
relativa alla necessità delle foto attuali per poter ottenere una LE. Il GC
precisa pure che le schede non sono state determinanti per il lavoro svolto, ma
sono state degli strumenti utilizzati. La presenza della sostanza costruita è
stata determinante nelle valutazioni che hanno portato alla stesura dei piani,
ma la conoscenza della sostanza costruita non è riconducibile solo agli
inventari comunali, bensì si compone anche dell'acquisizione dello stato di
fatto sul terreno (sopralluoghi).
()
Il GC precisa che tale lavoro non è stato fatto in
senso meccanico, ma implicitamente sì nella definizione del paesaggio
meritevole. L'inventario ad oggi è uno strumento superato. Precisa pure che le
aree viola sono degli affinamenti di un'area molto più estesa. Ribadisce il
concetto che gli inventari ci sono, ma che possono essere vetusti, tale aspetto
può essere supplito dall'effettiva conoscenza del territorio e le due cose
concorrono nella definizione degli edifici meritevoli. Le qualità paesaggistiche,
la sostanza edilizia e le altre componenti contenute nella scheda, sono state
considerate per ottenere il risultato finale di paesaggio meritevole di
protezione.
Che gli inventari non
siano, in fondo, strettamente necessari ai fini della definizione dei comparti,
lo conferma a ben vedere il ricorrente stesso laddove afferma (p. es. cfr.
rapporto giustificativo 25 giugno 2013 relativo alla regione 15, settore E):
Il Comune di Torricella-Taverne non sembra ancora
disporre di un inventario degli edifici situati all'esterno del perimetro delle
zone edificabili, ciò che impedirebbe il rilascio di permessi di costruzione ai
sensi dell'art. 39 OPT, ma che non impedisce di esaminare le qualità del
paesaggio da tutelare e quindi l'inserimento nel PUC-PEIP.
13. Alla luce di quanto precede si può anche concludere che è a
torto che alcuni resistenti (contraddicendosi laddove postulano comunque la
reiezione del gravame) mettono in dubbio la legalità del PUC-PEIP. Intanto,
nella misura in cui esso si prefigge di attuare quanto previsto dall'art. 39
cpv. 2 OPT, che - come detto - si fonda validamente sull'art. 24 LPT, esso
risulta conforme al diritto federale. In secondo luogo, i motivi addotti dalle
autorità di pianificazione per procedere con lo strumento del piano di
utilizzazione cantonale ( supra , consid. 10.1), peraltro come ipotizzato
anche dalla pianificazione direttrice ( supra , consid. 10.2) possono
tutto sommato essere qui condivisi (art. 44 LALPT).
Censure relative
alla regione 12, Val Colla / Val Capriasca
14. Il ricorrente
chiede l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP dei seguenti quattro settori
compresi nella regione 12, secondo la numerazione delRI 1:
n.
Denominazione
Comuni
12-A
Cadro - Bidogno - Bogno
Lugano, Capriasca
12-B
Bigorio
Capriasca
12-C
Lelgio
Capriasca
12-D
Zalto - Rovè
Capriasca, Monteceneri
Il 14 aprile
2013 i territori di Bogno, Cadro, Certara, Cimadera, Sonvico e Valcolla
ricompresi nel settore 12-A sono confluiti nel nuovo Comune di Lugano, che è
subentrato nei diritti e negli obblighi dei comuni preesistenti (BU 2012, 393).
14.1. Il
motivo principale della richiesta di esclusione dal perimetro del PUC-PEIP,
sostanzialmente comune a tutti i settori contestati, è la presenza dominante di
costruzioni moderne o di edifici originariamente rustici, ma che sono stati
pesantemente modificati. Quelli pregevoli e ancora integri, che potrebbero
giustificare una protezione, sarebbero pochi o comunque minoritari. Problematici
sarebbero anche il rapporto con la zona edificabile nonché il contesto di
appartenenza, caratterizzato da numerose costruzioni principali (alcune di
carattere artigianale o industriale, di dimensioni ragguardevoli) e accessorie,
opere viarie e di vario genere che avrebbero contribuito ad alterare il
paesaggio, le cui caratteristiche tradizionali originarie, riconducibili alla
civiltà contadina, sarebbero a questo punto scomparse. In alcuni casi i settori
sarebbero poi prevalentemente boschivi. La ponderazione degli interessi
porterebbe all'esclusione di queste zone dal PUC-PEIP, siccome non
adempirebbero ai requisiti dell'art. 39 cpv. 2 OPT e alle condizioni poste
dalla scheda 8.5 del piano direttore cantonale.
14.2. La
perizia prodotta dalla Divisione con la risposta si esprime soltanto su località
nel settore 12-A (Insone, Albumo, Altessa, Borisio, Primaio, Creda e Pont), tutte
attribuite alla tipologia F-Paesaggio agricolo di media montagna (solo
Sottoceneri) presente su entrambi i versanti della Val Colla, paesaggio che
si situa tra la tipologia A-Monte senza accesso carrabile ed E-Paesaggi
agricoli della fascia collinare/submontana (solo Sottoceneri) . La qualità sarebbe
dunque data dall'estensione delle superfici aperte, dove gli edifici sarebbero
distribuiti in modo sparso o a gruppi. Interessante sarebbe poi la particolare
posizione in rapporto alle montagne circostanti (Denti della Vecchia e Caval
Drossa-Monte Bar come sfondo; cfr. tipologie di paesaggio, pag. 4). Il
dettaglio della valutazione contenuta nella perizia sarà ripreso in relazione al
settore 12-A.
14.3. Il 25
settembre 2014, il 18 giugno 2015 e il 29 luglio 2015 il giudice delegato ha
tenuto le udienze e visitato i luoghi delle contestazioni, documentandoli con diverse
fotografie, acquisite all'incarto.
15. 15.1. Come già visto in precedenza, a norma dell'art.
39 cpv. 2 lett. a OPT edifici e paesaggio devono formare un'unità degna di
protezione; essi, inoltre, sono tenuti a valorizzarsi reciprocamente, come
prescrive il piano direttore. Quest'ultimo e le NAPUC pongono l'accento sulla
valenza formale del paesaggio, in quanto testimonianza storica e ricchezza
culturale con carattere di unicità, frutto dell'utilizzazione agricolo-forestale
secolare legata, in particolare, alla transumanza stagionale e caratterizzata
da un'edilizia rurale tradizionale. Ciò non significa che per essere ricompreso
nel perimetro del PUC il paesaggio debba essere assolutamente intatto.
Tuttavia, il suo carattere rurale, originale e storico, che ne giustifica la
tutela, deve essere ben percettibile al punto da giustificare di derogare a
titolo eccezionale al principio di separazione tra zona edificabile e
inedificabile, permettendo così il cambiamento totale di destinazione.
Indispensabile, dunque, è innanzitutto che la sostanza edilizia oggetto della
tutela - ovvero edifici originali non ancora trasformati, rispettivamente
trasformati compatibilmente con le qualità formali esatte dalle NAPUC - sia effettivamente
presente nel comparto e che lo sia in modo ben riconoscibile, tale da
determinarne chiaramente le caratteristiche. Del resto, come visto, già il pianificatore
ha operato in questo senso, escludendo dal perimetro del PUC-PEIP quei
territori ove non è stata riscontrata la presenza di edifici degni di
protezione. Solo così è possibile considerare l'esistenza di una relazione
sufficiente tra paesaggio ed edifici protetti. Non basta dunque - come vorrebbe
invece la Divisione (risposta, pag. 11) - che nel quadro d'insieme gli elementi
che costituiscono il carattere agricolo del paesaggio siano prevalenti. Deve
trattarsi di testimonianze della civiltà agricola che il piano in esame, in
applicazione del piano direttore, intende tutelare perché tipiche del
paesaggio, non di ogni generico manufatto agricolo recente o comunque non
riconducibile alla sostanza storica descritta dalla pianificazione direttrice e
disciplinata dal PUC-PEIP. Inoltre, per poter rispettare i requisiti del
diritto federale, il concetto giuridico indeterminato di degno di protezione dev'essere effettivamente inteso in maniera restrittiva, come suggerito dalRI 1
e dalla scheda 8.5. In caso contrario, la possibilità di cambiamento di
destinazione in base all'art. 24 LPT e all'art. 39 cpv. 2 OPT non avrebbe più
un carattere eccezionale, fondata su motivazioni di ordine oggettivo. Il
concetto di ubicazione vincolata verrebbe esteso in modo incompatibile con la
legislazione pianificatoria federale e cantonale. Nulla muta al riguardo la differente
terminologia in uso presso l'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e
del paesaggio, riportata dalla Divisione nella risposta ( loc. cit. ).
15.2. La
Divisione - così come altri resistenti - critica quello che definisce l'approccio
museale delRI 1, sottolineando come il pianificatore abbia operato invece
secondo il concetto di paesaggio dinamico , in continua evoluzione, nell'ottica
di una politica territoriale di recupero della sostanza storico-paesaggistica.
Ora, lo stesso approccio fortemente conservativo nelle norme del piano in esame
contraddice tale affermazione. Anche se il rapporto di pianificazione fa più
volte cenno al recupero dei paesaggi, ciò non si è poi concretamente tradotto
nell'approntamento di un apparato normativo confacente. Inoltre, per poter
procedere alla riqualifica di un comparto deteriorato attraverso la sua
inclusione nel perimetro del PUC-PEIP, il pianificatore avrebbe dovuto disporre
di informazioni ben più circostanziate di quelle usate per l'allestimento del
piano. La possibilità di eliminare gli elementi di disturbo dipende, infatti,
da molteplici fattori, che in concreto non sono stati valutati. Perché una
riqualifica nell'ottica di conformare il comparto alle severe esigenze del
PUC-PEIP non sia semplicemente illusoria, finanche pretestuosa, occorre che gli
elementi di disturbo vengano dapprima individuati con precisione; deve quindi
essere esaminata la reale possibilità di apportare correttivi. Ciò dipende,
innanzitutto, dalla conoscenza della legalità dell'intervento, dalla
possibilità di procedere a una misura di ripristino, vuoi tramite decisione
(che comporta una verifica, tra l'altro, della proporzionalità e dei termini di
perenzione dell'azione di ripristino), vuoi su base volontaria, ciò che
presuppone invece la conclusione di accordi vincolanti con i proprietari. Il
semplice inserimento nel perimetro del PUC-PEIP non dà nessuna garanzia che il
comparto venga effettivamente recuperato e, di riflesso, che i requisiti che ne
giustificano la tutela siano mai, o comunque in un ragionevole tempo futuro,
adempiuti. Non è manifestamente sufficiente quanto previsto dall'art. 13.3
NAPUC, che si limita a porre il principio secondo cui:
Gli elementi architettonici deturpanti, in
particolare quelli estranei all'architettura rurale tradizionale, anche qualora
ubicati nelle adiacenze di tali oggetti, devono essere rimossi al più tardi in
occasione di nuovi interventi sostanziali sugli edifici ammessi in base alle
presenti norme. Ciò vale in particolare anche per le opere di sistemazione
esterna nelle adiacenze degli oggetti protetti.
Tanto più che
questa norma non permette d'intervenire nell'intero paesaggio ai fini di un suo
recupero coerente, ma, al più, nelle sole adiacenze degli oggetti protetti. Ne
discende che allo stadio attuale, laddove non è possibile già ora riconoscere
un'unità degna di protezione secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, il paesaggio dev'essere
escluso dal perimetro del PUC-PEIP. Resta impregiudicata la possibilità del
pianificatore di chinarsi nuovamente su questi territori, una volta eliminati
gli elementi di disturbo o, eventualmente, sulla base di un progetto concreto e
vincolante per il loro recupero.
15.3. Il criterio base posto dalla pianificazione direttrice
risulta adempiuto nella misura in cui tutti settori in esame sono posti al di
sotto del limite 2'000 m s.l.m. ed è possibile riscontrare ovunque l'alternanza
tra foreste e spazi aperti e aree alpestri. Resta quindi da verificare se essi
adempiono anche i requisiti qualitativi per essere ricompresi nel perimetro del
piano, prestando particolare attenzione alla presenza di edifici rurali
originali che devono valorizzarli, verifica che avviene in base a quanto appena
spiegato. Oltre che alla documentazione agli
atti, il Tribunale fa capo anche alle vedute aeree di Swisstopo www.map.geo.admin.ch/ e alle viste www.google .ch /maps (cfr. al riguardo STF
1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5). Quando non è altrimenti indicato,
il numero della foto è quello del dossier settoriale prodotto dalRI 1.
15.4. Nella misura in cui i resistenti avanzano argomenti che
sono stati trattati e risolti nell'ambito dell'evasione delle censure di
carattere generale avanzate dalRI 1, per economia di giudizio, si rinvia a
quanto spiegato in precedenza.
15.5. Da ultimo, il Tribunale considera tempestiva la risposta presentata
da CO 19. Come visto (cfr. consid. 1.4.), alla fattispecie è infatti ancora
applicabile la LPamm, la quale non prevede effetti preclusivi per quanto riguarda
il non rispetto del termine ordinatorio assegnato dal giudice delegato per l'inoltro
della risposta, salvo sia stato fissato un termine di grazia, ciò che in
concreto non è avvenuto (art. 16 cpv. 1 LPamm; RDAT 1990 n. 25; Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 16).
15.6. La domanda formulata da CO 111, nel frattempo deceduta, ed
CO 112 di inserire i fondi di cui erano comproprietari (mapp. 2256 e 2263 di
Lugaggia) nel perimetro del PUC-PEIP va invece subito disattesa, in quanto la LPamm applicabile
non conosce l'istituto del ricorso adesivo (cfr. supra, consid. 1.4). In
occasione dell'udienza del 25 settembre 2014 i resistenti hanno poi postulato
la trasmissione della loro richiesta alla Divisione dello sviluppo territoriale
e della mobilità; ritenuto che l'atto in cui essa è contenuta è già stato
intimato all'Autorità il 23 maggio 2014, non è necessario procedere nuovamente
alla sua trasmissione in questa sede.
15.7. Nelle
more della procedura anche CO 8 è deceduto. La decisione viene dunque
notificata ai di lui eredi, per il tramite di CO 7, con cui aveva presentato l'impugnativa.
15.8. Infine,
il patrocinatore di CO 15 e CO 14 ha
comunicato al Tribunale il decesso di quest'ultima e che la prima ne è erede
unica, divenendo dunque sola parte al procedimento. Quanto alla domanda da lei
posta in via subordinata tendente al rinvio al Gran Consiglio, nel
caso in cui si dovessero costatare lacune o situazione di non realizzazione
corretta, sotto l'aspetto giuridico, dei compiti di competenza dell'autorità
cantonale essa va subito disattesa, rinviando a quanto spiegato al consid.
15.2. che precede per quanto attiene alle possibilità di ripristino di paesaggi
compromessi.
16. Settore 12-A, Cadro - Bidogno - Bogno
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 7)
I Comuni di Capriasca
e di Lugano si oppongono all'accoglimento dell'impugnativa. Al ricorso resistono
poi alcuni proprietari di fondi situati nel settore in esame:
- CO
5 postula il mantenimento integrale dei mapp. 1 e 28 di Bidogno, di sua
proprietà, nel perimetro del PUC-PEIP; il mapp. 1 è in realtà un vastissimo
fondo (ben 2'047'874 m 2 ) del quale solo la porzione sud è inserita
nel PUC-PEIP e, inoltre, il perimetro contestato è circoscritto a porzioni di
territorio a Borisio, a nord del villaggio di Bidogno, (dov'è anche il mapp. 28
e alcuni edifici) e a Prà dela Énte, zona boschiva sovrastante Corticiasca;
- CO
115, proprietario del mapp. 732 della sezione di Bidogno, ubicato a Vigna di
Mezzo, su cui insistono due edifici censiti 1a;
- CO
79 e CO 80, comproprietari del mapp. 386 della sezione di Bidogno, ubicazione
Aitess, su cui sorge un edificio censito 1a;
- CO
12, CO 10 e CO 31, i primi comproprietari del mapp. 599 di Bidogno, ubicato a
Grom, su cui sorge un edificio censito 1a;
- CO
9 in quanto proprietario del mapp. 522 nella sezione di Bidogno ubicato a
Mulini (nei pressi di Grom) e del mapp. 695 a Corticiasca, ubicazione i Fornás
(nei pressi di Carusio) su cui insistono due edifici 1a;
- CO
102, in relazione alle sue proprietà ai mapp. 388 e 389 di Bidogno, ubicate ad
Aitess;
- CO
137 proprietaria del mapp. 586 di Bidogno, in relazione alla località Grom dov'è
ubicato il fondo;
- CO
67, CO 68 e CO 69 proprietari del mapp. 1473 di Lugano, sezione Valcolla,
ubicato ai Brèsc nei pressi di Signôra, chiedendo che il settore 12-A sia
mantenuto nel PUC-PEIP, fatta eccezione per il loro fondo, in quanto l'edificio
che vi sorge è già trasformato;
- CO
155, proprietario del mapp. 1003 di Lugano, ubicato a Fossò sezione di Cadro, e
CO 156, comproprietario del mapp. 1087 ad Albaltina e già proprietario in
comunione ereditaria del mapp. 1273 situato a Mer, nella stessa sezione,
postulando in via subordinata che sia concessa loro la possibilità di riattare
e trasformare gli edifici di loro proprietà anche in caso di accoglimento del
ricorso;
- CO
19, proprietaria del mapp. 536 di Lugano, sezione di Villa Luganese, in
località Zoca di Gambin, ove sorge un edificio classificato 1a.
Gli argomenti dei
resistenti verranno discussi, nella misura del necessario, in appresso.
Secondo la perizia
della Divisione nelle località di Insone, Albumo, Altessa, Borisio, Primaio,
Creda e Pont la qualità del paesaggio sarebbe data dai comparti agricoli
caratterizzati da ampie radure, edifici isolati e singoli alberi, elementi che
formerebbero un insieme equilibrato. Salvo a Insone, dove le modifiche agli
edifici non sarebbero preponderanti sul quadro d'insieme, le trasformazioni
delle costruzioni nelle altre località sarebbero rilevanti, ma il quadro d'insieme
di qualità. Ad Albumo e ad Altessa le radure sarebbero inoltre gestite. In generale
si tratterebbe di paesaggi tipici della Valcolla, della sua sponda sinistra, alle
falde dei Denti della Vecchia o del Caval Drossa-Monte Bar.
16.1. Il settore 12-A
racchiude un'area molto vasta che abbraccia le sezioni di Cadro, Villa
Luganese, Sonvico, Cimadera, Certara, Bogno e Valcolla del Comune di Lugano e
quelle di Cagiallo, Tesserete, Lopagno, Roveredo, Bidogno e Corticiasca del
Comune di Capriasca. Secondo l'immagine riportata qui sopra, al suo interno vi
sorgono oltre centocinquanta edifici censiti 1a, una trentina di edifici
classificati 1d e una quarantina di oggetti culturali 1c. Sempre dalla citata
immagine si può evincere che il territorio è in gran parte coperto da foresta, intercalata
da spazi aperti più o meno ampi; si possono anche riconoscere alcuni
insediamenti e, seppur a fatica, alcune strade asfaltate e altre opere viarie
minori.
16.2. La porzione
sud-est del settore è compresa nell'oggetto "Denti della Vecchia" (n.
1813) dell'inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali d'importanza
nazionale IFP, la cui scheda giustifica l'importanza nazionale come segue:
1.1 Imponenti torrioni e pinnacoli dolomitici dei
Denti della Vecchia
1.2 Successione geologica rappresentativa delle Alpi
meridionali
1.3 Estesi e pregiati prati secchi su ambienti
rocciosi
1.4 Vaste e diversificate foreste
1.5 Complesso mosaico di ambienti naturali
1.6 Biocenosi vegetali e animali rare con specie
esclusive
1.7 Faggi secolari ai margini dei boschi e nei prati
secchi
Si tratta di un
paesaggio compreso tra i 490 m e i 1810 m s.l.m. morfologicamente molto
variegato (le vette calcaree dei Denti della Vecchia emergono da un pendio
prevalentemente boschivo, sul quale si trovano alcuni maggenghi, prati da
sfalcio e pascoli) e ricco di elementi naturali di grande valore.
Per quanto qui
interessa, dal profilo del paesaggio culturale, la citata scheda indica che:
Fatta eccezione dei piccoli insediamenti sparsi sui
maggenghi, di alcuni alpi situati fra Cadro e il Monte Cucco e dei villaggi
montani di Cimadera e Certara, il territorio ha oggi assunto un aspetto
prevalentemente naturale e boschivo. Di questi due villaggi rurali situati in
cima alla Val Colla, Cimadera è un piccolo insediamento isolato sul versante
sinistro della valle. Caratterizzato da edifici di pietra molto alti che
sorgono lungo scalinate strette e ripide, questo villaggio costituisce un
insediamento d'importanza nazionale. Del tradizionale paesaggio rurale
caratterizzato da un'agricoltura promiscua intensiva e da una pastorizia itinerante
complementare rimangono poche tracce. Al di fuori delle zone edificate,
infatti, durante la seconda metà del XX secolo le aree agricole terrazzate che
circondavano i villaggi, i maggenghi e i pascoli alpini si sono
progressivamente inselvatichite. Soltanto le zone aperte sugli alpi Bolla e
Pianca Bella sono ancora gestite da agricoltori che vi praticano l'allevamento.
Le estese selve castanili di un tempo, i cui frutti venivano raccolti e
costituivano un'importante risorsa alimentare per le popolazioni rurali,
venivano pure utilizzate per lo sfalcio e il pascolo. Benché localmente ancora
ben conservate, le selve hanno progressivamente subito un'importante
diminuzione della loro estensione o sono col tempo state abbandonate. Alle
pendici del Monte Roveraccio, poco a nord del villaggio di Sonvico, si trova l'oratorio
romanico di San Martino, mentre sul passo che porta in Val Colla, circondata da
una bella selva castanile, si trova la più recente cappella della Madonna d'Arla,
eretta nel XV secolo e riedificata in stile Liberty. Si tratta di un raro se
non dell'unico esempio in Ticino di questo stile applicato a un edificio
religioso. Buona parte degli edifici dei maggenghi e degli alpi sono stati
ristrutturati a scopi turistici, accentuando così la funzione ricreativa del
luogo. Il vasto reticolo di sentieri che attraversa il complesso montuoso si
completa con quattro valichi di frontiera tra Svizzera e Italia, testimonianza
storica di importanti scambi tra la regione e la vicina Valsolda (Italia).
16.3. Sonvico,
Cimadera e Bidogno sono inseriti nell'inventario federale degli insediamenti
svizzeri da proteggere (ISOS).
Per quanto riguarda
Sonvico (oggetto n. 4140), la scheda dell'inventario ne sottolinea le ottime
qualità situazionali (per la sua posizione e per lo sfondo imponente di monti) solo
in parte sminuite dalla recente attività edilizia sulle aree circostanti i
nuclei storici , nonché le buone qualità storico-architettoniche anche per
il complessivo buono stato del patrimonio edilizio storico (malgrado alcune
trasformazioni recenti) e singoli edifici di varie epoche storiche.
Anche Cimadera (oggetto
n. 3860) presenta secondo l'ISOS buone qualità situazionali, per la sua
posizione isolata in un contesto di grande valore paesaggistico minacciato,
però, dall'occupazione di importanti parti del pendio di sfondo , e
storico-architettoniche, in ragione di un patrimonio rurale modesto, ma nell'insieme
documentante l'edificazione rurale della regione.
Di Bidogno (oggetto n.
3763) la scheda dell'inventario sottolinea le buone qualità situazionali, nell'impiantarsi
dell'edificazione in un contesto naturale di grande valore, in particolare su
un promontorio ripidamente digradante a valle, solcato da riali, ma
sensibilmente sminuite dalla presenza di edificazioni recenti sui contesti
naturali di sfondo e di primo piano. Buone pure le qualità storico-architettoniche,
tra l'altro per la significativa rappresentanza del patrimonio rurale della
regione, in particolare nel nucleo principale.
16.4. Nei successivi
considerandi viene esaminata la situazione dell'edilizia fuori della zona
edificabile, che verrà fatta precedere da un riassunto della pianificazione comunale
in vigore, procedendo per sezioni, prima quelle formanti il Comune di Capriasca
quindi quelle di Lugano.
17. Comune di
Capriasca
17.1. Sezioni di
Tesserete, Cagiallo, Lopagno e Roveredo.
17.1.1. Secondo il vigente
piano regolatore di Capriasca, il settore in quanto non boschivo è assegnato
alla zona agricola; esso comprende inoltre piccole porzioni della zona
edificabile di Campestro, di Lopagno e di Roveredo, e interamente quella di
Somazzo. Il piano del paesaggio segnala la presenza di siepi e boschetti di
pregio naturalistico a est di Campestro e a nord di Roveredo, alcuni prati e
pascoli secchi a nord di Roveredo, Treggia e Somazzo, tre zone di protezione
del paesaggio (due a nord di Roveredo e Treggia, una si sovrappone al nucleo di
Somazzo) e una zona di protezione della natura a meridione di Somazzo.
17.1.2. Per quanto
attiene alla sostanza edilizia fuori zona, anche sulla base delle viste
Swisstopo e Google, invano si cercano paesaggi valorizzati da edifici rurali
originali nel senso della pianificazione in esame. Intanto, molti di questi
edifici, a prescindere dalle loro attuali qualità architettoniche, sono ormai lambiti
se non addirittura immersi nella vegetazione forestale, paesaggio che non è
oggetto della pianificazione contestata essendo il bosco un criterio di
esclusione secondo la pianificazione direttrice (per esempio mapp. 1077, 1082 e
1169 di Tesserete; mapp. 290, 494, 495, 496 e 835 di Lopagno). Altri ancora - a
prescindere dalla loro qualità architettonica - sono in posizione marginale
rispetto al paesaggio (talvolta anche di dimensioni troppo esigue per essere
significativo), sicché stante anche la morfologia non hanno la forza di
valorizzarlo, oppure si trovano vicini e senza una sufficiente cesura
paesaggistica a elementi estranei a un paesaggio rurale quali strade asfaltate
o costruzioni di tipologia non storica rurale, con relative sistemazioni
esterne tipiche di una zona residenziale (per esempio mapp. 1285 di Tesserete e
344 di Lopagno). Altre costruzioni, per contro, non appartengono alla tipologia
ricercata, quanto piuttosto a quella residenziale, come confermato dalle
sistemazioni esterne, pure tipiche di una zona abitativa, non agricola (per
esempio mapp. 15 e 23 di Roveredo).
17.2. Sezione di
Bidogno.
17.2.1. Il vigente
piano regolatore della sezione di Bidogno attribuisce le aree a monte del
villaggio di Bidogno e quelle a meridione in località Tecc di Lupo e Ravadéi,
in quanto non boschive, alla zona agricola. Il perimetro interno del settore circonda
la zona edificabile di Bidogno, lambendola in alcuni punti (in particolare a
sud-est del nucleo). Nell'area contestata è inoltre compresa una zona
edificabile in località Lupo (a sud-ovest di Bidogno). Immediatamente a sud
dell'Oratorio della Maestà e all'imbocco occidentale della zona residenziale di
Bidogno il piano del paesaggio indica la presenza di due zone di protezione del
paesaggio. In prossimità del suo margine inferiore il settore invade nuovamente il
territorio giurisdizionale di Cagiallo, il cui vigente piano regolatore
attribuisce i fondi situati a monte della strada principale alla zona agricola
e a quella boschiva.
17.2.2. Questa la
situazione della sostanza edilizia fuori zona edificabile.
A meridione di
Bidogno .
Qui il paesaggio è
essenzialmente forestale, costellato da alcune radure dove sorgono edifici,
anche classificati 1a. Ora, innanzitutto queste radure sono per lo più di
dimensioni troppo esigue per essere significative dal profilo della
pianificazione in esame, essendo assimilabili più che a un paesaggio rurale al
giardino di pertinenza delle costruzioni che ospitano, come confermano anche
talune sistemazioni esterne quali piazzali, siepi, scalette ecc. Ma anche gli
stessi edifici hanno spesso subìto modifiche che li hanno privati del carattere
originale e, di riflesso, sono divenuti insuscettibili di valorizzare il paesaggio
nel senso auspicato dalla pianificazione. Interventi snaturanti che non
sarebbero ammissibili secondo le rigide norme edilizie approvate dal Gran Consiglio
a tutela dei paesaggi protetti. L'art. 15 NAPUC, che disciplina gli interventi
per gli oggetti classificati 1a, 1c e 1d (ovvero quelli meritevoli di
conservazione al netto dei diroccati ricostruibili), come pure quelli già
trasformati e classificati nella categoria 3 (art. 16 cpv. 3 NAPUC), impone
infatti l'assoluto rispetto della tipologia degli edifici in parola, limitando
al massimo gli interventi ammessi. Lo conferma anche la documentazione esatta
dall'Autorità cantonale nell'ambito delle domande di costruzione per edifici
rustici (cfr. art. 12a del regolamento di applicazione della legge edilizia del
9 dicembre 1992 [RLE; RL 705.110]; inoltre: https://www4.ti.ch/dt/sg/udc/temi/domande-di-costruzione/rustici/rustici/).
È il caso, in particolare, per i tetti, sostituiti con materiali estranei alla
tipologia locale, oppure modificati in dimensioni e inclinazione delle falde,
laddove - invece - le NAPUC pongono il principio secondo cui il materiale di
copertura originario andrebbe conservato e, se perduto, ripristinato,
rispettivamente che il tetto deve conservare la geometria, l'orientamento del
colmo, le quote (alla gronda e al colmo), le pendenze delle falde e le
sporgenze originarie (art. 15.6.1, 15.6.2 NAPUC). Emblematica la situazione dei
due edifici censiti 1a ai mapp. 672 e 673 di Bidogno (cfr. viste Google): gli
interventi su quello situato più a est l'hanno completamente snaturato. La
situazione è (attualmente) incompatibile con il PUC-PEIP anche per quanto
concerne il mapp. 732 di Bidogno, di proprietà del resistente CO 115. Intanto,
la radura soffre già del problema legato alle dimensioni esigue, di cui si è
detto. Ma anche volendo fare astrazione da ciò, l'edificio censito 1a più a
settentrione che vi si inserisce (sub. A) ha ormai perso le qualità ricercate
in quanto è stato ampliato in modo irrispettoso della sostanza storica
originaria (foto n. 224, edificio sullo sfondo nella foto n. 225).
Problematiche sono pure le sistemazioni esterne, che pregiudicano il paesaggio
dal profilo della pianificazione direttrice (foto n. 216, 220, 223). Allo stato
attuale la scelta non è dunque supportata da pertinenti motivazioni, quelle
fornite in concreto dal pianificatore essendo insufficienti per riconoscere un'unità
meritevole di protezione di edifici e paesaggio.
Comparto P4,
Aitessa e nord-ovest di Bidogno .
Salendo a monte del
villaggio di Bidogno si giunge in località Aitessa, ove è giocoforza concludere
che il paesaggio non è valorizzato dalla presenza di edifici rurali originali.
La parte meridionale di questa zona è essenzialmente boschiva; nelle radure si
nota la presenza di edilizia e sistemazioni esterne di tipo residenziale. Più a
est, dove a prima vista vi sono alcuni edifici potenzialmente interessanti al
mapp. 450, questi costituiscono una presenza marginale e soffrono di quanto
invece vi è a nord della radura (sullo stesso mapp. 450 e il contermine mapp.
404), dove confrontando le viste Swisstopo e la foto aerea a pag. 33 del
fascicolo delRI 1 risulta un peggioramento della situazione edilizia. Ciò che incide
anche sui vicini edifici 1a (mapp. 405 e 406 sub. B), stretti dal bosco e nei
pressi di una costruzione classificata 4 (mapp. 406 sub. A). Anche la zona dove
sono gli edifici censiti 1a dei resistenti CO 79e CO 80 (mapp. 386; foto n.
184, 185, 198) e CO 102 (mapp. 388 e 389: foto n. 175-177, 179) non è
caratterizzata dalla presenta di rustici originali, dominanti essendo
costruzioni che, quandanche in origine fossero espressione dell'edilizia rurale
tradizionale, non ne hanno conservato le caratteristiche (per esempio mapp.
409, foto n. 197; mapp. 387, foto n. 186, 187, 190; mapp. 394, 396 e 402, viste
Swisstopo). Non è dunque qui nemmeno necessario esprimersi sui dubbi sollevati
dall'insorgente circa l'autenticità (e la legittimità) dell'edificio di CO 9.
Comparto P2,
Borisio 25.09.2014, e P3, Molino ( a nord di Bidogno ) .
Spostandosi a nord, la
maggior parte degli edifici risponde a un linguaggio costruttivo di tipo
residenziale moderno (per esempio foto n. 98, 107, 120, 125, 126, 148-150, 154,
156; foto prodotte daCO 5 relative alle costruzioni di cui al diritto di
superficie DS9, DS25, DS14). Spesso gli elementi di arredo esterno
contribuiscono a pregiudicare la lettura di un paesaggio agricolo tradizionale
(foto n. 118-120, 125, 137). Le (poche) costruzioni di (presumibile) origine
rurale sono state trasformate in modo irrispettoso della sostanza storica originale,
compromettendone dunque la valenza formale e di riflesso rendendole
insuscettibili di valorizzare il paesaggio nel senso esatto dal piano direttore
(per esempio mapp. 352 e 353, foto n. 101, 102; mapp. 357, foto n. 95; mapp. 1,
cfr. foto prodotte daCO 5, DS10), o sono ormai dei diroccati privi di copertura
(mapp. 1, edificio sulla destra nella foto n. 130; mapp. 28, foto n. 143, 168),
oppure ancora si trovano nel bosco (paesaggio che, come spiegato in precedenza,
non è oggetto della pianificazione in esame) o nelle vicinanze di immobili
estranei all'architettura rurale tradizionale (per esempio mapp. 28, foto n.
142; per tutto quanto precede cfr. anche fotografie prodotte daCO 5 con la
risposta, viste Swisstopo e Google).
Comparto P1, Gromo .
Pure in questo
comparto la presenza di edifici di tipologia abitativa sprovvisti delle qualità
dell'edilizia rurale tradizionale ricercata è maggioritaria. Le sistemazioni
esterne (scale, muri di sostegno, giardini, caminetti grill, recinzioni di ogni
tipo ecc.) non sono tipiche di una zona agricola, ma rispecchiano piuttosto
quelle presenti in una zona residenziale (per esempio mapp. 585, foto n. 6, 17,
18; mapp. 587, foto n. 22, 23; mapp. 526 e 527, foto n. 25-27, 57, 71, 74;
mapp. 538, foto n. 56, 61). Pochi, per contro, gli edifici che possono essere
fatti risalire alla civiltà contadina, per giunta oggetto di interventi di
trasformazione che li hanno snaturati. Oppure, a prescindere dalle qualità
degli edifici, la loro posizione ne pregiudicherebbe in ogni caso la valenza
paesaggistica. Questo è proprio il caso della costruzione al mapp. 553 e di
quella di CO 15 al mapp. 586, le quali - senza che occorra qui esprimersi sui
dettagli esecutivi di alcuni interventi di cui sono state oggetto - sono la
prima all'interno di uno stretto tornante della strada asfaltata, l'altra tra
due proprietà ospitanti casette, accessori e sistemazioni esterne
manifestamente incompatibili con un paesaggio rurale (degno di protezione) e
che caratterizzano fortemente il territorio che le circonda (foto n. 6-23).
Della vicinanza di costruzioni di tipologia estranea a quella ricercata
soffrono anche gli edifici di proprietà di CO 30 e CO 32 (mapp. 599, foto n. 35-38,
40, 81, 82) e di CO 9 (mapp. 522, foto n. 87, 88); essi si trovano in ogni caso
al margine del loro paesaggio di riferimento, per cui non hanno la forza di
valorizzarlo (foto n. 42 e 51 allegate al verbale).
17.3. Sezione di
Corticiasca.
17.3.1. Secondo il
vigente piano regolatore della sezione di Corticiasca le aree a est e a ovest
della zona edificabile del nucleo di Albumo e quella a nord del nucleo di
Carusio sono attribuite alla zona residenziale. Nei loro pressi si trovano
anche alcune zone per attrezzature ed edifici d'interesse pubblico. Le aree
prative aperte hanno una funzione agricola o sono prive di destinazione
specifica, mentre per il resto questa porzione del settore è boschiva, con la
precisazione che segue. Nelle località Püffin, Campagna, Costa e Bögia, a ovest di Carusio, e in
località Corticiasca Vecchia, a est di Albumo, vi sono delle zone di
mantenimento degli insediamenti che hanno lo scopo di tutelare l'utilizzazione
residenziale degli edifici esistenti situati in un contesto territoriale in cui
hanno priorità la gestione agricola del suolo e la salvaguardia della natura e
del paesaggio e in cui è ammessa la trasformazione delle costruzioni (art. 32
NAPR); secondo la sistematica delle NAPR si tratterebbe di una zona edificabile.
Ora, dal profilo dell'esame che segue, esse vengono considerate comunque come
zone non edificabili; del resto gli edifici che vi sorgono sono inseriti nell'IEFZE
(cfr. anche ris. gov. del 21 novembre 2000 [n. 5230] consid. 3.3., con cui il Municipio
viene invitato a elaborare una variante per l'attribuzione al territorio fuori
delle zone edificabili delle superfici interessate dall'inventario). Visto che
comunque - come si vedrà - l'inserimento di queste località nel PUC-PEIP non è
giustificato, non è necessario approfondire oltre né la loro natura né la loro legittimità
(cfr. sul tema, RDAT II-2003 n.53 consid. 7).
17.3.2. La situazione
edilizia può così essere riassunta.
Area a ovest del
comparto P5 e comparto P5, Carusio .
In quest'area dovrebbe
trovarsi una presenza significativa di edifici della tipologia ricercata, visto
che sono censite diverse costruzioni 1a e 1d. Tuttavia, una buona parte di esse
non è suscettibile di caratterizzare un paesaggio degno di protezione secondo
il PUC-PEIP perché ormai completamente celata dalla vegetazione boschiva (per
esempio mapp. 582, 604 e 711, viste Swisstopo), oppure è inserita in spazi
agricoli di dimensioni molto modeste (per esempio mapp. 549, viste Swisstopo) o
in cui si trovano altre costruzioni ben più emergenti che non presentano (più)
le caratteristiche dall'architettura rurale tradizionale (per esempio mapp.
495, viste Swisstopo e Google). Un discorso a sé merita l'edificio 1a di proprietà del resistente CO 9 (mapp.
695, località i Fornás, foto n. 204, 208 e 209) a sud della zona edificabile di
Carusio, che come rilevato dal ricorrente stesso è di pregio manifesto (verbale
del 25 settembre 2014, pag. 6); contrariamente a quanto poi da esso affermato
(contraddicendosi) a pag. 40 del fascicolo prodotto con la replica, i coppi (oltre
che alle piode) sono un elemento presente nell'edilizia rurale tradizionale
locale ben radicato già alla fine dell'800 (cfr. Giovanni Buzzi, [ curatore], Atlante dell'edilizia
rurale in Ticino, Luganese, Locarno 2000, pag. 102). La stradina asfaltata
costituisce da un lato una sufficiente cesura verso la sovrastante zona
edificabile RE, dall'altro essa è di semplice fattura e calibro ridotto, sicché
l'impatto sulla costruzione (posta comunque a circa tre metri dal suo ciglio) è
tutto sommato attenuato. Quanto alla radura, essa ha dimensioni sufficienti per
costituire un paesaggio autonomo, ancorché non in continuità con il perimetro
del PUC-PEIP passato in giudicato, e, inoltre, presenta una morfologia
irregolare interessante ed è arricchita da alberi isolati paesaggisticamente
rilevanti (cfr. foto agli atti e viste Swisstopo e Google). Limitatamente alla
radura di pertinenza dell'edificio di CO 13 l'impugnativa è dunque infondata.
Parte alta del
settore .
Partendo dal margine
occidentale (i Pezzón/el Cranèll) in direzione del nucleo di Albumo, superato
un recente edificio agricolo di dimensioni ragguardevoli (mapp. 267 e 268 di
Corticiasca), gli edifici posti a monte e a valle della strada non presentano
(più) le qualità ricercate (viste Google). Inoltre, gli edifici 1d al mapp. 273
sono posti vicino al limite della zona edificabile, senza una cesura paesaggisticamente
percettibile. Quanto all'ampia radura di el Montascín/ra Tensína, essa è
caratterizza dai due edifici di cui ai mapp. 228 (trasformato 3, che ha perso
le caratteristiche architettoniche originali) e 229 (edificio rilevato 4), in
posizione centrale e prominente rispetto ai rustici ai suoi margini, ancorché
presentino caratteristiche (parzialmente) interessanti (viste Swisstopo e
Google). Nemmeno a nord del nucleo di Albumo vi sono edifici testimoni dell'edilizia
rurale originale. L'unico 1a censito, ai margini di una piccola radura, ha del
resto perso ogni valenza paesaggistica già solo per le importanti sistemazioni
esterne (mapp. 235, viste Swisstopo). A valle, gli edifici potenzialmente
interessanti sono ormai nel bosco ( ibidem ). Anche a est del nucleo la
situazione non è quella di un paesaggio valorizzato da edilizia rurale
tradizionale, gli edifici essendo prevalentemente estranei a questa tipologia
costruttiva o comunque, se di origine rurale, snaturati. Le costruzioni ai
mapp. 395 e 396 presentano caratteristiche interessanti, ma soffrono della
vicinanza di tutto quanto le circonda.
18. Comune di Lugano
18.1. Sezione di
Valcolla.
18.1.1. Il vigente
piano regolatore indica la presenza di dieci zone del nucleo tradizionale in
corrispondenza delle località Al Ponte, Curtina, Insone, Osnaga, Piandera,
Scareglia, Maglio di Colla, Signôra, Colla e Cozzo, alle quali fanno da
contorno zone residenziali, zone AP-EP e aree di posteggio. A Curtina e a
Colla, in prossimità delle zone edificabili, vi è pure una zona edificabile di
interesse comunale ZEIC, mentre a est del nucleo di Osnaga (località Molini) si
trova una zona mista artigianale-residenziale ZM. Una zona di interesse
archeologico lambisce a nord la zona edificabile a Colla. Per il resto, in
quanto non boschivo, il territorio ha funzione agricola, dove si segnala spesso
la presenza di siepi naturali e boschetti; muri a secco e due selve castanili si
trovano poi a monte dei nuclei di Scareglia e Colla, mentre una zona naturale
protetta si estende a est della zona edificabile di Piandera e a nord di
Cimadera.
18.1.2. Questa la
situazione edilizia fuori della zona edificabile.
Dal margine ovest
della sezione fino al riale di Scareglia a est di Insone .
In questa porzione
sono segnalati una decina di edifici censiti 1a. Tuttavia, soltanto quelli
situati ai mapp. 536, 537 in località Alpit hanno conservato sufficienti
caratteristiche architettoniche originali. Pure l'edificio posto poco più a sud
al mapp. 548, malgrado la presenza di una tettoia non del tutto in linea con le
NAPUC, è ben conservato e rappresentativo dell'edilizia rurale tradizionale
(cfr. Perizia della Divisione, pag. 49, Rapporto di analisi del paesaggio, pag.
15 foto in alto, viste Swisstopo), così come quello trasformato 3 al mapp. 552
non è di disturbo. Vanno quindi condivise sia l'analisi sia la valutazione
espresse dalla Divisione: qui si può riconoscere un ampio comparto agricolo,
con edifici isolati e singoli alberi, formanti un insieme equilibrato e
armonico, meritevole di tutela. Tirando le somme, trattandosi di una porzione
di territorio piuttosto estesa, è possibile ritagliare un paesaggio autonomo
meritevole di protezione ai sensi della pianificazione direttrice ancorché non
in continuità con il perimetro passato in giudicato del PUC-PEIP. Per il resto,
le altre costruzioni fuori zona, laddove di origine rurale, costituiscono delle
presenze puntuali che spesso si trovano nel bosco, o in radure di dimensioni
ridotte oppure ancora sono state trasformate in modo irrispettoso della
sostanza storica esistente o accostate a altre costruzioni o a sistemazioni
esterne estranee a una zona rurale (cfr. viste Swisstopo e Google).
A est del riale
di Scareglia fino al Comparto 0 .
A sud della
direttrice tracciata dalla strada che da Scareglia conduce a Signôra , gli
edifici censiti 1a sono quasi tutti ormai nel bosco. Inoltre, anche volendo
prescindere dalla valenza formale delle costruzioni fuori della foresta, non
son dati di vedere paesaggi valorizzati da edifici rurali originali ai sensi
del PUC-PEIP, sia per le dimensioni ridotte delle aree aperte, sia perché gli edifici
sono stretti tra il bosco e la strada o vicini a elementi tipologicamente
estranei a quelli ricercati e predominanti (per esempio mapp. 1458 a Malpensata,
viste Swisstopo e Google).
A nord della citata
direttrice Scareglia-Signôra, a monte del nucleo e oltre Strada di Monte, è
possibile individuare due estese aree prative, divise da una stretta lingua
boschiva, entro le quali sorgono diversi edifici, alcuni dei quali censiti 1a e
1c. Per quanto riguarda la radura a ovest, in posizione prominente vi è l'edificio
al mapp. 1039 che non corrisponde (più) all'edilizia ricercata (anche sotto il
profilo delle sistemazioni esterne). Le altre costruzioni, a prescindere dalle
loro qualità, sono posizionate in modo marginale rispetto al comparto; non
hanno la forza di caratterizzarlo (cfr. viste Swisstopo). Per quanto attiene
alla sostanza edilizia nella radura più a est, gli edifici che potrebbero avere
caratteristiche interessanti sono minoritari per rapporto alle costruzioni
trasformate o di tipologia residenziale, che sono ben più emergenti nel
contesto. Inoltre, per le sue notevoli dimensioni, qui a spiccare è l'edificio
di un'azienda agricola di tipologia moderna situato al margine orientale dell'area
prativa (cfr. Rapporto di analisi del paesaggio, pag. 14 foto in alto). Le
altre costruzioni a est di Scareglia e fino al villaggio di Signôra non
soddisfano le qualità formali ricercate (viste Swisstopo e Google).
Comparto 0, Maglio
di Colla - Signora 29.07.2015 .
Invano si cercano zone
paesaggisticamente rilevanti valorizzate da edilizia rurale originale. I pochi
edifici classificati 1a sono o nel bosco (per esempio mapp. 1401) o all'interno
di radure troppo piccole (mapp. 1433) o contenenti elementi squalificanti
(mapp. 1441, nei pressi di un parco giochi attrezzato; mapp. 1409, sistemazioni
esterne). Altri ancora, a seguito delle trasformazioni subìte, hanno perso le
loro caratteristiche rurali originali e sono divenuti insuscettibili di
valorizzare il paesaggio nel senso auspicato dalla pianificazione. È quanto
avvenuto all'edificio 1a al mapp. 2490, la cui origine rurale è appena
percettibile (foto n. 240, sulla sinistra). Questo è immediatamente vicino a
quello di CO 67, CO 68 e CO 69 al mapp. 1473, sempre censito 1a, che pure è
stato oggetto di un intervento a livello di copertura non in linea con l'architettura
originale già solo per l'impiego di tegole in luogo dei coppi (foto n. 261,
cfr. sui materiali tradizionali supra , 17.3.2.). L'insieme che ne
risulta è sostanzialmente estraneo all'edilizia rurale tradizionale ricercata.
Comparto 1, Colla
29.07.2015 e salendo verso Cozzo .
A Colla gli edifici
fuori zona sono pochi e comunque, per i motivi più volte spiegati (tipologia
moderna, interventi snaturanti, vicinanza di elementi contrari alla
pianificazione in esame) sono insuscettibili di valorizzare il paesaggio (per
esempio, mapp. 2320-2324 a valle della strada). A Cozzo l'unico edificio
classificato 1a è nel bosco.
18.2. Sezione di
Bogno.
18.2.1. Il vigente
piano regolatore di Bogno attribuisce la porzione edificata al margine
orientale del settore alle zone del nucleo tradizionale e a quella residenziale
estensiva, in prossimità delle quali vi sono alcune aree di posteggio e alcune zone
per edifici pubblici, mentre più a ovest nelle località Cavedù e Rompera sono
indicati due comparti edificati fuori dalle zone edificabili. Per il resto, in
quanto non boschiva, questa porzione di settore ha una funzione agricola. Alla
fascia di territorio agricolo alle spalle della zona edificabile di Bogno si
sovrappone una zona di protezione della natura e del paesaggio.
18.2.2. La situazione
dell'edilizia fuori della zona edificabile è la seguente.
Comparto 2, Bogno
nord 29.07.2015 e comparto 3, Bogno ovest 29.07.2015 .
La sostanza edilizia
fuori zona nella sezione di Bogno è molto eterogenea e caratterizzata
prevalentemente da manufatti realizzati secondo metodi e materiali costruttivi
moderni. Laddove sono presenti edifici di presumibile origine rurale, essi sono
stati trasformati in modo importante, privandoli di valenza formale (ad esempio
mapp. 511, foto n. 295, 309; mapp. 371, foto n. 348; mapp. 350, viste Google).
Anche le sistemazioni esterne concorrono a conferire al paesaggio un aspetto piuttosto
residenziale anziché agricolo (capanni per attrezzi, tettoie, tavoli, sedie,
recinzioni ecc.). Per quanto riguarda i due rustici censiti 1a ai mapp. 332 e
333, invece, a prescindere dalle loro qualità formali, essi non dispongono di
un paesaggio agricolo di riferimento sufficientemente ampio, in quanto stretti
tra la strada asfaltata a monte e il bosco a valle (foto n. 311, 312, 336).
18.3. Sezione di
Certara.
18.3.1. Dal profilo
pianificatorio, la porzione del settore che invade il territorio di Certara
abbraccia le zone del nucleo tradizionale e residenziale, le quali sono
circondate da un'ampia zona agricola protetta e di complemento. A nord-ovest
della zona edificabile, all'altezza dei due tornanti della strada comunale che
conduce a Bogno si trovano una zona di protezione paesaggistica e un'area di
mantenimento, priva di edifici. L'area edificabile e quella a sud di quest'ultima
sono inserite dal piano del paesaggio in una zona d'interesse naturalistico d'importanza
nazionale CPN. Il resto del comparto è boschivo.
18.3.2. La sostanza
edilizia fuori zona si presenta come segue.
Comparto 4, Certara
29.07.2015 .
In questo comparto non
si riscontrano edifici di origine rurale suscettibili di valorizzare il
paesaggio agricolo circostante. Poche le costruzioni fuori zona; quelle che sembrerebbero
di un certo pregio, facendo astrazione dagli interventi di cui sono state
oggetto, sono finanche impercettibili nel paesaggio (per esempio, mapp. 329 e
332, foto n. 352-356, 367-369; mapp. 270-272, viste Google).
18.4. Sezione di Cimadera.
18.4.1. Il piano delle
zone in vigore indica che in corrispondenza del villaggio di Cimadera sono
presenti una zona del nucleo del villaggio e una zona di integrazione del
nucleo, circondate da una zona residenziale con densità media, cui si
sovrappone in parte un vincolo di residenza primaria, e alcune aree per
attrezzature ed edifici di interesse pubblico e dei posteggi. La zona
edificabile del nucleo di mantenimento ZM, retta dall'art. 30 NAPR, comprende
il gruppo di edifici in località Spine e il nucleo di Treciò. Visto che la
situazione in loco è comunque sia lungi da quella auspicata dalla
pianificazione direttrice, non è qui necessario determinarsi sulla qualifica di
zona edificabile (cfr. supra, consid. 17.3.1.). Alle zone edificabili
fanno da contorno delle aree agricole, mentre la restante superficie è
boschiva. Questa porzione del settore è inserita in una zona di interesse
naturalistico e paesaggistico.
18.4.2. Questa la
situazione edilizia fuori della zona edificabile.
Comparto 5,
Cimadera 29.07.2015 e fino al margine est del settore .
A oriente della zona
edificabile di Cimadera dovrebbero trovarsi quattro edifici censiti 1d e uno
classificato 1a, oltre ad altre costruzioni. Tutti sono insuscettibili per
tipologia (ivi compresi i lavori di sistemazione esterna, per esempio mapp.
354, foto in basso a pag. 14 del Rapporto di analisi del paesaggio), o per
posizione (vicini a costruzioni di altro linguaggio architettonico e di maggior
impatto, per esempio mapp. 342 e 720, viste Swisstopo) o al margine di un
paesaggio e lambiti dal bosco (mapp. 439, viste Swisstopo) di valorizzare il
paesaggio nel senso della pianificazione in esame. Altri edifici di tipologia
moderna o anche rurali soffrono dei problemi testé citati.
A occidente del nucleo
si trovano due edifici censiti 1a che tuttavia non dispongono di un paesaggio
autonomo di riferimento in quanto si trovano stretti tra il pendio, la zona
edificabile e il bosco (mapp. 267, sub. B, e mapp. 268, foto n. 395-397),
mentre percorrendo la strada cantonale in direzione di Piandera si scorge
appena quello che probabilmente era un rustico 1a, ma che oggi si trova nel
bosco ed ha subìto importanti interventi di trasformazione che lo hanno
snaturato (mapp. 544, foto n. 371-375, 381-384). Effettuato il tornante, altri
due edifici censiti 1d e uno 1a si situano appena oltre il ciglio della strada:
le caratteristiche rurali originarie degli immobili sono state intaccate
attraverso interventi edilizi discutibili a livello di copertura e
intonacatura. Sia come sia, sono privi di un paesaggio da valorizzare, ubicati
nello spazio interno di risulta di uno stretto tornante della strada asfaltata
(mapp. 283-285, foto n. 385-389).
Comparto 6,
Cimadera - Le Spine 29.07.2015 .
A sud di Cimadera si trova il comparto edificato di Spine, dove la sostanza edilizia rispecchia
quella tipica di una zona abitativa. Un solo edificio (classificato 1a),
peraltro vicino a uno di tipologia moderna di dimensioni molto maggiori,
presenta ancora qualità interessanti (mapp. 478, foto n. 412, 413, 416).
Comparto 7, Treciò e
porzione del settore fino al margine nord-orientale della sezione di Sonvico .
Lungo la strada che
collega Piandera a Treciò, in prossimità di un tornante vi è un gruppo di cinque
edifici fuori zona edificabile, privi delle qualità ricercate e di un paesaggio
di pertinenza (mapp. 545, 760 e 761; cfr. viste Swisstopo e Google). Privi di
un paesaggio agricolo da valorizzare sono anche i tre rustici 1a ai mapp. 557 e
558 posti a nord, vicino al confine con la sezione di Valcolla (viste Google). Neppure
a Treciò e nei dintorni è dato di vedere un paesaggio agricolo caratterizzato
da edilizia rurale originale (foto agli atti e viste Swisstopo e Google).
Infine, procedendo verso Sonvico, prima del confine con questa sezione, vi è un
edificio classificato 1a, oggetto di interventi che ne hanno intaccato la
sostanza originale (mapp. 662, foto n. 531-541), e che si trova comunque vicino
a una costruzione di altra tipologia (mapp. 661, edificio sulla destra nella foto
n. 535).
18.5. Sezione di
Sonvico.
18.5.1. Secondo il
vigente piano regolatore questa porzione del settore è prevalentemente
boschiva. Grossomodo in corrispondenza delle aree verdi aperte vi sono le zone
agricole, mentre le costruzioni ad Arla e Rosone sono ubicate in una zona senza
destinazione specifica. Il margine occidentale del settore lambisce appena la
zona edificabile di Sonvico a monte del villaggio. Il piano del paesaggio
indica dei gruppi montani nelle località San Martino, Taion e Pönte, una zona
di protezione della natura a sud-est delle località di Taion, Loascera e
Fornaci e la presenza di siepi e boschetti in corrispondenza delle zone
agricole a Rosone e ad Arla. Pure presenti sono muri a secco, in zona forestale,
e massi erratici.
18.5.2. Questa la
situazione che si può riscontrare dal profilo dell'edificazione.
Comparto 8, Arla
29.07.15, verso sud fino a Rosone - Pianche .
Dalla documentazione
fotografica agli atti (foto n. 442 e segg., immagini contenute nel Rapporto di
analisi del paesaggio) e dalle viste Swisstopo e Google emerge che in questa
porzione del settore predomina una sostanza edilizia di tipologia residenziale,
estranea dunque a quella che il PUC-PEIP mira a disciplinare. Del resto, la
quasi totalità degli edifici ad Arla e Rosone è classificata 4 dall'IEFZE (cfr.
ris. gov. del 1° aprile 2003, n. 1494).
Comparto 9, Pönt 29.07.2015 fino al confine con Villa Luganese .
Proseguendo in
direzione di Sonvico, a est della strada cantonale vi sono diverse radure
prative nel bosco; salvo talune troppo piccole (per esempio, mapp. 2373), esse
hanno anche dimensioni significative dal profilo del PUC-PEIP e vi sorge un
certo numero di edifici il cui carattere rurale è ancora percettibile, ma che
spesso hanno subìto trasformazioni tali da averli snaturati, soprattutto (ma
non solo) modifiche delle coperture (per esempio mapp. 2519, foto n. 553-556;
mapp. 2269 e 2270, foto n. 608, 628; mapp. 2247, foto n. 571, 659; mapp. 2245 e
2251, foto n. 575; mapp. 2235, foto n. 552, 581). Alcuni edifici di origine
rurale ne hanno perso le caratteristiche originali, e dunque la valenza formale
ai fini del PUC-PEIP, apparendo oggi come delle casette, dotate di spazi
esterni arredati con elementi tipicamente riscontrabili in zona residenziale
(ad esempio mapp. 2245, 2251, foto n. 649-652, 658; mapp. 2375, foto n. 553,
555 e 556; mapp. 2270, foto n. 622-625, 627 e 628). Gli edifici che non hanno
subìto modifiche rilevanti o sono parzialmente crollati o si trovano accanto a
elementi trasformati ben più emergenti o si situano al margine del loro
paesaggio di riferimento (se non addirittura ormai nel bosco), di modo che non
hanno la forza necessaria per valorizzarlo (mapp. 2265, foto n. 564-567; mapp.
2243, foto n. 570; mapp. 2250, foto n. 572). La situazione non è migliore,
sotto il profilo del PUC-PEIP, nelle località a est della zona edificabile di
Sonvico, a nord (località San Martino) e a ovest in località Prevedon, dove non
è possibile riscontrare una presenza valorizzante di rustici originali (cfr.
viste Swisstopo e Google).
Tuttavia, nel
territorio di Sonvico merita di essere mantenuta nel PUC-PEIP la radura di
Cainell, dove al centro sorge un edificio che al di là dello stato di conservazione
non ottimale, presenta ancora sufficiente sostanza originale (mapp. 2527, foto
n. 605). Nei pressi vi sono poi due edifici censiti 1a, di cui uno ha subìto un
intervento a livello di copertura contrario allo spirito che informa la pianificazione
in esame, ma si trova in posizione marginale (foto n. 606); l'altro è tutto
sommato ancora sufficientemente rappresentativo dell'architettura rurale (foto
n. 603-604, 607). La radura può, inoltre, essere messa in relazione a sud con
il perimetro passato in giudicato del PUC-PEIP.
18.6. Sezione di Villa
Luganese.
18.6.1. Secondo il vigente
piano regolatore di Villa Luganese, il settore, in quanto non boschivo, è
essenzialmente assegnato alla zona agricola. A Pau vi sono una zona per
attrezzature ed edifici di interesse pubblico (campo di calcio) e una zona
artigianale e commerciale.
18.6.2. La maggior
parte degli edifici in questo comparto è immersa nella vegetazione forestale,
paesaggio che non è oggetto della pianificazione contestata essendo il bosco un
criterio di esclusione secondo la pianificazione direttrice. È questo il caso
pure della proprietà della resistente CO 19 (mapp. 536), che, seppur a titolo
indicativo, già il piano regolatore considera all'interno del perimetro della
foresta. Ciò che è confermato anche dalle viste Swisstopo e Google, potendosi (al
più) riconoscere una minuscola radura in corrispondenza della costruzione, d'estensione
manifestamente insufficiente per essere considerata un paesaggio ai sensi del
PUC-PEIP. Per quanto attiene al gruppo di edifici censiti 1a in località Creda
(mapp. 395-399), dalle viste Swisstopo e Google emerge che essi sono stati
parzialmente trasformati e che, a prescindere dalle loro qualità formali, essi sono
posti in prossimità del bosco, in posizione marginale rispetto al pendio
prativo a sud-est (nel quale, peraltro, è presente ai margini altra edilizia,
non compatibile col PUC-PEIP), per cui in ogni caso non hanno la forza di
valorizzarlo. Sempre dalle viste Swisstopo e Google risulta che l'edificio
rurale al mapp. 493 (censito 1a), invece, è ormai parzialmente crollato e invaso
dalla vegetazione. In generale, la situazione della sostanza edilizia che non è
celata dalla vegetazione forestale non diverge da quanto riscontrato nei
comparti precedentemente analizzati: si tratta perlopiù di costruzioni di
tipologia estranea a quella ricercata (per tutto quanto precede cfr. viste
Swisstopo, Google e Rapporto di analisi del paesaggio).
18.7. Sezione di Cadro.
18.7.1. Secondo il
vigente piano regolatore il settore, in quanto non boschivo, è assegnato alla
zona agricola; esso invade puntualmente la zona residenziale di Cadro. Al suo
interno vi sono alcune zone AP-EP e due selve castanili. Siepi e boschetti sono
segnalati in prossimità del margine occidentale del settore e ad Albaltina e
Zarei, invece, sono riportati alcuni muri a secco.
18.7.2. Si procede,
come nei casi precedenti, all'analisi degli edifici fuori della zona
edificabile.
Porzione a nord
del comparto 10 .
In quest'area non è
possibile rilevare edifici della tipologia ricercata, in quanto quelli censiti
o sono stati trasformati e non appaiono oggi più come delle costruzioni rurali
tradizionali (mapp. 1225, viste Swisstopo e Google) o, comunque, non dispongono
di un paesaggio agricolo di riferimento sufficientemente ampio da poter
valorizzare.
Comparto 10, Cadro e porzione sud-est del settore .
Nel comparto 10 si
trova la proprietà del resistente CO 155 (mapp. 1003, foto n. 678, 681, 683, 710,
717, 721). Manifestamente, l'edilizia in loco non è una testimonianza
sufficientemente intatta dell'architettura rurale originale. Tant'è che con
decisione del 14 ottobre 2013 il Dipartimento del territorio ha approvato la
modifica della classificazione da meritevole 1a/trasformato 3 a trasformato
4 degli edifici che vi sorgono. Problematiche sono pure le sistemazioni
esterne: tettoie, tavolo, muretti, legnaie ecc. (foto n. 682, 687, 688, 690,
694, 695, 697). In questo comparto vi sono pure le proprietà di CO 156 (mapp. 1087 e 1273 censito
1a, foto n. 666, 698, 699). Ora, possono sorgere oggettivi dubbi sul fatto che
l'edificio al mapp. 1273 presenti ancora le caratteristiche originali ricercate,
sia a livello della muratura sia della copertura (cfr. foto n. 702). Ma, e
questo è determinante, non dispone di un paesaggio agricolo di riferimento sufficientemente
ampio, se si volesse isolarlo dai numerosi edifici di altra tipologia presenti
nei dintorni, dai quali - peraltro - non è data una cesura paesaggisticamente
rilevante (foto n. 670, 672, 674, 703 e 705). A prescindere dalle qualità dell'edificio
al mapp. 1087, esso è posto al margine di un piccolo comparto, che non ha la
forza di caratterizzare, vicino a un edificio rilevato 4 (mapp. 1347) e a un
edificio 1a snaturato (mapp. 1267, foto n. 700, 706) e al quale è addossato un
muro di controripa in cemento, ormai privo di ogni valenza formale ai fini
della pianificazione in esame. Per quanto attiene al rimanente del comparto,
invano si cercano radure valorizzate da edifici della tipologia ricercata,
anche laddove sono segnalate costruzioni censite 1a, vuoi già solo per il
ridotto spazio aperto di pertinenza (per esempio, mapp. 1086), talvolta affatto
inesistente (per esempio mapp. 1082) o vicino a elementi estranei e di maggior
impatto (per esempio mapp. 1081), vuoi perché oltre a essere stati snaturati
sono posti al margine e privi della forza necessaria a valorizzare l'area prativa
(mapp. 1189, foto n. 676). Edifici moderni e sistemazioni esterne di tipo residenziale
completano il quadro.
19. Settore 12-B, Bigorio
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Anche in relazione a
questo settore il Comune di Capriasca resiste al ricorso, postulandone la
reiezione, con argomenti che saranno discussi se necessario in appresso.
19.1. Il settore 12-B
si estende lungo la fascia collinare a ovest e a nord del villaggio di Bigorio,
appena a valle del Convento Santa Maria. Secondo l'immagine aerea riportata qui
sopra, al suo interno dovrebbero trovarsi due edifici censiti 1a. Salvo che per
due aree prative e parzialmente vignate a monte della zona edificabile di
Bigorio, il settore è boschivo.
Secondo il vigente
piano regolatore della sezione di Sala, in quanto non boschivo il settore è
assegnato alla zona agricola.
19.2. Rammentato che
edifici e paesaggio devono formare un'unità degna di protezione posta sotto
tutela nell'ambito di un piano di utilizzazione (art. 39 cpv. 2 OPT), il
ricorso risulta fondato già solo perché ai pochi edifici compresi nel
perimetro, a prescindere dalle loro caratteristiche, fa difetto proprio un
paesaggio, ovvero non dispongono di uno spazio aperto sufficientemente ampio
nel perimetro del PUC-PEIP e, in ogni caso, sono posti in modo marginale
rispetto al comparto agricolo in cui sono inseriti o sono ormai lambiti dalla
vegetazione boschiva, come nel caso dell'edificio censito 1a al mapp. 355. Da
notare che la costruzione visibile nell'unica radura a valle del convento non è
un rustico, ma un accessorio in legno (mapp. 1954, viste Google). Infine, per
quanto attiene all'immobile classificato 1a posto al centro del settore (mapp.
1499, sub. A), all'interno di un vigneto realizzato con paletti in cemento che
già lo squalificherebbe, esso non presenta (più) sufficienti caratteristiche
dell'edilizia rurale originale, ma dal profilo formale appare oggi come una
casetta, insuscettibile di valorizzare il paesaggio nel senso auspicato dalla
pianificazione. In ogni caso, esso è posto al margine di uno spazio aperto
ridotto, che nemmeno avrebbe la forza di caratterizzare (foto n. 2, 3, 13-16).
20. Settore 12-C, Lelgio
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Il Comune di Capriasca
resiste al ricorso anche in relazione a questo settore.
20.1. Il settore 12-C,
a cavallo delle sezioni di Sala, Cagiallo, Tesserete e Vaglio del Comune di
Capriasca, si estende a settentrione di Odogno fino alla località di Brivio,
abbracciando le aree prative e boschive che circondano la zona edificabile di
Lelgio. Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra nella porzione
centro-orientale del settore dovrebbero trovarsi tre edifici censiti 1a e un
oggetto culturale 1c. Dalla fotografia si può anche desumere la presenza di
diversi edifici nelle aree aperte, anche di ragguardevoli dimensioni.
Il piano regolatore di
Capriasca attribuisce la parte non boschiva del settore alla zona agricola, cui
si sovrappone, a sud-ovest del nucleo di Lelgio, una zona di protezione del
paesaggio dove sono anche boschetti e siepi. Nel settore è compresa pure una
selva castanile.
20.2. Procedendo da
sud verso nord, tra gli edifici fuori zona situati in prossimità della zona
residenziale invano si cercano testimonianze sufficientemente intatte dell'architettura
rurale tradizionale. L'unica costruzione ad aver conservato almeno in parte le
qualità ricercate è quella ai mapp. 1753 e 1754 di Sala, vicino comunque a un
edificio che semmai riconducibile alla stessa architettura ha perduto le
caratteristiche originali. Queste costruzioni non dispongono nemmeno di un vero
e proprio paesaggio, ma sono inserite in una modesta radura che si configura
come uno scampolo di terreno tra la strada e il bosco, privo di ulteriori
elementi valorizzanti. All'estremità orientale del settore, a Premarón, prevalgono le
costruzioni di tipologia residenziale con giardini e sistemazioni esterne
tipiche di una zona abitativa (foto n. 8, 16, 18-20, viste Swisstopo). Poco più
a valle, a or Mónt di Olív , la sostituzione dei tetti dei due
edifici censiti 1a li ha privati delle loro caratteristiche architettoniche originali,
sicché sono divenuti insuscettibili di valorizzare il paesaggio nel senso della
pianificazione in esame (mapp. 1703 di Cagiallo, foto n. 3-7, 9, 12-17). Sorte
toccata pure agli edifici fuori zona a nord di Lelgio (mapp. 1732, 1733, 1739,
1741 e 1742 di Sala, foto n. 1, 10, viste Swisstopo e Google) e a Brivio, dove
vi è pure un'azienda agricola di dimensioni ragguardevoli (mapp. 1672 di
Vaglio, foto n. 11, viste Swisstopo e Google).
21. Settore 12-D, Zalto - Rovè
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Il Comune di Capriasca
resiste al ricorso con argomenti di cui si dirà semmai in appresso.
21.1. Situato poco più
a nord e a monte di quello appena esaminato e a sud-est di Gola di Lago, il
settore 12-D è a cavallo delle sezioni di Vaglio, Tesserete e Lugaggia del
Comune di Capriasca; il margine ovest sconfina di poco nel territorio del
quartiere di Camignolo del Comune di Monteceneri. All'interno del suo
perimetro, secondo l'immagine aerea riportata qui sora, dovrebbero esservi
sette edifici censiti 1a, due 1d e sedici oggetti culturali. Nella fotografia
si riconoscono ampie aree prative, dove sono presenti edifici sparsi e
raggruppati e si intravvedono alcune strade.
Secondo il vigente
piano regolatore di Capriasca, le aree prative comprese nel settore sono
attribuite alla zona agricola, mentre per il resto esso è boschivo. Il piano
del paesaggio della sezione di Lugaggia indica che nelle località Bisa, Forca e
Zalto vi sono delle zone di protezione del paesaggio/zona Gola di Lago,
comparti privati, mentre quello della sezione di Vaglio indica la presenza di una
zona di protezione della natura a nord della località Lagh.
Il vigente piano
regolatore di Monteceneri assegna l'estremità occidentale del settore sul suo
territorio alle aree alpestri, segnalando la presenza di una zona di protezione
della natura.
21.2. Tutto il settore
è interessato da un frammisto di edilizia residenziale moderna e edilizia
rurale più o meno alterata nelle sue caratteristiche a seguito di modifiche
irrispettose della tipologia originale, sicché nel complesso si può ritenere
che dal profilo formale si tratta di casette di vacanza, insuscettibili di
valorizzare il paesaggio nel senso auspicato dalla pianificazione in esame. Le
sistemazioni esterne concorrono a squalificare l'area nell'ottica del PUC-PEIP
(recinzioni di ogni foggia e materiale [legno, metallo, granito, rete zincata e
ferro battuto], tettoie, tavoli, caminetti grill, muri di sostegno, cancelli,
scale e scalinate, garages , stradine asfaltate ecc.). Quasi
impercettibili, invece, le poche costruzioni rurali che hanno mantenuto
caratteristiche formali interessanti. Elementi di indubbio pregio sono le
cappelle e le piccole costruzioni rurali disseminate nel settore (per tutto
quanto precede, foto agli atti, viste Swisstopo e Google), comunque
insuscettibili di controbilanciare l'edilizia presente. Tirando le somme, il
comparto si distingue per la pressoché assenza dell'architettura rurale tradizionale
suscettibile di valorizzare il paesaggio.
22. Valutazione
complessiva della regione 12
22.1. Alla
luce di quanto appena illustrato, con le riserve di cui ai consid. 17.3.2.,
18.1.2. e 18.5.2., è giocoforza concludere che il ricorso in relazione a questa
regione è fondato già solo per il fatto che nei vari settori non è possibile
riscontrare una presenza significativa di edifici della tipologia ricercata.
Laddove esistenti e non abbiano subìto interventi contrari alle previsioni
della pianificazione in esame, essi sono al massimo una presenza sporadica o
comunque minoritaria. In ogni caso, essi non hanno mai la forza di
caratterizzare il paesaggio, talvolta anche a causa della loro ubicazione
marginale (in alcuni casi vi è addirittura da ritenere che siano ormai
ricompresi nel bosco) o nei pressi di elementi di maggior impatto paesaggistico
quali, per esempio, impianti o edifici estranei alla tipologia ricercata e
strade asfaltate. Certo, diversi luoghi in esame presentano elementi
naturalistici e paesaggistici di sicuro pregio (muri a secco, oggetti
culturali, in particolare piccole cappelle, ecc.), ma essi da soli non
permettono di controbilanciare l'insufficienza dell'edilizia ricercata,
minoritaria in rapporto al complesso del paesaggio. In alcuni casi poi le
sistemazioni esterne concorrono a squalificare - sotto il profilo del PUC-PEIP
- il paesaggio.
22.2. È vero che i
villaggi di Sonvico, Cimadera e Bidogno sono inseriti nell'inventario ISOS e
che questi ne sottolinea le ottime e buone qualità situazionali e
storico-architettoniche per il complessivo buono stato del patrimonio edilizio
storico e per la presenza di singoli edifici di varie epoche storiche
(Sonvico), per un patrimonio rurale modesto, ma nell'insieme rappresentativo
dell'edificazione rurale della regione (Cimadera) e per la significativa
rappresentanza del patrimonio rurale della regione, in particolare nel nucleo
principale (Bidogno).
Altrettanto vero è che
la porzione meridionale del settore 12-A è compresa nell'oggetto "Denti
della Vecchia" (n. 1813) dell'inventario federale IFP, che ne giustifica l'importanza
territoriale (anche) poiché morfologicamente molta variegata e ricca di
elementi naturali di grande valore, malgrado del tradizionale paesaggio rurale,
caratterizzato da un'agricoltura promiscua intensiva e da una pastorizia
itinerante complementare, rimangano oggi poche tracce a causa del progressivo
inselvatichimento delle aree agricole terrazzate che circondavano i villaggi,
dei maggenghi e dei pascoli alpini. Tuttavia, lo scopo del PUC-PEIP è la delimitazione
dei paesaggi con edifici e impianti protetti ai sensi della scheda 8.5. del
piano direttore (art. 2 cpv. 1.2 NAPUC), non quello di proteggere zone
ancorché pregiate e significative dal profilo paesaggistico laddove non vi è
significativa sostanza edilizia storica da tutelare, rispettivamente gli
elementi di disturbo sono nel complesso preminenti. La tutela del paesaggio in
quanto tale deve, invece, avvenire per il tramite dei piani regolatori o altri
strumenti specifici del diritto federale, comunale o cantonale. È, del resto,
quanto già avviene in alcuni Comuni, dove il piano regolatore prevede
espressamente norme finalizzate a tutelare la natura, il paesaggio e alcuni
elementi protetti (muri a secco, affioramenti rocciosi, selve castanili, siepi
e boschetti, corsi d'acqua, zone umide ecc.). Alcuni piani prevedono poi espressamente
che il Municipio possa provvedere a organizzare eventuali interventi di
gestione degli elementi naturali protetti qualora i proprietari non lo
facessero oppure misure volte a contrastare l'abbandono dei terreni agricoli (cfr.
a titolo esemplificativo art. 17 cpv. 3 NAPR di Cadro, art. 27 cpv. 3 NAPR di
Sonvico, art. 17.1 cpv. 3 NAPR di Valcolla, art. 11 NAPR di Certara).
22.3. In definitiva
per questa regione, richiamate le appena evocate eccezioni elencate al consid.
22.1., su cui si tornerà in seguito, in nessuno dei settori analizzati né i
requisiti stabiliti dal diritto federale né i criteri posti dalla
pianificazione direttrice né quelli deducibili dall'impostazione del PUC-PEIP
sono adempiuti. Come visto, il paesaggio non raggiunge, a causa degli edifici e
interventi in esso presenti, i requisiti minimi per essere ritenuto degno di
protezione ai sensi del PUC-PEIP; esso non rappresenta una testimonianza
storica sufficientemente preservata e la ricchezza culturale con
carattere di unicità non è chiaramente percettibile. In taluni casi non è
invece possibile individuare aree di sufficiente estensione per poter essere
considerate rilevanti dal profilo paesaggistico e quindi significative dal
profilo della pianificazione in esame.
22.4. Stante quanto appena spiegato, siccome i settori in parola
non adempiono ai criteri per essere ricompresi nel perimetro del PUC-PEIP,
nemmeno la ponderazione degli interessi in gioco permetterebbe di giungere a
diversa soluzione. In merito va comunque ricordato come il pianificatore abbia
già una volta compiuto questo esercizio con l'adozione dei piani regolatori
soggiacenti, nel cui ambito ha tracciato il limite della zona edificabile.
Nella misura in cui le superfici sono occupate da impianti vitivinicoli, si può
ritenere che esse appaiono già ora sufficientemente al riparo dall'incedere del
bosco. La vicinanza della zona edificabile è un elemento che concorre ad
arginare l'avanzamento del bosco in numerose delle zone esaminate. Inoltre,
nella regione si può rilevare la presenza di edifici a scopo agricolo ancora in
uso, di modo che si può ritenere che parte di questo territorio ha ancora un
certo interesse per l'agricoltura. Va poi considerato l'interesse, sottolineato
anche dalla scheda 8.5 del piano direttore (ripresa anche nell'approfondimento
della scheda P3), di salvaguardare la flessibilità per altre utilizzazioni. La
sovrapposizione di vincoli ingiustificati va dunque evitata, poiché può
ostacolare o comunque rendere più difficili altre attività di incidenza
territoriale.
22.5. Per
quanto concerne i comparti di cui ai consid. 17.3.2., 18.1.2. e 18.5.2., va anzitutto
considerato che il Tribunale non è autorità di pianificazione. Benché il
ricorso limitatamente a queste porzioni di territorio risulti infondato, non
spetta a questa Corte di tracciare il nuovo limite del perimetro del PUC-PEIP
ai fini di ricomprendere anche il paesaggio che ospita gli edifici da tutelare.
Compito che, invece, tocca al Governo, autorità preposta all'adozione dei piani
d'utilizzazione cantonale (anche in vigenza della nuova legge, cfr. art. 45
cpv. 3 LST), da sottoporre al Gran Consiglio per approvazione (art. 46 cpv. 1
LST). Gli atti sono dunque retrocessi al Consiglio di Stato perché formuli una
proposta in tal senso al Legislativo. Le Autorità di pianificazione sono
inoltre tenute a verificare che la situazione di fatto non sia nel frattempo
mutata e che i valori che giustificherebbero l'inclusione di questi comparti
nel PUC-PEIP siano tuttora dati, effettuando una completa ponderazione degli
interessi in gioco.
23. Prive
di fondamento, infine, le critiche sollevate da alcuni resistenti in merito al
rispetto della parità di trattamento di cui all'art. all'art. 8 cpv. 1 Cost.
23.1. Il principio dell'uguaglianza
giuridica esige che la legge stessa e le decisioni di esecuzione trattino in
modo uguale le situazioni uguali e in modo diverso le situazioni diverse ( Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 419). In ambito di provvedimenti
pianificatori tale principio ha una portata necessariamente limitata; esso s'identifica
in sostanza con il divieto d'arbitrio (RDAT
I-2001 n. 49 consid. 5a). Inoltre, secondo costante giurisprudenza, il
principio della legalità dell'attività amministrativa prevale su quello della
parità di trattamento (cfr. Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann , Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII
ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 603).
23.2. In
concreto, nella misura in cui i resistenti invocano la parità di trattamento
nei confronti di coloro che già hanno modificato la destinazione di edifici
rurali originali senza essere a beneficio di una licenza edilizia formalmente
e/o materialmente valida, la censura è d'acchito priva di pertinenza già solo
per il fatto che essa esula dalla tematica pianificatoria e andrebbe - semmai -
sollevata nell'ambito di una procedura edilizia.
23.3. Quanto
alle critiche rivolte al metodo o alla scelta da parte del ricorrente del
territorio da contestare, la censura oltre a non essere pertinente è, in ogni
caso, stata formulata in modo eccessivamente vago, sicché dev'essere d'acchito
respinta. In concreto poi, l'esclusione dei fondi in parola dal perimetro del
PUC-PEIP avviene al pari di quella degli altri territori contestati che non
adempiono ai requisiti per esservi compresi. Ne discende che l'accoglimento del
ricorso ossequia non solo i criteri pianificatori pertinenti, ma anche la
parità di trattamento stessa.
24. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il
ricorso, nella misura in cui non è stralciato dai ruoli, dev'essere parzialmente
accolto. Il Tribunale, alla luce delle particolarità della procedura rinuncia a
titolo eccezionale a prelevare la tassa di giustizia a carico dei resistenti (art.
28 cpv. 1 LPamm), atteso come gli enti pubblici ne andrebbero comunque sia esenti,
secondo prassi. Per quanto riguarda le
ripetibili, l'ampiezza della fattispecie e la complessità della causa
permettono di ritenere giustificata la scelta delRI 1 di avvalersi di un
patrocinatore, per cui dev'essere riconosciuta un'indennità per ripetibili.
Sempre considerando le particolarità della causa, esse sono poste a carico
dello Stato (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso,
per quanto non stralciato dai ruoli e limitatamente alla regione qui esaminata,
è parzialmente accolto.
Di conseguenza:
1.1. i settori 12-A, 12-B, 12-C e 12-D secondo il piano
in scala 1:20'000 del 31 maggio 2013 prodotto dall'insorgente con il
complemento al ricorso del 24 luglio 2013 relativi alla regione 12 Val Colla -
Val Capriasca sono stralciati dal PUC-PEIP;
1.2.   limitatamente
ai seguenti comprensori:
-     Comune di
Capriasca,
1.2.1.   sezione
Corticiasca, settore 12-A, comparto P5, radura di pertinenza dell'edificio al
mapp. 695, a sud della stradina asfaltata;
-     Comune di
Lugano,
1.2.2.   sezione
Valcolla, settore 12-A, radura di Alpit ai mapp. 526-527, 536-541, 548, 551-552,
555-556;
1.2.3.   sezione
Sonvico, settore 12-A, comparto 9, radura di Cainell al mapp. 2527,
gli atti sono
retrocessi al Consiglio di Stato perché proceda come indicato al consid. 22.5.
del presente giudizio.
2.   Non si
preleva la tassa di giustizia. Lo Stato verserà alla Confederazione fr. 800.-
per ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:     .
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera