Multa LEPICOSC - operatore specialista
Decisione del 11.03.2021, TRAM
Incarto n. 52.2020.553
IMPRESARIO COSTRUTTORE
art. 4 LEPICOSC
art. 16 LEPICOSC

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo
sul ricorso del 23 novembre 2020 della
RI 1
patrocinata
  da: PA 1
contro
la decisione del 16 ottobre 2020 della Commissione
  di vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione
  di impresario costruttore e di operatore specialista nel settore principale
  della costruzione del 1° dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500), con la quale è
  stata inflitta all'insorgente una multa di fr. 1'500.-;
ritenuto, in
fatto
A. La RI 1 è una società non
iscritta all'albo delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti.
Come da scopo sociale indicato a Registro di commercio, essa si occupa di progettazione
e conduzione General Contractor nel ramo immobiliare, immobili e
stabili; di consulenze e perizie nel campo edile; di lavori di manutenzione e
ristrutturazione in genere; di studio tecnico e direzione lavori sopra e
sottostruttura.
B. Il 19 febbraio 2020 la
Commissione paritetica cantonale dell'edilizia e del genio civile (CPC) ha
eseguito un controllo sul mappale __________ di __________, presso il quale era
in corso la costruzione di un nuovo edificio plurifamiliare. Essa ha rilevato
sul cantiere, dove la struttura principale era già stata ultimata, la presenza
di due operai della RI 1 intenti ad eseguire dei muri divisori interni mediante
posa di elementi prefabbricati (mattoni di calcestruzzo cellulare [o aerato], conosciuto
anche con il nome commerciale di Gasbeton). L'incarto
è stato trasmesso alla Commissione di
vigilanza per l'applicazione della LEPICOSC (CV-LEPICOSC) per le valutazioni
del caso. Dopo aver esperito alcuni accertamenti e aver così appurato che la RI
1 aveva realizzato murature interne per un valore di circa fr. 25'000.-, il 30
giugno 2020 la CV- LEPICOSC ha notificato alla società l'avvio di una
procedura disciplinare nei suoi confronti e, preso atto delle osservazioni da
questa inoltrate, con decisione del 16 ottobre 2020 le ha inflitto una multa di
fr. 1'500.- per violazione dell'art. 4 LEPICOSC.
C. Avverso tale pronuncia
la RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone
l'annullamento. Essa precisa che la struttura portante dell'edificio è stata
realizzata da una ditta iscritta all'albo quale impresa di costruzione e
pertanto la RI 1 è intervenuta solo in un secondo tempo per svolgere solo
lavori di miglioria di modesta importanza. Visto che le murature in Gasbeton
non sono contemplate tra le attività da operatore specialista,
l'assoggettamento alla LEPICOSC non sarebbe dato in specie, ritenuto un costo
totale delle opere eseguite inferiore al limite di fr. 30'000.- posto dalla
legge. D'altra parte, considerato il chiaro testo di legge e atteso che in seno
alla società non vi sono persone cognite di diritto, la RI 1 non si è posta
ulteriori domande sulla legalità del suo comportamento.
D. All'accoglimento del
ricorso si oppone la CV-LEPICOSC, le cui osservazioni verranno, per quanto
necessario, riprese in seguito.
E. In sede di replica e
di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro contrapposte
argomentazioni, riconfermandosi nelle rispettive domande di giudizio.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17 a LEPICOSC. La
legittimazione attiva dell'insorgente, destinataria della decisione impugnata
(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la tempestività del gravame (art. 16 cpv. 1 e
art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Lo
stesso è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti,
senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Giusta
l'art. 3 LEPICOSC, a garanzia del corretto esercizio delle rispettive attività
è istituito un albo delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti.
L'iscrizione all'albo abilita le imprese di costruzione e gli operatori
specialisti all'esecuzione dei lavori nei rispettivi campi di attività (art. 4
cpv. 1 LEPICOSC). Sono operatori specialisti nel settore principale della
costruzione le persone giuridiche, le società di persone o le ditte individuali
che, con organico proprio, eseguono lavori specialistici nell'ambito dei
settori professionali elencati nell'allegato (art. 1 cpv. 2 LEPICOSC);
quest'ultimo indica, tra altre, l'esecuzione di murature in cotto e in pietra.
Non soggiace all'applicazione della LEPICOSC l'esecuzione di lavori, a titolo
professionale, di modesta importanza o particolarmente semplici che possono
essere eseguiti anche da persone senza particolari conoscenze nel ramo della
costruzione e senza l'ausilio di attrezzature importanti (art. 4 cpv. 2
LEPICOSC). Sono considerati di modesta
importanza i lavori i cui costi preventivabili non superano l'importo di fr.
30'000.-; per gli operatori specialisti questo limite è fissato a fr. 10'000.-
(art. 4 cpv. 3 LEPICOSC). Dall'art. 6 LEPICOSC, il quale disciplina gli
obblighi delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti, emerge
chiaramente che la legge si ripropone di imporre un minimo di requisiti
professionali, onde garantire il rispetto degli ordinamenti edilizi e della
legislazione ambientale (lett. a), delle norme a tutela della sicurezza sul
cantiere (lett. b), delle disposizioni di legge sul lavoro e sui contratti
collettivi di lavoro (lett. c), delle prescrizioni che disciplinano
l'assunzione e l'impiego di lavoratori stranieri non domiciliati (lett. d),
nonché l'adempimento degli obblighi in materia di contributi sociali e di
determinati obblighi fiscali (lett. e - lett. f; cfr. Messaggio del 30 agosto 1988
[n. 3344] del Consiglio di Stato concernente
la legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore; STF
2P.196/1999 del 13 marzo 2000 consid. 3 c/bb). L'esecuzione dei lavori non può
essere suddivisa in lotti al fine di sottrarli all'assoggettamento (art. 8 cpv.
2 RLEPICOSC). La violazione delle disposizioni della LEPICOSC è punita
dalla CV-LEPICOSC con l'ammonimento, la multa fino a fr. 100'000.- o la
radiazione dall'albo (art. 16 cpv. 1 LEPICOSC). Il contravventore è punibile indipendentemente dal fatto che egli
abbia agito in qualità di committente, di progettista, di direttore dei lavori,
di appaltatore principale oppure di subappaltatore (art. 16 cpv. 3 LEPICOSC). 2.2. Dai materiali legislativi concernenti la legge sull'esercizio della
professione di impresario costruttore, la cui prima versione risale al 1989,
emerge che tali norme sono state volute per ov viare
alla problematica delle insufficienti qualifiche professionali e morali
delle imprese di costruzione attive nel settore dell'edilizia pubblica e
privata, imponendo dei requisiti professionali minimi al fine di tutelare la
collettività e i singoli cittadini dai pericoli derivanti, segnatamente, da
opere non eseguite a regola d'arte. Per ovviare ad un'incontrollata proliferazione
di imprese senza la benché minima preparazione tecnica o organizzativa,
assolutamente inidonee ad operare, è quindi stato introdotto un albo delle
imprese ed è stato stabilito che solo le imprese ivi iscritte avrebbero potuto
eseguire lavori edili di sopra e sottostruttura, eccezion fatta per i lavori di
modesta importanza e particolarmente semplici che potevano essere eseguiti da
persone senza conoscenze specifiche nel ramo delle costruzioni (STF 2C_81/2014
dell'11 agosto 2014 consid. 4.2 e rinvii ivi citati). Dal 1° gennaio 2014 la
legislazione in questione si estende anche all'esecuzione di lavori
specialistici nell'ambito di alcuni settori (BU 2013 487). Ne discende che nell'ambito dell'esecuzione di opere la cui importanza, per
tipo d'intervento e di costo preventivabile globale, supera le soglie fissate
dalla legge, solo le imprese di costruzione e gli operatori specialisti
iscritti all'albo possono eseguire lavori edili e del genio civile.
3. 3.1. Come
accennato in narrativa, la ricorrente contesta che i lavori in questione siano
assoggettati alla LEPICOSC. Da una parte sostiene che l'esecuzione di pareti
divisorie in calcestruzzo cellulare non sia contemplata dall'allegato alla
legge riferito ai settori da operatore specialista, il quale menziona unicamente
le murature in cotto e pietra, con il che l'interpretazione della CV-LEPICOSC
che estende l'assoggettamento all'esecuzione di ogni tipo di muratura sarebbe
contraria all'interpretazione letterale dei disposti in questione e violerebbe
il principio dell'affidamento. Dall'altra, l'insorgente rileva che le opere da
essa eseguite sono di modesta importanza poiché il costo totale non supera la
soglia di fr. 30'000.- prevista dalla legge, non potendosi in specie ritenere
che il suo intervento, consistente unicamente in migliorie di modesta
importanza dopo la realizzazione delle struttura portante dell'edificio ad
opera di altra ditta debitamente iscritta all'albo, possa ritenersi una
lottizzazione ai sensi dell'art. art. 8 cpv. 1 RLEPICOSC. 3.2. Anzitutto va considerato che per le pareti divisorie realizzate dalla
ricorrente sono stati utilizzati mattoni di calcestruzzo cellulare (o
calcestruzzo aerato autoclavato), un tipo particolare di calcestruzzo che
grazie alla presenza di piccolissime bolle d'aria possiede una massa
volumetrica sensibilmente inferiore a quella del calcestruzzo ordinario. Alla
base tuttavia, il materiale in parola è un calcestruzzo e meglio un conglomerato
cementizio composto prevalentemente da un impasto pietrisco (o ghiaia) e sabbia
legati con acqua e cemento e/o calce; si tratta pertanto, come giustamente
precisa l'autorità, di pietra artificiale. Dai materiali legislativi riferiti alla modifica legislativa del 2014 (BU 2013
487) si evince che mediante iniziativa parlamentare veniva segnalata la
proliferazione di specialisti settoriali che, seppur svolgendo lavori edili
anche di notevole rilevanza, non erano assoggettati alla LEPICOSC (allora
LEPIC) sfuggendo dunque a qualunque controllo dei requisiti personali e
professionali; veniva pertanto chiesto di estendere anche a queste categorie
l'obbligo di iscrizione all'albo (cfr. RVGC 2013/2014, vol. 3, pag. 1530).
L'iniziativa fa particolare riferimento ai ferraioli e alle ditte che operano
la piegatura del ferro, ai casseratori, così come a tutti coloro che si
occupano di muratura e posa del cotto ( ibid ). Nel messaggio n. 6838 del
10 luglio 2013 riferito alla citata iniziativa (in: RVGC 2013/2014, vol. 3, p.
1537), il Governo cantonale, aderendo alle richieste così formulate, ha presentato
un controprogetto di legge nel quale è stato inserito l'attuale allegato che
indica i settori professionali ai quali è esteso l'assoggettamento, tra cui
l'esecuzione di murature in cotto e pietra. Né il messaggio governativo né il
susseguente rapporto della commissione legislativa (rapporto n. 6838 del 4
settembre 2013, in: RVGC 2013/2014, vol. 3, p. 1562) forniscono ulteriori
informazioni al riguardo; la Commissione della legislazione osserva unicamente
che i quattro settori professionali menzionati dall'allegato fanno tutti parte
della formazione di muratore. Ora, da quanto esposto si può ritenere che l'intenzione del Legislatore era
quella di sottomettere a controllo tutte quelle attività svolte da muratori
che, per costo e complessità del lavoro, richiedono la prova di determinate
conoscenze tecniche al fine di garantire una corretta esecuzione delle opere. Tra
queste va dunque contemplata la costruzione di muri poiché, se non eseguita a
regola d'arte, rischia di comportare gravi problemi di sicurezza delle
strutture. Appare poi evidente che con il termine murature in cotto il Legislatore
voleva riferirsi alla posa dei laterizi (ottenuti da un particolare trattamento
e cottura dell'argilla che è comunque un tipo di roccia sedimentaria); il termine
di pietra deve invece essere inteso a comprendere gli altri tipi di
mattoni, con particolare riferimento ai mattoni silico-calcarei o in
calcestruzzo, il cui utilizzo è molto diffuso in edilizia. D'altra parte, come
correttamente osservato dalla CV-LEPICOSC, la tecnica di lavorazione e posa dei
mattoni è la medesima, indipendentemente dal tipo di materiale usato, per cui
non si giustifica una differenziazione. Nel caso in esame, dunque, non può essere seguita l'insorgente laddove sostiene
che il tipo di calcestruzzo in parola, che viene impiegato tra l'altro sia per
pareti divisorie sia per muri perimetrali, non è contemplato dalla legge. Va
poi rilevato che i blocchi di calcestruzzo cellullare presentano il vantaggio
di poter essere tagliati sul posto per eseguire particolari sagomature; al fine
della lavorazione sono dunque necessarie ulteriori e precise conoscenze
tecniche, nonché l'impiego di attrezzature per il taglio, con il che va
ritenuto che, al di là di opere di esigua importanza, non si può parlare di
lavori particolarmente semplici. In specie inoltre la ricorrente ha eseguito
pareti divisorie, compresi tagli e sfridi, per 192 mq, con pose ad altezza di
lavoro da 2.70 ml a 3.50 ml (eseguite con alta verosimiglianza con l'ausilio di
impalcature), nonché tagli in pendenza a seguire le falde del tetto mansardato
(cfr. preventivo delle opere del 10 febbraio 2020), lavori dunque di una certa
complessità che potevano essere eseguiti soltanto da una ditta iscritta all'albo. A titolo abbondanziale si considera che, ad ogni modo, anche seguendo la tesi
dell'insorgente secondo cui si trattava in specie di attività da impresa di
costruzione, il gravame sarebbe stato comunque da respingere. In quel caso
infatti si sarebbe dovuto considerare che la realizzazione di pareti interne
per oltre 190 mq, avvenuta a febbraio 2020, era parte integrante
dell'edificazione del nuovo edificio appena costruito (cfr. notifica inizio
lavori che indica giugno 2020 quale data prevista per la fine dei lavori), per
cui determinante sarebbe stato il costo globale dell'intero intervento, ben
superiore alla soglia di fr. 30'000.-; la realizzazione dei muri divisori
interni, in misura così importante, riguardava infatti l'ultimazione dello
stabile. D'altro canto, come visto, il genere delle opere realizzate,
indipendentemente dal costo, non poteva essere considerato come il frutto di lavori
di modesta importanza o particolarmente semplici (STA 52.2013.162 del 3
dicembre 2013, non pubblicata, sentenza che è stata oggetto di ricorso al
Tribunale federale, cfr. STF 2C_81/2014 dell'11 agosto 2014). Non giova poi all'insorgente pretendere di aver agito in buona fede. Premesso
che l'ignoranza della legge non protegge il singolo dal profilo della buona
fede (STA 52.2017.239 del 16 novembre 2018 consid. 3.1; Adelio Scolari , Diritto amministrativo, Parte generale, II
ed., Cadenazzo 2002, n. 652), quandanche la ricorrente non fosse stata a
conoscenza delle regole applicabili in specie, spettava a lei sola, in virtù
dei propri doveri professionali, informarsi in proposito, ad esempio chiedendo delucidazioni
alla CV-LEPICOSC. Nemmeno la difficile situazione sanitaria che ha caratterizzato l'anno passato
permette di giungere a diversa conclusione, atteso che l'emergenza
epidemiologica da COVID-19 non è certo un motivo che consenta di prescindere
dal rispetto e dall'applicazione della legge. 3.3. Da quanto precede ne consegue che la ricorrente ha svolto un'attività da
operatore specialista che, per costo (in specie per oltre fr. 25'000.-) e
importanza del lavoro, necessitavano dell'iscrizione nel relativo albo.
4. Accertato che la
RI 1 deve rispondere per la violazione delle norme sopra menzionate, resta da
verificare se la multa inflitta sia adeguata alla gravità dell'infrazione
commessa, alla colpa e alle condizioni personali del trasgressore. In specie i lavori eseguiti ammontavano, secondo preventivo, a oltre il doppio
della soglia di fr. 10'000.- fissata dalla legge per questo tipo di opere. Questo
Tribunale ritiene pertanto correttamente commisurata all'entità dell'infrazione
e alla colpa del trasgressore la multa di fr. 1'500.- inflitta alla ricorrente.
5. 5.1. Stante
quanto precede, il ricorso va respinto e la decisione impugnata confermata. 5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente,
soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49
LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'200.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico.
Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera