Ricorso contro un atto normativo (regole sullo sciopero dei dipendenti cantonali) irricevibile dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
Decisione del 12.07.2021, TRAM
Incarto n. 52.2012.478
TRASMISSIONE D'UFFICIO
art. 55 cpv. 1 LPAMM

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 3 dicembre 2012 del
Sindacato
  RI 1,
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la decisione del 16 novembre 2012 (n. 6503) del
  Consiglio di Stato in materia di sciopero dei dipendenti cantonali;
ritenuto, in
fatto
A. Con risoluzione del 16
novembre 2012 il Consiglio di Stato, richiamato il diritto costituzionale allo
sciopero e considerato che la legislazione cantonale non contiene disposizioni
specifiche sul diritto di scioperare di determinate categorie di dipendenti, ha
stabilito quanto segue.
1. Principio
Lo sciopero è garantito dalla Costituzione ed è lecito
allorquando sono date le seguenti condizioni cumulative;
- riguarda il rapporto d'impiego e
non ha uno scopo puramente politico;
- è conforme all'obbligo di
preservare la pace del lavoro o di condurre trattative di conciliazione;
- concerne un conflitto di natura
collettiva;
- è proporzionato allo scopo
perseguito ed è utilizzato unicamente come ultima ratio, allorquando la
negoziazione o la mediazione non siano più possibili;
- deve essere deciso o quantomeno
appoggiato da un'organizzazione che rappresenta i lavoratori.
La partecipazione del dipendente allo sciopero è
lecita se lo sciopero è organizzato nel rispetto dei principi sopraenunciati.
Per partecipazione allo sciopero s'intende qualsiasi
attività organizzata dalle associazioni del personale alla quale il dipendente
partecipa.
La partecipazione dei dipendenti esula dai compiti
previsti dalla loro funzione sia che l'attività venga svolta negli spazi dell'Amministrazione
cantonale e delle scuole sia al di fuori degli stessi.
2. Garanzia del funzionamento
minimo
Il funzionario dirigente o il direttore di sede devono
assicurare il funzionamento del servizio e, con la collaborazione dei
dipendenti, predisporre l'organizzazione dell'attività per raggiungere questo
obiettivo.
In caso di necessità, il funzionario dirigente o il
direttore di sede designa i dipendenti incaricati di garantire il funzionamento
minimo.
In particolare, il funzionamento minimo del servizio
deve essere garantito nei seguenti settori atto a tutelare la sicurezza e la
salute delle persone come pure l'adozione di decisioni e misure urgenti:
- la Polizia;
- l'Organizzazione sociopsichiatrica
cantonale;
- le Strutture carcerarie;
- i Servizi dell'Amministrazione
cantonale e della Magistratura con esigenze di picchetto o che erogano
decisioni di misure urgenti;
- il Centro dei sistemi informativi;
- le scuole di ogni ordine e grado.
Le scuole devono garantire l'accoglienza e la cura
degli allievi loro affidati.
3. Procedura
Per favorire il funzionamento dei servizi amministrativi
e scolastici il dipendente che intende scioperare si annuncia al funzionario
dirigente, rispettivamente alla Direzione scolastica, almeno due giorni prima
della data prevista per lo sciopero.
Il docente che il giorno dello sciopero intende rinunciare ad impartire le
lezioni in programma deve preventivamente informare il direttore di sede almeno
due giorni prima della data prevista per lo sciopero.
A sciopero concluso il funzionario dirigente o il
direttore di sede è responsabile di far compilare, ai dipendenti che hanno
partecipato allo sciopero che non sono sottoposti al sistema di timbratura ,
l'apposito formulario e di trasmetterlo ai servizi centrali del personale (Sezione
delle risorse umane o Sezione amministrativa) entro 7 giorni dallo sciopero.
I dipendenti sottoposti al sistema di timbratura che partecipano allo sciopero giustificheranno il
giorno stesso le ore di sciopero tramite il codice 61, sia nel caso di
abbandono del posto di lavoro, sia nel caso di presenza sul posto di lavoro con
astensione dal medesimo.
Resta acquisito che altri motivi di assenza (p.es.
vacanze, scalo ore, affari privati) sono soggette ad autorizzazione del
funzionario dirigente o del direttore di sede.
4. Conseguenze
Durante lo sciopero, il salario, calcolato in funzione
della durata dell'assenza o della durata di astensione dal lavoro, rispettivamente
della mancata lezione svolta, non viene versato.
I dipendenti che non si annunciano e che sono assenti
senza giustificazione violano i doveri di servizio e possono essere puniti con
le sanzioni previste dalla Legge. La mancata osservanza delle disposizioni di cui alla presente decisione è
considerata violazione dei doveri di servizio. I formulari inviati ai servizi centrali non saranno riposti nell'incarto
personale del dipendente ma conservati separatamente. Al termine della
procedura di calcolo dei conteggi salariali e di esaurimento dei termini di
ricorso essi saranno distrutti.
5. Rimedi di diritto
Contro la presente risoluzione è data facoltà di
ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, entro 15 (quindici)
giorni dall'intimazione.
Un eventuale ricorso contro la presente risoluzione
governativa non esplica effetto sospensivo.
6. Comunicazione
- ai Consiglieri di Stato;
- a tutti i dipendenti dello Stato;
- alla Divisione della scuola per sé
e per le autorità comunali interessate;
- alla Sezione delle risorse umane;
- alla Sezione amministrativa del
DECS.
B. Il 3 dicembre 2012
Sindacato RI 1 ha interposto ricorso contro la predetta risoluzione dinanzi al
Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento nella misura in
cui impone un servizio minimo per le scuole di ogni ordine e grado, nonché
l'obbligo per il dipendente pubblico di annunciare preventivamente al proprio
superiore l'adesione allo sciopero. Premesso che il collegio dei docenti di
diverse sedi scolastiche ha deciso di astenersi dal lavoro da 1 a 8 ore il 5
dicembre successivo per contestare la riduzione temporanea del 2% dello
stipendio proposta dal Governo, il ricorrente ha sostenuto che tali misure
ostacolerebbero in maniera inammissibile il diritto allo sciopero. Da un lato,
l'istruzione non sarebbe da annoverare tra i settori essenziali che necessitano
la garanzia di un servizio minimo, specie se lo sciopero è limitato a poche
ore. Dall'altro lato, l'obbligo di annunciarsi preventivamente al diretto
superiore costituirebbe una forma di controllo, ossia uno strumento di
dissuasione alla partecipazione allo sciopero.
C. All'accoglimento del
gravame si è opposto il Consiglio di Stato. Precisato che quella impugnata è
una decisione generale emanata in esecuzione delle leggi organiche applicabili
al personale del settore pubblico, il Governo ha difeso le restrizioni al
diritto di scioperare, anche nella misura in cui sono imposte ai docenti. L'obbligo
scolastico e quello di frequenza a cui sono assoggettati gli allievi
giustificherebbero il mantenimento di un servizio minimo di accoglienza e di
cura degli alunni di ogni ordine di scuola. Il provvedimento limiterebbe in
misura minima il diritto allo sciopero dei docenti e sarebbe pertanto
proporzionato. Quanto all'obbligo di annunciare preventivamente l'intenzione di
scioperare al proprio funzionario dirigente o alla direzione scolastica, il
Governo ha osservato che questo avrebbe lo scopo di accertare il numero dei
dipendenti scioperanti per assicurare il funzionamento minimo del servizio,
oltre che per ragioni pratiche legate alla procedura di trattenuta di
stipendio.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. Prima di
entrare nel merito di un ricorso, il Tribunale cantonale amministrativo esamina
d'ufficio se sono date le premesse d'ordine che ne determinano la ricevibilità.
In particolare, esso deve verificare se il contenzioso verte attorno ad un
procedimento di diritto amministrativo definito mediante decisione
dell'autorità (art. 1 cpv. 1 della legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966, LPamm; BU 1966, 181 ). 1.2. Per principio, possono formare oggetto di ricorso al Tribunale cantonale
amministrativo soltanto le decisioni, ovvero i provvedimenti adottati dall'autorità iure imperii , in casi individuali e concreti, per costituire, modificare
o sopprimere diritti od obblighi degli
amministrati fondati sul diritto pubblico o per accertarne l'esistenza,
l'inesistenza o l'estensione (art. 55 cpv. 1 LPamm; RDAT II-1994 n. 8 e 16; Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, n. 4 ad art. 1 LPamm; Adelio
Scolari , Diritto amministrativo, parte generale, 2a ed., Cadenazzo 2002,
n. 200). Il concetto di decisione nel diritto pubblico ticinese coincide con
quello ancorato, a livello federale, nell'art. 5 della legge federale sulla
procedura amministrativa del 20 dicembre 1968
(PA; RS 172.021), ora ripreso dall'art. 2 della legge di procedura
amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). Oltre alle decisioni di carattere individuale e concreto, davanti al Tribunale cantonale amministrativo possono inoltre
essere dedotte mediante ricorso anche le decisioni generali ( Allgemeinverfügungen ),
ossia i provvedimenti adottati dall'autorità nei confronti di una cerchia
indeterminata di destinatari e volti a regolare una situazione di carattere concreto
(DTF 134 II 272 consid. 3.2; 126
II 300 consid. Ia; 125 I 313 consid. 2a; René Widerkehr/ Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Vol. I, Berna 2012 , n. 370 seg.; Felix Uhlmann in Bernhard Wald mann/ Philippe Weissenberger [curatori], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, Zurigo 2009, ad art. 5 n. 48
seg.). Questi provvedimenti si contraddistinguono per la
loro diretta applicabilità, senza che occorra
un ulteriore atto imperativo ai fini dell'attuazione (cfr. DTF 134 II 272
consid. 3.2; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann ,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. ed., Zurigo/San Gallo 2010, n. 925). Non
possono invece essere impugnate mediante ricorso al Tribunale cantonale amministrativo le disposizioni di carattere astratto e generale, ovvero gli atti normativi. Non prevedendo il diritto ticinese
alcun rimedio giuridico, gli atti normativi cantonali possono essere impugnati
in quanto tali soltanto con ricorso proposto direttamente al Tribunale federale
(art. 82 cpv. 2 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF, RS 173.110; STA 52.2013.319 del 23 aprile 2014 consid. 1; Bernard Corboz/ Alain Wurzburger/Pierre Ferrari/Jean-Maurice Frésard/ Florence Aubry Girardin ,
Commentaire de la LTF, Berna 2009, n. 3 ad art. 87). Ai
giudici cantonali resta riservato l'esame di conformità con il diritto di rango
superiore in caso di applicazione concreta (cfr. art. 73 cpv. 2 secondo periodo della Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997; Cost./TI; RL 101.000).
2. 2.1. Nel caso di
specie, oggetto dell'impugnativa è la risoluzione del 16 novembre 2012 con cui
il Consiglio di Stato, considerata l'assenza di disposizioni specifiche nella
legislazione cantonale sul diritto di scioperare di determinate categorie di
dipendenti, ha inteso disciplinare il funzionamento dei servizi
amministrativi e scolastici, nonché precisare le regole di comportamento dei
dipendenti nel caso di sciopero organizzato da parte delle associazioni del
personale dello Stato . Nella sua risposta, il Consiglio di Stato sostiene che tale atto costituisce
una decisione generale. La tesi non può essere seguita.
2.2. L'atto impugnato è stato emanato nella forma della risoluzione e si riferisce
a una cerchia (relativamente) indeterminata di persone, ossia i dipendenti
cantonali. La risoluzione stabilisce da un lato le condizioni alle quali lo
sciopero è considerato lecito e definisce la nozione di partecipazione allo
stesso (dispositivo n. 1). Oltre a indicare i settori nei quali occorre
garantire il funzionamento minimo, essa istituisce l'obbligo per i funzionari
dirigenti o il direttore delle sedi scolastiche di assicurare l'andamento del
servizio ed eventualmente designare i dipendenti incaricati di garantire un
servizio minimo (dispositivo n. 2). La risoluzione definisce inoltre la
procedura per la gestione dell'assenza in caso di sciopero (dispositivo n. 3) e
stabilisce che il salario non è versato durante lo stesso (dispositivo n. 4).
Essa commina infine sanzioni disciplinari in caso di mancata osservanza delle
predette disposizioni (dispositivo n. 4). L'atto contestato non costituisce un
provvedimento adottato in una situazione concreta; il Consiglio di Stato non è
infatti intervenuto per regolare uno sciopero in particolare, ma ha emanato prescrizioni
applicabili senza limiti di tempo in un numero indeterminato di situazioni. Disposizioni
che non sono né sufficientemente concrete né di immediata applicazione, ma anzi
hanno carattere generale e astratto. Basti pensare alle condizioni fissate
perché lo sciopero sia ritenuto lecito o alla nozione indeterminata di "funzionamento
minimo del servizio". La portata dell'atto impugnato supera senza dubbio
quella di una decisione e costituisce una componente dell'ordinamento
applicabile ai dipendenti cantonali che va considerato alla stregua di un atto
normativo. Avvalora questa conclusione il fatto che il Governo, con la
risoluzione impugnata, ha rilevato la necessità di disciplinare il funzionamento
dei servizi amministrativi e scolastici e precisare le regole di comportamento
dei dipendenti in caso di sciopero, ritenuta l'assenza di norme specifiche in
questo ambito. Disposizioni che, in effetti, potevano (e anzi avrebbero dovuto)
senz'altro trovare inserimento nella legislazione regolante lo statuto dei
dipendenti statali, come del resto avviene in altri Cantoni (cfr. segnatamente le
leggi del personale dei Cantoni Berna [art. 12 Personalgesetz del 16 settembre
2004], Vaud [art. 52 loi sur le personnel de l'Etat de Vaud del 12 novembre
2001], Friburgo [art. 68 loi sur le personnel de l'Etat del 17 ottobre 2001],
Lucerna [art. 46 Gesetz über das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis del 26
giugno 2001], San Gallo [art. 69 Personalgesetz del 25 gennaio 2011]), oltre
che a livello federale (cfr. art. 24 della legge sul personale federale del 24
marzo 2000; LPers; RS 172.220.1 e art. 96 dell'ordinanza sul personale federale
del 3 luglio 2001; OPers; RS 172.220.111.3). A dispetto della sua intestazione
quale "risoluzione", l'atto governativo rappresenta un insieme di norme
giuridiche generali e astratte e non può pertanto essere impugnato dinanzi a
questo Tribunale.
3. Visto quanto
precede, il ricorso è irricevibile e deve essere inoltrato al Tribunale
federale per competenza (art. 6 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è irricevibile .
Di
conseguenza, gli atti sono trasmessi al Tribunale federale per competenza.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 600.- è posta a carico del ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al
Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 113 segg. e 83 lett. g LTF) nei limiti dell'art. 93 LTF.
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera