Introduzione nelle NAPR di disposizioni relative alla posa di antenne per la telefonia mobile - modello a cascata
Decisione del 08.10.2021, TRAM
Incarto n. 90.2019.17
ANTENNA / ANTENNE / RIEPTITORE / RIPETITORI
MODELLO A CASCATA
NORME DI ATTUAZIONE
art. 36 COST
art. 24 LBC
art. 25 LBC
art. 2 LPN
art. 5 LPN
art. 7 cpv. 2 LPN
art. 8 LPN
art. 104 cpv. 2 LSTERR
art. 109 LSTERR
art. 11 cpv. 3 RLE
art. 30 cpv. 1 cf. 8 RLSTERR
art. 117 cpv. 1 RLSTERR

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 3 luglio 2019 di
RI
  1
RI
  2
RI
  3
patrocinate
  da:   PR 1
contro
la risoluzione del 28 maggio 2019 (n. 2636) con cui
  il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del
  Comune di Vezia concernente l'introduzione nelle norme d'attuazione del piano
  regolatore (NAPR) di disposizioni relative alla posa di impianti per la
  telefonia mobile;
ritenuto, in
fatto
A.  Il piano
regolatore del Comune di Vezia è stato approvato dal Consiglio di Stato con
risoluzione del 5 dicembre 1989 (n. 9986) ed è stato in seguito oggetto di
diverse varianti, fra cui quella concernente il piano particolareggiato Nucleo
- Pradasc (ris. gov. del 23 aprile 2008, n. 2092). Il piano regolatore
suddivide il territorio comunale nelle seguenti zone edificabili (art. 52 segg.
NAPR): zona del nucleo tradizionale NT, zona residenziale semi-estensiva a due
piani R2, comparto soggetto a PQ obbligatorio R2s, zona residenziale
semi-intensiva a tre piani R3, zona mista RAr3, zona artigianale Ar, piano
particolareggiato Nucleo - Pradasc e zone per edifici e attrezzature pubbliche
(AP-EP). Queste ultime, disciplinate all'art. 61 NAPR, sono suddivise in zone
già di proprietà del Comune o da acquistare da parte del Comune e in zone di
proprietà di altri enti, fra cui l'area di compostaggio Gerbone (AP12).
B.  Il 23 gennaio
2015 sono entrati in vigore gli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 del
regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;
RL 701.110; BU 2015, 12 ), che dispongono quanto segue:
art. 30 1 Riguardo al piano delle zone,
il regolamento edilizio stabilisce:
()
8.   Le condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne
di telefonia mobile:
a)    per tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività in
particolare delle zone destinate all'abitazione mediante la protezione dalle
immissioni ideali delle antenne di telefonia mobile;
b)    per garantire il loro adeguato inserimento nel contesto
territoriale, in particolare a salvaguardia del patrimonio naturale, culturale
e del paesaggio.
art. 117 1 I Comuni provvedono ad adottare le
disposizioni di cui all'art. 30 cpv. 1 cifra 8 entro dieci anni.
C.  a. Alla luce della citata modifica normativa, il
Municipio di Vezia ha elaborato una variante di piano regolatore, volta
a disciplinare le condizioni per l'ubicazione e la posa di impianti per la
telefonia mobile visivamente percepibili sul territorio comunale, basata sul
"modello a cascata" proposto dalla linea guida cantonale Antenne
per la telefonia mobile , redatta nel maggio 2015 e aggiornata nel febbraio
2016 (cfr. infra , consid. 3.3).
Durante la seduta del
16 ottobre 2017 il Consiglio comunale di Vezia ha adottato la citata variante e
l'introduzione nelle NAPR del nuovo art. 34B, che dispone:
IMPIANTI PER LA TELEFONIA MOBILE
1. Le
antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente sono ammissibili solo
nelle seguenti zone e con le seguenti priorità:
I                             zona artigianale Ar
Prato dei
Galli impianti AIL EP11
Gerbone area
di compostaggio AP12
___________________________________________________________________________
II                            zona residenziale
semi-estensiva R2
comparto soggetto a PQ
obbligatorio R2s
zona residenziale semi-intensiva
R3
zona mista RAr3
zona del nucleo tradizionale NT
comparto soggetto a PP nucleo
Pradasc
tutti gli AP-EP non citati con
priorità I e III
___________________________________________________________________________
III                           aree delimitate dal
raggio di 50 m da:
- chiesa, cautelativamente da scuola
e asilo AP-EP3
2. I
gestori delle antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente devono
di volta in volta dimostrare che non siano disponibili ubicazioni efficienti
nelle zone con priorità più alta.
3. Le
domande di costruzione per antenne per la telefonia mobile riconoscibili
visivamente che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono
essere accompagnate dalla perizia di un esperto esterno, in ordine al loro
inserimento.
4. Sottostanno
alle precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia mobile
riconoscibili visivamente come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante
eventuali mascheramenti.
5. Le
dimensioni e segnatamente l'altezza delle antenne per la telefonia mobile non
devono eccedere quanto oggettivamente necessario per la loro funzione.
(cfr. rapporto di pianificazione relativo alla
variante di PR concernente gli impianti per telefonia mobile del novembre 2017,
pag. 8).
b. Contro la citata variante RI 1 (__________), RI 2 (__________) e RI 3
(__________) sono insorte davanti al Consiglio di Stato, chiedendo di negarne l'approvazione
e postulando lo stralcio dell'art. 34B NAPR.
D.  Con giudizio
del 28 maggio 2019 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto,
respingendo il gravame interposto da RI 1, RI 2 e RI 3. Dopo aver delineato la
tematica e il quadro legale di riferimento, l'Esecutivo cantonale ha rilevato
come l'art. 34B NAPR, la cui formulazione riprende il sistema a cascata
proposto dalle linee guida cantonali, raggruppando concettualmente zone di
destinazione con caratteristiche simili in tre livelli di priorità, al fine di
non appesantire la struttura, non ponesse problemi dal profilo della legalità e
dell'opportunità. Ne ha concluso che con l'introduzione della nuova normativa
il Comune si era conformato alla legislazione federale e cantonale vigente in
materia di pianificazione delle antenne per la telefonia mobile.
E.  RI 1, RI 2 e
RI 3 insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando
l'annullamento della citata risoluzione governativa, nonché lo stralcio
dell'art. 34B NAPR. Ribadiscono in sostanza gli argomenti sollevati in prima
sede, segnatamente che il cpv. 1 della norma, oltre ad essere arbitrario,
violerebbe la Costituzione, in quanto lesivo della libertà economica, della
libertà d'informazione e della garanzia della proprietà poiché sproporzionato,
e si porrebbe in contrasto con il diritto federale, in particolare con gli scopi
sanciti dalla legge sulle telecomunicazioni del 30 aprile 1997 (LTC; RS
784.10). Censurano inoltre una carenza di interesse pubblico del modello a
cascata approvato, rilevando in particolare come lo stesso non sia giustificato
né per quanto concerne il numero dei livelli di priorità previsti, che secondo
loro andrebbe limitato a due (priorità I per le zone non destinate
precipuamente alla residenza, priorità II per le zone con funzione prettamente
abitativa), né con riferimento all'ordine di classificazione delle zone. Su
quest'ultimo aspetto sottolineano come, a prescindere dal fatto che l'AP12 è
situata fuori zona edificabile, l'estensione limitata e delocalizzata delle
aree inserite in priorità I sarebbe insufficiente per consentire agli operatori
telefonici di garantire un servizio di comunicazione mobile conforme alle
disposizioni della LTC e alle concessioni federali. Ritengono poi che non vi siano motivi oggettivi alla base della classificazione
delle diverse zone AP-EP. Anche la delimitazione di un raggio di protezione di
50 m per le zone in priorità III sarebbe inutile e inidonea a tutelarle dalle
immissioni immateriali. Infine, ritengono che pure i cpv. 3-5 dell'art. 34B
NAPR andrebbero stralciati, in quanto sprovvisti di interesse pubblico e sproporzionati.
F.   a. In sede di
risposta la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione
del gravame, richiamando le motivazioni e le considerazioni esposte nella
risoluzione governativa impugnata. Anche il Comune chiede che il ricorso venga
respinto, rilevando in particolare come l'art. 34B, che adatta in forma
riduttiva (tre livelli di priorità invece di nove) la "norma tipo"
illustrata nelle linee guida cantonali, crei un buon compromesso tra tutti
gli interessi in gioco .
b. Con scritto del 27
agosto 2019 le ricorrenti hanno presentato un breve allegato di replica, in
merito al quale la Sezione e il Comune non hanno duplicato.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la vertenza
discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva delle
ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1
LST), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il gravame può
essere giudicato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
L'oggetto delle contestazioni emerge infatti con sufficiente chiarezza dalle
tavole processuali. Il sopralluogo richiesto genericamente dalle ricorrenti non
appare invero suscettibile di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori
elementi rilevanti ai fini del giudizio.
2. 2.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) , il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano
regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale
autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il
piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa
controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte
pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire
nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio
oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare
l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o
non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono
adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei
dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo
corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS
700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con
rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43
consid. 4.2 con rinvii ). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna ,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
203 segg., 214).
3.   Secondo le
insorgenti l'art. 34B cpv. 1 NAPR violerebbe la garanzia costituzionale della
libertà economica e il principio della preminenza del diritto federale. In
particolare, ritengono che il modello a cascata introdotto con la variante non
sia sorretto da un sufficiente interesse pubblico e che sia sproporzionato.
3.1. Nelle zone
edificabili gli impianti di telefonia mobile sono generalmente conformi alla
zona di situazione. Tuttavia, il Tribunale federale ha riconosciuto che per
vaste fasce della popolazione tali impianti, nella misura in cui sono
riconoscibili visivamente in quanto non sono mascherati o lo sono in modo inefficace,
possono comportare un disagio psicologico suscettibile di minacciare e
compromettere la qualità della vita nelle abitazioni, ridurre l'attrattività
delle zone residenziali e diminuire il valore degli immobili ubicati nelle loro
vicinanze. Tali ripercussioni sono state qualificate
dall'Alta Corte federale come immissioni immateriali degli impianti di
telefonia mobile , immissioni che possono essere contrastate dai cantoni e
dai comuni mediante gli strumenti della pianificazione territoriale (DTF 138 II
173 consid. 7.4.3, 136 I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF
1C_451/2017 del 30 maggio 2018 consid. 2.5.2 ).
3.2. Nell'ambito delle
loro competenze, cantoni e comuni possono pertanto emanare delle norme edilizie
e pianificatorie volte a influenzare le ubicazioni e la costruzione delle
antenne per la telefonia mobile nelle zone residenziali, al fine di
salvaguardarne il carattere, la qualità abitativa e l'attrattività (DTF 138
II 173 consid. 7.4.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF 1C_167/2018 dell'8 gennaio
2019 consid. 2.3, 1C_451/2017 citata consid. 2.5.2) . In tal senso, come visto, gli art. 30 cpv. 1 n. 8
e 117 cpv. 1 RLst domandano ai comuni di integrare nelle norme di attuazione
del piano regolatore (regolamento edilizio), entro 10 anni, una disciplina
sulle condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne di telefonia
mobile. Per giurisprudenza, una simile disciplina deve comunque rispettare i
limiti posti dal diritto federale, segnatamente dalla legislazione ambientale e
dal diritto delle telecomunicazioni (DTF 133 II 321 consid. 4.3.4 con rinvii ;
in proposito si veda anche "Riassunto" a pag. 7 della linea guida
federale intitolata "Telefonia mobile: Guida per Comuni e Città",
edita nel 2010 dall'Ufficio federale dell'ambiente [UFAM], delle comunicazioni
[UFCOM], dello sviluppo territoriale [ARE], consultabile sul sito internet
www.bafu.admin.ch/bafu/it/home/temi/elettrosmog/pubblicazioni-studi.html) . In particolare, i comuni
non possono adottare norme che mirano a proteggere la popolazione dalle
immissioni delle radiazioni non ionizzanti, tale ambito essendo regolato a
livello federale esaustivamente dall' ordinanza
sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti del 23 dicembre 1999 (ORNI; RS
814.710), emanata in base alla legge
federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01),
che dunque non lascia spazio per
normative cantonali o comunali (cfr. DTF 133 II 321 consid. 4.3; RtiD I-2006 n.
26 consid. 4; linee guida cantonali "Antenne per la telefonia mobile"
del febbraio 2016, pto. 3, pag. 3). Non possono neppure dotarsi di disposizioni
che ostacolano gli interessi pubblici
perseguiti dalla LTC, legge questa che tende a garantire a tutte le cerchie
della popolazione in tutte le parti del Paese un servizio universale di
telecomunicazione affidabile e a prezzi accessibili nonché a rendere possibile
una concorrenza efficace nella fornitura dei servizi di telecomunicazione (cfr.
art. 1 LTC). I comuni possono pertanto adottare, per esempio, norme che
escludono esplicitamente le antenne di telefonia mobile da determinate aree
soggette a particolare protezione (pianificazione negativa, Negativplanung )
o le assegnano a determinati comparti (pianificazione positiva, Positivplanung , cfr. DTF 142 I 26 consid. 4.2, 138 II 173 consid. 6.3, 133 II 321
consid. 4.3.4; linea guida federale
citata, cap. 4.2.3, pag. 33 seg. ) . Di regola, queste regolamentazioni non devono
comunque limitarsi a valutazioni riferite a singole parti di territorio, ma
devono essere elaborate in un contesto più ampio, che tenga conto di una
visione globale di tutti i problemi rilevanti (cfr. DTF 133 II 353 consid. 4.2., 133 II 321 consid. 4.3.4., 133 II
64 consid. 6.4; Heinz Aemisegger ,
Die bundesrechtliche Rechtsprechung zu Standortgebundenheit und Standortplanung
von Mobilfunkanlagen, in: VLP-ASPAN, Dossier zu Raum & Umwelt n. 2/08, cap.
3.1.2.; Benjamin Wittwer ,
Bewilligung von Mobilfunkanlagen, II ed., Zurigo 2008, pag. 107 segg.; per
tutto quanto precede: STA 90.2008.75 del 14 aprile 2011, 52.2016.182 del 9
marzo 2010 consid. 3). Ammissibili sono inoltre modelli a cascata ( Kaskadenmodelle ),
elaborati in considerazione della situazione concreta del singolo comune (cfr. DTF
142 I 26 consid. 4.2, 4.4 e 4.5 e rinvii, 141 II 245 consid. 2.1, 138 II 173
consid. 6.4-6.6; STA 52.2015.437-440 del 31 agosto 2017 consid. 2.3). Il comune
è libero di adottare la soluzione pianificatoria che ritiene più adeguata,
purché essa sia conforme al diritto federale, ossia consenta uno sviluppo della
rete di telefonia mobile che sia compatibile con le disposizioni in materia
ambientale e con le esigenze degli operatori e dei clienti finali, oltre che
con la sensibilità della popolazione. Il disciplinamento comunale non deve
dunque in nessun caso condurre al divieto di posare antenne (cfr. linea guida
cantonale citata, p.to. 6, pag. 5).
3.3. Contrariamente a quanto vorrebbero dedurre le
ricorrenti dalla DTF 142 I 29 (cfr. replica), come esposto al considerando che
precede, il modello a cascata costituisce uno dei possibili sistemi di pianificazione
a disposizione dei comuni per disciplinare l'ubicazione delle antenne di
telefonia mobile sul proprio territorio. Questo modello, che il Tribunale federale
ha giudicato lecito (cfr. DTF 138 II 173 consid. 6; STF 1C_51/2012 / 1C_71/2012 del 21 maggio 2012 consid. 5.5), è applicabile unicamente
agli impianti di telefonia mobile percepibili visivamente, ossia riconoscibili
nella loro forma e fattezza e quindi atti a generare secondo la giurisprudenza
federale le immissioni immateriali di cui si è detto al considerando 3.1. Esso
introduce un ordine di priorità fra le diverse zone d'utilizzazione,
classificandole a seconda del loro grado di sensibilità: le zone percepite
dalla popolazione come "meno sensibili" (zone lavorative, produttive,
industriali) sono poste in priorità più alta (I), mentre quelle destinate
esclusivamente alla residenza hanno una priorità più bassa. In base a tale
sistema, un'antenna in una zona di priorità inferiore è ammessa unicamente
nella misura in cui gli operatori di telefonia mobile dimostrano che per motivi
di ordine tecnico o inerenti alla disponibilità del sito non è possibile
realizzarla in una zona di priorità superiore (cfr. linea guida federale
citata, cap. 4.2.3., pag. 33 seg.). In questo senso, alle pag. 5 e 6 la linea
guida cantonale nella versione aggiornata del febbraio 2016 propone una
"norma tipo" basata su un modello a cascata caratterizzato da nove
livelli (gradi) di priorità:
1.    Le antenne per la telefonia mobile percepibili
visivamente sono ammissibili solo nelle seguenti zone e con le seguenti
priorità:
I.         priorità:             zone per il lavoro;
II.        priorità:             zone per scopi
pubblici nelle quali sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a
quelle delle zone per il lavoro;
III.       priorità:             zone per l'abitazione
nelle quali sono ammesse anche attività di produzione di beni e servizi;
IV.       priorità:             zone per il tempo
libero;
V.       priorità:             zone destinate
esclusivamente all'abitazione a carattere intensivo (alta densità);
VI.       priorità:             nuclei;
VII.      priorità:             zone destinate
esclusivamente all'abitazione a carattere estensivo (bassa densità);
VIII.     priorità:             zone per scopi
pubblici nelle quali non sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili
a quelle delle zone per il lavoro;
IX.       priorità:             aree delimitate dal
raggio di 100 metri da locali dove soggiornano persone particolarmente
sensibili (bambini, anziani, ammalati).
2.    I gestori delle antenne per la telefonia mobile
percepibili visivamente devono di volta in volta dimostrare che non sono
disponibili ubicazioni nelle zone con priorità più alta.
3.    Le domande di costruzione per antenne per la
telefonia mobile percepibili visivamente che interessano beni naturali,
culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla perizia di un
esperto esterno, in ordine al loro inserimento.
4.    Sono percepibili visivamente e sottostanno alle
precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia mobile identificabili
come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante eventuali mascheramenti.
5.    Le dimensioni e segnatamente l'altezza delle
antenne per la telefonia mobile non devono eccedere quanto oggettivamente
necessario per la loro funzione.
4.   Le restrizioni
dei diritti fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere
giustificate da un interesse pubblico preponderante
e rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.;
RS 101; DTF 132 I 282 consid. 3.2). La legalità, l'interesse pubblico e la
proporzionalità costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici
fondamentali che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività
(art. 5 Cost.).
4.1. Il principio della legalità prevede che la limitazione di un
diritto fondamentale deve fondarsi su una norma generale e astratta.
Essa deve essere sufficientemente precisa in modo da garantire la sicurezza del
diritto. L'agire dell'amministrazione nel singolo caso deve essere prevedibile
e rispettare il principio della parità di trattamento. La precisione che la
base legale deve avere dipende dalla gravità della limitazione del diritto
fondamentale (DTF 130 I 360 consid. 1).
4.2. In linea generale,
è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità
dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere
pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un
provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco ( RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy- Ecabert ,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594 ). Se per restringere
la proprietà può essere invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi
ordine di motivi, le restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla Costituzione solo se si fondano su
motivi di polizia o di politica
sociale oppure su misure di pianificazione del territorio (DTF 132 I 282
consid. 3.3). Il fatto che queste misure possano avere degli effetti secondari
anche sulla libera concorrenza non le rende di per sé contrarie a questo
principio (STF 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg
Paul Müller/Markus Schefer , Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der
Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK,
IV ed., Berna 2008, pag. 1071).
4.3. Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico
desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a
disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura
minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che
sussista un rapporto ragionevole tra lo
scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati ( regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75
consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 103-106; Scolari , op.
cit., n. 595-610).
5.   5.1. A
proposito del modello a cascata già si è detto come in più di un'occasione il
Tribunale federale ne abbia confermato l'ammissibilità a determinate condizioni
(cfr. supra , consid. 3.3). Nel caso di specie, mediante l'introduzione
nelle NAPR del nuovo art. 34B, il Comune ha inteso disciplinare la
pianificazione degli impianti per la telefonia mobile sul suo territorio,
facendo in modo che la scelta della loro ubicazione rispettasse un chiaro
ordine di priorità. Secondo quanto indicato a pag. 7 del rapporto di
pianificazione del novembre 2017, il cpv. 1 della nuova norma riprende il
sistema a cascata suggerito dalla linea guida cantonale, adattandolo alla
propria situazione territoriale , che non presenta eccessive
difformità e si presta ad una razionalizzazione della classificazione delle
zone suddividendole in tre gradi di priorità. La tabella riassuntiva a pag.
7 del citato rapporto illustra l'odine di priorità delle zone del piano
regolatore di Vezia nel sistema a cascata, indicando per ogni zona quella di
riferimento ai sensi dell'art. 27 RLst. Al grado di priorità I sono attribuite
le zone per il lavoro (zona artigianale Ar) e quelle per scopi pubblici in cui
sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per
il lavoro (zone EP11 Prato dei Galli, impianti AIL, e AP12 Gerbone, area di
compostaggio). In priorità II sono inserite le zone per l'abitazione in cui
sono ammesse attività di produzione di beni e servizi (zone miste), ossia tutte
le zone residenziali presenti sul territorio comunale di Vezia (zone R2, R2s,
R3 e comparto soggetto a PP del Nucleo - Pradasc), come pure il nucleo storico
(zona NT) e la zona mista RAr3, nonché tutte quelle per scopi pubblici in cui
non sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone
per il lavoro. Infine, al grado di priorità III sono assegnate quelle aree
delimitate dal raggio di 50 m da ambienti dove soggiornano persone
particolarmente sensibili (AP-EP3 chiesa, scuola e asilo; art. 61 NAPR). Con l'introduzione del cpv. 3 il Comune ha poi voluto tutelare il suo
patrimonio naturale, culturale e paesaggistico tramite speciali garanzie
(perizia esterna) in ordine all'inserimento delle antenne per la telefonia
mobile nel contesto protetto.
5.2. Le insorgenti
ritengono che non vi sia alcun interesse pubblico a prevedere una
classificazione delle zone del piano regolatore in tre livelli di priorità.
Secondo loro, un sistema strutturato su due soli livelli sarebbe più che
sufficiente per garantire un'adeguata tutela delle zone residenziali dalle
immissioni immateriali generate dagli impianti per la telefonia mobile.
Inoltre, per quanto attiene alle zone AP-EP, la loro classificazione non sarebbe
sorretta da motivazioni oggettive. Anche la delimitazione di un raggio di
protezione di 50 m per le zone in priorità III sarebbe inutile e inidonea a
tutelarle dalle immissioni immateriali. In proposito si osserva quanto segue.
5.2.1. Il territorio
del Comune di Vezia ha una superficie complessiva di 1.39 km 2 e si
presenta come un'appendice a nord dell'area urbana di Lugano con carattere
soprattutto residenziale (cfr. messaggio municipale n. 121/86 concernente il
nuovo piano regolatore comunale dell'11 febbraio 1986, pag. 1; relazione
tecnico-economica del febbraio 1986, pag. 34). Esso è attraversato dalla strada
cantonale, dalla linea ferroviaria e dall'autostrada con il raccordo
autostradale Lugano-nord in località Monda : la strada cantonale
attraversa la porzione insediativa del territorio, che è delimitata a est dal
bosco e a ovest dalla ferrovia, affiancata, nel suo tratto iniziale,
dall'autostrada. A valle di queste due infrastrutture si espande il territorio
non edificabile del Comune, fatta eccezione per due zone Ar, ritagliate
all'interno del comparto agricolo. Il comprensorio di Vezia presenta contenuti
naturalistici importanti in località San Martino , che hanno indotto il
Consiglio di Stato ad adottare con risoluzione del 30 aprile 1997 (n. 2120) il
piano regolatore cantonale di protezione dell'omonima Bolla. Dal profilo
pianificatorio il territorio comunale è caratterizzato da diverse zone di
utilizzazione, che sono così disposte: a est della strada cantonale sino
all'area boschiva si sviluppa la zona R2, ai lati dell'arteria stradale è
disposta la zona RAr3, mentre a ovest della cantonale sino alla tratta
ferroviaria, posta più a valle, trovano spazio la zona NT, la zona soggetta a
piano particolareggiato Nucleo - Pradasc, la zona R2s, soggetta a PQ
obbligatorio a tutela del nucleo, la zona R3 e, in misura minore, la zona R2.
Oltre la linea ferroviaria e l'autostrada, si estendono, come detto, la zona
agricola, due zone Ar e alcune aree boschive. Come visto, il Comune si
contraddistingue inoltre per le sue qualità naturalistiche: oltre alla citata
Bolla, il piano del paesaggio mostra infatti la presenza di due zone di
protezione della natura (ZPN 3 e 4; art. 46 NAPR) e di dieci monumenti naturali
protetti (art. 44 NAPR). Il comprensorio comunale racchiude poi diversi beni
culturali tutelati a livello cantonale e locale, alcuni perimetri di rispetto,
allo scopo di salvaguardare la visibilità e la prospettiva dei monumenti così
come valorizzarne l'immagine storico ambientale (definiti impropriamente zone
di protezione : cfr. art. 48 cpv. 2 NAPR) e una zona d'interesse
archeologico (art. 49 NAPR).
5.2.2. Dal profilo
prettamente teorico, la scelta del Comune di adottare al cpv. 1 il modello a
cascata per disciplinare la posa degli impianti per la telefonia mobile sul
proprio territorio appare sorretta da valide ragioni per il fatto che l'area
edificabile comunale presenta destinazioni abbastanza diversificate (zone
produttive, zone residenziali, zone miste, numerose aree atte ad ospitare
attrezzature e costruzioni d'interesse pubblico), ciò che permette una loro
classificazione in diversi gradi di priorità a seconda dei contenuti ivi
ammessi. Tuttavia, nel caso in disamina, l'approccio prescelto non risulta
verificabile, e quindi motivato in modo sufficiente, in quanto non sorretto da
un'analisi territoriale che dimostri concretamente da un lato che le zone
attribuite alla priorità I si prestino particolarmente bene, per la loro
collocazione e estensione, a garantire un'adeguata copertura del territorio
comunale (cfr. DTF 138 II 173 consid. 6.6 e 7) e, dall'altro, che le zone
attribuite alla priorità II siano accorpate correttamente alla luce delle loro
finalità. Anzitutto non è dato di sapere in che misura il problema sollevato a
giusto titolo dalle ricorrenti, relativo all'estensione limitata delle zone
attribuite al grado di priorità I e alla loro posizione periferica rispetto al
comparto insediativo del Comune, posto ad est della linea ferroviaria, sia
stato affrontato e approfondito, come meritava. Per quanto attiene poi
specificamente alla zona AP12, si rileva che, sebbene il modello
a cascata sia applicabile unicamente alle zone edificabili ai sensi dell'art.
15 LPT, essa è posta fuori zona edificabile (cfr. anche art. 61 NAPR che non le
attribuisce parametri edificatori) ed è quindi sottratta, come rilevano
le insorgenti, a questo tipo di regolamentazione. Lo stesso dicasi per la
chiesa di San Martino ed il limitrofo cimitero, posti in una radura all'interno
del bosco, in prossimità dell'omonima Bolla. In merito al territorio
insediativo del Comune occorre invece osservare che le sue zone residenziali
sono sì concepite come zone miste, nelle quali sono ammessi altri contenuti
oltre la residenza (cfr. art. 52-55, 57bis), di modo che le finalità ricercate
con il tipo di regolamentazione adottata dal Comune (cfr. supra , consid.
3.1) risultano in parte affievolite. Tuttavia, alla luce degli scopi
particolari perseguiti dalla zona mista RAr3 ( favorire insediamenti
commerciali sull'asse della cantonale : cfr. messaggio municipale citato,
pag. 4, e favorire gli insediamenti a carattere residenziale estensivo e
semi-intensivo nei quartieri, a carattere commerciale amministrativo lungo la
cantonale : cfr. relazione tecnico-economica citata, pag. 38), è innegabile
che essa si distingua dalle altre zone abitative di Vezia, aspetto questo che
andava esaminato ma che non trova nessuna menzione negli atti che compongono la
variante.
5.2.3. Per quanto
attiene alle zone AP-EP va poi osservato che, se da un lato l'attribuzione al
grado di priorità I delle zone EP11 e AP12 (con le riserve relative all'AP12 di
cui sopra) e III delle AP-EP3 appaia
giustificata in base alla tabella riassuntiva di cui a pag. 7 del citato
rapporto di pianificazione, occorre invece convenire con le ricorrenti come non
siano sufficientemente chiari i motivi alla base dell'attribuzione al grado di
priorità II di tutte le altre AP-EP, i cui contenuti sono molto eterogenei
(cfr. art. 61 NAPR). La necessità di un esame più approfondito è peraltro
indicata nella linea guida cantonale che a pag. 7 rileva che la norma tipo va
adattata da ogni singolo Comune alla propria realtà, tenendo conto della
pianificazione esistente, della sua situazione e delle concrete caratteristiche
territoriali e paesaggistiche . In quest'ot-tica, la motivazione espressa
dall'ente pianificante a pag. 7 del rapporto di pianificazione del novembre
2017, secondo cui il territorio di Vezia non presenterebbe eccessive
difformità , risulta manifestamente insufficiente e, in ogni caso, visto
quanto riportato al considerando che precede, appare il frutto di
un'analisi superficiale. Dagli atti della variante non sono quindi desumibili i
motivi che giustificano le scelte operate dal Comune, che non si fondano su una
ponderazione degli interessi verificabile sulla base di accertamenti riferiti al
suo comprensorio.
5.2.4. Appare insufficiente pure la
motivazione riportata a pag. 7 del citato
rapporto, secondo cui l'ente pianificante avrebbe semplificato il sistema a
cascata contenuto nelle linee guida cantonali con la scelta di tre gradi di priorità,
per raggruppare concettualmente zone con caratteristiche simili e non
appesantire la struttura . Ora, non si comprende cosa intende il Comune con
l'espressione, in seguito ribadita dal Consiglio di Stato nella risoluzione
avversata (cfr. supra , consid. D), "non appesantire la struttura".
Qualora sia da interpretare nel senso auspicato dalle insorgenti, ossia di
evitare la formulazione di un sistema a cascata costituito di un numero
eccessivo di livelli di priorità, tale criterio da solo non potrebbe in ogni
caso rappresentare un valido motivo atto a giustificare la variante all'esame.
Infatti, pur essendo di principio corretto l'approccio volto a razionalizzare
la classificazione delle zone del piano raggruppando quelle che ammettono
contenuti analoghi nello stesso grado di priorità, per essere sorretta da un
sufficiente interesse pubblico una simile soluzione deve poggiare, come detto,
su motivi pertinenti e basarsi su un'analisi territoriale approfondita.
L'impressione che si ricava leggendo il contenuto dell'art. 34B cpv. 1 NAPR e
gli atti della variante è quella
di una ripresa del modello proposto dalla linea guida cantonale, senza una
reale comprensione delle sue implicazioni. Infatti la norma adottata dal Comune
s'ispira a tale modello, omettendo però di effettuare un'analisi concreta delle
caratteristiche e delle qualità del territorio di Vezia e della sua situazione
pianificatoria.
5.2.5. In definitiva il
Comune non ha dimostrato l'interesse pubblico alla base della sua scelta né ha
compiuto la necessaria ponderazione degli interessi. Ne discende che a torto il
Governo ha approvato l'introduzione di questo capoverso, che deve quindi essere
annullato. Vista la loro stretta correlazione, l'annullamento del cpv. 1 dell'art.
34B NAPR comporta l'annullamento del cpv. 2 della medesima norma, che si fonda
direttamente sul modello a cascata.
5.2.6. A
titolo abbondanziale si rileva che, contrariamente a quanto pretendono le
ricorrenti, la scelta di cui al cpv. 1 di delimitare un raggio da aree dove soggiornano
persone particolarmente sensibili risulta in linea di principio sorretta da
ragioni oggettive (cfr. anche "norma tipo" contenuta nella linea
guida cantonale che prevede l'attribuzione in ultima priorità delle aree nel
raggio di 100 m da locali dove soggiornano persone particolarmente sensibili, supra ,
consid. 3.3). L'indicazione di un preciso raggio di protezione (in concreto 50
m) garantisce infatti un approccio sistematico alla questione della tutela
dalle immissioni immateriali generate dalle antenne telefoniche e consente,
malgrado una certa standardizzazione, di tenere adeguatamente conto delle
caratteristiche del tessuto insediativo di ogni singolo comune, adattando le
dimensioni del raggio di protezione. Esso risponde all'interesse pubblico di
tutelare le categorie più sensibili della popolazione dalle immissioni
immateriali provenienti dagli impianti telefonici ubicati nelle vicinanze di
determinate costruzioni pubbliche. Va da sé che, analogamente a quanto avviene
nelle zone residenziali, anche in quelle AP-EP poste in ultima priorità possono
risiedere persone e/o bambini più o meno inclini rispetto ad altri a subire il
disagio psicologico provocato dalla visione delle antenne telefoniche.
5.3.
5.3.1. L'art. 34B NAPR riprende testualmente
nei successivi capoversi il tenore della "norma tipo" elaborata dal
Dipartimento del territorio nella direttiva cantonale (cfr. supra ,
consid. 3.3). Il suo cpv. 3 dispone che le domande di costruzione per
antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente che interessano beni
naturali, culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla
perizia di un esperto esterno, in ordine al loro inseri-mento . Nelle sue
finalità tale disposizione sembrerebbe rispondere a un interesse pubblico,
nella misura in cui mira a proteggere oggetti e luoghi particolarmente
sensibili e tutelati dalle ripercussioni estetiche negative derivanti dalla
posa di impianti per la telefonia mobile. Sennonché, imponendo agli operatori
telefonici di far allestire sistematicamente una perizia, essa risulta lesiva
del principio della proporzionalità in
senso stretto (cfr. supra , consid. 4.3) .
5.3.2. La
LST prevede all'art. 104 cpv. 2 (= art. 94 cpv. 2, fino al 9 febbraio 2015; BU
2015, 40) una clausola estetica positiva ( principio operativo )
applicabile a tutto il territorio cantonale. Tale norma esige che gli
interventi si inseriscano nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa. L'art.
100 RLst precisa che ciò si verifica quando un progetto si integra nello
spazio circostante, ponendosi in una relazione di qualità con le preesistenze e
le caratteristiche dei luoghi . Il principio d'inserimento ordinato e
armonioso è applicato dall'Ufficio della natura e del paesaggio (art. 109 cpv.
1 LST, art. 109 cpv. 1 lett. b RLst), nell'esame delle domande di costruzione
che riguardano i progetti edilizi fuori dalle zone edificabili (art. 24 e 25
LPT), i nuclei, le rive dei laghi ed i paesaggi d'importanza federale e
cantonale e le zone edificabili, in quest'ultimo caso se il progetto comporta
un impatto paesaggistico significativo. Per il resto, all'interno della zona
fabbricabile, esso è applicato dai comuni, che possono richiedere il parere del
Cantone (cfr. art. 109 cpv. 2 LST). Tale principio trova dunque applicazione
anche nell'esame delle domande concernenti le antenne di telefonia mobile,
ancorché nel loro caso, di principio, non sia applicabile un metro di giudizio
troppo severo, posto che la loro ubicazione e il loro aspetto sono spesso
dettati da esigenze tecniche (cfr. STF 1C_98/2011 del 22 settembre 2011 consid. 6.1; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf , Zürcher
Planungs- und Baurecht, Zurigo 2011, pag. 674).
Per rapporto agli
interventi che coinvolgono un bene culturale protetto di interesse cantonale o
che avvengono all'interno del suo perimetro di rispetto , la legge sulla
protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100) impone d'altronde che essi siano autorizzati
dall'autorità cantonale, segnatamente dall'Ufficio dei beni culturali (UBC; art. 24 cpv. 1 e 25 cpv. 1 LBC),
sentito il parere della Commissione dei beni culturali (CBC; art. 24 cpv. 2 LBC
in combinazione con l'art. 19 del regolamento sulla protezione dei beni
culturali del 6 aprile 2004; RBC; RL 445.110). La consultazione
preliminare della CBC da parte del municipio è invece facoltativa, ma pur
sempre possibile, per progetti che coinvolgono beni protetti di interesse
locale (art. 25 cpv. 2 LBC).
Per quanto attiene invece agli oggetti protetti a livello
federale, la legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del
1° luglio 1966 (LPN; RS 451) dispone all'art. 7 cpv. 2 che sia raccolta la
perizia della Commissione federale per la protezione della natura e del
paesaggio (CFNP) e della Commissione federale dei monumenti storici (CFMS) se,
nell'adempimento di un compito delle Confederazione ai sensi dell'art. 2 LPN -
quale è, secondo la giurisprudenza federale, il rilascio di una licenza
edilizia per la costruzione di un impianto di telefonia mobile (DTF 131 II 545
consid. 2.2; cfr. Peter Heer in: Institut für Schweizerisches und Internationales Baurecht e
al. [curatori], Baurecht 2019, Aktuelle
Rechtsfragen zum ISOS, pag. 192) - un oggetto
iscritto in un inventario federale ai sensi dell'articolo 5 LPN (quale, ad
esempio, l'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere
d'importanza nazionale [ISOS]) può subire un
danno rilevante oppure se sorgono questioni d'importanza fondamentale.
Oltretutto, la LPN conferisce alla CFNP e alla CFMS la facoltà di allestire motu
proprio una perizia facoltativa in casi gravi (cfr. art. 8 LPN).
Da quanto esposto emerge che sia
il diritto cantonale sia quello federale prevedono già l'intervento di autorità
specializzate al fine di valutare l'inserimento nel paesaggio degli impianti di
telefonia mobile e le ripercussioni di questi ultimi in contesti
particolarmente sensibili - dal profilo naturalistico, paesaggistico e
culturale - e protetti. Alla luce di ciò
appare invero eccessivo pretendere l'inoltro sistematico di una perizia di un
esperto esterno nel caso di impianti che interessano beni naturali, culturali e paesaggi
protetti. A maggior ragione che la legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE;
RL 705.100) e il relativo regolamento di applicazione del 9 dicembre 1992 (RLE;
RL 705.110) consentono all'autorità, laddove necessario, di chiedere
all'istante in licenza ulteriori informazioni e completamenti e, in casi
particolari, anche l'allestimento di studi speciali o perizie (cfr. art. 11
cpv. 3 RLE). Ne consegue che il cpv. 3 dell'art. 34B NAPR dev'essere
annullato.
5.3.3. A titolo abbondanziale si rileva che, come
accennato al consid. 5.2.1, sul territorio
del Comune di Vezia sono presenti tre beni culturali d'interesse cantonale, fra
cui Villa Negroni e il Parco Morosini con la cappella barocca e la tomba di
famiglia (cfr. art. 48 NAPR e l'inventario dei beni culturali [IBC],
consultabile sul sito internet: https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/ubc/temi/inventario-dei-beni-culturali/consultazione-ibc/consultazione/),
e due beni culturali d'interesse locale (la Chiesa parrocchiale della Vergine
Annunziata e la Masseria al Gerbone, quest'ultimo approvato con ris. gov. del 3
aprile 2019, n. 1724) e i relativi perimetri di rispetto. Vista la presenza di
un patrimonio culturale di rilievo e la volontà del Comune di garantire che gli
impianti per la telefonia mobile non lo compromettano, si segnala al Comune la
possibilità di valutare, nell'ambito dell'allestimento di una futura variante,
se combinare il modello a cascata, pensato prioritariamente per tutelare il
carattere, la qualità e l'attrattività delle zone destinate all'abitazione
dalle immissioni immateriali, con una pianificazione di tipo negativo (cfr.
linea guida federale intitolata
"Telefonia mobile: Guida per Comuni e Città" , cap. 4.2.7, pag. 39, citata al consid. 3.2).
5.4. In
considerazione dell'annullamento dei primi tre capoversi dell'art. 34B NAPR,
nella misura in cui il cpv. 4 rinvia a questi ultimi va anch'esso annullato. In
merito a tale disposto giova tuttavia rilevare come, contrariamente a quanto
asserito dalle insorgenti, esso appaia sorretto da un sufficiente interesse
pubblico ritenuto che s'innesta nel solco della
giurisprudenza federale secondo cui le ripercussioni immateriali generate dagli
impianti di telefonia mobile derivano unicamente da impianti direttamente visibili (né nascosti né mascherati) o
indirettamente riconoscibili visivamente in
quanto mascherati o nascosti in modo inefficace (cfr. DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 136 I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321
consid. 4.3.4; STF 1C_451/2017 del 30 maggio 2018 consid. 2.5.2, citate al consid. 3.1).
La norma mira infatti a preservare la qualità di vita nelle zone abitative del
piano, conservandone intatta l'attrattività. Inoltre non viola il principio
della proporzionalità, ritenuto che non tocca le antenne telefoniche
opportunamente rese invisibili o indistinguibili per forma e fattezza
attraverso l'ausilio di efficaci metodi di mascheramento (come ad esempio
l'inserimento dell'impianto nella falda dei tetti, la sua accurata integrazione
nei comignoli ecc.), per le quali il Tribunale federale ha infatti rilevato
come l'interesse pubblico a prevenire le immissioni immateriali generate delle
stesse sia a tal punto contenuto da rendere sproporzionata qualsiasi
restrizione della libertà degli operatori di scegliere dove ubicarle (cfr. STF
1C_451/2017 citata consid. 2.6). Esaminando un'analoga disposizione introdotta
dal Comune di Rothenburg nel Canton Lucerna, l'Alta Corte federale ha inoltre
considerato come la formulazione visuell als solche wahrnehmbare Antenne ("antenna percepibile visivamente come tale") non violi il diritto
federale, sebbene sia indeterminata e conceda all'autorità comunale ampio
potere d'apprezzamento nello stabilire in quali casi un impianto di telefonia
mobile sia da considerarsi tale (cfr. STF 1C_451/2017 citata consid. 4.8.1-4.8.4).
5.5. Può invece essere mantenuto in vigore il
cpv. 5 dell'art. 34B NAPR, in quanto il suo contenuto, che si limita a
codificare la giurisprudenza in materia di conformità di zona e di altezza
delle antenne per la telefonia mobile (cfr. DTF
142 I 26 consid. 4.2, 141 II 245 consid. 2.1, 138 II 173 consid. 5.3, 133 II
321 consid. 4.3.1 e 4.3.2; STA 52.2016.466 del 14 settembre 2018 consid. 2.2,
3.5 ), non viola il diritto. La
risoluzione governativa impugnata va dunque confermata limitatamente a tale
punto.
6.   6.1. In esito a tutte le considerazioni che precedono, il
ricorso è parzialmente accolto e la risoluzione governativa impugnata annullata
nella misura in cui approva i capoversi da 1 a 4 dell'art. 34B NAPR.
6.2. La tassa di giustizia è posta in capo alle
ricorrenti in proporzione al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm),
mentre sono date le premesse per sollevare l'ente pubblico da tale obbligo
(art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune, tuttavia, è tenuto a versare le ripetibili
alle insorgenti, patrocinate, proporzionalmente al grado di successo dell'impugnativa
(art. 49 cpv. 1 LPAmm), a valere per entrambe le sedi di ricorso.
Per
questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
Di conseguenza la risoluzione del 28 maggio 2019 (n. 2636)
del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva l'art. 34B cpv.
1-4 NAPR.
2.   La tassa di giustizia di fr. 900.-
è posta a carico delle ricorrenti, alle quali va retrocesso l'importo di fr.
1'100.- anticipato in eccesso. Il Comune verserà alle insorgenti
complessivamente fr. 2'500.- per ripetibili di entrambe le sedi di ricorso.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                   La
vicecancelliera