Dipendente cantonale. Mancata nomina. Precedenti penali
Decisione del 21.10.2021, TRAM
Incarto n. 52.2021.234
NOMINA
art. 12 cpv. 1 LORD
art. 46 cpv. 1 LPAMM

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 31 maggio 2021 di
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la decisione del 28 aprile 2021 (n. 2143) del
  Consiglio di Stato che ha nominato altri candidati quali agenti di polizia
  già formati;
ritenuto, in
fatto
A. Il 13 novembre 2020 è
stato indetto il concorso per l'assunzione di agenti di polizia in possesso
dell'attestato professionale federale di agente di polizia (FU 91/2020 pag.
9546 segg.). Il bando di concorso indicava tra i requisiti di assunzione una
condotta ed eventuali precedenti compatibili con la funzione di agente di
polizia.
B. Al concorso ha
partecipato, tra gli altri, RI 1, già gendarme presso la polizia cantonale dal
2015 al 2018, anno in cui ha rassegnato le dimissioni in seguito a una condanna
a 50 aliquote giornaliere per truffa (art. 146 del codice penale svizzero del
21 dicembre 1937; CP; RS 311.0).
C. Con scritto del 5
maggio 2021 il Comando della polizia cantonale ha informato RI 1 che il
Consiglio di Stato, con decisione del 28 aprile precedente, aveva attribuito la
funzione ad altri candidati. L'insorgente ha quindi ottenuto dalla Sezione
delle risorse umane del Dipartimento delle finanze e dell'economia la
risoluzione governativa in versione anonimizzata, assieme ai formulari di
candidatura degli agenti assunti e alla proposta di assunzione elaborata dalla
Polizia cantonale, anch'essi in forma anonimizzata.
D. RI 1 ha interposto
ricorso contro la predetta decisione del Consiglio di Stato chiedendo che sia
dichiarata illegittima e che le nomine siano annullate. Innanzitutto eccepisce
la violazione del proprio diritto di essere sentita per mancanza di motivazione
da parte dell'autorità di nomina circa i motivi che hanno portato alla sua
mancata assunzione. Le scarne informazioni in suo possesso non le
consentirebbero inoltre di allestire un ricorso motivato, non potendo procedere
a un reale confronto tra la sua candidatura, rispondente a tutti i requisiti
posti dal bando di concorso, e quella degli altri candidati.
E. All'accoglimento del
ricorso si è opposta la Sezione delle risorse umane, ricordando innanzitutto la
passata carriera dell'insorgente presso la Polizia cantonale, iniziata nel 2014
quale aspirante gendarme, per poi ottenere la nomina nel 2016 nella funzione di
gendarme. Nel 2018 il Ministero pubblico del Canton Ticino ha aperto un
procedimento penale nei confronti della ricorrente per titolo di truffa in
relazione a frodi assicurative e falsi sinistri. Preso atto di un verbale
d'interrogatorio della ricorrente, il Comandante della Polizia cantonale ha
chiesto l'intervento della Sezione delle risorse umane, ravvisando la presenza
di circostanze che rendevano inesigibile la continuazione del rapporto di
lavoro. La predetta Sezione ha quindi preannunciato all'insorgente, per il
tramite del suo legale, l'intenzione di avviare la procedura di disdetta del
rapporto di impiego. Con decreto d'accusa del 20 settembre 2018 il Ministero
pubblico ha prospettato all'insorgente la condanna per truffa (in parte
tentata) e la pena pecuniaria di 50 aliquote giornaliere sospese
condizionalmente per un periodo di prova di due anni. Decreto al quale
l'insorgente non si è opposta. Nel mese di novembre 2018, la medesima ha quindi
rassegnato le dimissioni con effetto al 31 marzo 2019. Poste queste premesse,
l'autorità spiega che la candidatura dell'insorgente non è stata presa in
considerazione proprio a causa della condanna per truffa del 2018, ritenendola
incompatibile con la funzione di agente di polizia. Il reato è stato inoltre
commesso quando la ricorrente era ancora alle dipendenze dello Stato, per cui
il rapporto di fiducia con il datore di lavoro non potrebbe essere ritenuto
ristabilito in un lasso di tempo così limitato.
F. Con la replica, l'insorgente
sostiene che la condanna inflittale non avrebbe dovuto compromettere la sua
assunzione. Innanzitutto l'autorità di nomina avrebbe dovuto considerare le
circostanze di fatto, illustrate nella lettera di candidatura, che hanno dato
origine alla sanzione, a cui purtroppo non si è opposta. La stessa si sarebbe
trovata coinvolta suo malgrado nella vicenda penale, essendosi ingenuamente
fidata di un amico assicuratore che l'avrebbe ingannata. Inoltre, dall'unica
condanna a suo carico sono passati ben due anni. D'altro canto, le dimissioni
dell'insorgente hanno semplificato il compito dell'autorità di nomina; la
disdetta del rapporto di impiego sarebbe infatti stata sproporzionata, atteso
che la dipendente ha sempre svolto i suoi compiti correttamente, ottenendo
ottime valutazioni dai superiori e l'apprezzamento dei colleghi. Sono inoltre
noti altri casi di agenti di polizia tuttora in servizio malgrado siano stati
sanzionati penalmente. Ciò che dimostrerebbe che la valutazione della
candidatura dell'insorgente, e in particolare in relazione al requisito condotta
ed eventuali precedenti compatibili con la funzione di agente di polizia, è
stata eseguita in modo insostenibile.
G. Con la duplica, la
Sezione delle risorse umane ha ribadito le proprie tesi con precisazioni di cui
si dirà, qualora necessario, in appresso. Sono seguite una triplica
dell'insorgente e le quadrupliche della Sezione delle risorse umane e della
Segreteria generale del Dipartimento delle istituzioni. Le argomentazioni
addotte saranno riprese, ove occorra, nei seguenti considerandi.
H. Il giudice delegato
del Tribunale cantonale amministrativo ha richiamato alcuni atti dalla Sezione
delle risorse umane, sui quali ha dato alla ricorrente possibilità di esprimersi.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1
della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15
marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente è data
(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è
dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere emanato sulla base della documentazione prodotta dalle parti, integrata
dagli atti acquisiti dal Tribunale (art. 25 cpv. 1 LPAmm). 1.2.1. Nel termine di ricorso, l'insorgente ha ottenuto i formulari di
candidatura dei funzionari nominati, anonimizzati e senza gli allegati. Per
tutelare la confidenzialità dei dati dei candidati assunti, la Sezione delle
risorse umane non ha trasmesso, nemmeno in questa sede, i loro dossiers di
candidatura completi. Non essendo stato eseguito alcun confronto tra la candidatura dell'insorgente e
le altre, la fattispecie in esame verte essenzialmente attorno alla questione
di sapere se la stessa è stata a torto o a ragione esclusa dal concorso a causa
della condanna penale inflittale nel 2018. Nel caso in cui il Tribunale giunga
alla conclusione che l'insorgente non meritasse l'esclusione dalla procedura di
selezione, esso non deciderà nel merito, ma annullerà la risoluzione rinviando
gli atti all'autorità di nomina per nuova decisione previa valutazione delle
candidature, compresa quella dell'insorgente (cfr. art. 89 LPAmm). Poste queste
premesse, la valutazione dei singoli agenti assunti interessa soltanto nella
misura in cui questa concerne la compatibilità di eventuali precedenti penali a
loro carico con la funzione di agente di polizia. Ciò per ragioni deducibili
dal principio della parità di trattamento. La richiesta dell'insorgente di
avere accesso ai documenti presentati dai candidati può quindi essere limitata
ai contenuti utili per il giudizio, ossia le autocertificazioni relative ai
precedenti penali e gli estratti del casellario giudiziale, che sono stati
acquisiti agli atti dal Tribunale. Tali informazioni bastano alla ricorrente per far valere compiutamente le
proprie ragioni e al Tribunale per esprimersi con cognizione di causa,
permettendo al contempo di tutelare adeguatamente gli interessi privati degli
agenti nominati a che i contenuti della propria candidatura restino
confidenziali. 1.2.2. Non occorre acquisire agli atti, in quanto ininfluente per il giudizio,
la lista dei dipendenti/ex dipendenti presso la Polizia cantonale degli
ultimi 10 anni che sono stati i destinatari durante il rapporto di lavoro con
lo Stato di una condanna penale, comprese le condanne eliminate dal casellario
giudiziale . La richiesta dell'insorgente è destinata a far valere
un'eventuale lesione del principio della parità di trattamento nel caso in cui
fosse dimostrato che tali agenti siano rimasti in funzione. Un simile
accertamento sarebbe tuttavia insuscettibile di dimostrare la violazione del
suddetto principio costituzionale. Infatti, la situazione di dipendenti che in
costanza di rapporto di impiego subiscono una condanna penale non è
paragonabile a quella di un candidato che si presenta all'assunzione con dei
precedenti a suo carico. Le conseguenze di un reato commesso da un funzionario
non sono necessariamente decise secondo gli stessi esatti criteri impiegati per
vagliare l'ammissione di una candidatura. Un conto è determinarsi su un
eventuale provvedimento nei confronti un agente già alle dipendenze del datore
di lavoro, un altro è pronunciarsi sull'ammissione di un candidato a un
concorso, con cui lo Stato non ha ancora (o non ha più) alcuna relazione di
impiego. Le due situazioni sono differenti e non implicano forzatamente lo
stesso trattamento. 1.2.3. Cade infine nel vuoto la richiesta dell'insorgente di richiamare una
tabella di valutazione della compatibilità con la funzione di agente di polizia
di precedenti penali in base alla gravità del reato e ai parametri temporali
dalla condanna: la Sezione delle risorse umane ha precisato che non esiste una
simile griglia di valutazione, ma che ogni caso va esaminato in concreto.
2. La ricorrente
eccepisce innanzitutto la violazione del proprio diritto di essere sentita per
mancanza di motivazione della decisione impugnata. 2.1. Secondo l'art. 46 cpv. 1 LPAmm ogni decisione deve essere motivata per
scritto. Scopo dell'obbligo di motivazione, componente essenziale del diritto
di essere sentito, è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che
stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena
cognizione di causa a una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta
esercitare un suo controllo effettivo. Una motivazione può essere ritenuta
sufficiente - ed adempiere pertanto al citato
scopo - quando l'autorità menziona, almeno brevemente, i motivi che
l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro (DTF 136 I 229 consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45,
consid. 2a; Adelio Scolari ,
Diritto amministrativo , parte
generale, 2.a edizione, Cadenazzo
2002, n. 528 segg.; Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, ad art. 26 n. 2c).
2.2. Le decisioni di assunzione di dipendenti in esito
a pubblico concorso possono anche essere
motivate soltanto sommariamente. N on devono necessariamente indicare nel dettaglio i motivi per cui la scelta è caduta a favore di un
determinato candidato e gli altri sono stati invece esclusi (cfr. Guido Corti , Costituzione e cessazione
del rapporto di pubblico impiego in Diritto senza devianza, Basilea 2006, pag.
348 n. 6; Michele Albertini , Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches
Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Berna 2000, pag.
411). L a motivazione deve comunque
fornire una spiegazione ragionevole delle valutazioni operate sulle candidature
inoltrate, in modo che i concorrenti possano confrontarle fra loro e sollevare
eventuali contestazioni. La semplice
comunicazione dell'esito negativo del
concorso o della preferenza data ad un altro candidato non è sufficiente (RDAT
I-1993 n. 17) .
2.3. L a violazione dell'obbligo di
motivazione trae di principio seco l'annullamento della decisione impugnata
indipendentemente dalla fondatezza delle contestazioni di merito. Eventuali
carenze di motivazione possono comunque
essere sanate davanti all'istanza di ricorso a condizione che l'autorità
decidente fornisca la motivazione mancante e che all'insorgente sia data la possibilità di prendere posizione sugli
argomenti da quest'ultima addotti in sede di risposta (RDAT II-2002 n.
43). 2.4. Nel caso concreto, all'insorgente è stata comunicata unicamente la sua
mancata assunzione e la preferenza accordata ad altri candidati. Con la
risposta al ricorso tuttavia, la Sezione delle risorse umane ha fornito la
motivazione mancante, spiegando che la candidatura dell'insorgente non è stata
presa in considerazione in quanto ritenuta inidonea ad assumere la funzione a
causa del precedente penale a suo carico. Su tali argomenti la ricorrente ha
avuto modo di esprimersi, contestandoli compiutamente. Il vizio può pertanto
ritenersi sanato dinanzi a questo Tribunale, che può esaminare liberamente
fatti e diritto (art. 69 LPAmm).
3. 3.1. L'art. 12 cpv. 1 LORD subordina la nomina dei dipendenti
del Cantone all'esperimento di un concorso. Il
concorso si configura come un procedimento ordinato, mediante il quale lo Stato
sollecita chiunque sia in possesso dei requisiti fissati dalla legge e dal
bando a candidarsi per occupare un determinato posto nell'amministrazione
cantonale . Esso mira a permettere al datore di
lavoro di individuare il candidato più idoneo ad occupare il posto messo a
concorso, assicurando nel contempo la parità di trattamento tra i concorrenti.
Il concorso non conferisce ai partecipanti alcun diritto di essere assunti.
Anche se soddisfano i requisiti prestabiliti, i concorrenti non possono
rivendicare né la nomina, né l'incarico (cfr. RtiD I-2009 n. 2 consid. 1.2). 3.2. Nella valutazione dell'idoneità dei concorrenti ad essere assunti
per occupare un posto messo a concorso, l'autorità di nomina è anzitutto
vincolata ai requisiti fissati dalla legge. Essa deve inoltre attenersi alle
esigenze ulteriormente stabilite dalle prescrizioni di gara (STA 52.2013.327
del 13 gennaio 2014 in: RtiD I-2015 n. 3 consid. 2).
Nella misura in cui
tale valutazione è rimessa all'apprezzamento, l'autorità è tenuta ad esprimere
un giudizio fondato su criteri oggettivi e pertinenti, scevro da considerazioni
estranee e rispettoso dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di
quelli riconducibili alla parità di trattamento ed alla proporzionalità.
Il suo giudizio, nella
misura in cui si fonda su apprezzamento, è sindacabile da parte del Tribunale
cantonale amministrativo soltanto nei limiti fissati dall'art. 69 LPAmm. Censurabili sono unicamente le valutazioni
insostenibili, poiché integrano gli estremi della violazione del diritto sotto
il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).
In assenza di una disposizione esplicita che glielo conferisca, il controllo
dell'adeguatezza gli è precluso (art. 69 cpv. 2 LPAmm). Il Tribunale deve
quindi evitare di sostituire il suo apprezzamento a quello esercitato
dall'autorità di nomina (cfr. messaggio
n. 6645 del 23 maggio 2012 concernente la revisione totale della legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, p. 59; Borghi/Corti , op. cit., n. 2d ad art. 61) . 3.3. Per l'art. 89 cpv. 1 LPAmm, se il Tribunale cantonale amministrativo
giudica l'assunzione o la nomina di un dipendente illegittima, esso lo accerta
nella propria sentenza; di conseguenza l'assunzione o la nomina sono annullate
e gli atti rinviati all'autorità di nomina per nuova decisione. Il Tribunale,
soggiunge il cpv. 2, non può obbligare l'autorità competente ad assumere o
nominare un candidato escluso.
4. Il bando di concorso
richiedeva in capo al candidato una condotta ed eventuali precedenti
compatibili con la funzione di agente di polizia. C onsiderati gli
evidenti interessi pubblici in gioco, le delicate funzioni svolte nell'ambito
del settore della polizia cantonale giustificano la scelta di esigere dai
concorrenti l'adempimento di accresciuti requisiti di integrità morale. 4.1. L'insorgente ha partecipato al concorso
indicando nell'apposito formulario di avere subito una condanna penale nel 2018
e meglio una pena pecuniaria di 50 aliquote giornaliere di fr. 100.-. Nella
lettera di presentazione ha descritto la vicenda come segue:
Nell'agosto 2018, a mia sorpresa,
sono stata coinvolta in un caso di truffa assicurativa che vedeva come
indiziati il mio assicuratore, all'epoca mio migliore amico, ed il suo
carrozziere. Come più volte ribadito, all'epoca dei fatti ero all'oscuro di
tutto e l'unica colpa è stata quella di fidarmi di una persona che pensavo
essere un amico ma che in realtà mi ha ingannata. Purtroppo ho avuto la
sfortuna di essere assistita da un avvocato che a mio parere non è stato in
grado di garantirmi una difesa efficace nonostante la mia sempre proclamata non
colpevolezza. Questa non è unicamente la mia opinione personale, avendo
sottoposto l'incarto ad altri cinque avvocati che mi hanno ripetuto di non
essere stata difesa in maniera adeguata.
Il procedimento penale ha portato
alla pronuncia nei miei confronti di un decreto d'accusa di 50 aliquote
giornaliere sospese con la condizionale, in quanto avevo sottoscritto un
documento in bianco che, a detta del mio assicuratore, ingannandomi, avrebbe
adeguatamente compilato lui al suo rientro in ufficio. Questa tipologia di
decisione viene comunemente definita come "caso bagatella". Successivamente
alla suddetta pronuncia, ho avvertito alcune pressioni sul posto di lavoro
affinché lo lasciassi e incinta al terzo mese, con un genitore malato terminale,
ho erroneamente creduto che la via più semplice e indolore per concludere la
vicenda fosse quella di rinunciare ad un impiego che mi sarebbe mancato
moltissimo negli anni a seguire, invece di oppormi al decreto come avrei invece
dovuto fare, andando contro il parere del mio avvocato.
4.2. L'autorità di nomina non ha preso in
considerazione la candidatura della ricorrente, ritenendo il precedente penale
incompatibile con la funzione di agente di polizia. Il reato di truffa è un crimine punibile con una pena detentiva sino a cinque
anni o con una pena pecuniaria (art. 146 cpv. 1 CP). Con un decreto d'accusa, passato
in giudicato incontestato, l'insorgente è stata condannata per aver commesso detta
infrazione a una pena pecuniaria di 50 aliquote giornaliere. Alla luce del
predetto giudizio non si può rimproverare all'autorità di nomina di non essersi
chinata sui contorni della vicenda e in particolare sull'asserita innocenza
della ricorrente. I tentativi della stessa di minimizzare l'accaduto si
scontrano infatti con una condanna definitiva a una sanzione tutto sommato di
una certa importanza. Ancorché si tratti di una pena pecuniaria, situata nella
metà inferiore della forchetta stabilita dalla legge per la sua commisurazione (minimo
3, massimo 180 aliquote giornaliere [art. 34 cpv. 1 CP]), la sanzione non è
nemmeno trascurabile. Oltre a ciò, occorre considerare che la condanna risale
al 2018, ossia soltanto poco più di due anni prima della pubblicazione del concorso.
Benché sia stato superato con successo il periodo di sospensione condizionale
della pena e la stessa non risulti più sul casellario giudiziale, la condanna può
essere ancora ritenuta recente. Visti questi elementi, è senza abusare del potere di apprezzamento riservatogli
che il Governo ha scartato la candidatura dell'insorgente, ritenendo il
precedente a suo carico incompatibile con la funzione di agente di polizia. Dati
gli interessi pubblici in gioco, non appare fuori luogo né sproporzionato valutare
con un certo rigore le condizioni di integrità poste dal bando di concorso. A
fronte della mancanza di un requisito di assunzione, regge alla critica
l'esclusione della candidatura dell'insorgente senza preventivo esame delle sue
referenze, in particolare di quelle (buone) ottenute nell'ambito del suo
impiego presso la stessa Polizia cantonale e senza confronto delle sue
qualifiche con gli altri candidati. Per quanto severa possa apparire agli occhi
della medesima, la valutazione operata dall'autorità di nomina è sostenibile e
non può essere censurata da questo Tribunale, al quale non è concesso
sostituire il proprio apprezzamento a quello dell'autorità di nomina in questa
materia.
5. Come detto, alla
ricorrente, che ha richiesto di visionare gli atti del concorso per poter
valutare i requisiti dei candidati nominati, è stato dato accesso alla
documentazione attestante l'eventuale presenza di precedenti penali dei medesimi.
Ciò le avrebbe permesso di eventualmente censurare la decisione impugnata dal
profilo della parità di trattamento. La medesima, preso atto dei predetti
documenti, non ha eccepito alcunché. A giusta ragione, dato che dagli stessi (questionario
dei precedenti penali ed estratto del casellario giudiziale) emerge che
soltanto un agente nominato (CO 10) ha segnalato di essere stato condannato a
una multa nel 1999, che ha poi precisato concernere un'infrazione alla legge
federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01)
per aver condotto uno scooter benché in possesso del solo patentino per
allievo conducente . Vista la minor gravità del reato (contravvenzione, cfr.
art. 95 n. 1 LCStr nella sua versione in vigore fino al 31 dicembre 2004) e il
fatto che la sanzione è molto lontana nel tempo, l'ammissione della candidatura
dell'agente non permette di intravedere la lesione del predetto principio
costituzionale. La decisione impugnata va quindi tutelata.
6. Visto quanto
precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a
carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si
assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;
RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1
lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera