Dipendenti pubblici. Indennità d'uscita. Accordo sull'importo e buona fede
Decisione del 08.11.2021, TRAM
Incarto n. 52.2021.181
INDENNITÀ DI PARTENZA
RAPPORTO D'IMPIEGO
art. 9 COST

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 29 aprile 2021 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la decisione del 10 marzo 2021 (n. 1160) del
  Consiglio di Stato che ha respinto il suo ricorso contro la decisione del 24
  aprile 2020 con cui il Consorzio Protezione Civile CO 1 gli ha riconosciuto
  un'indennità d'uscita di complessivi fr. 271'950.10;
ritenuto, in
fatto
A. a. Il 1° dicembre
2009, la Delegazione del C onsorzio protezione civile CO 1 ha aperto nei confronti di RI 1, capo istruttore e sostituto del
comandante, un'inchiesta amministrativa per violazione intenzionale dei
doveri di funzione e dell'obbligo di
fedeltà, nonché delle prescrizioni contenute nella direttiva concernente
l'uso degli strumenti informatici e di
telecomunicazione del 5 marzo 2009. Raccolte le giustificazioni del dipendente
inquisito, la Delegazione consortile l'ha licenziato con decisione del
22 febbraio 2010, dichiarata immediatamente esecutiva, ritenendolo colpevole
delle violazioni dei doveri di servizio addebitategli e privandolo del diritto
allo stipendio. b. Il licenziamento in tronco è stato confermato dal Consiglio di Stato, che
con giudizio del 5 ottobre 2010 ha respinto l'impugnativa contro di esso
interposta da RI 1. c. Con sentenza del 23 aprile 2012 (STA 52.2010.411), il Tribunale cantonale
amministrativo ha invece accolto il gravame inoltrato da RI 1 contro il
predetto giudizio governativo, che ha annullato, assieme al controverso
provvedimento della Delegazione consortile. d. Un ricorso in materia di diritto pubblico, inoltrato dal CO 1 al Tribunale
federale contro la summenzionata sentenza di questa Corte, è stato respinto con
sentenza del 17 gennaio 2013 .
B. a. A seguito di
circostanze che saranno riprese, per quanto necessario, nei seguenti
considerandi, il 13 maggio 2013 RI 1 ha
chiesto al CO 1 di pronunciarsi con decisione formale sul suo diritto a
percepire ulteriormente lo stipendio, r itenendosi
tuttora alle sue dipendenze. b. Con risoluzione del 4 luglio 2013, la Delegazione consortile ha respinto
l'istanza, ribadendo che il rapporto d'impiego era stato sciolto con il
licenziamento. c. Con risoluzione del 17 dicembre 2013 il Consiglio di Stato ha annullato la predetta decisione della Delegazione
consortile, accogliendo il ricorso
contro di essa inoltrato da RI 1, obbligando il CO 1 a continuare a
versagli lo stipendio. Il Governo ha in sostanza ritenuto che il rapporto
d'impiego sussistesse ulteriormente poiché il Tribunale cantonale
amministrativo aveva annullato la decisione di licenziamento. d. Il Tribunale cantonale amministrativo,
con decisione del 3 novembre 2014 (STA 52.2014.25), ha respinto il ricorso
inoltrato dal CO 1 avverso la predetta risoluzione governativa. La Corte
ha ritenuto che RI 1 era stato reintegrato nella funzione precedentemente
occupata grazie all'annullamento del suo licenziamento deciso con la citata sentenza del 23 aprile 2012. Essa è
infatti cresciuta in giudicato, non avendo il CO 1 contestato la disattenzione dell'art. 69 cpv. 1 della legge di procedura per le cause amministrative del 19
aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181), che prescriveva al Tribunale di limitarsi ad
accertare l'illegittimità del provvedimento.
C. a. Nel frattempo, con decisione del 25 marzo 2014,
il CO 1 ha sciolto il rapporto di impiego di RI 1 per mancata conferma ,
ritenuto che lo stesso sarebbe giunto a scadenza il 3 aprile 2014. b. Il ricorso interposto da RI 1 contro la predetta risoluzione è stato
respinto dal Consiglio di Stato il 4 marzo 2015. Decisione, quest'ultima,
confermata dal Tribunale cantonale amministrativo che ha disatteso
l'impugnativa inoltrata da RI 1 (STA 52.2015.199 del 4 dicembre 2015). Il
Tribunale ha in sunto concluso che i rapporti tra le parti erano deteriorati al
punto da non apparire ragionevole esigere il mantenimento in servizio del
ricorrente, senza tuttavia esprimersi sulle responsabilità addebitabili al
ricorrente nel conflitto. Estranea alla procedura, ha stabilito il Tribunale in
quella sede, era la questione relativa al diritto del ricorrente a un'indennità
di uscita, sulla quale spettava alla Delegazione consortile determinarsi in
prima istanza.
D. a. Con decisione del
24 agosto 2016 la Delegazione consortile ha respinto la richiesta di RI 1
tendente al versamento di un'indennità per mancata conferma ai sensi dell'art.
7 del regolamento organico del personale del CO 1 del 23 gennaio 1989 (ROP)
dell'importo di fr. 245'613.-, calcolata tenendo conto di 28,5 anni di servizio
e dell'ultimo stipendio percepito. L'autorità ha ritenuto che la condotta del
dipendente abbia instaurato una situazione incompatibile con il buon andamento
del servizio e rotto irrimediabilmente il rapporto di fiducia che il datore di
lavoro deve poter riporre nel vice-comandante. Comportamenti che avrebbero
potuto giustificare il licenziamento per motivi gravi, impedendo così al
dipendente di aspirare all'indennità di cui all'art. 7 ROP. b. RI 1 ha impugnato la predetta decisione dinanzi al Consiglio di Stato, il
quale ha respinto il gravame con risoluzione del 25 ottobre 2017. c. Il Tribunale cantonale amministrativo ha invece accolto il ricorso
interposto da RI 1 contro la decisione governativa, annullandola assieme a
quella consortile (STA 52.2017.616 del 23 ottobre 2019). La corte ha ritenuto
che la mancata conferma non era giustificata da motivi che avrebbero potuto
condurre al licenziamento durante il periodo di nomina, con la conseguenza che
allo stesso non poteva essere negato il diritto all'indennità d'uscita. Gli
atti sono quindi stati rinviati alla Delegazione consortile affinché
riconoscesse al ricorrente l'indennità d'uscita ai sensi dell'art. 7 ROP. Il
Tribunale ha pure stabilito che la stessa sarebbe dovuta corrispondere all'ultima
mensilità di stipendio moltiplicata per gli anni di servizio, considerato che
il rapporto di impiego ha preso fine il 3 aprile 2014. Ha infine precisato che,
data la sua natura salariale, dall'indennità sarebbero stati dedotti gli oneri
sociali.
E. a. Con e-mail del 9
dicembre 2019, il segretario del CO 1 ha trasmesso al legale di RI 1 il calcolo
dell'indennità d'uscita, quantificata in fr. 229'951.95 oltre interessi dal 6
giugno 2016, per un totale di fr. 271'950.10. b. Il 20 dicembre 2019, la Delegazione consortile ha confermato per scritto a RI
1, per il tramite del suo legale, il predetto importo, benché di principio non
ritenesse dati i presupposti per il riconoscimento degli interessi di mora dal
2016, in difetto di una vera e propria interpellazione. c. Con corrispondenza elettronica dell'11 febbraio 2020 l'ex dipendente ha
accettato, per il tramite del suo legale, il conteggio trasmessogli il 9
dicembre precedente, con l'invito a intraprendere tutto quanto necessario
affinché l'indennità fosse versata entro il 28 febbraio 2020.
F. Il 1° aprile
2020 il legale del CO 1 ha sottoposto al Consorzio e a RI 1 una proposta di
convenzione volta a disciplinare tutti i contenziosi aperti tra le parti, tra
cui il pagamento dell'indennità di uscita.RI 1 ha comunicato il proprio
disaccordo a sottoscrivere la convenzione, nella misura in cui prevedeva lo
stralcio della causa civile pendente dinanzi alla Pretura di __________, che a
suo avviso doveva restare separata dalla questione relativa all'indennità di
uscita. Quest'ultima, ha osservato l'ex dipendente, ammonterebbe inoltre a fr.
298'937.50, siccome dovrebbe comprendere interessi moratori dal 3 aprile 2014,
data della fine del rapporto di impiego.
G. Dopo aver preso
posizione per scritto annunciando il versamento dell'indennità, la delegazione
consortile, con decisione del 24 aprile 2020 ha riconosciuto a RI 1
un'indennità d'uscita di complessivi fr. 271'950.10, già versati in favore del
medesimo.
H. Contro la predetta
decisione RI 1 è insorto dinanzi al Consiglio di Stato, pretendendo il
riconoscimento degli interessi di mora dal 3 aprile 2014 e non solo dal 6
giugno 2016. Il Governo ha respinto il ricorso ritenendo innanzitutto che lo
scritto del 6 giugno 2016 dell'ex dipendente costituisca una valida messa in
mora atta a far nascere gli interessi di ritardo. D'altro canto, l'importo
stabilito dalla Delegazione consortile e frattanto versato a RI 1 è stato
concordato tra le parti. L'odierno agire del medesimo configurerebbe un venire
contra factum proprium e sarebbe pertanto contrario al principio della
buona fede.
I. RI 1
impugna ora la predetta decisione governativa dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento e la riforma nel senso che
l'indennità d'uscita sia stabilita in fr. 297'861.55. Sostiene che l'adesione
al conteggio presentato il 9 dicembre 2019, che contemplava il versamento di
interessi di mora a partire dal 6 giugno 2016, indicava che la somma doveva
essere versata entro il 28 febbraio 2020. Siccome il Consorzio non ha
rispettato tale termine, il ricorrente ha ritenuto di dipartirsi da tale
accordo chiedendo il versamento integrale degli interessi di ritardo, ossia dal
3 aprile 2014. Questi gli spetterebbero di diritto per il principio dedotto
dalla giurisprudenza secondo cui l'interpellazione con cui il creditore mette
il debitore in mora (art. 102 cpv. 1 del codice delle obbligazioni del 30 marzo
1911; CO; RS 220) non è necessaria quando dal contegno del debitore risulti che
sarebbe inutile. Vale a dire ogniqualvolta appaia iniquo esigerla poiché il
comportamento del debitore o altre circostanze rendono tali formalità inutili
secondo le regole della buona fede e meglio quando il termine stabilito (" Verfalltag ")
può essere pure desumibile dalle circostanze secondo il contenuto del contratto
che disciplina il rapporto tra le parti. Principio che si applicherebbe al caso
concreto grazie al rinvio del ROP alle norme del CO, ma in ogni caso per un
principio generale secondo cui tutti gli elementi del salario e le pretese
salariali del dipendente devono essere liquidate al più tardi al termine del
rapporto di lavoro. L'indennità di uscita era pertanto esigibile già dal 3
aprile 2014.
J. All'accoglimento
del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni e
il CO 1. Questo contesta innanzitutto che il ricorrente abbia fissato un
termine perentorio scadente il 28 febbraio 2020 per versare l'indennità. Ciò
costituiva tuttalpiù un auspicio a che il Consorzio procedesse celermente,
essendo il ricorrente conscio che l'operazione avrebbe richiesto un certo
tempo, necessitando il coinvolgimento di tutti i Comuni consorziati. La
richiesta del ricorrente di ottenere gli interessi precedenti al 2016 sarebbe
pertanto manifestamente contraria al principio della buona fede, avendo il
medesimo accettato senza riserve l'importo proposto.
K. Il ricorrente ha
rinunciato a presentare una replica.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 42 della
legge sul consorziamento dei comuni del 22 febbraio 2010 (RL 183.100), che
dichiara applicabile per analogia l'ordinamento delle competenze sancito
dall'art. 208 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL
181.100).
La legittimazione
attiva dell'insorgente, direttamente e personalmente toccato dal giudizio
impugnato, è certa (art. 209 lett. b LOC e art. 65 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm e 213 cpv. 2 LOC), è dunque ricevibile in
ordine.
1.2. Il giudizio può
essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
Gli elementi utili per il giudizio emergono con sufficiente chiarezza dalla
documentazione prodotta dalle parti.
2. Il Tribunale
cantonale amministrativo esamina liberamente le questioni di fatto e di diritto
(art. 69 cpv. 1 LPAmm). La censura di inadeguatezza è invece ammissibile
soltanto nei casi previsti dalla legge (art. 69 cpv. 2 LPAmm). Nella materia
che ci occupa la legge non estende il potere di cognizione del Tribunale
all'adeguatezza. Censurabili sono
quindi soltanto le decisioni che integrano gli estremi dell'eccesso o dell'abuso di potere, ovvero quelle che appaiono
insostenibili, prive di ragioni oggettive o fondate su considerazioni estranee alla materia o altrimenti
lesive dei principi fondamentali del diritto, in quanto riferiti alla parità di
trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità ( Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa
ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61).
3. 3.1. Il
ricorrente contesta la decisione governativa sostenendo innanzitutto che gli
interessi di mora sull'indennità di uscita decorrano dal giorno in cui il
rapporto di impiego ha preso fine. Avversa inoltre la conclusione del Consiglio
di Stato secondo cui, avendo accettato l'importo proposto dal CO 1, il suo
agire odierno sarebbe contrario alla buona fede: l'accordo prevedeva infatti un
termine per il pagamento che non è stato rispettato. 3.2. Come esposto in narrativa, al ricorrente è stato sottoposto il conteggio
dell'indennità d'uscita, il cui importo di fr. 271'950.10 contemplava gli
interessi dal 6 giugno 2016. Con un ulteriore scambio di corrispondenza, la
Delegazione consortile ha precisato che il riconoscimento degli interessi
moratori preannunciato costituiva una concessione nell'ottica di chiudere la
vertenza, ma che la data di decorrenza non sarebbe stata modificata. Con e-mail
dell'11 febbraio 2020, l'insorgente ha accettato tale conteggio senza riserve,
esprimendo incondizionato assenso a una proposta inequivocabile. L'invito a
fare tutto quanto necessario affinché l'indennità fosse versata entro il 28
febbraio 2020 non implica affatto la possibilità di rimettere in discussione l'accordo
in merito al conteggio in caso di mancato pagamento entro quella data. D'altro
canto, difficilmente il ricorrente poteva aspettarsi un versamento in tempi
così ristretti, ritenuto che l'operazione richiedeva il coinvolgimento di tutti
i Comuni consorziati. Soltanto in aprile 2020, dopo due mesi di silenzio,
nell'ambito di discussioni più ampie relative ad altri contenziosi in essere
con l'ex datore di lavoro, il ricorrente ha in modo sorprendente tentato di
rimettere in discussione le precedenti pattuizioni. La decisione governativa è
pertanto pienamente sostenibile laddove ravvisa un atteggiamento del ricorrente
contrario al principio della buona fede di cui all'art. 5 cpv. 3 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101), precetto costituzionale che deve essere rispettato non solo dagli
organi dello Stato e dalle autorità ma anche dai privati. Indipendentemente quindi dalla questione di sapere da quale momento decorrano
gli interessi di mora sull'indennità di uscita, che può rimanere indecisa,
l'accordo incondizionato manifestato dopo due mesi di riflessione dall'insorgente,
assistito da un legale, non gli permette di reclamare oggi interessi
oltrepassanti quanto pattuito senza violare il predetto principio
costituzionale.
4. Visto quanto
precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a
carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). ll medesimo
dovrà rifondere al Consorzio congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.
Il ricorrente verserà al Consorzio fr. 1'200.- di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;
RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1
lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera