Divieto di fare uso sul territorio svizzero di una licenza di condurre straniera
Decisione del 14.01.2022, TRAM
Incarto n. 52.2021.295
CORSA DI CONTROLLO
DIRITTO DI ESSERE SENTITI
LICENZA ESTERA
art. 10 cpv. 2 LCSTR
art. 16 cpv. 1 LCSTR
art. 25 cpv. 2 let. b LCSTR
art. 46 LPAMM
art. 29 OAC
art. 42 cpv. 3bis let. a OAC
art. 44 cpv. 1 OAC
art. 45 cpv. 1 OAC
art. 45 cpv. 4 OAC
art. 147 cpv. 1 OAC

composto dei giudici:
Matea Pessina, giudice presidente,
Sarah Socchi, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 7 luglio
2021 di
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la decisione del 2 giugno 2021 (n. 2765) del
  Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente
  avverso la risoluzione del 3 febbraio 2021 con cui la Sezione della circolazione,
  Ufficio giuridico, le ha vietato, a tempo indeterminato e con effetto
  immediato, di fare uso sul territorio svizzero della licenza di guida
  colombiana di cui è titolare;
ritenuto, in
fatto
A.   a. RI 1, cittadina
colombiana, è nata il __________ 1984 ed è titolare di una licenza di condurre
colombiana. Il 31 gennaio 2019/1° febbraio 2020 è giunta in Svizzera con
l'intenzione di conseguire un dottorato in comunicazione e sanità pubblica
presso l'Università della Svizzera italiana. b. A inizio ottobre 2020 RI 1 ha chiesto alla Sezione della circolazione la
conversione della sua patente estera in una licenza di condurre svizzera. Il
rilascio della stessa è stato subordinato al superamento di una corsa di
controllo, che è stata fissata dapprima per il 1° dicembre 2020 e poi
posticipata, in parziale accoglimento di una richiesta dell'interessata, al 28
gennaio 2021. Due ulteriori richieste di annullamento della corsa di controllo
rispettivamente della procedura di conversione sono state respinte dalla
Sezione della circolazione.
c. Preso atto del fatto che l'interessata non si era
presentata all'appuntamento per il suddetto esame, l'autorità dipartimentale ne
ha dedotto che la stessa avesse rinunciato a ottenere la conversione, rilevando
che avrebbe potuto essere messa al beneficio di una licenza di condurre svizzera
soltanto dopo aver seguito l'iter di allievo conducente. Di conseguenza, con
decisione del 3 febbraio 2021 le ha vietato, a tempo indeterminato e con
effetto immediato, di fare uso su territorio svizzero della patente di guida
colombiana di cui è titolare. La decisione è stata resa sulla base degli art.
25 cpv. 2 lett. b della legge federale sulla circolazione stradale del 19
dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01), nonché 29 cpv. 2 lett. a, 42, 44 cpv. 1 e 45
cpv. 1 e 4 dell'ordinanza sull'ammissione alla circolazione del 27 ottobre 1976
(OAC; RS 741.51).
B.   Con giudizio del 2 giugno
2021, il Consiglio di Stato ha confermato tale provvedimento, respingendo
l'impugnativa contro di esso presentata da RI 1. Illustrato il quadro normativo applicabile e ripercorso il precedente
iter procedurale, l'Esecutivo cantonale, sebbene per motivi diversi, ha
avallato il modo di procedere dell'autorità dipartimentale. Dopo aver rilevato
che dagli atti non risulta, né ella lo sostiene, di essersi assentata dal
nostro Paese, durante i successivi dodici mesi, per almeno tre mesi , il
Governo ha considerato come linsorgente non fosse più abilitata a circolare in
Svizzera in base allart. 42 cpv. 3 bis lett. a OAC. Ha
essenzialmente ritenuto come tale norma non comportasse un obbligo di
conversione per il conducente straniero ma una facoltà, che, se non viene
sfruttata, permette allautorità di pronunciare un divieto duso della patente
estera su suolo svizzero. Ha quindi stabilito che, in concreto, al più tardi al
31 gennaio 2021, linsorgente avesse perso il diritto di far uso della sua
licenza colombiana e non potesse più affrontare la corsa di controllo per la
quale la patente straniera deve essere valida.
C.   Avverso quest'ultimo
giudizio, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
postulandone, previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame,
l'annullamento insieme alla decisione della Sezione della circolazione (cui
chiede siano rinviati gli atti affinché le sia consentito di effettuare una
corsa di controllo per il rilascio della licenza di condurre svizzera). Ripercorsi i fatti, la ricorrente lamenta anzitutto una violazione del suo
diritto di essere sentita, commessa dall'autorità dipartimentale e perpetuata
dal Governo. Rimprovera alla Sezione della circolazione arbitrio, abuso/eccesso
del potere di apprezzamento e violazione della libertà di movimento per avere
concluso che avesse rinunciato alla procedura di conversione, ritenuto come
abbia sempre fornito valide giustificazioni per chiedere il rinvio degli
appuntamenti. Arbitraria sarebbe la decisione impugnata anche per non avere
considerato il decisivo suo comprovato soggiorno all'estero per più di tre mesi
consecutivi (con conseguente partenza di un nuovo termine di 12 mesi per
chiedere la conversione). La Sezione della circolazione avrebbe poi agito in
violazione del principio della buona fede, avanzando l'argomento dedotto
dall'art. 42 cpv. 3 bis lett. a OAC solo in sede di risposta al Governo.
D.   All'accoglimento del gravame
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. A identica conclusione perviene la Sezione della circolazione, riconfermandosi
nel proprio provvedimento, precisando che l'interessata, in Svizzera dal 1°
febbraio 2020, era tenuta a convertire la sua patente estera in quella svizzera
entro 12 mesi, termine ampiamente scaduto già al momento della decisione del 3
febbraio 2021.
E.   In sede di replica,
l'insorgente si riconferma nelle sue tesi e conclusioni (provvisionali e di
merito), ribadendo di avere soggiornato per oltre tre mesi all'estero, di modo
che, al momento dell'emanazione della decisione dell'autorità amministrativa,
il termine di 12 mesi per convertire la licenza di condurre non era ancora
trascorso.
Considerato, in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo è data dall'art. 10 cpv. 2 della legge di applicazione
alla legislazione federale sulla circolazione stradale e la tassa sul traffico
pesante del 24 settembre 1985 (LALCStr; RL 760.100). La legittimazione attiva
della ricorrente, personalmente e direttamente toccata dal giudizio impugnato,
di cui è destinataria, è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il gravame,
tempestivo (art. 10 cpv. 3 LALCStr e 68 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in
ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25
cpv. 1 LPAmm).
2.   La ricorrente lamenta
anzitutto una violazione del suo diritto di essere sentita, per il fatto che il
Governo avrebbe confermato il qui controverso provvedimento per un motivo
diverso, non indicato nella decisione dipartimentale e sul quale non avrebbe
avuto occasione di esprimersi (e fornire prove). Rimprovera la medesima
violazione anche all'autorità dipartimentale, che non l'avrebbe adeguatamente
preavvisata delle sue intenzioni, senza quindi darle modo di pronunciarsi in
merito, facendo valere le proprie ragioni e fornendo prove a sostegno delle
stesse. 2.1. Secondo costante
giurisprudenza, l a natura e i limiti del diritto di essere sentito sono
determinati innanzitutto dalla normativa procedurale cantonale. Se questa
risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2
della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101). Il diritto di essere
sentito ancorato in quest'ultima norma assicura al cittadino la facoltà di
esprimersi prima che sia presa una decisione che lo tocca nella sua
situazione giuridica e comprende tutte quelle facoltà che devono essergli
riconosciute affinché possa far valere efficacemente la sua posizione nella procedura (cfr. DTF 136 I 265 consid. 3.2, 135 II
286 consid. 5.1). Tra queste, il diritto di offrire
prove pertinenti e di ottenerne l'assunzione (DTF 135 I 279 consid. 2.3 e
rimandi; STF 2C_583/2017 del 18 dicembre 2017 consid. 5.2.1 ). D alla normativa costituzionale deriva anche il diritto
a ottenere una decisione sufficientemente motivata (cfr. DTF 138 I 232 consid.
5.1, 136 I 229 consid. 5.2; cfr. anche art. 46 LPAmm, che si limita a stabilire
il principio della motivazione scritta, senza precisare altrimenti il contenuto
e l'estensione della stessa). Per costante giurisprudenza, la motivazione di
una decisione è sufficiente quando la parte interessata è messa in condizione
di rendersi conto della portata del provvedimento che la concerne e di poterlo
impugnare con cognizione di causa (cfr. DTF 143 III 65 consid. 5.2). In
quest'ottica basta che l'autorità esponga, almeno brevemente, i motivi che
l'hanno indotta a decidere in un senso piuttosto che in un altro. Essa non è
quindi tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli
argomenti sollevati, ma può limitarsi alle sole circostanze che appaiono
rilevanti per il giudizio in quanto atte a influire sulla decisione di merito
(cfr. DTF 142 II 154 consid. 4.2, 138 I 232 consid. 5, 137 II 266 consid. 3,
134 I 83 consid. 4.1). Inoltre, sempre che ciò non ne ostacoli troppo la
comprensione, la motivazione di una decisione può anche essere implicita,
risultare dai diversi considerandi della stessa o da rinvii ad altri atti (cfr.
DTF 141 V 557 consid. 3.2.1; STF 2C_583/2017 del 18 dicembre 2017 consid.
5.2.1, 2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 5.2).
2.2. In concreto, è chiara la
violazione del diritto di essere sentito in cui è incorso il Governo, non tanto
per avere fondato il provvedimento su motivi diversi rispetto a quelli indicati
dall'autorità dipartimentale (ciò che è di principio possibile, cfr. STF
2C_853/ 2013 del 17 giugno 2014 consid. 4.2.2; STA 52.2017.314 del 17 luglio
2019 consid. 2.2 e rif.), ma per non avere preso in considerazione, nella sua
motivazione, l'argomentazione - rilevante - secondo cui l'insorgente si sarebbe
assentata dalla Svizzera per oltre tre mesi consecutivi, ciò che avrebbe
comportato la decorrenza di un nuovo termine di 12 mesi dal suo rientro per
chiedere la conversione della sua patente estera (cfr. infra , consid. 3).
La violazione - così come qualsivoglia eventuale inosservanza commessa
dall'autorità dipartimentale - deve comunque essere considerata sanata, atteso che l'insorgente ha potuto
difendersi compiutamente dinnanzi a questo Tribunale; oltretutto, in concreto ,
un rinvio degli atti all'istanza inferiore
costituirebbe una sterile for malità, in un'ottica di economia
processuale (cfr. DTF 138 II 77 consid. 4, 137 I 195 consid. 2.3.2 e rinvii,
135 I 279 consid. 2.6.1). E ciò a maggior ragione, ritenuto che, come si vedrà
in seguito, il ricorso va in ogni caso accolto nel merito. Già soltanto per
questo motivo non occorre ulteriormente dilungarsi sul tema.
3.   3.1. Secondo l'art. 10 cpv.
2 LCStr, chi conduce un veicolo a motore deve essere titolare della licenza di
condurre. Gli art. 15 a segg. LCStr disciplinano le condizioni alle quali
è rilasciata una licenza di condurre in Svizzera (cfr. pure STF 6B_339/2019 del
27 settembre 2019 consid. 1.1). Il riconoscimento delle licenze di condurre di
conducenti di veicoli a motore provenienti dall'estero è invece regolato agli
art. 42 segg. OAC (cfr. art. 25 cpv. 2 lett. b LCStr). In particolare, secondo
l'art. 42 cpv. 3 bis lett. a OAC i conducenti di veicoli a motore
provenienti dall'estero, residenti in Svizzera da 12 mesi e che durante questo
periodo non hanno soggiornato per più di tre mesi consecutivi all'estero, hanno
bisogno di una licenza di condurre svizzera. L'art. 44 cpv. 1 prima frase OAC
precisa che al titolare di una licenza di condurre nazionale estera valevole è
rilasciata la licenza di condurre svizzera della rispettiva categoria se,
durante una corsa di controllo, dimostra di
conoscere le norme della circolazione ed è in grado di condurre in modo sicuro
veicoli delle categorie per le quali la licenza dovrebbe essere valevole. Tale
misura consente all'autorità competente di accertare in maniera efficace,
tramite l'intervento di esperti, l'idoneità pratica alla guida di determinati
conducenti, segnatamente di quelli che provengono dall'estero (cfr. STA
52.2017.131 del 31 luglio 2017 confermata da STF 1C_486/2017 del 13 giugno
2018; STF 2A.735/2004 del 1° aprile 2004 consid. 3.1; René Schaffhauser , Grundriss des
schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Berna 1995, vol. III, n. 2665). La corsa di controllo avviene conformemente all'art. 2 9
OAC. Se l'interessato non supera la prova, che non può essere ripetuta, l'uso
della licenza di condurre straniera è vietato e lo stesso può chiedere una
licenza per allievo conducente (cfr. art. 29 cpv. 2 lett. a e cpv. 3 OAC). Se
la persona interessata non si presenta, senza giustificarsi, alla corsa di
controllo, questa è considerata non superata (cfr. art. 29 cpv. 4 OAC). L'art. 150 cpv. 5 lett. e OAC
prescrive che l'Ufficio federale delle strade (USTRA) può rinunciare alla corsa
di controllo giusta l'art. 44 cpv. 1 OAC nei confronti
di conducenti di Stati che, in materia di formazione ed esame, pongono esigenze
analoghe a quelle che vigono in Svizzera. P er
quanto qui interessa, la Colombia non figura nel relativo elenco (cfr. allegato
2 alla circolare del 1° ottobre 2013 dell'USTRA). 3.2. Secondo l'art. 16 cpv. 1 LCStr, le licenze e i permessi devono essere
revocati, se è accertato che le condizioni legali stabilite per il loro
rilascio non sono mai state o non sono più adempite. L'uso di una licenza di
condurre straniera può essere vietato in virtù delle stesse disposizioni
applicabili alla revoca della licenza di condurre svizzera (art. 45 cpv. 1
OAC). Una licenza di condurre straniera non scaduta - vale a dire valevole nel Paese
in cui è stata emessa -, ma che non è stata convertita nel termine di un anno
previsto dal predetto art. 42 cpv. 3 bis lett. a OAC, non è formalmente sprovvista di validità in Svizzera.
Il fatto di non aver cambiato il proprio permesso di guida straniero con quello
elvetico configura semmai un'infrazione punibile con la multa (cfr. art. 147
cpv. 1 OAC). La sola disattenzione dell'obbligo di conversione non giustifica
quindi - di per sé - l'inflizione di una misura amministrativa (cfr. sentenza CR.2015.0032
della Corte di diritto amministrativo e pubblico del Tribunale cantonale di
Vaud del 31 luglio 2015 consid. 3a; Cédric Mizel , Droit et pratique
illustrée du retrait du permis de conduire, Berna 2015, pag. 516, n. 71.9.2;
cfr. pure STF 1C_49/2014 del 25 giugno 2014 consid. 3.3). In un simile caso, al conducente renitente
occorre piuttosto ingiungere di convertire rapidamente il suo permesso estero
conformemente a quanto impone l'art. 42 cpv. 3 bis lett. a
OAC, effettuando una corsa di controllo ex art. 44 cpv. 1 OAC. Solo se l'interessato
non dà seguito a tale ingiunzione - se del caso ripetuta -, o se non si
presenta all'esame, sono allora date le condizioni per vietargli formalmente di
far uso della licenza di condurre estera ai sensi degli art. 16 cpv. 1 LCStr e
29 cpv. 4 OAC (cfr. citata sentenza del Tribunale cantonale vodese consid. 3a; Mizel , op. cit., pag. 516, n. 71.9.2; cfr. inoltre, STF 2A.46/1992 del 4 dicembre 1992
consid. 8 in: AJP 1993, pag. 997 segg.). 3.3. In concreto, a inizio ottobre 2020, la ricorrente - giunta in
Svizzera il 31 gennaio 2019/1° febbraio 2020 - ha chiesto la conversione della
sua patente colombiana. Il Servizio conducenti le ha quindi fissato
l'appuntamento per la corsa di controllo, concedendo un primo rinvio causa
malattia dell'interessata (cfr. domanda e relativa risposta scritta del 26
novembre 2020). La stessa autorità ha invece respinto una sua successiva
richiesta di annullare l'esame (previsto per il 28 gennaio 2021) e la procedura
di conversione, che l'insorgente aveva motivato con il perdurare della
situazione pandemica (cui si sentiva particolarmente esposta a causa dell'asma
di cui soffre; cfr. scambio di corrispondenza elettronica del 4 e 17 dicembre
2020). Medesima sorte ha avuto un'ulteriore analoga domanda con cui la
ricorrente informava l'autorità di trovarsi all'estero e di non essere in grado
di spostarsi (cfr. email del 26 e 27 gennaio 2021). Dopo essersi limitata a prendere atto che l'interessata
non si era presentata all'esame, e ritenendo che avesse così rinunciato a
ottenere la conversione, il 3 febbraio 2021 la Sezione della circolazione le
ha quindi vietato, per un periodo indeterminato
e con effetto immediato, di far uso nel territorio svizzero della sua patente
colombiana in base all'art. 29 cpv. 4 OAC. Tale provvedimento è stato tutelato dal Governo, ma per altri motivi. La
precedente istanza ha in particolare considerato che l'art. 42 cpv. 3 bis OAC non comportasse alcun obbligo di
conversione per il titolare di una licenza estera residente in Svizzera da più
di 12 mesi. Ha però considerato che colui che non usufruiva della facoltà data
da tale norma, decorso il termine di un anno, poteva incorrere in un divieto d'uso
del permesso di guida straniero. In concreto ha quindi considerato che, al più
tardi al 31 gennaio 2021 (un anno dopo il suo arrivo in Svizzera), la
ricorrente avesse perso il diritto di fare uso della sua licenza colombiana e
che non potesse più affrontare una corsa di controllo, per la quale la
licenza di condurre estera deve essere valida . Tale motivazione non può tuttavia essere condivisa. Come visto poc'anzi, infatti, u na licenza
di condurre straniera valida nello Stato d'origine che non è stata convertita
nel termine di un anno prescritto dall' art. 42 cpv. 3 bis lett. a OAC non è formalmente sprovvista di
efficacia nel nostro Paese. Qualora un conducente resti passivo - ovvero non
commuti la sua patente straniera entro 12 mesi - spetta infatti all'autorità
ingiungere al suo titolare di convertirla rapidamente, conformemente all'obbligo
imposto dalla predetta norma (cfr. supra , consid. 3.2). Ferma questa premessa, forza è constatare come, nelle circostanze concrete, a
fronte delle reiterate richieste dell'insorgente di annullare l'appuntamento e
l'intera pratica, la Sezione della circolazione - anziché rifiutare
laconicamente le sue domande mediante semplici email - avrebbe piuttosto dovuto
valutare se vi erano effettivamente gli estremi per ingiungere all'interessata
- tramite decisione formale - di commutare la sua patente colombiana,
sottoponendosi a una corsa di controllo. È del resto in un tale contesto che l'autorità
dipartimentale avrebbe anche potuto e dovuto verificare se, nella fattispecie,
incombeva la scadenza del termine di 12 mesi fissato dall' art. 42 cpv. 3 bis lett. a OAC o se, come afferma la ricorrente,
non poteva ancora esserle imposta alcuna conversione poiché avrebbe interrotto
la sua residenza in Svizzera mediante un soggiorno di almeno tre mesi consecutivi all'estero. Circostanza, questa, su cui neppure il Governo si è invero chinato. 3.4. In conclusione, il giudizio che ha confermato il divieto d'uso imposto all'insorgente
per il solo fatto ch'ella non aveva commutato la sua patente nel termine di 12
mesi non può quindi essere confermato, siccome lesivo del diritto. Tanto meno
può esserlo per i motivi addotti dall'autorità dipartimentale, la quale,
anziché fare astrazione dalle richieste di annullamento dell'insorgente e
trarre delle dirette conseguenze dalla (preannunciata) mancata presentazione
all'esame, avrebbe come detto dovuto valutare se vi erano le condizioni per
imporre alla ricorrente una conversione della sua patente colombiana,
effettuando una corsa di controllo. Solo in caso di disattenzione di un simile
ordine può infatti entrare in questione l'inflizione di un divieto d'uso della
patente estera (cfr. supra , consid. 3.2).
4.   4.1. Sulla scorta delle
considerazioni che precedono, il ricorso va pertanto accolto, con conseguente
annullamento della decisione impugnata e di quella dipartimentale da essa
tutelata. Gli atti sono rinviati alla Sezione della circolazione affinché,
esperiti i necessari accertamenti sulla residenza in Svizzera della ricorrente,
garantendole il diritto di essere sentita (inclusa la facoltà di offrire
eventuali mezzi di prova per dimostrare un soggiorno ininterrotto all'estero
di almeno tre mesi, cfr. sentenza SB.2015.93 della Corte d'appello di Basilea-Città
del 22 aprile 2016 consid. 2.3.1), valuti se vi siano gli estremi per ordinarle
di convertire la sua patente colombiana, effettuando una corsa di controllo
giusta l'art. 44 cpv. 1 OAC. L'insorgente viene nondimeno resa attenta del fatto che, qualora il termine di
12 mesi di cui all'art. 42 cpv. 3 bis lett. a OAC fosse nel frattempo spirato, la guida senza licenza di condurre
svizzera è passibile di sanzione (cfr. art. 147 cpv. 1 OAC). 4.2. Con l'emanazione del presente giudizio, la domanda di conferimento
dell'effetto sospensivo al gravame diviene priva di oggetto.
4.3. Visto l'esito, non si preleva una tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1
LPAmm). Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà all'insorgente, in quanto
assistita in questa sede da un consulente giuridico, un'adeguata indennità a
titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto.
Di
conseguenza:
1.1. le decisioni
del 2 giugno 2021 (n. 2765) del Consiglio di Stato e del 3 febbraio 2021 della Sezione
della circolazione sono annullate;
1.2. gli atti sono
rinviati alla Sezione della circolazione ai sensi dei considerandi.
2.   Non si prelevano né tassa di
giustizia né spese. Lo Stato del Cantone Ticino
rifonderà all'insorgente fr. 1'500.- a titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
giudice presidente                                              La
vicecancelliera