Ricorso contro il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP) - regione 7 - Monti di Semione
Decisione del 21.12.2020, TRAM
PIANO DI UTILIZZAZIONE CANTONALE
RUSTICO / RUSTICI
art. 24 let. a LPT
art. 70 cpv. 2 LSTERR
art. 70 cpv. 3 LSTERR
art. 39 cpv. 2 OPT
art. 85 cpv. 4 RLSTERR

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 29 ottobre 2010 dell'
RI
  1
patrocinato
  da:   PR 1
contro
il decreto legislativo dell'11 maggio 2010 con cui
  il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale dei
  paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP);
evasione parziale:
regione 7, Monti di Semione;
ritenuto, in
fatto
A. a . Con messaggio del 26
maggio 2009 (n. 6224) il Consiglio di Stato ha sottoposto per approvazione al
Gran Consiglio il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e
impianti protetti (PUC-PEIP). Esso si prefigge di attuare i contenuti della scheda
di coordinamento n. 8.5 del piano direttore cantonale del 1990 (PD '90;
approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, con alcune riserve e
oneri, cfr. FF 2002, pag. 714), il cui scopo è di assicurare la gestione e la
protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo di
mantenere e valorizzare edifici e impianti degni di protezione laddove essi
costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale. Il
PUC-PEIP disciplina quindi in maniera organica e unitaria gli edifici rurali
(comunemente denominati rustici) di valore storico-culturale e il territorio di
loro pertinenza. Il piano delimita così i paesaggi con edifici e impianti
protetti e stabilisce inoltre le norme di attuazione (NAPUC) che regolano le
possibilità edificatorie e gli interventi ammissibili sui rustici protetti
nell'ambito degli inventari comunali degli edifici fuori delle zone edificabili
(IEFZE). Ritenuto che la sua attuazione spetterebbe ai privati, il Governo ha
proposto di non stanziare alcun credito per la sua realizzazione.
b. Il 27 aprile
2010 la Commissione speciale per la pianificazione del territorio ha reso il
suo rapporto (n. 6224 R), con il quale ha proposto alcune modifiche al regime
transitorio e maggiori restrizioni in materia di urbanizzazione, un
rafforzamento delle misure di verifica (stanziando un apposito credito) e un
accresciuto rigore nelle disposizioni che regolano le conseguenze del mancato
rispetto della licenza. Ritenuto necessario conferire al Cantone il compito di
promuovere concretamente l'avvio di progetti a livello locale per un'effettiva
gestione attiva e per la protezione dei paesaggi, la Commissione ha invitato il
Governo a presentare un messaggio che ne delineasse le modalità e proponesse lo
stanziamento di un credito per il suo finanziamento.
c. Nella seduta
dell'11 maggio 2010 il Gran Consiglio ha approvato il piano (BU 2010, pag. 174
seg.).
d. Il piano è stato
pubblicato, a cura del Dipartimento del territorio, presso le cancellerie di
tutti i comuni del Cantone dal 20 settembre al 19 ottobre 2010 (cfr. FU 2010,
pag. 6894 seg.), con l'indicazione dei rimedi giuridici.
B. a. Il 29 ottobre 2010 RI 1 è
insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il PUC-PEIP.
Chiesta la sospensione della procedura per un periodo di sei mesi per proseguire
le trattative con l'Autorità cantonale (ciò che avrebbe permesso un ritiro
completo o par- ziale del ricorso), RI 1 ha postulato in via principale l'annullamento del
PUC-PEIP. In via subordinata RI 1 ha domandato l'annullamento del piano e la
retrocessione degli atti al Legislativo cantonale perché lo modifichi come
indicato nell'impugnativa; in alternativa esso ha postulato che sia la Corte
stessa a procedere in tal senso. Secondo RI 1 il piano non terrebbe
sufficientemente conto del principio di separazione tra zona edificabile e non
edificabile. Esso rimprovera poi al Cantone di non aver adempiuto agli oneri
imposti dal Consiglio federale nell'ambito dell'approvazione della scheda n.
8.5. In particolare farebbe difetto l'inventario sugli abusi edilizi con
indicazione dello stato e del genere del loro disbrigo; in ogni caso esso non è
stato trasmesso alla Confederazione. RI 1 sostiene poi che gli atti sarebbero
carenti nel giustificare le scelte fatte. Critica quindi la decisione di
conferire agli inventari IEFZE - nati come strumento conoscitivo e nemmeno
ancora approvati o adottati per tutti i comuni - portata costitutiva,
estendendo gli effetti del PUC-PEIP a un elevato numero di rustici censiti come
meritevoli di conservazione (oltre 11'500). Inventari che, in ogni caso,
considerano solo le qualità intrinseche degli edifici e non quelle del
paesaggio in cui sono inseriti e con il quale - invece - devono formare
un'unità degna di protezione. Posto che i paesaggi protetti devono essere
particolarmente meritevoli, RI 1 mette in dubbio l'estensione e la qualità di
quelli tracciati dal PUC-PEIP. Impossibilitato a compiere un esame di dettaglio
a causa dei tempi stretti, RI 1 produce comunque un piano delle aree che
ritiene a prima vista problematiche (cosiddette zone rosse , ovvero aree
situate a una distanza di 100 m da determinati elementi di disturbo:
infrastrutture [strade nazionali], zone edificabili e/o impianti
costruiti/rinnovati dopo il 1946, individuati tramite il registro federale
degli edifici e delle abitazioni). Infine, secondo il ricorrente - che censura
diverse NAPUC - il paesaggio non sarebbe sufficientemente protetto.
b. Il 6 dicembre
2010 il giudice delegato, raccolta l'adesione del Gran Consiglio, ha sospeso la
causa per permettere alle parti di procedere con le trattative in corso.
C. Il PUC-PEIP è stato
contestato anche tramite 257 ricorsi presentati da privati cittadini, enti
pubblici e associazioni. Quelli ancora pendenti saranno evasi con separati
giudizi.
D. a. Nella seduta del 28
giugno 2012 il Gran Consiglio ha approvato alcune modifiche delle NAPUC e
stanziato un credito di fr. 3'200'000.- per la gestione e la valorizzazione del
paesaggio per il periodo 2012-2015 proposto dal Consiglio di Stato con il
messaggio del 4 maggio 2011 (n. 6495), intervento giustificato essenzialmente
dalla volontà di rendere più incisiva la protezione del paesaggio nel contesto
del cambiamento di destinazione dei rustici.
b. Contro la modifica
del 28 giugno 2012 sono stati presentati otto ricorsi, di cui sette - inoltrati
da comuni e patriziati - ancora pendenti. Essi saranno evasi con separati
giudizi. RI 1 non è insorto contro la variante, ma ha chiesto di partecipare
anche a queste procedure.
E. a. Il 21 novembre 2012
RI 1 ha postulato la riattivazione della causa, prospettando al Tribunale il
ritiro parziale del ricorso.
b. In occasione
dell'udienza del 30 gennaio 2013 il giudice delegato ha dunque riattivato la
procedura e ha fissato al ricorrente un termine per comunicare al Tribunale:
1.   quali domande ricorsuali vengono
mantenute e quali vengono ritirate; devono inoltre essere indicati, quantomeno
brevemente, i motivi;
2.   per le domande mantenute che
concernono l'estensione dei paesaggi con edifici e impianti protetti: gli
accertamenti che erano in corso al momento della presentazione del ricorso
(cfr. ricorso del 29 ottobre 2010, punti 11-13, doc. B e C allegati al
ricorso), i quali permettano al Tribunale e alle altre parti di comprendere i
motivi precisi su cui poggiano le richieste di esclusione di certe aree da tali
paesaggi;
3.   l'elenco dei Comuni i cui territori
sono toccati dal ricorso dopo il recesso parziale di cui sopra.
F. Il 24 luglio 2013 RI 1 ha
comunicato il parziale recesso dall'impugnativa. In particolare esso ha rinunciato
a chiedere l'annullamento integrale del PUC-PEIP e a contestare le NAPUC. La
domanda è quindi stata precisata nel senso che RI 1 postula l'annullamento del
piano in corrispondenza di 102 settori, a loro volta suddivisi in numerosi
comparti, distribuiti in 19 regioni, per i quali ritiene non siano soddisfatte
le condizioni poste dal diritto federale e dalla scheda 8.5 del piano
direttore. RI 1 ha quindi versato agli atti una documentazione generale in cui
figura in particolare il piano generale dei comprensori problematici secondo il
ricorso presentato il 29 ottobre 2010 e individuati sulla base del criterio
della distanza da edifici e impianti (elementi perturbatori) che potenzialmente
possono compromettere le qualità del paesaggio. RI 1 ha inoltre prodotto 19
incarti suddivisi per regioni, nei quali sono precisati i settori che, dopo un
esame di dettaglio con il concorso di consulenti esterni (__________ di __________),
sono ritenuti particolarmente problematici e per i quali viene chiesta
l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP ( zone viola ). RI 1 ha quindi
sottolineato di chiedere per finire l'esclusione di 69.4 km 2 dei
642.5 km 2 della superficie inserita nel perimetro del PUC approvato
(circa l'11%), che inglobano più o meno 1'400 degli 11'502 edifici classificati
1a (meritevoli di conservazione) o 1b (diroccati potenzialmente ricostruibili),
ovvero grossomodo il 12%. Da ultimo, il ricorrente ha versato agli atti un
incarto relativo alle cinque regioni nelle quali non vi sono più settori
oggetto di contestazione.
G. Il 9 dicembre 2013 il
Tribunale ha disposto la pubblicazione, dal 7 gennaio al 7 aprile 2014, del
ricorso (integrato dalla memoria complementare del 24 luglio 2013) presso le
cancellerie dei comuni il cui territorio era (ancora) oggetto d'impugnativa (FU
2013, pag. 9829 seg. e 9967 seg.), offrendo nel contempo ai comuni interessati
e a ogni altra persona o ente, i cui diritti od obblighi erano toccati dal
ricorso, la possibilità di presentare una risposta.
H. a. Con risposta del 7
aprile 2014 la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente
per il Gran Consiglio, ha chiesto che il ricorso sia respinto. Essa ripercorre
l'iter d'adozione del piano, sostenendo la bontà e l'approfondimento del lavoro
che ha condotto alle scelte contestate. La Divisione ha prodotto anche una perizia
elaborata dalla Sezione dello sviluppo territoriale (SST) con il coinvolgimento
dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e di quello della
pianificazione locale (UPL) che dimostrerebbe, sulla base di alcuni puntuali
esempi, l'effettiva qualità dei paesaggi messi in discussione dalRI 1.
b. In seguito alla citata pubblicazione disposta dal Tribunale, anche
numerosi privati, enti pubblici e associazioni (oltre 170) hanno presentato una
risposta. La quasi totalità di essi resistono al ricorso, con accenti diversi,
concentrandosi in modo particolare sui rispettivi fondi o comparti. Le
motivazioni - anche di coloro che invece sostengono l'impugnativa delRI 1 -
testimoniano un forte attaccamento al territorio, così come agli edifici
esistenti, sottolineando il rischio di una perdita massiccia di valori
culturali, rappresentati proprio dai rustici. Donde la necessità più volte
ribadita di poter mantenere questi edifici, ai fini di permettere la tutela del
paesaggio e frenare l'avanzata del bosco. Ciò che - stanti gli importanti costi
che una manutenzione rispettosa delle costruzioni comporta - può avvenire
unicamente tramite la possibilità di modificarne la destinazione d'uso,
permettendo la residenza secondaria. Gli argomenti saranno ripresi, ove
necessario, in diritto.
I. Il 24
giugno 2014 RI 1 ha chiesto di poter replicare ad alcune risposte.
J. Tra il 24 luglio
2014 e il 5 novembre 2015 il giudice delegato ha esperito numerose udienze e
sopralluoghi. In occasione del primo dibattimento, tenutosi nel Comune di
Quinto, la richiesta di poter replicare formulata dalRI 1 il 24 giugno 2014 è
stata sospesa sino alla fine dell'istruttoria, momento in cui sarebbe stata
ridiscussa.
K. Terminati i sopralluoghi, con
replica del 22 febbraio 2017RI 1 ha chiesto di giudicare secondo quanto
domandato con l'atto del 24 luglio 2013, ovvero di escludere dal perimetro del
PUC-PEIP i 102 settori indicati negli incarti regionali. Esso ha comunque
ridotto l'area contestata in corrispondenza del settore 16-A
Intragna-Calezzo-Corcapolo (regione Centovalli), 18-K Giumaglio (regione Valle
Maggia) e 21-B Menzonio (regione Val Lavizzara). Il ricorrente ha quindi
versato agli atti 102 dossier, uno per ciascun settore contestato, dai quali
risultano i motivi generali e di dettaglio a sostegno delle richieste; essi
contengono a tal fine una ricca documentazione fotografica, comprensiva di
vedute aeree. In estrema sintesi, RI 1 ribadisce le censure di carattere
generale sollevate con l'impugnativa, che determinerebbero la non conformità
del PUC-PEIP con i requisiti posti dalla legislazione pianificatoria e con la
pianificazione direttrice cantonale. Per i settori contestati esso ritiene poi
che non esista un paesaggio di tipo rurale tradizionale, integro e con delle
qualità particolari, riconducibile alla civiltà contadina e in particolare alle
attività collegate alla pastorizia e alla transumanza (pag. 9) né che le
costruzioni rurali presenti (molto poche rispetto al complesso dei manufatti e
non di rado prive di qualità particolari) sarebbero - salvo rare eccezioni - in
rapporto di simbiotica valorizzazione con il paesaggio, che non
arricchirebbero.
L. In sede di
duplica i resistenti hanno in generale confermato le loro posizioni,
contestando di massima quelle delRI 1. La Divisione si è limitata a rinviare
alla propria risposta, rispettivamente alle prese di posizione consegnate nei
verbali d'udienza.
M. Il 6 marzo 2018 il giudice
delegato, respinte le ulteriori richieste di prova, ha assegnato un termine
(poi prorogato) sino a venerdì 11 maggio 2018 per presentare eventuali
conclusioni. Il ricorrente, così come molti resistenti, hanno confermato le
rispettive richieste e argomentazioni. La Divisione è rimasta silente.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 49 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU
1990, pag. 365]; dal 1° gennaio 2012 art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100]). Quanto alla legittimazione
attiva delRI 1, la Corte considera quanto segue.
1.2. L'art. 89 cpv. 2 lett. a della legge sul Tribunale federale
del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) conferisce il diritto di ricorrere alla
Cancelleria federale, ai Dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il
diritto federale, ai Servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare
la legislazione federale nella sfera dei loro compiti. Le Autorità federali che
hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale - prosegue la legge (art. 111
cpv. 2 LTF) - possono avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto
cantonale e, in quanto ne facciano richiesta, partecipare ai procedimenti
dinanzi alle Autorità cantonali inferiori. L'art. 48 dell'ordinanza sulla
pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; nella versione
in vigore dal 1° gennaio 2007; RU 2006, pag. 4705), che stabilisce i compiti e
le competenze delRI 1, autorizza quest'ultimo a presentare ricorso secondo le
disposizioni generali concernenti l'organizzazione giudiziaria nell'ambito
della pianificazione territoriale (cpv. 4). Ne discende che RI 1, autorità
competente in materia di pianificazione del territorio (art. 12 a cpv. 1 dell'ordinanza sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'ambiente,
dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni del 6 dicembre 1999;
Org-DATEC; RS 172.217.1) è legittimato a far capo alla via di ricorso
cantonale.
1.3. Alcuni resistenti criticano l'agire dell'insorgente per
quanto riguarda la formulazione delle domande, sia in relazione alla
definizione dell'oggetto della lite sia alla precisione nel tracciamento dei territori
contestati. Quest'ultima censura va subito disattesa: RI 1 ha infatti prodotto
documentazione sufficientemente precisa in forma cartacea ed elettronica. Pure
da respingere sono le critiche relative alla violazione dei principi della
buona fede e della parità di trattamento, formulate in particolare dalla Divisione
nella risposta del 7 aprile 2014, tese a limitare l'oggetto del contendere alle
sole aree indicate nel piano allegato al ricorso (cosiddette zone rosse ).
Come visto in narrativa, in un primo momento, il ricorrente ha chiesto
l'annullamento dell'intero atto pianificatorio, postulando la sospensione della
procedura ai fini di condurre trattative con il Cantone in vista di una
soluzione condivisa, ciò che avrebbe potuto comportare il ritiro del ricorso.
Dall'atto emerge comunque con chiarezza che RI 1 non ha mai inteso limitare
l'impugnativa unicamente a queste aree. Solo con lo scritto del 24 luglio 2013 RI
1 ha ridotto il territorio oggetto di contestazione ai citati 102 comparti
(cosiddette zone viola , non sempre corrispondenti alle sole zone
rosse ), superficie ulteriormente ridotta il 22 febbraio 2017 in sede di
replica. Determinante è dunque la domanda risultante da questi atti di causa e
ribadita con le conclusioni. Sapere se i privati abbiano subìto pregiudizi
dall'intesa bonale raggiunta tra il Cantone e RI 1, secondo cui durante la
sospensione della procedura e pendenti le trattative il primo avrebbe
rilasciato le licenze edilizie solo per i perimetri non contestati mentre la
seconda non vi si sarebbe opposta, è questione che esula da questa procedura.
1.4. Ferme queste premesse, il ricorso è ricevibile in ordine e
- nella misura in cui non è stato ritirato e conseguentemente qui stralciato
dai ruoli - può essere esaminato nel merito. Irricevibili, per contro, sono le
domande poste dai resistenti che vanno oltre alla semplice richiesta di
respingere o accogliere l'impugnativa: la legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, pag. 181, applicabile in
forza dell'art. 113 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) non prevede l'istituto del ricorso adesivo
(RDAT 1990 n. 44 consid. 1.2; cfr. nello stesso senso Ruth Herzog in: Ruth Herzog/Michel Daum
[curatori], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton
Bern, II ed., Berna 2020, n. 5 ad art. 69).
1.5. Poiché la procedura relativa al PUC-PEIP (ivi compresa
quella successiva relativa alle varianti) era in corso prima dell'entrata in
vigore della LST, il piano dev'essere esaminato nel merito in applicazione
della LALPT (art. 117 LST). Determinante, inoltre, risulta il contenuto della
scheda 8.5 del PD '90, nel frattempo sostituito dal PD '09. A prescindere dal
fatto che il PUC-PEIP è stato elaborato in vigenza della scheda 8.5, la nuova
scheda P3 del PD '09 che ne riprende i contenuti non è stata sottoposta per
(nuova) approvazione al Consiglio federale. Nel suo rapporto d'esame del 24
settembre 2013 RI 1 ha tuttavia rilevato che la nuova scheda P3 non riporta
correttamente le modifiche imposte alla vecchia scheda 8.5 con l'approvazione
del 30 gennaio 2002, in particolare la scheda P3 è priva del capitolo Indicazioni
operative complementari facente parte dell'allegato B della citata
approvazione. Di conseguenza, approvando il 16 ottobre 2013 la rielaborazione
del piano direttore, il Consiglio federale ha espresso una riserva nel senso
che per la scheda P3 sono tutt'ora validi i contenuti delle approvazioni federali
avvenute negli anni passati (FF 2013, pag. 7200). Per quanto riguarda le
ulteriori questioni relative al diritto applicabile, esse saranno affrontate -
ove necessario - nei successivi considerandi.
1.6. L'incarto può essere evaso sulla base della copiosa
documentazione versata agli atti dalle parti, integrata dalle risultanze dei
sopralluoghi esperiti dal giudice delegato. Compiendo una valutazione
anticipata, non è necessario esperire le ulteriori prove richieste (art. 18
cpv. 1 LPamm). In particolare il richiamo operato dal ricorrente degli incarti
relativi ai casi in cui è stato applicato l'art. 39 cpv. 5 OPT (ripristino di
modifiche illegali nei paesaggi del PUC-PEIP) non è atto - come si vedrà in
seguito in relazione alla questione dell'ampiezza del territorio ( infra ,
12.1.2.1 e 12.1.2.2) - a fornire elementi utili ai fini del presente giudizio.
Tale questione, a ben vedere, esula dalla vertenza di natura pianificatoria e
attiene piuttosto ai compiti di vigilanza in materia edilizia.
In ogni caso, il tema della polizia delle costruzioni fuori zona edificabile
non si riduce certo al solo perimetro del PUC-PEIP, ma riguarda semmai l'intero
territorio cantonale non fabbricabile. Del resto, la pretesa incapacità (o
mancanza di volontà) da parte dell'Autorità cantonale di far rispettare
le norme edilizie non può essere messa in relazione diretta con l'estensione
del perimetro del PUC-PEIP. Anzi, questo piano pone
le basi legali che definiscono il quadro giuridico per effettuare interventi
nei territori protetti, prima assente, il che faciliterà anche i compiti di
vigilanza da parte dell'Autorità cantonale. Non è poi dato di vedere per quale
motivo l'esclusione di determinati comparti dal suo perimetro avrebbe
quale effetto virtuoso di scongiurare gli abusi edilizi. Appare piuttosto
verosimile il contrario, giacché coloro che posseggono edifici meritevoli di
conservazione inseriti nel PUC-PEIP hanno un interesse accresciuto a rispettare
le norme, che permette loro di conseguire il cambiamento di destinazione in
modo legale. Inoltre, essi hanno anche un interesse a vigilare che gli altri
proprietari agiscano nel pieno rispetto delle NAPUC, per evitare di
compromettere le qualità paesaggistiche che giustificano l'inclusione dei fondi
nel perimetro del PUC-PEIP. Nemmeno la richiesta di richiamare atti relativi
alle pianificazioni comunali (ivi compresi gli IEFZE) merita di essere accolta:
si tratta infatti di documenti pubblici, liberamente accessibili e
consultabili, e, pertanto, considerati noti alle parti (cfr. DTF 138 II 557
consid. 6.2, 135 III 88 consid. 4.1). Poco importa se essi sono alla fin fine
numerosi. Nel contesto del puntiglioso lavoro effettuato dalRI 1, nulla gli
impediva di richiedere direttamente ai Comuni oppure ai servizi cantonali la
loro trasmissione, non spettando certo al Tribunale il compito di acquisire
documentazione pubblica per semplificare il lavoro delle parti. Simile
incombenza non può essere dedotta nemmeno dal principio inquisitorio.
2. 2.1. In ambito
di piani di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (dal 1° gennaio 2012
art. 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale
amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso
del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e
l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani
regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del
Tribunale è completo e contempla anche il sindacato d'opportunità. Il pieno potere
di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione
giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura,
specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o
connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente
delle autorità del luogo, costituiscono spesso un insostituibile elemento per
la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto
esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di
utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza,
inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà
all'autorità di adozione o che procederà a una sua modifica. Non basta dunque
che risulti possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti,
di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa
deve manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il
Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della
pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2).
2.2. U na misura pianificatoria può costituire una
restrizione di diritto pubblico ed è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse
pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36
cpv. 1-3 Cost.).
3. 3.1. Secondo
l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire piani d'azzonamento per assicurare
un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato
insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è
codificato all'art. 2 della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) .
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del
permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto
coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione (DTF 137 II 254
consid. 3.1). Il piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le
indicazioni del piano direttore (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di
un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase e 2 cpv. 1
LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art.
33 segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano
d'utilizzazione cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo
per zone di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere
l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di
compiti cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse
cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).
3.2.
3.2.1. I piani di utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile
del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il principio
fondamentale secondo cui occorre separare il territorio edificabile da quello
non edificabile era già desumibile dall'art. 1 cpv. 1 vLPT nella sua versione
originaria (RU 1979, pag. 1573) che stabilisce che il suolo dev'essere
utilizzato con misura (cfr. Peter Hänni ,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, VI ed., Berna 2016, §7 I.3.b,
pag. 67 seg.) sostituita dall'attuale testo (in vigore dal 1° maggio 2014; RU
2014, pag. 899) il quale dispone che Confederazione, Cantoni e Comuni devono
provvedere affinché i comprensori edificabili siano separati da quelli non
edificabili. La necessità di suddividere il territorio edificabile da quello
non edificabile è tuttavia anteriore all'entrata in vigore, il 1° gennaio 1980,
della LPT. Tale, fondamentale, compito derivava già dall'art. 22 quater cpv. 1 dell'abrogata Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 29
maggio 1874 (vCost.; RU 1, pag. 1; Hänni ,
op.cit., §7 I.1., pag. 64; Eric Brandt ,
Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non
constructibles, in: RDAF 1995 pag. 197 segg., 203). Esso è stato dapprima
concretizzato sul piano legislativo tramite il decreto federale su alcuni
provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio del 17
marzo 1972 (DFU-PT; RU 1972, pag. 576), entrato in vigore il 24 marzo 1972, che
ha imposto ai Cantoni di designare senza indugio i territori dove
l'insediamento e l'edificazione dovevano essere provvisoriamente limitati o
impediti (art. 1 DFU). Il 1° luglio 1972 è quindi entrata in vigore la legge federale
contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU 1972, pag.
1120), con cui per la prima volta l'Assemblea federale ha sancito per tutta la
Confederazione il principio della separazione sistematica tra territorio
edificabile e non edificabile (DTF 129 II 396 consid. 4.2.1). Secondo questa
legge i permessi per la costruzione o la trasformazione di edifici e impianti
di ogni genere possono essere concessi unicamente all'interno delle zone
edificabili e, dove queste mancano, nel perimetro del progetto generale di
canalizzazione (PGC; art. 19 LCIA). All'esterno del perimetro del PGC nuovi
edifici e impianti possono essere realizzati unicamente in quanto sia
dimostrato un bisogno oggettivamente fondato (art. 20 LCIA). Il principio
fondamentale della separazione tra zona edificabile e zona non edificabile è
oggi dedotto dal citato art. 75 Cost. ( Rudolf Muggli, Vorbemerkungen zu den Art. 24 bis 24 e und 37 a , in: Heinz Aemisegger e al. [curatori],
Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/Ginevra 2017,
n. 16). La sua importanza è, infine, sottolineata anche dalla
giurisprudenza relativa alla polizia delle costruzioni di questo Tribunale (STA
52.2014.124 dell'11 dicembre 2015 consid. 3.4., 52.2002.454/461 del 15 febbraio
2005 consid. 4.2., confermata con STF 1A.77/2005-1P.201/2005 del 6 giugno 2005
in: RtiD II-2005 n. 18, 52.2004.397 del 23 febbraio 2005 consid. 4.;
52.2002.234 del 21 marzo 2003 consid. 4.2.).
3.2.2. I Cantoni possono prevedere altre zone d'utilizzazione e,
dunque, suddividere, diversificare, combinare e completare i tipi di zona
fondamentali (edificabile, agricola e protetta) previsti dal diritto federale;
essi devono comunque sempre rispettare il regime degli art. 15-17 LPT e, di
riflesso, attenersi al principio fondamentale del diritto pianificatorio di
separazione tra zone edificabili e non edificabili (DTF 143 II 558 consid.
2.5.1).
4. 4.1. Giusta
l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT l'autorizzazione a costruire può essere
rilasciata, di principio, soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla
funzione prevista dal piano d'utilizzazione per quella zona, ovvero soltanto
per insediamenti la cui destinazione s'integra convenientemente nelle finalità
della zona in cui sorgono (principio della conformità di zona). Anche nella
zona agricola edifici e impianti possono essere considerati conformi alla
funzione di zona, a condizione che essi, in particolare e per quanto qui
interessa, siano necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura oppure
che servano all'ampliamento interno di un'azienda agricola o orticola
produttiva (art. 16 a cpv. 1 e 2 LPT; art. 34 cpv. 1 OPT).
4.2. In deroga al principio della conformità di
zona, secondo l'art. 24 LPT fuori delle zone edificabili possono
eccezionalmente essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il
cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione
prevista per la zona di utilizzazione se la loro destinazione esige
un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e non vi si oppongono
interessi preponderanti (lett. b). Le due condizioni devono essere adempiute
cumulativamente. Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo
ed è soddisfatto soltanto se l'edificio o l'impianto deve essere
realizzato fuori del territorio edificabile per motivi di ordine tecnico,
inerenti al suo esercizio o alla natura del terreno. Motivi puramente
finanziari, personali o di comodità non sono sufficienti (DTF 136 II 214
consid. 2.1, 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a, 123 II 256 consid.
5; cfr. pure Bernhard Waldmann/Peter Hänni , Handkommentar
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 8 segg. ad art. 24). Il vincolo può anche
essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona
edificabile, in particolare quando un edificio o impianto, a causa delle
immissioni generate, non può essere realizzato all'interno delle zone
edificabili (per es. una struttura per la tenuta di animali o uno stand di
tiro; DTF 129 II 63 consid. 3.1, 114 Ib 180 consid. 3c seg. con rinvii; Waldmann/Hänni , loc. cit. ). L'adempimento
del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT implica l'assenza di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il
criterio presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi,
pubblici e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti
dalla LPT ma anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 OPT; DTF 129 II 63
consid. 3.1; STA 52.2006.117 del 25 settembre 2012 consid. 4.1).
4.3. L'art. 24 d cpv. 2 LPT in vigore dal 1° settembre
2000 (introdotto dalla revisione parziale del 20 marzo 1998, RU 2000, pag.
2042) dal marginale Utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli, edifici
e impianti degni di protezione prescrive che può essere autorizzato il
cambiamento di destinazione di edifici e impianti degni di protezione se sono
stati sottoposti a protezione dall'autorità competente (lett. a) e la loro
conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo (lett.
b). Le autorizzazioni in base a questo articolo possono essere rilasciate
unicamente alle condizioni di cui al suo cpv. 3; in particolare, l'edificio o
l'impianto deve prestarsi all'utilizzazione prevista (lett. a).
4.4.
4.4.1. L'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT pone le premesse e le
condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare,
fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di edifici e
impianti .
4.4.2. Secondo tale disposizione, nella versione in vigore fino
al 1° novembre 2012:
2 I Cantoni possono autorizzare, siccome
d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di edifici esistenti, protetti
perché tipici del paesaggio, se:
a.   il paesaggio
e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto protezione
nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b.   il carattere
particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c.   la conservazione
duratura degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di destinazione;
e
d.   il piano
direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno
di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate
soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b.   il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non sia
necessario;
c.   l'aspetto
esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d.   è necessaria
tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi
d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati
sul proprietario;
e.   la coltivazione
agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe non è minacciata;
f.    non vi
si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT).
4.4.3. L'11 marzo 2012 è
entrato in vigore l'art. 75 b Cost. che stabilisce che la quota di
abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della
superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può
eccedere il 20% (cpv. 1). In attesa dell'adozione della legge federale in
materia, il Consiglio federale ha emanato l'ordinanza sulle abitazioni
secondarie del 22 agosto 2012 (OASec 2012; RU 2012, pag. 4583). L'art. 5 OASec
2012 permette il rilascio delle autorizzazioni secondo l'art. 39 cpv. 2 e 3 OPT
anche se la quota del 20% di abitazioni secondarie è stata raggiunta nel
Comune. L'art. 7 OASec 2012 ha quindi modificato l'OPT, introducendo due nuovi
capoversi all'art. 39:
4 Le autorizzazioni di cui al
capoverso 2 decadono se non sussiste più il carattere degno di protezione dell'edificio
o del paesaggio circostante, sempre che ciò rientri nell'ambito di responsabilità
del proprietario fondiario.
5 In
caso di modifiche illegali nei paesaggi di cui al capoverso 2, un'autorità
cantonale provvede affinché sia disposto ed eseguito il ripristino della
situazione conforme al diritto.
Il Consiglio federale ha così inteso, da un lato,
permettere l'utilizzazione estensiva di questi edifici, per meglio conseguire
lo scopo primario della conservazione del paesaggio, dall'altro, preservare il
carattere degno di protezione di questi paesaggi, favorendo l'interesse permanente
dei proprietari a mantenerlo (ARE, Rapporto esplicativo concernente l'ordinanza
sulle abitazioni secondarie, Berna 2012, ad art. 5). Con l'entrata in vigore,
il 1° gennaio 2015, della legge federale sulle abitazioni secondarie del 20
marzo 2016 (LASec; RS 702) il rilascio di licenze edilizie per residenze
secondarie dev'essere dedotto dall'art. 9 cpv. 2 LASec, secondo cui al di fuori
delle zone edificabili la realizzazione di edifici senza limitazioni d'uso
secondo l'art. 7 cpv. 1 LASec è retta dalla legislazione in materia di
pianificazione del territorio, ovvero dagli art. 24 d cpv. 2 e 3 LPT e 39
cpv. 2-5 OPT (cfr.: DTF 145 II 83 consid. 7.2; Beat
Stalder in: Stephan Wolf/Aron Pfammatter [curatori], Handkommentar
Zweitwohnungesetz, Berna 2017 n. 43, 47 segg. ad art. 9; Franco Pedraz­zini , Le abitazioni
secondarie, dall'iniziativa popolare alla legge federale, in: Marco Lucchini/Fulvio Campello
[curatori], Il diritto edilizio, Lugano/Basilea 2016, pag. 65 segg., 94).
4.4.4. Il 10 ottobre 2012 il Consiglio federale ha modificato
l'art. 39 cpv. 3 OPT come segue (in vigore dal 1° novembre 2012; RU 2012, pag.
5537; corrispondente al precedente cpv. 3 lett. c del medesimo disposto).
3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate
soltanto se l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente
immutati.
Le altre condizioni di cui al precedente art. 39 cpv. 3 OPT - a
eccezione, dunque, di quella alla lett. c - sono state traslate nel nuovo art.
43 a OPT Disposizioni comuni , che riguarda ora tutte le
autorizzazioni rilasciate secondo la sezione 6 dell'OPT, riferita alle
eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili. Benché il testo
della nuova lett. a sia stato adeguato, ciò non concerne - in sostanza - l'art.
39 cpv. 2 OPT (cfr. ARE, Revisione parziale dell'ordinanza sulla pianificazione
del territorio, Rapporto esplicativo, Berna 2012, ad art. 43 a ).
5. Ai fini
dell'evasione dell'impugnativa, deve essere sciolto il quesito relativo alla
base legale dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Secondo RI 1 questa norma sarebbe un caso
di applicazione dell'art. 24 LPT, ipotesi contestata da alcuni resistenti, i
quali evocando parte della dottrina, sostengono che essa trovi fondamento
nell'art. 24 d LPT.
5.1.
5.1.1. La revisione parziale della LPT promossa dal Consiglio
federale con il messaggio del 22 maggio 1996 (n. 96.040, in FF 1996 III 457) ha
conosciuto un iter piuttosto complesso. Già in occasione dell'esame del
progetto al Consiglio Nazionale, dopo che quello degli Stati con qualche
modifica l'aveva approvato (cfr. BN CS 1997, pag. 185 segg.), esso è stato
oggetto di diverse modifiche, tant'è che quest'ultima Camera ha introdotto
alcuni nuovi articoli su proposta della sua Commissione (cfr. BU CN 1997, pag.
1855 segg.) ed è stato necessario ritornare il progetto all'altra Camera. Per
quanto qui interessi, nel messaggio il Consiglio federale ha proposto un nuovo
art. 24 a cpv. 3 LPT, poi divenuto con una modifica redazionale da parte
della Commissione degli Stati l'art. 24 d cpv. 2 LPT, che è stato
adottato dalle Camere già con la prima deliberazione. L'intenzione del Governo
era quella di estendere le possibilità offerte dall'art. 24 vOPT '89, da cui è
poi derivato l'attuale art. 39 cpv. 2 OPT, circoscritte unicamente a
comprensori qualificati (cfr. messaggio 96.040 cit., cap. 111.4 e 114). Se ne
può dedurre che secondo il Consiglio federale le possibilità di cui all'art. 24
vOPT '89 erano già sorrette da una sufficiente base legale, ovvero l'art. 24
cpv. 1 lett. a LPT, nella versione in vigore sino al 1° settembre 2000 (RU
1979, pag. 1573), corrispondente all'attuale 24 lett. a LPT. D'altro canto,
dall'esame dei verbali dell'Assemblea federale emerge come talvolta l'art. 24 a cpv. 3 del progetto venga definito "lex rustici" ,
rispettivamente che per taluni partecipanti - ivi compreso il consigliere
federale Koller - si trattava di dare una base legale a quanto (già) previsto
dalla vOPT '89 (BU CS 1997, pag. 220).
5.1.2. In una decisione di principio il Tribunale federale,
chinatosi sul quesito di sapere se fosse possibile demolire e ricostruire un
edificio ancora utilizzato a scopi agricoli dopo il 1972 nei comprensori con
abitati tradizionalmente sparsi, ha avuto modo di considerare che l'art. 39 OPT
costituisce una norma di esecuzione molto estesa dell'art. 24 lett. a LPT (DTF
137 II 338). L'Alta Corte sembra quindi andare nella direzione di considerare
l'art. 24 lett. a LPT quale base legale dell'art. 39 OPT. Ancora di recente il
Tribunale federale ha nettamente distinto l'applicazione dell'art. 24 d cpv.
2-3 LPT - riservato alle costruzioni degne di protezione - dall'art. 39 cpv.
2-5 OPT (DTF 145 II 83 consid. 6.2.1). Da notare che, secondo il medesimo
giudizio, la necessità di far capo alla procedura pianificatoria è data anche
nel caso in cui si volesse considerare l'art. 39 OPT come una norma di
esecuzione dell'art. 24 d LPT (DTF 145 cit. consid. 8.1).
5.1.3. Anche la dottrina ha avuto modo di esprimersi in merito
all'art. 39 OPT.
Secondo Muggli l'art.
39 cpv. 2 OPT, dopo la revisione parziale del 1998 che ha introdotto il nuovo
art. 24 d LPT, deve essere inteso quale norma di esecuzione di
quest'ultimo, siccome lex specialis in rapporto all'art. 24 LPT ( Muggli , op. cit., n. 38 ad art.
24 e n. 8 ad art. 24 d ). Quanto previsto dall'ordinanza sarebbe dunque
applicabile solo nella misura in cui non è in conflitto con l'art. 24 d LPT, ciò che sarebbe problematico, giacché i requisiti non sono i medesimi ( ibidem ,
n. 40 e 41 ad art. 24). Comunque, l'autore ritiene possibile un'interpretazione
conforme alla legge dell'art. 39 cpv. 2 OPT nel senso che per applicare l'art.
24 d cpv. 2 LPT a interi paesaggi caratterizzati da edifici tipici che
abbracciano più Comuni è corretto esigere - come fa l'ordinanza - che la
regolamentazione sia contenuta nel piano direttore cantonale e in un piano
d'utilizzazione cantonale o comunale, mentre per singoli oggetti meritevoli è
sufficiente una semplice decisione di protezione ( ibidem , n. 42).
L'autore sostiene dunque che proprio il PUC-PEIP rappresenterebbe un buon
esempio di come l'art. 39 cpv. 2 OPT possa essere interpretato conformemente
all'art. 24 d cpv. 2 LPT ( loc. cit. ).
H änni rileva che la
revisione parziale della LPT del 1998 ha introdotto una serie di autorizzazioni
eccezionali facilitate di modo che l'art. 24 LPT ha oggi una portata sussidiaria
( Hänni , op. cit., §10 VII.3., pag.
204). L'autore tratta l'art. 39 OPT come un caso a sé, che completa le
disposizioni degli art. 24 segg. LPT, distinguendo il campo di applicazione
dell'art. 24 d cpv. 2 LPT da quello dell'art. 39 cpv. 2 OPT e, per quanto
riguarda il rapporto tra queste due norme, limitandosi a rinviare alla citata
DTF 137 II 338 ( Hänni , op. cit.,
§10 VII.3.j, pag. 231 con rinvio alla nota n. 802). Pure Dupré distingue tra l'art. 24 d cpv.
2 OPT e l'art. 39 cpv. 2 OPT ( Chantal
Dupré in: Heinz Aemisegger e altri, Commentaire LAT,
Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, n. 15 ad art. 24d), approccio condiviso anche da Favre ( Anne-Christine
Favre , La zone agricole, in: Journées du droit de la construction 2009,
pag. 47 segg., pag. 77). Parrebbe potersi dedurre, quindi, che per questa
dottrina la base legale vada cercata nella norma sussidiaria generale di cui
all'art. 24 LPT.
Infine, secondo Waldmann/Hänni l'art. 39 OPT non sarebbe una semplice norma di esecuzione, ma una
derogazione a sé stante relativa al principio della separazione del territorio
edificabile da quello non edificabile ( Waldmann/Hänni ,
op. cit., n. 27 ad art. 24). Stante il carattere esaustivo delle eccezioni
previste dalla LPT e l'assenza di una norma di delegazione, questi autori
mettono in dubbio la legalità e la costituzionalità dell'art. 39
OPT ( loc. cit. ; ancora più categorico: Bernhard
Waldmann , Zur Standortgebundenheit von Bauten und Anlagen ausserhalb der
Bauzone, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen [curatori], Mélange Pierre Moor,
Berna 2005, pag. 779 segg., 787). Parere condiviso da Karlen e da Marti (Peter Karlen , Die
Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24 d RPG, System der neuen Regelung, in:
ZBl 102/2001, pag. 291 segg., 294 e 305; Arnold
Marti , Commento della DTF 137 II 338 in: ZBl 113/2012, pag. 304).
5.2. Alla luce di quanto
appena ricordato, questo Tribunale ritiene che l'art. 39 cpv. 2 OPT abbia la
sua base legale nell'art. 24 lett. a LPT. Ciò emerge innanzitutto dalla genesi
della norma, sviluppata prima dell'adozione dell'art. 24 d cpv. 2 LPT e
ripresa in seguito senza modifiche sostanziali nella vigente ordinanza. In
secondo luogo, le condizioni di applicazione dell'art. 24 d cpv. 2 LPT e
dell'art. 39 cpv. 2 OPT, come spiegato, divergono su più punti. Da
sottolineare, in particolare, che nell'ambito dell'adozione dell'art. 24 d cpv. 2 LPT, l'Assemblea federale e meglio il Consiglio nazionale ha
esplicitamente respinto la proposta di imporre ai Cantoni una procedura
pianificatoria ai fini della sua applicazione (BU CN 1997, pag. 1863 segg.),
aspetto invece centrale nell'impianto dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Nell'esigere che
l'edificio si presti all'utilizzazione prevista, l'art. 24 d cpv. 3 LPT
sembra inoltre escludere la possibilità di farvi capo quando il cambiamento di
destinazione richiesto sia da fienile o stalla in abitativo secondario (cfr.
messaggio n. 96.040 cit., cap. 208.41). Da ultimo, ma non per importanza,
l'art. 39 cpv. 2 OPT fa espressamente riferimento al concetto di ubicazione
vincolata , mentre parte della dottrina ritiene che l'art. 24 d LPT
prescinda da questa necessità (cfr., ad esempio, Waldmann , op. cit., pag. 780). Secondo
questa Corte, dunque, l'art. 39 cpv. 2 OPT altro non fa che esplicitare il
concetto di natura indeterminata ( Muggli ,
op. cit., ad 24 n. 2; Waldmann ,
op. cit., pag. 787) espresso dalla locuzione esige un'ubicazione fuori della
zona edificabile di cui alla lett. a dell'art. 24 LPT, ponendo severe
esigenze affinché possa essere riconosciuta la necessità di permettere il
cambiamento di destinazione degli edifici rurali per motivi paesaggistici.
Condizioni che appaiono in linea con l'impianto della LPT e dunque non possono
essere ritenute contrarie alla legge né tantomeno alla Costituzione federale,
atteso come permettono di considerare a sufficienza il principio di separazione
della zona edificabile da quella non edificabile. Nel solco della
giurisprudenza dell'Alta Corte citata (cfr. pure l'approccio giuridico della
STF 1A.20/2005 del 4 agosto 2005 consid. 4), anche nel caso del cpv. 2
dell'art. 39 OPT è dunque possibile riconoscere una norma di esecuzione
dell'art. 24 lett. a LPT.
6. Ai fini di poter
far uso delle possibilità di cui all'art. 39 cpv. 2 OPT, i Cantoni devono
innanzitutto ossequiare la condizione di cui alla lett. d, indicando nel piano
direttore cantonale i criteri secondo cui dev'essere valutato il carattere
degno di protezione dei paesaggi e degli edifici. Il Cantone Ticino ha dunque
adottato la scheda di coordinamento 8.5. Questa è stata approvata il 30 gennaio
2002 dal Consiglio federale (FF 2002, pag. 714), apportando alcune modifiche e
facendo proprio il testo di cui all'allegato B del rapporto d'esame dell'ARE
del 14 novembre 2001. Il Governo federale ha inoltre posto alcuni oneri a
carico del Cantone, segnatamente:
I. Il Cantone tiene inventari in
merito a:
a. paesaggi protetti ai sensi
dell'articolo 39 capoverso 2 OPT (inclusa la cartografia),
b. edifici che in questi paesaggi
sono stati posti sotto protezione,
c. autorizzazioni per costruire o
trasformare edifici o impianti all'interno di questi paesaggi, suddivise in:
1)   autorizzazioni concernenti edifici protetti;
2)   autorizzazioni concernenti altri edifici o
impianti,
d. messa sotto protezione di edifici
rustici diroccati e autorizzazioni rilasciate per la ricostruzione e la
trasformazione dell'utilizzazione di siffatti edifici,
e. abusi edilizi in questi paesaggi
indicando stato e genere del disbrigo,
f. rendiconti periodici (almeno ogni
due anni) dei Comuni sullo stato dell'esecuzione riguardante questi paesaggi.
II. Il Cantone trasmette annualmente
all'USTE gli inventari aggiornati indicando le modifiche intervenute.
III. Il Cantone adegua le "Direttive
dipartimentali per l'elaborazione dell'inventario comunale degli edifici
situati fuori delle zone edificabili, febbraio 1991" e la "Norma
integrativa tipo alla norma di attuazione dei PR (edizione agosto 1994)"
alla versione della scheda di coordinamento approvata.
6.1. 6.1.1. La scheda coordinamento n. 8.5, di dato acquisito, affronta la tematica
dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione dipartendosi dalla
seguente analisi:
Il paesaggio rappresenta in Ticino un aspetto
territoriale di notevole importanza non solo per la società che vi vive, ma
anche quale componente dell'attrattiva turistica. Di particolare rilevanza per
la qualità formale del paesaggio sono la ricchezza e la diversità degli
ambienti, frutto di secoli di utilizzazione agricola e forestale del
territorio, basata sulla transumanza stagionale dal piano alla montagna e
viceversa. Questa forma tradizionale di utilizzazione del territorio ha
determinato l'alternanza tra foreste e spazi aperti e ampie superfici pascolive
alpestri sovente valorizzati dalla presenza di edifici, raggruppati o isolati,
testimoni di un'arte edilizia minore, ma di grande dignità (cfr. Atlante
dell'edilizia rurale in Ticino). Il quadro paesaggistico legato a questo
territorio costruito rappresenta una delle varie ricchezze culturali con
carattere di unicità che il Ticino può offrire. La storia e i ricordi collegati
a queste testimonianze hanno radici profonde ancora nell'attuale società locale
e negli ultimi anni tendono sempre più a rappresentare un punto di riferimento
per una popolazione sempre più sottoposta ai ritmi stressanti e alienanti della
vita urbanizzata. Per gli abitanti delle valli il patrimonio tradizionale
costruito rappresenta anche un'importanza economica, non tanto per il suo
indotto diretto legato al ricupero edilizio, ma per la sua funzione
paesaggistica e di conservazione di una specificità che è sempre più
indispensabile sul piano di un'offerta turistica basata su un uso durevole del
territorio.
Il paesaggio merita pertanto un'attenzione
particolare, una protezione ma anche una gestione attiva tale da evitarne, nel
limite del possibile:
- l'impoverimento nel senso di una
ulteriore perdita delle testimonianze della vita e delle attività passate ma
anche nel senso economico del termine perché questo patrimonio costruito
rappresenta pur sempre un valore per i loro proprietari,
- l'inselvatichimento nel senso di
una banalizzazione del paesaggio a causa di una copertura forestale sempre più
omogenea e monotona che non permette più una lettura del territorio nelle sue
componenti morfologiche e storiche,
- il degrado naturale nel senso di
una diminuzione della varietà delle specie floreali e faunistiche e della
tendenza a un disequilibrio della stabilità idrogeologica in seguito
all'abbandono della manutenzione dei manufatti tradizionali e a un inevitabile
aumento degli incendi boschivi.
Il problema della forte progressione del bosco a
scapito degli spazi aperti agricoli con una conseguente banalizzazione del
paesaggio assume una certa priorità in tutto il territorio del Cantone. Uno
degli strumenti, ma non l'unico, è la scheda 8.5.
La presenza dell'uomo sul territorio in questo
contesto e a certe condizioni va quindi vista come un elemento di cura
dell'ambiente e non automaticamente come un elemento di disturbo.
Tramite appropriate politiche cantonali e comunali nel
settore degli edifici tradizionali fuori zona è quindi possibile favorire un
approccio partecipativo e di responsabilità nella gestione del territorio
passando da un atteggiamento puramente consumistico nei confronti della natura
e del paesaggio a un atteggiamento più diretto e attivo. Quando la funzione
agricola di un tempo non può più essere esercitata, e solo nei casi in cui essa
non può più essere ripristinata a scopo produttivo, il rustico trasformato può
anche assumere una funzione sociale equilibrante per la popolazione che lo
utilizza.
In Ticino vi è un numero considerevole di edifici
(rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi
edifici e impianti individuabili su tutto il territorio cantonale,
rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in
assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi
pertanto può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se
si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo
naturalmente i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta.
D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari
e stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi
edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce.
Il cambiamento di destinazione diventa una misura che
permette:
- la conservazione dell'edificio
stesso
- la creazione delle premesse
necessarie per la cura delle aree circostanti.
È quindi evidente che la condizione che sta alla base
di un cambiamento di destinazione di un edificio fuori zona deve comprendere le
due componenti sopracitate. La trasformazione di edifici esistenti può
addirittura contribuire a una migliore cura del territorio e della natura e a
fare da contrappeso stagionalmente all'eccessiva concentrazione della
popolazione e delle attività in una parte esigua del territorio cantonale (in
Ticino il 18% del territorio comprende l'80% della popolazione e il 90% dei
posti di lavoro; a questo territorio molto densamente abitato si contrappone
una vasta superficie che tende ad essere abbandonata a sé stessa se non ci
fosse un minimo di interesse da parte della popolazione come quello per la
conservazione dei rustici).
6.1.2. La scheda 8.5 stabilisce in seguito come viene attuato il
coordinamento a livello cantonale, elencando in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione. Essa
sancisce innanzitutto il criterio di base (1a) secondo cui il territorio
cantonale per il quale va esaminata una messa sotto protezione comprende
i paesaggi
caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al
di sotto dei 2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali
originali, ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato.
La scheda elenca poi i criteri di esclusione (1b), specificando
che per una messa in protezione, non entrano in linea di conto il bosco secondo
la legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC),
le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse nazionale, cantonale
o regionale e, infine, le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
Stante la necessità di proteggere un territorio che travalica i
confini dei singoli Comuni, il Cantone è chiamato a svolgere un ruolo di
coordinamento tra i piani regolatori, ai fini di ottenere un quadro
paesaggistico coerente con i principi che informano la pianificazione
direttrice. Quali strumenti entrano in linea di conto il piano comprensoriale,
l'elaborazione di sottoschede per unità geografiche specifiche, la
pianificazione intercomunale e il piano di utilizzazione cantonale.
6.1.3. In seguito la citata scheda stabilisce anche come devono
procedere i Comuni. Questi devono dapprima approntare gli elementi conoscitivi
di base che servono per preparare la decisione sulla protezione:
-     definiscono
il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le
superfici SAC, le zone di pericolo; le aree per attrezzature, impianti o
funzioni d'interesse nazionale, cantonale o regionale);
-     allestiscono
l'inventario IEFZE;
-     raccolgono
le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio (attività
agricola, selvicoltura ecc.);
-     individuano
gli elementi naturali;
-     definiscono
eventuali elementi storici e culturali specifici della zona;
-     rilevano le
infrastrutture e i servizi esistenti.
Sulla scorta di
tali elementi conoscitivi di base, i Comuni:
- decidono in modo restrittivo
sulla protezione di paesaggi nel senso di questa scheda e ne delimitano - nel
caso - il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;
- decidono quali edifici, compresi
all'interno di questo perimetro, proteggere;
- indicano gli edifici che vanno
mantenuti a scopo agricolo;
- definiscono le misure vincolanti
atte a garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;
- definiscono le norme di
attuazione per la protezione dei singoli edifici.
7. 7.1. L'art. 75 cpv. 3 LALPT affida al piano regolatore - dunque ai
Comuni - il compito di designare in particolare, all'interno dei paesaggi
secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, i rustici meritevoli di conservazione. Per
rustici s'intendono quegli edifici che per origine, forma, struttura e
materiali appartengono all'edilizia rurale tradizionale (art. 29 prima frase
del regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale sula
pianificazione del territorio; RLALPT; BU 1991, pag. 48). Tale regolamentazione
è oggi ripresa agli art. 70 cpv. 2 e 3 LST, rispettivamente 85 cpv. 4 del
regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;
RL 701.101). Competenza comunale che, come ha avuto modo di considerare di
recente il Tribunale, non è venuta meno con l'adozione del PUC-PEIP (STA
90.2017.43 del 16 dicembre 2019 consid. 4).
7.2. L'inventario degli edifici
situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato e approvato
seguendo la procedura di variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2, 75 cpv.
3 LALPT, ora art. 33 cpv. 2 e 70 cpv. 3 LST). Stando alle indicazioni della
scheda 8.5 e del rapporto d'esame relativo alla sua approvazione del 14
novembre 2001, questi inventari costituiscono un'eccellente base per le ulteriori
decisioni. In particolare, la scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da
conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici
compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa cernita occorre partire
da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, puramente
indicativa nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici
inclusi nei paesaggi protetti. L'inventario serve, quindi, in primo luogo quale
strumento di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito
fuori della zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare
quali edifici sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la
classificazione definita a questo scopo nelle direttive elaborate dal
Dipartimento del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del
territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi
per la definizione dei paesaggi da proteggere ( pro multis : STA
90.2007.118/122 del 28 febbraio 2008 con riferimenti).
7.3. Gli edifici sono suddivisi
negli inventari IEFZE secondo le seguenti categorie:
1. Edifici meritevoli di
conservazione
a) Edifici rustici finora
prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la
ricostruzione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che
fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la
ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di
conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello
stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi
emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama
architettonicamente valida e di pregio, e hanno caratteristiche particolari per
le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;
c) edifici rustici particolari con
una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,
mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse
generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica
della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati
(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento
colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano
regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale.
2. Edifici diroccati non
ricostruibili
Edifici diroccati per i quali non esiste un interesse
pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi
di rustici meritevoli di conservazione.
3. Edifici rustici già trasformati
Edifici rustici già trasformati per i quali sono
concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di
recupero di parti originali.
4. Altri edifici rilevati
Tutti gli altri edifici esistenti
sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali,
autorimesse, baracche, capannoni ecc. In questa categoria sono inclusi anche
edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso
totalmente le loro caratteristiche originali.
Censure
di carattere generale
8. 8.1. RI 1, pur avendo ridotto
l'oggetto del litigio solamente a determinati comparti e non contestando più le
NAPUC a seguito della variante del 28 giugno 2012, ha comunque mantenuto una
serie di critiche di carattere generale sul metodo con cui l'Autorità cantonale
ha definito i paesaggi degni di protezione. Secondo RI 1 il PUC-PEIP non
rispetta sufficientemente il principio della separazione della zona edificabile
dalla zona non edificabile. In violazione di quanto previsto dall'art. 47 cpv.
1 OPT, norma che concretizza l'obbligo di ponderare gli interessi previsto
all'art. 3 cpv. 2 OPT, né il rapporto di pianificazione né il messaggio
governativo spiegherebbero sufficientemente le scelte fatte in relazione a
ciascun comparto. Trattandosi di una pianificazione innovativa, potenzialmente
in conflitto con il diritto federale e in particolare con il citato principio,
il Consiglio di Stato avrebbe dovuto fornire al Gran Consiglio, autorità preposta
all'adozione del piano, un rapporto particolarmente approfondito, ciò che non
ha fatto. Tale importante carenza avrebbe comportato la definizione di vasti
comparti (oltre 600 km 2 ), senza un esame puntuale delle loro qualità
paesaggistiche e dell'esistenza di un'unità degna di protezione fra edifici e
paesaggi. L'art. 39 cpv. 2 OPT e il piano direttore richiederebbero una
delimitazione restrittiva dei paesaggi, sulla base di una ponderazione alla
luce degli elementi conoscitivi di base, che il Cantone non avrebbe raccolto o
comunque né considerato né applicato. Il perimetro, prosegue il ricorrente, è
troppo ampio anche in relazione alla gestione e al controllo delle attività
edilizie al suo interno nonché al raggiungimento degli obblighi e obiettivi del
PUC (salvaguardia del perimetro con le sue qualità, soprattutto l'impedimento
di un ulteriore imboschimento). La delimitazione di paesaggi protetti non
dovrebbe nemmeno pregiudicare il mantenimento di superfici sufficienti per
eventuali bisogni di quelle utilizzazioni del suolo che si svolgono fuori della
zona edificabile (agricoltura, urbanizzazione, svago ecc.). Secondo
l'insorgente la questione degli inventari è particolarmente problematica.
Intanto, questi non sarebbero nemmeno ancora stati adottati da tutti i Comuni.
In secondo luogo essi terrebbero conto principalmente (se non esclusivamente)
delle qualità dell'edificio, senza considerarne il contesto e quindi chinarsi
sul quesito fondamentale dell'esistenza di un'unità degna di protezione secondo
l'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT. Il Cantone avrebbe poi omesso di effettuare la seconda
scelta , come prevede il piano direttore: si sarebbe limitato a conferire
carattere costitutivo agli inventari, senza ponderare gli interessi (art. 3
OPT), ciò che non sarebbe possibile fare ora poiché gli inventari non sono in
quanto tali oggetto della procedura. RI 1 rileva poi come il controllo di
un'area così ampia, spesso montagnosa, discosta e di difficile accesso è
estremamente difficoltoso, se non impossibile. La sporadicità e inefficacia
degli interventi delle autorità preposte alla polizia edilizia dimostrerebbe il
sovradimensionamento del piano. Infine, il ricorrente sostiene che
l'inserimento di un'area nel PUC-PEIP nemmeno ne consente il recupero, giacché
l'apparato normativo non lo permetterebbe.
8.2. La Divisione spiega il processo che ha
condotto alla definizione dei comprensori, sostenendo che il pianificatore ha
comunque già applicato in maniera incisiva i criteri di esclusione enunciati
nella scheda del PD, demandando solo alla fase della domanda di costruzione la
loro verifica puntuale. Inoltre, ha rafforzato i criteri di delimitazione. In
merito al concetto di degno di protezione secondo l'art. 39 OPT la
Divisione - richiamandosi alla pubblicazione dell'Ufficio federale
dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, Il paesaggio tra passato e
futuro, Berna 1998, pag. 28 seg. - ritiene che esso si riferisca a quel
paesaggio che presenta indubbiamente dei valori tali da giustificarne la
tutela, senza per questo dover necessariamente manifestare dei valori di
eccezionalità ed essere assolutamente intatto . Questi ultimi
apparterrebbero piuttosto al concetto di particolarmente degno di protezione ,
insieme all'unicità, all'insostituibilità, alla rarità o alla rappresentatività
delle caratteristiche del paesaggio (cfr. risposta della Divisione dello
sviluppo territoriale e della mobilità, pag.11). Premesso che la scarsa qualità
del patrimonio costruito ha già condotto all'esclusione di un buon numero di
aree, essa specifica che nei casi limite il Cantone ha dato maggior peso al
potenziale di riqualifica promosso dal PUC-PEIP in consonanza con la scheda del
piano direttore. Seppur diversi da quelli adottati dalla Confederazione, i
criteri utilizzati dal Cantone non avrebbero certo minor valore. Esso ha inteso
la tutela come non limitata alla conservazione e alla salvaguardia ma anche
nell'ottica di uno sviluppo compatibile col paesaggio. Si tratta dunque di un
concetto di paesaggio dinamico , in continua evoluzione, la cui
trasformazione e riqualifica potrebbe essere controllata in maniera efficace ed
effettiva se inserito nel perimetro del PUC-PEIP. Quanto alla valutazione
tecnica commissionata dalRI 1 alla __________ di __________, la Divisione
sottolinea che essa si diparte da criteri troppo rigidi e mal applicabili alla
realtà cantonale. Tale metodo scientifico sarebbe stato messo in pratica
pedissequamente, senza la necessaria approfondita conoscenza del territorio.
S'impone, invece, un approccio di tipo poliedrico, che abbracci aspetti
scientifici e valutazioni empiriche, ciò che spetta ai Cantoni come stabilito
dall'art. 75 cpv. 1 Cost. e non può essere delegato ad altre autorità sulla
base di studi ad hoc . A torto questo studio parla di paesaggio
compromesso o paesaggio pregiudicato , termini che implicitamente
esprimono un giudizio di valore; più corretto sarebbe parlare di paesaggi
trasformati, che non possono essere giudicati solo in modo asettico, ma la cui
definizione non può prescindere anche dalla percezione, ovvero dalle emozioni
che suscita nel singolo. La Divisione, infine, sottolinea come la prossimità
della zona edificabile o la presenza di infrastrutture moderne andrebbero
contestualizzate. Per quanto riguarda le zone edificabili, essa sottolinea
l'importanza del contorno degli abitati, che creano una fascia di distacco tra
l'edificato e il bosco e presentano spesso valori come vigne, muri a secco,
percorsi. Quanto alle infrastrutture moderne (in special modo gli edifici
agricoli) si tratta di una semplice sovrapposizione di elementi nell'ottica
dinamica del paesaggio, che non pregiudica il valore di paesaggio tradizionale.
9. Per valutare la
correttezza dell'operato delle Autorità cantonali, è necessario innanzitutto
ripercorrere nel dettaglio l'iter che ha condotto all'elaborazione del
PUC-PEIP.
9.1. Conseguita il 30 gennaio 2002, l'approvazione
della scheda 8.5, il 3 dicembre 2002 il Consiglio di Stato ha istituito la
Commissione per la sua applicazione, affidandole il compito di approfondire i
criteri di base per la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni
di protezione, di predisporre le basi pianificatorie per l'inserimento formale
dei paesaggi protetti nei piani di utilizzazione e di verificare le direttive
per gli IEFZE. Essa, svolto un lavoro d'indagine del complesso del paesaggio
cantonale, ha precisato i criteri per l'individuazione specifica dei paesaggi
con edifici e impianti degni di protezione (criteri d'inclusione), i quali
oltre a rispettare il criterio di base (rapporto di pianificazione, allegato
1):
- sono caratterizzati dall' alternanza
tra foreste e spazi aperti e da ampie superfici pascolive alpestri (legate
alla transumanza stagionale);
- sono valorizzati dalla presenza
di edifici , raggruppati o isolati, testimonianza di un'arte edilizia
minore ma di grande dignità;
- costituiscono una ricchezza
culturale con carattere di unicità ;
- contengono un patrimonio
edilizio determinante per la sua funzione paesaggistica e per la conservazione
della sua specificità ;
- necessitano della trasformazione del patrimonio edilizio che vi si trova quale condizione per garantire la
presenza dell'uomo e quindi per evitare il loro degrado e il loro
abbandono .
Definite (secondo l'orografia e l'appartenenza a contesti
territoriali univoci per specificità e vocazioni predominanti) 22 unità
territoriali chiaramente identificabili (comprensori), la Commissione ne ha
individuato tre tipologie (Rapporto di pianificazione, pag. 21 e allegato 3):
1. comprensori che, nel loro
complesso e sulla base dei criteri precedentemente stabiliti, possono essere
già considerati paesaggi degni di protezione ai sensi della Scheda 8.5;
2. comprensori che contengono in modo
evidente, ma circoscritto, aree che soddisfano i criteri della Scheda 8.5;
3. comprensori nei quali non emerge
in modo chiaro l'esistenza di un patrimonio edilizio rurale tradizionale
diffuso e determinante per la sua funzione paesaggistica.
9.2.
La Commissione ha quindi affidato a un Gruppo di lavoro interdisciplinare
esterno l'analisi approfondita dei comprensori delle categorie 2 e 3 appena
elencate (cfr. anche l'allegato 4 riportato più sotto), chiedendogli di
allestire, in particolare, adeguate rappresentazioni cartografiche con la
sintesi delle singole analisi comprensoriali e una proposta di delimitazione
delle aree territoriali che adempiono ai criteri d'attribuzione precisati dalla
Commissione (cfr. Allegato 4, qui sotto).
Il
rapporto di pianificazione spiega nel dettaglio il lavoro svolto dal Gruppo di
lavoro interdisciplinare (pag. 22):
Quale compito preliminare del Gruppo di lavoro, il
capitolato ha previsto la raccolta e l'organizzazione dei dati necessari allo
studio, da cui elaborare delle schede di descrizione territoriale dei singoli
comprensori, in particolare delle loro caratteristiche naturali, antropiche e
storiche, così come delle componenti evocative e percettive e delle tendenze
evolutive.
In seguito, al Gruppo di lavoro è stato richiesto il
rilievo dei comprensori d'approfondimento e, dopo valutazione del risultato, la
successiva delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di
protezione all'interno dei medesimi. ()
Affinato il metodo
sulla base di un comprensorio campione, il Gruppo di lavoro interdisciplinare lo
ha applicato all'insieme del territorio, descrivendo anche quei comprensori che
la Commissione non aveva ritenuto necessario approfondire. Prosegue il
rapporto:
Il compito principale del rilievo è consistito in una
lettura territoriale dettagliata, avvenuta laddove la ricerca dei paesaggi o
del loro limite necessitava di un'indagine approfondita. In questa fascia, il
territorio è stato suddiviso nelle seguenti tipologie di paesaggio:
- territorio prevalentemente
insediato;
- territorio prevalentemente
agricolo;
- territorio prevalentemente
boschivo (comprensivo di radure);
- territorio a carattere fluviale e
dei laghi;
- territorio aperto oltre il limite
del bosco;
- territorio al di sopra della quota
di 2000 m s.l.m.;
- altri territori.
I risultati della lettura territoriale, che è stata
effettuata in questa fase senza tener conto dei criteri d'esclusione della
Scheda 8.5, si possono leggere per tutti i comprensori oggetto d'indagine ()
negli elaborati grafici del PUC-PEIP posti in consultazione nell'ambito della
procedura d'informazione e partecipazione pubblica prevista dall'art. 46 LALPT.
Essa è inoltre riassunta nell'Allegato 5.
Sempre
in merito all'indagine territoriale svolta, il rapporto quindi conclude che:
In seguito ai risultati emersi dalla lettura
territoriale, dalla descrizione dei comprensori e in applicazione dei criteri
definiti dalla scheda 8.5 del PD, è stato delimitato il territorio che
corrisponde alla definizione dei paesaggi con edifici e impianti degni di
protezione. Questa delimitazione è avvenuta per gradi, con un rapporto stretto
tra Commissione e Gruppo di lavoro per l'affinamento progressivo dei criteri di
delimitazione.
9.3.
Queste fasi preliminari hanno quindi, da un lato, permesso l'affinamento dei
criteri d'indagine territoriale e, dall'altro, approntato una cartografia dei
paesaggi con edifici e impianti degni di protezione per l'intero territorio
cantonale.
10. 10.1. Per il consolidamento pianificatorio l'Autorità cantonale ha optato per
lo strumento del piano di utilizzazione cantonale (PUC). Essenzialmente per due
motivi. Il primo, di natura strettamente pianificatoria, è quello di permettere
di delimitare il paesaggio in modo uniforme sull'intero territorio cantonale,
senza interruzione in corrispondenza dei confini comunali. Il secondo motivo,
fondato su ragioni di opportunità, è da ricercare nella volontà di disporre in
tempi relativamente brevi dell'anello giuridico mancante per permettere
l'applicazione dell'art. 39 cpv. 2 OPT, scaricando di quest'onere i Comuni. Per
ragioni di uniformità e per garantire la piena compatibilità con il diritto
federale, il PUC riunisce a livello cantonale anche l'impianto normativo
edilizio in materia di rustici. In un primo momento, dato che il paesaggio era
già tutelato dalla legislazione federale, cantonale e dai piani regolatori
comunali, il legislatore ha rinunciato a porre sotto protezione l'insieme del
paesaggio delimitato, ponendo l'accento sulla salvaguardia del territorio
direttamente adiacente agli edifici, fissando norme di attuazione per gli
interventi ammissibili nell'area esterna di pertinenza del rustico e per la sua
gestione. In seguito, con le citate modifiche delle NAPUC del 28 giugno 2012,
la protezione del paesaggio è stata rafforzata, sottolineando la portata
generale degli effetti del piano all'interno dei comprensori protetti.
10.2. Come visto, la
scelta di far capo al piano di utilizzazione cantonale quale strumento di
coordinamento tra i singoli piani regolatori comunali è esplicitamente prevista
dal piano direttore. Il Gran Consiglio, seguendo quanto proposto dal Governo,
ha inoltre deciso di delimitare direttamente il perimetro del paesaggio,
sostituendosi così nel compito che la pianificazione direttrice affida, in
linea di principio, ai Comuni. L'art. 5.1 NAPUC, che si riferisce ai rapporti
con i piani regolatori comunali e gli ordinamenti pianificatori cantonali,
prevede infatti che il PUC si sovrappone a questi, disciplinando esclusivamente
gli aspetti settoriali legati alla messa in atto dei contenuti della scheda 8.5
del PD, segnatamente la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti
protetti. Nonostante la redazione non proprio cristallina della norma,
dall'art. 5.3 NAPUC è comunque possibile dedurre che laddove il piano invade la
zona edificabile stabilita secondo l'art. 15 LPT esso non esplica effetti: qui
valgono - negli intenti del legislatore - le disposizioni del piano regolatore
comunale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 31).
10.3. In una prima
fase la delimitazione dei paesaggi in parola è avvenuta unicamente in
applicazione del criterio di base, senza considerare quelli di esclusione.
Secondo il rapporto di pianificazione (pag. 24) i motivi di quella scelta erano
tre:
- stabilire
giuridicamente il bosco, le zone di pericolo, le SAC e le aree d'interesse
pubblico su quasi tutto il territorio cantonale avrebbe comportato un grande
dispendio e procrastinato l'entrata in vigore del piano;
- il
riconoscimento giuridico di queste componenti non è necessario ai fini della
lettura del paesaggio nel suo insieme, ciò dovendo avvenire sulla base delle
loro qualità percettibili;
- infine,
si tratta di superfici non stabili nel tempo, soggette a frequenti cambiamenti,
ciò che comporterebbe un continuo adattamento del piano per adeguare la
delimitazione dei paesaggi.
La proposta di
delimitazione così elaborata (cfr. sotto, allegato 6) è stata posta in
consultazione per informazione e partecipazione pubblica dal 29 maggio al 28
giugno 2006.
Esempio
di scheda pubblicata:
10.4. Terminata la fase di
consultazione, il Dipartimento del territorio ha elaborato la versione
definitiva del PUC-PEIP all'indirizzo del Consiglio di Stato per l'adozione.
Tenendo conto delle osservazioni pervenute, in particolare di quelle delRI 1,
l'Autorità cantonale ha ristretto i perimetri, da un lato applicando con
maggiore severità i criteri di delimitazione, dall'altro individuando ampi
comparti toccati in maniera importante dai criteri di esclusione, scartandoli
laddove questi risultavano prevalenti e la modifica non comportava una
frammentazione dell'unità territoriale considerata. Il rapporto di
pianificazione spiega poi che (pag. 28):
[P]ur essendo stati considerati
in ampia misura nella stesura definitiva del PUC-PEIP, i criteri d'esclusione devono
essere verificati al momento della domanda di costruzione, distinguendo la
distinzione della lettura paesaggistica del territorio da quella prettamente
legale. La procedura dell'autorizzazione edilizia è dunque lo strumento
giuridico che accerta se la protezione istituita dal PUC-PEIP, e di riflesso la
possibilità di cambiamento di destinazione, sia inibita dalla sussistenza di un
criterio di esclusione . ()
[L']appartenenza di un edificio
ad un paesaggio delimitato dal PUC-PEIP non significa direttamente la
possibilità di cambiare destinazione, ma indica che l'edificio è solo
potenzialmente trasformabile. () [Con la procedura di autorizzazione edilizia]
si verifica il rispetto di tutte le condizioni poste dall'art. 39 cpv. 2 e cpv.
3 OPT e, eventualmente, delle disposizioni restrittive previste dai Comuni.
10.5.
Con risoluzione del 26 maggio 2009 il Consiglio di Stato ha adottato il
PUC-PEIP.
11. Il Governo ha quindi trasmesso il piano
accompagnato dal messaggio citato in narrativa al Parlamento. La Commissione
speciale per la pianificazione del territorio si è quindi chinata sulla
tematica, rendendo il 27 aprile 2010 il proprio Rapporto (n. 6224 R).
11.1. La Commissione
non si è limitata a prendere atto delle valutazioni contenute nel progetto di
piano trasmessogli, ma ha formato al suo interno una sottocommissione che
(Rapporto cit., pag. 138):
ha dapprima allestito un resoconto della
consultazione del 2006, poi ha verificato i criteri di delimitazione dei
paesaggi e le loro conseguenze pratiche () quindi ha proceduto ad un'analisi
più ampia della situazione ().
La sottocommissione e altri membri della commissione
hanno pure proceduto a dei sopralluoghi in Valle Leventina, in particolare nei
Comuni di Dalpe, Prato Leventina e Quinto (Piora/Cadagno). Queste visite hanno
dato lo spunto per un approfondimento della politica cantonale del paesaggio e
le opzioni di sviluppo del paesaggio del Progetto territoriale Svizzera. ()
Per una valutazione degli aspetti economici () sono
stati contattati la Sezione della promozione economica e l'Ufficio statistica
del Dipartimento delle finanze e dell'economia.
11.2. Per quanto concerne i criteri per la delimitazione dei
paesaggi, il Rapporto spiega nel dettaglio quanto fatto dal Governo sino a quel
momento (pag. 125 segg.):
a) Bosco
La scheda 8.5 indica che i paesaggi degni di
protezione sono in particolare quelli caratterizzati dall'alternanza tra
foreste e spazi aperti. In certe parti impervie del territorio cantonale,
l'alternanza tra foreste e spazi aperti non c'è mai stata; in altre zone, il
progressivo abbandono dei pascoli ha causato una forte estensione del bosco,
che ha cancellato quasi tutte le radure.
Per questi motivi, con il riesame dei paesaggi,
diversi comparti caratterizzati da un bosco fitto senza radure sono stati
esclusi dal PUC. Si tratta ad esempio di aree come la sponda destra della Valle
Vergelletto, la Valle di Arbedo, il versante destro tra Ambrì e Rodi o anche di
superfici più limitate.
b) Territorio aperto oltre i monti e i maggenghi
Il progetto di PUC del 2006 riportava quasi
sistematicamente la quota di 2000 m s.l.m. quale limite superiore dei paesaggi
con edifici e impianti protetti. Con il riesame dei paesaggi sono stati
considerati più attentamente i monti e i maggenghi; il limite superiore è ora
sovente tracciato appena sopra questi insediamenti. Restano di conseguenza
escluse molte zone aperte impervie e prive di rustici e anche parecchi alpeggi
in cui l'attività agricola è ancora ben presente e deve avere la priorità. Ad
esempio in Valle Bedretto, Valle Carassina (Blenio), Val Vogornesso (Sonogno).
c) Zone di pericolo naturale
Nel riesame dei paesaggi, alcune zone di pericolo di
una certa dimensione già consolidate con i piani previsti dalla legge sui
territori soggetti a pericoli naturali sono state escluse dai perimetri del
PUC, in particolare le principali zone valangarie di Airolo. La maggior parte
dei pericoli naturali dovrà comunque essere considerata nell'ambito della
procedura edilizia, anche perché i piani delle zone di pericolo si concentrano
soprattutto sulle zone edificabili.
d) Attrezzature, impianti o funzioni d'interesse
superiore
La scheda 8.5 esclude dai paesaggi con edifici e
impianti protetti le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse
nazionale, cantonale o regionale. In particolare sono state escluse le piazze
d'armi di Airolo, del Monte Ceneri e di Isone e le zone sciistiche di Pescium
(Airolo) e Carì.
e) Aree agricole
Con l'esclusione delle superfici per l'avvicendamento
culturale (SAC), una buona parte del territorio di fondovalle fino a 500-600 m
s.l.m. risulta già automaticamente escluso dai paesaggi con edifici e impianti
protetti. Già con il progetto del 2006 erano state escluse anche altre
importanti aree agricole come la campagna di Dalpe e Prato Leventina, il Pian
Castro (Acquarossa) e il fondovalle della Tresa (Monteggio).
f) Aree a contatto con gli agglomerati urbani
I paesaggi con edifici e impianti protetti a contatto
con le zone edificabili sono già percettibilmente limitati dall'esclusione
delle aree agricole più importanti. Il principio della separazione tra zona
edificabile e zona non edificabile impone però altre selezioni negli
agglomerati urbani, in particolare nelle zone collinari. Il progetto di PUC del
2006 escludeva già dai paesaggi del PUC la collina tra Bioggio e Cademario, la
Collina d'Oro, la fascia pedemontana tra Gudo e Gordola, le zone di Artore,
Daro (Bellinzona) e Paudo (Giubiasco). Con il riesame dei paesaggi sono state
precisate queste aree e sono state escluse anche le fasce collinari tra Bioggio
e Caslano e tra Orselina e Tenero.
g) Aree paesaggisticamente già compromesse
Dai paesaggi con edifici e impianti protetti sono
stati esclusi insediamenti che a causa delle numerose trasformazioni hanno
perso le loro caratteristiche paesaggistiche. Si tratta ad esempio di Mornera
(Montecarasso) - parzialmente incluso in zona edificabile, e già escluso nel
progetto del 2006 - dei Monti di Fosano, di Piazzogna, di Vairano e di Gerra
(Gambarogno), di alcuni monti di Brissago, dei Monti di Paudo (Bellinzona).
h) Assenza di edifici degni di protezione
In alcuni casi, il riesame dei paesaggi ha portato
all'esclusione dal PUC di comparti caratterizzati da un numero molto limitato o
dalla totale assenza di edifici degni di protezione. Si tratta ad esempio del
Monte San Giorgio e dell'Arbostora, il cui valore paesaggistico non è legato ai
pochi edifici rilevati.
11.3. Il Rapporto
affronta poi in modo approfondito la questione del paesaggio e delle tensioni
esistenti tra una visione statica, che cerca di fissare un quadro materialmente
e giuridicamente inequivocabile della situazione, e una realtà dinamica, che
sovente evolve in modo autonomo. La Commissione si china quindi dapprima sulla
politica cantonale del paesaggio, poi sullo studio elaborato dall'Istituto
federale di ricerca per la foresta, la neve e il paesaggio (WSL) in vista
dell'elaborazione del Progetto territoriale Svizzera, nel frattempo giunto a
compimento, e che si configura come base di riferimento e aiuto decisionale,
non vincolante, per le attività d'incidenza territoriale di tutti i tre livelli
istituzionali: Confederazione, Cantoni e Comuni (cfr. www.progetto-territoriale-svizzera.ch ). In merito alla politica
cantonale essa spiega in particolare che (p.to 5.2., pag. 130):
Sul fondovalle e nella fascia collinare i maggiori
rischi sono legati al perdurare della pressione insediativa e alla tendenza a
occupare ulteriori spazi liberi.
Per la fascia montana
e alpina i rischi sono invece:
-     la tendenza
all'abbandono del territorio agricolo, con conseguente aumento dell'uniformità
paesaggistica;
-     la scomparsa di
ambienti di rilevanza naturalistica, come i prati e i pascoli magri;
-     la perdita
ulteriore di tipologie di paesaggio legate al passato contadino, come i
paesaggi terrazzati;
-     la banalizzazione
del patrimonio costruito, in particolare per quanto riguarda i nuclei storici,
i rustici e i loro paesaggi.
Per conservare gli spazi aperti nel territorio
montano e alpino la scheda P1 del Piano direttore indica tre indirizzi:
-     un sostegno
all'agricoltura di montagna;
-     la definizione,
attraverso i progetti di paesaggio, di zone prioritarie di mantenimento degli
spazi aperti;
-     la gestione attiva
del territorio correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le
residenze secondarie.
Quindi, per la
conservazione degli spazi aperti nel territorio montano alpino, la Commissione
sottolinea l'importanza determinante della gestione attiva del territorio
correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le residenze secondarie
(p.to 5.4, pag. 131). Di fronte alla richiesta delRI 1 di restringere
ulteriormente i perimetri del PUC ritiene che ciò non garantirebbe un
risultato migliore e non sarebbe compresa né dalla popolazione locale né da
molti forestieri , essendo più importante per il risultato finale le
norme di attuazione del PUC.
Per quanto concerne,
invece, il citato studio del WSL, la Commissione ha valutato le varie opzioni a
disposizione.
11.4. Da ultimo la
Commissione si è chinata sulla valenza economica del ritorno dell'uomo sul
territorio periferico abbandonato, sottolineando l'indotto generato dal recupero
della sostanza edilizia storica, che va al di là dei lavori necessari alla loro
ristrutturazione (p.to 7, pag. 135 segg.). Salvaguardando la specificità e il
pregio di questi territori, si favorirebbe in particolare l'attività turistica,
pilastro essenziale della fragile economia dei territori rurali e montani
ticinesi, anche in riferimento alla residenza secondaria. Ciò comporterebbe una
serie di ripercussioni positive sul piano anche sociale e non da ultimo dello
sviluppo di una forma di turismo sostenibile , ove l'offerta di alloggio
turistico si basa prevalentemente sulla salvaguardia e il recupero del
patrimonio costruito esistente, anche al di fuori della zona edificabile. Le
iniziative poste in essere in relazione all'utilizzazione turistica dei rustici
fornirebbero un'ulteriore garanzia per la corretta gestione e trasformazione
della sostanza edificata tradizionale, poiché presuppongono esigenze di qualità
e di autenticità del suo pregio, originale e tipico.
11.5. Il Rapporto
conclude condividendo quanto fatto dal Consiglio di Stato, ritenuto compatibile
col diritto federale, coerente con la politica cantonale di promozione del
paesaggio e con gli indirizzi del progetto territoriale della Confederazione (p.to
8, pag. 138 segg.).
11.6. Anche il Gran
Consiglio ha condiviso il lavoro svolto dall'Autorità cantonale, con
un'accresciuta volontà di gestire attivamente il territorio protetto. Il
deputato Luca Beretta Piccoli ,
correlatore con il collega Lorenzo Orsi ,
ha avuto modo di illustrare nuovamente quanto fatto dalla Commissione (RVGC,
Anno parlamentare 2009-2010, vol.10, pag. 71 segg., 88):
In seguito abbiamo tentato di rafforzare il messaggio
governativo, forse troppo concentrato sugli aspetti storici, sociali e
culturali, sviluppando in particolare:
1. il tema del paesaggio, appena
esposto dal collega Lorenzo Orsi;
2. l'aspetto delle valenze
economiche degli edifici meritevoli di protezione per le regioni periferiche,
molto ben ripreso da Marco Marcozzi nel suo intervento.
Abbiamo inoltre:
- verificato la legittimità dei
perimetri (comprendenti circa 11 mila rustici ancora da riattare), contestati
dall'autorità federale, cercando di giustificarne l'estensione;
- operato una corretta ponderazione
degli interessi a cui deve rispondere il PUC-PEIP;
- dato un forte segnale affinché si
prenda atto che questa situazione di insicurezza giuridica non può più
continuare. Si tratta di definire, con l'ultimo tassello mancante, il quadro
giuridico e pianificatorio volto a consentire la conservazione e la valorizzazione
dei rustici nel pieno rispetto della legislazione federale e della scheda P3
del PD (particolarmente restrittiva, come richiesto da Berna);
- applicato le norme di attuazione
del PUC-PEIP, al fine di creare una piattaforma di discussione con le autorità
federali.
Il PUC-PEIP ha
quindi raccolto pressoché l'unanimità dei consensi dei deputati presenti (73
voti favorevoli, 3 contrari e 3 astensioni).
12. Alla
luce di quanto precede, il Tribunale ritiene che le critiche di ordine generale
mosse dalRI 1 debbano essere respinte, non senza osservare una certa incoerenza
nella richiesta di considerare contrario al diritto e alle indicazioni del
piano direttore il modo di procedere seguito dal Cantone, mettendo in
discussione la pianificazione in quanto tale anche se solamente in relazione ai
comparti rimasti contestati. Infatti, la procedura era stata a suo tempo
sospesa su richiesta del ricorrente stesso, il quale aveva indicato che era sua
intenzione sostenere le autorità ticinesi nel loro impegno per l'attuazione
conforme alla legislazione federale del PUC PEIP e che l'impugnativa non
aveva quale scopo primario di ottenere l'annullamento del piano . Ora, se
veramente RI 1 riteneva, invece, che quanto messo in atto dal pianificatore
cantonale presentasse difetti metodologici di gravità tale da giustificare
l'accoglimento in limine del ricorso senza nemmeno entrare nel merito di
ogni singolo comparto contestato, questo Tribunale fatica a comprendere per
quale motivo esso si sia limitato in un secondo tempo a chiedere l'annullamento
parziale del piano e solo in relazione a alcuni settori, dopo una lunga e
dispendiosa istruttoria, riproponendo per di più le
medesime critiche di principio sollevate nel ricorso. D a notare che già
con il cosiddetto complemento al ricorso del 24 luglio 2013 RI 1 era entrato
nel merito della necessità di escludere solo determinati comparti, producendo
lo studio dell'ottobre 2012 e indicando inoltre che (pag. 2):
le discussioni tra le Autorità federali e cantonali
sono state proficue. Sulla base degli accordi presi, il Consiglio di Stato ha
licenziato un messaggio (n. 6495, del 4 maggio 2011) mediante il quale è stato
richiesto un credito quadro di CHF 3'200'000 per la gestione e la
valorizzazione del paesaggio. Nel messaggio inoltre è stata proposta la
modifica, nel senso auspicato dall'USTE [ARE], di diverse norme di attuazione
del PUC PEIP. Il parlamento ha approvato il messaggio (con alcune modifiche) il
28 giugno 2012.
Ora, tuttavia e
come già detto, il procedere delRI 1 non integra comunque sia gli estremi di un
agire contrario alla buona fede, come alcuni resistenti pretendono.
12.1. Il lavoro svolto
dalle autorità cantonali permette innanzitutto di considerare a sufficienza il
principio della separazione del territorio edificabile da quello non
edificabile.
12.1.1. In
termini assoluti l'estensione dei perimetri protetti non conduce di per sé a
ritenere una violazione del citato principio. La questione non può essere
valutata sotto il mero profilo quantitativo, determinante essendo invece le
reali qualità del territorio protetto; il fatto che il numero dei rustici
potenzialmente interessati sia elevato nulla muta al riguardo. Né la legge né
l'ordinanza pongono limiti quantitativi precisi. Certo, si tratta pur sempre di
porre le basi per un'autorizzazione edilizia eccezionale. Ora, secondo i dati
del rapporto dell'Osservatorio dello sviluppo territoriale del 2007 relativo
agli insediamenti ( https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/temi/piano-direttore/ost-ti/osservatorio-dello-sviluppo-territoriale/ )
la superficie complessiva cantonale al netto dei laghi è di 2'741.71 km 2 .
Basandosi sul dato indicato nel rapporto dell'ottobre 2012 secondo cui il
PUC-PEIP avrebbe una superficie complessiva di 630 km 2 (642.5 km 2 secondo il complemento al ricorso del 24 luglio 2013) con una buona
approssimazione si può dire che il PUC concerne circa il 23% del territorio
cantonale. Si tratta di una superficie senz'altro rilevante, ma che da sola non
permette ancora di scalfire il carattere di eccezionalità delle potenziali
licenze edilizie che potrebbero essere rilasciate. Tant'è che la riduzione
postulata dal ricorrente ai fini di rendere conforme il piano al diritto (circa
69.4 km 2 secondo il complemento del 24 luglio 2013, poi ulteriormente
ridotto con la replica) è suppergiù l'11% di quella ricompresa nel perimetro
del PUC-PEIP, vale a dire all'incirca il 2.5% di quella del territorio
cantonale.
12.1.2.
12.1.2.1. Nemmeno i problemi legati alla polizia
delle costruzioni, a cui si riferiscono anche parte degli oneri imposti dal
Consiglio federale nell'ambito dell'approvazione della scheda 8.5, giustificano
l'accoglimento in limine dell'impugnativa. Anche volendo considerare le riserve
delRI 1 nei confronti dell'operato del nostro Cantone, ciò non permette di
subordinare l'approvazione dello strumento in esame a condizioni non previste
dall'art. 39 cpv. 2 OPT né dall'art. 24 LPT. Del resto, sotto questo profilo,
il Tribunale non vede in che modo il fatto che un territorio sia estromesso dal
perimetro del PUC dovrebbe prevenire una qualche forma di abuso edilizio.
Nuovamente, è verosimile piuttosto il contrario, perché interventi non
autorizzati e, soprattutto, non autorizzabili poiché contrari allo spirito e
alle norme che informano il PUC-PEIP, possono condurre all'esclusione di un
territorio dal suo perimetro. Ciò che si ripercuote direttamente sui
proprietari di edifici rustici, in particolare di quelli che ancora non hanno
sfruttato le possibilità concesse dal piano di utilizzazione, i quali hanno
dunque un interesse accresciuto a vigilare e a segnalare le situazioni di
irregolarità, onde prevenire il decadimento delle caratteristiche che hanno
condotto alla tutela del paesaggio, nel comparto in cui sono situati. Il
controllo del territorio dovrebbe dunque risultare rafforzato. La facoltà
(invero molto condizionata e limitata) di poter conservare gli edifici rustici
in modo sostenibile sotto il profilo ambientale, in senso lato, ed economico
dovrebbe permettere di ottenere il consenso necessario per prevenire il
proliferare incontrollato di interventi edilizi abusivi. Si tratta, in
definitiva, di favorire una gestione ragionevole e condivisa di una parte del
territorio cantonale ove sono salde radici storiche e culturali molto sentite
dalla popolazione, non solo di quella residente.
12.1.2.2. A
scanso di equivoci, come del resto verrà spiegato diffusamente in seguito,
l'aspetto relativo alla polizia delle costruzioni e alla legalità degli
interventi edilizi non è privo di portata. Al contrario: laddove la situazione
fosse sfuggita di mano, molto spesso si possono costatare interventi non
compatibili con lo spirito della pianificazione in parola e che conducono e
hanno condotto all'esclusione di un paesaggio dal perimetro del PUC-PEIP.
Inoltre, le informazioni esatte dalRI 1 possono essere necessarie nell'ottica
di un reale recupero di paesaggi che hanno perso le qualità per essere
considerati degni di protezione. Ciò che, come si vedrà in seguito, comunque
non è possibile fare sulla base del piano adottato.
12.2. Pure a torto RI 1
sostiene che le autorità di pianificazione, Governo e Parlamento, abbiano
omesso di ponderare gli interessi, rispettivamente che nemmeno avessero a
disposizione gli elementi di base previsti dal piano direttore per poterlo
fare. Il lavoro svolto dall'Esecutivo, prima, e dal Parlamento, poi, per il
tramite di una propria Commissione, riportato in precedenza, testimonia tutto
sommato il contrario. In particolare, pretendere che il pianificatore si
dilungasse ad argomentare la necessità di includere ogni singolo comparto
all'interno dei perimetri protetti è eccessivo, i motivi alla base delle scelte
fatte essendo comunque sia sufficientemente noti. In nessun caso si può dunque
ritenere che il Gran Consiglio abbia deciso senza una precisa cognizione di
causa.
12.3. Il fatto di
procedere a una più precisa verifica dei criteri di esclusione al momento della
presentazione della domanda di costruzione (art. 10.2 NAPUC) non permette di
concludere che quanto previsto dal piano direttore non sia stato
sufficientemente attuato. Pertinenti, del resto, sono anche le motivazioni di
ordine economico e pratico evocate dal pianificatore (cfr. supra ,
consid. 10.3). Determinante, inoltre, è il rispetto di questi criteri in relazione
al rilascio delle licenze edilizie, ciò che questo modo di procedere permette
di considerare. Non dev'essere dimenticato che l'applicazione dell'art. 39 cpv.
2 OPT è volta a individuare i comparti in cui determinati edifici e impianti
possono essere considerati di ubicazione vincolata, secondo l'art. 24 lett. a
LPT. L'inclusione di un edificio nel perimetro del PUC-PEIP non ha, dunque,
come effetto di renderlo conforme alla zona di situazione: un eventuale
permesso di cambiamento di destinazione resta di carattere eccezionale.
Pertanto, in ossequio all'art. 24 lett. b LPT, il rilascio della licenza può
avvenire unicamente se non si oppongono interessi preponderanti. In altre
parole, dev'essere operata una ponderazione globale degli interessi secondo l'art.
3 OPT, alla luce anche dei criteri d'esclusione previsti dalla pianificazione
direttrice. Allo stadio attuale, la ponderazione degli interessi svolta dal
Cantone per definire i paesaggi e gli edifici potenzialmente degni di
protezione appare dunque tutto sommato sufficiente. Sapere se il risultato a
cui è giunto il pianificatore sia corretto, è questione che viene affrontata
nel seguito in relazione a ciascuna regione interessata.
12.4. Da ultimo,
nell'ambito dell'adozione del piano, come visto, sono stati anche considerati
gli inventari IEFZE e, in ogni caso, la realtà del patrimonio edilizio rurale è
stata valutata. Ciò emerge anche dalle precisazioni fornite dal rappresentante
del Gran Consiglio nell'ambito dell'udienza del 25 agosto 2014 (relativa al
settore 18):
Il GC precisa che si sta discutendo l'ultimo passo di
un iter durato circa 30 anni. Gli inventari fanno parte di un processo di
sviluppo di competenza comunale ed alcuni di essi risalgono alla prima metà
degli anni '90. Per avere uno stato di fatto aggiornato alla data odierna,
vorrebbe dire rifare tutto e aggiornare tutti gli inventari (20 anni di
lavoro). Gli inventari sono quindi stati presi quale dato acquisito dal
Cantone.
()
L'avv. __________
chiede quale fosse la funzione dell'inventario nella preparazione del perimetro
del PUC-PEIP e nella definizione dello stesso.
Il GC precisa che gli inventari sono comunali,
approvati dal CdS e al momento della stesura del PUC-PEIP ci si è concentrati
principalmente sulle qualità paesaggistiche. I perimetri del 2006, dal profilo
grafico, non davano conto degli edifici, facendo astrazione della sostanza
costruita e basandosi principalmente sulle qualità paesaggistiche ad ampia
scala. In seguito tale procedura è stata affinata. Nell'affinamento, grazie ad
un supporto tecnico (GIS) si è riusciti ad avere una collocazione degli edifici
sul territorio. Sono quindi stati fatti i due lavori in parallelo, da una parte
i sopralluoghi e dall'altra il riporto degli edifici meritevoli su supporto
informatico. Incrociando i perimetri definiti sul territorio e il dato degli
edifici, è stato ottenuto il risultato attuale. Per poterlo aggiornare, si
andrebbe incontro a spese insostenibili, e anche se lo si facesse, lo stesso
non sarebbe comunque definitivo ma da rifare ogni "5 anni". Per
questo motivo è stata trovata la soluzione di cui parlava il Giudice delegato
relativa alla necessità delle foto attuali per poter ottenere una LE. Il GC
precisa pure che le schede non sono state determinanti per il lavoro svolto, ma
sono state degli strumenti utilizzati. La presenza della sostanza costruita è
stata determinante nelle valutazioni che hanno portato alla stesura dei piani,
ma la conoscenza della sostanza costruita non è riconducibile solo agli
inventari comunali, bensì si compone anche dell'acquisizione dello stato di
fatto sul terreno (sopralluoghi).
()
Il GC precisa che tale lavoro non è stato fatto in
senso meccanico, ma implicitamente sì nella definizione del paesaggio
meritevole. L'inventario ad oggi è uno strumento superato. Precisa pure che le
aree viola sono degli affinamenti di un'area molto più estesa. Ribadisce il
concetto che gli inventari ci sono, ma che possono essere vetusti, tale aspetto
può essere supplito dall'effettiva conoscenza del territorio e le due cose
concorrono nella definizione degli edifici meritevoli. Le qualità
paesaggistiche, la sostanza edilizia e le altre componenti contenute nella
scheda, sono state considerate per ottenere il risultato finale di paesaggio
meritevole di protezione.
Che gli inventari non
siano, in fondo, strettamente necessari ai fini della definizione dei comparti,
lo conferma a ben vedere il ricorrente stesso laddove afferma (p. es. cfr.
rapporto giustificativo 25 giugno 2013 relativo alla regione 15, settore E):
Il Comune di Torricella-Taverne non sembra ancora
disporre di un inventario degli edifici situati all'esterno del perimetro delle
zone edificabili, ciò che impedirebbe il rilascio di permessi di costruzione ai
sensi dell'art. 39 OPT, ma che non impedisce di esaminare le qualità del
paesaggio da tutelare e quindi l'inserimento nel PUC-PEIP.
13. Alla luce di quanto precede si può anche concludere che è a
torto che alcuni resistenti (contraddicendosi laddove postulano comunque la
reiezione del gravame) mettono in dubbio la legalità del PUC-PEIP. Intanto,
nella misura in cui esso si prefigge di attuare quanto previsto dall'art. 39
cpv. 2 OPT, che - come detto - si fonda validamente sull'art. 24 LPT, esso
risulta conforme al diritto federale. In secondo luogo, i motivi addotti dalle
autorità di pianificazione per procedere con lo strumento del piano di
utilizzazione cantonale ( supra , consid. 10.1), peraltro come ipotizzato
anche dalla pianificazione direttrice ( supra , consid. 10.2), possono
tutto sommato essere qui condivisi (art. 44 LALPT).
Censure relative
alla regione 7, Monti di Semione
14. Il ricorrente chiede l'esclusione
dal perimetro del PUC-PEIP dei seguenti tre settori compresi nella regione 7,
secondo la numerazione delRI 1:
n.
Denominazione
Comuni
7-A
Ludiano
Serravalle
7-C
Tagnugna / Scatèd / Pönt di Qua
Serravalle
7-D
Loderio
Biasca
14.1. Il
motivo principale della richiesta di esclusione dal perimetro del PUC-PEIP,
comune a tutti i settori contestati, è la qualità dell'edificazione,
sostanzialmente estranea a quella ricercata ai fini della protezione. I rustici
presenti sarebbero pochi per rapporto agli edifici moderni. In alcuni casi,
attorno agli edifici, le sistemazioni del terreno e le opere accessorie di
vario genere avrebbero contribuito ad alterare il paesaggio. Problematica
sarebbe poi la presenza (o la vicinanza) della zona edificabile o comunque
edificata e la relativa urbanizzazione (strade, piazze). Si tratterebbe, in
definitiva, di paesaggi il cui carattere tradizionale originale è ormai
scomparso. La ponderazione degli interessi porterebbe, pertanto, all'esclusione
di queste zone dal PUC-PEIP, siccome non adempirebbero ai requisiti dell'art.
39 cpv. 2 OPT e alle condizioni poste dalla scheda 8.5 del piano direttore
cantonale.
14.2. La perizia
prodotta dalla Divisione con la risposta si esprime soltanto sul settore 7-C,
Malvaglia (Tagnugna, Scatèd, Pönt di Qua), attribuendolo alla tipologia C-Ronchi
e campagne in prossimità dell'abitato , che comprende gli intorni dei nuclei
e degli abitati, generalmente utilizzati quali campagne (prati da sfalcio,
colture, vigneti); si tratterebbe spesso di comparti molto ricchi di strutture
antropiche, quali terrazzamenti, muri a secco, percorsi e oggetti culturali. La
qualità del paesaggio sarebbe determinata dalla compresenza di elementi rurali
tradizionali e di colture diversificate (cfr. pag. 3 seg.). Il dettaglio della
valutazione contenuta nella perizia sarà ripreso in seguito.
14.3. Il 1° ottobre
2014 il giudice delegato ha tenuto una prima udienza alla presenza dei
rappresentanti del ricorrente, del Gran Consiglio e del Municipio di Serravalle.
Ne ha fatto seguito una seconda il 28 maggio 2015 nel settore 7-D, alla quale
ha partecipato - oltre ai rappresentanti delRI 1 e del Parlamento - il
resistente CO 3. In coda a entrambe le udienze si sono svolti i sopralluoghi e
la delegazione del Tribunale ha scattato diverse fotografie, acquisite
all'incarto.
15. 15.1. Come già visto in precedenza, a norma
dell'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT edifici e paesaggio devono formare un'unità
degna di protezione; essi, inoltre, sono tenuti a valorizzarsi reciprocamente,
come prescrive il piano direttore. Quest'ultimo e le NAPUC pongono l'accento
sulla valenza formale del paesaggio, in quanto testimonianza storica e
ricchezza culturale con carattere di unicità, frutto dell'utilizzazione
agricolo-forestale secolare legata, in particolare, alla transumanza stagionale
e caratterizzata da un'edilizia rurale tradizionale. Ciò non significa che per
essere ricompreso nel perimetro del PUC il paesaggio debba essere assolutamente
intatto. Tuttavia, il suo carattere rurale, originale e storico, che ne
giustifica la tutela, deve essere ben percettibile al punto da giustificare di
derogare a titolo eccezionale al principio di separazione tra zona edificabile
e inedificabile, permettendo così il cambiamento totale di destinazione.
Indispensabile, dunque, è innanzitutto che la sostanza edilizia oggetto della
tutela - ovvero edifici originali non ancora trasformati, rispettivamente
trasformati compatibilmente con le qualità formali esatte dalle NAPUC - sia
effettivamente presente nel comparto e che lo sia in modo ben riconoscibile,
tale da determinarne chiaramente le caratteristiche. Del resto, come visto, già
il pianificatore ha operato in questo senso, escludendo dal perimetro del
PUC-PEIP quei territori ove non è stata riscontrata la presenza di edifici
degni di protezione. Solo così è possibile considerare l'esistenza di una
relazione sufficiente tra paesaggio ed edifici protetti. Non basta dunque -
come vorrebbe invece la Divisione (risposta, pag. 11) - che nel quadro
d'insieme gli elementi che costituiscono il carattere agricolo del paesaggio
siano prevalenti. Deve trattarsi di testimonianze della civiltà agricola che il
piano in esame, in applicazione del piano direttore, intende tutelare perché
tipiche del paesaggio, non di ogni generico manufatto agricolo recente o
comunque non riconducibile alla sostanza storica descritta dalla pianificazione
direttrice e disciplinata dal PUC-PEIP. Inoltre, per poter rispettare i
requisiti del diritto federale, il concetto giuridico indeterminato di degno
di protezione dev'essere effettivamente inteso in maniera restrittiva, come
suggerito dalRI 1 e dalla scheda 8.5. In caso contrario, la possibilità di
cambiamento di destinazione in base all'art. 24 LPT e all'art. 39 cpv. 2 OPT
non avrebbe più un carattere eccezionale, fondata su motivazioni di ordine
oggettivo. Il concetto di ubicazione vincolata verrebbe esteso in modo
incompatibile con la legislazione pianificatoria federale e cantonale. Nulla
muta al riguardo la differente terminologia in uso presso l'Ufficio federale
dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, riportata dalla Divisione nella
risposta ( loc. cit. ).
15.2. La
Divisione - così come altri resistenti - critica quello che definisce
l'approccio museale delRI 1, sottolineando come il pianificatore abbia operato
invece secondo il concetto di paesaggio dinamico , in continua
evoluzione, nell'ottica di una politica territoriale di recupero della sostanza
storico-paesaggistica. Ora, lo stesso approccio fortemente conservativo nelle
norme del piano in esame contraddice tale affermazione. Anche se il rapporto di
pianificazione fa più volte cenno al recupero dei paesaggi, ciò non si è poi
concretamente tradotto nell'approntamento di un apparato normativo confacente.
Inoltre, per poter procedere alla riqualifica di un comparto deteriorato
attraverso la sua inclusione nel perimetro del PUC-PEIP, il pianificatore
avrebbe dovuto disporre di informazioni ben più circostanziate di quelle usate
per l'allestimento del piano. La possibilità di eliminare gli elementi di
disturbo dipende, infatti, da molteplici fattori, che in concreto non sono
stati valutati. Perché una riqualifica nell'ottica di conformare il comparto
alle severe esigenze del PUC-PEIP non sia semplicemente illusoria, finanche
pretestuosa, occorre che gli elementi di disturbo vengano dapprima individuati
con precisione; deve quindi essere esaminata la reale possibilità di apportare
correttivi. Ciò dipende, innanzitutto, dalla conoscenza della legalità
dell'intervento, dalla possibilità di procedere a una misura di ripristino,
vuoi tramite decisione (che comporta una verifica, tra l'altro, della
proporzionalità e dei termini di perenzione dell'azione di ripristino), vuoi su
base volontaria, ciò che presuppone invece la conclusione di accordi vincolanti
con i proprietari. Il semplice inserimento nel perimetro del PUC-PEIP non dà
nessuna garanzia che il comparto venga effettivamente recuperato e, di
riflesso, che i requisiti che ne giustificano la tutela siano mai, o comunque
in un ragionevole tempo futuro, adempiuti. Non è manifestamente sufficiente
quanto previsto dall'art. 13.3 NAPUC, che si limita a porre il principio
secondo cui:
Gli elementi architettonici deturpanti, in
particolare quelli estranei all'architettura rurale tradizionale, anche qualora
ubicati nelle adiacenze di tali oggetti, devono essere rimossi al più tardi in
occasione di nuovi interventi sostanziali sugli edifici ammessi in base alle
presenti norme. Ciò vale in particolare anche per le opere di sistemazione
esterna nelle adiacenze degli oggetti protetti.
Tanto più che questa norma non permette d'intervenire
nell'intero paesaggio ai fini di un suo recupero coerente, ma, al più, nelle
sole adiacenze degli oggetti protetti. Ne discende che allo stadio attuale,
laddove non è possibile già ora riconoscere un'unità degna di protezione
secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, il paesaggio dev'essere escluso dal perimetro del
PUC-PEIP. Resta impregiudicata la possibilità del pianificatore di chinarsi
nuovamente su questi territori, una volta eliminati gli elementi di disturbo o,
eventualmente, sulla base di un progetto concreto e vincolante per il loro
recupero.
15.3. Il criterio base posto dalla pianificazione direttrice
risulta adempiuto nella misura in cui tutti settori in esame sono posti al di
sotto del limite 2'000 m s.l.m. ed è possibile riscontrare ovunque l'alternanza
tra foreste e spazi aperti e aree alpestri. Resta quindi da verificare se essi
adempiono anche i requisiti qualitativi per essere ricompresi nel perimetro del
piano, prestando particolare attenzione alla presenza di edifici rurali
originali che devono valorizzarli, verifica che avviene in base a quanto appena
spiegato. Oltre che alla documentazione agli
atti, il Tribunale fa capo anche alle vedute aeree di Swisstopo www.map.geo.admin.ch/ e alle viste www.google .ch /maps (cfr. al riguardo STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5).
Quando non è altrimenti indicato, il numero della foto è quello del dossier
settoriale prodotto dalRI 1.
15.4. Nella misura in
cui i resistenti avanzano argomenti che sono stati trattati e risolti
nell'ambito dell'evasione delle censure di carattere generale avanzate dalRI 1,
per economia di giudizio, si rinvia a quanto spiegato in precedenza.
16. Settore 7-A, Ludiano
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Il Comune di
Serravalle resiste al ricorso con argomenti che saranno ripresi semmai in
seguito.
La perizia della
Divisione è invece silente in merito a questo settore.
16.1. Il settore 7-A
si sviluppa in direzione nord-sud a monte del villaggio di Ludiano, sconfinando
a meridione nel territorio della frazione di Semione. Secondo l'immagine aerea
riportata qui sopra, al suo interno dovrebbero trovarsi tre edifici meritevoli
di conservazione 1a, di cui due all'estremità settentrionale, mentre il terzo è
situato più a sud, in località Ronco Pizzotti. Il settore, salvo che per alcune
aree aperte, perlopiù coltivate a vigna, è ricoperto da vegetazione forestale.
16.2. Dal profilo pianificatorio,
il piano regolatore della frazione di Ludiano, approvato il 7 agosto 1990 (ris.
gov. 5548), attribuisce la parte non boschiva del settore alla zona agricola,
al territorio senza destinazione specifica e alla zona di correlazione dei
grotti (porzione centro-settentrionale). Il suo perimetro orientale sconfina in
alcuni punti in zona edificabile (zone dei nuclei tradizionali e zona
residenziale estensiva). Il piano regolatore di Semione (approvato con ris. gov. del 10 marzo 1992, n.
1646) assegna l'estremità meridionale, in quanto non boschiva, al territorio
senza destinazione specifica.
16.3. Dal profilo
della sostanza edilizia fuori della zona edificabile, all'interno del riquadro
riferito all'unico comparto visitato dovrebbero trovarsi due rustici 1a. Va
subito precisato che, secondo il piano delle zone, il gruppo di edifici
visibile in prossimità del margine orientale del settore appartiene alla zona
edificabile (foto n. 1-4, 22-23). Per quanto riguarda i rustici 1a, il primo (a
sud) cui si giunge dalla stradina asfaltata proveniente dalla sottostante zona
edificabile, risulta intatto, ma è celato nel bosco (foto n. 5-6, 26). Pure il
secondo presenta ancora tutto sommato le caratteristiche ricercate: anche se la
copertura del tetto è in tegole, la struttura portante e forse anche la
carpenteria non sono state alterate. Tuttavia, il paesaggio in cui è inserito è
essenzialmente costituito dal vigneto retrostante, recintato e in massima parte
realizzato con un impianto moderno, estraneo al paesaggio culturale ricercato
(cfr. paletti di sostegno in metallo). Proseguendo verso sud non si riscontra nel territorio contestato la presenza di
edifici fuori zona della tipologia ricercata (cfr., in particolare,
ingrandimenti foto n. 43 e 44). Del resto, nessuno lo pretende.
Nella parte più
meridionale del settore, all'altezza del nucleo di Ronco Pizzotti, dovrebbe
esservi un altro edificio censito 1a; esso si trova in realtà nella zona
edificabile.
Va ancora considerato
che ai piedi del versante roccioso e a monte del villaggio di Ludiano sono
presenti numerose costruzioni rurali (grotti), attribuite alla zona dei grotti
(art. 29 NAPR). Esse, tuttavia, sono immerse nella vegetazione forestale; non
possiedono un paesaggio agricolo di riferimento del tipo di quello che la
pianificazione all'esame mira a tutelare.
17. Settore 7-C, Tagnugna / Scatèd / Pönt di Qua
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Il Comune di
Serravalle postula la reiezione del ricorso e il mantenimento anche di questo
settore nel perimetro del PUC-PEIP, con argomenti che saranno discussi poi, per
quanto necessario.
Secondo la perizia
della Divisione il paesaggio in questo settore sarebbe caratterizzato da
superfici prative alternate a vigneti, piccoli nuclei o singoli edifici.
L'accessibilità e la vicinanza all'abitato determinerebbe un uso piuttosto
intensivo del territorio. La varietà di ambienti e il patrimonio edificato,
nondimeno, formerebbero un settore diversificato e interessante, caratterizzato
da elementi del paesaggio rurale tradizionale (vigneti su pergole,
terrazzamenti). Si tratterebbe dunque di un tipico paesaggio pedemontano della
bassa Val di Blenio, compreso tra l'insediamento principale nel fondovalle e il
bosco, meritevole di protezione.
17.1. Il settore 7-C
si trova sul versante est della Val di Blenio, a monte dell'abitato di
Malvaglia. Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra, al suo interno
dovrebbero esservi tredici edifici classificati 1a, sei edifici censiti 1d e
dieci oggetti culturali. Ben visibili sono gli aggregati abitati con le vicine
aree prative, le strade che li collegano e altre opere viarie minori. Una parte
non trascurabile del settore è boschiva.
17.2. Secondo il piano
regolatore dell'allora Comune di Malvaglia, oggi frazione di Serravalle, il
settore racchiude le zone dei nuclei di Tagnugna, Scatét, Ponte di Qua e
Prastinéi e alcuni posteggi. Per il resto, in quanto non boschivo, è
essenzialmente attribuito alla zona agricola. Il piano del paesaggio rileva
diversi muri a secco e riporta aree con forti concentrazioni di muri a secco
nei pressi dei nuclei di Scatét e Prastinéi e in località Ciüsa.
17.3. Dal profilo
della sostanza edilizia fuori della zona edificabile la situazione è la
seguente.
A Prastinéi (comparto 1)
dovrebbero trovarsi quattro edifici 1a, un edificio 1d e alcuni oggetti 1c.
Procedendo da nord a sud, vi sono innanzitutto tre edifici disposti uno accanto
all'altro (foto n. 1-29): il primo edificio dovrebbe essere classificato 1d
(foto n. 7 e 10), mentre quello più a sud dovrebbe essere classificato 1a (cfr.
foto n. 1, 3, 13-15 e 29). L'edificio centrale risulta parecchio alterato e
appare oggi - più che una testimonianza della civiltà rurale - una casetta di
vacanza. Le foto n. 2, 4, 8 e 16 sono emblematiche. A spiccare è il rifacimento
del tetto che presenta una pesante carpenteria che cozza con quella dei due
edifici vicini, modifica che si pone in contrasto col criterio di valenza
formale che informa la pianificazione contestata; essi non sarebbero ammissibili
secondo le rigide norme edilizie approvate dal Gran Consiglio a tutela dei
paesaggi protetti. L'art. 15 NAPUC, che disciplina gli interventi per gli
oggetti classificati 1a, 1c e 1d (ovvero quelli meritevoli di conservazione al
netto dei diroccati ricostruibili), come pure quelli già trasformati e
classificati nella categoria 3 (art. 16 cpv. 3 NAPUC), impone infatti
l'assoluto rispetto degli edifici in parola, limitando al massimo gli
interventi ammessi. Lo conferma anche la documentazione esatta dall'Autorità
cantonale nell'ambito delle domande di costruzione per edifici rustici (cfr.
art. 12a del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre
1992 [RLE; RL 705.110]; inoltre: https://www4.ti.ch/dt/sg/udc/temi/domande-di-costruzione/rustici/rustici/ ).
Qui, poi, le sistemazioni esterne influiscono pesantemente sull'aspetto locale.
Grondaie, antenna parabolica, muretti di cinta e di sostegno, rete metallica
completano il quadro. Ma anche volendo prescindere da tutto quanto appena spiegato,
per la loro posizione su uno stretto pianoro circondato dal bosco, i tre
immobili non dispongono di un paesaggio agricolo di riferimento. Proseguendo
verso sud, dei due rustici censiti 1a quello più a monte ha subìto una modifica
della copertura irrispettosa della sostanza storica esistente (foto n. 20),
quando le NAPUC pongono, invece, il principio secondo cui il materiale di
copertura originario andrebbe conservato e, se perduto, ripristinato,
rispettivamente che il tetto deve conservare la geometria, l'orientamento del
colmo, le quote (alla gronda e al colmo), le pendenze delle falde e le
sporgenze originarie (art. 15.6.1, 15.6.2). Quello più a valle è celato dalla
vegetazione (cfr. foto n. 17). Spostandosi più a meridione, superata la zona
edificabile del nucleo, il rustico censito 1a si presenta in buono stato di
conservazione (foto n. 138, edificio sulla destra). Tuttavia, esso si trova
stretto tra il bosco che lo lambisce e la zona del nucleo di Prastinéi, verso
la quale non vi è una chiara cesura paesaggistica, di modo che non dispone di
un paesaggio agricolo autonomamente identificabile. Scendendo lungo la strada asfaltata si giunge in località Ponte di Qua
(comparto "Parte alta"), dove non è possibile riscontrare una
presenza qualificante di edifici fuori della zona edificabile della tipologia
ricercata (cfr. foto da n. 119 a 129 e da n. 141 a 154). Come mostrano le
immagini aeree, infatti, in corrispondenza dell'unico immobile segnalato,
censito 1d, vi è una costruzione che di certo non è da ricondurre alla sostanza
edilizia storica. Continuando a scendere, si giunge in prossimità del rustico censito 1a di cui
alla part. 2027 di Serravalle-Malvaglia visibile in alto a destra del riquadro
rosso riferito al comparto Parte bassa sud. Dalla fotografia n. 204 emerge che
l'immobile presenta le caratteristiche ricercate e che è immerso in un ampio
spazio aperto e nei pressi di aree con forti concentrazioni di muri a secco
(cfr. piano del paesaggio). La strada agricola non costituisce un elemento di
disturbo. In definitiva per quest'ultimo edificio si può riconoscere un seppur
circoscritto paesaggio ai sensi del PUC-PEIP. Gli altri edifici fuori zona
posti a est sono invece di tipologia moderna (cfr. foto n. 201, 214-216).
Spostandosi verso sud, per quanto attiene al rustico 1a e ai tre edifici
classificati 1d in località Ciüsa, a prescindere dal quesito di sapere se hanno
o non hanno conservato le caratteristiche originarie, essi si trovano nelle
immediate vicinanze di elementi di disturbo quali edifici moderni fuori zona
(cfr. foto n. 220, 222), ma sono soprattutto privi di un paesaggio agricolo di
riferimento sufficientemente ampio a causa della loro ubicazione nei pressi
della strada asfaltata, che costituisce nel contesto un elemento con un impatto
paesaggistico indubbiamente maggiore, e del bosco.
Spostandosi più a
nord, nel comparto n. 2 dovrebbero trovarsi quattro edifici meritevoli di
conservazione. In corrispondenza del pallino blu posto più a nord vi dovrebbe
essere il rustico visibile alle foto n. 7.1 e 7.2 allegate alla risposta del
Comune, totalmente celato nella foresta tant'è che nemmeno è ripreso sulle
carte topografiche. Esso è vicino a un edificio che non è della tipologia ricercata
(cfr. la medesima foto e le viste aeree). Tornando a valle, lungo la strada vi
è dapprima un garage prefabbricato in metallo, cui a monte vi è un muro in
cemento (cfr. foto n. 104 allegata al verbale). Immediatamente vicino si trova
il secondo edificio 1a (foto n. 9.1. e 9.2. della citata risposta), che
presenta le qualità esatte. Proseguendo verso sud vi è il terzo edificio 1a
che, invece, ha perso di originalità a causa di un intervento irrispettoso
della tipologia originaria a livello di copertura. Recinzioni e muretti non
riconducibili alla civiltà rurale completano il quadro. Più a sud, superati gli
edifici visibili sullo sfondo della fotografia n. 9.1 del Comune, che pure non
sono della tipologia ricercata (cfr. anche la fotografia aerea), si giunge a
quello che dovrebbe essere il quarto edificio ritenuto degno di protezione
(foto n. 54), a prima vista non privo di qualità. Tuttavia, esso è posto a
ridosso di una grande abitazione intonacata di colore rosa, di un accessorio in
mattoni di cemento e relative sistemazioni esterne (cfr. foto n. 46-48). Quanto
all'edificio 1a più a sud, interessante dal profilo della pianificazione in
esame, è ormai lambito dalla vegetazione e non dispone di un paesaggio rurale
di riferimento (v. foto n. 37-41, 43, 49-51 e 55). Salendo in direzione nord, al centro del comparto 3 i due edifici censiti 1a e
1d sembrano aver conservato le qualità originali, anche se possono sorgere
dubbi a livello di copertura (foto n. 90-96). Essi sono però a valle di un
vigneto che non presenta nei loro pressi un impianto tradizionale (cfr. foto n.
93 e 100) e addossati alla vegetazione boschiva; vi è inoltre una recinzione.
Nel complesso, non dispongono dunque di un paesaggio agricolo significativo né
per dimensioni né per qualità. Nemmeno proseguendo verso nord (comparto Parte bassa nord , dove non sono
segnalati edifici della categoria 1) è possibile riscontrare la presenza
valorizzante di edifici della tipologia ricercata, mentre ben presenti sono
elementi estranei quali strade asfaltate, piazzali, edifici moderni. Infine, un ultimo edificio classificato 1a dovrebbe essere presente
nell'estremità nord del settore, tuttavia per esso è da escludere l'esistenza
di un paesaggio di riferimento, siccome ormai all'interno dell'area boschiva.
18. Settore 7-D, Loderio
(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,
pag. 5)
CO 125, proprietario
del mapp. 4356 di Biasca su cui insiste un edificio di 67 m 2 censito 1a, resiste al ricorso con argomenti che saranno discussi nella misura
del necessario in seguito. Dev'essere comunque subito considerato che la
critica relativa alla sospensione della domanda di costruzione che egli ha
inoltrato in relazione alla sua proprietà esula dalla presente vertenza,
siccome rivolta alla procedura edilizia.
La perizia della
Divisione non si esprime in merito a questo settore.
18.1. Il settore 7-D è
quello più a meridione nella regione in esame e si estende a monte del
villaggio di Loderio, frazione del Comune di Biasca, racchiudendo in
particolare la località di Rampèda. Secondo l'immagine aerea riportata qui
sopra, entro il suo perimetro dovrebbero esservi due edifici censiti 1a e
altrettanti edifici classificati 1d, tutti collocati nei pressi del gruppo di
fabbricati al centro del settore che formano il piccolo nucleo di Rampèda. Ben
visibile è la strada asfaltata che collega la località a Loderio e al
fondovalle, oltre che i prati e alcuni vigneti che circondano gli edifici. Per
il resto il settore è perlopiù boschivo.
18.2. Il piano
regolatore di Biasca, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 24
marzo 1992 (n. 2174), assegna una fascia a monte della strada in località
Rampèda (grossomodo in corrispondenza dell'edificazione esistente) alla zona
del nucleo del villaggio. A valle della citata strada è presente una zona per
costruzioni di interesse pubblico e un posteggio, mentre per il resto, in
quanto non boschivo, il settore è assegnato alla funzione agricola,
rispettivamente al territorio senza destinazione specifica. Il piano del paesaggio
indica che buona parte del settore si trova in zona naturale protetta.
18.3. Per quanto
riguarda la sostanza edilizia fuori della zona edificabile, salendo da Loderio
in direzione di Rampèda, sulla sinistra all'altezza dell'ultimo tornante vi
dovrebbe essere un edificio 1d; secondo il registro fondiario si tratterebbe di
un porcile di 5 m 2 . Nonostante la ricostruzione in mattoni di
cemento di un pilastrino, esso sembra tutto sommato ben conservato. Tuttavia,
stanti le dimensioni ridotte e la sua posizione marginale rispetto alla radura
prativa che si estende verso sud, esso non ha la forza di caratterizzare il
paesaggio circostante (cfr. foto n. 4). Deve poi essere considerato che
immediatamente a monte vi è la zona edificabile. Continuando a salire lungo la
strada, sopra il gruppo di costruzioni che formano il piccolo nucleo di
Rampèda, si giunge alla proprietà di CO 3, formata da tre distinti corpi, due
con tetto a doppia falda in piode e uno laterale coperto da lamiera (foto n.
19, 36, 44-45). Facendo in particolare astrazione dal corpo laterale, esso ha
conservato tutto sommato intatto il proprio carattere rurale originario. Poco
più a monte vi è il secondo rustico censito 1a, il quale è di indubbio pregio
dal profilo delle qualità formali ricercate (foto n. 25, 35, 39-40 e 42).
Continuando a salire verso ovest vi è l'edificio classificato 1d, pure
articolato su due corpi. Quello anteriore presenta un tetto che per proporzioni
e materiali ha snaturato la qualità formale della costruzione, che non rappresenta
più una testimonianza sufficientemente conservata della civiltà rurale. CO 3 ha
sottolineato poi che nei pressi degli edifici è inoltre presente
un'interessante recinzione in sasso, che ha spiegato essere concepita per
l'allevamento dei capretti. Ora, va innanzitutto riconosciuto che i citati
manufatti si trovano a un livello altimetrico superiore rispetto alle
costruzioni della zona nucleo, ciò che permetterebbe di leggere una sufficiente
cesura dal profilo pianificatorio. Fa tuttavia difetto un paesaggio agricolo
(tradizionale) di riferimento sufficientemente ampio. Essi, infatti, sono ormai
stretti a monte dalla vegetazione boschiva, che in parte ha anche invaso quella
che doveva essere la radura di loro pertinenza. Per il resto, nel settore non
si riscontrano altri edifici fuori della zona edificabile meritevoli di
conservazione ai sensi della pianificazione all'esame.
19. Valutazione
complessiva della regione 7
19.1. Alla luce di quanto
appena illustrato, con la riserva del comparto parte bassa sud del
settore 7-C di cui al considerando 17.3 che precede, è giocoforza concludere che il ricorso in relazione a questa regione è
fondato, già solo per il fatto che nei vari settori non è possibile riscontrare
una presenza significativa di edifici della tipologia ricercata. Laddove
esistenti e non abbiano subìto interventi contrari alle previsioni della
pianificazione in esame, essi sono al massimo una presenza sporadica o comunque
minoritaria. In ogni caso, con l'eccezione di cui si è detto, non hanno mai la forza di caratterizzare il
paesaggio, talvolta a causa della loro ubicazione marginale (in alcuni
casi vi è addirittura da ritenere che siano ormai ricompresi nel bosco) o nei pressi di elementi di maggior impatto
paesaggistico quali edifici estranei alla tipologia ricercata o strade
asfaltate. Talvolta, invece, non è possibile individuare aree di
sufficiente estensione per poter essere considerate rilevanti dal profilo
paesaggistico e quindi significative dal profilo della pianificazione in esame.
19.2. In
definitiva per questa regione, richiamata la appena evocata eccezione di cui al
consid. 17.3, su cui si tornerà in seguito, in nessuno dei settori analizzati
né i requisiti stabiliti dal diritto federale né i criteri posti dalla pianificazione
direttrice né quelli deducibili dall'impostazione del PUC-PEIP sono adempiuti.
Come visto, il paesaggio non raggiunge, a causa degli edifici e interventi in
esso presenti, i requisiti minimi per essere ritenuto degno di protezione; esso
non rappresenta una testimonianza storica sufficientemente preservata e
la ricchezza culturale con carattere di unicità non è chiaramente
percettibile.
19.3. Stante quanto appena spiegato, siccome i settori in parola
non adempiono ai criteri per essere ricompresi nel perimetro del PUC-PEIP,
nemmeno la ponderazione degli interessi in gioco permetterebbe di giungere a
diversa soluzione. In merito va comunque ricordato come il pianificatore abbia
già una volta compiuto questo esercizio con l'adozione dei piani regolatori
soggiacenti, nel cui ambito ha tracciato il limite della zona edificabile.
Da notare poi che la stessa Divisione, seppur esprimendosi
unicamente in relazione al settore di Malvaglia (Tagnugna, Scatèd, Pönt di
Qua), rileva che si tratta di superfici prative alternate a vigneti, piccoli
nuclei o singoli edifici e che l'accessibilità e la vicinanza
all'abitato determina un uso piuttosto intensivo del territorio . Del resto,
in diverse zone si può rilevare la presenza di vigneti d'impianto moderno e di
edifici a scopo agricolo ancora in uso (alcuni di grandi dimensioni), di modo
che si può ritenere che parte di questo territorio ha ancora un certo interesse
per l'agricoltura. Anche la vicinanza della zona edificabile è un elemento che
concorre ad arginare l'avanzamento del bosco in numerose delle zone esaminate. Va
poi considerato l'interesse, sottolineato anche dalla scheda 8.5 del piano
direttore (ripresa anche nell'approfondimento della scheda P3), di
salvaguardare la flessibilità per altre utilizzazioni. La sovrapposizione di
vincoli ingiustificati va dunque evitata, poiché può ostacolare o comunque
rendere più difficile altre attività di incidenza territoriale (per esempio
agricoltura, svago o urbanizzazione).
19.4. Per quanto concerne il comparto parte bassa sud del
settore 7-C di cui al consid. 17.3, va anzitutto considerato che il Tribunale
non è autorità di pianificazione. Benché il ricorso limitatamente a questa
porzione di territorio risulti infondato, non spetta a questa Corte di tracciare
il nuovo limite del perimetro del PUC-PEIP ai fini di ricomprendere anche il
paesaggio di pertinenza dell'edificio sul mapp. 2027 di Serravalle-Malvaglia. Compito
che, invece, tocca al Governo, autorità preposta all'adozione dei piani
d'utilizzazione cantonale (anche in vigenza della nuova legge, cfr. art. 45
cpv. 3 LST), da sottoporre al Gran Consiglio per approvazione (art. 46 cpv. 1
LST). Gli atti sono dunque retrocessi al Consiglio di Stato perché formuli una
proposta in tal senso al Legislativo. Le Autorità di pianificazione sono
inoltre tenute a verificare che la situazione di fatto non sia nel frattempo
mutata e che i valori che giustificherebbero l'inclusione di questo comparto
nel PUC-PEIP siano tuttora dati, effettuando una completa ponderazione degli
interessi in gioco.
20. Sulla scorta delle considerazioni
che precedono il ricorso, nella misura in cui non è stralciato dai ruoli,
dev'essere parzialmente accolto. Il Tribunale, alla luce delle particolarità
della procedura rinuncia a titolo eccezionale a prelevare la tassa di giustizia
a carico dei resistenti (art. 28 cpv. 1 LPamm), atteso come gli enti pubblici
ne andrebbero comunque sia esenti, secondo prassi. Per quanto riguarda le
ripetibili, l'ampiezza della fattispecie e la complessità della causa
permettono di ritenere giustificata la scelta delRI 1 di avvalersi di un
patrocinatore, per cui dev'essere riconosciuta un'indennità per ripetibili.
Sempre considerando le particolarità della causa, esse sono poste a carico
dello Stato (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso,
per quanto non stralciato dai ruoli e limitatamente alla regione qui esaminata,
è parzialmente accolto.
Di conseguenza:
1.1. i settori
7-A, 7-C e 7-D secondo il piano in scala 1:20'000 del 31 maggio 2013 prodotto
dall'insorgente con il complemento al ricorso del 24 luglio 2013 relativi alla
regione 7 Monti di Semione sono stralciati dal PUC-PEIP;
1.2. limitatamente
al territorio di pertinenza dell'edificio al mapp. 2027 di Serravalle, sezione
Malvaglia, del comparto parte bassa sud del settore 7-C, gli atti sono
retrocessi al Consiglio di Stato perché proceda come indicato al consid. 19.4
del presente giudizio.
2.   Non si
preleva la tassa di giustizia. Lo Stato verserà alla Confederazione fr. 800.-
per ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. LTF).
4. Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera