Multa disciplinare per violazione degli obblighi professionali in ambito pubblicitario. Confermata da STF 2C_577/2021 del 3 maggio 2022
Decisione del 16.06.2021, TRAM
Incarto n. 52.2020.21
MISURE DISCIPLINARI
art. 59 LSAN
art. 70 LSAN

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Paola Passucci
statuendo
sul ricorso del 10 gennaio 2020 di
RI
  1
patrocinato
  da:
contro
la risoluzione dell'11 dicembre 2019 (n. 6437) del
  Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente
  avverso la decisione del 7 febbraio 2018 con cui il Dipartimento della sanità
  e della socialità gli ha inflitto una multa disciplinare per la violazione
  dei suoi obblighi professionali in ambito pubblicitario;
ritenuto, in
fatto
A. Con risoluzione del 19
aprile 2013 l'Ufficio di sanità ha concesso a RI 1 l'autorizzazione per il
libero esercizio e l'esercizio a titolo dipendente della professione di medico
nel Cantone Ticino.
B. Nel corso del mese di
maggio del 2014 il dr. med. RI 1, specialista in oftalmologia e
oftalmochirurgia, ha inviato ai medici di medicina generale iscritti all'Ordine
dei medici del Canton Ticino, e ai membri del Consiglio dell'Ordine, un invito
per l'inaugurazione del suo studio oculistico __________ presso il Palazzo __________,
prevista il 4 giugno 2014. All'invito era allegato l'opuscolo informativo del __________.
C. a. Il 27 maggio 2014 la
European School for advanced studies in ophthalmology (ESASO) si è rivolta al
dr. med. RI 1 con uno scritto del seguente tenore:
() Negli ultimi giorni abbiamo avuto occasione di
visionare l'opuscolo che pubblicizza la sua recente nuova attività con
l'apertura di un istituto di ricerca a __________ (www.__________.ch).
Nell'opuscolo e sul sito web
menziona una sua docenza presso ESASO. In proposito, come già discusso durante
un incontro alcuni mesi or sono, ricordiamo che da quest'anno non fa più parte
del corpo insegnante della scuola ().
Sottolineiamo inoltre che i docenti dell'ESASO non
possono in nessun modo fregiarsi del titolo di Professore presso l'Università
della Svizzera Italiana, e questo sia in Svizzera che all'estero.
Le chiediamo pertanto di voler immediatamente
cancellare ogni riferimento ad ESASO nel suddetto sito, come pure di astenersi
in futuro dal presentarsi verso l'utenza o terzi riferendosi a ESASO e/o
all'Università della Svizzera italiana.
La missiva, trasmessa
per conoscenza, fra gli altri, al medico cantonale, è stata da questi inoltrata
il 3 giugno seguente all'Ufficio di sanità con l'invito a metterla all'ordine
del giorno durante gli incontri di vigilanza UMC-US .
b. Con scritto del 26 marzo 2015, l'Associazione degli Oculisti del Canton
Ticino (AOCT) ha segnalato al Dipartimento della sanità e della socialità (DSS)
che lo studio oculistico __________ avrebbe eseguito pubblicità in modo
scorretto. In particolare, ha addotto che questo sedicente istituto di
ricerca è pubblicizzato attraverso un sito internet che suscita più di un
interrogativo dal profilo del rispetto dell'art. 70 della legge sulla
promozione della salute e il coordinamento sanitario del 18 aprile 1989 (LSan;
RL 801.100) . Non solo per gli innumerevoli meriti che attribuisce al dr. RI
1, ma già per lo sfruttamento commerciale, apparentemente privo di
giustificazioni oggettive, del termine Switzerland. Secondo l'AOCT, la
pagina del sito internet relativa alla ricerca in cui si afferma
[] lo __________, con la direzione scientifica del
Dottor RI 1, incrementa costantemente la ricerca scientifica nel campo della
chirurgia refrattiva, allo scopo di fornire un contributo all'avanzamento di
questa disciplina a livello internazionale. Il lavoro di ricerca avviato in Italia da RI 1 nel 1998 alla direzione
dell'Istituto __________ ha portato alla ideazione e al perfezionamento di
nuove tecniche chirurgiche, quali la __________ per la soluzione della
presbiopia. A queste si aggiungono i nuovi trattamenti terapeutici, ad esempio il
cross-linking transepiteliale osmotico per la cura del cheratocono, e la messa
a punto di farmaci: è questo il caso di ParaCel, collirio usato nel trattamento
del cheratocono. Le innovazioni nate dal lavoro di gruppo del Dottor RI 1 con il suo team sono
condivise con istituzioni internazionali e sono entrate a far parte della
pratica clinica quotidiana di altri chirurghi nel mondo
meriterebbe un approfondimento.
D. a. Preso atto delle
suddette segnalazioni, con risoluzione del 4 febbraio 2016 il DSS ha aperto un
procedimento amministrativo nei confronti di RI 1, ai sensi degli art. 43 della
legge federale sulle professioni mediche universitarie del 23 giugno 2006
(LPMed; RS 811.11) e 59 LSan, affidandone l'istruzione alla Commissione di
vigilanza sanitaria (CVSan). b. Chiamato ad esprimersi sui rimproveri che gli erano stati rivolti, con
lettera del 22 marzo 2016 RI 1 ha quindi osservato che il termine Professore è alcune volte indicato nell'opuscolo solo ad indicare la docenza del Dottor RI
1 presso ESASO e non quale Professore in generale e che in ogni caso tale
titolo è stato utilizzato solo nella prima brochure istituzionale di __________
Lugano in corrispondenza al periodo effettivo della docenza del Dottor RI 1
presso ESASO e mai successivamente e in altre circostanze. In merito
all'aspetto concernente la sperimentazione e la ricerca egli ha rilevato che
alcune delle pratiche utilizzate, quali __________ e __________ sono
procedure che si avvalgono di strumentazioni chirurgiche (laser ad eccimeri,
laser a femtosecondi e raggi UV-A) e tecniche operatorie (LASIK cross-linking
corneale) già note, validate dalla co- munità scientifica internazionale ed utilizzate da altri chirurghi nel mondo e sono il frutto di ricerche da egli effettuate .
E. a. Il 23 gennaio 2018
la CVSan ha proposto al DSS di pronunciare, nei confronti di RI 1, una multa disciplinare
di fr. 1'000.- per violazione dei suoi obblighi professionali di cui all'art.
40 lett. d LPMed. In particolare essa ha rimproverato a quest'ultimo di avere
violato l'obbligo professionale di evitare una pubblicità invadente, avendo
inviato un opuscolo pubblicitario a tutti i membri dell'Ordine dei medici, di
avere fatto in quell'occasione indebito uso del titolo di professore e di avere
indicato sul sito internet del __________ che questo studio fungerebbe da centro
di ricerca , allorquando lo stesso non dispone di alcuna autorizzazione  a
svolgere un'attività di sperimentazione o di ricerca clinica giusta l'art. 10
LSan. b. Con risoluzione del 7 febbraio 2018 il DSS, facendo proprio l'avviso della
CVSan, ha inflitto a RI 1 la suddetta sanzione e lo ha condannato al pagamento
di una tassa di giustizia di fr. 500.-.
F. Con giudizio
dell'11 dicembre 2019 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento,
respingendo l'impugnativa contro di esso presentata da RI 1. L'autorità di
ricorso di prime cure ha riconosciuto che il fatto di pubblicizzare tramite un
opuscolo puntuale (rivolto unicamente ai medici) l'apertura di uno studio oculistico
può oggi essere ammessa; essa ha tuttavia ritenuto che la pubblicità posta in
essere dall'insorgente (il fatto di essersi presentato quale Professore e di avere definito il proprio studio quale centro di ricerca ) era
lesiva della legislazione applicabile in materia. Ha quindi considerato che il
provvedimento adottato fosse correttamente commisurato alle circostanze del
caso e rispettoso del principio della proporzionalità.
G. Contro questo giudizio
il dr. med. RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo,
in via principale, che lo stesso sia annullato unitamente alla multa
inflittagli. Subordinatamente, chiede che la sanzione sia ricondotta a un
ammonimento; in via ancor più subordinata, domanda che la multa sia ridotta a
fr. 100.-. L'insorgente lamenta anzitutto una carente motivazione della decisione impugnata, che non tratterebbe tutte le
censure sollevate. Nel merito, risolto a suo favore il quesito sulla liceità
del canale pubblicitario scelto, ripropone essenzialmente le argomentazioni invano
sottoposte all'autorità di ricorso di prime cure . Anche in questa sede
l'insorgente eccepisce una violazione del principio di legalità. Non vi sarebbe
a mente sua alcuna base legale che limiti e, di conseguenza sanzioni,
l'utilizzo dei termini professore e centro di ricerca . Semmai
esistesse, soggiunge il ricorrente, una tale norma violerebbe la libertà di
espressione e la libertà economica. L'insorgente riconosce in seguito di avere
utilizzato il termine professore nell'opuscolo inviato ai colleghi medici
e precisa che tale qualifica, formalmente assegnatagli nel contratto di incarico
sottoscritto con la ESASO il 13 ottobre 2011, era volta unicamente ad indicare
la docenza presso quest'ultima scuola e mai quella di professore in generale. All'epoca
in cui ne aveva fatto uso, sarebbe pertanto (stato) abilitato a farlo,
rispettivamente avrebbe agito in buona fede, ritenendosi così legittimato e
autorizzato. Egli ribadisce di essersi fregiato di tale titolo solo nella prima
brochure istituzionale di __________ __________, in corrispondenza al periodo
effettivo della docenza e mai successivamente. In merito al termine ricerca precisa
poi che le procedure __________ e __________ sono note e
brevettate. In nessun caso si tratta dunque di tecniche sperimentali o di
ricerca clinica che avrebbero dovuto essere autorizzate dal Comitato etico
cantonale. Sottolinea che alcune delle pratiche utilizzate dall'insorgente costituiscono
il frutto delle ricerche teoriche da egli effettuate, ciò che emerge anche
dalle numerose pubblicazioni scientifiche esibite. Trattandosi di attività di
ricerca scientifiche compiute dall'insorgente nella sua qualità di responsabile
del Centro __________, egli era ed è perfettamente legittimato a definirlo come
un centro di ricerca. Il ricorrente ritiene in ogni caso eccessiva la
sanzione inflittagli, che andrebbe quindi ridotta già solo perché l'accusa
relativa alla pubblicità "a tappeto" è stata ritenuta infondata ed è
quindi caduta.
H. All'accoglimento del
ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni. A identica conclusione è pervenuto il DSS, con argomenti di cui si dirà, per
quanto necessario, in seguito.
I. In sede di
replica e di duplica il ricorrente e il DSS si sono sostanzialmente
riconfermati nelle loro contrapposte tesi e domande di giudizio. Dal canto suo,
il Consiglio di Stato ha rinunciato a duplicare.
J. Con un memoriale
spontaneo dell'11 maggio 2020 il dr. RI 1 ha trasmesso ulteriore documentazione
a comprova delle attività di ricerca scientifica da egli svolte presso
l'Istituto __________.
Lo scritto intimato
alle parti, non hanno suscitato ulteriori prese di posizione. L'8 giugno e il 28 agosto 2020 l'insorgente ha inoltrato al Tribunale altri
contributi scientifici.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 99a cpv. 1 LSan. La
legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere
evaso sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art.
25 cpv. 1 LPAmm).
2. Preliminarmente,
a ragione il ricorrente lamenta il fatto che la decisione impugnata omette di
esprimersi in merito a ll'eccezione
di violazione del principio di legalità, sollevata nel suo gravame . È innegabile che, così facendo, il Governo
abbia disatteso il diritto di essere sentito dell'insorgente, che comprende anche il diritto all'ottenimento
di una motivazione (art. 34 LPAmm; art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18
aprile 1999; Cost.; RS 101 ). Scopo dell'obbligo di motivazione è di permettere al
destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se
del caso di deferirla con piena cognizione di causa a una giurisdizione
superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo
(DTF 136 I 229 consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45 consid. 2a; Adelio Scolari , Diritto amministrativo, parte generale, II
ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Marco
Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, ad art. 26 n. 2c; Lorenz
Kneubühler, Die Begründungspflicht, Berna 1998, pag. 29 segg.). Questa Corte, pur richiamando la precedente
istanza a maggiore attenzione, non ritiene comunque di annullare la decisione,
retrocedendole gli atti. Infatti
le censure sollevate dal ricorrente concernono la violazione del diritto
secondo l'art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm (che comprende anche la verifica
dell'eccesso o dell'abuso del potere di apprezzamento), rispettivamente
l'inesatto o incompleto accertamento dei fatti giuridicamente rilevanti
previsto dalla lett. b del medesimo disposto. Il potere cognitivo di questo
Tribunale è in concreto lo stesso di quello del Consiglio di Stato. Il vizio
poc'anzi evocato può pertanto essere eccezionalmente sanato in questa sede,
giacché il ricorrente non patisce alcun danno nella difesa dei suoi diritti. Oltretutto , in concreto, un rinvio degli atti all'istanza
inferiore costituirebbe una sterile formalità, in un'ottica di economia
processuale (cfr. DTF 142 II 218 consid. 2.8.1, 137 I 195 consid. 2.3.2, 136 V
117 consid. 4.2.2.2, 135 I 279 consid. 2.6.1, 133 I 201 consid. 2.2 e rimandi; STF
2C_661/2011 del 17 marzo 2012 consid. 2; sentenze del Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich VB.2014.234 del 7 luglio 2014 consid. 2.2 e VB.2012.668 del
15 luglio 2013 consid. 3). Della lesione dei diritti dell'insorgente sarà
tenuto conto nella ripartizione di tassa di giustizia e spese.
3. 3.1. Alla
fattispecie tornano applicabili la LPMed e la LSan nella loro versione in
vigore al momento in cui sono state commesse le irregolarità che vengono
rimproverate al ricorrente. A interessare la presente vertenza sono quindi
unicamente gli art. 40 lett. d e 43 cpv. 1 LPMed nella loro versione al 28
maggio 2014, ritenuto che l'art. 70 cpv. 1 LSan allora vigente aveva comunque
perso qualsiasi portata propria in seguito all'entrata in vigore, avvenuta il
1° settembre 2007, della LPMed.
3.2. Giusta l'art. 40
LPMed, chi esercita liberamente una professione medica universitaria deve
osservare i seguenti obblighi professionali:
a. esercitare la
professione in modo accurato e coscienzioso; deve altresì rispettare i limiti
delle competenze acquisite nell'ambito della formazione, del perfezionamento e
dell'aggiornamento;
b. approfondire,
estendere e migliorare le proprie conoscenze, attitudini e capacità
professionali grazie all'aggiornamento permanente;
c. tutelare i diritti
dei pazienti;
d. praticare
esclusivamente una pubblicità oggettiva e corrispondente all'interesse
generale, non ingannevole né invadente;
e. tutelare, nel
collaborare con membri di altre professioni sanitarie, esclusivamente gli
interessi dei pazienti e operare indipendentemente da vantaggi finanziari;
f. osservare
il segreto professionale conformemente alle prescrizioni pertinenti;
g. prestare
assistenza in casi di urgenza e partecipare ai servizi di emergenza
conformemente alle prescrizioni cantonali;
h.  concludere un'assicurazione
di responsabilità civile professionale commisurata al genere e all'entità dei
rischi connessi alla sua attività o fornire una garanzia equivalente.
Questa enumerazione è
esaustiva (messaggio concernente la legge federale sulle professioni mediche
universitarie, in: FF 2005, pag. 199 ad art. 40). Gli obblighi professionali si
differenziano dalle regole deontologiche. I primi sono sanciti da un'autorità e
valgono per tutto il personale che esercita liberamente la propria professione.
A questi si contrappongono le regole deontologiche concepite dalle
organizzazioni professionali e applicabili soltanto ai loro membri. Nella
prassi, tuttavia, gli obblighi professionali, spesso formulati in maniera assai
generale, possono essere precisati dalle regole deontologiche (RtiD I-2020 n.
33 consid. 2.2; STF 2C_1083/2012 del 21 febbraio 2013 consid. 5.1; Madeleine Hirsig-Vouilloz , La
responsabilité du médecin, Aspects de droit civil, pénal et administratif,
Berna 2017, pag. 221; Boris Etter ,
Medizinalberufegesetz, Handkommentar, Berna 2006, n. 1 ad art. 40). 3.3. La pubblicità degli operatori sanitari è dunque regolata dal diritto
federale e, segnatamente, dal sopra menzionato art. 40 lett. d LPMed. È
considerata pubblicità ogni comportamento specificatamente finalizzato
all'acquisizione di clientela. Se un determinato atteggiamento costituisca o
meno una forma di pubblicità, va stabilito secondo l'opinione comune,
applicando criteri oggettivi. Decisivo è l'effetto prodotto dal messaggio
pubblicitario sul suo destinatario (cfr. in tal senso Walter Fellmann/Gaudenz G. Zindel , Kommentar zum
Anwaltsgesetz, Zurigo/Basilea/Ginevra 2011, n. 113 ad art. 12). La pubblicità degli operatori sanitari, un tempo praticamente vietata ( Heinrich Honsell , Handbuch des
Arztrechts, Zurigo 1994, pag. 232), è ora ammessa nella misura in cui
costituisce una forma d'informazione volta a facilitare l'utente nella scelta
del professionista che meglio risponde alle sue esigenze specifiche. Essa deve
quindi essere anzitutto veritiera, trasparente e completa. Vietata è di
riflesso la pubblicità ingannevole, in quanto deliberatamente menzognera o
anche solo fuorviante per omissione. La pubblicità deve inoltre essere
commisurata al bisogno d'informazione dell'utente ed evitare di suscitare
aspettative ingiustificate. Inammissibili sono in particolare forme di
pubblicità aggressive, insistenti od adescanti mediante suggestione. Il
messaggio pubblicitario deve limitarsi a facilitare la scelta dell'operatore
sanitario da parte dell'utente; obbiettivo, al quale deve rimanere subordinato
l'interesse dell'operatore sanitario alla sua promozione professionale. Deve
quindi essere chiaro ed insuscettibile di creare confusione (cfr. RtiD I-2020
n. 33 consid. 2.3). L'uso di titoli di studio, di specializzazioni e di ulteriori qualifiche
professionali è ammesso a condizione che corrispondano a competenze
effettivamente acquisite. Oltre alle regole sin qui illustrate, tale uso deve
in particolare rispettare il principio sancito dall'art. 2 della legge federale
contro la concorrenza sleale del 19 dicembre 1986 (LCSl; RS 241), che considera
sleale e illecito qualsiasi comportamento o pratica d'affari ingannevole, o
altrimenti lesivo delle norme della buona fede, che influisce sui rapporti tra
concorrenti o tra fornitori e clienti. Principio, questo, che è concretizzato
dall'art. 3 lett. c LCSl, secondo cui agisce in modo sleale chiunque si serve di
titoli o denominazioni professionali non pertinenti, atti a far credere a
distinzioni o capacità speciali. 3.4. L'art. 21 del codice deontologico della Federazione dei medici svizzeri (FMH), disciplinante
l'uso di titoli, prevede quanto segue:
L'uso della sigla "FMH" è riservato ai
membri della FMH. La protezione del marchio è definita nel Regolamento
concernente l'uso del marchio collettivo.
L'uso abusivo di titoli è vietato.
Il medico può usare unicamente titoli universitari
rilasciati da un'università svizzera o da un'università estere riconosciute
equivalenti. I titoli accademici esteri devono sempre essere ciati con il loro
luogo di provenienza.
Per l'uso di un titolo di specialista o altre
qualifiche professionali valgono le relative norme dell'Ordinanza sulle
professioni mediche, del Regolamento per il perfezionamento professionale, nonché
l'allegato 2 del Codice deontologico.
Di per sé, la norma
è applicabile soltanto ai medici membri della FMH. Non appare tuttavia
inammissibile farvi riferimento nella misura in cui, codificando le regole
valide per la maggior parte dei medici svizzeri, consente indirettamente anche
di valutare l'impatto che l'uso dei titoli produce a livello di opinione
pubblica.
4. 4.1. Il
ricorrente eccepisce anche in questa sede la violazione del principio di
legalità. A suo giudizio, nessuna base legale limiterebbe e, di conseguenza sanzionerebbe,
l'uso dei termini di professore e centro di ricerca . Semmai
esistesse, soggiunge l'insorgente, una tale norma violerebbe la libertà di
espressione e la libertà economica . 4.2. Preliminarmente va osservato che, il principio di legalità è applicabile
in materia di sanzioni amministrative sia per quanto attiene alla legalità dell'infrazione (nullum crimen sine lege) , sia per
quanto concerne la legalità della pena (nulla poena sine lege). La legge
deve dunque definire l'infrazione rimproverata all'amministrato e deve
prevedere la pena che gli sarà inflitta ( Thierry
Tanquerel , Manuel de droit administratif, Zurigo 2018, n. 1212, pag. 415). Inoltre è ormai opinione
comune sia in dottrina che in giurisprudenza che per poter essere pronunciata,
una sanzione amministrativa presuppone una colpa da parte dell'amministrato,
che può essere intenzionale o per negligenza ( STA 52.2020.352 del 3
febbraio 2021 consid. 3.2; Tanquerel , op. cit., n. 1214, pag. 415 con numerosi
riferimenti). Per quanto attiene al caso in esame si deve considerare che
sebbene l'art. 40 lett. d LPMed proibisca genericamente la pubblicità che
potrebbe indurre in errore il pubblico, detta norma costituisce nondimeno una
base legale sufficiente poiché è impossibile prevedere anticipatamente tutti i
comportamenti che potrebbero implicare una pubblicità indebita, una certa
flessibilità rivelandosi necessaria (cfr. STA 52.2005.25 del 12 luglio
2005, confermata dal Tribunale federale con la sentenza 2P.222/2005 del 13 giugno 2006, pubbl. in: RtiD
II-2006 n. 12 consid. 2.2). Inoltre
questa norma è precisata dagli art. 20 e 21 del Codice deontologico della FMH e
dalle direttive sull'informazione e la pubblicità ad esso annesse (allegato 2).
Non sussistendo nessuna lacuna di legge da colmare, ma soltanto un problema
d'interpretazione, va di conseguenza disattesa l'eccezione di violazione
del principio di legalità sollevata
dall'insorgente. Su questo punto il ricorso, infondato, dev'essere
respinto.
5. In concreto, il
DSS ha ritenuto che, avendo diffuso a tutti i membri dell'Ordine dei medici l'opuscolo
per l'apertura dello studio __________, come pure essendosi prevalso,
attraverso questo invio a tappeto , del titolo di professore anteposto al proprio nome e avendo definito il proprio studio quale centro
di ricerca , il ricorrente fosse incorso in una violazione dei suoi obblighi
professionali in materia di pubblicità.
5.1. Ora, questo Tribunale è dell'avviso che al giorno d'oggi, tenuto conto
dell'evoluzione dei mezzi elettronici a disposizione per informare il pubblico
e per promuovere un'attività lavorativa, non può essere a priori escluso che
l'apertura di uno studio oculistico possa essere pubblicizzata anche per il
tramite di un opuscolo come quello inviato, peraltro unicamente ai colleghi
medici ticinesi, dall'insorgente (cfr. Etter ,
op. cit., n. 29 a pag. 127; vedi inoltre, per analogia, la RtiD I-2020 n. 33,
concernente l'invio di un volantino per l'apertura di uno studio dentistico a
tutti i fuochi). La violazione rimproverata dal DSS al ricorrente di avere
svolto nell'occasione una pubblicità invadente non è dunque data, così come già
ritenuto nel suo giudizio anche dal Consiglio di Stato, il quale però, in modo
invero inspiegabile, ha ugualmente confermato l'ammontare della multa
pronunciata dall'autorità di prime cure, senza avvedersi del fatto che, venendo
meno uno dei rimproveri che erano stati mossi al dr. med. RI 1, una riduzione
della sanzione si imponeva. Posta questa premessa, occorre comunque verificare se nel caso di specie il
messaggio pubblicitario ivi contenuto fosse rispettoso delle disposizioni
federali che regolano la materia. Secondo queste ultime infatti (cfr. supra, consid. 3), la pubblicità degli operatori sanitari deve essere oggettiva,
deve corrispondere all'interesse generale, non deve essere ingannevole e
nemmeno invadente. Si tratta di una serie di condizioni che devono essere
rispettate in modo cumulativo (cfr. Etter ,
op. cit., n. 25 e segg.).
5.2. Utilizzo del termine research (ricerca) Nell'opuscolo distribuito ai colleghi medici, come pure sul sito internet
www.__________.ch, lo studio __________ viene definito come un centro di
ricerca. Come già esposto sopra in narrativa, il ricorrente osserva che le tecniche da
egli utilizzate (__________ , __________ ) sarebbero note e validate dalla
comunità scientifica internazionale. Sarebbero utilizzate da altri chirurghi
del mondo e rappresenterebbero il frutto di ricerche teoriche da egli
effettuate. Non si tratterebbe pertanto di tecniche sperimentali o di
ricerca clinica che avrebbero dovuto essere autorizzate . In replica
afferma poi che l'istituto __________ svolgerebbe ricerche di carattere
scientifico . Ciò sarebbe dimostrato dal fatto che egli conduce da anni
ricerche nel suo campo professionale e che il __________ dispone di un
Advisory Board composto di illustri medici oculisti.
Ora, nulla è dato di
sapere sul contenuto del sito internet del __________ al momento in cui è stato
adottato il provvedimento contestato. Interpellato dall'AOCT, il 1° dicembre
2015 il Comitato etico cantonale ha comunque dato atto che nello stesso non si
faceva alcuna menzione di ricerche attualmente in corso - oppure attivate
dopo l'ottenimento del libero esercizio nel Cantone da parte del Dr. RI 1 - che
sarebbero soggette ad approvazione del Comitato Etico Cantonale secondo la
Legge federale sulla ricerca sull'essere umano e che gli approcci
terapeutici presentati quali innovazioni nella pagina del sito internet
relativa alla ricerca erano il frutto di studi effettuati dal ricorrente prima
del 2013. Ha quindi confermato che non (gli) risulta (va) che
il Dr RI 1, rispettivamente l'istituto __________ di __________, svolgessero in Ticino attività di ricerca su persone e che nessuno
studio clinico gli era stato sottoposto da parte del dr. med. RI
1 o da altri medici afferenti al __________ (cfr. doc. 3). A dispetto di
quanto ritenuto dal DSS e dal Consiglio di Stato, nulla lascerebbe quindi
presupporre che il dr. med. RI 1 si sarebbe vantato di svolgere attività di sperimentazione
o ricerca clinica presso il __________, né che di una simile attività si
occuperebbe il centro stesso. Dall'attuale sito internet, come pure dall'opuscolo
a suo tempo distribuito ai colleghi medici, emerge invero chiaramente che il
termine ricerca si riferisce alla ricerca scientifica nel campo della
chirurgia refrattiva svolta presso il __________ dall'insorgente e dai suoi
collaboratori: attività peraltro comprovata dalla copiosa documentazione
(pubblicazioni in manuali scientifici) esibita anche in questa sede e che, nella
misura in cui non coinvolge il paziente, è del tutto legittima e quindi
possibile senza alcuna autorizzazione del Comitato etico cantonale (art. 10
LSan, BU 2001 189; cfr. doc. 3). L'utilizzo del termine research ragguaglia
pertanto correttamente il destinatario dell'informazione circa il tipo di attività
effettivamente svolta dall'istituto __________. Bisogna inoltre convenire con
il ricorrente che la diffusione di informazioni riguardanti l'attività
scientifica appare di sicuro interesse, non solo per i pazienti e la comunità
scientifica locale, ma anche per l'opinione pubblica. A torto le autorità inferiori
hanno quindi ritenuto che il messaggio pubblicitario in questione, oltre a non
limitarsi ad esporre dei fatti oggettivi e a non rispondere quindi ai bisogni
d'informazione del pubblico, risultava pure ingannevole. Sotto questo aspetto,
la censurata decisione non può essere tutelata.
5.3. Utilizzo del
titolo di professore
Nell'opuscolo informativo
di __________ distribuito dal ricorrente, quest'ultimo ha più volte anteposto
il titolo di professore al proprio nome. Il ricorrente osserva che tale menzione sarebbe finalizzata unicamente ad
indicare la docenza del Dr. RI 1 presso ESASO e mai quale professore in
generale. Afferma che il titolo di professore, formalmente assegnatogli nel
contratto di incarico sottoscritto con la ESASO il 13 ottobre 2011, sarebbe
stato utilizzato solo nella prima brochure istituzionale di __________, in
corrispondenza al periodo effettivo della docenza e mai successivamente e in
altre circostanze. Annota che quando si è fregiato di tale titolo era assolutamente
abilitato a farlo e di aver cessato immediatamente di utilizzarlo allorquando
gli è stato richiesto di farlo. Ora, è vero che l'insorgente non sottostà al Codice deontologico della FMH il
cui art. 21 vieta espressamente l'uso abusivo di titoli. È però altrettanto
evidente che la norma in parola non fa altro che precisare e concretizzare il
dovere professionale di cui all'art. 40 lett. d LPMed, che impone di praticare
una pubblicità oggettiva corrispondente all'interesse generale e non
ingannevole. Il fatto che il ricorrente abbia anteposto al suo nome la menzione
di professore in un opuscolo destinato a promuovere il suo studio oculistico
dava chiaramente da intendere che lo stesso fosse professore in una facoltà universitaria
di medicina. Sennonché, questo Tribunale ha già avuto modo di stabilire che il titolo
di professore universitario di medicina, in Svizzera, è, per nota e inveterata
consuetudine oltre che per esplicita disposizione degli ordinamenti
professionali di categoria, riservato esclusivamente ai professori ordinari,
straordinari o titolari, ovvero ai docenti che, rispondendo a particolari
requisiti di legge, hanno formalmente conseguito l'abilitazione ad insegnare in
un ateneo svizzero od estero riconosciuto (cfr. RtiD II-2006 n. 12 citata) e
che sono invece esclusi da questa prerogativa i liberi docenti ( Privatdozenten ) e gli incaricati di corsi ( Lehrbeauftragte, chargés de cours ). Lo
statuto di semplice docente presso la __________, scuola che offre una
formazione specialistica post-universitaria, non autorizzava pertanto il
ricorrente ad anteporre il titolo di professore al proprio nome. Nulla muta al
riguardo che, secondo quanto sostenuto dall'insorgente, il fatto che il titolo
di professore gli fosse stato formalmente assegnato nel contratto di
incarico sottoscritto con la ESASO l'avrebbe indotto a considerarsi legittimato
e abilitato a fregiarsene, tant'è vero che veniva definito come tale persino
dai suoi interlocutori (cfr. doc. G e H, allegati al ricorso al Consiglio di
Stato). A prescindere dal fatto che il ricorrente non dispone del titolo
accademico di professore, la circostanza per cui l'autorizzazione a portare
tale titolo gli sarebbe stata data dall'istituto scolastico permette di
escludere che il ricorrente possa invocare con successo la violazione del
principio della buona fede (cfr. DTF 131 II 627 consid. 6.1 con rinvii; STA
52.2015.59 del 24 maggio 2017 consid. 4.2, 52.2013.277 del 6 novembre 2013
consid. 4.2; Adelio Scolari ,
Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 616 seg.,
639 con rinvii). Compete infatti al DSS autorizzare il singolo medico a portare
titoli accademici di università private o estere (art. 70 cpv. 3 LSan, BU 2001,
189). Privo di rilievo è pure la circostanza che il porto del titolo di
professore non sia disciplinato esplicitamente dalla legge o da un regolamento,
ma sia regolato dall'ordinamento deontologico di un'associazione professionale.
Determinante ai fini del giudizio è il fatto che l'applicazione costante di
queste normative di diritto privato ha comunque definito il significato che
viene comunemente attribuito al titolo di professore di medicina. Estendere ai
docenti che, come il qui ricorrente, svolgono un insegnamento complementare,
limitato sia nel tempo da un contratto a durata determinata (anche se
rinnovabile) sia per quanto concerne le ore di insegnamento impartite, il
diritto di portare il titolo di professore suscita inevitabilmente confusione
nel pubblico circa l'effettiva valenza del titolo, che non può oggettivamente
essere considerato equipollente a quello di professore ordinario o
straordinario abilitato presso un'università svizzera o estera riconosciuta.
Sennonché, a dispetto di quanto sostenuto dal ricorrente, il messaggio che ne
deriva non espone i fatti in modo oggettivo e induce in errore già solo per
questo motivo. Non si deve infatti dimenticare che il requisito
dell'oggettività esige che la pubblicità sia oggettivamente corretta, cioè
vera, vietando qualsiasi informazione ingannevole (vedi sentenza del Tribunale
cantonale amministrativo di San Gallo del 29 agosto 2012 n. B 2011/54 consid.
4.4). Poco importa che il discusso termine sia stato menzionato solo nella
prima brochure istituzionale di __________ e che l'insorgente abbia
cessato immediatamente di utilizzarlo allorquando gli è stato richiesto di
farlo. La tesi del ricorrente non può essere seguita (neppure) laddove afferma
di avere utilizzato tale termine in corrispondenza al periodo effettivo
della docenza presso l'ESASO, e mai successivamente e in altre circostanze .
Dallo scritto del 27 maggio 2014 inviatogli da quest'ultima emerge infatti che
l'insorgente (già) mesi prima era stato informato del fatto che non avrebbe più
fatto parte del corpo docenti. Quando ha predisposto l'opuscolo, non poteva
quindi non sapere che non stava effettivamente esercitando più alcuna attività
didattica. Ne consegue che l'insorgente, non solo ha utilizzato il titolo di
professore senza essere autorizzato a farlo, ma lo ha fatto ben cosciente che,
in quel momento, non faceva più parte del corpo insegnanti della scuola. Questo
Tribunale conviene pertanto con le autorità inferiori laddove le stesse hanno
ritenuto che la pubblicità praticata nell'occasione dall'insorgente suscitava
apparenze non corrispondenti alla realtà, ponendosi così in contrasto con gli
scopi della pubblicità in campo medico. 5.4. Ne discende che, per quanto riguarda la materialità di quest'ultima infrazione,
la decisione impugnata non presta il fianco ad alcuna critica.
6. Occorre a questo
punto verificare l'entità della sanzione pronunciata nei suoi confronti. 6.1. L'art. 43 cpv. 1 LPMed dispone che in caso di violazione degli obblighi professionali,
l'autorità di vigilanza può ordinare le seguenti misure disciplinari:
a. un avvertimento;
b. un ammonimento;
c. una multa fino a
20'000 franchi;
d. un divieto di
libero esercizio della professione per sei anni al massimo (divieto
temporaneo);
e. un divieto
definitivo di libero esercizio della professione per l'intero campo d'attività
o per una parte di esso.
6.2. Alla luce di tutte
le circostanze che contraddistinguono la presente fattispecie, si giustifica di
ridurre a fr. 300.- la multa inflitta dal DSS per la violazione dell'obbligo
professionale di cui si è detto sopra (cfr. consid. 5.3). Ciò tiene
anche conto del fatto che, come già ritenuto dal Consiglio di Stato, il
rimprovero formulato all'insorgente di avere utilizzato uno strumento
pubblicitario invadente è infondato. La sanzione così commisurata, si situa nella fascia inferiore di quanto
previsto dall'art. 43 cpv. 1 lett. c LPMed. La stessa risulta tutto sommato
opportunamente ragguagliata alle circostanze del caso concreto e rispettosa del
principio di proporzionalità. Tiene infatti debitamente conto della natura
dell'unica infrazione commessa, nonché del fatto che, al momento della sua
adozione, l'insorgente non aveva nessun precedente sul piano disciplinare.
Ininfluente è al riguardo e per l'esito della presente controversia la
circostanza secondo cui nei confronti di quest'ultimo sarebbe stato avviato in
seguito un ulteriore procedimento amministrativo, attualmente in fase di
istruzione presso l'Ufficio di sanità, avente oggetto altre iniziative
pubblicitarie ritenute lesive della legge.
7. Visto quanto
precede il ricorso deve essere parzialmente accolto e la decisione del DSS così
come quella del Consiglio di Stato che la tutela riformate ai sensi del
precedente considerando, modificando di conseguenza la ripartizione degli oneri
processuali.
8. La tassa di
giustizia segue la soccombenza, parziale, del ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm)
e tiene conto anche della violazione del suo diritto
di essere sentito ( supra, consid. 2) . Lo Stato del Cantone Ticino
rifonderà all'insorgente, patrocinato da un legale, delle ripetibili ridotte per
entrambe le sedi commisurate in
funzione del parziale successo dell'impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto.
Di conseguenza, la
decisione dell'11 dicembre 2019 (n. 6437) del Consiglio di Stato, limitatamente
ai punti n. 1 e 2 del suo dispositivo, è annullata e riformata come segue:
1. Il ricorso è parzialmente accolto
e di conseguenza la risoluzione del 7 febbraio 2018 del Dipartimento della
sanità e della socialità è riformata nel senso che: 1.  Al signor RI 1 è inflitta una sanzione disciplinare consistente in una multa pari a CHF 300.- (trecento).
2. È prelevata una tassa di giustizia
pari a CHF 150.- (centocinquanta). La polizza verrà inviata separatamente dal Centro sistemi informativi.
2. Le spese e la tassa di giudizio,
per complessivi fr. 800.- (ottocento), sono poste a carico del ricorrente in
ragione di fr. 200.-.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 800.- è posta a carico del ricorrente nella misura di fr. 200.-.
Al ricorrente va restituito l'anticipo versato in eccesso. Lo Stato del Cantone
Ticino rifonderà al ricorrente fr. 1'200.- a titolo di ripetibili complessive per
entrambe le sedi.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera