Contributi di miglioria - imposizione di beni di uso comune
Decisione del 23.12.2021, TRAM
Incarto n. 52.2019.648
CONTRIBUTI DI MIGLIORIA
art. 4 cpv. 1 let. b LCM
art. 5 cpv. 1 LCM
art. 8 LCM

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo
sul ricorso del 17 dicembre 2019 della
Repubblica
  e Cantone Ticino,
rappr.
  dal Dipartimento del territorio, Sezione amministrativa immobiliare,
contro
la decisione del 27 novembre 2019 (30.2019.7) del
  Tribunale di espropriazione prolata nell'ambito della procedura di
  imposizione di contributi di miglioria avviata dal Comune di __________ per
  le opere di arginatura del torrente __________;
ritenuto, in
fatto
A. A seguito di eventi
alluvionali, susseguitisi nel corso degli anni, che hanno interessato il
torrente __________, il 5 ottobre 2015 il Consiglio comunale di __________,
facendo proprie le proposte contenute nel messaggio municipale n. 22/2015 del
23 giugno 2015, ha stanziato un credito per la realizzazione della seconda fase
delle opere di arginatura del suddetto corso d'acqua. Esso ha altresì autorizzato
il Municipio a prelevare contributi di miglioria fissando la quota a carico dei
privati al 70% della spesa determinante. D ando seguito a quanto deciso dal legislativo
comunale, il Municipio di __________ ha dato avvio alla procedura di
prelievo dei contributi di miglioria per l'esecuzione delle opere previste,
pubblicando il relativo prospetto dal 27 giugno al 27 agosto 2018, previo invio
di un avviso personale ai proprietari interessati. La Repubblica e Cantone Ticino è proprietaria del sedime stradale di cui al
mappale n. __________ di __________ (__________). Per questo fondo essa è stata
assoggettata al pagamento di un contributo di miglioria di fr. 19'161.40.
Mediante risoluzione del 1° marzo 2019 l'Esecutivo comunale ha respinto il
reclamo interposto dallo Stato avverso tale imposizione.
B. Con giudizio del 27
novembre 2019 il Tribunale di espropriazione ha respinto l'impugnativa interposta
dalla Repubblica e Cantone Ticino contro quest'ultima pronuncia municipale.
Innanzitutto esso ha ritenuto fondato l'assoggettamento della proprietà in
questione poiché aveva effettivamente tratto un vantaggio particolare dalle
opere di premunizione in oggetto. Il Tribunale ha considerato infatti che le
opere eseguite avevano eliminato o fortemente ridotto i rischi legati alle
alluvioni, ciò che si traduce in un vantaggio particolare nella misura in cui
sono stati così soppressi o drasticamente diminuiti inconvenienti e oneri,
nonché migliorato lo stato di sicurezza dei fondi. In particolare uno degli interventi
eseguiti - consistente in una sottomurazione del muro di sostegno esistente
protetta da blocchi di scogliera - aveva scongiurato il pericolo di crollo
della strada cantonale dovuto all'erosione del piede di detto muro, ciò che avrebbe
permesso al Cantone di evitare o almeno ridurre gli oneri di un eventuale
ripristino del tronco stradale. L'autorità precedente ha poi confermato il
metodo di riparto utilizzato dall'esecutivo comunale ritenendo giustificata
l'applicazione al Cantone di un fattore di correzione decisamente più alto
rispetto agli altri contribuenti, e ciò in ragione dell'esistenza di un rischio
maggiore dovuto all'utilizzo della strada da parte del pubblico e all'onere
economico legato al ripristino del manufatto.
C. Avverso quest'ultimo
giudizio, la Repubblica e Cantone Ticino insorge dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone annullamento e postulando che il fondo di sua
proprietà venga esentato dal pagamento dei contributi di miglioria. Essa sostiene che l'autorità inferiore ha applicato in modo arbitrario il
diritto cantonale omettendo di considerare che la dottrina e la giurisprudenza
in materia escluderebbero in questi casi il sussistere di un vantaggio
particolare per i beni di uso comune. Ribadisce anche in questa sede che i beni
di uso comune, quali le strade pubbliche, non possono beneficiare di aumenti di
valore poiché, a causa della loro destinazione, sono inalienabili e
inedificabili.
D. All'accoglimento
dell'impugnativa si oppongono il Tribunale di espropriazione e il Municipio di __________,
senza formulare particolari osservazioni.
E. In sede di replica il
Cantone ha ulteriormente sviluppato le proprie argomentazioni, riconfermandosi
nella sua domanda di giudizio. Sia il Municipio di __________, sia il Tribunale
d'espropriazione non hanno formulato osservazioni di duplica.
Considerato, in
diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è data dall'art. 13 cpv. 3a della legge sui contributi di
miglioria del 24 aprile 1990 (LCM; RL 703.100). La legittimazione attiva dell'insorgente,
destinataria della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la
tempestività del gravame (art. 13 cpv. 3a LCM e art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono
certe. Lo stesso è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base
degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Il contributo di miglioria rappresenta una partecipazione del privato
alle spese per oneri o impianti eseguiti dallo Stato o dai Comuni o consorzi di
Comuni nell'interesse generale (pubblica utilità), che viene imposta alle
persone o gruppi di persone cui le opere o gli impianti procurano vantaggi
economici particolari. Costituisce uno dei mezzi di finanziamento di cui l'ente
pubblico dispone per l'adempimento dei
compiti affidatigli dalla legge, in particolare per l'urbanizzazione tempestiva
dei fondi di cui lo stesso è responsabile (STA 52.2013.103 del 23 luglio 2013
consid. 3.3.1, 52.2012.289 del 17 maggio 2013 consid. 2.2.1, 52.2011.299
del 19 luglio 2012 consid. 2.2.1, 52.2010.321 del 7 dicembre 2011 consid. 2.2.1; Adelio Scolari, Tasse
e contributi di miglioria, Bellinzona 2005, n. 159 e segg.; Marco Brenni/ Gianfranco Sciarini, Contributi di miglioria, applicazione secondo la nuova legge del
24.4.1990, in: RDAT II-1993 pag. 308). 2.2. Nel cantone Ticino la LCM stabilisce, tra l'altro,
che i Comuni sono tenuti a prelevare contributi siffatti per le opere che
procurano vantaggi particolari (art. 1 cpv. 1 LCM). Danno luogo a contributo,
segnatamente, le opere di premunizione e di bonifica, come i ripari contro le
alluvioni, le frane, le valanghe, i rimboschimenti e le piantagioni (art. 3
cpv. 1 lett. b) . Il contributo è
imponibile anche per il miglioramento o ampliamento di un'opera esistente,
esclusi i lavori di manutenzione (art. 3 cpv. 4 LCM). Un vantaggio particolare
è presunto specialmente quando la redditività, la sicurezza, l'accessibilità, la salubrità e la tranquillità
dei fondi, tenuto conto della loro destinazione sono migliorate in modo
evidente (art. 4 cpv. 1 lett. b LCM), rispettivamente quando sono eliminati o
ridotti inconvenienti e oneri (art. 4 cpv. 1 lett. c LCM). Nella determinazione
del vantaggio particolare si devono considerare gli inconvenienti connessi all'opera
ed eventuali restrizioni di diritto pubblico gravanti i fondi (art. 4 cpv. 2
LCM). Sono imponibili tutti i proprietari, i titolari di diritti reali o di
altri diritti, compresi gli enti pubblici, cui dalle opere derivi un
vantaggio particolare (art. 5 cpv. 1 LCM). Il contributo di miglioria è un
debito personale dovuto da colui che, in base alle risultanze del registro fondiario, risulta essere proprietario
del fondo al momento della pubblicazione del prospetto (art. 5 cpv. 2 LCM; RDAT
II-1991 n. 55; II-2005 n. 24). Per le opere di premunizione la quota a
carico dei proprietari è fissata in base al vantaggio particolare presumibile
(art. 7 cpv. 2 LCM). La ripartizione tra gli interessati avviene in funzione
del vantaggio particolare (art. 8 cpv. 1 LCM) e si effettua, di regola, secondo
la superficie dei fondi e tenendo conto, per i terreni edificabili, del diverso
indice di sfruttamento (art. 8 cpv. 2 LCM). Fattori di correzione e altri
metodi di computo sono applicabili se speciali circostanze lo giustificano, in
particolare se l'esistente edificazione non rende possibile un miglior
sfruttamento del terreno (art. 8 cpv. 3 LCM). Posto che l'entità del singolo
vantaggio è difficilmente determinabile, la prassi ammette l'applicazione di
criteri di calcolo schematici fondati su elementi consacrati dall'esperienza e
di facile applicazione e comprensione, purché rispettino i principi della
parità di trattamento e del divieto di arbitrio (STF 2P.264/2006 del 18 giugno
2007 consid. 5.4, 2P.75/2006 del 19 ottobre 2006 consid. 5.1 e rinvii). I beni
imponibili sono individuati mediante un piano del perimetro, con l'eventuale
suddivisione in classi di vantaggio (art. 9 LCM). La legge prevede poi che il
prospetto dei contributi è elaborato sulla base
del preventivo o del consuntivo dell'opera (art. 11 cpv. 1 LCM) e che esso
comprende l'elenco dei contribuenti, il piano del perimetro, gli elementi di
calcolo dei contributi, il loro ammontare e i termini per il loro pagamento
(art. 11 cpv. 2 lett. a-e LCM). 2.3. Come già rilevato in più occasioni dal Tribunale federale, i Comuni
ticinesi dispongono di grande libertà nell'applicazione della legislazione
cantonale sui contributi di miglioria, segnata-mente nella determinazione del
perimetro d'imposizione e nel riparto dell'onere complessivo tra le varie
proprietà. In tale ambito essi godono pertanto di autonomia protetta (STF
2P.75/2006 del 19 ottobre 2006 consid. 2.2 e rinvii). Perciò, in caso di
contestazioni, il Tribunale di espropriazione deve limitarsi a verificare che
l'esercizio del potere d'apprezzamento da parte dell'autorità di prime cure sia
contenuto nei termini prestabiliti e si fondi su considerazioni serie e
pertinenti. I medesimi principi valgono anche per questa Corte. Infatti, il ricorso
al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la violazione del
diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere d'apprezzamento, e
l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti (art.
69 cpv. 1 LPAmm). Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale
non è quindi illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente
non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge
o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L'autorità
di ricorso deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a
quello della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che
integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo
dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente
nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di
giustificazioni oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti
lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti
alla parità di trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità (DTF
104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34; Ulrich
Haefelin/Georg Müller/Felix Uhlmann , Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 1187; Adelio Scolari , Diritto
amministrativo, parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 407 segg.; Borghi/ Corti , op. cit., ad art. 61, n. 2d).
3. 3.1. Come
accennato in narrativa, la ricorrente contesta gli argomenti sulla base dei
quali il Tribunale di espropriazione ha confermato l'assoggettamento della
strada cantonale al prelievo di contributi di miglioria, ritenendo che questi
si fondino su di un'interpretazione arbitraria del diritto cantonale. Essa
sostiene che i beni di uso comune, essendo inalienabili - rispettivamente senza
valore di mercato - e inedificabili, non possano beneficare di alcun aumento di
valore che giustifichi il contestato tributo. D'altronde benché dottrina e
giurisprudenza ammettano l'imposizione di contributi di miglioria per i beni
patrimoniali e amministrativi, la legge non la prevede per i beni demaniali di
uso comune; si tratterebbe nello specifico di un silenzio qualificato del
legislatore in linea con quanto espresso sul tema dalla dottrina e dalla
giurisprudenza, le quali escluderebbero il sussistere
di un vantaggio particolare per beni come i riali e le strade. La ricorrente
osserva poi che l'esecuzione di opere volte a prevenire danni derivanti da
eventi naturali, costituisce un compito fondamentale dell'ente pubblico,
sancito a livello pianificatorio da norme suscettibili di generare la
responsabilità delle autorità competenti; tuttavia, sempre a suo dire, nella
STF 2C_767/2008 del 2 luglio 2009 il Tribunale federale avrebbe negato l'esistenza
di un vantaggio particolare nel caso in cui grazie alla realizzazione di un'opera
di premunizione il proprietario di un fondo si trovi liberato da possibili
oneri di risarcimento verso terzi. 3.2. 3.2.1. Anzitutto, come giustamente rilevato dalla ricorrente, il Tribunale
federale ha da tempo stabilito che i beni del patrimonio amministrativo di una
corporazione di diritto pubblico possono essere assoggettati a oneri
preferenziali in favore di un altro ente pubblico (DTF 118 Ib 54 consid. 2b e
2c, 107 Ib 289 consid. 8a, 94 I 270 consid. 3; RDAT 1977 n. 70; STF
2C_1001/2020 consid. 2.4.3; Scolari, Tasse
e contributi di miglioria, op. cit., n. 211; Scolari ,
Diritto amministrativo, op. cit., n. 477). Da un'opera pubblica possono infatti
derivare vantaggi di natura economica al proprietario di un fondo
indipendentemente dal fatto che il medesimo sia assoggettato alle leggi di
mercato; non vi è dunque plausibile ragione di ritenere a priori esenti i fondi
appartenenti al patrimonio amministrativo dell'ente pubblico dall'imposizione
di contributi di miglioria, sempreché sia realizzato il requisito dell'esistenza
di un vantaggio speciale (RDAT 1977 n. 70). Inoltre, quando il tributo è
imposto in funzione del vantaggio economico in senso lato che il fondo ritrae
da un'opera pubblica, un utile non meramente virtuale di natura economica si
concretizza anche per i fondi del patrimonio amministrativo di un ente pubblico.
Anche questi infatti devono essere urbanizzati per la loro edificazione e
l'esecuzione di un'opera di premunizione può ridurre in modo apprezzabile gli
oneri di manutenzione o di esercizio di edifici o impianti del patrimonio
amministrativo (DTF 107 Ib 289 consid. 8a). Garantendo la sicurezza di un bene
amministrativo se ne protegge l'esercizio e si risparmia all'ente pubblico il
danno patrimoniale derivante dal suo ripristino (DTF 118 Ib 54 consid. 2b, 107
Ib 289 consid. 8a; RDAT 1977 n. 70; Scolari, Tasse e contributi di miglioria, op. cit., n. 211). D'altronde l'attuale legislazione cantonale va proprio in questa direzione. A
differenza della previgente legge sui contributi di miglioria dell'8 marzo
1977, che non conteneva specifiche disposizioni in merito, l'art. 5 cpv. 1 LCM
stabilisce ormai che anche gli enti pubblici, che traggono un vantaggio
particolare dall'opera, sono imponibili. Il messaggio del Consiglio di Stato n.
2826 del 13 giugno 1984 concernente una nuova legge sui contributi di miglioria
fa infatti esplicito riferimento alla possibilità di assoggettare al tributo in
parola i beni immobili facenti parte del patrimonio amministrativo di un ente
pubblico. È vero che la dottrina e la giurisprudenza, nonché i materiali legislativi
appena citati si riferiscono in generale al patrimonio amministrativo, senza
fare alcun accenno ai beni di uso comune. Tuttavia non può essere seguita la
ricorrente laddove sostiene che da questo silenzio si possa dedurre che il
legislatore abbia inteso escludere quest'ultima categoria di beni dal campo di
applicazione della LCM. In primo luogo il chiaro testo di legge sancisce il principio
generale secondo cui anche gli enti pubblici sono imponibili senza specificare
per quali tipi di bene e ciò nonostante il messaggio governativo faccia
riferimento al patrimonio amministrativo (riprendendo letteralmente le tesi
giurisprudenziali sviluppate fino a quel momento). Va dunque osservato che, se
la volontà del legislatore fosse stata quella di limitare il prelievo di
contributi di miglioria al solo patrimonio finanziario e amministrativo,
escludendo pertanto i beni di uso comune, nella misura in cui esso stava
procedendo ad una modifica della previgente regolamentazione tesa appunto anche
a chiarire la possibilità di assoggettamento dei beni di proprietà degli enti
pubblici, ne avrebbe fatto esplicita menzione nella formulazione del disposto di
legge; ciò che invece non è avvenuto. Tutto questo conduce quindi a ritenere
che semmai la volontà del legislatore fosse quella di prevedere l'assoggettamento
al tributo in parola di tutti i fondi che traggono vantaggio, inclusi quelli
degli enti pubblici e senza riguardo alla loro classificazione. A questo proposito si deve inoltre considerare che anche la giurisprudenza del
Tribunale federale va in sostanza in questa direzione. Benché nel caso
specifico si trattasse di beni di proprietà della Confederazione svizzera,
rispettivamente di suoi istituti, e prevalentemente di beni del patrimonio
amministrativo, il Tribunale federale ha più volte sottolineato come, ai fini
del prelievo di contributi di miglioria, determinante è unicamente stabilire se
vi sia o no nel caso concreto un vantaggio particolare per le proprietà
immobiliari del contribuente (DTF 118 Ib 54 consid. 2b, 107 Ib 289 consid. 8a;
RDAT 1977 n. 70). Ora, in concreto non vi sono valide ragione per scostarsi da tale
giurisprudenza quando, come nel caso di specie, si è in presenza di beni del
demanio pubblico artificiale. Sia i fondi appartenenti al patrimonio
amministrativo, sia quelli di uso comune servono direttamente all'adempimento
di compiti pubblici, sono inalienabili fintanto che persiste la loro
particolare destinazione e soggiacciono entrambi in parte alle regole del
diritto pubblico e in parte a quelle di diritto privato. La distinzione
principale tra questi due tipi di beni consiste nelle possibilità di accesso
date al pubblico: se i beni di uso comune possono essere liberamente utilizzati
da chiunque conformemente alla loro destinazione rispettando i diritti altrui
(art. 9 della legge sul demanio pubblico del 18 marzo 1986; RL 720.100; cfr. Scolari , Diritto amministrativo, n. 530; Thierry Tanquerel , Manuel de droit
administratif, Zurigo 2018, n. 188 e segg. e n. 198 e segg.), i beni
appartenenti al patrimonio amministrativo sono innanzitutto a disposizione
dell'amministrazione e l'accesso al pubblico è limitato dall'uso al quale gli
stessi sono destinati. In questo senso si distingue tra beni che sono
utilizzati dagli agenti pubblici e ai quali gli amministrati hanno accesso solo
in quanto necessario all'espletamento del compito pubblico (ad esempio gli
uffici dell'amministrazione) e quelli che sono regolarmente utilizzati dagli
amministrati, o da alcune categorie di questi, con l'intervento di agenti
pubblici (ad esempio scuole, ospedali e istallazioni sportive; Tanquerel , op. cit., n. 194); è d'uopo
osservare che l'uso da parte del pubblico dei beni di uso comune, come le
strade, non differisce più di quel tanto da quello di alcuni beni
amministrativi che, a determinate condizioni, sono comunque accessibili a un
numero indeterminato di utenti (ad esempio le piscine o le biblioteche). Orbene
tale distinzione non permette di concludere che, ai fini dell'imposizione di
contributi di miglioria, vi sia una sostanziale differenza tra queste categorie
di beni pubblici. In ogni caso, se c'è una differenza, la stessa non appare
tale da giustificare l'esenzione a priori dei beni di uso comune, poiché
l'accesso in linea di principio illimitato e gratuito a tali beni non esclude
che queste proprietà possano trarre beneficio dalla realizzazione di
determinate opere pubbliche. La loro specifica destinazione e le modalità d'utenza
da parte del pubblico, così come pure le possibilità di sfruttamento, dovranno
per contro, di volta in volta, essere presi in considerazione al fine di
determinare se e in che misura si sia in presenza di un vantaggio particolare,
suscettibile di giustificare il prelievo di contributi di miglioria. Nulla muta al riguardo il fatto che nessun
Comune, né il Cantone, avrebbero mai imposto contributi di miglioria sulle
strade pubbliche. Anzitutto, sebbene in un caso concernente un altro Comune e
nonostante la questione sia tutt'ora aperta dal profilo materiale, a questo
Tribunale è noto che nei confronti del Cantone siano già state avanzate
analoghe pretese (STA 52.2015.229 del 22 dicembre 2017). Ad ogni modo
poi, quandanche così fosse e si volesse ritenere che una pratica - illegale -
si sia instaurata in tal senso, il Cantone non potrebbe ancora pretendere di
essere per questo esentato, atteso che il suo mancato assoggettamento comporterebbe una lesione del principio della
parità di trattamento rispetto agli altri proprietari di fondi che traggono
anch'essi un vantaggio particolare dall'opera pubblica e vengono di conseguenza
imposti con contributi di miglioria. 3.2.2. In concreto si tratta dunque di stabilire se il fondo di proprietà del
Cantone, e meglio la strada cantonale di cui al mappale __________ di __________
(__________), abbia o no tratto vantaggio dalle opere eseguite dal Comune di __________.
A tal proposito si deve preliminarmente osservare che, in materia di contributi
di miglioria, il vantaggio che determina l'inclusione di un fondo o di un
comparto nel perimetro di imposizione deve adempiere due requisiti
fondamentali: essere "particolare" e di natura "economica".
Il vantaggio è "particolare" se concerne una cerchia ben determinata
di interessati, che traggono un beneficio specifico decisamente maggiore di
quello di cui fruisce in genere la collettività grazie all'attività dell'ente
pubblico. È poi "economico" se è realizzabile, ossia se può essere
convertito in denaro (STF 2P.75/2006 del 19 ottobre 2006 consid. 4.2 e rinvii).
Per giurisprudenza consolidata un intervento di premunizione è un'opera per la
quale possono essere prelevati contributi di miglioria (art. 3 cpv. 1 lett. b
LCM) in quanto è suscettibile di apportare vantaggi particolari ai fondi
adiacenti (STF 2C_767/2008 del 2 luglio 2009 consid. 4.3; STA 52.2012.289 del
17 maggio 2013 consid. 4.2); vantaggio - presunto - che consiste segnatamente
nella soppressione o riduzione di un pericolo o di un danno che comporta dunque
l'eliminazione, anche solo parziale, di inconvenienti o oneri (art. 4 cpv. 1
lett. c LCM) quali la soppressione di pericolo come la caduta sassi, le
valanghe, gli allagamenti e le alluvioni e, di conseguenza, nel miglioramento
dello stato di sicurezza della zona (art. 4 cpv. 1 lett. b LCM; STF 2C_767/2008
del 2 luglio 2009 consid. 4.3; Scolari, Tasse
e contributi di miglioria, op. cit., n. 271). In quest'ambito si può parlare di
opere che impediscono la diminuzione dei valori esistenti in quanto volte alla
loro conservazione ( Scolari, Tasse
e contributi di miglioria, n. 203 e, in particolare, n. 272 ove l'autore
afferma che devono essere inclusi nel perimetro di imposizione tutti i fondi
protetti dalle opere di premunizione, comprese le strade). La presunzione
legale sarà pertanto difficilmente reversibile nel suo principio: contestabili
saranno semmai i criteri di imposizione e l'ammontare del contributo ( Scolari, Tasse e contributi di
miglioria, n. 203 in fine). Tornando al caso in esame, dagli atti di causa emerge che il Comune di __________
ha realizzato, lungo il corso del torrente __________ che scorre in zona __________,
dieci interventi (nove previsti e uno resosi necessario a seguito di un
ulteriore pericolo di erosione riscontrato durante i lavori; cfr. allegato 1,
piano n. 6920B001 piano degli interventi eseguiti) necessari alla messa in
sicurezza del corso d'acqua e meglio la sottomurazione di un muro di sostegno
esistente, dei rifacimenti di argini con blocchi da scogliera e in un punto
applicando altresì una palificata in legno, la protezione di argini con blocchi
e l'innalzamento di alcuni muri (cfr. allegato 2, relazione tecnica pag. 4, 5 e
6; allegato 1 piano n. 6920B001 piano degli interventi eseguiti). Il mappale __________
di proprietà del Cantone è occupato dalla strada cantonale che per un tratto
costeggia l'alveo. Dal profilo pianificatorio lungo questo mappale erano stati
inizialmente rilevati due punti di pericolo elevato di erosione di sponde (cfr.
allegato 1, piano n. 6920B002 zone di pericolo prima degli interventi). In
seguito agli interventi realizzati dal Comune tali pericoli sono stati
sostanzialmente soppressi o ridotti (cfr. allegato 1, piano n. 6920B003 zone di
pericolo dopo la realizzazione degli interventi), ciò che implica, di tutta
evidenza, che le opere di premunizione eseguite hanno influito in modo marcato
sulla sicurezza dei fondi imposti, compresa la strada cantonale, ed eliminato o
diminuito inconvenienti e oneri nella misura in cui, quantomeno i costi di
ripristino in caso di danni cagionati da eventi naturali, vengono così
risparmiati. In particolare l'intervento n. 2 (cfr. allegato 2, relazione
tecnica pag. 4) e meglio la sottomurazione del muro di sostegno esistente e
l'apposizione di blocchi di scogliera a protezione di tutto l'argine, ha
permesso di eliminare il rischio dovuto all'erosione della parete di
contenimento sottostante la strada e, di riflesso, di garantire la stabilità
strutturale della stessa. Ne discende pertanto che a ragione
la precedente istanza di giudizio ha confermato l 'inserimento nel
perimetro di imposizione del sedime stradale in parola.
4. Appurato che la
proprietà cantonale sopra citata ha effettivamente tratto beneficio dalle opere
di premunizione realizzate dal Comune di __________, va verificato se
l'imposizione ha tenuto conto dell'effettivo vantaggio particolare. 4.1. Il metodo di riparto della quota di contributi a carico dei proprietari è
illustrato nella relazione tecnica annessa al prospetto (allegato 1) e il
Tribunale di espropriazione ne ha brevemente riassunto il meccanismo a pag. 3 e
4 della sentenza impugnata. Da questo profilo emerge che nel comprensorio di
imposizione sono stati inseriti i fondi siti in zona edificabile, sia di
proprietà privata sia pubblica, coinvolti da potenziale pericolo, sulla base
delle carte dei pericoli fatte allestire dal Comune. Per ogni singolo mappale
viene considerata la superficie esposta a pericolo di alluvionamento e/o di erosione,
alla quale vengono applicati dei fattori di adeguamento in funzione del grado
di pericolo esistente prima dell'intervento pubblico e del rischio residuo dopo
l'esecuzione delle opere, ciò che permette dunque di tener conto dell'ampiezza
in mq delle superfici risanate. Viene poi considerato un fattore di correzione
(F.d.c.) che, per i mappali edificabili, corrisponde all'indice di sfruttamento
derivante dalle norme di applicazione del Piano regolatore, atteso che in
specie solo la zona residenziale media è coinvolta per cui il coefficiente è pari
a 0.7. Tenuto conto che per l'area forestale, trattata come un terreno non
edificabile, il coefficiente è zero, per le particelle la cui superficie è in
parte boschiva il F.d.c. viene proporzionalmente ponderato. Per le strade e i
posteggi, in considerazione dell'importanza che riveste la praticabilità delle
vie di comunicazione, viene assegnato un coefficiente di 1.50, mentre che per l'unico
mappale in zona di nucleo a destinazione artigianale il fattore è di 0.49
(ottenuto dividendo la superficie utile lorda per la superficie totale del
mappale). 4.2 Orbene, anzitutto va considerato che al fine dell'imposizione dei
contributi di miglioria l'ente impositore ha applicato due criteri. 4.2.1. Il primo attiene alle possibilità edificatorie dei fondi. Il Comune ha infatti
escluso dall'assoggettamento i mappali siti in zona non edificabile. Alle aree
boschive, indipendentemente dal loro azzonamento, è stato applicato un fattore
correttivo pari a zero. Nonostante soggetti a pericoli (cfr. allegato 1, piano
n. 6920B002 carta dei pericoli prima degli interventi), alcuni mappali boschivi
(ad esempio fondi n. 291, n. 1011 e n. 1012) non sono stati presi in
considerazione. Sennonché così facendo l'autorità comunale non ha considerato
che, come visto (consid. 3.2), nell'ambito dell'esecuzione di opere di
premunizione, il vantaggio non si configura unicamente come un aumento del
valore venale della proprietà ma può consistere nella conservazione dei valori
esistenti. Per quanto attiene, ad esempio, al rischio di erosione di sponda va rilevato
che il danno causato dall'ablazione del terreno circostante l'alveo (rispettivamente
l'erosione delle pareti laterali di contenimento) comporta di tutta evidenza
una diminuzione del valore delle proprietà limitrofe, indipendentemente dal
fatto che queste siano o no edificabili, dovuta all'arretramento delle sponde
fluviali, alla possibile perdita di terreno e ai danni alla vegetazione. Inoltre
eventuali costi di pulizia e ripristino possono rendersi necessari anche per un
fondo non edificabile, così come per una superficie boschiva. Con il suo agire, l'ente impositore ha ritenuto che l'impossibilità di
costruire su di un fondo annullerebbe il vantaggio derivante dalle opere di
premunizione. Volendo seguire il ragionamento applicato dall'autorità comunale,
andava allora considerato che anche le strade non sono, in linea di principio,
edificabili, sicuramente non al pari dei terreni destinati a tale scopo, e che
esse non hanno un valore di mercato (anche a livello di stima, esse sono
valutate grosso modo al pari dei terreni boschivi). Per i fondi edificabili,
invece, oltre che eliminare gli inconvenienti e gli oneri dovuti ad eventi
naturali, la miglior protezione del territorio permette di conservare le
possibilità edificatorie e, di riflesso, di aumentare il valore della proprietà
atteso che un fondo non esposto a pericoli, o esposto in maniera limitata, è
commercialmente più attrattivo di una proprietà a rischio di esondazioni o di
erosioni spondali. In questo senso dunque l'autorità comunale avrebbe dovuto
tenere debitamente conto dei limiti edificatori che gravano questa categoria di
beni di uso comune, ciò che invece non ha fatto essendosi limitata a escludere
i fondi inedificabili e ad assoggettare le strade al pari dei terreni situati
in zona edificabile. Già per questa ragione, la ripartizione operata
dall'autorità comunale non può essere tutelata; anche i fondi non edificabili,
nella misura in cui vengono avvantaggiati dalle opere di premunizione, devono
essere imposti. 4.2.2. Il secondo criterio ritenuto dall'autorità di prime cure si riferisce
alle possibilità di sfruttamento dei fondi ed è stato espresso mediante l'applicazione
del fattore di correzione F.d.c. (cfr. allegato 1, relazione tecnica annessa al
prospetto dei contributi, pag. 4). Ora, il Tribunale di espropriazione ha
considerato adeguato il fattore di correzione di 1.50 attribuito alla strada
cantonale in considerazione del fatto che questa sopporta un traffico
importante, trattandosi dell'unico tronco stradale che serve la Val __________
fino a __________. Secondo l'autorità precedente infatti il fattore di rischio
in caso di crollo improvviso, visti il numero di utenti e gli oneri economici
legati al ripristino del manufatto, giustificherebbe l'applicazione di un
coefficiente nettamente più alto rispetto agli altri contribuenti. Questa tesi
non può essere condivisa. I beni di uso comune, così come i beni amministrativi
degli enti pubblici, servono direttamente all'adempimento di compiti di diritto
pubblico e per questo sono inalienabili fintanto che sussiste la specifica
destinazione; a differenza dei beni amministrativi poi, il demanio pubblico
artificiale comprende quelle opere create e/o vincolate dallo Stato per servire
ad un uso collettivo, in linea di principio, in maniera libera, uguale e
gratuita per tutti. Le strade di conseguenza non dispongono di alcun indice,
sia esso di sfruttamento o di edificabilità, poiché la specifica destinazione
di questi manufatti impedisce che siano applicabili loro tali concetti. Va pertanto
considerato che per le strade difficilmente si può supporre una possibilità di
miglior utilizzo e che l'accesso da parte del pubblico rappresenta piuttosto un
limite alle possibilità di sfruttamento atteso che il Cantone è tenuto a
garantire che la via di comunicazione sia utilizzabile in sicurezza (a maggior
ragione trattandosi in specie dell'unica strada che serve la valle). D'altra
parte, va in specie scisso quello che è l'interesse - di carattere pubblico e
dunque di cui non beneficia il Cantone quanto piuttosto l'utenza -
all'esistenza di una rete viaria efficiente, funzionale e capillare, dal
vantaggio che invece il Cantone trae dalle opere di premunizione e che si
concretizza con il risparmio dei costi dovuti a possibili danni causati da
eventi naturali. Anche il costo di un eventuale rifacimento del manufatto non appare un criterio
adeguato per ritenere l'ente pubblico più avvantaggiato rispetto ad altri
contribuenti: gli oneri economici dovuti ai danni causati da eventi naturali
dipendono dal tipo di manufatto e possono essere particolarmente ingenti anche
per i fondi privati, senza che i proprietari siano però legalmente tenuti a
procedere in tal senso. L'autorità comunale dunque pone le strade al di sopra
dei fondi edificabili, applicando alle prime un fattore corrispondente a più
del doppio rispetto ai coefficienti applicati ai secondi, senza tenere in
debita considerazione i chiari limiti di sfruttamento dettati dal tipo
particolare di utilizzo e dall'evidente interesse pubblico che le vie di
comunicazione rappresentano. Ma vi è di più. Quanto visto appare ancor più iniquo a fronte del fatto che la spesa
determinante, sulla quale i contributi di miglioria sono stati calcolati,
comprende il costo globale di tutti gli interventi eseguiti. Ciò comporta che,
nonostante su dieci interventi solo uno (e meglio l'intervento n. 2) concerna
l'eliminazione di pericoli che toccavano il sedime stradale di cui al mappale
n. __________, alla luce del peso dato al fondo in parola, il Cantone viene
così chiamato a contribuire in maniera preponderante anche al costo di quelle
opere di premunizione da cui tuttavia esso non trae alcun beneficio. Per
un'equa ripartizione, il costo deve dunque essere suddiviso per singola opera e
attribuito ai fondi interessati a seconda del vantaggio specifico arrecato. A
titolo abbondanziale si rileva che l'intervento n. 2 ha permesso di sopprimere
anche un rischio di erosione di sponda di livello elevato nel punto in cui la
strada cantonale si interseca con il Ponte __________; tenuto conto che il
rifacimento dell'argine con blocchi di scogliera a lato della spalla del ponte
protegge anche quest'ultimo, l'autorità comunale dovrà valutare se ciò
configuri un vantaggio anche per tale manufatto. 4.3. Quanto visto non significa che si possa sottovalutare il vantaggio che
questo tipo di opere determina anche per i sedimi stradali; è infatti
innegabile che la soppressione del rischio di danni causati alla strada e
dunque dell'onere del ripristino non è certo un beneficio da poco e sicuramente
risulta maggiore di quello tratto da altri fondi, come ad esempio le aree
boschive. Ad ogni modo, la decisione dell'autorità comunale, di ritenere la strada maggiormente
avvantaggiata dalle opere di premunizione rispetto ai fondi edificabili,
attribuendo alla prima un fattore ben superiore rispetto ai coefficienti
applicati ai secondi, senza dunque tenere in debita considerazione i chiari
limiti di sfruttamento dettati dal tipo particolare di utilizzo e dall'evidente
interesse pubblico che le vie di comunicazione rappresentano, non può essere
tutelata. Se, come visto, l'inalienabilità e l'inedificabilità dei beni di uso comune, la
destinazione a scopi di pubblico interesse e l'accesso al pubblico non
attengono alla questione dell'assoggettamento, ovvero all'esistenza di un
vantaggio particolare, una distribuzione della quota imponibile - equilibrata e
rispettosa del principio della parità di trattamento - esige per contro la
tenuta in debita considerazione delle peculiarità di questi fondi, ciò che
l'autorità comunale non ha fatto essendosi limitata ad attribuire alla strada
in parola i coefficienti massimi previsti. Per tale ragione, l'operato del Municipio
di __________ si rivela lesivo del principio di parità di trattamento e non può
essere condiviso. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, la decisione di imposizione
relativa al mappale __________ risulta viziata. Essa deve essere annullata e
l'incarto retrocesso al Municipio affinché ricalcoli il contributo fondandosi
su di un piano di ripartizione ossequioso dei principi legali e costituzionali applicabili in materia.
5. 5.1. Visto
quanto precede, il ricorso deve essere parzialmente accolto e il giudizio
avversato annullato. Gli atti sono retrocessi
al Municipio affinché proceda ad allestire un nuovo calcolo dei
precitati contributi ai sensi dei considerandi. 5.2. La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico della Repubblica e Cantone Ticino e del Comune di __________,
entrambi intervenuti in causa a difesa dei propri interessi finanziari, in ragione
di un mezzo ciascuno (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili alle
parti, non avendone fatto richiesta.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto.
Di conseguenza:
1.1.   la decisione 30.2019.7 del 27
novembre 2019 del Tribunale di espropriazione e quella del 1° marzo 2019 del Municipio
di __________ da essa tutelata sono annullate;
1.2.   gli atti sono retrocessi al Municipio
di __________ affinché proceda a ricalcolare ai sensi dei considerando il
contributo di miglioria dovuto dal Cantone relativamente a mappale __________
di __________ (__________).
2. La tassa di giustizia e le spese, di complessivi
fr. 1'000.-, sono poste in ragione di
fr. 500.- ciascuno a carico delle
parti. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera