Stanziamento di un credito per la costruzione di un posteggio pubblico da parte del Consiglio comunale di un Comune oggetto di aggregazione
Decisione del 08.03.2021, TRAM
Incarto n. 52.2019.10
AGGREGAZIONE COMUNALE
BUONA FEDE
CONSIGLIO COMUNALE
CONTRIBUTI DI MIGLIORIA
CREDITO
art. 12 cpv. 2 LAGGR
art. 12 cpv. 3 LAGGR
art. 7 cpv. 1 LCM
art. 13 cpv. 1 let. g LOC
art. 13 cpv. 3 LOC
art. 42 cpv. 1 LOC
art. 42 cpv. 2 LOC
art. 151 LOC
art. 212 LOC
art. 69 cpv. 1 let. a LPAMM2013

composto dei giudici:
Matteo
  Cassina, vicepresidente,
Matea
  Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Reto
  Peterhans
statuendo
sul ricorso del 7 gennaio 2019 di
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la
  decisione del 21 novembre 2018 (n. 5544) del Consiglio di Stato che respinge
  l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione del 12 giugno
  2018 con cui il Consiglio comunale di __________ ha approvato il progetto e
  stanziato un credito di fr. 590'000.- per la costruzione di un posteggio
  pubblico sul mapp. __________ di __________;
ritenuto, in
fatto
A. Nella seduta ordinaria
del 12 giugno 2018 il Consiglio comunale di __________ (i cui territori situati
in valle sono confluiti il 18 ottobre 2020 nel nuovo Comune di V__________, BU
5/2019 pag. 37 segg.) ha risolto (trattanda n. 9):
1. il credito CHF 590'000.- alla
costruzione di un posteggio pubblico sul mappale __________ RFD __________;
2. la quota a carico dei proprietari
per l'urbanizzazione generale è fissata al 40% della spesa determinante;
3. il credito di cui al punto 1. del
dispositivo non potrà essere utilizzato prima della costituzione del nuovo
Comune di V__________;
4. sino alla costituzione del nuovo
Comune di V__________ non vengono assunti ulteriori costi a favore del
progetto;
5. il credito di cui al punto 1. decadrà
entro 2 anni dalla costituzione del nuovo Comune di V__________.
B. Con decisione del 21
novembre 2018 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa con cui RI 1
chiedeva l'annullamento dei dispositivi n. 3 e 4 della risoluzione appena
descritta nonché la modifica del punto n. 5, nel senso che il credito sarebbe
decaduto a due anni dalla risoluzione. Il Governo, verificato l'iter d'adozione
della decisione impugnata, ha ritenuto che il Consiglio comunale ha fissato un
termine temporale sufficientemente preciso, che permette inoltre di considerare
il periodo transitorio verso il nuovo Comune di V__________. Ha inoltre
tutelato la quota del 40% della spesa determinante posta a carico dei
proprietari, rispettosa della forchetta prevista dalla legge per le opere di
urbanizzazione generale, sostenendo che pertanto essa rientra nell'autonomia
comunale e sarebbe dunque insindacabile.
C. RI 1 insorge ora
davanti al Tribunale cantonale amministrativo, formulando le medesime domande
disattese dal Governo, ribadendo che le modalità di utilizzazione del credito
decise dal Consiglio comunale siano contrarie alla legge organica comunale del
10 marzo 1987 (LOC; RL 181.110) e che il posteggio costituirebbe un'opera di
urbanizzazione generale, per cui la percentuale di prelievo dei contributi
fissata al 40% sarebbe frutto di un abuso del potere di apprezzamento e
andrebbe ricondotta al 30%.
D. All'accoglimento del
gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni,
sia il Municipio di __________, riconfermandosi nelle argomentazioni esposte
dinanzi al Governo. Dal canto suo l'allora presidente del Consiglio comunale di
__________ contesta i motivi del ricorso concernenti il termine per l'utilizzo
del credito in questione e la percentuale di prelievo dei contributi di
miglioria.
E. In replica RI 1
ribadisce quanto esposto in merito alla violazione dell'art. 13 cpv. 3 LOC,
ritenendo che l'operazione contestata, per essere valida, dovrebbe essere
positivamente prevista nell'ambito delle disposizioni disciplinanti le
aggregazioni comunali. La ricorrente sottolinea inoltre la necessità di
procedere alla realizzazione del posteggio pubblico, osservando come gli altri
Comuni poi confluiti nella nuova entità comunale di V__________ stiano
concretizzando simili opere per cui dovranno essere incassati contributi che
saranno assunti dal nuovo Comune.
F. Con la duplica
la presidente del Consiglio comunale respinge nuovamente le critiche
dell'insorgente, contestando l'urgenza di realizzare il posteggio in questione.
Il Municipio di __________ non ha formulato osservazioni, mentre il Consiglio
di Stato è rimasto silente.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 LOC. La legittimazione attiva della ricorrente, cittadina
attiva destinataria della decisione impugnata, è certa (art. 209 lett. a LOC).
Sapere se essa fosse legittimata a insorgere davanti al Consiglio di Stato è
questione di merito, che viene affrontata in seguito . Il
ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), è dunque ricevibile in ordine e può essere
evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Secondo
l'art. 212 LOC le singole decisioni degli organi comunali sono annullabili: se
contrarie a norme della Costituzione, di leggi o di regolamenti (lett. a);
quando sono state ammesse a votare persone non aventi diritto e ciò ha potuto
influire sulle deliberazioni (lett. b); se la votazione non è stata eseguita
secondo le norme di legge (lett. c);
se conseguenti ad atti illeciti oppure se si sono verificati disordini o
intimidazioni tali da presumere che i cittadini non abbiano potuto esprimere
liberamente il loro voto (lett. d); qualora siano state violate formalità
essenziali prescritte da leggi o regolamenti (lett. e).
2.2. Ove non sia fatta
valere una violazione del diritto nel senso del precitato art. 212 LOC,
l'autorità di ricorso non può mettere in discussione una decisione del Legislativo
senza esporsi al rimprovero di essersi arrogata un potere di cognizione che
disattende il principio dell'autonomia comunale (STA 52.2018.315 del 31 ottobre
2018 consid. 3.2. e riferimento).
3. 3.1. Davanti al Consiglio di
Stato la ricorrente ha criticato la percentuale di prelievo dei contributi di
miglioria. Ora, tuttavia, anche volendo prescinder dal fatto che ciò non è
stato poi ripreso nel petitum , essa non era comunque abilitata a
contestare la decisione comunale sotto questo aspetto. Infatti, dagli atti risulta che
l'insorgente, consigliera comunale e membro della Commissione della gestione,
ha reso un rapporto di minoranza con cui ha invitato il plenum , a
confermare (riprendendola) la proposta di decisione contenuta nel messaggio
municipale, il cui punto 2 del dispositivo prevedeva che la quota a carico dei
proprietari per l'urbanizzazione generale è fissata al 40% della spesa
determinante. Non risulta poi che l'insorgente si sia opposta a questa scelta
in sede di Consiglio comunale. Appare dunque lesivo del principio della buona
fede procedurale proporre l'adozione di una decisione al Legislativo, per poi contestarla
in sede giudiziaria. A titolo puramente abbondanziale, il Tribunale considera che
il gravame andava su questo punto comunque sia respinto. Per i seguenti motivi.
3.2. La ricorrente
sostiene che la decisione del Consiglio comunale sia costitutiva di un
manifesto abuso del potere di apprezzamento perché l'opera in questione non
servirà solamente agli abitanti dei nuclei di __________ e di __________, bensì
anche ai turisti; essa non avrà quindi alcun impatto sul valore degli immobili,
situati a una distanza di 250-300 metri. Pertanto, per opere di urbanizzazione
generale come quelle in esame si giustificherebbe un contributo massimo pari al
30%.
3.2.1. Il principio
dell'imposizione come pure il piano di finanziamento di un'opera pubblica e la
quota imponibile del relativo intervento sono decisi dal Legislativo comunale (ovvero dall'Assemblea o dal
Consiglio comunale; art. 13 cpv. 1 lett. g e 42 cpv. 1 e 2 LOC) . A
quest'ultimo spetta dunque il compito di pronunciarsi unicamente sul principio e sulla percentuale di prelievo dei
contributi.
Il Comune ticinese
dispone di una grande libertà nell'ambito dell'applicazione della legge sui
contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCM; RL 703.100), che gli è
affidata dal Legislatore cantonale, e pertanto di autonomia protetta. Questa
prerogativa non solleva però il Comune dall'obbligo di interpretare e applicare
correttamente le definizioni e le disposizioni
contenute nella legislazione cantonale. In sostanza, il Comune ticinese
non dispone di libertà di decisione quando si tratta di determinare il
principio (obbligo) dell'imposizione dei contributi di miglioria e la natura
dell'opera di urbanizzazione che ne sta alla base. Una volta assodati tali
elementi, esso acquista invece un ragguardevole margine di manovra nel fissare
la percentuale di imposizione (STA 52.2013.303
del 7 marzo 2014 consid. 3.3, 52.2012.27 del 31 gennaio 2013 consid. 2.3
e rinvii ivi citati).
3.2.2. In concreto, il
carattere di urbanizzazione generale dell'opera non è messo in discussione, a
ragione. È infatti esclusa la qualifica di urbanizzazione particolare,
riferendosi a un'opera al servizio di tutti i fondi situati nei nuclei di __________
e di __________, ma anche ai visitatori provenienti dall'esterno, suscettibile
di arrecare un vantaggio particolare consistente nell'attenuazione della
carenza di posteggi nella zona.
Ferma questa premessa,
la quota del 40% si situa all'interno della forchetta (30-60%) indicata
all'art. 7 cpv. 1 LCM per opere di urbanizzazione generale. Richiamata l'ampia
autonomia di cui gode il Comune, nel fissare al 40% la quota a carico dei
proprietari il Legislativo non ha né ecceduto né abusato del potere di
apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). Intanto essa si situa ancora
nella fascia meno elevata degli importi possibili. Inoltre, quand'anche, come
sostiene la ricorrente riferendosi al messaggio municipale n. 7/2018 del 7
maggio 2018 (pag. 9), il valore delle proprietà nei nuclei di __________ e di __________
risultasse solo marginalmente aumentato grazie alla realizzazione del posteggio
pubblico, visto che quest'ultimo sarebbe fruibile anche per i turisti e in
ragione della distanza di alcune centinaia di metri, resta l'innegabile
vantaggio per i proprietari interessati di avere parcheggi a disposizione,
laddove finora vi è carenza (circostanza lamentata anche dalla stessa
insorgente, che auspica una celere realizzazione dell'opera). Posteggi che,
inoltre, sono a disposizione durante l'intero arco dell'anno, dunque anche al
di fuori della stagione turistica.
4. L'insorgente ritiene
che le modalità con cui il Consiglio comunale di __________ ha deciso di
stanziare il credito di fr. 590'000.- per la realizzazione del posteggio
pubblico vìolino l'art. 13 cpv. 3 LOC. La norma, infatti, oltre che per evitare
che i crediti abbiano una durata indeterminata, sarebbe stata introdotta per rispettare
gli ordini di priorità stabiliti nei programmi comunali. Non può, dunque,
essere utilizzata, pena la violazione del principio di legalità di cui all'art.
151 LOC, per finalità diverse, segnatamente per ribaltare oneri e costi sul
nuovo Comune di V__________ per tenere conto di una situazione finanziaria poco
florida, oppure se l'opera e la procedura di riscossione dei contributi di
miglioria potranno essere conclusi prima della nascita del nuovo comune. Il
sostanziale differimento della realizzazione del posteggio alla nuova entità
aggregata, inoltre, non permette di rispettare gli ordini di priorità stabiliti
nei programmi comunali e dal piano regolatore, che già ha vincolato la
particella quale area di posteggio, la cui realizzazione riveste urgenza
ritenuto che la carenza di stalli nelle frazioni di __________ e __________ è
nota da tempo, così come la volontà politica di realizzarlo.
4.1. Secondo l'art. 13
cpv. 3 LOC (applicabile per effetto del rinvio dell'art. 42 cpv. 2 LOC) il
Consiglio comunale fissa un termine entro il quale i crediti accordati per
l'esecuzione delle opere pubbliche sulla base di preventivi e progetti
definitivi decade, se non utilizzato.
La richiesta di introdurre
nella LOC l'obbligo per il Legislativo comunale di fissare un termine di
decadenza per i crediti necessari all'esecuzione di opere pubbliche era stata a
suo tempo avanzata in Gran Consiglio dal gruppo PSA e aveva trovato l'adesione
sia del Consiglio di Stato, a condizione che il senso di un simile emendamento
fosse quello di fissare dei limiti temporali precisi per la messa in
cantiere di una determinata opera, trascorsi i quali il credito va stralciato
dai bilanci preventivi, sia della Commissione della legislazione, la quale
aveva proposto di completare il medesimo con la locuzione qualora l'opera
non sia iniziata , poi ritenuta anche dal Parlamento cantonale (cfr. RVGC,
sessione autunnale 1986, pag. 1072 seg.). Secondo la dottrina, nell'imporre di stabilire limiti temporali precisi per la
messa in cantiere di una determinata opera, la norma permette innanzitutto di
evitare che il Municipio possa effettuare spese e mettere in cantiere opere a
sua discrezione, magari anche quando determinate realtà ne potrebbero
consigliare l'abbandono; essa risulta inoltre opportuna per rispettare gli
ordini di priorità stabiliti nei programmi comunali, sia da parte del Legislativo
sia dell'Esecutivo (cfr. Eros Ratti ,
Il Comune, vol. I, III ed., Losone 1991 pag. 126).
4.2. Come visto in narrativa, il
Legislativo ha stanziato che il credito in parola stabilendo che esso non
poteva essere utilizzato né potevano essere assunti ulteriori costi a favore
del progetto prima della costituzione del nuovo Comune di V__________, momento
dal quale comincia a decorrere il termine di due anni per la sua decadenza.
4.2.1. Innanzitutto, la decisione
impugnata soddisfa le condizioni di cui l'art. 13 cpv. 3 LOC. Al momento della
decisione consigliare i limiti temporali erano sufficientemente determinati,
essendo la nascita della nuova entità aggregata prevista in concomitanza con lo
svolgimento delle elezioni comunali dell'aprile del 2020 (cfr. pag. 8 del
verbale della seduta del Consiglio comunale del 12 giugno 2018). Inoltre, essa
è intervenuta due giorni dopo l'accettazione in votazione popolare del progetto
aggregativo (avvenuta il 10 giugno 2018). Si può dunque affermare che l'iter
relativo all'aggregazione comunale fosse in uno stadio sufficientemente
avanzato, ritenuto che il 10 dicembre successivo il Gran Consiglio ha adottato
il decreto legislativo concernente l'aggregazione dei Comuni di __________, __________,
__________, __________, __________ e dei territori in valle dei Comuni di __________
e di __________ in un unico Comune denominato V__________ (BU 5/2019, pag. 37
segg.). Il fatto che la crisi sanitaria dovuta al COVID-19 abbia portato al
differimento delle elezioni comunali (BU 19/2020, pag. 83 seg.) nulla muta al
riguardo, considerato comunque che nel caso concreto esse sono slittate di alcuni
mesi e si sono tenute il 18 ottobre 2020 (FU 49/2020, pag. 4785 segg.). In
definitiva, era dunque sufficientemente determinato sia il momento in cui il
credito avrebbe potuto essere usato, sia la durata della sua validità.
4.2.2.
Nemmeno si può ritenere che ciò comprometta gli ordini di priorità stabiliti
nei programmi comunali. La costruzione di un posteggio in località __________
era già prevista dal piano regolatore approvato il 28 settembre 1983 (ris. gov.
4823) e confermato - seppur leggermente traslato - dalle varianti approvate
l'11 gennaio 1980 (ris. n. 130). Ora, votando il credito, il Legislativo del
vecchio Comune ha comunque sia deciso la realizzazione del posteggio e messo
l'Esecutivo della nuova entità in misura di procedervi celermente, in un arco
temporale non eccessivamente differito. 4.2.3. La ricorrente rimprovera al
Legislativo di aver utilizzato impropriamente l'art. 13 cpv. 3 LOC ai fini di
ribaltare oneri e costi sulla nuova realtà comunale. Come visto la norma si
prefigge innanzitutto di porre precisi termini temporali per l'utilizzo del
credito, ciò che il Consiglio comunale ha fatto. Nulla può essere rimproverato
al Legislativo di aver considerato nell'adottare la decisione impugnata anche le
tematiche riferite alla situazione finanziaria del Comune rispettivamente al processo
aggregativo in atto; ciò non permette ancora di considerarne abusivo l'agire.
Del resto nulla avrebbe vietato al Legislativo di respingere tout court il messaggio, ottenendo il medesimo effetto di
tramandare la realizzazione dell'opera alla futura entità, con la conseguenza
di ritardarne ulteriormente l'esecuzione, trasmettendole comunque i relativi
oneri. Certo, la presente fattispecie si inserisce nel particolare contesto in
cui dal territorio del Comune di __________, che si compone ormai unicamente
del comparto situato sul piano, è stata separata la frazione di valle,
confluita nel nuovo Comune di V__________. Occorre però considerare che la successione in diritto del nuovo ente è
regolata dall'art. 3 cpv. 1 del citato decreto del 10 dicembre 2018 che prevede
che il nuovo Comune di V__________ subentra nei diritti e negli obblighi
(compresi quelli patrimoniali) dei preesistenti Comuni e - salvo diverso
accordo - di quelli relativi ai territori in valle dei Comuni di __________ e
di __________. Norma, questa, che si
riallaccia a quanto previsto dall'art.
12 cpv. 3 della legge sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni del 16
dicembre 2003 (LAggr; RL 182.200) i cui lavori preparatori non indicano una volontà di scostarsi
da questo principio in casi come quello in esame. Del resto non è immaginabile
che l'attività del Legislativo comunale resti sospesa nell'imminenza della
nascita del nuovo Comune. Dei rischi legati all'eventuale assunzione di impegni
che potrebbero pregiudicare la situazione post aggregativa tiene comunque conto
l'art. 12 cpv. 2 LAggr, norma che permette al Governo di annullare le
risoluzioni degli organi comunali interessati dall'aggregazione (dal 1° maggio
2020 già a partire da quando sottopone la sua proposta al Gran Consiglio) o
prendere ulteriori provvedimenti a tutela di interessi preponderanti del nuovo
Comune. Ciò che, indirettamente, conferma la correttezza dell'agire contestato:
votando un (semplice) credito senza assunzione di ulteriori impegni sino alla
nascita del nuovo Comune, il Legislativo ha tutelato un certo margine di
manovra per la nuova entità comunale, lasciando aperta la possibilità di
eventualmente revocarlo.
4.2.4.
Nelle more della procedura è stato costituito il nuovo Comune di V__________,
momento dal quale nelle intenzioni della decisione impugnata dovrebbe iniziare
a decorrere il periodo biennale di validità del credito. Non avendone fatto
dipendere la durata dal passaggio in giudicato della sua concessione, si pone
il quesito di sapere se l'effetto sospensivo del ricorso abbia comportato il
differimento del dies a quo per il calcolo dei due anni. Ai fini di
evitare incertezze in merito, il Tribunale specifica nel dispositivo che il
credito decadrà se non utilizzato nel termine di due anni dal passaggio in
giudicato della presente decisione.
5. Il ricorso deve
dunque essere respinto. La tassa di giustizia è
posta in capo alla ricorrente, soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si
assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 2 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è respinto .
2. Per il computo
dei due anni di cui al punto 5 della risoluzione comunale oggetto di questa
decisione fa stato il momento del passaggio in giudicato del presente giudizio.
3.   La tassa di
giustizia di fr. 1'200.-, già anticipati dalla ricorrente, resta a suo carico.
Non si assegnano ripetibili.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
5.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     Il
vicecancelliere