Dipendente cantonale. Ammonimento a titolo di sanzione disciplinare
Decisione del 18.03.2022, TRAM
Incarto n. 52.2021.446
PROVVEDIMENTO DISCIPLINARE
art. 29 COST
art. 23 cpv. 1 LORD
art. 23 cpv. 2 LORD
art. 36 cpv. 2 LORD
art. 41 cpv. 2 RDST

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Paola Passucci
statuendo sul ricorso del 2 novembre
2021 di
RI
  1
patrocinato
  da:
contro
la decisione del 30 settembre 2021 (n. 4752) del
  Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso dell'insorgente avverso la
  decisione del 25 febbraio 2021 con cui la Sezione dell'insegnamento medio
  superiore gli ha inflitto un ammonimento a titolo di sanzione disciplinare;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è docente di
tedesco presso il liceo cantonale di _______.
B. a. Il 24 settembre
2020, su richiesta della Direzione dell'istituto, RI 1 è stato convocato per
una discussione sui seguenti temi:
1. messaggio di posta elettronica
automatico impostato durante l'estate 2020;
2. richiesta ai propri allievi di
ritirare dei libri prenotati presso la Libreria __________;
3. scritto di una allieva, firmato
dalla stessa e dal padre, inoltrato alla Direzione relativo ai comportamenti
del docente con l'allieva.
La riunione si è tenuta il 28 settembre successivo alla presenza del direttore __________
e dei vicedirettori __________ e __________.
b. Il 9 ottobre 2020
il docente ha preso posizione in merito alle tematiche discusse, non senza
rilevare che la richiesta di redigere un resoconto su temi tutto sommato
poco rilevanti (punti 1 e 2), sottraendo tempo ed energia al lavoro scolastico
quotidiano, risultava a suo avviso aliena alle reali esigenze della
scuola.
C. a. Il 18 ottobre 2020
il direttore ha inviato per e-mail a tutti i docenti dell'istituto il piano di
protezione COVID-19 in vigore dal giorno seguente. Questo prevedeva, fra
l'altro, l'obbligo di indossare la mascherina dentro e fuori l'istituto
scolastico (in tutti gli spazi chiusi, aule, laboratori, ecc. e nei sedimi
esterni alla scuola), anche se le distanze fisiche potevano essere mantenute. b. Con comunicazione elettronica del 26 ottobre 2020 il direttore ha chiesto a RI
1 se corrispondesse al vero che durante le lezioni aveva tagliato la mascherina
che indossava.
c. Il giorno seguente
il docente ha risposto indicando di aver creato un piccolo foro nella
mascherina per poter respirare. Questo quando la mascherina non era ancora
obbligatoria in classe e con le dovute distanze dagli allievi.
D.   a. A seguito dell'evoluzione
della pandemia, con scritto dell'11 novembre 2020 il DECS ha chiesto alle
Direzioni delle scuole medie superiori di fare il possibile per modificare gli
orari di inizio delle lezioni al fine di evitare assembramenti sui mezzi di
trasporto. Per questo motivo, la Direzione dell'istituto ha invitato i docenti
a posticipare le prime ore mattutine di alcune classi al pomeriggio. b. Il 12 novembre 2020, il docente ha trasmesso al vicedirettore __________ una
comunicazione elettronica con cui ha criticato aspramente la richiesta del DECS
di modifica degli orari, ritenuta irrispettosa sia delle persone sia
dell'operato delle stesse . Ha comunque comunicato la sua disponibilità a
spostare alcune lezioni al pomeriggio.
E.   a. Con scritto del 17
novembre 2020 la Sezione dell'insegnamento medio superiore (SIMS) ha comunicato
a RI 1 di aver ricevuto una segnalazione da parte della Direzione in merito
ad un suo presunto comportamento non consono alla funzione di docente e
l'ha convocato a un incontro . Il 23 novembre seguente la predetta
Sezione ha precisato che i motivi alla base della convocazione erano da
ricondurre a quanto già discusso con il Direttore del Liceo cantonale di __________ e pertanto già a conoscenza dello stesso. b. L'incontro, del quale non è stato tenuto un verbale, si è svolto il 3
dicembre 2020. Con lettera del medesimo giorno alla SIMS, il docente ha
precisato che le questioni oggetto di discussione erano state chiarite in
maniera esaustiva e a beneficio di tutte le parti . Successivamente, il 7
dicembre 2020, la SIMS ha confermato che le questioni erano sì state chiarite,
sottolineando tuttavia che ciò non significava che essa non avrebbe preso i
necessari provvedimenti in merito al comportamento del docente, dopo avere
valutato attentamente quanto emerso dalla documentazione in suo possesso e
dalle ammissioni e giustificazioni da lui addotte.
F.   Il 9 dicembre 2020 la SIMS
si è rivolta per scritto al docente comunicandogli che dalle informazioni
preliminari raccolte erano emerse le seguenti violazioni dei doveri di
servizio:
-     avere praticato un foro nella mascherina
chirurgica quando vigeva l'obbligo di portarla;
- avere utilizzato termini
inappropriati nei confronti del Direttore e del DECS.
La stessa ha indicato
che essendo i fatti evidenti e largamente ammessi si poteva prescindere
dall'apertura di un'inchiesta e che il comportamento assunto era passibile di
sanzioni disciplinari, quali l'ammonimento.
Su tali motivi il
ricorrente ha avuto modo di esprimersi, contestandone la pertinenza, con
osservazioni del 14 gennaio 2021.
G.   Con decisione del 25
febbraio 2021 la SIMS ha inflitto a RI 1 un ammonimento quale sanzione
disciplinare. L'autorità ha ritenuto il comportamento del dipendente contrario
ai doveri di servizio, innanzitutto per avere, il 20 ottobre 2020, praticato un
foro nella mascherina durante una lezione nonostante vigesse l'obbligo di
indossarla e per i toni inappropriati avuti nei confronti del direttore e del
DECS; secondariamente per gli episodi relativi alla prenotazione dei libri ed
al messaggio di risposta automatica impostato nella sua posta elettronica.
H.   RI 1 è insorto contro la
predetta decisione dinanzi al Consiglio di Stato, il quale ha respinto
l'impugnativa ritenendo la misura disciplinare adeguata a sanzionare i
comportamenti inadeguati del docente.
I.   Con ricorso del 2 novembre
2021, RI 1 ha impugnato la decisione governativa dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo postulandone l'annullamento. Egli solleva innanzitutto vizi di
natura formale; non sarebbe infatti stato rispettato il suo diritto di essere
sentito e l'autorità avrebbe, a torto, omesso di aprire un'inchiesta. Nel
merito, contesta di aver violato in alcun modo i suoi doveri di servizio, per
modo che la sanzione non sarebbe giustificata e violerebbe il principio di
proporzionalità.
J.   Al gravame si è opposto il
Consiglio di Stato per il tramite della SIMS del DECS con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario
in seguito.
K.   Con la replica e la duplica
le parti hanno ribadito le proprie posizioni, con precisazioni di cui si dirà,
ove occorra, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1
della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15
marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente,
direttamente e personalmente interessato dalla decisione impugnata, è certa
(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è
dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi per esaminare la fondatezza e la
proporzionalità del provvedimento impugnato emergono in maniera circostanziata.
2. Il ricorrente
ribadisce, preliminarmente, anche in questa sede, una lesione del suo diritto
di essere sentito. Egli non sarebbe stato compiutamente informato sui motivi
alla base del provvedimento e non si sarebbe quindi potuto esprimere al
riguardo. 2.1. La natura ed i limiti del
diritto di essere sentito sono determinati, innanzitutto, dalla normativa
procedurale cantonale e dalle garanzie minime dedotte dall'art. 29 della
Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS
101). Il diritto di essere sentito conferisce all'interessato tutte quelle
facoltà che devono essergli riconosciute affinché possa efficacemente far
valere la sua posizione nella procedura, tra cui la facoltà di esprimersi prima
che sia adottata una decisione sfavorevole nei suoi confronti ( DTF 144 I 11 consid. 5.3, 143 V
71 consid. 4.1, 142 II 218 consid. 2.3 , 135 I 279 consid. 2.3, 135 I 187 consid. 2.2; STF 2C_879/2014 del 17 aprile 2015 consid. 2.2, 1C_356/2012 del 27 agosto
2012 consid. 2.4, 2C_880/2011 del 29 maggio 2012 consid. 4.2) . Per quanto attiene all'adozione di una
sanzione disciplinare, l'art. 36 cpv. 2 LORD si limita a prevedere che al
dipendente deve essere data conoscenza dell'accusa mossagli e dei risultati
dell'inchiesta. 2.2. Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale formale, la cui
violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione impugnata, a prescindere dalle possibilità di successo nel
merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1, 127 V 431 consid. 3d/aa). Secondo la
prassi del Tribunale federale, tuttavia, una violazione del diritto di essere
sentito può essere sanata nell'ambito di una procedura di ricorso, qualora l'autorità di ricorso disponga
dello stesso potere di esame di quella decidente. 2.3. Come ricordato in narrativa, con scritto del 9 dicembre 2020 della SIMS
all'insorgente sono stati resi noti gli episodi emersi dalle informazioni
preliminari ritenuti contrari ai doveri di servizio e passibili di sanzioni
disciplinari, ossia il fatto di aver praticato un foro nella
mascherina chirurgica quando vigeva l'obbligo di indossarla per i docenti e di
avere utilizzato frasi inappropriate nei confronti del direttore e del DECS
nell'ambito di uno scambio di corrispondenza elettronica in merito al posticipo
di alcune lezioni. Nessun accenno
veniva invece fatto circa la questione relativa alla prenotazione dei libri e
al messaggio di risposta automatica impostato nell'estate 2020 nella posta
elettronica del docente. Episodi, questi ultimi, che pur essendo stati
tematizzati in occasione di un precedente incontro con l'interessato (24
settembre 2020), la SIMS ha aggiunto quali ulteriori violazioni dei doveri di
servizio soltanto nella risoluzione impugnata del 25 febbraio 2021. Su tali
avvenimenti al ricorrente non è quindi stata data possibilità di esprimersi a
tempo debito, come la legge impone (art. 36 cpv. 2 LORD). Al di là del fatto
che egli ha potuto prendere posizione su questi ulteriori addebiti dinanzi al
Consiglio di Stato, e ora anche in questa sede, non occorre disquisire oltre
sulle conseguenze della violazione del suo diritto di essere sentito e sulla
sua eventuale successiva sanatoria poiché, come si vedrà in seguito, gli
ulteriori fatti imputatigli non integrano gli estremi di un comportamento
contrario ai doveri di servizio del docente.
3.   3.1. I doveri degli impiegati
cantonali e dei docenti sono definiti dal capitolo VII della LORD. I
dipendenti, dispone a titolo di norma generale l'art. 22 cpv. 1 LORD, agiscono
in conformità alle leggi e agli interessi dello Stato, svolgendo personalmente
il proprio servizio e dedicandovi la loro intera attività lavorativa. Essi,
soggiunge la norma (cpv. 2), svolgono coscienziosamente i compiti loro
affidati, contribuendo con spirito di iniziativa e di collaborazione al
miglioramento della qualità e dell'efficienza del servizio alla collettività.
Il dipendente, precisa l'art. 23 cpv. 1 LORD, deve mostrarsi degno della stima
e della fiducia richieste dalla sua funzione pubblica e tenere un contegno
corretto e dignitoso sia nello svolgimento della funzione stessa, sia nella
vita privata. Egli si comporta con tatto e cortesia nelle relazioni con il
pubblico e verso i superiori e i colleghi (art. 23 cpv. 2 LORD).
3.2. In caso di
provvedimento disciplinare, il Tribunale cantonale amministrativo esamina
liberamente tutte le questioni di fatto, di diritto e di adeguatezza della
decisione impugnata (art. 90 LPAmm). Se giudica ingiustificata una misura
disciplinare diversa dal licenziamento, la annulla e può sostituirla con un
provvedimento meno grave (art. 91 cpv. 3 LPAmm).
3.3. Per l'art. 34 cpv. 1
e 2 LORD l'autorità di nomina è competente a infliggere sanzioni disciplinari
agli impiegati e ai docenti da essa nominati o incaricati. Essa può delegare
tale competenza alle istanze subordinate limitatamente all'ammonimento e alla
multa fino a fr. 3'000.-. La competenza a infliggere sanzioni disciplinari ai
docenti comunali spetta ai Municipi. Il Consiglio di Stato può avocare a sé
questa competenza, dandone al Municipio tempestiva comunicazione (cpv. 3).
L'art. 41 cpv. 1 del regolamento dei dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017
(RDSt; RL 173.110) prescrive che le informazioni preliminari in materia
disciplinare sono raccolte dal funzionario dirigente; i servizi centrali
possono prestare assistenza o subentrare, se richiesto, nell'esecuzione. Quando
dalle informazioni preliminari i fatti risultino evidenti o ammessi e siano
stati rispettati i diritti del dipendente di cui all'art. 36 cpv. 2 LORD, la
decisione di sanzione disciplinare di competenza del funzionario dirigente, del
Direttore di divisione o dei Segretari generali è resa senza formale apertura
di un'inchiesta e con motivazione sommaria. Sono riservati più formali
accertamenti e una motivazione sostanziata in sede di ricorso.             Il
dipendente interpellato a titolo di informazioni preliminari può chiedere che
sia aperta una formale inchiesta a suo carico (art. 41 cpv. 2 e 3 RDSt).
4.   Il
ricorrente sostiene che la SIMS non avrebbe rispettato la procedura prescritta
per l'adozione di provvedimenti disciplinari omettendo di aprire una formale
inchiesta. Contesta in ogni caso la fondatezza degli addebiti mossi nei suoi
confronti.
4.1. Nel
caso di specie la SIMS si è occupata dapprima di esperire gli accertamenti
preliminari. Sulla scorta di quanto emerso dallo scambio di e-mail, dagli
incontri avuti con il ricorrente e dalle osservazioni del medesimo, essa ha
ritenuto che i fatti fossero evidenti e largamente ammessi e che si
potesse quindi prescindere dall'apertura formale di un'inchiesta, così come
previsto all'art. 41 cpv. 2 RDSt. Ha quindi sanzionato il docente per il foro
nella mascherina, praticato a suo dire il 20 ottobre 2020, per i toni
inappropriati nei confronti del direttore e del DECS e per gli episodi relativi
alla prenotazione dei libri e al messaggio di risposta automatica impostato
nella sua posta elettronica nell'estate del 2020.
4.2.
Per quanto riguarda il rimprovero di aver praticato un foro nella mascherina
chirurgica, secondo la SIMS praticato il 20 ottobre 2020, allorquando vigeva
l'obbligo di indossarla, occorre rilevare che i fatti sono solo stati
parzialmente ammessi dal docente. Egli ha infatti riconosciuto l'episodio in
sé, ma ha anche affermato di aver bucato la mascherina quando non era in vigore
l'obbligo della mascherina (cfr. scambio di e-mail del 26 e 27 ottobre 2020
allegato al plico doc. H, osservazioni del 14 gennaio 2021, doc. F). Al di là
dell'inopportunità di una simile azione, seppur compiuta in una sola occasione
e davanti a studenti di una scuola di livello medio superiore, a fronte delle precise
contestazioni del docente non si può certo affermare che i fatti fossero
evidenti né tantomeno ammessi. In tali circostanze, il SIMS non poteva quindi
ritenere applicabile la norma di cui all'art. 41 cpv. 2 RDSt per esimersi
dall'aprire un formale procedimento disciplinare nel quale il docente avrebbe
potuto esercitare compiutamente il suo diritto di essere sentito. Non può
evidentemente supplire a tale mancanza sostenere, peraltro solo in sede
ricorsuale, che la Direzione sarebbe riuscita a risalire alla data del 20
ottobre 2020 grazie alla pianificazione delle verifiche di tutte le classi e
dopo aver sentito alcuni allievi della 2D , senza apportare la benché
minima documentazione in merito e senza concedere al ricorrente la possibilità
di esprimersi al riguardo, all'occorrenza proponendo delle prove a suo favore.
Sta di fatto che il momento in cui il docente ha effettivamente praticato il
buco nella mascherina è rimasto e rimane tuttora contestato e inappurato. In
assenza di un complesso di fatti accertato fino in fondo, non è quindi
possibile verificare se la violazione dei doveri di servizio rimproverata al
ricorrente sia fondata o no e di conseguenza se la sanzione inflittagli regga
alle critiche ricorsuali. Già per questi motivi la decisione impugnata, così
come quella della SIMS da essa tutelata, non possono che essere annullate, così
come richiesto dal ricorrente.
4.3. In
merito agli altri rimproveri di violazione dei doveri di servizio (riferiti ai
toni inappropriati nei confronti della Direzione e del DECS e agli episodi
relativi alla prenotazione di libri presso una determinata libreria e al
messaggio di risposta automatica) si osserva preliminarmente che queste
fattispecie non necessitavano di ulteriori approfondimenti o accertamenti essendo
state sufficientemente circostanziate dagli interessati e sostanzialmente
ammesse dal ricorrente. Per questi episodi la SIMS avrebbe quindi potuto
prescindere dall'apertura di un'inchiesta formale a patto di comunque assicurare
le garanzie procedurali, così come sancito dall'art. 36 cpv. 2 LORD. Sennonché,
come visto sopra (cfr. consid. 2.3.), per due di questi addebiti (acquisto di
libri e risposta automatica di posta elettronica) il ricorrente non è stato
sentito nelle dovute forme, essendo stati aggiunti a fondare la violazione dei
doveri di servizio solo con la decisione impugnata. Per questo motivo l'assenza
di apertura di un'inchiesta formale è delicata. Oltre a queste scorrettezze
procedurali, comunque, vi è di più, anche nel merito. 4.3.1. Per quanto attiene alle esternazioni indirizzate alla Direzione e al
DECS che sono state ritenute sconvenienti, il docente si è espresso in questi
termini:
Caro __________,
in vista di eventuali cambiamenti del mio orario, in
un'ottica di disponibilità nei tuoi confronti ma non senza criticare aspramente
e dichiarare inaccettabile la modalità scelta dal DECS di imporre ai docenti ed
alle direzioni degli istituti un cambiamento di questa portata e dichiarando
tale modalità semplicemente IRRISPETTOSA sia delle persone sia dell'operato
delle stesse, ti propongo la mia seguente disponibilità (..).
Contrariamente
a quanto ritenuto dalla SIMS e dal Consiglio di Stato, tali asserzioni non
appaiono volte a denigrare chicchessia, bensì esprimono la forte frustrazione del
docente in risposta ad un'e-mail della Direzione, cui era allegato l'invito del
DECS a modificare l'orario di inizio per alcune classi. Le considerazioni del
docente, seppur brusche, non travalicano ancora, per toni e contenuti, i limiti
di un diritto di critica riconosciuto ai dipendenti dello Stato (cfr. Guido Corti , Inadempimento dei doveri di
servizio: sanzioni disciplinari e provvedimenti amministrativi, in: RDAT II
1995, pag. 282). Va poi rilevato che con la stessa e-mail il docente ha
comunque comunicato ai superiori quanto da essi richiesto, dando quindi prova
di disciplina e di rispetto degli ordini impartitigli. Nelle asserzioni del
docente non si intravede dunque alcuna violazione dell'obbligo di tatto e
cortesia nei confronti di superiori e colleghi (art. 23 cpv. 2 LORD). Dovere di
servizio che non può ritenersi leso neppure in relazione alla comunicazione
elettronica del 27 ottobre 2020 al direttore, a cui il Governo ha
impropriamente fatto riferimento nel suo giudizio, che non è mai stata oggetto
di rimprovero. 4.3.2. La SIMS ha pure ritenuto a carico dell'insorgente l'episodio relativo
alla prenotazione dei libri presso una determinata libreria . Dalla
documentazione agli atti risulta che a seguito dell'intervento del direttore,
che segnalava il problema sollevato da un genitore dell'obbligo di ritirare i
libri presso la Libreria __________, il docente, dopo aver spiegato le ragioni
per il modo di procedere da esso attuato, ha tosto fornito le informazioni
complete agli allievi (titoli e numeri ISBN) affinché potessero procurarsi i
volumi presso una qualunque libreria (cfr. scambio di e-mail direttore __________/RI
1, allegato al plico doc. G). Tale episodio appare piuttosto un semplice
malinteso che non permette in alcun modo di ascrivere al ricorrente la
violazione dei propri doveri di servizio. 4.3.3. Anche in merito alla vicenda concernente il messaggio di risposta
automatica impostato dal docente il 26 giugno 2020 (cfr. resoconto del 9
ottobre 2020 di RI 1, allegato al plico doc. H), ritenuto inopportuno non solo
nei tempi (considerato l'obbligo di essere reperibili nelle due settimane
successive alla chiusura dell'anno scolastico) ma anche nei contenuti (in
quanto indicava di rivolgersi alla Direzione del Liceo come se questa fosse
la sua segreteria ), questo Tribunale non ravvede a carico dell'insorgente
alcun comportamento irrispettoso o altrimenti lesivo dei doveri di servizio ai
sensi degli art. 22 segg. LORD. Tanto più che l'insorgente ha dato subito
seguito alla richiesta del direttore di modificare immediatamente il
messaggio di risposta automatica (cfr. e-mail del 14 luglio 2020 direttore __________/RI
1, allegato al doc. G).
4.4. Visto quanto precede, l'unico episodio che potrebbe, comportare una
eventuale sanzione disciplinare è quello relativo al foro della mascherina.
Come visto, tuttavia, il caso non è stato istruito con l'apertura di
un'apposita procedura disciplinare, per cui, mancando ogni elemento a tal
proposito, questo Tribunale non è in grado di giudicare la fondatezza dei
rimproveri mossi al ricorrente né tantomeno quella della sanzione disciplinare
inflittagli. Per le altre azioni invece non si intravede nessuna violazione dei
doveri di servizio.
5.   Visto quanto precede il
ricorso deve essere accolto, con il conseguente annullamento della decisione
impugnata e di quella della SIMS da essa tutelata. La SIMS valuterà
l'opportunità di aprire formalmente l'inchiesta nei confronti del docente per
il solo episodio della mascherina. Nel qual caso dovrà essere accertato il
momento in cui è stato praticato e le conseguenze di questo gesto, nel pieno
rispetto dei diritti del dipendente.
6.   Dato l'esito, non si prelevano né
tasse né spese (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Lo Stato dovrà tuttavia rifondere
all'insorgente, patrocinato da un legale, congrue ripetibili per entrambe le istanze (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è accolto. Di conseguenza la decisione del 30 settembre 2021 (n. 4752) del Consiglio di
Stato e la decisione del 25 febbraio 2021 della Sezione dell'insegnamento medio
superiore, sono annullate.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia. All'insorgente va restituito l'importo di
fr. 1'800.- versato a titolo di anticipo delle spese processuali .
3.   Lo Stato
rifonderà al ricorrente fr. 2'000.- a titolo di ripetibili di entrambe le sedi.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al
Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 113 segg. e 83 lett. g della legge sul Tribunale federale
del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.100).
5.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera