Bene culturale. Divieto di demolizione
Decisione del 24.04.2014, TRAM
Incarto n. 52.2013.193
DEMOLIZIONE
art. 17 LBC

composto dei giudici:
Raffaello
  Balerna, presidente,
Giovan Maria Tattarletti, Flavia Verzasconi
segretaria:
Sarah
  Socchi, vicecancelliera
statuendo
sul ricorso 26 aprile 2013 dell'
RI
  1
contro
la
  decisione 10 aprile 2013 del Consiglio di Stato (n. 1864) che respinge l'impugnativa inoltrata dall'insorgente
  avverso la decisione 9 ottobre 2012 con cui il municipio di Muralto
  gli ha vietato di demolire la villa novecentesca (part. ____) di sua
  proprietà;
ritenuto, in
fatto
A.   RI 1, qui ricorrente, è
proprietario della villa (già di proprietà degli eredi fu ______) realizzata
intorno agli anni '20 del secolo scorso, situata a monte di via ______, su un
terreno (part. ______) che il vigente piano regolatore (PR) di Muralto assegna alla zona edificabile semi intensiva (RS). L'edificio
è classificato quale costruzione
di importanza storico architettonica dal vigente PR.
B.   a. Dopo vicissitudini che
non occorre riprendere (riassunte nella STA 52.2011.209 del 15 marzo 2012), con
domanda 16 giugno 2010 il ricorrente ha chiesto al municipio il permesso di
demolire la villa in oggetto. b. Nel termine di pubblicazione, la domanda è stata avversata dalla ______. Al
rilascio del permesso si sono inoltre opposti i Servizi generali del Dipartimento
del territorio (avviso n. 71562 del 17 agosto 2010). Fatto proprio tale avviso, il 26 agosto 2010 il municipio ha negato al RI 1 il
permesso richiesto. c. Con risoluzione 20 aprile 2011, il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa
interposta dall'insorgente avverso la suddetta decisione che ha annullato,
rinviando gli atti al municipio affinché rilasciasse la licenza edilizia richiesta. d. Adito su ricorso dalla ______ , con sentenza 15 marzo 2012 (STA
52.2011.209) il Tribunale cantonale amministrativo ha annullato quest'ultimo giudizio, riformandolo nel senso che la domanda di demolizione è sospesa per due anni a far tempo dal 26 agosto 2010 . Questa Corte ha in sostanza ritenuto che la decisione governativa si
ponesse in contrasto con la risoluzione dello stesso Governo - già confermata
dal Tribunale (STA 90.2008.74 del 14 marzo 2011) - che aveva imposto al comune
di adottare una variante pianificatoria volta a tutelare gli edifici dell'architettura
ottocentesca e novecentesca. Patrimonio nel quale, secondo un inventario allestito
dal competente servizio dall'Ufficio dei beni culturali (UBC), figura anche la
villa in questione. Il Tribunale ha pertanto concluso che la domanda inoltrata
dal RI 1 dovesse essere sospesa ai sensi dell'art. 65 della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365; ora:
art. 62 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst;
RL 7.1.1.1), così come indicato in ingresso.
C .   a. Scaduto il predetto termine di sospensione, il 3 settembre 2012 RI 1 ha sollecitato il municipio a rilasciargli
il permesso per demolire la villa, così come richiesto con la citata domanda
del 16 giugno 2010. b. Nel frattempo, il 23 agosto 2012, in sede di esame preliminare di alcune varianti
di PR, il Dipartimento del territorio aveva nuovamente sollecitato il comune ad
adottare la variante concernente i beni culturali d'interesse locale, trasmettendo
un elenco aggiornato degli oggetti meritevoli di tutela. Relativamente alla
villa in questione - inclusa in questo elenco - il Dipartimento ha in particolare invitato il comune a dare avvio,
quanto prima, ad una pianificazione specifica al fine di
proteggere l'edificio, oppure (..) di avviare una procedura provvisionale ai
sensi dell'art. 17 LBC in attesa dell'avvio di uno specifico studio
pianificatorio . c. Il 17 settembre 2012 il municipio ha
conferito ad uno studio esterno l'incarico di allestire gli atti relativi alla
variante, individuando l'elenco definitivo dei beni culturali d'interesse
locale. Richiamandosi all'art. 17 cpv. 3 lett. a della legge sulla protezione dei beni
culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1), con decisione 9 ottobre 2012 il
municipio ha poi vietato al ricorrente di modificare o distruggere la villa in oggetto,
per una durata di 6 mesi ai sensi dell'art. 18 LBC, negandogli conseguentemente il permesso postulato.
D.   Con giudizio 10 aprile 2013,
il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata dall'insorgente
avverso quest'ultima decisione. Il Governo ha ritenuto che il provvedimento municipale non prestasse il fianco
a critiche. Decaduta la decisione sospensiva di cui si è detto, ha argomentato,
nulla impediva all'esecutivo comunale di
tutelare la villa in questione mediante un divieto caute lare fondato
sulla LBC, proseguendo nel contempo con la necessaria procedura di
pianificazione. In quanto tenuto a statuire sulla domanda di demolizione, il
municipio non avrebbe potuto far altro che respingerla.
E.   Con ricorso 26 aprile 2013, RI
1 impugna ora il predetto giudizio dinnanzi
al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che
sia fatto ordine al municipio di concedergli
il permesso richiesto. In via subordinata, chiede che sia tenuto a
sospendere la domanda di demolizione fino alla data del  e a
rilasciare la licenza qualora le varianti di PR riguardanti gli edifici
meritevoli di protezione quali beni culturali d'interesse locale non saranno
state approvate dal Consiglio di Stato . Ripercorsi i fatti salienti, il ricorrente censura il ritardo frapposto dal
municipio nell'adottare la pianificazione esatta dal Governo per la tutela dei beni culturali d'interesse
locale. A seguito della decisione sospensiva di due anni (art. 62 Lst; art. 65
LALPT), prosegue, non potrebbe essere disposto un divieto di demolizione
in applicazione dell'art. 17 LBC: le misure non sarebbero cumulabili. Tanto
meno potrebbe essere pronunciato un provvedimento
provvisionale sine die . In concreto tale misura sarebbe comunque decaduta,
poiché il municipio non avrebbe dato avvio alla procedura di istituzione della
protezione giusta l'art. 18 LBC: l'incarico conferito dal municipio allo studio
di pianificazione sarebbe infatti insufficiente.
F.   All'accoglimento dell'impugnativa
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. Ad identica conclusione perviene il municipio, con argomenti di cui si dirà se
del caso nei seguenti considerandi. L'Ufficio delle domande di costruzione è rimasto silente.
Considerato, in
diritto
1 .   1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 51 cpv. 2 LBC e 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13
marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la legittimazione del ricorrente,
personalmente e direttamente toccato dalla decisione impugnata (art. 43 legge
di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966,
181; art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque
ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, integrati da quelli relativi
alla variante di piano regolatore concernente i beni culturali di interesse
locale, di cui si dirà all'occorrenza nel seguito (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.   2.1. La protezione e la
valorizzazione del patrimonio culturale è disciplinata dalla LBC (cfr. sul
tema: STA 90.2008.74 citata, consid. 5,
 in particolare 5.3). L'art. 2 LBC definisce la nozione di bene culturale : sono tali i beni mobili e gli immobili che singolarmente o nel loro
insieme rivestono interesse per la collettività, in quanto testimonianze
dell'attività creativa dell'uomo in tutte le sue espressioni. L'art. 3 LBC stabilisce
poi che sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di
protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge
distingue segnatamente tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse
locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale
che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione del Consiglio di
Stato (art. 20 cpv. 3 LBC; art. 2 cpv. 1 regolamento sulla protezione dei beni
culturali del 6 aprile 2004; RBC; RL 9.3.2.1.1). I secondi sono protetti per
decisione del legislativo comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei
beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali (art. 2
cpv. 2 RBC). L'art. 3 RBC definisce inoltre il concetto di bene degno di protezione , ovvero di beni culturali non ancora protetti, nei
quali si presume la presenza di valori che giustificano misure di protezione preventiva. 2.2. La LBC prevede la possibilità di far
capo a delle misure provvisionali qualora un bene culturale protetto o
degno di protezione sia esposto al rischio di manomissione, alterazione,
distruzione, trafugamento o simili. L'art. 17 cpv. 1 LBC stabilisce che se un bene culturale protetto o degno di protezione è
esposto ad un simile rischio, il Consiglio di Stato deve ordinare senza
indugi le misure provvisionali necessarie. Il municipio, soggiunge il cpv. 2, è
competente a ordinare misure provvisionali limitatamente ai beni protetti d'interesse
locale. Per quanto riguarda questi beni, la disposizione opera dunque una
distinzione - che è ripresa anche dal regolamento (art. 14 RBC) - attribuendo
la competenza ad ordinare misure provvisionali: (a) al municipio se si tratta
di beni protetti (cfr. anche art. 14 cpv. 1 RBC); (b) al Consiglio di
Stato - su proposta dell'Ufficio dei beni culturali e sentito il preavviso
della Commissione dei beni culturali (art. 14 cpv. 2 RBC) - se si tratta di beni non ancora protetti, ma degni
di protezione . La distinzione non è di immediata comprensione. Neppure
dai materiali legislativi se ne deduce la ragione. Non è in particolare dato di
vedere per quale motivo il municipio non dovrebbe poter adottare provvedimenti
cautelari anche nel caso di beni d'interesse locale non ancora tutelati, ma
comunque meritevoli di protezione. A maggior ragione se si considera che la
decisione di istituire poi formalmente la protezione compete agli organi comunali
(art. 20 cpv. 1 e 2 LBC), e che al municipio va in ogni caso riconosciuta la facoltà di far capo alle misure di
salvaguardia della pianificazione ai sensi degli art. 56 seg. Lst ( Lorenzo Anastasi/Davide Socchi ,
La protezione del patrimonio costruito, con particolare riferimento all'inventario
ISOS, in RtiD I-2013, pag. 369). In ogni caso, considerato il chiaro testo di
legge, si deve ritenere che il Consiglio di Stato è competente a tutelare in
via cautelare tutti gli immobili degni di
protezione, anche d'interesse locale (art. 17 cpv. 1 LBC, art. 14 cpv. 2
RBC). 2.3. L'art. 17 cpv. 3 LBC indica alcune misure provvisionali che possono essere
adottate, a seconda del caso. Tra queste, figurano tra l'altro: (a) il divieto
di modificare o di distruggere il bene culturale,
anche se oggetto di una licenza di costruzione (sospensione dei lavori);
(b) l'esecuzione di sondaggi e rilievi; (c) l'ordine di eseguire lavori di
consolidamento o di manutenzione. Le necessarie misure provvisionali da
adottare in caso di pericolo devono essere limitate nel tempo (cfr. Patrizia Beretta Cat-taneo , La legge
cantonale sulla protezione dei beni culturali, in RDAT I-2000, pag. 149).
Secondo l'art. 18 cpv. 1 LBC, la misura provvisionale
volta a scongiurare i pericoli a cui è esposto un bene non ancora
protetto esplica i suoi effetti per la durata di sei mesi. Se entro questo
termine l'autorità promuove la procedura di istituzione della protezione, soggiunge
la norma, la misura resta in vigore finché la relativa decisione sia passata in
giudicato. Trattandosi di beni culturali immobili d'interesse locale, l'istituzione
della tutela s'inserisce nella procedura di adozione o modificazione del piano
regolatore (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). L'eventuale provvedimento cautelare di un immobile degno di protezione - disposto dal Governo - resta dunque in vigore fino alla crescita in giudicato
della decisione di adozione del piano da parte del consiglio comunale (art. 20
cpv. 2 LBC).
3. Nel caso concreto, oggetto di controversia è la decisione con cui il municipio - scaduto il termine biennale di
sospensione della domanda di demolizione ai sensi dell'art. 65 LALPT (ora: art.
62 Lst) - richiamandosi all'art. 17 LBC, ha vietato al ricorrente di modificare
o abbattere la sua villa, per una durata di 6 mesi ai sensi dell'art. 18
LBC, negandogli di conseguenza il permesso postulato. 3.1. La villa in questione è un bene degno di protezione . Annoverato dal
vigente PR tra gli edifici definiti di importanza storico architettonica
(art. 26 NAPR), anche l'autorità dipartimentale lo ha a più riprese segnalato
quale bene meritevole di tutela sul piano locale (cfr. anche avviso cantonale,
ripreso nella precedente sentenza STA 52.2011.209 citata, consid. 4.3). La
villa non è invece un bene protetto : il legislativo comunale non ha
(ancora) deciso di istituirne la tutela ai sensi dell'art. 20 cpv. 2 LBC. Il municipio
ha promosso la variante di PR, che prevede di tutelare gli edifici meritevoli dell'architettura ottocentesca e
novecentesca. Dando seguito all'esame preliminare del Dipartimento del territorio,
il 17 settembre 2012 esso ha in particolare incaricato uno studio di pianificazione di allestire gli atti relativi alla
variante, individuando l'elenco definitivo dei beni in questione. Tra di
essi, secondo il rapporto consegnato, figura anche la citata villa del ricorrente
(rientrante nel complesso degli edifici otto- e novecenteschi di via ______). Dopo
un iter procedurale che non occorre qui evocare, facendo propria l'indicazione
della commissione del consiglio comunale alla quale era stata sottoposta la
variante, il municipio ha tuttavia deciso di ritirare il messaggio con cui chiedeva
al legislativo di adottarla. E questo, al fine di rielaborarla secondo
determinate indicazioni della stessa commissione, che non mette conto di approfondire. La procedura volta all'istituzione
della tutela degli edifici d'interesse locale degni di protezione è dunque chiaramente tuttora in corso. 3.2. Ferme queste premesse, essendo la villa in questione un bene culturale d'interesse
locale degno di protezione ma non (ancora) protetto, il municipio non aveva la
facoltà di vietarne la demolizione, in via provvisionale, richiamandosi all'art.
17 LBC. Come visto poc'anzi ( supra , consid. 2.2), soltanto il Consiglio
di Stato può adottare misure cautelari per salvaguardare beni culturali degni
di tutela ma non (ancora) protetti. Dal profilo formale, benché scaturito da un'indicazione
del Dipartimento del territorio (cfr. supra , consid. Cb), il controverso
provvedimento di natura cautelare - al pari del giudizio governativo che lo
conferma - non può dunque essere tutelato, poiché lesivo del diritto. 3.3. Parimenti da annullare è la decisione con cui il municipio ha conseguentemente respinto la domanda di demolizione presentata dal RI 1. Questo Tribunale non può per contro ordinare al municipio, come chiede il
ricorrente, che gli rilasci il permesso postulato. Spetta infatti in primo luogo all'esecutivo comunale pronunciarsi in
merito, valutando la conformità della sua domanda con il diritto concretamente
applicabile, al momento in cui statuisce (cfr. Adelio Scolari , Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad
art. 65 LALPT, n. 463). Esame, questo, che include tra l'altro anche la valutazione estetica ai sensi delle NAPR e della
legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1;
cfr. al riguardo: STA 52.2011.209 citata, consid. 2.2). In tal senso, gli atti vengono dunque retrocessi al municipio, affinché
si pronunci nuovamente sulla controversa domanda di demolizione. 3.4. Nel frattempo resta comunque riservata al Consiglio di Stato la facoltà di valutare se adottare direttamente un
eventuale provvedimento cautelare fondato sull'art. 17 cpv. 1 LBC; al
municipio, se del caso, una zona di pianificazione ai sensi degli art. 57 segg. Lst.
4.   4.1. Sulla base delle
considerazioni che precedono, il ricorso deve dunque essere parzialmente
accolto, con conseguente annullamento del giudizio impugnato e della decisione
municipale. Gli atti sono retrocessi al municipio, affinché si pronunci nuovamente
sulla domanda di demolizione presentata dal RI 1. 4.2. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 LPamm). Al RI 1 non vengono invece assegnate ripetibili (art. 31 LPamm): per principio, all'avvocato che agisce in
causa propria non vengono riconosciute indennità per spese di patrocinio (cfr.
STA 52.2010.54 del 4 novembre 2010, consid.
8.2.; 52.2010.36 del 25 agosto 2010, consid. 6; Hansjörg Seiler , in: Hansjörg Seiler/Nicolas von
Werdt/Andreas Güngerich, Handkommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Berna 2007, ad
art. 68 n. 16 e giurisprudenza ivi citata).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto .
§.  Di conseguenza:
1.1.   la decisione 10 aprile 2013 del
Consiglio di Stato (n. 1864) e la risoluzione 9 ottobre 2012 del municipio di
Muralto sono annullate;
1.2.   gli atti sono retrocessi al
municipio di Muralto affinché proceda come indicato al consid. 4.1.
2.   Non si preleva tassa di
giustizia. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La segretaria