Accertamento destinazione abitazione quale residenza primaria
Decisione del 21.08.2017, TRAM
Incarto n. 52.2016.483
RESIDENZA SECONDARIA
art. 11 LASEC

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Marco Lucchini, Matea Pessina
vicecancelliere:
Federico
  Pestoni
statuendo
sul ricorso 30 settembre 2016 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la
  decisione 31 agosto 2016 (n. 3725) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa
  presentata dall'insorgente avverso la decisione 25 giugno 2015 con la quale il
  municipio di Brissago ha accertato che l'appartamento di cui alla PPP n. 9771
  del fondo base mapp. __________ di quel comune è destinato a residenza
  primaria;
ritenuto, in
fatto
A. a. Nel dicembre del 1992 RI 1, qui ricorrente, ha
acquistato un appartamento (PPP n. 9771 di cui al fondo base __________
di Brissago) nel condominio __________, a quel tempo usato come residenza
secondaria e da lui destinato al medesimo scopo (casa di vacanza).
Tale utilizzo era antecedente l'entrata in
vigore del piano regolatore revisionato del 1995, approvato dal Consiglio di
Stato con risoluzione 3 ottobre 1995 (n. 5447), che per i terreni attribuiti alla
zona di costruzione intensiva, qual è il fondo in questione, esclude di
principio l'uso di alloggi a scopo di residenza secondaria (art. 46 cpv. 1
norme di attuazione del piano regolatore; NAPR).
b. Il 1° marzo 2006, __________,
figlia dell'insorgente, ha eletto domicilio a Brissago, facendo uso
dell'appartamento quale residenza primaria.
c. Il 16 giugno 2015, RI 1
ha chiesto al municipio di sapere quale fosse la destinazione dell'appartamento
in questione, in quel momento (ancora) abitato da sua figlia.
d. Con decisione 23
giugno 2015, notificata il successivo 25 giugno, il municipio gli ha comunicato
che, visto come nella zona intensiva le residenze secondarie possono mantenere
tale destinazione a condizione che non vengano trasformate in residenza
primaria e come sua figlia vi avesse eletto domicilio a far tempo dal 1° marzo
2006, l'appartamento era (da considerare) destinato a residenza primaria.
B. Con giudizio 31 agosto
2016, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposta da RI 1 contro il
suddetto provvedimento municipale.
Riassunto il contesto
relativo alla approvazione in votazione popolare in data 11 marzo 2012
dell'iniziativa Weber ed illustrate le conseguenze dell'introduzione dell'art.
75 b della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18
aprile 1999 (Cost.; RS 101) alla luce delle sentenze 22 maggio 2013 del Tribunale
federale (DTF 139 II 243 e 139 II 263), il Governo, rilevato altresì come il
comune di Brissago rientrasse nel novero di quelli ove la quota di abitazioni
secondarie supera il 20% del totale delle abitazioni, ha anzitutto concluso che
quest'ultimo fosse sottoposto alle limitazioni di cui all'art. 75 b Cost.
Di seguito, ricordato che per costante prassi il nuovo diritto è applicabile al
momento delle constatazioni dell'autorità di
ricorso, laddove dispone come il Consiglio di Stato di un potere di libero
esame in fatto e in diritto, rispettivamente quando motivi particolari,
segnatamente di ordine pubblico, ne impongono l'immediata applicazione,
l'Esecutivo cantonale ha stabilito che al caso di specie fosse applicabile la
nuova legge federale sulle abitazioni secondarie del 20 marzo 2015 (LASec; RS
702), entrata in vigore il 1° gennaio 2016, conformemente a quanto del resto
previsto dall'art. 25 LASec. Rile- vato poi
come l'appartamento in questione fosse da considerare un'abitazione realizzata
in virtù del diritto anteriore ai sensi dell'art. 10 LASec, per le quali l'art.
11 cpv. 1 LASec sancisce che il tipo di uso abitativo è libero, fatte
salve le limitazioni d'uso esistenti o future del diritto cantonale o comunale,
il Governo, constatato altresì che il comune di Brissago aveva fatto uso della
facoltà di promulgare simili limitazioni adottando l'art. 46 NAPR, ha reputato
che la tutela per le abitazioni secondarie preesistenti sancita da quest'ultima norma (cpv. 4) fosse meno estesa
di quella prevista dall'art. 11 LASec ed esigesse che tale destinazione
restasse immutata nel tempo. Il fatto che nel 2006 la figlia del
ricorrente avesse eletto domicilio nel comune, locando l'appartamento del
padre, avrebbe pertanto comportato un cambiamento di destinazione e la perdita
del diritto acquisito di mantenere quella secondaria. Il Governo ha inoltre tutelato,
facendo riferimento ai materiali legislativi (commentario NAPR), la conclusione
municipale di non considerare dati i presupposti per la concessione di una deroga
per casi particolari ai sensi dell'art. 46 cpv. 2 NAPR. Da ultimo, ha
disatteso la pretesa sussistenza di una violazione del principio della parità
di trattamento.
C. Contro il predetto giudizio
governativo, RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendone l'annullamento e la riforma nel senso di concedergli di utilizzare,
locare ed alienare l'appartamento (PPP 9771) quale abitazione secondaria (casa
di vacanza).
Rilevato come l'art. 46
cpv. 4 NAPR codifichi il principio di non retroattività e la tutela del diritto
(acquisito) di mantenere le residenze secondarie preesistenti, il ricorrente
sostiene anzitutto che tale diritto non è soggetto ad alcuna condizione. A
torto il municipio avrebbe quindi preteso che la destinazione secondaria venisse
mantenuta ininterrottamente, contraddicendo non solo il tenore letterale, ma
anche lo spirito e la logica della norma. Inoltre, visto che la LASec, che si
fonderebbe sugli identici principi, prevede una libertà d'uso completa per gli
edifici preesistenti, lo stesso dovrebbe valere per l'art. 46 cpv. 4 NAPR. D'altro
canto, in concreto non vi sarebbe stato alcun cambiamento di destinazione, dato
che non sarebbe mai stata avviata o sollecitata alcuna procedura in tal senso. L'appartamento
sarebbe quindi rimasto una residenza secondaria. L'insorgente evidenzia poi che
sua figlia, che ora vive a Brissago in un'altra casa di sua proprietà, ha
abitato soltanto temporaneamente l'appartamento in questione, per motivi di
comodità e perché non pagava alcun affitto. Se entrambi fossero stati informati
delle conseguenze di tale agire, come esigevano le regole della buona fede, avrebbero
optato per un'altra soluzione. Per tipologia, organizzazione interna e dimensioni,
l'appartamento non sarebbe del resto idoneo ad una destinazione primaria. Non a
caso a nessun altro appartamento del condominio sarebbe stata imposta la
medesima destinazione. Di seguito, il ricorrente invoca il proprio diritto alla
parità di trattamento nell'illegalità, posto che nel medesimo condominio
appartamenti usati come abitazione primaria sarebbero stati venduti e destinati
a residenza secondaria e che nell'ambito di recenti edificazioni nella medesima
zona sarebbero state autorizzate residenze secondarie. La decisione municipale
avallata dal Consiglio di Stato violerebbe infine la garanzia costituzionale
della proprietà, configurando un esproprio materiale.
D. All'accoglimento dell'impugnativa
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione
perviene il municipio, con argomentazioni che, per quanto necessario, verranno
riprese in appresso.
Il Dipartimento del territorio non ha
presentato osservazioni.
E.  In sede di replica e duplica, le
parti si riconfermano essenzialmente nelle rispettive tesi e conclusioni.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la
legittimazione attiva del ricorrente, direttamente toccato dal giudizio
governativo (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Il ricorso,
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
Le prove sollecitate dall'insorgente non appaiono atte a procurare al Tribunale
la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio. I quesiti
sollevati, del resto, sono essenzialmente di natura giuridica.
2.   2.1.
S econdo l'art. 63 cpv. 1 LPAmm, che ha ripreso il contenuto del
previgente art. 41 della legge di procedura per le cause amministrative (LPamm;
BU 1966,181), chi giustifica un interesse legittimo può chiedere all'autorità
competente per materia a decidere in prima istanza di accertare l'esistenza,
l'inesistenza o l'estensione di un diritto o di un obbligo. La procedura
d'accertamento conferisce all'amministrato il diritto di ottenere dall'autorità
un'informazione vincolante sull'esistenza, l'inesistenza, l'estensione di un
diritto o di un obbligo, in particolare quando sussistano dubbi
sull'applicabilità nei suoi confronti di un atto normativo o sulla validità di
un atto amministrativo che lo concerne. L'azione di accertamento non può invece
avere per oggetto la constatazione di fatti ( Marco
Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa , Lugano 1997, ad art. 41 n. 1).
2.2. In ambito edilizio,
l'azione di accertamento è essenzialmente regolata dall'art. 15 LE che, quale lex
specialis per rapporto all'art. 63
LPAmm, permette ai proprietari di fondi di chiedere all'autorità di chiarire
questioni generali, come ad esempio di accertare, prima della progettazione di
dettaglio, le condizioni generali di edificazione. Scopo della licenza
preliminare è fondamentalmente quello di permettere l'elaborazione di progetti
conformi al diritto applicabile, chiarendo preliminarmente, con effetto
vincolante per l'autorità ed eventualmente anche per i vicini, determinate
questioni suscettibili di dar luogo a contestazioni, non-ché di evitare
procedure edilizie inutili (STA 52.2008.371 del 7 gennaio 2009 consid. 2.2.; Adelio Scolari, Commentario, II. ed.,
Cadenazzo 1996, ad art. 15 LE n. 883).
Giusta l'art. 15 cpv. 2 LE, alla domanda di licenza
preliminare è applicabile la procedura ordinaria, salvo il caso in cui
l'istante vi abbia rinunciato. In quest'ultima evenienza, la licenza preliminare
ha solo valore d'informazione, senza effetti giuridici particolari.
A differenza di quanto prevedeva l'art. 51 cpv. 3 LE 1973 (BU
1974, 66), che ne escludeva l'impugnabilità, contro le decisioni del municipio
statuenti su domande di licenza preliminare è di principio dato ricorso secondo
l'art. 21 LE. Impugnabili sono tuttavia soltanto le decisioni adottate dal
municipio secondo la procedura ordinaria, mentre il ricorso è improponibile nei
casi in cui la presa di posizione dell'autorità comunale ha unicamente valore
di semplice informazione, sprovvista di effetti giuridici particolari, perché
il richiedente ha rinunciato all'esperimento della procedura ordinaria.
3.   Nel caso concreto, il 16
giugno 2015 il ricorrente ha chiesto al municipio quale fosse la destinazione
del proprio appartamento (PPP n. 9771 di cui al fondo base __________ di
Brissago). In sostanza, la domanda mirava a (far) accertare che la proprietà
potesse essere utilizzata, locata e venduta come residenza secondaria (casa di
vacanza). La richiesta non è stata impostata come domanda di licenza
preliminare secondo l'art. 15 LE. Se ne doveva dedurre che l'istante avesse
implicitamente rinunciato all'esperimento della procedura ordinaria (art. 4
seg. LE). Unica procedura, questa, che gli avrebbe permesso di ottenere un
accertamento vincolante, semmai opponibile non soltanto all'autorità, ma anche
ai vicini (comproprietari) e ad eventuali ulteriori interessati. La
determinazione rilasciata dal municipio il 23/25 giugno successivo aveva quindi
valore di semplice informazione priva di effetti giuridici particolari (art. 15
cpv. 2 LE). Non costituiva pertanto un provvedimento impugnabile. A torto il
municipio ha pertanto indicato in calce alla stessa che era dato ricorso al
Consiglio di Stato. Altrettanto a torto il Governo l'ha considerata alla
stregua di una decisione suscettibile di essere impugnata. Come illustrato,
l'art. 15 cpv. 2 LE esclude in effetti chiaramente la possibilità di dedurre
davanti all'autorità di ricorso le decisioni del municipio statuenti su domande
di licenza preliminare, rilasciate previa rinuncia dell'istante ad esperire la
procedura prevista dagli art. 4 seg. LE. L'Esecutivo cantonale avrebbe dunque
dovuto dichiarare inammissibile il gravame 24 luglio 2015. Già per questo motivo
l'impugnativa andrebbe disattesa.
4.   Abbondanzialmente, per
ragioni di economia processuale, si osserva comunque che immune da violazioni
del diritto è la conclusione alla quale è pervenuto nel merito il municipio e
che il Consiglio di Stato ha confermato con il giudizio impugnato.
4.1. Secondo l'art. 12 cpv. 1 LASec, i cantoni e i comuni
adottano se del caso le misure necessarie a impedire abusi e sviluppi
indesiderati che possono risultare da un uso senza limitazioni di abitazioni
realizzate in virtù del diritto anteriore a scopo di abitazioni secondarie. A
tal fine, precisa la norma (cpv. 2), i cantoni possono in particolare limitare
in modo più severo rispetto alla legge il
cambiamento di destinazione da abitazione utilizzata fino a quel momento a
scopo di abitazione primaria in abitazione utilizzata a scopo di abitazione
secondaria, nonché le modifiche secondo l'art. 11 cpv. 2-4 LASec. Fatte salve
le limitazioni d'uso esistenti o future del diritto cantonale o comunale, il
tipo di uso abitativo delle abitazioni realizzate in virtù del diritto
anteriore (cfr., a questo riguardo, l'art. 10 LASec) è libero (art. 11 cpv. 1 LASec).
Posto che al momento dell'emanazione del giudizio impugnato la
LASec era già in vigore (cfr. art. 25 cpv. 1 LASec), giustamente il ricorrente
non ne contesta l'applicazione al caso di specie. In base a tale normativa, il
condominio __________ e, con esso, le unità abitative (appartamenti) che lo
compongono, erano/sono da considerare alla stregua di una costruzione
realizzata in base al diritto anteriore, il cui tipo di uso abitativo, primario
o secondario, è, di principio, libero. La medesima LASec riserva tuttavia le
limitazioni d'uso esistenti o future del diritto cantonale o comunale. Se ne
deduce che queste ultime possono essere più restrittive (cfr. Jonas Alig , Das Zweitwohnungsgesetz, in ZBl 5/2016, pag. 245 pto. 4a) .
Non può dunque essere seguito l'insorgente quando afferma che quanto vale per
la LASec - ovvero il libero uso abitativo delle costruzioni preesistenti -
dovrebbe giocoforza valere anche per l'art. 46 NAPR, che disciplina le residenze
secondarie a Brissago. In concreto, si tratta di esaminare la portata di questa
norma comunale e le conseguenze sul caso di specie.
4.2. Giusta l'art. 46 cpv.
1 NAPR, n ella zona di costruzione
intensiva è escluso l'uso di alloggi a scopo di residenza secondaria. Il municipio,
prosegue la norma (cpv. 2), può concedere deroghe in casi particolari. Non
cadono sotto le prescrizioni del cpv. 1 gli edifici dati in locazione a scopo
di vacanza da persone domiciliate nel comune, le utilizzazioni fatte in base ad
un permesso secondo la legislazione sugli esercizi pubblici, come pure i fabbricati
che non raggiungono una superficie utile lorda (SUL) di 50 mq (cpv. 3). Le
residenze secondarie non conformi ai disposti del cpv. 1, conclude il disposto
(cpv. 4), possono essere mantenute; il municipio allestisce un inventario.
Dal commentario alle NAPR si evince in particolare che con la
possibilità di deroga in casi di rigore il legislatore comunale ha voluto
salvaguardare la possibilità di mantenere la propria casa per le persone
originarie di Brissago o che hanno consolidato rapporti sociali durante il loro
soggiorno nel comune e che, nel frattempo, si sono trasferite altrove.
4.3. Come già accennato, il condominio __________ sorge su un
fondo attribuito alla zona di costruzione intensiva, dove di principio è
escluso l'uso di alloggi a scopo di residenza secondaria (art. 46 cpv. 1 NAPR).
Essendo stato costruito antecedentemente all'entrata in vigore di questa norma,
anche in base al diritto autonomo comunale era tuttavia da considerare come una
costruzione realizzata in base al diritto anteriore, di modo che alle residenze secondarie esistenti al momento dell'entrata
in vigore della norma era/è
applicabile il cpv. 4, secondo cui le
stesse potevano /pos-sono essere mantenute. Secondo il municipio ed il
Consiglio di Stato, la conservazione di tale
destinazione presuppone che l'utilizzo in contrasto con la zona di situazione resti
immutato nel tempo, ovvero sia mantenuto durevolmente. La tesi è condivisibile.
Il testo della norma è in effetti chiaro. Le residenze secondarie possono
soltanto essere mantenute. La norma non contempla la possibilità di modificare
la destinazione, ad esempio da secondaria a primaria, e poi di
ristabilire quella secondaria. Diversamente da quanto previsto dall'art. 11
cpv. 1 LASec, l'uso non è completamente libero. Per poter essere mantenuta, la
destinazione secondaria deve perdurare nel tempo. Ora, in concreto le autorità
inferiori hanno ritenuto che la destinazione secondaria dell'appartamento in
questione fosse stata abbandonata a favore di quella primaria nel marzo 2006,
al momento in cui la figlia del ricorrente vi ha eletto il proprio domicilio.
Circostanza, questa, che avrebbe fatto venir meno il diritto di conservare la
destinazione secondaria giusta l'art. 46 cpv. 4 NAPR. A ragione.
Locando alla figlia, o mettendole a disposizione, il proprio appartamento di vacanza come domicilio almeno fino
al settembre 2015 (cfr. allegato 11 alla risposta 18 settembre 2015 del
comune davanti al Governo), ovvero per un periodo (circa 9 anni) non
trascurabile di tempo, l'insorgente lo ha in effetti convertito in abitazione
primaria, abbandonando la destinazione secondaria contraria alla zona di
situazione e conformandosi al diritto vigente. Da questo profilo, il caso in
esame si differenzia dunque da quello esaminato in RDAT 1995-II n. 32, ove l'utilizzazione
sporadica di una residenza secondaria quale abitazione primaria è stata ritenuta
insufficiente per ammettere un irreversibile cambiamento di destinazione. Avendo
durevolmente modificato le condizioni d'uso del proprio appartamento, il
ricorrente non può dunque più pretendere di beneficiare della garanzia offerta
dall'art. 46 cpv. 4 NAPR. Per principio, non è infatti possibile invocare la
tutela delle situazioni acquisite per un uso (residenza secondaria) da tempo
cessato (cfr. Konrad Willi , Die
Besitzstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzonen,
Zurigo 2003, pag. 21). Nulla di favorevole per l'insorgente può essere dedotto dal
fatto che tale cambiamento di destinazione, da secondaria a primaria, non sia mai
stato formalizzato. Nelle particolari circostanze del caso concreto, l'inattività
dell'autorità comunale, che si è astenuta dal richiedere l'avvio di una
procedura di rilascio del permesso di costruzione, non le preclude di prevalersi
dell'intervenuta, durevole modifica delle condizioni d'uso dell'appartamento
messa in atto dal ricorrente e da sua figlia, a maggior ragione che, all'interno
di una zona - qual è quella in cui sorge il condominio __________ - in cui vige
una limitazione d'uso per residenze secondarie, il controverso cambiamento di
destinazione non è soltanto possibile, ma addirittura auspicabile. Decidere
diversamente significherebbe d'altronde ammettere una libertà d'uso dell'appartamento
in questione sconosciuta al diritto comu-nale applicabile. Ferme queste
premesse, la conclusione secondo cui l'appartamento era/è (da considerare)
destinato a residen-za primaria, è immune da critiche.
4.4. Non porta ad altra conclusione l'obiezione del ricorrente secondo
cui se lui e/o sua figlia fossero stati informati delle conseguenze, come a suo
avviso avrebbero esatto le regole della buona fede, avrebbero optato per un'altra
soluzione. Per principio , l'ignoranza della legge non protegge il
privato sotto il profilo della buona fede, in quanto vige la regola basilare
secondo cui la conoscenza della legge è
presunta (cfr. Adelio Scolari ,
Diritto amministrativo, parte generale, 2 a ed., Cadenazzo
2002, n. 652).
Incombeva dunque per
primo all'insorgente di informarsi circa le norme applicabili e le conseguenze
del suo agire.
4.5. Non giustifica
altro risultato neppure la tesi secondo cui per tipologia, organizzazione
interna e dimensioni l'appartamento in questione non sarebbe idoneo per essere
utilizzato come residenza primaria. Tesi, questa, contraddetta già dal fatto
che la figlia del ricorrente vi ha eletto domicilio per svariati anni. In particolare,
per quanto concerne le dimensioni, neppure l'insorgente pretende che il suo
appartamento possa beneficiare del privilegio concesso dall'art. 46 cpv. 3 ai fabbricati
che non raggiungono una superficie utile lorda (SUL) di 50 mq.
4.6. Nemmeno entra in linea di conto, nella fattispecie, la
concessione di una deroga fondata sull'art. 46 cpv. 2 NAPR. L'istituto della
deroga ha lo scopo di consentire eccezioni quando una rigida applicazione del
regime ordinario si riveli eccessivamente gravosa per il singolo senza che l'interesse
pubblico o quello dei vicini lo giustifichi. Con questo istituto s'introduce un
elemento di flessibilità al fine di evitare che, in singoli casi, la legge
divenga inutilmente rigorosa e, quindi
ingiusta (RDAT II-2003 n. 21 consid. 11.2). Ora, nella fattispecie, il ricorrente
non solo non dimostra, ma nemmeno adduce degli argomenti che permettano di
concludere ch'egli versi in una situazione eccezionale, legittimante la
concessione di una deroga. In particolare non pretente che il suo caso
rientri tra quelli, suscettibili di giustificare la concessione di una deroga,
menzionati nel commentario alle NAPR (cfr. supra consid. 4.2.).
4.7. Destituita di fondamento è inoltre la censura di
disparità di trattamento con conseguente richiesta di parità di trattamento
nell'illegalità. Quest'ultima può infatti essere invocata con successo soltanto
in casi del tutto particolari. Il principio di legalità dell'amministrazione
prevale di regola su quello della parità di trattamento. Eccezioni sono ammesse
soltanto nel caso in cui venga dimostrata l'esistenza di una prassi contraria
alla legge, che l'autorità non intende abbandonare. Ipotesi, questa, che in
concreto non si verifica minimamente, non essendo per nulla dimostrato che il
municipio intenda trattare diversamente casi paragonabili
a quello dell'insorgente. Dagli atti emerge anzi il contrario. Con riferimento
alle PPP 9767 e 9770, il municipio ha dato atto di una situazione di abuso in
fase di accertamento (cfr. risposta 18 settembre 2015, pag. 4). Al riguardo non
vi è motivo di ritenere che non verranno presi, se del caso, adeguati provvedimenti. In merito alla PPP 9769, l'esecutivo
comunale ha spiegato invece il motivo - SUL inferiore a 50 mq - per cui in base
all'art. 46 cpv. 3 NAPR non è soggetta a limitazioni d'uso, il suo caso differenziandosi
quindi da quello della PPP 9771 qui in esame (cfr. duplica 14 ottobre 2015,
pag. 2).
4.8. Da disattendere
siccome tardiva è infine la censura con cui il ricorrente fa valere che il
vincolo di destinazione primaria impostogli, a suo avviso assimilabile ad un
esproprio materiale, violerebbe la garanzia della proprietà di cui all'art. 26
cpv. 1 Cost. Essendo il contestato provvedimento municipale fondato sull'art.
46 NAPR, l'insorgente eccepisce in sostanza la costituzionalità della norma.
Ora, per costante giurisprudenza, il controllo incidentale di un piano regolatore per rapporto al diritto di
rango superiore è consentito soltanto in casi eccezionali, ovvero se al momento dell'adozione del piano il proprietario gravato non poteva rendersi pienamente
conto delle limitazioni impostegli, se la procedura non gli ha offerto in
quella sede la possibilità di tutelare adeguatamente i suoi interessi, oppure
se viene fatto valere che a seguito di una modifica delle circostanze o del
diritto di rango superiore è venuto meno l'interesse pubblico, che aveva a suo
tempo giustificato l'adozione del piano e la conseguente restrizione della
proprietà. Il Tribunale federale ha ulteriormente precisato che sono escluse
dal controllo costituzionale a posteriori soltanto le disposizioni
intrinsecamente connesse con il piano di utilizzazione, che determinano cioè il
genere, la natura e la misura dell'utilizzazione cartograficamente illustrata. Possono
invece essere esaminate posteriormente nel caso concreto le normative che si
riallacciano alla situazione personale dell'interessato o la cui portata
prescinde dalle singole zone di utilizzazione (DTF 116 Ia 207 consid. 3b; STA
52.2005.219 del 15 settembre 2005 consid. 2.1.). Condizioni,
queste, che nella fattispecie non si verificano. Nemmeno il ricorrente del
resto lo pretende. In effetti, l'art. 46 NAPR stabilisce le utilizzazioni
residenziali ammesse nella zona di
costruzione intensiva e le relative eccezioni, vietando di principio l'uso di
alloggi a scopo di residenza secondaria. Si tratta dunque di una normativa sprovvista di carattere generale ed
astratto. Sebbene sia rivolta ad un numero imprecisato di proprietari ,
essa è intrinsecamente correlata al piano delle zone. Determinante
è quindi che il ricorrente non si è a suo tempo opposto all'adozione dell'art.
46 NAPR, benché potesse valutare con precisione il pregiudizio che la controversa limitazione dell'uso primario gli avrebbe
potuto arrecare. La costituzionalità dell'art. 46 NAPR non può quindi più
essere esaminata in questa sede. Non vi è peraltro motivo di dubitare della stessa, dopo che a livello
federale è stato adottato l'art. 75 b Cost., sulla cui base è stata
emanata la LASec , che riserva esplicitamente le (più restrittive)
limitazioni d'uso esistenti o future del diritto cantonale o comunale.
5.  5.1. Sulla scorta delle
considerazioni che precedono, il ricorso va respinto.
5.2. Visto l'esito, la tassa di giustizia è
posta a carico del ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano
ripetibili al comune di Brissago, non patrocinato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e
  pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.-, già anticipati, è posta a carico del ricorrente. Non
si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     Il vicecancelliere