Commessa pubblica. Criterio di aggiudicazione "perfezionamento professionale"
Decisione del 06.09.2022, TRAM
Incarto n. 52.2022.152
AGGIUDICAZIONE
art. 32 cpv. 1 LCPUBB
art. 10 cpv. 1 let. cbis RLCPUBB
art. 53 RLCPUBB

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 13 maggio
2022 della
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la decisione del 4 maggio 2022 (n. 2268) del
  Consiglio di Stato che in esito a pubblico concorso ha aggiudicato la
  commessa concernente le opere di impianto di riscaldamento e sanitario
  occorrenti al __________ di __________ alla CO 1;
ritenuto, in
fatto
A. L'11 gennaio 2022 la
Repubblica e Cantone Ticino, per il tramite del Dipartimento delle finanze e
dell'economia, Sezione della logistica, ha indetto un pubblico concorso, retto
dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100)
e impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere di impianto
di riscaldamento e sanitario occorrenti al __________ a __________ (FU 6/2022
pag. 4).
Il bando annunciava che
la commessa sarebbe stata assegnata al miglior offerente tenuto conto dei
seguenti criteri di aggiudicazione e relativi fattori di ponderazione:
- Economicità-prezzo                                          50%
- Attendibilità dell'offerta                                     20%
- Referenze ed esperienze                                  10%
- Prontezza d'intervento                                      12%
- Formazione apprendisti                                     
5%
- Perfezionamento professionale                          
3%
B. Entro il termine utile
sono giunte al committente dodici offerte di importi compresi tra fr.
141'099.73 e fr. 180'214.90. Dopo valutazione delle offerte ritenute valide, il
committente ha aggiudicato la commessa alla CO 1, la cui offerta di fr.
143'694.40 è giunta prima in graduatoria con 90.9 punti.
C. Contro la predetta
decisione insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo la RI 1, giunta
seconda classificata con un'offerta di fr. 153'846.25 che le è valso il
punteggio di 90.3. Essa chiede l'annullamento della delibera e il rinvio degli
atti al committente per nuova aggiudicazione in proprio favore, previa
concessione dell'effetto sospensivo al gravame. Sostiene che l'ente appaltante
avrebbe valutato in maniera scorretta la propria offerta in relazione al
criterio di aggiudicazione perfezionamento professionale , non avendo
tenuto in considerazione che essa ha alle dipendenze due collaboratori
formatisi da meno di due anni, come indicato in offerta. Apportate le dovute
correzioni, la ricorrente si troverebbe prima in classifica con 91.3 punti.
D. Il committente si
oppone all'accoglimento del ricorso, sostenendo di aver valutato l'offerta
secondo le regole di gara preannunciate. I collaboratori indicati dalla
ricorrente quali dipendenti in perfezionamento professionale sono in realtà
apprendisti in formazione, benché stiano seguendo un secondo apprendistato. Di
conseguenza, essi possono essere conteggiati tra gli apprendisti, per il
calcolo del relativo criterio di aggiudicazione, ma non tra i dipendenti in
perfezionamento professionale.
E. L'aggiudicataria ha
preso posizione sul ricorso con osservazioni di cui si dirà, per quanto
necessario, in seguito.
F. Con il secondo
scambio di allegati, la ricorrente e il committente hanno ribadito le proprie
tesi.
G. L'Ufficio di vigilanza
sulle commesse pubbliche CO 3(UVCP) non ha presentato osservazioni.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1
LCPubb. In quanto partecipante al concorso oggetto del contendere e seconda classificata,
la ricorrente è legittimata a contestare la decisione con cui il committente ha
affidato a un'altra ditta la commessa (art. 37 lett. d LCPubb e 65 cpv. 1 della
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
Il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è pertanto ricevibile in
ordine.
1.2. Il giudizio può
essere emanato sulla base degli atti, senza accertamenti istruttori (art. 25
cpv. 1 LPAmm). Non occorre sentire quali testi i dipendenti della ricorrente.
Il carteggio completo trasmesso dalla committenza e l'ulteriore documentazione
esibita dall'insorgente forniscono al Tribunale tutti gli elementi utili per
determinarsi con cognizione di causa.
2. 2.1. Giusta
l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore
dell'offerta più vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali
il termine, la qualità, il prezzo, la sua attendibilità, l'economicità, i costi
di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica,
la compatibilità ambientale, la responsabilità sociale, la formazione e il
perfezionamento degli apprendisti e il valore tecnico. I criteri di
aggiudicazione, soggiunge l'articolo (cpv. 2), devono essere indicati nei
documenti del bando, in ordine di importanza. Riallacciandosi a questa norma di
legge, l'art. 10 cpv. 1 lett. c bis del regolamento di applicazione
della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli
appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 730.110) ribadisce che
la documentazione di gara deve contenere la scala e/o il metodo di valutazione
dei criteri d'aggiudicazione. L'esigenza di fissare preventivamente gli stessi in
ordine d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che
informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 lett. a
LCPubb). I criteri d'aggiudicazione, precisa l'art. 53 cpv. 1 RLCPubb/CIAP, devono
essere pertinenti con la commessa. Secondo l'art. 53 cpv. 3 è obbligatoria,
salvo nelle commesse internazionali, l'introduzione dei criteri che mirano a
premiare la formazione degli apprendisti e il contributo alla formazione
professionale (art. 53 cpv. 2 lett. a e b RLCPubb/CIAP). L'introduzione di quest'ultimo
criterio è da ricondurre all'approvazione da parte del Gran Consiglio, il 9
maggio 2016, di una mozione che chiedeva, per l'appunto, l'aggiunta di un
ulteriore criterio per le aziende che introducono nel mondo del lavoro i lavoratori
che hanno conseguito un titolo professionale da meno di due anni. Richiamato l'art. 53 cpv. 4 RLCPubb/CIAP secondo cui il Consiglio di Stato
emana annualmente delle specifiche direttive di applicazione dei criteri di
aggiudicazione di cui al cpv. 2 e sul loro valore di ponderazione, a valere dal
1° gennaio 2022 il Governo ha emanato una direttiva (criteri di aggiudicazione
inerenti alla formazione degli apprendisti, al contributo alla formazione
professionale e alla responsabilità sociale delle imprese). Esso ha decretato,
tra l'altro, l'obbligatorietà del criterio di aggiudicazione inerente al
contributo alla formazione professionale con valore di ponderazione del 3%,
stabilendo (cfr. FU n. 230 del 17 dicembre 2021, pag. 6 e n. 231 del 20
dicembre 2021, pag. 5):
La sua valutazione deve essere fatta conteggiando i
lavoratori che hanno conseguito un certificato o un attestato professionale da
meno di due anni e avuti alle dipendenze negli ultimi 5 anni per almeno 12 mesi
o alle proprie dipendenze al momento dell'inoltro dell'offerta con contratto
della durata di almeno 2 anni. In particolare per i concorsi con scadenza entro
il 30 settembre 2022 valgono i contratti di lavoro in vigore dal 1° luglio 2017
e per il concorsi con scadenza ulteriore quelli dal 1° luglio 2018.
2.2. In materia di
commesse pubbliche il ricorso al Tribunale can-tonale amministrativo è
proponibile contro la violazione del diritto, compreso l'abuso e l'eccesso del
potere di apprezzamento, e l'accertamento errato o incompleto di fatti
giuridicamente rilevanti (cfr. art. 38 cpv. 1 LCPubb). Il controllo
dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi illimitato, ma
circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i
limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in
spregio dei principi generali del diritto. L'autorità di ricorso deve in
particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della
precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli
estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o
dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei
casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni
oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi
fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di
trattamento o alla proporzionalità (cfr. DTF 104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34; STA
52.2017.105 del 26 settembre 2017 consid. 3; 52.2015.239
del 4 agosto 2015 consid. 2; Marco
Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, n. 2d ad art. 61; Adelio
Scolari , Diritto amministrativo, parte generale, II ed., Bellinzona
2002, n. 407 seg.).
3. La ricorrente
contesta la valutazione della propria offerta per quanto attiene al criterio di
aggiudicazione perfezionamento professionale per il quale ha indicato di
avere due dipendenti. Rimprovera in particolare al committente di non aver tenuto
conto dei propri collaboratori J__________ e P__________, che diplomati rispettivamente
nel 2020 e 2021, stanno seguendo un secondo tirocinio. Segnala inoltre di avere
alle dipendenze pure D__________, che potrebbe entrare in considerazione quale collaboratore
in perfezionamento professionale.
3.1. Il capitolato
d'appalto annunciava il seguente metodo di valutazione del predetto criterio di
aggiudicazione (cfr. pos. 224.720):
Perfezionamento professionale
Per la valutazione del criterio "perfezionamento
professionale", fa stato la scheda informativa del centro di consulenza
LCPubb (https://www4.ti.ch/dt/sg/uvcp/temi/vigilanza-e-commesse-pubbliche/commesse-pubbliche/bando/documentazione-di-gara/),
valida a partire dal 01.01.2021, criterio di valutazione no. 2.
Per il perfezionamento professionale fa stato il
totale di quelli avuti alle dipendenze negli ultimi 5 anni. I cinque anni sono
calcolati a partire dalla data di scadenza d'inoltro dell'offerta.
Esempio:
Anno
Numero dipendenti in
  perfezionamento
Anno 5
1 (Marco)
Anno 4
0
Anno 3
1 (Carlo)
Anno 2
2 (Carlo, Luigi)
Anno 1 (corrente)
1 (Luigi)
Totale
5
3.2. Il committente, dopo aver verificato tramite la Divisione della formazione
professionale i dati riferiti al personale in formazione presso la ricorrente,
non ha considerato J__________ e P__________ ai fini del calcolo del punteggio
per il criterio di aggiudicazione, siccome legati all'azienda con un contratto
di tirocinio. J__________ ha conseguito un AFC il 31 agosto 2020 quale
installatore di impianti sanitari e sta attualmente svolgendo l'apprendistato
come installatore di riscaldamenti, mentre P__________, dopo aver ottenuto il
31 agosto 2021 l'AFC di installatore di riscaldamenti, è ora apprendista
progettista nella tecnica della costruzione riscaldamento. L'ente appaltante ha
ritenuto che essi sono conteggiabili unicamente come apprendisti e non come
dipendenti in perfezionamento professionale, benché si tratti della seconda
formazione. A sostegno della sua tesi il committente cita la scheda informativa criterio di aggiudicazione contributo alla formazione professionale (3%) redatta
dall'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche (versione 1° gennaio 2022),
che rispondendo ad alcune domande frequenti, afferma che nel caso di un
dipendente che ha conseguito un AFC e sta effettuando una seconda formazione
ridotta per un altro settore, questo vada considerato come apprendista se ha
stipulato con la ditta un contratto di tirocinio. Se invece ha concluso un contratto
di lavoro, questo va considerato, secondo il predetto Ufficio, un dipendente in
formazione professionale. La valutazione del committente, conforme a queste
linee guida, peraltro richiamate negli atti di gara, è sostenibile. Questa non
appare lesiva del diritto avuto riguardo dello scopo dell'introduzione di
questo criterio, che mira a contrastare la disoccupazione giovanile premiando
le imprese che offrono, per almeno due anni, un'occupazione a giovani appena
formati (cfr. raccolta dei verbali del Gran Consiglio 2016-2017, Vol. 1, pag.
22 segg., pag. 86 segg.). I due collaboratori della ricorrente, benché rimasti
alle dipendenze del datore di lavoro dopo aver ottenuto un AFC, seguono ancora
una formazione come apprendisti per il conseguimento di un altro titolo
professionale. Contrariamente a quanto sostiene l'insorgente, la loro
situazione non è identica a quella offerta dalle aziende che assumono
lavoratori senza esperienza dopo il conseguimento dell'attestato di capacità.
Nel caso di J__________ e P__________, non essendo assunti con un contratto di
lavoro per la professione per cui sono abilitati, appare preponderante
l'aspetto formativo; risulta pertanto corretto conteggiarli come apprendisti. La
censura va quindi respinta. 3.3. La ricorrente sostiene di avere alle proprie dipendenze, a ben vedere, un
terzo dipendente in perfezionamento professionale: D__________. In proposito,
il committente osserva che il medesimo non ha sottoscritto contratti di tirocinio
con alcuna azienda per l'ottenimento del diploma e quindi non può essere
considerato ai fini del calcolo del punteggio. Dalla documentazione prodotta
dall'insorgente emerge che D__________, classe 1989, è stato assunto dalla ricorrente
con un contratto di lavoro di durata indeterminata a partire dal 1° gennaio
2018, nella funzione di montatore di impianti. Il medesimo ha conseguito l'AFC
di installatore di impianti sanitari il 3 novembre 2021, senza prima aver
svolto un tirocinio. Emerge pertanto che il medesimo è stato assunto
dall'insorgente come dipendente già formato e non come apprendista. Anche la
situazione di questo collaboratore, che ha ottenuto un AFC senza formazione
professionale di base e dopo quasi quattro anni di lavoro con un regolare
contratto (art. 34 cpv. 2 della legge federale sulla formazione professionale del
13 dicembre 2002 [LFPr, RS 412.10] e art. 32 dell'ordinanza sulla formazione
professionale del 19 novembre 2003 [OFPr; RS 412.101]) è sostanzialmente diversa
da quella di un lavoratore alla prima esperienza professionale da diplomato.
Anche questa censura va pertanto disattesa.
4. Visto quanto
precede, il ricorso va respinto. La tassa di giustizia è posta a carico della
ricorrente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano
ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dall'insorgente, rimane a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera