Commessa pubblica. Delibera delle opere da pulizia giornaliera e manutentiva degli stabili amministrativi. Correzione da parte del committente degli errori ritenuti di natura aritmetica
Decisione del 06.09.2021, TRAM
Incarto n. 52.2021.257
AGGIUDICAZIONE
art. 42 cpv. 3 RLCPUBB

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Paola Passucci
statuendo
sul ricorso dell'11 giugno 2021 della
RI
  1
patrocinata
  da:
contro
la decisione del 31 maggio 2021 dell'Istituto delle
  assicurazioni sociali, che ha aggiudicato alla CO 1 le opere da pulizia
  giornaliera e manutentiva presso gli stabili amministrativi __________ e __________
  siti sui mapp. __________ e __________ di __________ per il periodo 1° agosto
  2021 - 31 luglio 2023;
ritenuto, in
fatto
A. Il 5 marzo 2021
l'Istituto delle assicurazioni sociali ha indetto un pubblico concorso, retto
dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100)
e impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere da pulizia
giornaliera e manutentiva degli stabili amministrativi __________ e __________ siti
sui mapp. __________ e __________ di __________ per il periodo 1° agosto 2021 -
31 luglio 2023 (FU n. __________/__________ pag. ____________________ Relativamente alla compilazione dell'offerta, il capitolato di appalto (pos.
980.100) disponeva quanto segue.
980.100 Allestimento dell'offerta
L'inserimento del tempo di lavoro per la prestazione
in ore uomo (esempio: N. lavoro 100, Vano fosse, pagina 1, Tempo per
prestazione settimanale in ore, tempo prestazione annua in ore ) va
formulata con il sistema centesimale.
Esempi:     15 minuti          =          1/4 ora  = 0.25
ore
30 minuti          =          1/2 ora  = 0.50 ore
45 minuti          =          3/4 ora  = 0.75 ore
Il tempo di lavoro dichiarato nelle caselle Tempo
per singola prestazione in ore uomo, nella casella Tempo per prestazione
settimanale in ore e nella casella Tempo prestazione annua in ore sono
ore uomo dovute e impiegate per svolgere la specifica attività richiesta.
B. Nel termine prestabilito sono giunte
al committente otto offerte. Fra queste, v'erano quella della RI 1, di fr.
325'089.14, e quella della CO 1, di fr. 345'368.95. Escluse due offerte e valutate quelle restanti i n base ai criteri d'aggiudicazione e ai
fattori di ponderazione preannunciati, il 31 maggio 2021 il committente ha deliberato la commessa alla CO 1, classificatasi
al primo posto con 92.51 punti, per l'importo corretto di fr. 287'465.52.
C. La RI 1, seconda in graduatoria con 87.66 punti, è insorta
dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione di delibera,
di cui chiede l'annullamento e, in via principale, la conseguente
aggiudicazione in proprio favore. In via subordinata domanda il rinvio degli
atti al committente per nuova decisione, mentre in via ancor più subordinata
l'accertamento dell'illiceità del contratto eventualmente concluso tra il
committente e l'aggiudicataria. Il tutto previa concessione dell'effetto
sospensivo al ricorso. Critica l'ente banditore per avere operato importanti correzioni aritmetiche sull'offerta della
deliberataria e sostiene che la differenza di prezzo che ne è derivata (fr.
57'903.43 pari al 16,77% in meno rispetto al prezzo da essa proposto) non
parrebbe riconducibile ad una rettifica di semplici errori aritmetici (art. 42 cpv. 3 RLCPubb/CIAP), unico caso ammesso di
modifica a posteriori di un'offerta. Si è quindi riservata di ritirare il ricorso qualora dalla visione degli
atti non fossero emersi indizi a sostegno della sua tesi.
D. a. All'accoglimento
del ricorso si è opposto il committente, difendendo la bontà delle correzioni operate
sull'offerta dell'aggiudicataria. All'evidenza, sostiene, essa ha commesso
degli errori aritmetici (di moltiplicazione). b. La deliberataria e l'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche sono
invece rimasti silenti.
E. a. Dopo aver consultato
l'incarto, in sede di replica la ricorrente si è riconfermata nelle sue
conclusioni e domande di giudizio. Sostiene in particolare che la committenza
non avrebbe dovuto correggere i valori indicati dalla deliberataria nelle
caselle Tempo prestazione annua in ore uomo . Dalle schede che compongono
il modulo d'offerta emergerebbe chiaramente che l'aggiudicataria non ha
commesso alcun involontario errore aritmetico, bensì ha piuttosto scientemente
inserito nelle singole caselle denominate Tempo prestazioni annua in ore uomo i
tempi che essa effettivamente prevedeva/prevede
di dedicare alla pulizia dei singoli spazi. A mente della ricorrente, sarebbe semmai la casella Tempo per
prestazione settimanale in ore uomo a contenere l'errore aritmetico, che
andava corretto d'ufficio, e non la casella del risultato .
b. Con la duplica l'ente banditore si è riconfermato nella propria posizione.
La CO 1 si è rimessa al giudizio del Tribunale, limitandosi a sottolineare di
essere incorsa in meri ed involontari errori.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1
LCPubb. In quanto partecipante al concorso oggetto del contendere e seconda
classificata, la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare la decisione
con cui il committente ha affidata a un'altra ditta la commessa (art. 37 lett.
d LCPubb e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1
LCPubb), è pertanto ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza procedere ad
accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Ad eventuali lacune negli
accertamenti posti in essere dal committente si potrà se del caso porre rimedio
rinviandogli la causa per nuovo giudizio previo annullamento della decisione
impugnata (art. 65 cpv. 2 LPAmm).
2. 2.1. Secondo
l'art. 42 cpv. 3 del regolamento di applicazione della legge sulle commesse
pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12
settembre 2006 (RLCPubb/ CIAP; RL 730.110), il committente rettifica semplici errori aritmetici
registrando la correzione in un verbale che resta agli atti. 2.2. In materia di commesse
pubbliche il ricorso al Tribunale can-tonale amministrativo è proponibile
contro la violazione del diritto, compreso l'abuso e l'eccesso del potere di
apprezzamento, e l'accertamento errato o incompleto di fatti giuridicamente
rilevanti (cfr. art. 38 cpv. 1 LCPubb). Il controllo dell'apprezzamento da
parte di questo Tribunale non è quindi illimitato, ma circoscritto alla
verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i limiti del potere
discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in spregio dei
principi generali del diritto. L'autorità di ricorso deve in particolare
evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente
istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di
una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di
potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la
decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni oggettive,
fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi
fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di
trattamento o alla proporzionalità (cfr. DTF 104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34; STA
52.2019.585 del 13 febbraio 2020 consid. 3.1, 52.2017.105 del 26 settembre 2017
consid. 3; Marco Borghi/Guido Corti ,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
parte generale, 2. ed., Bellinzona 2002, n. 407 seg.).
3.   3.1. Gli offerenti erano
tenuti a esporre, nelle apposite schede che compongono il modulo d'offerta, il
tempo per prestazione (settimanale, semestrale rispettivamente annuale) in ore
uomo impiegato per svolgere le attività richieste dalla committenza per i
singoli spazi e locali all'interno dei due stabili oggetto della commessa. Il
valore indicato, da formulare con il sistema centesimale (cfr. pos. 980.100), andava
moltiplicato per il numero di interventi annui esposti dal committente, onde
ottenere il tempo per prestazione annua in ore uomo . Nelle
ricapitolazioni dei servizi per piano (stabile __________: pulizia giornaliera [pag.
41, 52, 61, 66, 71, 76, 81] e manutentiva [pag. 89 e 97]; _______: pulizia
giornaliera [pag. 105, 111, 125, 136, 147, 158, 169, 179] e manutentiva [pag.
190 e 197]) doveva figurare l'ammontare dei totali ore annue delle schede
compilate e quello dei totali ore per due anni (ossia per l'intera durata del
mandato). L'importo globale dell'offerta era ottenibile moltiplicando i totali
delle ore di pulizia giornaliera e manutentiva per due anni inseriti nei
riepiloghi di cui alle pag. 84 e 98 (per lo stabile __________) rispettivamente
180 e 198 (per __________) del modulo di offerta per la tariffa oraria indicata. 3.2. L'aggiudicataria ha compilato le 132 schede predisposte dalla committenza esponendo,
per ciascuna delle attività di pulizia richieste, il tempo di lavoro per
prestazione (settimanale, semestrale rispettivamente annuale) in ore uomo
stimato. In 92 occasioni essa ha (però poi) omesso di moltiplicare in modo
corretto i valori indicati per il numero di interventi annui stabiliti preventivamente dall'ente banditore. A torto la
stazione appaltante ha rettificato d'ufficio gli importi riportati nelle
caselle tempo per prestazione annua in ore uomo sostenendo trattarsi a
non averne dubbio di errori aritmetici. A fronte dei dati insolitamente
anomali forniti dalla deliberataria e dei grossolani errori riscontrati in ben
92 occasioni nella semplice moltiplicazione del tempo per il numero di
interventi totali, prima di dare per acquisito il fatto che si trattasse di sbagli
per i quali poteva far capo alla correzione d'ufficio l'ente banditore avrebbe
dovuto quantomeno sollecitare alla deliberataria spiegazioni in merito. Non
poteva infatti non sorgere più di un legittimo sospetto in merito alla
fattibilità di alcune prestazioni nel minimo tempo indicato in talune posizioni
dalla deliberataria, soprattutto nello stabile __________. Inoltre, ulteriori dubbi
sull'attendibilità dell'offerta nascevano anche da un semplice confronto di alcune
indicazioni dei tempi previsti dalla deliberataria nei due differenti stabili. Si
prendano a titolo di esempio le seguenti prestazioni:
-     Pulizia
giornaliera (lunedì-venerdì) dei servizi igienici zona ristoro e disabili dello
Stabile __________ di 20/22 m 2 consistente in: 1. strofinare lavandini, rubinetteria,
specchi e pareti 2. lavaggio gabinetti e orinatoi, 3. asportazione impronte porte, pareti, armadi ed interruttori
4. vuotare e pulire cestini
5. controllo e rifornimento carta WC,
asciugamani di carta monouso e
sapone liquido 6. scopatura ad umido e lavaggio manuale dei pavimenti Per tutte queste prestazioni la deliberataria ha indicato sole 0.38/0.42 ore uomo
settimanali pari a 4 min 33 sec/5 min 24 sec al giorno (cfr. pag. 47, 57, 69,
74 e 79 del modulo d'offerta), senza contare l'applicazione del prodotto
anticalcare WC (il venerdì) e la prestazione mensile del controllo e dell'eventuale
asportazione delle ragnatele. Senza disporre di ulteriori spiegazioni in
merito, il tempo previsto parrebbe essere sottostimato. Appare inoltre incomprensibile
se paragonato con quello dichiarato per eseguire le stesse prestazioni nei
servizi igienici di dimensioni maggiori di poco più del doppio (35/47 m 2 )
del __________ (cfr. pag. 121,128, 139, 150, 161 e 172 del modulo d'offerta),
ossia 3.37/4.52 ore uomo settimanali pari a 40 min 26 sec/54 min 14 sec al
giorno;
-     pulizia
giornaliera (martedì e venerdì) degli ascensori di tutti i piani per un'area di
61.27 m 2 nello stabile __________ consistente in: 1. asportazione impronte dalle porte esterne
e dalle tastiere dei comandi 2. asportazione impronte dalle pareti, dalle porte
interne e dalle tastiere
dei comandi (cabina interna) 3. Lavaggio del pavimento della cabina e aspirazione dei binari cabina
per la quale
la deliberataria ha indicato sole 0.10 ore uomo per due interventi settimanali
pari a 3 min al giorno (cfr. pag. 40 modulo d'offerta). Per lo stesso lavoro su
16 m 2 e 20.50 m 2 nel __________, invece, essa ha previsto
0.53 e 0.68 ore uomo pari a complessivamente 1 h 12 min (pag. 103/104 modulo
d'offerta; cfr. anche pag. 110, 123,134, 145, 156, 167 e 177).
Altre incongruenze o punti
dell'offerta che avrebbero meritato spiegazioni prima di procedere
semplicemente alla correzione di errori aritmetici si possono facilmente rilevare
per la prestazione di scopatura ad umido, lavaggio gradini e pianerottolo dello stabile __________ (9 m 2 ) per la quale è stato indicato un
tempo ore uomo unitario al P-2 di 0.10 (6 min), al P-1 0.035 (2 min 6 sec), al PT
0.014 (50 sec), al 1P-4P 0.035 (2 min 6 sec) e al 5P 0.17 (10 min 12 sec). Si
vedano al proposito le pag. 39, 49, 58, 65, 70, 75, 80 e 82 del modulo
d'offerta. Alcuni dei tempi indicati appaiono oggettivamente difficili da
rispettare, anche agli occhi di un profano. Tantomeno si capisce per quale
motivo si discostano l'uno dall'altro per eseguire il medesimo lavoro.
Nemmeno in questa sede la
deliberataria ha del resto fornito giustificazione alcuna a sostegno della
bontà dei tempi da essa indicati e ciò malgrado le precise e puntuali critiche
sulla plausibilità dei dati contenuti nella sua offerta. Solo con la duplica
essa ha laconicamente ammesso di essere incorsa in meri ed involontari
errori , senza aggiungere nulla in più in favore della sua attendibilità. A
ragione la ricorrente ha quindi contestato la correzione da parte del
committente degli errori ritenuti di natura aritmetica.
4. Il ricorso deve
dunque essere parzialmente accolto e la decisione impugnata annullata. Gli atti
vanno pertanto retrocessi al committente affinché, facendo uso della facoltà
d'indagine riservatagli dall'art. 43 RLCPubb/CIAP, chieda alla deliberataria spiegazioni
e giustificazioni sui tempi di esecuzione della sua offerta (in particolar modo
di quelle posizioni che sembrano contenere dati incongruenti o per i quali vi
sarebbe stato un errore di moltiplicazione) ed emetta una nuova decisione. Nel
caso in cui dovesse maturare la convinzione che la concorrente è in grado di
eseguire correttamente la commessa, ciò che allo stadio attuale delle cose
lascia parecchio perplessi, secondo le tempistiche che gli ha proposto, confermerà
la propria decisione. Viceversa, qualora dovesse risultare che le prestazioni
richieste non sono eseguibili nei tempi indicati, ciò equivale ad aver fornito indicazioni
false (art. 25 lett. b LCPubb) e la deliberataria dovrà essere esclusa dalla
gara. In tal caso il committente aggiudicherà nuovamente la commessa considerando
le concorrenti rimaste.
5. L'emanazione del
presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a concedere
effetto sospensivo al gravame.
6. Secondo giurisprudenza, il rinvio dell'incarto
all'istanza precedente per procedere a complementi istruttori, con esito
aperto, comporta che chi ricorre sia considerato come vincente (STF 2C_1185/2016 del 7 giugno 2018 consid. 6.2 con
riferimenti). La tassa di giustizia è quindi posta a carico del committente
secondo soccombenza, ritenuto che la deliberataria ne va esente non avendo
resistito all'impugnativa (art. 47 cpv. 1 LPAmm). L'Istituto delle
assicurazioni sociali rifonderà inoltre alla ricorrente, patrocinata da un
legale , congrue ripetibili (art. 49
cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è parzialmente
accolto. Di conseguenza:
1.1. La
decisione del 31 maggio 2021 con cui l'Istituto delle assicurazioni sociali ha
aggiudicato alla CO 1 le opere da pulizia giornaliera e manutentiva presso gli
stabili amministrativi __________ e __________ siti sui mapp. __________ e __________
di __________ per il periodo 1° agosto 2021 - 31 luglio 2023 è annullata;
1.2. gli
atti sono rinviati al committente per nuova decisione ai sensi dei
considerandi.
2. La tassa di
giustizia di fr. 3'000.- è posta a carico dell'Istituto delle assicurazioni
sociali. Alla ricorrente è restituito l'anticipo versato.
3. L'Istituto delle
assicurazioni sociali rifonderà alla ricorrente fr. 2'000.- a titolo di
ripetibili.
4. Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110), nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
5.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera