Domanda di naturalizzazione - ricorso per denegata giustizia
Decisione del 27.09.2022, TRAM
Incarto n. 52.2022.78
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
NATURALIZZAZIONE
POTERE D'ESAME
TRASMISSIONE D'UFFICIO
art. 29 COST
art. 18 LCCIT
art. 19 cpv. 2 LCCIT
art. 41a cpv. 3 LCCIT
art. 6 cpv. 1 LPAMM2013
art. 67 LPAMM2013
art. 80 LPAMM2013

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Thierry Romanzini
statuendo
sul ricorso dell'8 marzo 2022 per denegata giustizia di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
l'operato del l'Ufficio
  dello stato civile, Servizio naturalizzazioni del Dipartimento delle istituzioni, che non ha ancora trasmesso al Gran Consiglio della
  Repubblica e Cantone Ticino la sua domanda di
  naturalizzazione presentata il 10 ottobre 2008 ;
ritenuto, in
fatto
A.   a. Il 10 ottobre 2008 il
cittadino libanese RI 1 (1966), titolare di un permesso di dimora (con ultima
scadenza fissata per il 6 luglio 2013) e residente a __________, ha depositato
presso la locale cancelleria comunale una domanda, secondo la procedura
ordinaria, volta ad ottenere la cittadinanza
svizzera, quella cantonale e l'attinenza comunale per stranieri,
allegando la documentazione richiesta.
Esperite le formalità
del caso, con deliberazione del 21 dicembre 2009 il Legislativo di __________
gli ha conferito l'attinenza comunale.
Il 1° aprile 2010 l'Ufficio
dello stato civile, Servizio naturalizzazioni del Dipartimento delle
istituzioni, ha quindi trasmesso l'incarto, con il preavviso favorevole, all'Autorità
federale, rappresentata dall'allora Ufficio federale della migrazione UFM
(attuale Segreteria di Stato della migrazione SEM), che ha concesso l'8 ottobre
2010 al candidato l'autorizzazione a divenire cittadino svizzero.
b. Prima di trasmettere la domanda al Gran Consiglio ticinese
per la concessione della cittadinanza cantonale, il Servizio naturalizzazioni
ha provveduto al necessario aggiornamento degli atti, segnatamente delle
condizioni di idoneità alla naturalizzazione dell'interessato, constatando che
nel frattempo il candidato aveva contratto diversi debiti e in particolare aveva
alcune imposte rimaste scoperte. Gli ha quindi richiesto i giustificativi sulla
regolarità del pagamento dei tributi pubblici, avvertendolo che l'accumulo di
debiti avrebbe comportato il probabile insuccesso della sua domanda.
Preso atto della richiesta di RI 1 formulata il 9 maggio 2012
di voler comunque far proseguire al Gran Consiglio la sua domanda di
naturalizzazione siccome aveva addotto di essere in procinto di regolarizzare
la situazione fiscale, visto il tempo trascorso, il Servizio naturalizzazioni ha
provveduto ad un ulteriore aggiornamento degli atti segnatamente dal profilo
della conformità all'ordine giuridico svizzero (esecuzioni e fallimenti,
situazione penale), invitando il 24 aprile 2013 l'interessato a produrre la
relativa documentazione e a prendere posizione sul fatto che aveva 19 procedure
esecutive in corso e 13 attestati di carenza beni a suo carico. Scritto, questo,
che è però stato ritornato al mittente, vista l'irreperibilità del destinatario
all'indirizzo indicato. Tale missiva gli è stata nuovamente inviata il 31
luglio 2013, questa volta con la collaborazione della Cancelleria comunale per
la sua consegna brevi manu e su appuntamento. Nel contempo, l'Autorità
cantonale ha incaricato il Comune di __________ a chiarire gli aspetti legati
alla sua situazione dal profilo del domicilio. Risultando sempre irreperibile
all'indirizzo indicato, RI 1 è infine stato avvisato via email, sollecitandolo a
ritirare Io scritto del 24 aprile 2013 e a produrre il certificato del suo attuale
domicilio, come pure copia del permesso per stranieri in corso di validità e quello
del suo documento di identità, ma invano. È quindi seguita una serie di scambi epistolari
in forma elettronica, sfociati in un reclamo di RI 1 inoltrato al Consiglio di
Stato sull'operato del responsabile dell'Ufficio dello stato civile, in risposta
del quale il 27 agosto 2013 il Governo gli ha comunicato che le richieste
avanzate dall'Ufficio dello stato civile e del suo Servizio naturalizzazioni non
erano abusive bensì conformi ai principi legali e procedurali che disciplinano
la materia. Lo ha quindi a sua volta invitato a dar seguito alle richieste
formulate dai servizi cantonali, affinché l'esame della sua istanza di
naturalizzazione potesse essere svolto sulla base di dati aggiornati.
Preso atto che RI 1 non aveva trasmesso la documentazione richiesta,
ritenendo pertanto che mancassero le informazioni necessarie dal profilo della
sua conformità all'ordine giuridico svizzero per poter proseguire la
trattazione della sua domanda di naturalizzazione, e considerato che l'autorizzazione
federale alla naturalizzazione era nel frattempo scaduta, il 3 dicembre 2013 il
Servizio naturalizzazioni ha restituito l'incarto al Comune di __________ per
l'archiviazione.
c. Nel frattempo, preso atto che il 31 dicembre 2012 la
locazione dell'appartamento di __________ era venuta meno senza alcun indizio
circa l'esistenza di altra residenza sul nostro territorio, il 1° luglio 2013 l'Ufficio
della migrazione della Sezione della popolazione del Dipartimento delle
istituzioni aveva proceduto d'ufficio a registrare la partenza di RI 1 dalla
Svizzera per ignota dimora a partire dal 31 dicembre
2012 con il conseguente decadimento del suo permesso di soggiorno .
d. Dall'estratto del suo casellario giudiziale del 29 luglio
2013 risulta che RI 1 è stato condannato per i reati di appropriazione semplice
(15 marzo 2004), omissione di contabilità (14 febbraio 2012), nonché ripetuta falsità in documenti e trascuranza degli obblighi
di mantenimento (22 ottobre 2012). In quest'ultima occasione la pena
detentiva di 8 mesi, sospesi con la
condizionale per un periodo di due anni, è stata pronunciata in via
contumaciale dalla Corte delle assise correzionali di __________.
A seguito di questi precedenti penali, il 25 marzo 2014 l'UFM
ha emanato nei confronti di RI 1 un divieto di entrata in Svizzera e nel
Liechtenstein per motivi di ordine pubblico valido fino al 24 marzo 2024, che
ha potuto essergli intimato soltanto il 10 febbraio 2015 quando la Polizia
cantonale lo ha trovato nascosto presso l'abitazione della madre a __________ (provvedimento
confermato su ricorso dal Tribunale amministrativo federale con sentenza del 2
febbraio 2017). In quell'occasione egli è stato arrestato a seguito di un
ordine emesso dal Canton Soletta e denunciato al Ministero Pubblico per
entrata, partenza o soggiorno illegale.
e. Vista la sua
presenza sul territorio ticinese senza disporre di un valido titolo di
soggiorno, il 26 febbraio 2015 l'Ufficio della migrazione ha emesso nei confronti di RI 1 una decisione di allontanamento, fissandogli
un termine di partenza sino al 5 marzo 2015 al quale l'interessato non ha dato
seguito.
Il 9 marzo 2015 la medesima Autorità ha disposto la
carcerazione di RI 1 per la durata di sei mesi in vista dell'allontanamento, eseguita lo stesso giorno dalla Polizia cantonale,
che il 12 marzo 2015 il Giudice delle misure coercitive ha convalidato. Tale
giudizio è stato confermato, su ricorso, dal Tribunale amministrativo con sentenza
del 16 giugno 2015 (inc. n. 52.2015.161). Nel corso del mese di marzo 2016
l'interessato è stato infine scarcerato, risultando impossibile ottenere
qualsiasi documento di viaggio o di identità per il suo rimpatrio.
f. Con sentenza del 30
novembre 2016 la Corte di appello e di revisione penale (CARP), in accoglimento
di un appello di RI 1 contro la decisione del 16 giugno 2016 della Pretura
penale che lo aveva condannato per avere soggiornato illegalmente dal 1°
gennaio 2013 al 10 febbraio 2015 a __________ e a __________ siccome privo del
necessario permesso di polizia degli stranieri, lo ha assolto da tale
imputazione.
B.   Il 17 agosto 2017 RI 1 ha
inoltrato un reclamo al Consiglio di Stato, lamentando l'operato dell'Ufficio
dello stato civile in merito alla procedura della sua naturalizzazione, la
quale non risultava conclusa, non essendo stata emessa una decisione motivata
sulla medesima. Con risoluzione del 13 settembre 2017, ribadita il 22 novembre
successivo, il Governo gli ha comunicato che la sua domanda di naturalizzazione
era stata archiviata nel dicembre 2013, non avendo trasmesso i documenti
richiesti ed essendosi reso irreperibile, considerato pure che l'autorizzazione
federale era nel frattempo scaduta.
C.   a. Poco meno di quattro anni
più tardi, il 22 giugno 2021, RI 1 ha interpellato la Commissione giustizia e
diritti del Gran Consiglio, sollecitandola ad intervenire affinché venisse presa
una decisione da parte del Gran Consiglio sulla sua domanda di
naturalizzazione. Detta Commissione ha declinato la propria competenza, rilevando
che l'incarto relativo alla procedura in parola non le era mai pervenuto
siccome fermo presso l'Ufficio dello stato civile, Servizio naturalizzazioni.
b. L'8 ottobre 2021 RI 1 si è quindi rivolto all'Ufficio
dello stato civile, Servizio naturalizzazioni, al quale ha chiesto di
pronunciarsi emanando una decisione formale e motivata, corredata dell'indicazione
dei mezzi d'impugnazione, e che si esprima sul diniego/blocco della
trasmissione della sua domanda di naturalizzazione al Gran Consiglio avvenuto
nel gennaio 2012.
Il 27 gennaio 2022 tale Autorità gli ha comunicato che a
seguito della sua partenza il 31 dicembre 2012 per destinazione sconosciuta senza
notifica personale, la procedura di naturalizzazione era decaduta per la sua
irreperibilità dal momento che non aveva informato alcuna autorità del suo trasferimento
di domicilio e non aveva collaborato per comprovare la propria idoneità alla
naturalizzazione.
D.   Preso atto del contenuto di
tali scritti, RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo di accertare l'esistenza di un diniego di giustizia da parte del
Servizio naturalizzazioni per avere indebitamente bloccato l'avanzamento della
sua domanda per la cittadinanza svizzera presentata il 10 ottobre 2008,
impedendogli in tal modo di ottenere una decisione da parte del Gran Consiglio
che, nel caso in cui fosse stata decisa negativamente, avrebbe dovuto essere
motivata. Chiede inoltre di ordinare al Servizio naturalizzazioni di
trasmettere la sua domanda al Parlamento cantonale nello stato in cui si
trovava in gennaio 2012, affinché si esprima sulla medesima.
In sostanza, egli rileva
di avere sollecitato più volte sia il Servizio naturalizzazioni sia il Consiglio
di Stato la trasmissione della sua pratica al Gran Consiglio, ma invano e
nonostante la sua domanda fosse pronta per essere decisa.
E.   A ll'accoglimento de ll'impugnativa si oppone il Gran Consiglio, segnalando di non potersi pronunciare sulla
domanda, non essendo mai stato formalmente investito della procedura di
naturalizzazione di RI 1, la pratica essendo stata archiviata dal Servizio
naturalizzazioni nel dicembre 2013. Per tale motivo, non è mai stato allestito alcun
messaggio governativo all'indirizzo del Parlamento cantonale, che non si trova
dunque nella situazione di adottare una qualsiasi decisione sul tema. Soggiunge
di non disporre del potere coercitivo necessario per sollecitare o imporre al
Servizio naturalizzazioni di procedere con i propri incombenti.
F. In sede di replica il ricorrente ribadisce ed amplia i propri argomenti,
chiedendo di intimare il ricorso per denegata giustizia a ll'Ufficio
dello stato civile, Servizio naturalizzazioni del Dipartimento delle
istituzioni.
G.   Con istanza del 18 maggio
2022, RI 1 chiede la ricusa del giudice preposto alla causa Matteo Cassina per
non avere dato seguito alla sua richiesta formulata in fase di replica.
H.   In sede di duplica, il Gran
Consiglio ribadisce in sostanza quanto esposto nell'allegato di risposta.
I.   Con sentenza del 27 settembre
2022, questo Tribunale ha respinto, in quanto ricevibile, la summenzionata
istanza di ricusa di RI 1.
Considerato, in
diritto
1.   Prima di entrare nel merito
di un ricorso, il Tribunale cantonale amministrativo esamina d'ufficio se sono
date le premesse d'ordine che ne determinano la ricevibilità. Occorre pertanto verificare
in primo luogo la competenza di questa Corte a chinarsi sul ricorso per
denegata giustizia introdotto da RI 1.
1.1. L'art. 29 cpv. 1 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101) sancisce il diritto di ognuno ad essere giudicato entro un
termine ragionevole in procedimenti dinnanzi ad autorità giudiziarie o
amministrative. L'obbligo di pronunciarsi entro una scadenza ragionevole impone
all'Autorità competente di statuire entro un limite che risulti giustificato
dalla natura e dall'insieme delle circostanze del caso. In particolare, il
termine entro il quale l'Autorità è tenuta a decidere può dipendere dalla
natura, dalla complessità delle questioni di fatto
e di diritto sollevate, oltre che dal numero delle pratiche pendenti (DTF 130 I
312 consid. 5.2 con rinvii, 124 I 139 consid. 2c, 117 Ia 193 consid. 1c, 107 Ib
160 consid. 3b e c; Adelio Scolari , Diritto amministrativo, parte
generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 464).
L'art. 67 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100 ) dispone che può essere interposto ricorso se
l'Autorità adita nega o ritarda indebitamente l'emanazione di una decisione
impugnabile. In tal caso è dato il medesimo mezzo di ricorso previsto per
impugnare la decisione che l'autorità inferiore è chiamata a prendere (cfr. Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di
procedura amministrativa, Lugano 1997, n. 3 ad art. 45).
1.2. Ritenuto che l a
competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire nel merito
di una decisione del Gran Consiglio in materia di cittadinanza cantonale è
retta dall'art. 41a cpv. 3 della legge sulla
cittadinanza ticinese e sull'attinenza
comunale dell'8 novembre 1994 (LCCit; RL 141.100), la medesima dovrebbe essere quindi data anche
nella presente fattispecie, visto che riguarda la questione di sapere se il Gran
Consiglio, Autorità decidente alla quale, secondo la procedura, dovrebbe essere
incaricato di trattare la pratica dal momento che è già stata ottenuta
l'autorizzazione federale, ha commesso
un diniego di giustizia nella gestione dell'incarto dipendente dalla domanda di cittadinanza cantonale di RI
1.
Sennonché, bisogna
considerare quanto segue.
1.3.
1.3.1. L'art. 18 cpv. 1
LCCit - nella sua versione in vigore fino al 31 dicembre 2017 e quindi
applicabile alla presente fattispecie in forza dell'art. 44 LCCit - dispone che
una volta c oncessa l'attinenza comunale, l'autorità cantonale (l'Ufficio
dello stato civile, Servizio naturalizzazioni: cfr. art. 15 del regolamento del 13 dicembre 2017 della LCCit [ RLCCit;
RL 141.110 ] ) trasmette la domanda all'autorità
federale con il suo preavviso. L'autorità cantonale può effettuare ulteriori
accertamenti.
Conferita l'attinenza comunale e rilasciata l'autorizzazione
federale, l'art. 19 cpv. 1 LCCit sancisce che il Gran Consiglio si pronuncia
sulla concessione della cittadinanza cantonale.
Tale iter procedurale è ulteriormente precisato dall 'art. 16 cpv. 1 RLCCit secondo cui, u na
volta concessa l'attinenza comunale e, per gli stranieri, rilasciata
l'autorizzazione federale, la domanda è trasmessa al Gran Consiglio, con
messaggio del Consiglio di Stato, per la concessione della cittadinanza
cantonale.
1.3.2.
1.3.2.1. Come accennato in
narrativa, i l 10 ottobre 2008 RI 1 ha depositato presso la cancelleria
comunale di __________ una domanda, secondo la procedura ordinaria, volta ad
ottenere la cittadinanza svizzera, quella
cantonale e l'attinenza comunale per stranieri. Il 21 dicembre 2009 il
Legislativo di __________ gli ha concesso l'attinenza comunale e il 1° aprile
2010 il Servizio naturalizzazioni ha trasmesso con il preavviso favorevole gli
atti alla SEM, che gli ha rilasciato l'autorizzazione federale l'8 ottobre 2010.
Preso atto che RI 1 non aveva fornito le informazioni necessarie che dovevano permettere
di ritenere la sua conformità all'ordine giuridico svizzero e proseguire la
trattazione della sua domanda di naturalizzazione, il 3 dicembre 2013 il Servizio
naturalizzazioni ha retrocesso gli atti al Comune di __________ per
l'archiviazione.
Il 17 agosto 2017 RI 1 ha inoltrato un reclamo al Consiglio
di Stato, lamentando l'operato dell'Ufficio dello stato civile in merito alla
procedura della sua naturalizzazione, non risultando conclusa senza che fosse
stata emessa una decisione motivata sulla medesima. Con risoluzione del 13
settembre 2017, ribadita il 22 novembre successivo, il Governo gli ha
comunicato che la sua domanda di naturalizzazione era stata archiviata nel
dicembre 2013, non avendo trasmesso i documenti richiesti ed essendosi reso
irreperibile, considerato pure che l'autorizzazione federale era nel frattempo
scaduta.
Dopo che la Commissione giustizia e diritti del Gran
Consiglio, interpellata il 22 giugno 2021, aveva declinato la propria
competenza in quanto l'incarto non le era mai pervenuto siccome fermo presso l'Ufficio
dello stato civile, l'8 ottobre 2021 RI 1 si è quindi rivolto al Servizio
naturalizzazioni, chiedendogli di emettere una decisione formale, motivata e
corredata dell'indicazione dei mezzi d'impugnazione, sul diniego di trasmettere
la sua domanda di naturalizzazione al Gran Consiglio. Il 27 gennaio 2022 il Servizio
naturalizzazioni gli ha comunicato che la procedura di naturalizzazione era
decaduta per la sua irreperibilità, non avendo informato alcuna Autorità del
suo trasferimento di domicilio e non avendo collaborato al fine di dimostrare
la propria idoneità all'ottenimento della cittadinanza cantonale.
Da qui il suo ricorso per
denegata giustizia inoltrato l '8 marzo 2022 a questo Tribunale.
1.3.2.2. Alla luce dei
fatti appena illustrati, bisogna considerare che il Gran Consiglio non è mai
stato investito della procedura di naturalizzazione concernente il ricorrente, la
pratica essendosi arenata dopo che l'UFM gli
aveva rilasciato l'autorizzazione federale l'8 ottobre 2010, ciò che è
pure ammesso dal ricorrente. Infatti il 3 dicembre 2013 il Servizio
naturalizzazioni ha restituito l'incarto al Comune di __________ per
l'archiviazione, ragione per la quale non è stato allestito nemmeno un messaggio governativo all'indirizzo del Parlamento
cantonale . Il Gran Consiglio non dispone peraltro del potere coercitivo
necessario per imporre ad un ufficio dell'amministrazione cantonale di
procedere con i propri incombenti.
In ogni caso il Servizio naturalizzazioni dell'Ufficio dello
stato civile è un'unità amministrativa subordinata alla Sezione della
popolazione del Dipartimento delle istituzioni, incaricata di coordinare l'iter
procedurale in materia di cittadinanza e formulare un preavviso (cfr. art. 18 LCCit) . Esso non dispone di alcuna competenza
decisionale. Non potendo il Servizio naturalizzazioni emanare degli atti
suscettibili di essere impugnati a titolo indipendente, non risultano pertanto dati
i presupposti per poter inoltrare un ricorso per denegata giustizia neppure
sotto questo profilo.
Ma quand'anche, per pura ipotesi, quest'ultimo dovesse avere
delle competenze decisionali, un eventuale ricorso contro la sua asserita
inattività non andrebbe in ogni caso indirizzato a questo Tribunale ma dovrebbe
semmai essere presentato dinnanzi al Consiglio di Stato, il quale, fungendo in
linea generale da Autorità di ricorso contro tutte le decisioni emanate dalle istanze
subordinate dell'amministrazione cantonale (art. 80 LPAmm), sarebbe pure l'istanza
competente ad esaminare un eventuale gravame per ritardata e/o denegata
giustizia (art. 67 e seg. LPAmm; cfr.
anche: Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, n. 3 ad art. 47).
1.3.3. Il ricorrente non può quindi pretendere che il Tribunale
cantonale amministrativo faccia ordine al Servizio naturalizzazioni di
trasmettere la sua domanda al Gran Consiglio ticinese, affinché emani una
decisione finale in merito al conferimento della cittadinanza cantonale.
A ben guardare, la richiesta di RI 1 si configura in realtà
in un'istanza di intervento dopo che l'8 ottobre 2021 egli si era rivolto invano
al Servizio naturalizzazioni, ponendogli un ultimo termine per fare avanzare la
procedura. Visto l'insuccesso, egli avrebbe piuttosto dovuto adire in seguito l'Autorità
gerarchicamente superiore, vale a dire il Consiglio di Stato, conformemente
all'art. 3 cpv. 5 del Regolamento sull'organizzazione del Consiglio di Stato e
dell'Amministrazione del 26 aprile 2001 (RL 172.210) e non il Tribunale.
In applicazione dell'art.
6 cpv. 1 LPAmm, gli atti del presente procedimento vanno dunque trasmessi al Governo
cantonale, per le proprie incombenze del caso . A questo proposito occorre
osservare per completezza che l'attuale art. 19 cpv. 2 LCCit prevede che in
assenza dell'autorizzazione federale o in mancanza dei presupposti per il
rilascio di un preavviso favorevole ai sensi dell'art. 18 della medesima legge,
il richiedente può domandare al Consiglio di Stato l'emanazione di una
decisione formale.
1.4. Stante quanto precede, i l ricorso deve
dunque essere dichiarato irricevibile.
2. L a tassa
di giudizio è posta a carico di RI 1, in quanto parte soccombente,
conformemente all'art. 47 cpv. 1 LPAmm.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso
per denegata giustizia è irricevibile.
Gli atti
sono trasmessi al Consiglio di Stato,
affinché proceda ai sensi dei considerandi.
2.   Spese e tassa di giustizia,
per complessivi fr. 400.-, sono poste a carico della parte ricorrente e vanno
dedotte dall'importo di fr. 800.- già versato a titolo di anticipo.
All'insorgente va quindi restituita la somma di fr. 400.-.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
113 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere