Dipendenti comunali. Entrata in vigore di un nuovo regolamento organico dei dipendenti
Decisione del 05.04.2022, TRAM
Incarto n. 52.2020.465
PARITÀ ED EQUITÀ DI TRATTAMENTO
RAPPORTO D'IMPIEGO
art. 186 cpv. 1 LOC
art. 188 cpv. 1 LOC
art. 190 cpv. 1 LOC

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 5 ottobre
2020 di
RI
  1
RI
  2
RI
  3
RI
  4
RI
  5
RI
  6
RI
  7
patrocinati
  da:   PA 1
contro
la decisione del 26 agosto 2020
  (n. 4389) del Consiglio di Stato che ha respinto la loro impugnativa avverso
  la risoluzione del 22 agosto 2019 con cui il Municipio di B__________ ha
  fissato al 1° gennaio 2018 l'entrata in vigore della modifica degli art. 5 e
  36a del regolamento organico per i dipendenti del Comune e delle Aziende
  municipalizzate di B__________ del 24 febbraio 2003 (ROD);
ritenuto, in
fatto
A. a. L'8 giugno,
rispettivamente il 4 luglio 2000, il Municipio del Comune di B__________ e il
Consiglio di Stato hanno sottoscritto una convenzione in materia di
collaborazione tra la Polizia cantonale (__________) e quella comunale, che ha
portato all'istituzione di un corpo di Polizia misto, raggruppante gli agenti
comunali e cantonali, tutti sotto la direzione operativa del capoposto della Gendarmeria
__________, ma con mantenimento dell'inquadramento e delle subordinazioni
amministrative precedenti. b. Per adeguare tale accordo alle normative cantonali nel frattempo entrate in
vigore, in particolare l'art. 7 cpv. 1 della legge sulla collaborazione tra la
polizia cantonale e le polizie comunali del 16 marzo 2011 (LCPol; RL 563.100),
per quanto concerne la costituzione della Regione di polizia comunale VIII,
composta dai distretti di __________, __________ e __________, e la designazione
di B__________ quale Comune polo, il 9 giugno 2015 è stata sottoscritta dal
Muncipio di B__________ e dal Governo un'ulteriore convenzione regolante le
modalità di collaborazione e di conduzione del posto di Polizia misto di B__________.
Le parti hanno stabilito, tra l'altro, che gli agenti comunali avrebbero potuto
operare in campo penale e di polizia giudiziaria unicamente sotto la vigilanza
e il controllo della Polizia cantonale. Approvata dal legislativo comunale il
18 agosto 2015, la convenzione è entrata in vigore il 1° settembre successivo. c. Con separate decisioni del 6 dicembre 2017 il Governo, ritenuto che i Comuni
della regione VIII non si erano convenzionati con quello di B__________ (Comune
polo) entro il termine del 1° settembre 2015 stabilito dal regolamento della
legge sulla collaborazione fra la polizia cantonale e le polizie comunali del
27 giugno 2012 (RLCPol; RL 563.200), ha regolato le modalità di collaborazione tra
questi Comuni e quello di B__________, imponendo in particolare ai primi di
partecipare ai costi derivanti dal servizio di polizia intercomunale. d. Il 14 dicembre 2017 la Repubblica e Cantone Ticino e il Comune di B__________
hanno siglato una nuova convenzione, che ha abrogato la precedente del 9 giugno
2015, e la cui entrata in vigore è stata fissata al 1° gennaio 2018. Con questo
atto, le parti hanno precisato le modalità di collaborazione a suo tempo
stabilite e in particolare che gli agenti comunali che avevano svolto la
formazione di base della Polizia cantonale avrebbero potuto operare anche nei
campi di competenza di quest'ultima, mentre gli altri sarebbero stati impiegati
prevalentemente per attività di polizia locale e di prossimità e avrebbero
potuto operare in campo penale e di polizia giudiziaria unicamente sotto la
vigilanza e il controllo della Polizia cantonale. L'atto specificava, come il
precedente, che gli agenti di polizia comunale non sarebbero stati sottoposti,
per la condotta operativa, alle direttive dei Municipi, bensì a quelle del
capoposto di B__________. Le condizioni di impiego sarebbero però state
regolate dal ROD. La convenzione è stata approvata dal Consiglio comunale di B__________
il 26 marzo 2018.
B. a. Frattanto, nell'ambito
del messaggio municipale dell'8 settembre 2015 relativo alla revisione parziale
del ROD, il Municipio ha proposto l'introduzione di un nuovo art. 36a che
prevedeva di parificare la classificazione delle funzioni degli agenti
comunali, gli stipendi, l'orario di lavoro, i percorsi di avanzamento e le
diverse indennità a quelli della Polizia cantonale, al fine di evitare
disparità di trattamento. Il Consiglio comunale, nella sua seduta del 21 marzo
2016, ha tuttavia risolto di non entrare in materia sulla proposta. b. Il 18 dicembre 2017 il Consiglio comunale di B__________ ha stanziato un
credito di fr. 150'000.- per procedere alla revisione generale del ROD. c. Con messaggio n. 12 del 21 febbraio 2018, il Municipio ha sottoposto al
legislativo comunale un progetto di revisione parziale del ROD, allo scopo di
uniformare i gradi e le condizioni di stipendio del corpo di Polizia comunale
con quelli della Polizia cantonale. Premesso che i compiti tra agenti di
polizia comunale e cantonale attivi nel posto misto di B__________ sono stati
sostanzialmente parificati e ricordato che il 6 giugno 2017 è entrato in vigore
il regolamento concernente l'uniformazione dei gradi e delle condizioni di
stipendio dei corpi di polizia cantonale e comunali del 1° giugno 2017 (RUGraS;
RL 563.210), che impone l'adeguamento salariale degli agenti comunali, il
Municipio ha proposto di modificare il ROD di conseguenza, indicando di
ritenere corretto che i dipendenti potessero beneficiare del nuovo stipendio
dal 1° gennaio 2018. La proposta di modifica del ROD è stata formulata come
segue:
art. 1   Sono approvate le seguenti modifiche del
Regolamento organico per i dipendenti del Comune e delle Aziende
municipalizzate del 24 febbraio 2003
Articolo 5
Requisiti di base
cpv. 1 lett. d) per gli aspiranti agenti di
Polizia fanno stato le condizioni poste dal Comando della Polizia cantonale
Art. 36a
Particolarità per il Corpo di Polizia comunale
1 La classificazione delle funzioni del corpo di Polizia comunale, gli stipendi
(stipendio iniziale e aumenti successivi), l'orario di lavoro e le diverse
indennità corrispondono a quelli della Polizia cantonale secondo quanto
previsto dal regolamento concernente l'uniformazione dei gradi e  delle
condizioni di stipendio dei Corpi di Polizia cantonale e comunali. Le funzioni
relative al corpo di Polizia comunale sono pertanto cancellate dagli articoli
35 e 36.
2 Il percorso di avanzamento degli agenti del Corpo di Polizia comunale avviene
analogamente a quanto previsto per la Polizia cantonale.
3 Il Municipio potrà regolare tramite ordinanza municipale eventuali necessità
che dovessero manifestarsi riguardanti il funzionamento del Corpo di Polizia.
art. 2   Il Municipio decreta l'entrata in vigore
delle presenti modifiche dopo l'accettazione del Consiglio comunale e
l'approvazione del Consiglio di Stato.
Il 26 marzo 2018 Consiglio
comunale ha approvato il messaggio municipale così come presentato. Non è
invece stata accolta una proposta di emendamento volta a stabilire l'entrata in
vigore della modifica del ROD retroattivamente al 1° gennaio 2017, con
conseguente adeguamento degli stipendi degli agenti a decorrere da tale data.
C. Ritenendo che non
fosse sufficientemente chiara la possibilità per il Municipio di fare
retroagire l'entrata in vigore delle nuove norme a data anteriore al 31
dicembre 2017, RI 1, RI 2, RI 3, RI 4, RI 5, RI 6 e RI 7, agenti comunali
presso il posto di Polizia misto della Regione VIII, hanno interposto ricorso
al Consiglio di Stato contro la predetta risoluzione del Consiglio comunale di
B__________ a titolo prudenziale, chiedendo che la modifica del ROD avesse
effetto retroattivo al 1° settembre 2015, o in via subordinata al 1° gennaio
2017. Il Governo ha respinto il ricorso siccome prematuro, dovendosi attendere
la decisione municipale in relazione alla data di entrata in vigore.
D. a. Ottenuta il 26
marzo 2019 l'approvazione cantonale, con decisione 22 agosto 2019 il Municipio
ha fissato al 1° gennaio 2018 l'entrata in vigore della modifica del ROD. b. Il 26 agosto 2020 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto
dai predetti agenti comunali avverso la risoluzione municipale, ritenendo in
primo luogo che la data fissata dall'Esecutivo comunale si pone nei limiti
temporali di cui all'art. 7 RUGraS. Inoltre, il Governo ha considerato che il
Municipio ha raggiunto un compromesso di natura politica, per tenere conto
degli interessi degli altri Comuni della regione VIII che, solo dopo lunghe
trattative e l'intervento dell'Autorità cantonale, hanno accettato di
riconoscere un contributo finanziario per il servizio di polizia di cui
beneficiano. Esso ha quindi tutelato la risoluzione municipale, adottata nei
limiti dell'autonomia comunale; il Consiglio comunale non ha infatti mai
fissato l'entrata in vigore delle nuove norme a una data precedente. Il Governo
non ha infine ritenuto rilevante il fatto che il Municipio abbia in passato ammesso
l'esistenza di una situazione di disparità di trattamento salariale tra agenti
comunali e cantonali che lavorano in seno al corpo di polizia misto con
mansioni paragonabili, non avendo mai concretizzato l'adeguamento salariale se
non con la modifica del ROD.
E. Contro questa
risoluzione insorgono ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo gli
agenti comunali RI 1, RI 2, RI 3, RI 4, RI 5, RI 6 e RI 7 chiedendo la riforma
della decisione municipale nel senso che la modifica apportata agli art. 5 e
36a ROD entri in vigore il 1° settembre 2015 o, in via subordinata, il 1°
gennaio 2017. Ricordano che dal 2000 gli agenti comunali del Polo di B__________
svolgono di fatto le medesime funzioni di quelli della polizia Cantonale,
percependo tuttavia uno stipendio sensibilmente inferiore a quello dei colleghi
al servizio della Polizia cantonale e ai tre agenti comunali del posto di F__________,
facente parte della regione VIII. A titolo di esempio indicano che a parità di
gradi e di esperienza, un sergente comunale percepiva un salario annuo di fr.
79'000.- a fronte dei fr. 96'000.- corrisposti a un agente del corpo di Polizia
cantonale. Dando atto che la modifica del ROD mette fine a un'accertata
disparità di trattamento tra la retribuzione delle due categorie di dipendenti,
sostengono che l'entrata in vigore dell'adeguamento debba necessariamente
essere anticipata almeno al 1° settembre 2015, quando è stato formalmente
istituito il posto di Polizia misto in applicazione della LCPol. La decisione
violerebbe pure il principio della proporzionalità, poiché a fronte di diciotto
anni di disparità di trattamento si rimedierebbe al vizio solo con un anno di
arretrati. La retroattività dovrebbe in ogni caso essere riconosciuta almeno
dal 1° gennaio 2017, data a partire dalla quale il Consiglio di Stato ha
imposto a tutti i Comuni della regione VIII facenti capo ai servizi del polo
misto di B__________ di partecipare ai costi della polizia intercomunale.
F. All'accoglimento
del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e
il Municipio, secondo cui è da escludere la retroattività dell'entrata in
vigore della modifica del ROD al 2017 o addirittura al 2015. Vi si oppongono
motivi di autonomia comunale, oltre che finanziari.
G. Con la replica e la
duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi, con argomenti di cui si dirà,
per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo discende dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del
10 marzo 1987 ( LOC; RL
181.100) . La legittimazione
attiva dei ricorrenti è data (art. 209 lett. b LOC). Il ricorso, tempestivo
(art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
2. Le modalità di
collaborazione fra Cantone e Comuni in materia di sicurezza, e in modo
particolare il coordinamento delle attività di polizia fra il corpo della
polizia cantonale e quelli delle polizie comunali
sono definiti dalla LCPol (art. 1 LCPol). La legge demanda al Consiglio
di Stato la facoltà di emanare disposizioni concernenti l'uniformazione dei
gradi e delle condizioni di stipendio, atte a rafforzare la collaborazione e il
coordinamento tra i corpi di Polizia (art. 9 lett. d LCPol). Il 6 giugno 2017 è
entrato in vigore il RUGraS, che definisce parametri e condizioni armonizzati
in materia di gradi e di stipendi per tutti i corpi di Polizia. L'art. 3 cpv. 1
RUGras prevede che i Comuni applicano per analogia le disposizioni cantonali
vigenti in materia, in particolare il regolamento concernente i gradi e le
promozioni presso la Polizia cantonale del 12 dicembre 2017 (RPromPol; RL
173.130) e il regolamento dei dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017 ( RDSt;
RL 173.110) . Il regolamento
prescrive norme transitorie, che in particolare permettono ai Comuni di
mantenere i gradi e gli stipendi conseguiti al momento della sua entrata in
vigore (art. 6 cpv. 1 RUGraS) e che garantiscono il mantenimento delle
condizioni precedenti ai dipendenti che al 1° giugno 2017 dovessero avere un
salario superiore all'importo massimo della classe di riferimento di cui
all'allegato (art. 6 cpv. 2 RUGraS). Inoltre, l'art. 7 RUGraS impone ai Comuni
di adeguare le proprie normative alle disposizioni cantonali entro il 31
dicembre 2018.
3. 3.1. Il comune
disciplina mediante regolamenti adottati dal proprio legislativo le materie che
rientrano nelle sue competenze (art. 186 cpv. 1 LOC). Essi devono quindi essere
sottoposti al Consiglio di Stato per approvazione (art. 188 cpv. 1 LOC), la
quale ha per effetto di renderli esecutivi (art. 190 cpv. 1 LOC ). Il legislativo fissa, di regola, la
data di entrata in vigore dei regolamenti, riservata l'approvazione
dell'Autorità superiore (art. 42 cpv. 1 del regolamento di applicazione della
legge organica comunale del 30 giugno 1987; RALOC; RS 181.110). Esso può
delegare al Municipio la competenza di stabilirne la data (art. 42 cpv. 2
RALOC). 3.2. Il divieto della retroattività risulta dai principi di legalità e
prevedibilità e concerne unicamente le regolamentazioni legali che si
riferiscono a un evento concluso prima della loro adozione. Sussiste dunque una
situazione di retroattività propria se il diritto si applica a una
situazione di fatto nata e terminata nel passato, vale a dire a situazioni già
conclusesi al momento della sua entrata in vigore. La retroattività è in
principio vietata, poiché contraria
all'esigenza della sicurezza giuridica che vige in uno Stato di diritto.
Le nuove leggi, di norma, dovrebbero esplicare i loro effetti solo a partire
dal momento della loro entrata in vigore. La loro applicazione non pone
particolari problemi in presenza di un avvenimento unico, che può essere
facilmente isolato nel tempo. Al contrario, laddove sussiste una situazione
fattuale che perdura nel tempo, non ancora terminata nel momento in cui v'è
stato il cambio di legislazione, il nuovo
diritto è in regola generale immediatamente
applicabile, salvo disposizione transitoria contraria. In questo caso,
esso esplica i suoi effetti su una situazione fattuale anteriore al nuovo
diritto. Questo tipo di situazione, qualificata come retroattività impropria è ammissibile se il nuovo diritto si applica unicamente alle conseguenze dei
fatti intervenuti dopo la sua entrata in
vigore. In effetti, le nuove norme non modificano la situazione di fatto che
esisteva al momento della loro entrata in vigore, ma riguardano unicamente
l'evoluzione futura di tali fatti ed in particolare gli elementi
decisivi per l'applicazione del diritto (STA 52.2009.236 del 10 febbraio 2011
consid. 4.2 con riferimenti; DTF 137 II 371 consid. 4.2).
3.3. La giurisprudenza ammette comunque a titolo eccezionale la validità di una norma retroattiva quando sono adempiute le seguenti condizioni cumulative : la retroattività è prevista dalla
nuova legge o risulta comunque in modo chiaro dalla stessa, è ragionevolmente
limitata nel tempo, non conduce a disparità di trattamento urtanti, è
giustificata da motivi pertinenti e, da ultimo, rispetta i diritti acquisiti
(cfr. STA 52.2017.120 del 11
giugno 2018 consid. 9.5.1. segg. con riferimenti, 52.2004.136 del 13 settembre
2004 consid. 2.3).
4. Il Tribunale cantonale amministrativo esamina liberamente le questioni di fatto e di diritto
(art. 69 cpv. 1 LPAmm). Censurabili sono
soltanto le decisioni che integrano gli estremi dell'eccesso o dell'abuso di potere, ovvero quelle che appaiono
insostenibili, prive di ragioni oggettive o fondate su considerazioni estranee alla materia o altrimenti
lesive dei principi fondamentali del diritto, in quanto riferiti alla parità di
trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità ( Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa
ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61). In assenza di una
disposizione esplicita che glielo conferisca, nella materia che qui ci occupa, il
controllo dell'adeguatezza è invece precluso al Tribunale (art. 69 cpv. 2
LPAmm).
5. 5.1. I ricorrenti sostengono che il
Municipio avrebbe dovuto far retroagire gli effetti delle nuove norme al 1°
settembre 2015, quando è stato formalmente istituito il posto di Polizia
misto in applicazione della LCPol, o
quantomeno al 1° gennaio 2017, data a partire dalla quale il Consiglio
di Stato ha imposto a tutti i Comuni della regione VIII facenti capo ai servizi
del polo misto di Biasca di partecipare ai costi della polizia intercomunale.
Essi invocano la disparità di trattamento tra le due categorie di impiegati e
la violazione del principio della proporzionalità, poiché a fronte di diciotto
anni di retribuzione inferiore si rimedierebbe al vizio solo con un anno di
arretrati.
5.2. Il Consiglio comunale di B__________ ha
adottato il 26 marzo 2018 una modifica del ROD, con cui sono state adeguate le
condizioni salariali dei dipendenti della polizia comunale a quelle degli
agenti cantonali. Nel corso della seduta, il legislativo non ha accolto una
proposta di emendamento tendente a stabilire l'entrata in vigore delle nuove
norme retroattivamente al 1° gennaio 2017, demandando al Municipio la
competenza di fissare la data di entrata in vigore delle nuove norme. L'Esecutivo
comunale ha esercitato tale competenza stabilendo, con decisione del 22 agosto
2019, che la citata modifica del ROD sarebbe entrata in vigore il 1° gennaio
2018. Esso ha quindi deciso per un'applicazione retroattiva delle citate
disposizioni. Avendo per effetto di riconoscere un adeguamento salariale ai
dipendenti per il lavoro svolto prima dell'entrata in vigore della normativa,
si tratta di un caso di retroattività propria, di principio vietata. Nelle
concrete circostanze, la scelta è ammissibile: le condizioni poste dalla
giurisprudenza per eccezionalmente ammettere l'applicazione retroattiva della
legge sono infatti adempiute, basti pensare che la retroattività appare
ragionevolmente limitata nel tempo e tende a evitare situazioni di disparità di
trattamento tra due categorie di dipendenti.
5.3. Posta questa
premessa, non vi è motivo per modificare la decisione impugnata facendo retroagire
la norma a data antecedente a quella fissata dal Municipio. Innanzitutto, come
rettamente rilevato dal Governo, la modifica legislativa si situa ampiamente
nei limiti imposti dall'art. 7 RUGraS per l'adeguamento delle normative
comunali. Oltretutto, la norma transitoria di cui all'art. 6 cpv. 1 RUGraS
permette ai Comuni, lasciando loro libertà decisionale, di mantenere i gradi e
gli stipendi conseguiti dagli agenti al momento dell'entrata in vigore del
regolamento. In secondo luogo, è pacifico che alla pretesa disparità di trattamento
salariale, la cui esistenza non merita di essere accertata in questa sede, è
stato messo fine con l'adozione della modifica del ROD che ha uniformato la
retribuzione delle due categorie di agenti. Ora, l a norma
generale sulla parità di trattamento (art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale del 18 aprile
1999; Cost.; RS 101 ) non assicura al dipendente vittima di
una discriminazione salariale il diritto a recuperare retroattivamente, nei
limiti della prescrizione quinquennale, la parte di stipendio che non gli è
stata versata, ma solo quello di ottenere la soppressione della discriminazione dal
momento in cui è stata fatta valere ( DTF 131 I 105 consid.
3.6 e 3.7 ; STA 52.2018.31 del 14 dicembre 2018
consid. 1.2 con riferimenti). Sulla scorta di questo principio, non si vede
come si potrebbe imporre al legislatore l'adozione di una norma che conceda ai
dipendenti di ottenere gli arretrati su ulteriori tre anni di stipendio. D'altro
canto, l'entrata in vigore al 1° gennaio 2018, ossia oltre un anno prima della
ratifica da parte dell'Autorità cantonale, momento a partire dal quale il
regolamento sarebbe diventato esecutivo, comporta comunque un notevole
vantaggio per i dipendenti assoggettati al ROD, di modo che pure il principio
della proporzionalità invocato dai ricorrenti appare pienamente rispettato.
5.4. Infine, come giustamente rileva il Governo, la riforma della
decisione municipale costituirebbe, nelle concrete circostanze, una violazione
dell'autonomia comunale. Occorre infatti ricordare che già nel 2015 l'Esecutivo
comunale aveva proposto la modifica dei citati disposti del ROD per permettere
l'adeguamento delle carriere delle due categorie di agenti e che sul relativo
messaggio municipale il Consiglio comunale aveva deciso di non entrare in
materia. Quest'ultimo, inoltre, nella seduta del 2 marzo 2018 in cui ha
approvato la modifica regolamentare, ha respinto una domanda tendente a fissare
l'entrata in vigore delle stesse al 1° gennaio 2017. A fronte di una chiara
scelta del legislatore, non vi è spazio per un intervento censorio di questo
Tribunale che, in assenza di violazioni del diritto, si tradurrebbe in un
inammissibile giudizio di opportunità.
6. Visto quanto precede, il ricorso
deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a carico degli insorgenti
secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art.
49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'400.-, già anticipata dai ricorrenti, resta a loro carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera