Contributi di miglioria - imposizione di beni di uso comune
Decisione del 23.12.2021, TRAM
Incarto n. 52.2018.497
CONTRIBUTI DI MIGLIORIA
art. 4 cpv. 1 let. b LCM
art. 5 cpv. 1 LCM
art. 8 LCM

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo
sul ricorso del 24 ottobre 2018 della
Repubblica
  e Cantone Ticino,
rappr.
  dal Dipartimento del territorio, Sezione amministrativa immobiliare,
contro
la decisione del 24 settembre 2018 (30.2016.48) del
  Tribunale di espropriazione prolata nell'ambito della procedura di
  imposizione di contributi di miglioria avviata dal Comune di __________ per
  le opere di sistemazione e premunizione dai pericoli naturali causati da sei
  riali siti nella sezione di __________;
ritenuto, in
fatto
A. Nel corso degli anni
il Consiglio comunale di __________ ha stanziato una serie di crediti per la
realizzazione di opere di ripristino e premunizione contro i danni causati da eventi
naturali. Il 6 aprile 2009, il legislativo comunale, facendo proprie le
proposte contenute nel messaggio municipale n. 7761 del 12 novembre 2008, ha autorizzato,
stanziando il relativo credito, la realizzazione di opere di premunizione per
il contenimento dei danni provocati da eventi naturali sull'intero territorio
della nuova __________, tra cui la sistemazione dei riali __________, __________,
__________, __________, __________ e __________ siti nella sezione di __________.
Esso ha altresì autorizzato il Municipio a prelevare dei contributi di
miglioria fissando la quota a carico dei privati al 40% della spesa
determinante.
D ando seguito a quanto deciso dal legislativo
comunale, il Municipio di __________ ha avviato la procedura di prelievo
dei contributi di miglioria per l'esecuzione di una parte delle opere previste
nella sezione di __________, pubblicando il relativo prospetto dal 16 marzo al
14 aprile 2015, previo invio di un avviso personale ai proprietari interessati. La Repubblica e Cantone Ticino è proprietaria dei sedimi stradali di cui ai mappali
n. __________ e n. __________ di __________ (sezione di __________). Per questi
fondi essa è stata assoggettata al pagamento di contributi di miglioria per
complessivi fr. 21'641.90. Mediante risoluzione del 19 agosto 2016 l'Esecutivo
comunale ha respinto il reclamo interposto dal Cantone avverso tali imposizioni.
B. Con giudizio del 24
settembre 2018 il Tribunale di espropriazione ha a sua volta respinto l'impugnativa
inoltrata dalla Repubblica e Cantone Ticino contro quest'ultima pronuncia
municipale. Innanzitutto esso ha ritenuto fondato l'assoggettamento delle
proprietà in questione poiché avevano effettivamente tratto un vantaggio particolare
dalle opere di premunizione in oggetto. Nonostante si tratti di strade
cantonali, di principio inalienabili e insuscettibili di uso migliore, il
Tribunale ha considerato che l'eliminazione, rispettivamente la drastica
riduzione, dei rischi di allagamento e d'invasione di detriti del campo
stradale configurino dei vantaggi concreti e durevoli analoghi a quelli di cui
hanno beneficiato le proprietà private inserite nel comprensorio di
imposizione. Visto l'obbligo per il Cantone di garantire la fruibilità delle
strade di cui è proprietario e di provvedere alla loro manutenzione, comprensiva
anche della riparazione dei danni cagionati da eventi naturali, il beneficio che
esso trae dalla realizzazione delle opere di premunizione in parola deriva
dalla maggior sicurezza e dalla riduzione degli oneri a suo carico per i costi
di pulizia e ripristino dei due tratti stradali di cui è proprietario. Dopo
aver rilevato che il versamento del sussidio cantonale per l'esecuzione dei
manufatti in esame non dava luogo a una forma di doppia imposizione a carico
del Cantone, il Tribunale di espropriazione ha poi ritenuto che il metodo di
riparto adottato, per quanto schematico, attuasse una distinzione equa e
proporzionata all'utilità dell'opera a seconda della situazione concreta dei
fondi imposti, anche per le strade cantonali.
C. Avverso quest'ultimo
giudizio, la Repubblica e Cantone Ticino insorge dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone annullamento e postulando che i fondi di sua
proprietà vengano esentati dal pagamento dei contributi di miglioria. Sostiene che l'autorità inferiore avrebbe applicato in modo arbitrario il
diritto cantonale omettendo di considerare che la dottrina e la giurisprudenza in
materia escluderebbero in questi casi il sussistere di un vantaggio particolare
per i beni di uso comune. Ribadisce anche in questa sede che i beni di uso
comune, quali le strade pubbliche, non possono beneficiare di alcun aumento di
valore dalla realizzazione di opere di premunizione poiché, a causa della loro
destinazione, sono inalienabili e inedificabili. D'altronde mai in passato un
Comune avrebbe emesso dei contributi di miglioria a carico di strade pubbliche,
a comprova che il legislatore e le autorità esecutive non hanno mai inteso assoggettare
questi beni ad un simile tributo.
D. All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Tribunale di espropriazione, senza formulare
particolari osservazioni. Alla medesima conclusione perviene il Municipio di __________ con
argomentazioni che verranno riprese, per quanto necessario, in appresso.
E. In sede di replica e
di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro contrapposte
argomentazioni, riconfermandosi nelle loro domande di giudizio.
Considerato, in
diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è data dall'art. 13 cpv. 3a della legge sui contributi di
miglioria del 24 aprile 1990 (LCM; RL 703.100). La legittimazione attiva dell'insorgente,
destinataria della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la
tempestività del gravame (art. 13 cpv. 3a LCM e art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono
certe. Lo stesso è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base
degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Il contributo di miglioria rappresenta una partecipazione del privato
alle spese per oneri o impianti eseguiti dallo Stato o dai Comuni o consorzi di
Comuni nell'interesse generale (pubblica utilità), che viene imposta alle
persone o gruppi di persone cui le opere o gli impianti procurano vantaggi
economici particolari. Costituisce uno dei mezzi di finanziamento di cui l'ente
pubblico dispone per l'adempimento dei
compiti affidatigli dalla legge, in particolare per l'urbanizzazione tempestiva
dei fondi di cui lo stesso è responsabile (STA 52.2013.103 del 23 luglio 2013
consid. 3.3.1, 52.2012.289 del 17 maggio 2013 consid. 2.2.1, 52.2011.299
del 19 luglio 2012 consid. 2.2.1, 52.2010.321 del 7 dicembre 2011 consid. 2.2.1; Adelio Scolari, Tasse
e contributi di miglioria, Bellinzona 2005, n. 159 e segg.; Marco Brenni/ Gianfranco Sciarini, Contributi di miglioria, applicazione secondo la nuova legge del
24.4.1990, in: RDAT II-1993 pag. 308). 2.2. Nel cantone Ticino la LCM stabilisce, tra l'altro, che i Comuni
sono tenuti a prelevare contributi siffatti per le opere che procurano vantaggi
particolari (art. 1 cpv. 1 LCM). Danno luogo a contributo, segnatamente, le
opere di premunizione e di bonifica, come i ripari contro le alluvioni, le
frane, le valanghe, i rimboschimenti e le piantagioni (art. 3 cpv. 1 lett. b) . Il contributo è imponibile anche per il
miglioramento o ampliamento di un'opera esistente, esclusi i lavori di
manutenzione (art. 3 cpv. 4 LCM). Un vantaggio particolare è presunto specialmente
quando la redditività, la sicurezza, l'accessibilità,
la salubrità e la tranquillità dei fondi, tenuto conto della loro destinazione
sono migliorate in modo evidente (art. 4 cpv. 1 lett. b LCM), rispettivamente
quando sono eliminati o ridotti inconvenienti e oneri (art. 4 cpv. 1 lett. c
LCM). Nella determinazione del vantaggio particolare si devono considerare gli
inconvenienti connessi all'opera ed eventuali restrizioni di diritto pubblico
gravanti i fondi (art. 4 cpv. 2 LCM). Sono imponibili tutti i proprietari, i
titolari di diritti reali o di altri diritti, compresi gli enti pubblici, cui
dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 5 cpv. 1 LCM). Il
contributo di miglioria è un debito personale dovuto da colui che, in base alle
risultanze del registro fondiario, risulta
essere proprietario del fondo al momento della pubblicazione del prospetto
(art. 5 cpv. 2 LCM; RDAT II-1991 n. 55; II-2005 n. 24). Per le opere di
premunizione la quota a carico dei proprietari è fissata in base al vantaggio
particolare presumibile (art. 7 cpv. 2 LCM). La ripartizione tra gli
interessati avviene in funzione del vantaggio particolare (art. 8 cpv. 1 LCM) e
si effettua, di regola, secondo la superficie dei fondi e tenendo conto, per i
terreni edificabili, del diverso indice di sfruttamento (art. 8 cpv. 2 LCM).
Fattori di correzione e altri metodi di computo sono applicabili se speciali
circostanze lo giustificano, in particolare se l'esistente edificazione non
rende possibile un miglior sfruttamento del terreno (art. 8 cpv. 3 LCM). Posto
che l'entità del singolo vantaggio è difficilmente determinabile, la prassi
ammette l'applicazione di criteri di calcolo schematici fondati su elementi
consacrati dall'esperienza e di facile applicazione e comprensione, purché
rispettino i principi della parità di trattamento e del divieto di arbitrio
(STF 2P.264/2006 del 18 giugno 2007 consid. 5.4, 2P.75/2006 del 19 ottobre 2006
consid. 5.1 e rinvii). I beni imponibili sono individuati mediante un piano del
perimetro, con l'eventuale suddivisione in classi di vantaggio (art. 9 LCM). La
legge prevede poi che il prospetto dei contributi è elaborato sulla base del preventivo o del consuntivo dell'opera (art.
11 cpv. 1 LCM) e che esso comprende l'elenco dei contribuenti, il piano del
perimetro, gli elementi di calcolo dei contributi, il loro ammontare e i
termini per il loro pagamento (art. 11 cpv. 2 lett. a-e LCM). 2.3. Come già rilevato in più occasioni dal Tribunale federale, i Comuni
ticinesi dispongono di grande libertà nell'applicazione della legislazione
cantonale sui contributi di miglioria, segnata-mente nella determinazione del
perimetro d'imposizione e nel riparto dell'onere complessivo tra le varie
proprietà. In tale ambito essi godono pertanto di autonomia protetta (STF
2P.75/2006 del 19 ottobre 2006 consid. 2.2 e rinvii). Perciò, in caso di
contestazioni, il Tribunale di espropriazione deve limitarsi a verificare che
l'esercizio del potere d'apprezzamento da parte dell'autorità di prime cure sia
contenuto nei termini prestabiliti e si fondi su considerazioni serie e
pertinenti. I medesimi principi valgono anche per questa Corte. Infatti, il ricorso
al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la violazione del
diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere d'apprezzamento, e
l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti (art.
69 cpv. 1 LPAmm). Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale
non è quindi illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente
non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge
o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L'autorità
di ricorso deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a
quello della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che
integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo
dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente
nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di
giustificazioni oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti
lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti
alla parità di trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità (DTF
104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34; Ulrich
Haefelin/Georg Müller/Felix Uhlmann , Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 1187; Adelio Scolari , Diritto
amministrativo, parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 407 segg.; Borghi/ Corti , op. cit., ad art. 61, n. 2d).
3. 3.1. Come
accennato in narrativa, la ricorrente contesta gli argomenti sulla base dei
quali il Tribunale di espropriazione ha confermato l'assoggettamento delle
strade cantonali pubbliche al prelievo di contributi di miglioria, ritenendo
che questi si fondino su di un'interpretazione arbitraria del diritto
cantonale. Cita al riguardo alcune sentenze del Tribunale federale (DTF 107 Ib 289
consid. 8 e rinvii; STF 2C_767/2008 del 2 luglio 2009 consid. 3.3) che a suo
dire confermerebbero la propria tesi ricorsuale. Sostiene che i beni di uso
comune, come ad esempio le strade, essendo inalienabili e inedificabili - e
quindi privi di qualsiasi valore di mercato - non possano beneficare di alcun
aumento di valore che giustifichi il contestato tributo. D'altronde benché
l'imposizione di contributi di miglioria sia ammessa per i beni patrimoniali e
amministrativi, la legge non la prevede per i beni demaniali di uso comune; si
tratterebbe nello specifico di un silenzio qualificato del legislatore in linea
con quanto espresso sul tema dalla dottrina e dalla giurisprudenza, le quali
escluderebbero il sussistere di un vantaggio particolare per beni come i riali
e le strade. La ricorrente osserva poi che l'esecuzione di opere di
premunizione costituisce un compito fondamentale dell'ente pubblico, sancito a
livello pianificatorio da norme suscettibili di generare la responsabilità
delle autorità competenti; tuttavia, sempre a suo dire, nella STF 2C_767/2008
del 2 luglio 2009 il Tribunale federale avrebbe negato l'esistenza di un
vantaggio particolare nel caso in cui grazie alla realizzazione di un'opera di
premunizione il proprietario di un fondo si trovi liberato da possibili oneri
di risarcimento verso terzi. Sostiene inoltre che nella prassi cantonale non vi
sarebbero mai stati casi di imposizione di contributi di miglioria a carico di strade
pubbliche, a dimostrazione che il legislatore non abbia mai voluto assoggettare
questo tipo di beni; prassi che, quandanche la si volesse ritenere illecita,
siccome condivisa e pacifica, sarebbe vincolante per le relazioni tra Cantone e
Comuni. L'insorgente afferma infine che una strada pubblica, che viene costruita
secondo standard progrediti, dispone già delle necessarie protezioni da acque e
detriti. 3.2. 3.2.1. Anzitutto, come giustamente rilevato sia dalla ricorrente che dal Comune
resistente, il Tribunale federale ha da tempo stabilito che i beni del
patrimonio amministrativo di una corporazione di diritto pubblico possono
essere assoggettati a oneri preferenziali in favore di un altro ente pubblico (DTF
118 Ib 54 consid. 2b e 2c, 107 Ib 289 consid. 8a, 94 I 270 consid. 3; RDAT 1977
n. 70; STF 2C_1001/2020 consid. 2.4.3; Scolari, Tasse e contributi di miglioria, n. 211; Scolari ,
Diritto amministrativo, n. 477). Da un'opera pubblica possono infatti derivare
vantaggi di natura economica al proprietario di un fondo indipendentemente dal
fatto che il medesimo sia assoggettato alle leggi di mercato; non vi è dunque
plausibile ragione di ritenere a priori esenti i fondi appartenenti al
patrimonio amministrativo dell'ente pubblico dall'imposizione di contributi di
miglioria, sempreché sia realizzato il requisito dell'esistenza di un vantaggio
speciale (RDAT 1977 n. 70). Inoltre, quando il tributo è imposto in funzione
del vantaggio economico in senso lato che il fondo ritrae da un'opera pubblica,
un utile non meramente virtuale di natura economica si concretizza anche per i
fondi del patrimonio amministrativo di un ente pubblico. Anche questi infatti
devono essere urbanizzati per la loro edificazione e l'esecuzione di un'opera
pubblica può ridurre in modo apprezzabile gli oneri di manutenzione o di
esercizio di edifici o impianti del patrimonio amministrativo (DTF 107 Ib 289
consid. 8a). Garantendo la sicurezza di un bene amministrativo se ne protegge
l'esercizio e si risparmia all'ente pubblico il danno patrimoniale del
ripristino (DTF 118 Ib 54 consid. 2b, 107 Ib 289 consid. 8a; RDAT 1977 n. 70; Scolari, Tasse e contributi di miglioria,
n. 211). D'altronde l'attuale legislazione cantonale va proprio in questa direzione. A
differenza della previgente legge sui contributi di miglioria dell'8 marzo
1977, che non conteneva specifiche disposizioni in merito, l'art. 5 cpv. 1 LCM
stabilisce ormai che anche gli enti pubblici, che traggono un vantaggio
particolare da un'opera, sono imponibili. Il messaggio del Consiglio di Stato n.
2826 del 13 giugno 1984 concernente una nuova legge sui contributi di miglioria
fa infatti esplicito riferimento alla possibilità di assoggettare al tributo in
parola i beni immobili facenti parte del patrimonio amministrativo di un ente
pubblico. È vero che la dottrina e la giurisprudenza, nonché i materiali legislativi appena
citati si riferiscono in generale al patrimonio amministrativo, senza fare
alcun accenno ai beni di uso comune. Tuttavia non può essere seguita la
ricorrente laddove sostiene che da questo silenzio si possa dedurre che il
legislatore abbia inteso escludere quest'ultima categoria di beni dal campo di
applicazione della LCM. In primo luogo il chiaro testo di legge sancisce il
principio generale secondo cui anche gli enti pubblici sono imponibili senza
specificare per quali tipi di bene e ciò nonostante il messaggio governativo
faccia riferimento al patrimonio amministrativo (riprendendo letteralmente le
tesi giurisprudenziali sviluppate fino a quel momento). Va dunque osservato che,
se la volontà del legislatore fosse stata quella di limitare il prelievo di
contributi di miglioria al solo patrimonio finanziario e amministrativo,
escludendo pertanto i beni di uso comune, nella misura in cui esso stava
procedendo ad una modifica della previgente regolamentazione tesa appunto anche
a chiarire la possibilità di assoggettamento dei beni di proprietà degli enti
pubblici, ne avrebbe fatto esplicita menzione nella formulazione del disposto
di legge; ciò che invece non è avvenuto. Tutto questo conduce quindi a ritenere
che semmai la volontà del legislatore fosse quella di prevedere l'assoggettamento
al tributo in parola di tutti i fondi che traggono vantaggio, inclusi quelli
degli enti pubblici e senza riguardo alla loro classificazione. A questo proposito si deve inoltre considerare che anche la giurisprudenza del
Tribunale federale va in sostanza in questa direzione. Benché nel caso
specifico si trattasse di beni di proprietà della Confederazione svizzera,
rispettivamente di suoi istituti, e prevalentemente di beni del patrimonio
amministrativo, il Tribunale federale ha più volte sottolineato come, ai fini
del prelievo di contributi di miglioria, determinante è unicamente stabilire se
vi sia o no nel caso concreto un vantaggio particolare per le proprietà
immobiliari del contribuente (DTF 118 Ib 54 consid. 2b, 107 Ib 289 consid. 8a;
RDAT 1977 n. 70). Ora, in concreto non vi sono valide ragione per scostarsi da tale
giurisprudenza quando, come nel caso di specie, si è in presenza di beni del
demanio pubblico artificiale. Sia i fondi appartenenti al patrimonio
amministrativo, sia quelli di uso comune servono direttamente all'adempimento
di compiti pubblici, sono inalienabili fintanto che persiste la loro
particolare destinazione e soggiacciono entrambi in parte alle regole del
diritto pubblico e in parte a quelle di diritto privato. La distinzione
principale tra questi due tipi di beni consiste nelle possibilità di accesso date
al pubblico: se i beni di uso comune possono essere liberamente utilizzati da
chiunque conformemente alla loro destinazione rispettando i diritti altrui
(art. 9 della legge sul demanio pubblico del 18 marzo 1986; RL 720.100; cfr. Scolari , Diritto amministrativo, n. 530; Thierry Tanquerel , Manuel de droit
administratif, Zurigo 2018, n. 188 e segg. e n. 198 e segg.), i beni appartenenti
al patrimonio amministrativo sono innanzitutto a disposizione
dell'amministrazione e l'accesso al pubblico è limitato dall'uso al quale gli
stessi sono destinati. In questo senso si distingue tra beni che sono
utilizzati dagli agenti pubblici e ai quali gli amministrati hanno accesso solo
in quanto necessario all'espletamento del compito pubblico (ad esempio gli
uffici dell'amministrazione) e quelli che sono regolarmente utilizzati dagli
amministrati, o da alcune categorie di questi, con l'intervento di agenti
pubblici (ad esempio scuole, ospedali e istallazioni sportive; Tanquerel , op. cit., n. 194); è d'uopo
osservare che l'uso da parte del pubblico dei beni di uso comune, come le
strade, non differisce più di quel tanto da quello di alcuni beni
amministrativi che, a determinate condizioni, sono comunque accessibili a un
numero indeterminato di utenti (ad esempio le piscine o le biblioteche). Orbene
tale distinzione non permette di concludere che, ai fini dell'imposizione di
contributi di miglioria, vi sia una sostanziale differenza tra queste categorie
di beni pubblici. In ogni caso, se c'è una differenza, la stessa non appare
tale da giustificare l'esenzione a priori dei beni di uso comune, poiché
l'accesso in linea di principio illimitato e gratuito a tali beni non esclude
che queste proprietà possano trarre beneficio dalla realizzazione di
determinate opere pubbliche. La loro specifica destinazione e le modalità d'utenza
da parte del pubblico, così come pure le possibilità di sfruttamento, dovranno
per contro, di volta in volta, essere presi in considerazione al fine di determinare
se e in che misura si sia in presenza di un vantaggio particolare, suscettibile
di giustificare il prelievo di contributi di miglioria. Nulla muta al riguardo il fatto che nessun Comune, né il Cantone, avrebbe mai
imposto contributi di miglioria sulle strade pubbliche. Anzitutto, sebbene in un
caso concernente un altro Comune e nonostante la questione sia tutt'ora aperta
dal profilo materiale, a questo Tribunale è noto che nei confronti del Cantone
siano già state avanzate analoghe pretese (STA 52.2015.229 del 22 dicembre
2017). Ad ogni modo poi, quandanche così fosse e si volesse ritenere che una
pratica - illegale - si sia instaurata in tal senso, il Cantone non potrebbe
ancora pretendere di essere per questo esentato, atteso che il suo mancato
assoggettamento comporterebbe una lesione del principio della parità di
trattamento rispetto agli altri proprietari di fondi che traggono anch'essi un vantaggio
particolare dall'opera pubblica e vengono di conseguenza imposti con contributi
di miglioria. 3.2.2. In concreto si tratta dunque di stabilire se i fondi di proprietà del
Cantone, e meglio le due strade cantonali di cui ai mappali __________ e __________
di __________ (__________), abbiano o no tratto vantaggio dalle opere eseguite
dal Comune di __________. A tal proposito si deve preliminarmente considerare
che, in materia di contributi di miglioria, il vantaggio che determina l'inclusione
di un fondo o di un comparto nel perimetro di imposizione deve adempiere due
requisiti fondamentali: essere "particolare" e di natura "economica".
Il vantaggio è "particolare" se concerne una cerchia ben determinata
di interessati, che traggono un beneficio specifico decisamente maggiore di
quello di cui fruisce in genere la collettività grazie all'attività dell'ente
pubblico. È poi "economico" se è realizzabile, ossia se può essere
convertito in denaro (STF 2P.75/2006 del 19 ottobre 2006 consid. 4.2 e rinvii).
Per giurisprudenza consolidata un intervento di premunizione è un'opera per la
quale possono essere prelevati contributi di miglioria (art. 3 cpv. 1 lett. b
LCM) in quanto è suscettibile di apportare vantaggi particolari ai fondi
adiacenti (STF 2C_767/2008 del 2 luglio 2009 consid. 4.3; STA 52.2012.289 del
17 maggio 2013 consid. 4.2); vantaggio - presunto - che consiste segnatamente
nella soppressione o riduzione di un pericolo o di un danno che comporta dunque
l'eliminazione, anche solo parziale, di inconvenienti o oneri (art. 4 cpv. 1
lett. c LCM) quali la soppressione di pericolo come la caduta sassi, le
valanghe, gli allagamenti e le alluvioni e, di conseguenza, nel miglioramento
dello stato di sicurezza della zona (art. 4 cpv. 1 lett. b LCM; STF 2C_767/2008
del 2 luglio 2009 consid. 4.3; Scolari, Tasse
e contributi di miglioria, n. 271). In quest'ambito si può parlare di opere che
impediscono la diminuzione dei valori esistenti in quanto volte alla loro
conservazione ( Scolari, Tasse e
contributi di miglioria, n. 203 e, in particolare, n. 272 ove l'autore afferma
che devono essere inclusi nel perimetro di imposizione tutti i fondi protetti
dalle opere di premunizione, comprese le strade). La presunzione legale sarà
pertanto difficilmente reversibile nel suo principio: contestabili saranno
semmai i criteri di imposizione e l'ammontare del contributo ( Scolari, Tasse e contributi di
miglioria, n. 203 in fine). Tornando al caso in esame, dagli atti di causa emerge che il Comune di __________
ha eseguito nel quartiere di __________ una serie di interventi e di opere
necessarie alla messa in sicurezza dei corsi d'acqua che scorrono a valle lungo
le pendici del __________ e meglio opere di ritenzione del materiale detritico
(camere di trattenuta e murature in sassi) e opere idrauliche (consolidamento
delle sponde in massi ciclopici e potenziamento dei tratti incanalati con
insufficienze idrauliche; cfr. doc. 8, allegato B). I mappali n. __________ e n.
__________ di proprietà del Cantone sono occupati da due strade che intersecano
i suddetti riali e dal profilo pianificatorio essi erano stati inizialmente
inseriti in zona di pericolo medio o debole d'inondazioni, erosioni di sponde e
flussi detritici. In seguito agli interventi realizzati dal Comune tali
pericoli sono stati eliminati o ridotti (cfr. doc. 9, allegato C, carte dei
pericoli), ciò che implica, di tutta evidenza, che le opere di premunizione
eseguite hanno influito in modo marcato sulla sicurezza dei due fondi ed
eliminato o ridotto inconvenienti e oneri nella misura in cui, quantomeno i
costi di ripristino in caso di danni cagionati da eventi naturali, vengono così
risparmiati. Poco importa in questo senso che le strade cantonali siano già
dotate di impianti di sicurezza, opere di protezione esterne e di raccolta e
evacuazione delle acque e quindi fossero già, almeno in parte, protette dai
danni causati da eventi naturali; anzitutto nonostante vi fossero già tali
elementi di protezione, come visto, le strade in svariati punti presentavano
zone di pericolo di alluvione medio/basso, rischi ridotti se non annullati
dall'intervento comunale; ad ogni modo poi le misure tecniche adottate
nell'ambito della costruzione delle strade non sono minimamente comparabili
alle opere di premunizione eseguite dal Comune. Ne discende pertanto che a ragione
la precedente istanza di giudizio ha confermato l 'inserimento nel
perimetro di imposizione dei due sedimi stradali in parola.
4. Appurato che le
proprietà cantonali sopra citate hanno effettivamente tratto beneficio dalle
opere di premunizione realizzate dal Comune di __________, occorre a questo
punto verificare se la loro imposizione sia avvenuta tenendo correttamente conto
dell'effettivo vantaggio particolare che ne è derivato. 4.1. Il metodo di riparto della quota di contributi a carico dei proprietari è
illustrato nella relazione tecnica annessa al prospetto (doc. 6) e il Tribunale
di espropriazione ne ha riassunto il meccanismo al considerando 6.2 della
sentenza impugnata. Da questo profilo emerge anzitutto che le spese
determinanti sono suddivise per intervento. Il comprensorio di imposizione
comprende tutti i mappali che risultano coinvolti da potenziale pericolo, sulla
base delle carte dei pericoli di alluvionamento e di flusso detritico fatte
allestire dal Comune, le quali attribuiscono i differenti gradi di rischio
secondo una combinazione dell'intensità del potenziale evento e della sua
probabilità di accadimento. Per ogni singolo mappale viene considerata la
superficie teorica massima interessata dai potenziali pericoli alla quale vengono
applicati dei fattori di adeguamento in funzione del grado di pericolo
esistente prima dell'intervento pubblico e del rischio residuo dopo
l'esecuzione delle opere, ciò che permette dunque di tener conto dell'ampiezza
in mq delle superfici risanate. Vengono poi considerati due fattori di
correzione basati sull'edificabilità e sull'indice di sfruttamento del fondo. Il
fattore zona edificabile (f e ) esprime il grado di importanza che
riveste l'edificabilità o l'inedificabilità di ogni mappale e permette di
considerare che i fondi siti in zona edificabile sono quelli che traggono più
vantaggio dalle opere di premunizione, per cui a questi si applica il fattore
di correzione 1.00 (ad eccezione dei mappali boschivi). I coefficienti variano poi,
per le proprietà site in zona non edificabile, a seconda che vi siano edifici
abitati o no (fattori 0.50 e 0.05) sino ad arrivare a un fattore zero per i
fondi non edificati fuori zona edificabile. Alle strade, in considerazione
dell'importanza che riveste la praticabilità delle vie di comunicazione, sono
stati assegnati dei valori virtuali corrispondenti a 1.00 se la strada serve
una zona edificabile, rispettivamente di 0.05 se serve una zona non edificabile.
Il fattore indice di sfruttamento (f is ) permette invece di ponderare
ulteriormente il peso di ogni proprietà in funzione delle diverse zone di
utilizzazione e, di riflesso, delle concrete possibilità di sfruttamento. Per
quanto qui di interesse, ai mappali in zona residenziale viene assegnato un
coefficiente pari all'indice di sfruttamento derivante dalle norme di
applicazione del Piano regolatore (fattori da 1.00 a 0.40); per la zona di
edifici e attrezzature di interesse pubblico (EP-AP) la relazione tecnica si
limita a indicare che il fattore dipende dalle diverse tipologie di zona; per
la zona forestale, quella agricola e fuori zona edificabile il fattore è infine
0.20. Alle strade si applica invece un valore virtuale di 1.00. 4.2. Orbene, nel dettaglio, per il fattore f e si rileva che la
differenza tra il coefficiente 1.00, applicato alle strade che servono una zona
edificabile, e quello di 0.05, per le vie che collegano le zone non edificabili,
è molto ampia e la spiegazione fornita al riguardo dal Tribunale di
espropriazione per giustificare questa grande differenza è invero poco soddisfacente.
La precedente autorità di giudizio ha infatti ritenuto che ciò si
giustificherebbe per il fatto che una strada che serve una zona edificabile,
oltre che a garantire l'accessibilità ai terreni, grazie alle sue
infrastrutture (quali le canalizzazioni) migliora lo stato di urbanizzazione
dei fondi e crea pertanto le premesse per la loro edificazione; vi sarebbero
inoltre differenze quanto al grado di lavorazione e finitura. Seppur in parte
condivisibile, il ragionamento esposto non considera tuttavia che anche le
strade che servono le zone non edificabili possono disporre di infrastrutture
quali le canalizzazioni e possono avere il medesimo grado di lavorazione e
finitura di quelle in zona residenziale; inoltre anche le zone non edificabili
necessitano di essere collegate alla rete stradale, ed eventualmente alle sue
infrastrutture, per essere sfruttate (ad esempio un terreno agricolo destinato
alla viticoltura). Le strade pubbliche d'altronde, a livello pianificatorio,
non vengono classificate in base dell'azzonamento dei sedimi da esse servite,
ma piuttosto secondo la loro funzione; esse sono inserite a Piano del traffico
quali strade , distinguendo a seconda che si tratti di autostrade, strade
principali, di collegamento, di raccolta o di servizio, suddivisione che, ai
sensi della LCM, serve piuttosto a definire se le medesime costituiscano delle
opere di urbanizzazione generale o particolare. Tale distinzione, inoltre, non
attiene al concetto di vantaggio particolare - né tanto meno alle possibilità edificatorie
- che i fondi imposti, in questo caso le due strade, traggono dalle opere
pubbliche, ma si riferisce alla funzione che tali proprietà acquisterebbero per
rapporto ai fondi ad esse collegati. Va poi rilevato che, in concreto, alle due
strade cantonali è stato applicato il fattore 1.00 e questo malgrado che per
alcuni interventi sia stato indicato nelle tabelle di calcolo dei contributi
che almeno una parte della superficie interessata non era attribuita alla zona
edificabile (cfr. doc. 7, allegato A interventi 1.5B e 3.4). Nessuna
spiegazione è stata fornita al riguardo dalle precedenti istanze, con il che
non è dato di sapere se vi sia una ragione che giustifichi tale modo di
procedere. La questione, invero non di poco conto, non merita tuttavia di
essere ulteriormente approfondita, poiché il fattore f e 1.00 non può
comunque essere confermato. L'autorità comunale, infatti, ha in questo modo
equiparato la situazione dei fondi siti in zona edificabile con le strade
pubbliche allorché tra questi due tipi di proprietà vi sono sostanziali
differenze che non possono essere ignorate nell'ambito dell'imposizione di
contributi di miglioria. Come visto nel considerando precedente, le strade sono
beni di uso comune e pertanto esse sono inedificabili, sicuramente non al pari
dei terreni destinati a tale scopo, e non hanno un valore di mercato; benché esse
traggano un vantaggio dalle opere di premunizione eseguite dal Comune, il
beneficio non si configura come un incremento del valore venale del bene. Per i
fondi edificabili, invece, oltre che eliminare gli inconvenienti e gli oneri
dovuti ad eventi naturali, la miglior protezione del territorio permette di
conservare le possibilità edificatorie e, di riflesso, di aumentare il valore
della proprietà atteso che un fondo non esposto a pericoli, o esposto in
maniera limitata, è commercialmente più attrattivo di una proprietà a rischio
di esondazioni. Va poi rilevato che per i fondi non edificati siti in zona non
edificabile è stato previsto un fattore di correzione di 0.00; ciò implica che
tali proprietà, secondo l'ente impositore, non traggono alcun vantaggio dalla
realizzazione delle opere di premunizione a causa dell'impossibilità di
costruire sul fondo. Per le strade per contro, l'autorità comunale non ha tenuto
in considerazione i limiti edificatori e le ha imposte al pari dei terreni edificabili.
Lo stesso discorso vale per il fattore f is , dove addirittura risulta
che le strade hanno un coefficiente di correzione 1.00, ovvero maggiore delle
zone residenziali (al pari unicamente con la zona di nucleo, nonostante le NAPR
non prevedano affatto per questa un simile indice di sfruttamento e benché sia
ben noto che tali zone soffrono di particolari limiti quanto alle possibilità
di sfruttamento, cfr. art. 45 NAPR). A titolo di esempio, un fondo posto in
zona residenziale speciale, sul quale dunque può essere costruito un edificio
di almeno cinque piani (art. 46 cpv. 1 lett. e NAPR), ha un indice di
sfruttamento, e dunque un fattore di correzione f is , pari a 0.60. I
beni di uso comune, così come i beni amministrativi degli enti pubblici, sono
destinati all'adempimento di compiti di diritto pubblico; a differenza dei beni
amministrativi poi, il demanio pubblico artificiale comprende quelle opere
create e/o vincolate dallo Stato per servire ad un uso collettivo, in linea di
principio, in maniera libera, uguale e gratuita per tutti. Le strade di
conseguenza non dispongono di alcun indice, sia esso di sfruttamento o di
edificabilità, poiché la specifica destinazione di questi manufatti impedisce
che siano applicabili loro tali concetti. Va pertanto considerato che per le strade
difficilmente si può supporre una possibilità di miglior utilizzo e che
l'accesso generale da parte del pubblico rappresenta in questo caso un limite
alle possibilità di sfruttamento atteso che il Cantone è tenuto a garantire che
le vie di comunicazione siano utilizzabili in sicurezza. D'altra parte, va in
specie scisso quello che è l'interesse - di carattere pubblico e dunque di cui
non beneficia il Cantone quanto piuttosto l'utenza - all'esistenza di una rete
viaria efficiente, funzionale e capillare, dal vantaggio che invece il Cantone
trae dalle opere di premunizione e che si concretizza con il risparmio dei
costi dovuti a possibili danni causati da eventi naturali. Ciò appare ancor più iniquo se si considera che il Comune ha trattato
differentemente gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico; nella
tabella di calcolo dei contributi (doc. 7, allegato A) si può infatti evincere
che per l'intervento n. 1.4 sono stati imposti quattro fondi (mappali n. __________,
__________, __________ e ____________________ attribuiti a tale utilizzazione, ai
quali è stato applicato un coefficiente f is di 0.50. Benché i
fattori per queste particolari zone non vengano espressamente definiti nella
relazione tecnica, si può ragionevolmente ritenere che a questi mappali sia
stato applicato un coefficiente ridotto che tenga in considerazione la loro destinazione
di interesse pubblico. Quanto visto non significa che si debba sottovalutare il vantaggio che questo
tipo di opere di premunizione determina anche per i sedimi stradali; è infatti
innegabile che la soppressione del rischio di danni causati alla strada e
dunque dell'onere del ripristino non è certo un beneficio da poco e sicuramente
risulta maggiore di quello tratto da altri fondi, come ad esempio le aree boschive. Ad ogni modo, la decisione dell'Autorità comunale, di ritenere le strade maggiormente
avvantaggiate dalle opere di premunizione in concreto eseguite rispetto ai
fondi edificabili, attribuendo alle prime un fattore ben superiore rispetto ai
coefficienti applicati ai secondi, senza dunque tenere in debita considerazione
i chiari limiti di sfruttamento dettati dal tipo particolare di utilizzo e
dall'evidente interesse pubblico che le vie di comunicazione rappresentano, non
può essere tutelata. Se, come visto, l'inalienabilità e l'inedificabilità dei beni di uso comune, la
destinazione a scopi di pubblico interesse e l'accesso al pubblico non
attengono alla questione dell'assoggettamento, ovvero all'esistenza di un
vantaggio particolare, una distribuzione della quota imponibile - equilibrata e
rispettosa del principio della parità di trattamento - esige per contro la
tenuta in debita considerazione delle peculiarità di questi fondi, ciò che l'Autorità
comunale non ha fatto essendosi limitata ad attribuire alle strade i
coefficienti massimi previsti per entrambi i fattori di correzione. Per tale
ragione, l'operato del Municipio di __________ si rivela lesivo del principio
di parità di trattamento e non può essere condiviso. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, le decisioni di imposizione
relative ai mappali n. __________ e n. __________ risultano viziate. Esse
devono essere annullate e l'incarto retrocesso al Municipio affinché ricalcoli
i contributi fondandosi su di un piano di ripartizione ossequioso dei principi
legali e costituzionali applicabili in
materia.
5. 5.1. Visto
quanto precede, il ricorso deve essere parzialmente accolto e il giudizio
avversato annullato. Gli atti sono retrocessi
al Municipio affinché proceda ad allestire un nuovo calcolo dei
precitati contributi ai sensi dei considerandi. 5.2. La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico della Repubblica e
Stato del Cantone Ticino e del Comune di __________, entrambi intervenuti in
causa a difesa dei propri interessi finanziari, in ragione di 1/2 ciascuno
(art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili alle parti, non avendone
fatto richiesta.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto .
Di conseguenza:
1.1.   la decisione 30.2016.48 del 24
settembre 2018 del Tribunale di espropriazione e quella da essa tutelata del 19
agosto 2016 del Municipio di __________ sono annullate;
1.2.   gli atti sono retrocessi al
Municipio di __________ affinché proceda a ricalcolare ai sensi dei considerando
i contributi di miglioria dovuti dal Cantone relativamente ai mappali __________
e __________ di __________ (__________).
2. La tassa di giustizia e le spese, di complessivi
fr. 1'000.-, sono poste in ragione di
1/2 ciascuno a carico delle parti.
Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera