Risarcimento dei danni da ungulati
Decisione del 01.09.2020, TRAM
Incarto n. 52.2019.184
CACCIA
art. 35 LCC
art. 13 cpv. 2 LCP

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo
sul ricorso del 23 aprile 2019 della
RI
  1
contro
la decisione del 20 marzo 2019 (n. 1375) del
  Consiglio di Stato che accoglie parzialmente la richiesta di risarcimento
  formulata dall'insorgente relativamente ai danni causati dagli ungulati e dai
  corvidi alle sue colture orticole nel corso del 2018;
ritenuto, in
fatto
A. a. La RI 1 è un'azienda
che produce e commercia prodotti ortofrutticoli, che vengono coltivati su
diversi fondi situati a __________ e __________ (nel comune di __________) e a __________
(nel comune di __________). Nel corso del 2018, queste colture hanno subito
delle perdite causate dall'irruzione di animali selvatici, che quattro perizie
del 23 aprile, 17 luglio, 6 e 13 agosto dei periti __________ e __________ hanno
stimato in complessivi fr. 51'075.-: fr. 9'075.- per danni da corvidi
verificatisi nelle colture di __________ e __________ e fr. 42'000.- per danni
da cervi in quelle di __________ (fr. 18'000.- in località __________ e fr.
24'000.- in località __________).
B. Con decisione del 20
marzo 2019, il Governo ha accolto parzialmente la relativa richiesta di
risarcimento formulata dalla RI 1, che ha riconosciuto unicamente per i danni
alle colture di __________ e __________ (che ha ricalcolato in fr. 6'754.40).
Per prevenire futuri danni, le ha inoltre intimato di (cfr. dispositivo n. 5):
- procedere all'installazione di una
recinzione mobile elettrificata con almeno 5 fili e avente 180 cm di altezza a
tutela delle colture orticole potenzialmente danneggiabili dai cervi;
- procedere ad una corretta
manutenzione della citata recinzione;
- richiedere in tempo utile permessi
d'abbattimento per i corvidi e gli ungulati alle prime avvisaglie di danno.
Ripercorsi i fatti
e richiamati gli art. 35 cpv. 2 lett. b e c della legge cantonale sulla caccia
e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici dell'11 dicembre 1990
(LCC; RL 922.100), il Consiglio di Stato ha essenzialmente ritenuto che la
danneggiata non avesse adottato i provvedimenti adeguati e ragionevolmente
esigibili per prevenire o almeno ridurre i danni verificatisi a __________
(pertanto non rimborsabili). In particolare, si era limitata a cingere i
terreni in località __________ e 2 con un solo filo elettrificato alto 0.90 m
(che permetteva il passaggio della fauna selvatica); inoltre, non aveva
sollecitato il rilascio di un'autorizzazione per l'eliminazione dei capi
viziosi sin dalle prime avvisaglie di danni alla produzione orticola (il 16
luglio 2018).
C. Avverso tale
decisione, la RI 1 si aggrava ora dinnanzi al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che le siano risarciti anche i danni alle colture di __________
e che il punto 5 del dispositivo sia adeguato alla singolare circostanza o
che venga risarcito il lavoro della messa in opera. Ricordato che già nel 2017 aveva segnalato all'UCP danni da ungulati nei
campi di __________ (senza però richiedere risarcimenti, non avendo previsto
una protezione con fili ), l'insorgente - dopo aver riepilogato i fatti
del 2018 (ossia le irruzioni di cervi avvenute il 16 luglio e il 6 agosto,
nonostante le recinzioni elettriche e i dissuasori acustici) - sostiene in
sostanza di aver fatto tutto quanto possibile (misure di prevenzione e
di autodifesa). Contesta che vi sia un obbligo di posare una cinta
elettrificata alta m 1.80 con 5 fili e giudica sproporzionata la relativa
ingiunzione del Governo (punto 5). La sua non sarebbe una "coltura fissa";
eccessivo sarebbe quindi il costo per il lavoro di messa in opera di una
siffatta recinzione mobile (che dovrebbe essere tolta e rimessa ogni volta che
s'interviene sui campi e a fine coltura).
D. All'accoglimento del
ricorso si oppone l'Esecutivo cantonale, per il tramite dell'Ufficio caccia e
pesca (UCP), riconfermandosi nella sua decisione. In sintesi, appoggiandosi a
pubblicazioni e direttive, ribadisce come per contrastare le irruzioni di cervi
occorra disporre di una cinta alta almeno m 1.80 (che, in alcuni casi, può
anche raggiungere m 2.50); manifestamente insufficiente sarebbe invece una alta
solo 0.90 m (inferiore all'altezza al garrese degli animali). Ciò che anche la
ricorrente doveva sapere (viste pure le domande di risarcimento presentate in
passato). Nega poi che la danneggiata abbia chiesto un'autorizzazione per la
cattura di capi viziosi il 16 agosto ( recte : luglio) 2018, comunicando
al contrario come il campo fosse pronto alla raccolta e chiedendo il
nullaosta per la perizia. Nella misura in cui ha tardato la raccolta, avrebbe
allora dovuto sorvegliare le colture sollecitando un permesso per la cattura
dei capi viziosi. Quanto alla recinzione che le ha intimato di posare, ritiene
che a fronte del potenziale di danno elevato una tale misura sia lecita,
adeguata ed efficace per ridurre al minimo i possibili danni.
E. a. Con la replica, l'insorgente
si riconferma nelle sue conclusioni e domande di giudizio, sviluppando
ulteriormente le proprie tesi con argomenti
di cui si dirà semmai più avanti. Ribadisce tra l'altro l'onere eccessivo di
una cinta elettrica alta m 1.80 con 5 fili, da togliere e rimettere almeno otto
volte; alla fine della coltura, afferma, il guadagno si azzererebbe. Sostiene
inoltre che, anche senza una richiesta scritta di abbattere i capi viziosi, l'UCP avrebbe dovuto agire; tant'è che, telefonicamente, il funzionario le avrebbe
comunicato che sarebbero intervenuti per spostare dei capi viziosi . La
perizia del 17 luglio 2018 sarebbe invece stata richiesta solo per poter
iniziare il raccolto (avvenuto per ¼ del campo e poi perdurato, come di
consueto, ancora un mese). b. L'autorità cantonale ha rinunciato a duplicare, riconfermandosi nella
sua posizione.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 48 cpv. 2 LCC.
La legittimazione attiva dell'insorgente, direttamente e personalmente toccata
dalla decisione impugnata di cui è destinataria, è certa (art. 65 della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è
dunque ricevibile in ordine .
1.2. L'impugnativa può
essere evasa sulla base gli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). A
eventuali carenze istruttorie potrà semmai essere posto rimedio rinviando gli
atti all'istanza inferiore per nuovi accertamenti (art. 86 cpv. 2 LPAmm).
2. 2.1. Il regime
del risarcimento dei danni causati dalla selvaggina è disciplinato dal capitolo
4 della legge federale sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli
uccelli selvatici del 20 giugno 1986 (LCP; RS 922.0). Secondo l'art. 12, i
Cantoni prendono misure preventive contro i danni causati dalla selvaggina
(cpv. 1) e stabiliscono le misure ammesse di autodifesa contro la selvaggina
per la protezione di animali domestici, beni immobili e colture agricole (cpv. 3). L'art. 13 cpv. 1 sancisce il principio
secondo il quale per i danni provocati dalla selvaggina al bosco, alle colture
agricole e agli animali da reddito è corrisposto un equo risarcimento, fatta
eccezione per i danni causati da animali contro i quali sono ammesse misure di
autodifesa ai sensi dell'art. 12 cpv. 3. I Cantoni, soggiunge il cpv. 2,
disciplinano l'obbligo del risarcimento. Esso è dovuto soltanto per quanto non
si tratti di danni insignificanti e siano state prese le misure che si potevano
ragionevolmente pretendere per prevenire il danno, ritenuto che le spese per
siffatte misure possono essere computate nel calcolo dell'indennità.
2.2. Il legislatore
ticinese ha ripreso i suddetti principi agli art. 34 segg. LCC. L'art. 35
ribadisce il principio in virtù del quale è corrisposto un equo risarcimento
per i danni causati dalla selvaggina ai boschi, alle colture e agli animali da
reddito, ritenuto comunque che spetta al Consiglio di Stato fissare le modalità
per la valutazione del danno e il calcolo dell'indennità dovuta. Il cpv. 2 precisa
poi che non sono risarciti i danni (a) insignificanti o non sufficientemente
documentati, (b) favoriti dalla mancanza di misure di prevenzione che
ragionevolmente potevano essere prese dal danneggiato o (c) causati da animali
contro i quali sono ammesse misure di autodifesa. Il Consiglio di Stato
stabilisce contro quali specie di animali selvatici possono essere prese misure
di autodifesa, designa i mezzi autorizzati e determina chi sia abilitato a
prendere dette misure, dove e quando (art. 34 cpv. 3 LCC). 2.3. Il Governo ha ulteriormente precisato il regime applicabile con il
regolamento sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli
selvatici dell'11 luglio 2006 (RLCC; RL 922.110). In particolare, l'art. 60
stabilisce le circostanze in cui è possibile chiedere all'UCP il permesso di
autodifesa mediante cattura o abbattimento per danni provocati da determinati
animali selvatici. L'art. 61 cpv. 1 specifica che la richiesta per
l'autodifesa, per la cattura o l'eliminazione di capi viziosi e per la posa di
trappole a trabocchetto nei pressi di stabili va fatta all'UCP, ritenuto che
siano state adottate tutte le misure lecite e adeguate per allontanare la
selvaggina, quali tra l'altro recinzioni metalliche (escluso l'impiego di fili
spinati) o recinzioni con corrente elettrica. Per quanto attiene al risarcimento, l'art. 65 prevede che, per i danni causati alle
colture agricole o ad animali da reddito da parte di animali contro i quali non
sono ammesse misure di autodifesa, hanno diritto a un risarcimento fino a un
massimo dell'80% del danno (calcolato deducendo l'1% del reddito netto
imponibile, ritenuta una deduzione minima di fr. 300.-) coloro che dichiarano
un reddito agricolo (cfr. cpv. 1 e 2). Precisa inoltre che il risarcimento è rifiutato
se la notifica tardiva o la modifica della situazione di fatto hanno ostacolato
un accertamento attendibile del danno (cpv. 3). La procedura per la richiesta
del risarcimento è disciplinata dall'art. 66 RLCC, secondo cui, tra l'altro, le
domande di risarcimento devono essere presentate all'UCP dal proprietario o dal
danneggiato, il quale è tenuto a comprovare l'adempimento delle condizioni di
risarcimento; in caso di mancata presentazione della documentazione richiesta
entro i termini impartiti dall'UCP, la domanda di risarcimento decade senza
ulteriori formalità (cpv. 1). È poi precisato che l'UCP è competente per i
necessari accertamenti e che il richiedente riceve seduta stante copia
dell'esito dell'accertamento eseguito con possibilità di formulare osservazioni
nel termine di 5 giorni (cpv. 2).
2.4. Come ricordato
dal Tribunale federale, la legge federale e il diritto cantonale che la
concretizza stabiliscono quindi una sequenza "a cascata" di possibili
interventi, sussidiari l'uno all'altro: l'adozione di misure per allontanare la
selvaggina ed evitare le incursioni (recinzioni), le misure di autodifesa
(cattura o abbattimento dei capi viziosi) e, infine, il risarcimento del danno
(cfr. STF 2C_1006/2017 del 21 agosto 2018 consid. 3; cfr. pure STA 52.2017.294
del 13 dicembre 2018 consid. 2).
3. In concreto,
come visto in narrativa, il Consiglio di Stato ha anzitutto respinto la domanda
di risarcimento dei danni da cervi subiti nelle colture di __________, perché l'insorgente
non aveva adottato le adeguate misure di prevenzione (recinzione; art. 35 cpv.
2 lett. b LCC), rimproverandola inoltre di non aver sollecitato l'adozione di
misure di autodifesa (cattura ed eliminazione di capi viziosi, art. 35 cpv. 2
lett. c LCC). Per prevenire futuri danni, le ha infine imposto di procedere a
determinate misure (cfr. consid. B), tra cui posare una cinta elettrica mobile
alta almeno m 1.80, a 5 fili.
4. 4.1. Ora, per
quanto riguarda il primo punto, dagli atti risulta che la ricorrente, per
limitare i danni alle proprie colture di carote, si è effettivamente limitata a
posare una cinta elettrica con 1 filo a corrente , alta solo m 0.90 (cfr.
perizia e decisione impugnata). A giusta ragione il Governo ha considerato una
tale misura sicuramente insufficiente e inadeguata, poiché permette
facilmente il passaggio della fauna selvatica . È infatti del tutto evidente
che una recinzione alta meno di un metro e formata da un solo filo elettrico
non possa efficacemente contrastare l'irruzione nei campi di cervi, che -
diversamente dalle mucche (cfr. replica) - possono agevolmente saltare l'ostacolo
(cfr. pure, scheda infor mativa n. 4 "Il
cervo" edita dal Dipartimento del territorio). In generale, per allontanare
i cervidi vengono in effetti raccomandate recinzioni permanenti o mobili
elettriche (con anche 5 o più fili) aventi un'altezza tra m 1.80 e 2.50
(barriere più basse possono invece bastare per altri ungulati come i cinghiali;
cfr. Agridea , Côltures de
protection en agricolture contre la faune sauvage, Losanna 2006, pag. 5 segg.;
cfr. pure le linee guida del Canton Vallese "Aufstellen von Elektrozäunen
je nach Wildart", https://www.vs.ch/de/web/scpf/degats-aux-cultures sub "elektrische Drahtgeflechte" e la citata scheda informativa). Ferme queste premesse, meno chiaro è tuttavia se, nel caso di specie, all'insorgente
possa essere rimproverato di non aver posato una recinzione più alta e
strutturata, in particolare come quella indicata dal Governo. 4.2. Al danneggiato incombe come visto l'obbligo di ridurre il danno, facendo
quanto da lui è ragionevolmente esigibile per attenuare
il più possibile le ripercussioni del pregiudizio sulla sua condizione
economica (cfr. art. 13 cpv. 2 LCP). Il principio dell'esigibilità configura un aspetto del principio della
proporzionalità e permette di pretendere
da una persona un determinato comportamento, anche se presenta degli
inconvenienti (cfr. STA 52.2016.184 del 24 ottobre 2016 consid. 3.2,
52.2012.110 del 1° ottobre 2013 consid. 3.1). Nella valutazione di quali misure
di prevenzione siano concretamente esigibili l'autorità competente fruisce di
un margine di apprezzamento (cfr. STF 2C_516/2009 del 26 gennaio 2010 consid.
5.5). Rilevante è in particolare se l'attuazione della misura sia non
solo tecnicamente fattibile e praticabile, ma anche sostenibile a livello di oneri
e costi, a fronte del potenziale danno (cfr. Michael
Bütler , in: Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl-Ludwig
Fahrländer, Kommentar NHG - Ergänzt um Erläuterungen zu JSG und BGF, pag. 964,
n. 59). Sennonché, in concreto, non risulta che l'autorità cantonale si sia
compiutamente chinata su tali aspetti, in particolare raffrontando gli oneri e
i costi derivanti dall'opera di prevenzione che l'insorgente ha omesso di
adottare (spese per l'acquisto e la gestione di una cinta elettrica mobile alta
almeno m 1.80 con 5 fili, al netto di eventuali sussidi ex art. 62 RLCC), con
il potenziale danno (che deve in particolare considerare il possibile mancato
guadagno, tenuto conto dei risparmi sui costi di raccolto e lavorazione, cfr.
in tal senso RDAT I-1994 n. 50 consid. 5; STA 52.2008.407 del 15 gennaio 2020
consid. 3.2). Nonostante le obiezioni della danneggiata - che ha lamentato
oneri di gestione a suo dire sproporzionati (poiché la rete andrebbe
tolta e rimessa ogni qualvolta si interviene sui campi: le carote dopo la
semina vanno coperte e scoperte, zappate
almeno 2 volte, concimate 1 volta e trattate almeno 3 volte ) -, la precedente istanza è sostanzialmente
rimasta silente, limitandosi a evocare genericamente un valore di CHF
20'000.-/ettaro per le carote . In queste circostanze , gli atti non
possono che esserle retrocessi affinché - raccolti tutti gli elementi
occorrenti (costi effettivi della recinzione, dimensioni dei campi da cingere e
tipo di coltura, potenziale danno, ecc.) e sentita la ricorrente - si pronunci
nuovamente. L'autorità di prime cure dovrà in particolare verificare se la posa
della suddetta cinta, oltre ad apparire idonea, adeguata e necessaria al fine
di preservare efficacemente le orticolture da danni da parte di ungulati (che
già in passato hanno apparentemente fatto incursioni nei campi in oggetto, cfr.
corrispondenza e-mail del 2016 e 2017 agli atti, allegati 1 e B), fosse
concretamente esigibile. Nell'esame andrà parimenti appurato se una simile
opera di premunizione richieda effettivamente di essere tolta e rimessa più
volte, così come afferma la ricorrente.
5. Stante quanto
precede, non mette conto di chinarsi sull'ulteriore rimprovero mosso alla
ricorrente di non aver sollecitato dei permessi
di autodifesa (art. 35 cpv. 2 lett. c LCC), che presuppongono comunque che
siano state adottate tutte le misure lecite e adeguate per allontanare la
selvaggina (cfr. art. 61 cpv. 1 RLCC). Va nondimeno sin d'ora rilevato
che, se da un lato emerge che nell'e-mail del 16 luglio 2018 la ricorrente si è
effettivamente limitata a notificare il danno (precisando che il campo è
pronto alla raccolta e che sarebbe intervenuto il perito), senza quindi
formulare richieste d'intervento per l'abbattimento di capi viziosi, d'altro
canto nulla è dato di sapere in relazione alle ulteriori asserite telefonate
con il funzionario dell'UCP (__________), in cui al signor __________ sarebbe a
più riprese stato detto che sarebbero intervenuti per
spostare dei capi viziosi (cfr. replica). Comunicazioni che di primo acchito
non appaiono senz'altro inattendibili (cfr. per analogia, STA 52.2017.294 del 13 dicembre 2018
consid. 3), ma su cui l'autorità
cantonale non si è espressa, per modo che anche da questo profilo potrebbero
sussistere delle lacune nell'accertamento dei fatti.
6. Da ultimo - e a prescindere dai suddetti
accertamenti che l'autorità inferiore è chiamata a svolgere - va rilevato che
non può in ogni caso essere confermato il punto della decisione (disp. n. 5)
che impone all'insorgente di procedere a determinate misure per prevenire
futuri danni (cfr. consid. B). Le disposizioni della legislazione sulla
caccia permettono infatti unicamente all'autorità cantonale di rifiutare un
risarcimento dei danni subiti qualora il danneggiato non abbia adottato tutte
le misure ragionevoli per contenerli. Non costituiscono anche una base legale
per ingiungere, in precedenza, l'adozione di determinate misure (quali ad
esempio la costruzione di una recinzione). Spetta insomma all'agricoltore decidere
se attuare o meno i provvedimenti necessari e ragionevolmente esigibili per
prevenire i danni della fauna selvatica, sopportandone semmai le conseguenze
finanziarie in caso di passività (cfr. art. 13 cpv. 2 LCP, 35 cpv. 2 LCC).
7. 7.1. Sulla base delle considerazioni che
precedono, il ricorso deve essere parzialmente accolto. Nella misura in cui è
stata impugnata (rifiuto risarcimento dei danni alle colture di __________ e
ingiunzione di cui al punto 5), la decisione è annullata. Gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché si
pronunci nuovamente sulla richiesta di risarcimento dei danni causati alle
colture nel comune di __________, una volta completata l'istruttoria, così come indicato al consid. 4. 7.2. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 47
LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm), poiché la
ricorrente non è assistita da un legale.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto.
§.   Di
conseguenza:
1.1.   la decisione del 20 marzo 2019 (n.
1375) del Consiglio di Stato è annullata, nella misura in cui rifiuta il risarcimento
dei danni causati dagli ungulati nel corso del 2018 alle colture di __________
(__________) e relativamente al dispositivo n. 5;
1.2.   gli atti sono retrocessi al
Governo affinché proceda come indicato al consid. 7.1.
2.   Non si preleva una tassa di
giustizia. Non si assegnano ripetibili. Alla ricorrente va retrocesso l'importo
di fr. 1'500.- versato quale anticipo per le spese processuali.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera