Designazione del nome e del cognome di una candidata all'elezione comunale sulla scheda e sul materiale di voto
Decisione del 01.03.2021, TRAM
ELEZIONE COMUNALE
PROCEDURA PREPARATORIA
art. 2 cpv. 4 LDI
art. 47 cpv. 2 LEDP 2018
art. 133 cpv. 2 LEDP 2018
art. 8 cpv. 2 REDP
art. 9 cpv. 2 REDP

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo
sui ricorsi di
RI
  1
patrocinata
  da:
a.
del 12 febbraio 2021
contro
la pubblicazione del 9 febbraio 2021 delle proposte
  di lista per l'elezione del Consiglio comunale e del Municipio di e del 18
  aprile 2021;
b.
del 19 febbraio 2021
contro
la decisione del 12 febbraio 2021 con cui il Sindaco
  del Comune di e le comunica che sulle schede elettorali delle elezioni
  comunali del 18 aprile 2021 figurerà come RI 1;
ritenuto, in
fatto
A. L'11 gennaio 2021 il
Municipio del Comune di e ha convocato l'Assemblea comunale per domenica 18
aprile 2021 per l'elezione del Consiglio comunale e del Municipio per il
periodo 2021-2024. Per quanto qui interessi, l'avviso di convocazione indicava che
le proposte di candidatura, che dovevano pervenire entro le ore 18:00 di lunedì
8 febbraio 2021, dovevano designare i candidati unicamente con cognome, nome,
data completa di nascita e Comune di domicilio.
B. Entro il citato
termine, sono state depositate due proposte denominate d , una per il
Consiglio comunale e una per il Municipio, sulle quali figura quale candidata RI
1.
C. Il 9 febbraio 2021 le
proposte di candidatura pervenute tempestivamente sono state pubblicate
all'albo comunale ( www.e.ch ). La
candidatura sulla citata proposta di RI 1 figura come segue:
1. RI 1 "i", __________-__________-__________,
e (__________).
D. a. Con ricorso del 12 febbraio
2021, assistito da una replica, RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo di correggere il nome sulle schede di voto in modo da
poter figurare come RI 1, subordinatamente RI 1. In via ancora subordinata,
chiede che sia trovata una soluzione maggiormente dignitosa rispetto alle
virgolette per indicare il secondo cognome.
L'insorgente spiega
che RI 1 è il nome con il quale è pubblicamente e politicamente conosciuta e che
figura anche sulla documentazione ufficiale che la riguarda (casellario
giudiziale, carta d'identità, credenziali da deputata in Gran Consiglio, schede
di voto di precedenti elezioni ecc.). Ritiene poi inaccettabile figurare
(peraltro, sul solo materiale accompagnatorio) come RI 1 , "i" .
Ciò sarebbe indecoroso e lesivo della dignità delle persone, poiché dà
l'impressione di essere un soprannome o suscita dubbi quanto alla legittimità
del suo uso. Non tener conto del cognome con cui si è pubblicamente conosciuti sarebbe
pure discriminatorio nei confronti delle donne costrette a candidarsi con un
cognome recentemente adottato a seguito di divorzio e con il quale non sono conosciute.
Lo stesso vale anche per coloro, in maggioranza donne, che usano il cognome di
affinità. Secondo la ricorrente, con la recente revisione della legge
elettorale il legislatore non avrebbe mai inteso impedire ai candidati di
presentarsi con il nome con cui sono conosciuti socialmente e politicamente, ma
unicamente evitare il proliferare di nomignoli affettuosi utilizzati nella
cerchia di amici; l'intento non era sicuramente quello di rendere
irriconoscibile o creare dubbi quanto all'identità dei candidati. Una simile
volontà non sarebbe deducibile né dal messaggio del Governo né dal relativo
rapporto. Le direttive impartite dalla Cancelleria dello Stato, cui si è
attenuta l'Autorità comunale, sarebbero dunque errate. b. Il Sindaco domanda che il ricorso, per quanto ricevibile, sia respinto,
mentre la Cancelleria dello Stato ritiene corretta la decisione del Sindaco. I
loro argomenti saranno ripresi, in quanto necessario, in diritto.
E. a. Con decisione del
12 febbraio 2021, intimata anche alla ricorrente, il Sindaco ha stabilito che
nelle liste d per il Municipio e il Consiglio comunale RI 1 figurerà
con la denominazione di RI 1. Il Sindaco, evocate in particolare le indicazioni
stabilite nella direttiva dell'8 febbraio 2021 e il messaggio concernente la
nuova legge elettorale, ha ritenuto determinante l'iscrizione nel registro
comunale della candidata, sottolineando che la stessa ha mantenuto dopo il
divorzio il cognome unico RI 1, acquisito al momento del matrimonio. b. Anche questo secondo atto è stato avversato da RI 1, con ricorso del 19
febbraio 2021 che pone le medesime domande e che riprende, completandone la
motivazione, il contenuto di quello trasmesso in precedenza.
c. Il giudice delegato ha dunque fissato un termine al Sindaco e al Servizio
dei diritti politici per prendere posizione sia sul secondo gravame sia sulla
replica inoltrati dall'insorgente. Solo il Servizio si è espresso, ribadendo la
correttezza sia delle indicazioni fornite dalla Cancelleria dello Stato sia
della decisione del Sindaco.
Considerato, in
diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende
dall'art. 133 cpv. 2 della legge sull'esercizio dei diritti politici del 19
novembre 2018 (LEDP; RL 150.100). Certa è la legittimazione attiva di RI 1,
cittadina attiva di e . A torto con la risposta il Sindaco ritiene tardiva l'impugnativa, poiché la
ricorrente sarebbe semmai dovuta insorgere contro la pubblicazione del catalogo
elettorale: le impugnative non vertono sul contenuto dei registri comunali, ma su
come la candidata debba figurare nel materiale di voto. Ferma questa premessa, i ricorsi, tempestivi, possono essere decisi sulla base
degli atti prodotti dalle parti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). In
particolare, non è necessario escutere testi né acquisire i verbali delle sottocommissioni
che si sono occupate della revisione della LEDP. La volontà del legislatore
emerge infatti con sufficiente chiarezza dai materiali pubblicati nella
Raccolta dei verbali del Gran Consiglio (RVGC).
2. Secondo l'art.
47 cpv. 2 LEDP, sulla proposta di lista e di candidatura i candidati devono
essere unicamente designati con cognome, nome, data di nascita e domicilio.
2.1. Originariamente
il Consiglio di Stato aveva proposto una versione meno rigida della norma,
laddove non figurava l'avverbio unicamente . Ciononostante, il Governo
aveva preannunciato la sua intenzione di inasprire la prassi su ciò che può
apparire sul materiale di voto (Messaggio del Consiglio di Stato del 20 aprile
2016 [n.7185] concernente la revisione della legge sull'esercizio dei diritti
politici, in: RVGC 2018-2019, vol. 5, pag. 2577 segg., 2614 seg.):
L'articolo 48 è stato in parte riformulato, senza
modificare le regole vigenti.
Le candidature devono essere notificate indicando il
nome, il cognome, la data di nascita e il domicilio. La prassi ammette nell'elenco
dei candidati (ma non sulla scheda) l'aggiunta che il candidato figura sulla
lista quale indipendente o quale rappresentante di un gruppo specifico, per
esempio, del movimento giovanile del partito principale. In analogia a quanto
vale a livello federale, proponiamo di abbandonare questa prassi. Spetta semmai
ai partiti e ai candidati nella campagna elettorale presentarsi e promuovere la
candidatura.
Il candidato deve essere indicato con il nome che
figura nei registri comunali. Qualora il candidato sia conosciuto con una forma
contratta del nome, è possibile usare questa. Nel caso di doppio cognome è
inoltre tollerabile indicarne uno solo, purché la persona sia effettivamente
conosciuta pubblicamente perlopiù con quel cognome.
Sulla scheda si tollerava anche l'indicazione di un
soprannome. Negli ultimi anni abbiamo assistito a un aumento di tali aggiunte,
che talvolta non sono necessarie per consentire all'elettore di identificare il
candidato. Pertanto, intendiamo diventare un po' più restrittivi e ammettere di
principio l'indicazione di un soprannome solo nei casi di omonimia o qualora il
candidato sia manifestamente più conosciuto tra i cittadini con il soprannome
anziché con il nome.
2.2. La norma è stata
discussa anche in sede commissionale, che ha confermato, inasprendola, la
posizione del Governo, individuando nelle istruzioni di voto il luogo dove
potevano essere apportate ulteriori precisazioni (RVGC cit., pag. 2741 seg.):
art. 48 "Candidature": notifica delle
candidature
modifiche della maggioranza rispetto alla versione
governativa (con indicazioni all'indirizzo del Consiglio di Stato circa
l'applicazione della norma)
ipotesi di emendamento della minoranza 1 e della
minoranza 2 rispetto alla versione della maggioranza si vedano anche, per l'art. 48 cpv. 3, le considerazioni all'art. 11 "Ineleggibilità"
concernenti la questione del casellario giudiziale in relazione al principio
dell'ineleggibilità/destituzione [ipotesi di emendamento n. 2a e n. 2b, pagine
15-18 del rapporto]
Visto l'aumento dei casi di utilizzo di un soprannome,
è intenzione del Consiglio di Stato intervenire in modo più restrittivo,
ammettendo di principio l'indicazione di un soprannome unicamente nei casi di
omonimia o qualora il candidato sia manifestamente più conosciuto tra i
cittadini con il soprannome anziché con il nome.
Circa la prassi, attualmente ammessa, di aggiungere
indicazioni come "indipendente" o "rappresentante del movimento
giovanile" di un partito, il Consiglio di Stato propone di abbandonarla,
in analogia con quanto avviene a livello federale, poiché spetta semmai ai
partiti e ai candidati presentarsi e promuoversi nell'ambito della campagna
elettorale.
La maggioranza della Commissione
In merito all'uso dei soprannomi nelle schede, la
maggioranza della Commissione (7 membri) si è dimostrata più severa del
Governo, abolendo tout court questa possibilità. Sulla scheda di voto potranno
quindi figurare unicamente il nome, il cognome, la data di nascita e il domicilio
del candidato. Per compensare questa rigidità, si invita il Consiglio di Stato
a far sì che sull'opuscolo "Istruzioni di voto" (che riporta le
informazioni pubblicate sul Foglio ufficiale) - distribuito con il materiale di
voto e contenente l'elenco delle liste e dei candidati - figurino, oltre ai
dati anagrafici dei candidati (nome, cognome, data di nascita e Comune di
domicilio), anche le seguenti indicazioni:
-   il soprannome (se il candidato è manifestamente
più conosciuto tra i cittadini con il soprannome anziché con il nome);
-   nelle liste raggruppanti più partiti,
l'inserimento dell'appartenenza partitica accanto ai nominativi dei candidati,
a condizione che l'intestazione di tali liste contenga le denominazioni dei
partiti interessati;
-   l'inserimento della qualifica "indipendente"
o dell'appartenenza al movimento giovanile di un partito, a condizione che
l'intestazione della lista preveda, oltre alla denominazione del partito, anche
la dicitura "indipendente" rispettivamente l'indicazione del
movimento giovanile interessato;
-   la località (ex Comune) di residenza dei candidati
(tra parentesi, accanto al Comune di domicilio);
-   la professione dei candidati.
La minoranza 1 della Commissione
ipotesi
di emendamento [n. 16a]: art. 48 cpv. 2 nuova LEDP
Art. 48
cpv. 2
Candidature 2 I candidati
devono essere designati con cognome, nome, data di nascita e domicilio.
La minoranza 1 della Commissione (3 membri) non
esclude la possibilità di inserire i soprannomi nelle schede ma, confermando la
proposta del Consiglio di Stato, di essere d'ora innanzi restrittivi in
materia, unicamente nei casi di omonimia o qualora il candidato sia
manifestamente più conosciuto tra i cittadini con il soprannome anziché con il
nome. La minoranza 1 condivide per contro le indicazioni della maggioranza
circa le informazioni che possono figurare sull'opuscolo "Istruzioni di
voto".
La minoranza 2 della Commissione
ipotesi
di emendamento [n. 16b]: art. 48 cpv. 2 nuova LEDP
Art. 48
cpv. 2
Candidature 2 I candidati
devono essere designati con cognome, nome, data di nascita e domicilio. Per
consentire all'elettore di identificare il candidato, sulla lista è utile
permettere l'aggiunta di altre caratteristiche (località di residenza,
paternità, professione ecc.).
La minoranza 2 della Commissione (1 membro) propone
che, per consentire all'elettore di identificare il candidato, sulla lista sia
possibile permettere l'aggiunta di altre caratteristiche (ad esempio la
località di residenza, la paternità, la professione ecc.), ossia dati "non
sensibili" che anzi fino a qualche anno fa erano usuali. Viceversa, si
condivide che sulla scheda figurino solo il nome e il cognome e nessun'altra
indicazione.
Non essendo state concretizzate ipotesi
di emendamento al plenum (cfr. spiegazioni in RVGC cit., pag. 2707) la
proposta formulata nel messaggio e sostenuta dalla maggioranza della
commissione è stata accolta, senza discussione (cfr. RVGC cit., pag. 2478: Gli
articoli tacitamente accolti perché non oggetto di discussione o di proposte di
modifica non figurano nel presente verbale ).
2.3. Da quanto precede emerge, dunque, la volontà del legislatore
di far sì che sulle schede di voto appaiano unicamente il nome e il cognome così
come risultano dai registri comunali. Nella misura in cui il rapporto non si è
espresso in modo contrario rispetto al messaggio, vi è da ritenere che abbia
implicitamente avallato la proposta governativa. Tanto più che nella versione
della maggioranza che si è imposta emerge la volontà di maggior rigore per
quanto riguarda l'allestimento della scheda, contemperata dalla possibilità di
meglio dettagliare il profilo del candidato nell'elenco ricompreso nel
materiale di voto. Invano la ricorrente ritiene che il messaggio stesso
privilegi la possibilità di utilizzare il cognome conosciuto pubblicamente.
Infatti, le modifiche indicate si dipartono sempre da quanto indicato nei
registri comunali, consentendo al massimo una contrazione del nome,
rispettivamente di tralasciare il secondo cognome a determinate condizioni. In
nessun caso è possibile dedurre l'intenzione di permettere di completare le
indicazioni che già non emergono dal registro.
Coerentemente con la volontà del Gran Consiglio espressa nelle
indicazioni fornite alla sua attenzione e contenute nel rapporto l'art. 8 cpv.
2 del regolamento sull'esercizio dei diritti politici del 5 giugno 2019 (REDP;
RL 150.110) prevede che
2 Nelle elezioni con il
sistema proporzionale, sulla scheda ufficiale figurano la data dell'elezione, l'autorità
o la carica da eleggere, il numero e la denominazione delle liste e il numero,
il cognome e il nome dei candidati; qualora non sia possibile riportare tutte
le liste sul recto della scheda, il numero di liste sulle due facce della
scheda deve essere equilibrato. Nel caso di elezione comunale con spoglio
cantonale, il Municipio confeziona la scheda attenendosi alle indicazioni della
Cancelleria dello Stato.
2.4. La decisione del legislatore di far capo ai registri comunali
per determinare quanto deve apparire sulla scheda di voto va esente da
critiche. Essa permette, oltre che a garantire uniformità a livello cantonale,
di tener conto dei termini molto ristretti entro i quali si muovono le fasi
preliminari delle elezioni. Risponde, infatti, a una logica di sicurezza e
semplicità che permette inoltre di considerare la parità di trattamento, tra
tutti i candidati, siano essi donne o uomini. Il fatto che a seguito di
matrimonio o divorzio una candidata (o un candidato) abbia mutato il proprio
cognome è il frutto di una scelta personale. Altrettanto quella di voler far
seguire al cognome di famiglia il cosiddetto cognome di affinità, separato da
un trattino, che non ha qualità di nome legale utilizzabile a fini ufficiali ( Heinz Hausheer/Regina E. Aebi-Müller , Das Personenrecht des Schweizerischen Zivilgesetzbuches ,
Berna 2020, n. 1020; Paul-Henri Steinauer/ Christiana Fountoulakis , Droit des personnes physiques et de
la protection de l'adulte, Berna 2014, n. 402). Infine è vero che il Servizio
dei diritti politici nella direttiva dell'8 febbraio 2021 si riferisce (in modo
incompleto) genericamente ai cognomi da nubile, mentre l'indicazione deve
trovare evidentemente applicazione anche ai cognomi da celibe. Non vi è
comunque motivo di ritenere che ciò non sia il frutto di una svista, che verrà
senz'altro corretta.
2.5. In concreto, è pacifico che la ricorrente figura nei registri
comunali come RI 1. Con la risposta il Sindaco ha, inoltre, trasmesso la
verifica esperita presso il Servizio circondariale di stato civile che conferma
che la ricorrente è iscritta come RI 1 spiegando inoltre che
l'iscrizione RI 1 (cognome dell'ex coniuge) i (cognome da nubile) non è
mai stata un'opzione possibile, sia in applicazione dell'attuale sia del
precedente diritto. Ora, a prescindere dalle ulteriori indicazioni fornite dal
Servizio sulla possibilità o no di modificare il cognome in RI 1, resta che
attualmente il cognome iscritto nei registri comunali è RI 1, ciò che è determinante
ai fini della LEDP. A ragione, pertanto, il Sindaco ha disposto la correzione
della denominazione della candidata sulla scheda di voto.
Ininfluente è il fatto che, per
l'effetto di altre normative applicabili (per un esempio: art. 2 cpv. 4 della
legge federale sui documenti d'identità dei cittadini svizzeri del 22 giugno
2001; LDI; RS 143.1), l'insorgente abbia potuto far figurare su documenti
ufficiali anche il cognome di affinità, giacché questa possibilità non è data in applicazione della (nuova) LEDP. In definitiva, nella sua formulazione principale tendente a ottenere la
possibilità di figurare come RI 1, in subordine RI 1 sulle schede di voto i
ricorsi non possono trovare accoglimento.
3. In subordine la ricorrente chiede che sia trovata una soluzione
maggiormente dignitosa (rispetto alle virgolette) per indicare il secondo
Cognome . Tale domanda si riferisce alla possibilità di figurare nell'elenco
delle liste e dei candidati comprese nel materiale di voto come RI 1 "i" .
3.1. Il legislatore, come visto, si è mostrato
più flessibile su quanto può apparire sulle istruzioni di voto, formulando
all'indirizzo del Governo precise istruzioni per l'applicazione della norma, da
questo concretizzate nell'art. 9 cpv. 2 REDP. Ora, è vero che nelle
istruzioni date dal Gran Consiglio all'Esecutivo non risulta esplicitamente la
possibilità di aggiungere il nome da celibe/nubile del candidato. Tuttavia, nella
misura in cui il legislatore ammette i soprannomi non è dato di vedere perché nell'elenco
delle liste e dei candidati incluso nel materiale di voto non possa figurare
(anche) il nome da nubile, rispettivamente un doppio cognome non ufficiale, qualora
la persona sia manifestamente più conosciuta con questo nome. Scopo di queste
informazioni è di permettere di identificare maggiormente il candidato
raffigurato con i dati dei registri ufficiali sulla scheda.
3.2. Nel caso concreto, per quanto opinabile, la scelta di
ricomprendere tra virgolette le ulteriori indicazioni permesse non appare
ancora integrare gli estremi di una violazione del diritto, nemmeno di quello
costituzionale. In particolare, non si vede per quale motivo il fatto di
racchiudere tra virgolette le indicazioni relative ai nomi con i quali si è
maggiormente conosciuti possa essere in qualche modo lesivo della personalità
del candidato: si limita a indicare che non si tratta del nome ufficiale. Tutto
ciò premesso, risulta sufficientemente dimostrato che la ricorrente è conosciuta
come RI 1 (cfr., per esempio, credenziali di deputata). Entro questi
limiti può pretendere che questo doppio cognome - ancorché non conforme al
diritto in vigore né alla prassi relativa all'utilizzo dei cognomi di affinità
che imporrebbero l'utilizzo del trattino - di figurare nelle sole liste accluse
al materiale di voto come segue: RI 1 "s i" . Ciò permette di tenere sufficientemente conto anche della necessità per gli
elettori di correttamente individuarla.
4.   Visto quanto precede, i ricorsi
devono dunque essere parzialmente accolti nella loro via subordinata. Di
conseguenza la ricorrente deve figurare nella scheda unicamente come RI 1,
mentre nell'elenco delle liste e dei candidati potrà figurare come RI 1 "s i" . Entro questi limiti gli atti impugnati sono riformati. L'emanazione del presente giudizio rende priva d'oggetto la domanda di adozione
di misure cautelari.
5.   Non si preleva la tassa di giustizia, come da prassi (art. 47
LPAmm; RtiD I-2019 n. 3). Stante
che gli atti processuali sono stati compiuti direttamente dall'insorgente, non
si giustifica l'assegnazione di ripetibili (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1. I ricorsi sono
parzialmente accolti e gli impugnati riformati come indicato al considerando n.
4 della presente decisione.
2.   Non si
preleva la tassa di giustizia e non si assegnano ripetibili.
3 Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribu- nale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere