Sostegno finanziario per spese funerarie
Decisione del 10.03.2022, TRAM
Incarto n. 52.2021.126
COMUNE
art. 54 LAS

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Giovan Maria Tattarletti, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 22 marzo
2021 di
RI
  1
(titolare
  della ditta individuale RI 1, 6512 Giubiasco)
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la decisione del 10 febbraio 2021 (n. 607) del
  Consiglio di Stato che ha respinto la sua impugnativa avverso la risoluzione del
  9 gennaio 2020 con cui il Municipio di __________ ha respinto la sua domanda
  di concessione di un aiuto finanziario per le spese funerarie della defunta S__________;
ritenuto, in
fatto
A. La ditta RI 1 ha
eseguito il servizio funebre di S__________, già domiciliata a __________,
deceduta il 24 gennaio 2019, secondo le disposizioni da questa comunicate prima
della morte.
B. Gli eredi della
defunta hanno chiesto al Pretore del distretto di __________ di accertare che
la rinuncia all'eredità era da ritenere presunta in applicazione dell'art. 566
cpv. 2 del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210). Il 10
maggio 2019 il Pretore, considerato che la successione della defunta fosse già
passiva al momento della sua apertura, ha accolto l'istanza e dichiarato giacente
l'eredità di S__________. Nell'ambito della procedura di liquidazione
dell'eredità in via di fallimento, l'impresa di pompe funebri ha insinuato il
suo credito inoltrando due fatture, una di fr. 6'386.- e l'altra di fr. 407.-.
Il 2 luglio 2019 l'Ufficio dei fallimenti ha informato la ditta della chiusura
della procedura per mancanza di attivi.
C. RI 1 ha quindi chiesto
al Comune di __________ la concessione di un aiuto finanziario per le spese
funerarie della defunta S__________. Il Municipio, con decisione del 9 gennaio
2020 ha respinto la richiesta siccome tardiva e non presentata dagli eredi
della defunta, la quale ha fornito direttamente alla ditta le sue disposizioni per
le esequie, soprassedendo da un funerale assistenziale. Ciò che avrebbe imposto
in capo alla ditta una verifica preliminare della copertura finanziaria.
D. Il 10 febbraio 2021 il
Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto da RI 1 contro la predetta
risoluzione municipale. Il Governo ha ritenuto che, secondo una corretta
interpretazione dell'art. 54 della legge sull'assistenza sociale dell'8 marzo
1971 (Las; RL 871.100), la partecipazione comunale si applica unicamente nel
caso di cittadini defunti nullatenenti i cui parenti, se esistenti, non si sono
assunti spontaneamente le spese di sepoltura, rinunciando, fin dall'inizio
della vicenda (momento del decesso), ad avere qualsiasi relazione con il
defunto e quindi assumersi i compiti e gli oneri legati alle esequie del loro
congiunto. Nel caso concreto non spetterebbe al Comune farsi carico di queste
spese, ritenuto che lo scopo della norma non è quello di garantire in senso
generale l'incasso delle fatture non saldate emesse dalle ditte di onoranze
funebri. Incombeva alla ditta prendere le misure necessarie a garanzia del
pagamento delle proprie pretese al momento della sottoscrizione del contratto
con S__________. L'istanza in oggetto non rispetterebbe inoltre i requisiti
formali stabiliti dall'ordinanza municipale concernente la partecipazione del
Comune alle spese di sepoltura di persone domiciliate indigenti del 29 gennaio
2014 (ordinanza).
E. Contro la predetta
risoluzione insorge ora RI 1 chiedendone l'annullamento e la conseguente
concessione del postulato aiuto finanziario tramite pagamento della propria
fattura, tassata secondo il tariffario cantonale . Sostiene che il
Governo avrebbe interpretato l'art. 54 Las in maniera troppo restrittiva,
mentre tutti i presupposti per ottenere il contributo sarebbero dati. Inoltre,
le condizioni fissate dall'ordinanza per l'ottenimento dell'aiuto finanziario costituirebbero
ostacoli insormontabili e inconciliabili con il diritto superiore.
F. All'accoglimento
del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e
il Comune di __________, rappresentato dal suo Municipio, che ribadisce i
motivi a sostegno della decisione di negare l'aiuto finanziario.
G. Con la replica e la
duplica la parte ricorrente e l'autorità di prime cure confermano le proprie
tesi.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo discende dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del
10 marzo 1987 ( LOC; RL
181.100) . In quanto ditta
individuale, la RI 1 non dispone della personalità giuridica (cfr. STA
52.2019.307 del 4 maggio 2020 consid. 1.1). Il ricorso, inoltrato a nome della
ditta, va quindi considerato interposto dal suo titolare, __________, la cui legittimazione
attiva è data (art. 209 lett. b LOC). La denominazione del ricorrente può pertanto
essere rettificata senza ulteriori formalità (cfr. DTF 142 III 787 consid.
3.2.1). Con questa precisazione, il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 della
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100),
è quindi ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. Per l'art. 54 Las il Comune provvede alle spese di
sepoltura di suoi cittadini non beneficiari di prestazioni assistenziali
cantonali, deceduti senza lasciare risorse sufficienti a coprire tali spese. La
norma soggiunge che è riservato il regresso su parenti tenuti all'obbligo di
assistenza secondo l'art. 328 CC. Con questa disposizione, in vigore dal 1° febbraio 2003, il legislatore cantonale
ha voluto adottare una prassi generalizzata negli altri Cantoni e già applicata
da alcuni Comuni ticinesi, di assumere l'onere di dare sepoltura ai loro
cittadini che non sono, al momento del decesso, beneficiari di prestazioni
assistenziali cantonali, ma che non lasciano risorse per coprire le spese
funerarie né dispongono di parenti che si assumono queste spese spontaneamente
(cfr. messaggio n. 5250 dell'8 maggio 2002, pag. 11 ad art. 54).
3. Nel caso concreto, O__________ e M__________,
eredi della defunta S__________, domiciliati fuori Cantone, hanno rinunciato
all'eredità. A questo atto ha fatto seguito la liquidazione in via fallimentare
dell'eredità giacente che, in mancanza di attivi sufficienti, non ha permesso
di pagare il credito della ditta di onoranze funebri. In queste circostanze,
secondo l'art. 54 Las, spetta al Comune farsi carico in prima battuta delle
spese di sepoltura della sua cittadina, deceduta senza lasciare mezzi
sufficienti per provvedervi (circostanza chiara e incontestata) né parenti disposti
ad assumersi spontaneamente tali spese. Il Municipio ha quindi a torto negato
ogni intervento in questo senso. La motivazione con cui il Consiglio di Stato
ha tutelato la decisione dell'esecutivo comunale non può essere seguita e
appare persino contraddittoria rispetto alla sua interpretazione della norma,
secondo cui il Comune è tenuto a provvedere alle spese di cittadini indigenti i
cui parenti non si siano assunti spontaneamente le spese di sepoltura
rinunciando ad avere relazioni con il defunto e a occuparsi delle incombenze
legate alle esequie. Nel caso concreto i parenti più prossimi della defunta
hanno rinunciato all'eredità e non si sono occupati dell'organizzazione del
funerale. A queste ha pensato la stessa S__________, contattando l'insorgente
prima del decesso. Rimproverare a quest'ultimo di non aver verificato la
copertura finanziaria della defunta, mettendo in primo piano il suo rischio
imprenditoriale appare insostenibile a fronte di una norma legale che
impone ai Comuni di provvedere alle spese funerarie dei cittadini indigenti,
riservato il regresso sui parenti tenuti
all'obbligo di assistenza secondo l'art. 328 CC.
4. Resta da
esaminare se il Municipio poteva negare la richiesta dell'insorgente per il
mancato rispetto delle prescrizioni stabilite nell'ordinanza.
4.1. L'ordinanza
riprende il principio dell'art. 54 Las e, all'art. 1, definisce le spese
funerarie e di sepoltura
a. quelle derivanti dallo svolgimento
del funerale, compreso l'acquisto del cofano per sepoltura o cremazione, il
servizio mortuario di trasporto (salvo se in destinazione all'estero) e il
servizio funebre secondo le modalità in uso, compresa la vestizione e la
preparazione della salma;
b. quelle derivanti in particolare
dal pagamento dell'eventuale tassa di cremazione, della concessione per il
posto tomba o per il loculo, comprese le spese per la preparazione e la
chiusura.
Il
Municipio ha inoltre stabilito, all'art. 3, che sono legittimati a chiedere la
prestazione comunale il coniuge superstite, i parenti in linea ascendente o
discendente, fratelli e sorelle, il curatore e inoltre la direzione
dell'istituto in cui il defunto era degente. La richiesta, soggiunge l'art. 4,
deve essere inoltrata entro tre mesi dallo svolgimento del funerale. Per le
persone senza parenti prossimi non degenti in istituti la procedura è avviata
d'ufficio. Secondo l'art. 5 dell'ordinanza, la prestazione comunale è erogata
fino a un massimo del tariffario assistenziale, a condizione però che questo non
superi i fr. 4'500.-. L'aiuto è accordato in base all'importo effettivo delle
spese comprovate e va destinata in primo luogo alla copertura delle tasse.
L'eventuale sostanza rimanente della persona defunta va computata a diminuzione
della prestazione comunale. 4.2. Il Municipio, tra gli altri motivi, ha rifiutato la richiesta
dell'insorgente in quanto presentata tardivamente (oltre tre mesi dopo il
funerale) e non dagli eredi della defunta. Conclusione che il Governo ha
tutelato, sulla base della predetta ordinanza. Tuttavia, l'art. 54 Las che
impone ai Comuni di provvedere alle spese funerarie dei cittadini indigenti non
pone simili limitazioni per la concessione del diritto. Né il legislatore
cantonale ha delegato ai Comuni, men che meno ai Municipi, la facoltà di
regolare la materia. In nessun caso l'esecutivo comunale può pertanto stabilire
un termine di prescrizione, che né la Las né la LOC prevedono, e porre
ulteriori condizioni per l'ottenimento dell'aiuto inconciliabili con il diritto
cantonale (art. 16 cpv. 2 della Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del
14 dicembre 1997 [Cost./TI, RL 101.100], 1 LOC). Le predette conclusioni del Municipio non
poggiano pertanto su alcuna valida base legale. Ne segue innanzitutto che la
domanda , presentata poco più di un anno dopo il funerale, non può essere
ritenuta tardiva. Infatti, in difetto di un termine di prescrizione stabilito
dalla legge per le prestazioni uniche fondate sul diritto pubblico, si applica
di principio il termine di dieci anni (cfr. STA 52.2017.481 del 13 agosto 2019
consid. 4.3 con riferimenti). In secondo luogo, per quanto riguarda la
legittimazione dell'insorgente a richiedere la prestazione, si rileva che
dell'obbligo per i Comuni di provvedere alle spese funerarie sancito all'art.
54 Las beneficia la successione medesima. Ciò non toglie che possa essere la
ditta di pompe funebri a sollecitare la presa a carico di questi oneri, allo
stesso modo di quanto potrebbe fare un parente o una persona vicina al defunto
che si occupa di organizzare le esequie. Il ricorrente ha eseguito il servizio
funebre secondo le disposizioni ricevute direttamente dalla defunta prima del
decesso e ha un interesse al pagamento delle proprie prestazioni. Non vi sono
pertanto ragioni per negargli la facoltà di richiedere l'intervento del
Municipio.
5. Atteso che sono
dati i presupposti affinché il Comune si assuma le predette spese funerarie,
spetta al Municipio determinarsi sull'importo dello stesso. Esso osserva che la
cifra fatturata supererebbe chiaramente i costi usuali di sepoltura assunti di
regola dall'ente pubblico e richiama l'art. 5 dell'ordinanza.
5.1. A questo
proposito, si rileva che per i medesimi motivi sopra indicati, nemmeno l'art. 5
dell'ordinanza costituisce una base legale sufficiente per definire in modo
vincolante l'importo massimo erogabile in questo ambito. Posta questa premessa,
l'ordinanza, e meglio le disposizioni che definiscono le spese funerarie
riconosciute e ne fissano l'importo massimo, può quindi essere tuttalpiù
considerata quale direttiva interna, volta
ad assicurare un'interpretazione e un'applicazione uniforme delle prescrizioni
legali da parte dell'apparato amministrativo (cfr. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann , Allgemeines
Verwaltungsrecht, VII ed., Zurigo/San Gallo 2016, n. 81 segg.; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 129 con numerosi riferimenti) che
non è in alcun modo vincolante per gli amministrati o per i tribunali (DTF 128
I 167 consid. 4.3, 121 II 473 consid. 2b). 5.2. L'art. 5 ordinanza fissa un limite di spesa di fr. 4'500.- e
rimanda a sua volta a un non meglio precisato tariffario assistenziale. Verosimilmente
si tratta delle disposizioni emanate dall'Ufficio del sostegno sociale e
dell'inserimento (USSI). Con direttiva interna del 1° gennaio 2012, il predetto
Ufficio ha fissato un importo di fr. 3'300.- per le prestazioni generali
(cofano, preparazione igienica e vestizione della salma, servizio funerario,
croce o urna tipo standard, formalità d'uso, ritiro e consegna urna). Riconosce
poi supplementi per prestazioni particolari quali il noleggio di coperchio
frigorifero, l'allestimento della camera mortuaria, un impiegato supplementare,
le varie tasse, l'iscrizione del nome sul loculo e la locazione della camera
mortuaria. Queste direttive sono state recentemente aggiornate: ora l'USSI
riconosce prestazioni funerarie fino a un massimo di fr. 4'600.- per una
cerimonia "classica" con funzione religiosa in un luogo di culto e
fr. 3'300.- per una cerimonia "semplice", con rito direttamente al
crematorio o sale del commiato (cfr. direttive del 28 dicembre 2020 riguardanti
gli importi delle prestazioni assistenziali per il 2021 [BU 2021, 1], analoghe
su questo punto a quelle per il 2022 [BU 2022, 5]). Per gli aspetti di
dettaglio la direttiva rimanda a specifiche disposizioni. L'USSI ha specificato
le prestazioni comprese nell'importo di fr. 4'600.-, rispettivamente 3'300.-,
in una direttiva del marzo 2020. Nelle cifre indicate non sono comprese le
tasse, segnatamente quelle di cremazione e di utilizzo per sala delle cerimonie
o camera mortuaria, che sono riconosciute a parte, quale supplemento. Lo stesso
vale per il costo di iscrizione del loculo cinerario.
5.3. Alla luce di
queste direttive dell'USSI, alle quali ci si può comunque ispirare pur non
essendo vincolanti per il Tribunale, alla stregua di quelle municipali,
l'importo massimo di fr. 4'500.- stabilito dal Municipio appare inidoneo a
coprire in ogni situazione il minimo indispensabile per un funerale dignitoso nella
misura in cui comprende pure le tasse (segnatamente di cremazione, uso camera
mortuaria), che possono rivelarsi relativamente onerose. Basti pensare che nel
caso concreto queste ammontano a più di fr. 1'000.-. A mente di questa Corte,
trattandosi di oneri fissi non negoziabili e destinati a coprire prestazioni essenziali,
le stesse non vanno prese in considerazione per valutare la congruità del costo
del funerale, così come suggerito dal predetto Ufficio cantonale. Il rimborso
delle stesse non dovrebbe in altre parole influire sull'ammontare riconosciuto,
che deve tenere adeguatamente conto delle prestazioni effettivamente svolte e
della particolarità del caso concreto.
6. Visto quanto
precede, il ricorso va accolto e la decisione impugnata annullata assieme a
quella municipale. Gli atti sono quindi rinviati al Municipio affinché si
assuma le spese funerarie di S__________, riconoscendo all'insorgente un
congruo importo per le prestazioni concretamente eseguite. Esso rimborserà
inoltre le tasse percepite per la cremazione, l'utilizzo della camera mortuaria
e della sala delle cerimonie.
7. La tassa di
giustizia, fissata per le due istanze di giudizio, è posta a carico del Comune (art.
47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Esso rifonderà inoltre all'insorgente congrue ripetibili di
entrambe le istanze (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è accolto .
Di conseguenza:
1.1. la decisione
del 10 febbraio 2021 del Consiglio di Stato e la decisione del 9 gennaio 2020
del Municipio di __________ sono annullate;
1.2. gli atti sono
rinviati al Municipio di __________ affinché riconosca all'insorgente il pagamento
delle spese funerarie della defunta __________ come indicato nei considerandi.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico del Comune di __________. Alla parte
ricorrente è restituito l'anticipo versato. Il Comune rifonderà complessivamente
fr. 2'000.- all'insorgente a titolo di ripetibili per entrambe le sedi di
ricorso.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera