Introduzione nelle NAPR di disposizioni relative alla posa di antenne per la telefonia mobile
Decisione del 25.06.2020, TRAM
Incarto n. 90.2019.10
ANTENNA / ANTENNE / RIEPTITORE / RIPETITORI
MODELLO A CASCATA
NORME DI ATTUAZIONE
art. 36 COST
art. 24 LBC
art. 25 cpv. 2 LBC
art. 2 LPN
art. 5 LPN
art. 7 cpv. 2 LPN
art. 8 LPN
art. 109 LSTERR
art. 11 cpv. 3 RLE
art. 30 cpv. 1 cf. 8 RLSTERR
art. 107 cpv. 3 RLSTERR
art. 117 cpv. 1 RLSTERR

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 4 marzo 2019 di
RI 1
RI 2
RI 3
patrocinate da:   PR 1
contro
la risoluzione del 30 gennaio 2019 (n. 500) con cui
  il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del
  Comune di Caslano concernente l'introduzione nelle norme di attuazione del
  piano regolatore (NAPR) di disposizioni relative alla posa di impianti per la
  telefonia mobile;
ritenuto, in
fatto
A. La revisione del piano
regolatore del Comune di Caslano è stata approvata dal Consiglio di Stato con
risoluzione del 2 giugno 2009 (n. 2695) ed è stata oggetto in seguito di
numerose varianti. Il vigente piano regolatore suddivide il territorio comunale
nelle seguenti zone edificabili (art. 32 NAPR): i nuclei storici di Caslano,
Torrazza e Magliasina (NS), la zona grotti (ZG), la zona residenziale riva del
lago (RL), le zone residenziali estensiva (R2), semi-estensiva (R3) e intensiva
(R4), la zona mista residenziale-commerciale a tre piani (ZM3), la zona
residenziale speciale via Fiume - piazza a lago (ZS1), quella residenziale
speciale piazza a lago (ZS2), la zona artigianale-industriale (AR-IN), quella
artigianale-industriale speciale (AR-INs), la zona cantiere lacuale (CL) e i
comprensori soggetti a piano regolatore particolareggiato (zone PRP1, PRP2,
PRP3, PRP4). A queste si aggiungono la zona con esclusione dell'edificazione,
gli spazi liberi nel nucleo e le zone per attrezzature e costruzioni
d'interesse pubblico (AP-CP; art. 57-61 NAPR).
B. Il 23 gennaio 2015
sono entrati in vigore gli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 del regolamento
della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110; BU 2015, 12 ), che dispongono quanto segue:
art. 30 1 Riguardo al piano delle zone,
il regolamento edilizio stabilisce:
()
8.    Le condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle
antenne di telefonia mobile:
a)    per tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività in
particolare delle zone destinate all'abitazione mediante la protezione dalle
immissioni ideali delle antenne di telefonia mobile;
b)    per garantire il loro adeguato inserimento nel contesto
territoriale, in particolare a salvaguardia del patrimonio naturale, culturale
e del paesaggio.
art. 117 1 I Comuni provvedono ad adottare le
disposizioni di cui all'art. 30 cpv. 1 cifra 8 entro dieci anni.
C. a. Alla luce della citata modifica normativa, il
Municipio di Caslano ha elaborato una variante di piano regolatore, volta
a disciplinare le condizioni per l'ubicazione e la posa di impianti per la
telefonia mobile visivamente percepibili sul territorio comunale, basata sul "modello a cascata" proposto dalla linea
guida cantonale Antenne per la telefonia mobile , redatta nel maggio 2015 e aggiornata nel febbraio
2016 (cfr. infra , consid. 3.3).
Durante la seduta del
12 giugno 2018 il Consiglio comunale di Caslano ha adottato la citata variante
e l'introduzione nelle NAPR del nuovo art. 20, che dispone:
IMPIANTI PER LA TELEFONIA MOBILE
1. Le
antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente sono ammissibili solo
nelle seguenti zone e con le seguenti priorità:
Priorità Zona
I                   zona artigianale-industriale AR-IN
zona
artigianale-industriale speciale AR-INs
zona cantiere lacuale
CL
ecocentro AP2
_______________________________________________________________________________________________
II                  zona residenziale estensiva R2
zona residenziale semi-estensiva
R3
zona residenziale intensiva R4
zona mista ZM3
_______________________________________________________________________________________________
III                 zona nucleo storico NS
zone oggetto di piano particolareggiato PRP1, PRP2,
PRP3
_______________________________________________________________________________________________
IV                 zona residenziale riva del lago RL
zona residenziale speciale via Fiume - piazza a lago
ZS1
zona residenziale speciale piazza a lago ZS2
zona grotti ZG
area Nuovo Centro Civico PRP4
tutti gli AP-CP non citati nelle aree con priorità I e
V
_______________________________________________________________________________________________
V                 aree delimitate dal raggio di 100 m
da:
- scuola dell'infanzia e altri
edifici a scopo pubblico CP1
- scuola elementare CP2
- nuova sede scuola elementare e
scuola dell'infanzia        CP5
- nuova sede casa per anziani CP6
- scuola media CP10
2. I
gestori delle antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente devono
di volta in volta dimostrare che non siano disponibili ubicazioni efficienti
nelle zone con priorità più alta.
3. Le
domande di costruzione per antenne per la telefonia mobile riconoscibili
visivamente che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono
essere accompagnate dalla perizia di un esperto esterno, in ordine al loro
inserimento.
4. Sottostanno
alle precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia mobile
riconoscibili visivamente come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante
eventuali mascheramenti.
5. Le
dimensioni e segnatamente l'altezza delle antenne per la telefonia mobile non
devono eccedere quanto oggettivamente necessario per la loro funzione.
(cfr. rapporto di pianificazione relativo alla
variante di PR concernente gli impianti per telefonia mobile del settembre
2016, pag. 8).
b. Contro la citata variante RI 1 (__________), RI
2 (__________) e RI 3 (__________) sono insorte davanti al Consiglio di
Stato, chiedendo in via principale di negare l'approvazione all'art. 20 NAPR e,
in via subordinata, di approvarlo, modificandone tuttavia d'ufficio il cpv. 1
nel senso di ridurre da cinque a due i livelli di priorità previsti dal modello
a cascata.
D. Con giudizio del 30
gennaio 2019 il Consiglio di Stato ha approvato l'art. 20 NAPR così come
adottato dal Consiglio comunale, respingendo il gravame interposto da RI 1, RI
2 e RI 3. Dopo aver delineato la tematica e il quadro legale di riferimento,
l'Esecutivo cantonale ha rilevato come la norma, raggruppando concettualmente
zone di destinazione con caratteristiche simili in cinque livelli di priorità,
al fine di non appesantire la struttura, non ponesse problemi dal profilo della
legalità e dell'opportunità. Ne ha concluso che con l'introduzione della nuova
disciplina il Comune si era conformato alla legislazione federale e cantonale
vigente in materia di pianificazione delle antenne per la telefonia mobile.
E.  RI 1, RI 2 e RI
3 insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando in
via principale l'annullamento del citato giudizio governativo con conseguente
riforma dell'art. 20 cpv. 1 NAPR nel senso auspicato in prima sede nonché lo
stralcio dei cpv. 2-5 della norma, in quanto sprovvisti di interesse pubblico.
In via subordinata e ancora più subordinata chiedono il rinvio degli atti al
Consiglio di Stato, rispettivamente al Comune, affinché approvi/adotti la
variante con gli adattamenti da loro auspicati. Ribadiscono in sostanza gli
argomenti sollevati davanti al Governo, segnatamente che la suddivisione delle
zone edificabili di Caslano in cinque livelli di priorità pervista dal modello
a cascata di cui al cpv. 1 renderebbe il nuovo ordine pianificatorio inutilmente
complicato . Inoltre, a detta loro, le zone produttive attribuite al primo
livello di priorità non sarebbero da sole sufficienti a garantire una buona
copertura di rete, un approvvigionamento di qualità sul territorio comunale e
un servizio di comunicazione mobile conforme alle diposizioni della legge sulle
telecomunicazioni del 30 aprile 1997 (LTC; RS 784.10) e alle concessioni
federali a causa delle loro esigue dimensioni e della loro ubicazione discosta
rispetto alle vaste zone abitative del piano in cui risiede la maggior parte degli
utenti. Oltre che sproporzionato e carente dal profilo dell'interesse pubblico,
l'ordine di priorità approvato violerebbe quindi la Costituzione, in quanto
limiterebbe eccessivamente la loro libertà economica (art. 27 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999;
Cost.; RS 101) e quella d'informazione (art. 16 Cost.) degli utenti e si
porrebbe in contrasto con il diritto federale, in particolare con gli scopi
sanciti dalla LTC. Affermano che sarebbe inoltre ravvisabile una violazione del
principio della preminenza del diritto federale nella misura in cui il cpv. 1
dell'art. 20 NAPR sarebbe volto a perseguire scopi di carattere ambientale,
attribuendo al grado di priorità V le aree delimitate dal raggio di 100 m da
alcune costruzioni pubbliche (scuole, casa per anziani).
F.   In sede di
risposta la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione
del gravame, richiamando le motivazioni e le considerazioni esposte nella
risoluzione governativa impugnata, mentre il Comune non ha prodotto alcun
allegato responsivo. Le ricorrenti non hanno replicato.
Considerato, in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011; LST; RL 701.100). Certa è pure la legittimazione attiva delle
ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Per quanto attiene alle domande di
giudizio, davanti a questo Tribunale esse chiedono anzitutto l'annullamento della
risoluzione governativa impugnata (cfr. punto 2a del petitum ). La
formulazione della domanda è chiara, per cui il fatto che le insorgenti
affermino a pag. 16 del gravame di restringere le loro richieste, rinunciando a
chiedere un annullamento integrale del nuovo art. 20 NAPR , è ininfluente.
La domanda delle ricorrenti di riformare d'ufficio la risoluzione del Consiglio
di Stato nel senso da esse auspicato (cfr. punto 2b del petitum ) non può
invece in ogni caso trovare accoglimento per i motivi di cui si dirà al considerando
5.2.5.
1.2. Fatte queste precisazioni, il ricorso è ricevibile in ordine. Il gravame può essere
giudicato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2.    2.1. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) , il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano
regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale
autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il
piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa
controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte
pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire
nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio
oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione
di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o
non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono
adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei
dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo
corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43
consid. 4.2 con rinvii ). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna ,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
203 segg., 214).
3.   Secondo le
insorgenti l'art. 20 cpv. 1 NAPR violerebbe le garanzie costituzionali della
libertà economica e d'informazione e il principio della preminenza del diritto
federale. In particolare, ritengono che il modello a cascata introdotto con la
variante non sia sorretto da un sufficiente interesse pubblico e che sia
sproporzionato.
3.1. Nelle zone
edificabili gli impianti di telefonia mobile sono generalmente conformi alla
zona di situazione. Tuttavia, il Tribunale federale ha riconosciuto che per
vaste fasce della popolazione tali impianti, nella misura in cui sono
riconoscibili visivamente in quanto non sono mascherati o lo sono in modo
inefficace, possono comportare un disagio psicologico suscettibile di
minacciare e compromettere la qualità della vita nelle abitazioni, ridurre
l'attrattività delle zone residenziali e diminuire il valore degli immobili
ubicati nelle loro vicinanze. Tali ripercussioni sono state qualificate
dall'Alta Corte federale come immissioni immateriali degli impianti di
telefonia mobile , immissioni che possono essere contrastate dai Cantoni e
dai comuni mediante gli strumenti della pianificazione territoriale (DTF 138 II
173 consid. 7.4.3, 136 I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF
1C_451/2017 del 30 maggio 2018 consid. 2.5.2 ).
3.2. Nell'ambito delle loro competenze, Cantoni e comuni possono
pertanto emanare delle norme edilizie e pianificatorie volte a influenzare le
ubicazioni e la costruzione delle antenne per la telefonia mobile nelle zone
residenziali, al fine di salvaguardarne il carattere, la qualità abitativa e
l'attrattività (DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 133 II 321 consid. 4.3.4;
STF 1C_167/2018 dell'8 gennaio 2019 consid. 2.3, 1C_451/2017 citata consid.
2.5.2) . In tal senso,
come visto, gli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 RLst domandano ai comuni di
integrare nelle norme di attuazione del piano regolatore (regolamento
edilizio), entro 10 anni, una disciplina sulle condizioni per l'ubicazione e la
costruzione delle antenne di telefonia mobile. Per giurisprudenza, una simile
disciplina deve comunque rispettare i limiti posti dal diritto federale,
segnatamente dalla legislazione ambientale e dal diritto delle
telecomunicazioni (DTF 133 II
321 consid. 4.3.4 con rinvii ; in proposito
si veda anche "Riassunto" a pag. 7 della linea guida federale
intitolata "Telefonia mobile: Guida per Comuni e Città", edita nel
2010 dall'Ufficio federale dell'ambiente [UFAM], delle comunicazioni [UFCOM],
dello sviluppo territoriale [ARE], consultabile sul sito internet www.bafu.admin.ch/bafu/it/home/temi/elettrosmog/pubblicazioni-studi.html) . In particolare, i comuni
non possono adottare norme che mirano a proteggere la popolazione dalle
immissioni delle radiazioni non ionizzanti, tale ambito essendo regolato a
livello federale esaustivamente dall' ordinanza
sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti del 23 dicembre 1999 (ORNI; RS
814.710), emanata in base alla legge
federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01),
che dunque non lascia spazio per
normative cantonali o comunali (cfr. DTF 133 II 321 consid. 4.3; RtiD I-2006 n.
26 consid. 4; linee guida cantonali "Antenne per la telefonia mobile"
del febbraio 2016, pto. 3, pag. 3). Non possono neppure dotarsi di disposizioni
che ostacolano gli interessi pubblici
perseguiti dalla LTC, legge questa che tende a garantire a tutte le cerchie
della popolazione in tutte le parti del Paese un servizio universale di
telecomunicazione affidabile e a prezzi accessibili nonché a rendere possibile
una concorrenza efficace nella fornitura dei servizi di telecomunicazione (cfr.
art. 1 LTC). I comuni possono pertanto adottare, per esempio, norme che
escludono esplicitamente le antenne di telefonia mobile da determinate aree
soggette a particolare protezione (pianificazione negativa, Negativplanung )
o le assegnano a determinati comparti (pianificazione positiva, Positivplanung , cfr. DTF 142 I 26 consid. 4.2, 138 II 173 consid. 6.3, 133 II 321
consid. 4.3.4; linea guida federale
citata, cap. 4.2.3, pag. 33 seg. ) . Di regola, queste regolamentazioni non devono
comunque limitarsi a valutazioni riferite a singole parti di territorio, ma
devono essere elaborate in un contesto più ampio, che tenga conto di una
visione globale di tutti i problemi rilevanti (cfr. DTF 133 II 353 consid. 4.2., 133 II 321 consid. 4.3.4, 133 II
64 consid. 6.4; Heinz Aemisegger ,
Die bundesrechtliche Rechtsprechung zu Standortgebundenheit und Standortplanung
von Mobilfunkanlagen, in: VLP-ASPAN, Dossier zu Raum & Umwelt n. 2/08, cap.
3.1.2.; Benjamin Wittwer ,
Bewilligung von Mobilfunkanlagen, II ed., Zurigo 2008, pag. 107 segg.; per
tutto quanto precede: STA 90.2008.75 del 14 aprile 2011, 52.2016.182 del 9
marzo 2010 consid. 3). Ammissibili sono inoltre modelli a cascata ( Kaskadenmodelle ),
elaborati in considerazione della situazione concreta del singolo comune (cfr.
DTF 142 I 26 consid. 4.2, 4.4 e 4.5 e rinvii, 141 II 245 consid. 2.1, 138 II
173 consid. 6.4-6.6; STA 52.2015.437-440 del 31 agosto 2017 consid. 2.3). Il
comune è libero di adottare la soluzione pianificatoria che ritiene più
adeguata, purché essa sia conforme al diritto federale, ossia consenta uno
sviluppo della rete di telefonia mobile che sia compatibile con le disposizioni
in materia ambientale e con le esigenze degli operatori e dei clienti finali,
oltre che con la sensibilità della popolazione. Il disciplinamento comunale non
deve dunque in nessun caso condurre al divieto di posare antenne (cfr. linea
guida cantonale citata, p.to. 6, pag. 5).
3.3. Come detto, il modello a cascata costituisce
uno dei possibili sistemi di pianificazione a disposizione dei comuni per
disciplinare l'ubicazione delle antenne di telefonia mobile sul proprio
territorio. Questo modello, che il Tribunale federale ha giudicato lecito (cfr.
DTF 138 II 173 consid. 6; STF 1C_51/2012 / 1C_71/2012 del
21 maggio 2012 consid. 5.5), è applicabile unicamente agli impianti di
telefonia mobile percepibili visivamente, ossia riconoscibili nella loro forma
e fattezza e quindi atti a generare secondo la giurisprudenza federale le
immissioni immateriali di cui si è detto al considerando 3.1. Esso introduce un
ordine di priorità fra le diverse zone d'utilizzazione, classificandole a
seconda del loro grado di sensibilità: le zone percepite dalla popolazione come
"meno sensibili" (zone lavorative, produttive, industriali) sono
poste in priorità più alta (I), mentre quelle destinate esclusivamente alla
residenza hanno una priorità più bassa. In base a tale sistema, un'antenna in
una zona di priorità inferiore è ammessa unicamente nella misura in cui gli
operatori di telefonia mobile dimostrano che per motivi di ordine tecnico o
inerenti alla disponibilità del sito non è possibile realizzarla in una zona di
priorità superiore (cfr. linea guida federale citata, cap. 4.2.3., pag. 33 seg.).
In questo senso, alle pag. 5 e 6 la linea guida cantonale nella versione
aggiornata del febbraio 2016 propone una "norma tipo" basata su un
modello a cascata caratterizzato da nove livelli (gradi) di priorità:
1.    Le antenne per la telefonia mobile percepibili
visivamente sono ammissibili solo nelle seguenti zone e con le seguenti
priorità:
I.         priorità:              zone per il lavoro;
II.        priorità:              zone per scopi
pubblici nelle quali sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a
quelle delle zone per il lavoro;
III.       priorità:              zone per
l'abitazione nelle quali sono ammesse anche attività di produzione di beni e
servizi;
IV.       priorità:              zone per il tempo
libero;
V.       priorità:              zone destinate
esclusivamente all'abitazione a carattere intensivo (alta densità);
VI.       priorità:              nuclei;
VII.      priorità:              zone destinate
esclusivamente all'abitazione a carattere estensivo (bassa densità);
VIII.     priorità:              zone per scopi
pubblici nelle quali non sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili
a quelle delle zone per il lavoro;
IX.       priorità:              aree delimitate dal
raggio di 100 metri da locali dove soggiornano persone particolarmente
sensibili (bambini, anziani, ammalati).
2.    I gestori delle antenne per la telefonia mobile
percepibili visivamente devono di volta in volta dimostrare che non sono
disponibili ubicazioni nelle zone con priorità più alta.
3.    Le domande di costruzione per antenne per la
telefonia mobile percepibili visivamente che interessano beni naturali,
culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla perizia di un
esperto esterno, in ordine al loro inserimento.
4.    Sono percepibili visivamente e sottostanno alle
precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia mobile identificabili
come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante eventuali mascheramenti.
5.    Le dimensioni e segnatamente l'altezza delle
antenne per la telefonia mobile non devono eccedere quanto oggettivamente
necessario per la loro funzione.
4.   Le
restrizioni dei diritti fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere
giustificate da un interesse pubblico preponderante
e rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF
132 I 282 consid. 3.2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità
costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato
deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
4.1. Il principio
della legalità prevede che la limitazione di un diritto fondamentale deve
fondarsi su una norma generale e astratta. Essa deve essere sufficientemente
precisa in modo da garantire la sicurezza del diritto. L'agire
dell'amministrazione nel singolo caso deve essere prevedibile e rispettare il
principio della parità di trattamento. La precisione che la base legale deve
avere dipende dalla gravità della limitazione del diritto fondamentale (DTF 130
I 360 consid. 1).
4.2. In linea
generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel
caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.
Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in
gioco ( RDAT I-2000 n. 24
consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy- Ecabert ,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594 ). Se per restringere
la proprietà può essere invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi
ordine di motivi, le restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono
conformi alla Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o di
politica sociale oppure su misure di pianificazione del territorio (DTF 132 I
282 consid. 3.3). Il fatto che queste misure possano avere degli effetti
secondari anche sulla libera concorrenza non le rende di per sé contrarie a
questo principio (STF 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg Paul Müller/Markus
Schefer , Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung von
1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag. 1071).
4.3. Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico
desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a
disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura
minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che
sussista un rapporto ragionevole tra lo
scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati ( regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75
consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 103-106; Scolari , op.
cit., n. 595-610).
5.   5.1. A
proposito del modello a cascata già si è detto come in più di un'occasione il
Tribunale federale ne abbia confermato l'ammissibilità a determinate condizioni
(cfr. supra , consid. 3.3). Nel caso di specie, mediante l'introduzione
nelle NAPR del nuovo art. 20, il Comune ha inteso disciplinare la
pianificazione degli impianti per la telefonia mobile sul suo territorio,
facendo in modo che la scelta della loro ubicazione rispettasse un chiaro
ordine di priorità. Secondo quanto indicato alle pag. 5 e 6 del rapporto di
pianificazione del settembre 2016, il cpv. 1 della nuova norma riprende il
sistema a cascata suggerito dalla linea guida cantonale, adattandolo alla
propria situazione territoriale , che non presenta eccessive
difformità e si presta ad una razionalizzazione della classificazione delle
zone suddividendole in cinque gradi di priorità. A pag. 6 il citato
rapporto precisa poi che il Municipio ha ritenuto opportuno applicare alle
zone residenziali/miste una suddivisione in tre gradi differenti di
priorità (livelli II, III e IV) al fine di tenere debitamente in considerazione
le aree particolarmente degne di attenzione per le loro caratteristiche, quali
i nuclei storici (in particolare quello di Caslano, inserito nella lista degli
insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale; cfr. Allegato 1
dell'ordinanza riguardante l'inventario federale degli insediamenti svizzeri da
proteggere del 13 novembre 2019; OISOS; RS 451.12; RU 2019, 3707) e le aree residenziali
lungo la riva del lago. La tabella riassuntiva a pag. 7 del rapporto illustra
poi l'odine di priorità delle zone nel sistema a cascata, indicando per ogni
zona quella di riferimento ai sensi dell'art. 27 RLst. Al grado di priorità I
sono attribuite tutte le zone per il lavoro (zona artigianale-industriale
AR-IN, zona artigianale-industriale speciale AR-INs, zona cantiere lacuale CL;
art. 43-45 NAPR) e quelle per scopi pubblici in cui sono ammessi contenuti con
ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per il lavoro (zona ecocentro
AP2; art. 58 NAPR). In priorità II sono inserite le zone per l'abitazione in
cui sono ammesse attività di produzione di beni e servizi (zone miste), ossia
la zona residenziale estensiva R2, semi-estensiva R3, intensiva R4 e la zona
mista ZM3 (art. 37-40 NAPR). Alla categoria III sono stati attribuiti i nuclei
(zona nuclei storici NS e le zone oggetto di piano particolareggiato PRP1, PRP2
e PRP3; art. 34 e 47 NAPR), mentre alla IV le zone per l'abitazione ritenute più
sensibili (zona residenziale riva del lago RL e quelle residenziali speciali
ZS1 e ZS2; art. 36, 41-42 NAPR), quelle per il tempo libero (zona grotti ZG;
art. 35 NAPR) e quelle per scopi pubblici in cui non sono ammessi contenuti con
ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per il lavoro (area Nuovo Centro
Civico PRP4, tutti gli AP-CP non citati nelle aree con priorità I e V; art. 47
e 58-61 NAPR). Infine, al grado di priorità V sono assegnate quelle aree
delimitate dal raggio di 100 m da ambienti dove soggiornano persone
particolarmente sensibili (scuola dell'infanzia e altri edifici a scopo
pubblico CP1, scuola elementare CP2, nuova sede scuola elementare e scuola dell'infanzia
CP5, nuova sede casa per anziani CP6 e scuola media CP10; art. 60-61 NAPR). Con l'introduzione del cpv. 3 il Comune ha poi voluto tutelare il suo
patrimonio naturale, culturale e paesaggistico tramite speciali garanzie
(perizia esterna) in ordine all'inserimento delle antenne per la telefonia
mobile nel contesto protetto.
5.2. Le insorgenti
ritengono che non vi sia alcun interesse pubblico a prevedere una
classificazione delle zone del piano regolatore in cinque livelli di priorità.
Secondo loro, un sistema strutturato su due soli livelli sarebbe più che
sufficiente per garantire un'adeguata tutela delle zone residenziali dalle
immissioni immateriali generate dagli impianti per la telefonia mobile e, al
contempo, consentire agli operatori telefonici di adempiere adeguatamente al
loro compito di fornire un servizio di comunicazione mobile conforme alle
disposizioni della LTC e alle concessioni federali. Neppure la classificazione
in priorità IV di alcune zone del piano sarebbe sorretta da motivazioni
oggettive. Inoltre, il cpv. 1 dell'art. 20 NAPR violerebbe il principio della preminenza
del diritto federale nella misura in cui, classificando alcune costruzioni
pubbliche in priorità V, perseguirebbe scopi di carattere ambientale, anziché
pianificatorio. In proposito si osserva quanto segue.
5.2.1. Il territorio del Comune di Caslano
ha una superficie complessiva di 2.84 km 2 e si estende in direzione
est-ovest dalla riva del lago Ceresio sino ai piedi della zona collinare a
ovest della strada cantonale Lugano-Ponte Tresa, mentre è delimitato a nord
dalla sponda destra del fiume Magliasina e a sud dal lago che bagna le pendici
meridionali del Monte di Caslano. Il territorio comunale si presenta come
un'appendice a ovest dell'area urbana di Lugano con carattere soprattutto
residenziale e turistico-ricreativo (cfr. rapporto di pianificazione relativo
alla revisione del piano regolatore del febbraio 2008, pag. 7). Nel
comprensorio si riconoscono però anche diversi comparti in cui sono presenti
contenuti naturalistici importanti, primo fra i quali il Monte di Caslano,
iscritto dal 1977 quale oggetto n. 1805 nell'inventario federale dei paesaggi,
siti e monumenti naturali d'importanza nazionale IFP (cfr. Appendice
dell'ordinanza riguardante l'inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti
naturali del 10 agosto 1977; OIFP; RS 451.11; RU 1977, 1962). Dal profilo
pianificatorio, il territorio comunale è caratterizzato da diverse zone di
utilizzazione, che sono così disposte: sul lato occidentale della strada
cantonale sono situate le zone ZM3 e PRP3, mentre, fatta eccezione per l'ampio
comparto lungo la sponda destra del fiume Magliasina destinato alle
attrezzature e costruzioni d'interesse pubblico AP-CP, tre zone produttive
(AR-IN e AR-INs), alcune aree AP-CP di modeste dimensioni e la zona cantiere
lacuale CL (corrispondente al mapp. 509 di 3'086 m 2 ), la vasta area
pianeggiante che si dipana dalla strada cantonale verso il lago è occupata
dalle zone a carattere prettamente residenziale, che ammettono solo
eccezionalmente attività lavorative/commerciali compatibili con la destinazione
abitativa (zone R2, R3, R4, zona residenziale riva del lago RL, zone
residenziali speciali ZS1 e ZS2, zona dei nuclei storici NS e comparti PRP1 e
PRP4; a proposito della collocazione delle singole zone cfr. piano delle zone
approvato il 2 giugno 2009). Salvo per il piccolo nucleo della frazione di
Torrazza, il comparto PRP2 e una zona residenziale estensiva di modeste
dimensioni situati sulle sue pendici meridionali, il promontorio del Monte di
Caslano è prevalentemente boschivo. Il Comune si contraddistingue inoltre per
le sue qualità paesaggistiche: oltre al citato monte, che come detto è inserito
nell'inventario federale IFP, il piano del paesaggio mostra infatti la presenza
di tre zone di protezione del paesaggio situate non soltanto fuori dell'area
edificabile (comparto Monte Caslano ZPP1 e comparto fluviale della Magliasina
ZPP2), bensì anche al suo interno (comparto antropizzato a lago ZPP3; cfr. art.
25 cpv. 1-3 NAPR) e alcune zone di protezione della natura d'importanza
federale, cantonale e locale ed elementi naturali protetti (art. 26 NAPR). Il
comprensorio comunale racchiude poi numerosi beni culturali tutelati a livello
cantonale e locale, alcuni perimetri di rispetto, entro i quali non sono
ammissibili interventi suscettibili di compromettere la conservazione o la
valorizzazione dei beni protetti (cfr. art. 25 cpv. 5 lett. c NAPR) e zone
d'interesse archeologico e beni archeologici (art. 27 NAPR).
5.2.2. Dal profilo
prettamente teorico, la scelta del Comune di adottare al cpv. 1 il modello a
cascata per disciplinare la posa degli impianti per la telefonia mobile sul
proprio territorio appare sorretta da valide ragioni per il fatto che l'area
edificabile comunale presenta destinazioni diversificate (zone produttive, zone
destinate prevalentemente alla residenza, alcune delle quali maggiormente
sensibili alle immissioni immateriali per le loro caratteristiche [nuclei e
zone soggette a piano particolareggiato, zona RL, zone ZS1 e ZS2], zone per il
tempo libero - in cui non è ammessa la residenza [cfr. zona grotti ZG, art. 35
cpv. 2 NAPR] - numerose aree atte ad ospitare attrezzature e costruzioni
d'interesse pubblico), ciò che permette una loro classificazione in diversi
gradi di priorità a seconda dei contenuti ivi ammessi. Tuttavia, la
classificazione attinente al grado di priorità I si rivela già di primo acchito problematica. Infatti, come sostengono le
ricorrenti, osservando il vigente piano delle zone e compiendo un calcolo
approssimativo delle dimensioni complessive dei fondi attribuiti a tale grado
non si può non rilevare come la loro estensione sia modesta. Più precisamente,
considerato che la superficie delle zone AR-IN e AR-INs è pari a circa 71'620 m 2 ,
mentre che quella delle zone CL e AP2 è di 3'086 m 2 (cfr. supra ,
consid. 5.2.1), rispettivamente di circa 4'115 m 2 ,
l'estensione complessiva delle zone del piano inserite in priorità I (circa
78'820 m 2 ) risulta molto esigua per rapporto
alla superficie di circa 957'000 m 2 corrispondente all'area edificabile complessiva del territorio comunale (cfr.
rapporto di pianificazione del febbraio 2008 citato, pag. 12 seg.). Essendo
dislocate su pochi fondi a sud-ovest del territorio comunale e occupando una
superficie pari soltanto all'incirca all'8.2% della superficie edificabile
complessiva di Caslano, rispettivamente al 2.8% ca. dell'intero territorio
comunale, vi è motivo di dubitare che le zone produttive attribuite al primo
livello di priorità si prestino particolarmente bene, per la loro ubicazione ed
estensione, a garantire un servizio di telefonia mobile adeguato. In
quest'ottica, nel rapporto di pianificazione il Comune non ha dimostrato che la
scelta di concentrare in priorità I unicamente le zone AR-IN, AR-INs, CL e AP2
tenga adeguatamente conto degli interessi degli operatori telefonici e permetta
loro di garantire una copertura di rete adeguata sul proprio territorio. In
assenza di ulteriori motivazioni, che il Comune ha omesso di fornire anche in
questa sede, vista la rinuncia a presentare un allegato responsivo, la
classificazione proposta non risulta basarsi su un esame sufficientemente
approfondito e verificabile del territorio comunale. Inoltre, dagli atti non è
possibile dedurre se e in che misura l'ente pianificante abbia operato una
ponderazione degli interessi in gioco.
5.2.3. Per quanto
attiene poi specificamente alle zone AP-CP, si rileva che,
sebbene il modello a cascata sia applicabile unicamente alle zone edificabili
ai sensi dell'art. 15 LPT, il cpv. 1 dell'art. 20 NAPR include anche zone per
attrezzature e costruzioni di interesse pubblico ubicate fuori zona (zona CP8 in priorità IV, altre zone per attrezzature e costruzioni di
interesse pubblico) e quindi sottratte a questo tipo di regolamentazione.
Inoltre, a prescindere dall'evidente sensibilità delle aree
inserite in priorità V, che ospitano la scuola dell'infanzia e altri edifici a
scopo pubblico, la scuola elementare, la nuova sede della scuola elementare e
dell'infanzia, la nuova sede della casa per anziani e la scuola media, gli atti
non spiegano perché le si sia volute privilegiare rispetto ad altre zone
parimenti meritevoli di particolare riguardo, attribuite invece alla categoria
IV (il centro sportivo Prati Crana [zona AP1], il bagno pubblico [zona AP3], le
aree ricreative a lago [zone AP4-10], i giardini e i parchi pubblici [zone
AP14, AP17 e AP18] e il cimitero di Caslano [zona AP11]).
5.2.4. Per
il resto, invece, l'approccio approvato merita tutela, sia perché a pag. 6 del
rapporto di pianificazione il Comune ha fornito una seppur minima motivazione,
più che condivisibile e pertinente, a sostegno del fatto di voler maggiormente
tutelare le zone dei nuclei storici e quelle abitative in riva al lago rispetto
alle altre zone residenziali del piano attribuendole a gradi di priorità più
bassi del modello a cascata sia perché alle aree in priorità II (zone R2, R3,
R4 e ZM3) non perviene una caratteristica di zone esclusivamente destinate
all'abitazione (cfr. cpv. 2 degli art. 37-40 NAPR , inoltre supra ,
consid. 5.2.1) e, a differenza delle zone nucleo e di quelle in riva al lago
(classificate in priorità III e IV), esse non presentano contenuti
paesaggistici e urbanistici meritevoli di un'attenzione particolare e
accresciuta.
5.2.5.
In definitiva il Comune ha dimostrato solo in modo parziale l'interesse
pubblico alla base della sua scelta, omettendo anche di dare sufficienti
spiegazioni in merito alla ponderazione degli interessi in gioco. Ne discende
che a torto il Governo ha approvato l'introduzione di questo capoverso, che a
causa delle carenze riscontrate, in particolare per quanto concerne la
motivazione e la ponderazione degli interessi per rapporto alla scelta delle
zone da assegnare al grado di priorità I del modello a cascata, non meritava
invece tutela. La richiesta delle ricorrenti di modificarlo d'ufficio nel senso
da loro auspicato, non può invece trovare accoglimento per il fatto che questo
Tribunale, che non è autorità di pianificazione, non può sostituire il proprio
potere d'apprezzamento a quello del comune, che gode di ampia autonomia in
ambito pianificatorio (cfr. supra , consid. 2.1). Vista la loro stretta correlazione, l'annullamento del cpv. 1 dell'art. 20 NAPR
comporta l'annullamento del cpv. 2 della medesima norma, che si fonda
direttamente sul modello a cascata.
5.2.6. A
titolo abbondanziale si rileva che, contrariamente a quanto pretendono le
ricorrenti, la scelta di cui al cpv. 1 di attribuire all'ultimo grado di
priorità (livello V) le aree nel raggio di 100 m da locali dove soggiorno
persone particolarmente sensibili risulta in linea di principio sorretta da
ragioni oggettive (cfr. anche "norma tipo" contenuta nella linea
guida cantonale, supra , consid. 3.3) e risponde all'interesse pubblico
di tutelare le categorie più sensibili della popolazione dalle immissioni
immateriali provenienti dagli impianti telefonici ubicati nelle vicinanze di
determinate costruzioni pubbliche. L'indicazione di un preciso raggio di
protezione (in concreto 100 m) garantisce poi un approccio sistematico alla
questione della tutela dalle immissioni immateriali generate dalle antenne
telefoniche e consente, malgrado una certa standardizzazione, di tenere
adeguatamente conto delle caratteristiche del tessuto insediativo di ogni
singolo comune, adattando le dimensioni del raggio di protezione.
5.3.
5.3.1.
L'art. 20 NAPR riprende poi testualmente nei successivi capoversi il tenore
della "norma tipo" elaborata dal Dipartimento del territorio nella
direttiva cantonale (cfr. supra , consid. 3.3). Il suo cpv. 3 dispone che le domande di costruzione per antenne per la telefonia mobile riconoscibili
visivamente che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono
essere accompagnate dalla perizia di un esperto esterno, in ordine al loro
inserimento . Nelle sue finalità tale disposizione sembrerebbe rispondere a
un interesse pubblico, nella misura in cui mira a proteggere oggetti e luoghi particolarmente
sensibili e tutelati dalle ripercussioni estetiche negative derivanti dalla
posa di impianti per la telefonia mobile. Sennonché, nella misura in cui impone
agli operatori telefonici di far allestire sistematicamente una perizia, essa
risulta lesiva del principio della proporzionalità in senso stretto
(cfr. supra , consid. 4.3).
5.3.2. La
LST prevede all'art. 104 cpv. 2 (= art. 94 cpv. 2, fino al 9 febbraio 2015; BU
2015, 40) una clausola estetica positiva ( principio operativo )
applicabile a tutto il territorio cantonale. Tale norma esige che gli
interventi si inseriscano nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa. L'art.
100 RLst precisa che ciò si verifica quando un progetto si integra nello
spazio circostante, ponendosi in una relazione di qualità con le preesistenze e
le caratteristiche dei luoghi . Il principio d'inserimento ordinato e
armonioso è applicato dall'Ufficio della natura e del paesaggio (art. 109 cpv.
1 LST, art. 109 cpv. 1 lett. b RLst), nell'esame delle domande di costruzione
che riguardano i progetti edilizi fuori dalle zone edificabili (art. 24 e 25
LPT), i nuclei, le rive dei laghi ed i paesaggi d'importanza federale e
cantonale e le zone edificabili, in quest'ultimo caso se il progetto comporta
un impatto paesaggistico significativo. Per il resto, all'interno della zona
fabbricabile, esso è applicato dai comuni, che possono richiedere il parere del
Cantone (cfr. art. 109 cpv. 2 LST). Tale principio trova dunque applicazione
anche nell'esame delle domande concernenti le antenne di telefonia mobile,
ancorché nel loro caso, di principio, non sia applicabile un metro di giudizio
troppo severo, posto che la loro ubicazione e il loro aspetto sono spesso
dettati da esigenze tecniche (cfr. STF 1C_98/2011 del 22 settembre 2011 consid. 6.1; Christoph
Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf , Zürcher Planungs- und Baurecht,
Zurigo 2011, pag. 674).
Per rapporto agli interventi che coinvolgono un bene culturale protetto
di interesse cantonale o che avvengono all'interno del suo perimetro di
rispetto , la legge sulla
protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100) impone
d'altronde che essi siano autorizzati dall'autorità cantonale, segnatamente
dall'Ufficio dei beni culturali (UBC; art. 24
cpv. 1 e 25 cpv. 1 LBC), sentito il parere della Commissione dei beni culturali
(CBC; art. 24 cpv. 2 LBC in combinazione con l'art. 19 del regolamento sulla
protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004; RBC; RL 445.110). La
consultazione preliminare della CBC da parte del municipio è invece
facoltativa, ma pur sempre possibile, per progetti che coinvolgono beni
protetti di interesse locale (art. 25 cpv. 2 LBC).
Per quanto attiene
invece agli oggetti protetti a livello federale, la legge federale sulla
protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451)
dispone all'art. 7 cpv. 2 che sia raccolta la perizia della Commissione
federale per la protezione della natura e del paesaggio (CFNP) e della
Commissione federale dei monumenti storici (CFMS) se, nell'adempimento di un compito
delle Confederazione ai sensi dell'art. 2 LPN - quale è, secondo la
giurisprudenza federale, il rilascio di una licenza edilizia per la costruzione
di un impianto di telefonia mobile (DTF 131 II 545 consid. 2.2;
cfr. Peter Heer in: Institut für Schweizerisches und
Internationales Baurecht e al. [curatori], Baurecht 2019, Aktuelle
Rechtsfragen zum ISOS, pag. 192) - un oggetto
iscritto in un inventario federale ai sensi dell'articolo 5 LPN (quale, ad
esempio, l'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza
nazionale [ISOS]) può subire un danno
rilevante oppure se sorgono questioni d'importanza fondamentale. Oltretutto, la
LPN conferisce alla CFNP e alla CFMS la facoltà di allestire motu proprio una perizia facoltativa in casi gravi (cfr. art. 8 LPN).
Da quanto esposto emerge che sia il diritto
cantonale sia quello federale prevedono già l'intervento di autorità
specializzate al fine di valutare l'inserimento nel paesaggio degli impianti di
telefonia mobile e le ripercussioni di questi ultimi in contesti
particolarmente sensibili - dal profilo naturalistico, paesaggistico e
culturale - e protetti. Alla luce di ciò appare invero eccessivo
pretendere l'inoltro sistematico di una perizia di un esperto esterno nel caso
di impianti che interessano beni naturali, culturali e
paesaggi protetti. A maggior ragione che la legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100) e il
relativo regolamento di applicazione del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110) consentono all'autorità,
laddove necessario, di chiedere all'istante in licenza ulteriori informazioni e
completamenti e, in casi particolari, anche l'allestimento di studi speciali o
perizie (cfr. art. 11 cpv. 3 RLE). Senza contare poi che anche il piano
regolatore di Caslano denota una sensibilità particolare alle qualità
paesaggistiche del territorio e permette di dare seguito a quanto previsto
dall'art. 30 cpv. 1 n. 8 lett. b RLst, disponendo all'art. 6 NAPR, a cui
rinviano le norme d'attuazione concernenti le singole zone edificabili di
Caslano, comprese quelle produttive AR-IN e AR-INs (art. 34-45 e 47 NAPR), che
gli edifici e gli impianti sul territorio comunale devono essere inseriti in
modo opportuno nel paesaggio (cpv. 1) e che nella relazione tecnica
accompagnante i progetti devono essere illustrati i criteri materiali
considerati per il loro inserimento nel paesaggio (cpv. 3). L'art. 35 cpv. 4
NAPR prevede invece che per gli edifici nella zona grotti il Municipio, in
accordo con le competenti autorità cantonali, può ordinare qualsiasi misura di
carattere estetico-architettonico al fine di garantire un opportuno inserimento
paesaggistico e salvaguardare gli obiettivi del piano. Ne consegue che anche il
cpv. 3 dell'art. 20 NAPR dev'essere annullato.
5.3.3. A titolo
abbondanziale si rileva quanto segue: come esposto al consid. 5.2.1, sul territorio del Comune di Caslano sono presenti numerose componenti
naturalistiche (tra le quali la zona di protezione della natura d'importanza
federale del Monte di Caslano [ oggetto IFP 1805 ] ), una zona di protezione del paesaggio posta all'interno
dell'area edificabile (comparto antropizzato a lago [zona ZPP3]), beni
archeologici, sei beni culturali d'interesse cantonale (antico
coro e due cappelle laterali nella Chiesa parrocchiale di S. Cristoforo [CP11],
Chiesa della Madonna del Rosario e la Cappella Greppi [CP13], Oratorio "La
Chiesuola di Mezzo" [CP12], vecchia fornace alla Torrazza ed edificio
annesso [CP7], Villa __________ con giardino [mapp. 208]), i relativi perimetri
di rispetto e numerosi beni culturali d'interesse locale dislocati in modo
sparso. Il nucleo di Caslano costituisce inoltre un villaggio inserito nell'ISOS.
Vista la ricchezza del patrimonio culturale e paesaggistico del Comune e la sua
volontà di garantire che gli impianti per la telefonia mobile non lo compromettano, si
segnala la possibilità di valutare, nell'ambito dell'allestimento di una futura
variante, se combinare il modello a cascata, pensato prioritariamente per
tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività delle zone destinate
all'abitazione dalle immissioni immateriali, con una pianificazione di tipo
negativo (cfr. linea guida federale intitolata
"Telefonia mobile: Guida per Comuni e Città" ,
cap. 4.2.7, pag. 39, citata al consid. 3.2).
5.4. Con
riferimento al cpv. 4 dell'art. 20 NAPR, occorre preliminarmente rilevare che
con le argomentazioni addotte a pag. 15 del ricorso le insorgenti ne chiedono
l'annullamento, salvo poi omettere di stralciarlo al punto 42 a pag. 18 del
gravame a cui la domanda di giudizio principale rinvia. Tuttavia vi è da
ritenere che tale incongruenza sia riconducibile ad una svista e che il petitum debba essere interpretato secondo l'argomentazione che le ricorrenti hanno
sviluppato nel merito del gravame, ossia che il cpv. 4 della norma vada
annullato in quanto carente dal profilo dell'interesse pubblico. Ciò premesso,
il ricorso va accolto anche su tale punto, in considerazione dell'annullamento
dei primi tre capoversi dell'art. 20 NAPR, cui il cpv. 4 rinvia. In merito a
tale disposto giova tuttavia rilevare come, contrariamente a quanto asserito
dalle insorgenti, esso appaia sorretto
da un sufficiente interesse pubblico ritenuto che s'innesta sul solco della giurisprudenza federale secondo
cui le ripercussioni immateriali generate dagli impianti di telefonia mobile derivano
unicamente da impianti direttamente visibili (né nascosti né mascherati)
o indirettamente riconoscibili
visivamente in quanto mascherati o nascosti in modo inefficace (cfr. DTF 138 II 173 consid.
7.4.3, 136 I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF 1C_451/2017
del 30 maggio 2018 consid. 2.5.2, citate al consid. 3.1). La norma mira infatti a preservare la qualità di vita
nelle zone abitative del piano, conservandone intatta l'attrattività. Inoltre
non viola il principio della proporzionalità, ritenuto che non tocca le antenne
telefoniche opportunamente rese invisibili o indistinguibili per forma e
fattezza attraverso l'ausilio di efficaci metodi di mascheramento (come ad
esempio l'inserimento dell'impianto nella falda dei tetti, la sua accurata
integrazione nei comignoli ecc.), per le quali il Tribunale federale ha infatti rilevato come l'interesse pubblico a prevenire le
immissioni immateriali generate dalle stesse sia a tal punto contenuto da
rendere sproporzionata qualsiasi restrizione della libertà degli operatori di
scegliere dove ubicarle (cfr. STF 1C_451/2017 citata consid. 2.6). Esaminando
un'analoga disposizione introdotta dal
Comune di Rothenburg nel Canton Lucerna, l'Alta Corte federale ha inoltre
considerato come la formulazione visuell als solche wahrnehmbare Antenne ("antenna percepibile visivamente come tale") non violi il
diritto federale, sebbene sia indeterminata e conceda all'autorità comunale
ampio potere d'apprezzamento nello stabilire in quali casi un impianto di
telefonia mobile sia da considerarsi tale (cfr. STF 1C_451/2017 citata consid.
4.8.1-4.8.4).
5.5. Può
invece essere mantenuto in vigore il cpv. 5 dell'art. 20 NAPR, in quanto il suo
contenuto, che si limita a codificare la giurisprudenza in materia di
conformità di zona e di altezza delle antenne per la telefonia mobile (cfr. DTF
142 I 26 consid. 4.2, 141 II 245 consid. 2.1, 138 II 173 consid. 5.3, 133 II
321 consid. 4.3.1 e 4.3.2; STA 52.2016.466 del 14 settembre 2018 consid. 2.2,
3.5 ), non viola il diritto. La risoluzione governativa impugnata
va dunque confermata limitatamente a tale punto.
6.   6.1. In esito a tutte le
considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente accolto e la
risoluzione governativa impugnata annullata nella misura in cui approva i
capoversi da 1 a 4 dell'art. 20 NAPR.
6.2. Gli oneri processuali e le indennità per
ripetibili per entrambe le istanze di giudizio vengono, per economia
processuale, fissati in questa sede, senza retrocessione degli atti alla
precedente istanza.
Per
questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è parzialmente accolto .
§.  Di conseguenza sono annullati:
1.1.   il punto 1 del
dispositivo a pag. 14 della risoluzione del 30 gennaio 2019 (n. 500) del
Consiglio di Stato nella misura in cui approva l'art. 20 cpv. 1-4 NAPR;
1.2.   i punti 2 e 3
del dispositivo su spese processuali e ripetibili a pag. 13 del medesimo
giudizio governativo.
2.   La tassa di giustizia di
fr. 600.- è posta a carico delle ricorrenti, alle quali va retrocesso l'importo
di fr. 1'400.- versato in eccesso quale anticipo spese. Il Comune verserà alle
insorgenti complessivamente fr. 2'500.- per ripetibili a valere per entrambe le
sedi di giudizio.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera