Dipendenti cantonali. Determinazione dello stipendio iniziale
Decisione del 23.11.2021, TRAM
Incarto n. 52.2021.72
STIPENDIO
art. 8 cpv. 1 COST
art. 9 COST
art. 9 cpv. 1 LSTIP 2017
art. 51 cpv. 1 RDST 2017
art. 51 cpv. 3 RDST 2017
art. 51 cpv. 4 RDST 2017

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 16 febbraio
2021 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la decisione del 23 dicembre 2020 (n. 7021) del
  Consiglio di Stato che lo ha nominato, tra gli altri, quale agente di
  custodia armato presso la Polizia cantonale e lo ha inserito nella classe di
  stipendio 5 senza aumenti;
ritenuto, in
fatto
A. Con risoluzione
governativa del 23 dicembre 2020, comunicata all'interessato il 18 gennaio
2021, RI 1 è stato nominato quale agente di custodia armato presso la Polizia
cantonale, dopo aver superato con successo il necessario percorso formativo. Il
medesimo è stato inserito in classe 5 senza aumenti.
B. RI 1 insorge dinanzi
al Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta decisione, chiedendone
l'annullamento e la conseguente attribuzione di almeno 4 aumenti di salario
all'interno della classe 5. In via subordinata domanda l'annullamento della
risoluzione e il rinvio degli atti al Governo per nuova valutazione della sua
situazione, che tenga conto della sua esperienza lavorativa precedente e dei
suoi oneri familiari. Sostiene di aver intrapreso la formazione di agente di
custodia armato abbandonando la sua attività di meccanico, che svolgeva da
quindici anni, siccome rassicurato che una volta assunto dallo Stato avrebbe
mantenuto le condizioni salariali raggiunte nel settore privato. Ritiene quindi
che, in virtù del principio della buona fede, la sua esperienza professionale
precedente debba essergli riconosciuta con l'attribuzione di adeguati aumenti
di stipendio. Sostiene inoltre che i colleghi del Servizio gestione detenuti, gli
agenti di custodia delle strutture carcerarie cantonali e i collaboratori della
centrale operativa, a parità di formazione, si sarebbero visti tener conto
della loro esperienza, senza legame con la funzione, maturata nel settore
privato. La decisione impugnata violerebbe pertanto il principio della parità
di trattamento. Nella definizione dello stipendio, l'autorità di nomina avrebbe
inoltre dovuto tenere conto dei suoi oneri familiari.
C. All'accoglimento del
ricorso si oppone la Sezione delle risorse umane che conferma la correttezza
della retribuzione accordata al ricorrente, conforme alle normative applicabili,
che non prevedono di tenere conto degli oneri familiari nella definizione dello
stipendio iniziale. La decisione non violerebbe neppure il principio della
parità di trattamento. Per le funzioni di agente di custodia e operatore di
centrale presso le strutture carcerarie cantonali e per quella di assistente di
polizia il Governo ha in effetti previsto, con apposita risoluzione, di
riconoscere parzialmente gli anni d'esperienza pregressa del neo-assunto anche
in assenza di un'analogia con la posizione da ricoprire. Per l'agente di
custodia armato, funzione che non può essere ritenuta equivalente, ciò non è
invece stato previsto. Il ricorrente non potrebbe nemmeno prevalersi del
principio della buona fede, siccome eventuali rassicurazioni che gli sarebbero
state fornite non emanerebbero dal Consiglio di Stato, autorità competente a
stabilire la retribuzione del funzionario.
D. Con la replica e la
duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi, con precisazioni di cui si
dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1.
La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 2 della legge sugli
stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23 gennaio 2017 (LStip;
RL 173.300) in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento
degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100).
La legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il
ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). Non occorre in particolare interpellare i due ufficiali
della Polizia che avrebbero dato informazioni all'insorgente in merito alla sua
retribuzione: tale aspetto, come meglio si vedrà, è ininfluente ai fini del
giudizio.
2. Il ricorrente
contesta la decisione del Governo nella misura in cui gli ha attribuito lo
stipendio minimo all'interno della classe 5. Sostiene che l'autorità di nomina
avrebbe dovuto riconoscergli almeno 4 aumenti per tenere conto della sua
pregressa esperienza lavorativa, maturata come meccanico nel settore privato,
nonché dei suoi oneri familiari.
2.1. L'art. 9 cpv. 1
LStip dispone che lo stipendio iniziale è fissato dall'autorità di nomina e
corrisponde, per impiegati senza esperienza, allo stipendio minimo previsto per
la rispettiva funzione. Il Consiglio di Stato, soggiungono i cpv. 3 e 4,
stabilisce nel regolamento i criteri che determinano lo stipendio iniziale nel
caso di candidati con esperienza; può decidere uno stipendio iniziale maggiore,
quando ciò è giustificato da circostanze speciali, quali l'esercizio di una
funzione analoga in un altro posto, preparazione speciale, capacità e
condizioni particolari. L'art. 51 del regolamento dei dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017 (RDSt; 173.110) disciplina
l'attribuzione del salario iniziale in funzione dell'esperienza pregressa del
dipendente, ribadendo il principio secondo cui gli impiegati senza esperienza
lavorativa sono di regola inseriti nella classe di riferimento senza aumenti
(cpv. 1). Gli anni interi di esperienza utile alla funzione determinano invece
il numero degli aumenti a partire dal minimo salariale previsto per la classe
di riferimento (art. 51 cpv. 3 RDSt). Per gli impiegati, soggiunge il cpv. 4
della norma, gli anni di esperienza utile sono conteggiati nel seguente modo:
- esperienza
analoga alla funzione: coefficiente 1;
- esperienza
parzialmente analoga alla funzione: coefficiente 0.4-0.6 in base alla
valutazione del servizio centrale; riservate specifiche disposizioni del
Consiglio di Stato, gli anni di esperienza senza relazione alla funzione sono ponderati
con un coefficiente 0.
2.2. Nel caso concreto,
l'insorgente è stato posto nella classe di stipendio 5 prevista per la funzione
di agente di custodia armato, senza aumenti. Il Governo non ha infatti tenuto
conto della sua attività lavorativa precedente. La conclusione secondo cui
l'esperienza maturata come meccanico non sia utile allo svolgimento della
funzione nella quale il ricorrente è stato assunto è pienamente sostenibile. Le
due professioni sono talmente diverse da non poter intravedere alcuna relazione
tra le stesse che faccia apparire il trascorso professionale dell'insorgente concretamente
utile per lo svolgimento del lavoro di agente di custodia armato. Nemmeno si
può rimproverare all'autorità di nomina di non aver tenuto conto degli oneri
familiari del ricorrente, in quanto la legge non prevede un simile parametro
per la definizione dello stipendio iniziale. Il mancato riconoscimento di
aumenti è pertanto conforme all'art. 9 LStip e 51 RDSt.
3. Secondo il
ricorrente, il diritto ad ottenere un salario maggiore gli spetterebbe in virtù
del principio della buona fede, siccome già al momento del colloquio di
selezione e durante il corso di formazione i suoi superiori lo avrebbero esplicitamente
rassicurato che l'esperienza lavorativa passata sarebbe stata tenuta in
considerazione per la definizione dello stipendio con un coefficiente dello 0.4,
ciò che avrebbe garantito il mantenimento delle condizioni salariali raggiunte
nel settore privato.
3.1. L'art. 9 della costituzione federale della Confederazione svizzera del 18
aprile 1999 (Cost., RS 101) istituisce un diritto fondamentale del cittadino ad
essere trattato secondo il principio della buona fede da parte degli organi
dello Stato. In materia di diritto amministrativo, tale principio tutela
l'amministrato nei confronti dell'autorità, quando, assolte determinate
condizioni, il medesimo abbia agito conformemente alle istruzioni e alle
dichiarazioni di quest'ultima. Il principio tutela in particolare la fiducia
riposta in un'informazione ricevuta dall'autorità o in un suo determinato
comportamento suscettibile di destare un'aspettativa legittima, quando
l'autorità sia intervenuta in una situazione concreta riguardo a determinate
persone, quand'essa era competente a rilasciare l'informazione o il cittadino
poteva ritenerla competente sulla base di fondati motivi, quando affidandosi
all'esattezza dell'informazione egli abbia preso delle disposizioni non
reversibili senza subire un pregiudizio e quando non siano intervenuti
mutamenti legislativi posteriori al rilascio dell'informazione stessa (DTF 130
I 26 consid. 8.1 pag. 60 , 129 II 361 consid. 7.1, 129 I 161 consid. 4.1 e
rinvii). 3.2. Come rettamente osserva la Sezione delle risorse umane, la determinazione
dello stipendio iniziale del personale della Polizia cantonale spetta al
Consiglio di Stato quale autorità di nomina (art. 9 cpv. 1 LStip), circostanza
che il ricorrente non poteva ignorare. Nessuna rassicurazione degna di tutela
poteva quindi emanare dai superiori dell'insorgente, in particolare dall' ex
capo gendarmeria della Polizia cantonale tenente colonnello __________ e dal tenente __________ responsabile della sezione supporto coordinamento
gendarmeria. Non occorre pertanto approfondire quali informazioni siano
state rilasciate dai medesimi durante il colloquio di selezione, visto che,
come detto, non essendo state diffuse dall'autorità competente, le stesse non
erano atte a suscitare alcuna legittima aspettativa nell'insorgente. Lo stesso
vale per le informazioni ottenute durante la formazione di agente di custodia
armato, che il ricorrente asserisce genericamente di aver ricevuto senza
nemmeno specificare da chi derivassero. Non vi sono quindi gli estremi per
costringere l'autorità a dare seguito alle aspettative suscitate da informazioni
erronee.
4. Il ricorrente
invoca il principio della parità di trattamento, sostenendo di meritare il
riconoscimento di aumenti di stipendio in funzione degli anni di esperienza
pregressa, pur senza relazione con l'impiego attuale, come avviene per altre
categorie di dipendenti. 4.1. Per prassi costante, il principio della parità di trattamento, garantito
in termini generali dall'art. 8 cpv. 1 Cost., non permette di fare, tra casi
simili, distinzioni che nessun fatto importante giustifica o di sottoporre a un
regime identico situazioni che presentano tra di loro delle differenze
rilevanti e di natura tale da rendere necessario un trattamento diverso. Le
situazioni paragonate non devono necessariamente essere identiche sotto ogni
aspetto, la loro similitudine va stabilita per quel che riguarda i fatti pertinenti per la decisione da prendere (DTF 140 I
201 consid. 6.5.1, 129 I 113 consid. 5.1, 125 II 345 consid. 10b, 124 II 193
consid. 8d/aa, 121 I 104 consid. 4a; RDAT I-1997 n. 10 consid. 3a; Jörg Paul Müller , Die Grundrechte der
schweizerischen Bundesverfassung, Berna 1991, 2. ed., pag. 239; Beatrice Weber-Dürler , Zum Anspruch auf
Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung, ZBl 2004, pag.
1 seg.). 4.2. Nei rapporti di pubblico impiego, l'art. 8 cpv. 1 Cost. esige che i
dipendenti che svolgono lo stesso lavoro percepiscano la stessa retribuzione.
Agli enti pubblici è per principio riconosciuto un ampio margine discrezionale
nell'allestimento degli ordinamenti retributivi. L'autorità di ricorso deve
allora imporsi un certo riserbo quando si tratta non soltanto di paragonare due
categorie d'aventi diritto ma di giudicare un intero sistema di rimunerazione
per evitare il rischio di creare nuove disuguaglianze (DTF 129 I 161 consid.
3.2, 123 I 1 consid. 6b; STF 8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 5.2). Nel
rispetto del divieto d'arbitrio e del principio di uguaglianza, fra i molti
fattori che caratterizzano l'attività del singolo funzionario gli enti pubblici
possono quindi scegliere gli aspetti che ritengono maggiormente qualificanti
per definirne la retribuzione (DTF 141 II 411
consid. 6.1.1, 131 I 105 consid. 3.1 con riferimenti, 129 I 162 consid. 3.2,
125 I 71 consid. 2c/aa; STA 52.2016.541/543-545 del 18 settembre 2017
consid. 2 ). Censurabili sono soltanto le
distinzioni che, non fondandosi su motivi oggettivi e pertinenti, non appaiono
ragionevolmente sostenibili (STA 52.2012.184 del 28 novembre 2013 consid. 4.1; Vincent
Martenet, L'égalité de rémunération dans la fonction publique, AJP/PJA 1997, pag. 825 seg.). Per costante giurisprudenza, l'art. 8 Cost. non risulta violato quando
differenze di stipendio dipendono da motivi oggettivi quali l'età, l'anzianità
di servizio, l'esperienza, gli oneri familiari, le qualifiche, il tipo e la
durata della formazione, il tempo di lavoro, le prestazioni, il tipo di
mansioni oppure il grado di responsabilità del dipendente (DTF 141 II 411
consid. 6.1.1, 139 I161 consid. 5.3.1, 138 I 321 consid. 3.3, 131 I 105,
consid. 3.1, 123 I 1 consid. 6c). Altre circostanze, che non attengono alla persona
o all'attività del dipendente, possono
ugualmente giustificare, perlomeno temporaneamente , differenze di
salario, ad esempio una situazione congiunturale che rende più arduo il
reclutamento del personale (2P.10/2003 del 7 luglio 2003, consid. 3.3.), oppure
delle ristrettezze finanziarie della collettività pubblica (DTF 143 II 65
consid. 5.2; STF 8C_969/2012 del 2 aprile 2013 consid. 2.2, 2P.70/2004 del 17
aprile 2005 consid. 2 e 3; Martenet ,
op. cit., pag. 836 e segg.). 4.3. La Sezione delle risorse umane, con la risposta al ricorso, ha dichiarato
che il Governo, con apposita risoluzione, ha stabilito che per le funzioni di
agente di custodia e di operatore di centrale presso le strutture carcerarie,
nonché per la funzione di assistente di polizia, gli anni di esperienza
pregressa sono riconosciuti al momento dell'assunzione con un coefficiente di
0.3, anche in assenza di un'analogia con la funzione da ricoprire. Ora, il
ricorrente pretende di poter beneficiare dello stesso trattamento, siccome le
funzioni sono simili e presuppongono una formazione equivalente. La sua tesi
non può tuttavia essere seguita. Innanzitutto, benché tutte queste funzioni
operino nel settore della sicurezza, vi sono differenze tra le stesse. Prima
fra tutte il porto dell'arma, prerogativa esclusiva degli agenti di custodia
armati, che richiede una formazione specifica (cfr. messaggio n. 6885 dell'11
dicembre 2013 sulla modifica della legge sulla polizia del 12 dicembre 1989
concernente l'introduzione delle funzioni di agente di custodia armato,
assistente di polizia e ausiliario di polizia, ad art. 27b cpv. 1 e art. 27c
cpv. 2). È pure rilevante la differente classificazione di stipendio: se da un
lato l'agente di custodia armato è inserito in classe 5, dall'altra parte
l'agente di custodia presso le strutture carcerarie è collocato in classe 4,
l'operatore di centrale in classe 3 e l'assistente di polizia gode di tre
livelli posizionati rispettivamente in classe 2, 3 e 4. La posizione salariale
inferiore di questi funzionari costituisce una differenza rilevante che non
permette al ricorrente di rivendicare lo stesso trattamento in termini di
riconoscimento dell'esperienza pregressa che l'autorità di nomina ha deciso di
riservare loro. Non vi è infine una censura debitamente motivata in relazione alla retribuzione
iniziale dei colleghi del Servizio gestione detenuti , a cui il ricorrente
accenna senza alcun'ulteriore precisazione. Non occorre pertanto approfondire
questo aspetto, che l'insorgente non ha minimamente sostanziato, in spregio
dell'obbligo di motivazione che gli incombe (cfr. art. 70 cpv. 1 LPAmm). Anche
questa censura va quindi disattesa.
5. Visto quanto
precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a
carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si
assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;
RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1
lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera