Sostegno finanziario per spese funerarie
Decisione del 10.03.2022, TRAM
Incarto n. 52.2021.151
COMUNE
art. 328 CC
art. 54 LAS

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Giovan Maria Tattarletti, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 15 aprile
2021 della
RI
  1
(titolare
  della ditta individuale RI 1 ),
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la decisione del 24 febbraio 2021 (n. 800) del
  Consiglio di Stato che ha respinto la sua impugnativa avverso la risoluzione
  del 9 gennaio 2020 del Municipio di __________ in materia di aiuto
  finanziario per le spese funerarie;
ritenuto, in
fatto
A. La ditta RI 1 ha
effettuato il servizio funebre di A_________, deceduto il 7 ottobre 2018, su
incarico della figlia e unica erede CO 1. Per le sue prestazioni, il 13
novembre 2018 la ditta ha trasmesso all'erede del defunto la relativa fattura,
per un importo di fr. 5'271.90. La stessa non ha dato seguito alle richieste di
pagamento e, dopo procedura esecutiva, il 12 novembre 2019 alla ditta è stato
rilasciato un attestato di carenza di beni.
B. Il 25 novembre 2019 RI
1 ha quindi inoltrato al Comune di __________ una richiesta di aiuto
finanziario per le spese funerarie del defunto A_________. Analoga richiesta è
stata presentata anche da CO 1, con scritto del 4 dicembre 2019.
C. Con decisione del 9
gennaio 2020, il Municipio del Comune di __________ ha respinto la richiesta
della ditta di onoranze funebri, con la motivazione che le prestazioni sono
state commissionate direttamente dagli eredi del defunto, che non avrebbero
consentito una verifica della loro situazione finanziaria, e che pertanto la
richiesta di pagamento andava rivolta direttamente a loro. L'autorità ha
inoltre segnalato che la domanda, oltre che tardiva, non era stata presentata
dagli eredi. La risoluzione è stata trasmessa in copia a CO 1, una volta che
questa ha sollecitato un riscontro alla propria richiesta.
D. Il 24 febbraio 2021 il
Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto dall'RI 1 contro la
predetta risoluzione municipale. Il Governo ha ritenuto che, secondo una
corretta interpretazione dell'art. 54 della legge sull'assistenza sociale
dell'8 marzo 1971 (Las; RL 871.100), la partecipazione comunale si applica
unicamente nel caso di cittadini defunti nullatenenti, i cui parenti, se
esistenti, non si sono assunti spontaneamente le spese di sepoltura,
rinunciando, fin dall'inizio della vicenda (momento del decesso), ad avere
qualsiasi relazione con il defunto e quindi assumersi i compiti e gli oneri
legati alla sepoltura del loro congiunto. CO 1, non avendo rinunciato
all'eredità paterna, sarebbe responsabile dei debiti della successione, tra cui
i costi funerari. Di conseguenza non spetterebbe al Comune farsi carico di
queste spese, ritenuto che lo scopo della norma cantonale non è quello di garantire
in senso generale l'incasso delle fatture non saldate emesse dalle ditte di
onoranze funebri. L'istanza in oggetto non rispetterebbe inoltre i requisiti
formali stabiliti dall'ordinanza municipale concernente la partecipazione del
Comune alle spese di sepoltura di persone domiciliate indigenti del 29 gennaio
2014 (ordinanza).
E. Contro la predetta
risoluzione RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento e la conseguente concessione del postulato aiuto
finanziario tramite pagamento della propria fattura, tassata secondo il
tariffario cantonale . Sostiene che il Governo avrebbe interpretato l'art.
54 Las in maniera troppo restrittiva, mentre tutte le condizioni per ottenere
il contributo sarebbero date. Di nessun rilievo sarebbe in particolare la
mancata rinuncia all'eredità da parte della figlia del defunto, in quanto la legge
garantisce il diritto di regresso nei suoi confronti a beneficio del Comune.
Inoltre, le condizioni poste dall'ordinanza municipale renderebbero di fatto
impossibile ottenere l'aiuto finanziario. Contesta inoltre l'attribuzione di
ripetibili a favore di CO 1.
F. All'accoglimento
del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e
il Comune di __________, rappresentato dal suo Municipio, che ribadisce i
motivi a sostegno della decisione di negare l'aiuto finanziario. CO 1 è invece
rimasta silente.
G. Con la replica e la
duplica la parte ricorrente e l'autorità di prime cure confermano le proprie
tesi.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo discende dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del
10 marzo 1987 ( LOC; RL
181.100) . In quanto ditta
individuale, RI 1 non dispone della personalità giuridica (cfr. STA 52.2019.307
del 4 maggio 2020 consid. 1.1). Il ricorso, inoltrato a nome della ditta, va
quindi considerato interposto dal suo titolare, __________, la cui
legittimazione attiva è data (art. 209 lett. b LOC). La denominazione del
ricorrente può pertanto essere rettificata senza ulteriori formalità (cfr. DTF
142 III 787 consid. 3.2.1). Con questa precisazione, il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) è quindi ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. Per l'art. 54 Las il Comune provvede alle spese di
sepoltura di suoi cittadini non beneficiari di prestazioni assistenziali
cantonali, deceduti senza lasciare risorse sufficienti a coprire tali spese. La
norma soggiunge che è riservato il regresso su parenti tenuti all'obbligo di
assistenza secondo l'art. 328 del codice civile svizzero del 10 dicembre
1907 (CC; RS 210) . Con questa disposizione, in vigore dal 1° febbraio 2003, il legislatore
cantonale ha voluto adottare una prassi generalizzata negli altri Cantoni e già
applicata da alcuni Comuni ticinesi, di assumere l'onere di dare sepoltura ai
loro cittadini che non sono, al momento del decesso, beneficiari di prestazioni
assistenziali cantonali, ma che non lasciano risorse per coprire le spese
funerarie né dispongono di parenti che si assumono queste spese spontaneamente
(cfr. messaggio n. 5250 dell'8 maggio 2002, pag. 11 ad art. 54).
3. 3.1. Il
Municipio ha innanzitutto rifiutato
di farsi carico delle spese occasionate dal funerale di A_________, considerando
che la pretesa andava rivolta contro gli eredi ( recte l'erede), che hanno
commissionato il servizio funebre. Conclusione tutelata dal Governo, secondo
cui spetta a CO 1 assumersi interamente tale onere, non avendo rinunciato
all'eredità.
3.2. Le spese
funerarie costituiscono debiti della successione (art. 474 cpv. 2 CC, Paul-Henri Steinauer , Le droit des
successions, II ed., Berna 2015, n. 262 segg.). Di principio è quindi il
patrimonio della persona deceduta a finanziare le spese del proprio funerale,
nelle quali rientra l'insieme dei costi legati alle esequie ritenute conformi
agli usi locali, alla condizione sociale e patrimoniale del defunto ( Steinauer , op. cit. n. 262, CCR
16.2017.19 del 18 aprile 2019 con riferimenti). Come rettamente ricorda il
Consiglio di Stato della sua decisione, secondo l 'art. 603 cpv. 1 CC, per i debiti della successione gli eredi
sono solidalmente responsabili. Ciò non si oppone tuttavia all'applicazione dell'art.
54 Las, norma di diritto pubblico che non pone condizioni oltre all'assenza di
mezzi sufficienti lasciati dal defunto e la mancata percezione di prestazioni
assistenziali cantonali. Di conseguenza, occorre considerare che laddove siano
adempiuti tali presupposti e non vi siano familiari disposti ad assumersi queste
spese spontaneamente, spetta al Comune accollarsele in prima battuta, riservato
il diritto di regresso nei confronti dei parenti tenuti all'obbligo di
mantenimento secondo l'art. 328 CC. Simili circostanze si riscontrano anche laddove
un erede non può, per mancanza a sua volta di disponibilità economica, sopportare
i costi del servizio funebre. Infatti, contrariamente a quanto desume
l'Esecutivo cantonale, la disposizione legale non esige che gli eredi abbiano
rinunciato all'eredità.
3.3. Nel caso concreto, dalla
documentazione agli atti, in particolare quella fiscale trasmessa al Municipio
da CO 1, emerge che il defunto, con ultimo domicilio a __________ e non
beneficiario di prestazioni assistenziali, non ha lasciato mezzi sufficienti
per coprire le spese del proprio funerale. Risulta inoltre che l'unica erede
non è stata in grado di provvedervi, tant'è che la procedura di incasso avviata
dal ricorrente nei suoi confronti si è conclusa con un attestato di carenza
beni. La tesi del Municipio,
tutelata dal Governo, non può quindi essere seguita.
4. Resta da
esaminare se il Municipio poteva negare la richiesta dell'insorgente adducendo
la tardività della stessa e la carenza di legittimazione secondo le prescrizioni
stabilite nell'ordinanza.
4.1. L'ordinanza municipale
riprende il principio dell'art. 54 Las e, all'art. 1, definisce le spese
funerarie e di sepoltura
a. quelle derivanti dallo svolgimento
del funerale, compreso l'acquisto del cofano per sepoltura o cremazione, il
servizio mortuario di trasporto (salvo se in destinazione all'estero) e il
servizio funebre secondo le modalità in uso, compresa la vestizione e la
preparazione della salma;
b. quelle derivanti in particolare
dal pagamento dell'eventuale tassa di cremazione, della concessione per il
posto tomba o per il loculo, comprese le spese per la preparazione e la
chiusura.
Il
Municipio ha inoltre stabilito, all'art. 3, che sono legittimati a chiedere la
prestazione comunale il coniuge superstite, i parenti in linea ascendente o
discendente, fratelli e sorelle, il curatore e inoltre la direzione
dell'istituto in cui il defunto era degente. La richiesta, soggiunge l'art. 4,
deve essere inoltrata entro tre mesi dallo svolgimento del funerale. Per le
persone senza parenti prossimi non degenti in istituti la procedura è avviata
d'ufficio. Secondo l'art. 5 dell'ordinanza, la prestazione comunale è erogata
fino a un massimo del tariffario assistenziale, a condizione però che questo
non superi i fr. 4'500.-. L'aiuto è accordato in base all'importo effettivo
delle spese comprovate e va destinato in primo luogo alla copertura delle
tasse. L'eventuale sostanza rimanente della persona defunta va computata a
diminuzione della prestazione comunale. 4.2. Il Municipio, tra gli altri motivi, ha rifiutato la richiesta
dell'insorgente in quanto presentata tardivamente (oltre tre mesi dopo il
funerale) e non dagli eredi della defunta. Conclusione che il Governo ha
tutelato, sulla base della predetta ordinanza. Tuttavia, l'art. 54 Las che
impone ai Comuni di provvedere alle spese funerarie dei cittadini indigenti non
pone simili limitazioni per la concessione del diritto. Né il legislatore
cantonale ha delegato ai Comuni, men che meno ai Municipi, la facoltà di
regolare la materia. In nessun caso l'esecutivo comunale può pertanto stabilire
un termine di prescrizione, che né la Las né la LOC prevedono, e porre
ulteriori condizioni per l'ottenimento dell'aiuto inconciliabili con il diritto
cantonale (art. 16 cpv. 2 della Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del
14 dicembre 1997 [Cost./TI, RL 101.100], 1 LOC). Le predette conclusioni del Municipio non poggiano pertanto su alcuna valida
base legale. Ne segue innanzitutto che la domanda, presentata poco più di un
anno dopo il funerale, non può essere ritenuta tardiva. Infatti, in difetto di un
termine di prescrizione stabilito dalla legge, per le prestazioni uniche
fondate sul diritto pubblico si applica di principio il termine di dieci anni
(cfr. STA 52.2017.481 del 13 agosto 2019 consid. 4.3 con riferimenti). In
secondo luogo, per quanto riguarda la legittimazione dell'insorgente a
richiedere la prestazione, si rileva che dell'obbligo per i Comuni di
provvedere alle spese funerarie sancito all'art. 54 Las beneficia la
successione medesima. Ciò non toglie che possa essere la ditta di pompe funebri
a sollecitare la presa a carico di questi oneri, allo stesso modo di quanto
potrebbe fare un parente o una persona vicina al defunto che si occupa di
organizzare le esequie. Il ricorrente ha eseguito il servizio funebre secondo
le disposizioni ricevute dall'erede e ha un interesse al pagamento delle
proprie prestazioni. Non vi sono pertanto ragioni per negargli la facoltà di
richiedere l'intervento del Municipio. Tanto più che nella presente
fattispecie, pure la figlia del defunto ha inoltrato un'istanza in questo
senso, d'intesa con il ricorrente. Richiesta, quest'ultima, a cui il Municipio
inizialmente non ha dato seguito, limitandosi a inoltrare una copia della
decisione impugnata anche all'erede, quando questa ha sollecitato un riscontro,
dando così l'impressione di considerare evasa la domanda una volta per tutte. Solo
dinanzi al Consiglio di Stato il Municipio ha dichiarato che la richiesta
presentata da CO 1 avrebbe seguito una procedura a sé stante, dall'esito
tuttavia scontato, per i medesimi motivi che hanno condotto a respingere
l'istanza dell'insorgente. Dinanzi al Tribunale, infine, il Municipio produce
uno scritto del 19 agosto 2020, ossia quasi contemporaneo all'inoltro della
duplica dinanzi al Consiglio di Stato, con il quale ha sollecitato (invano) CO
1 a presentare ulteriori documenti attestanti la situazione patrimoniale sua e
del defunto, preannunciando tuttavia che la richiesta sarebbe stata comunque da
respingere. Sennonché, la documentazione in possesso del Municipio permetteva
fin da subito di accertare che il defunto non disponeva di mezzi sufficienti a
coprire le spese del funerale. Tant'è che due mesi prima della richiesta e
considerata l'inconsistenza dei valori patrimoniali della successione, l'Esecutivo
comunale aveva pure rinunciato alla riscossione dei crediti erariali sino al
2018, al pari dell'autorità fiscale cantonale. Così come chiara era
l'incapacità dell'erede di far fronte a questa spesa. Date queste circostanze,
oltre a non poggiare su alcuna valida base legale, gli argomenti addotti dal
Municipio per motivare la carenza di legittimazione dell'insorgente appaiono pretestuosi.
5. Atteso che sono
dati i presupposti affinché il Comune si assuma le predette spese funerarie,
spetta al Municipio determinarsi sull'importo dello stesso. Esso osserva che la
cifra fatturata supererebbe chiaramente i costi usuali di sepoltura assunti di
regola dall'ente pubblico e richiama l'art. 5 ordinanza.
5.1. A questo
proposito, si rileva che per i medesimi motivi sopra indicati, nemmeno l'art. 5
dell'ordinanza costituisce una base legale sufficiente per definire in modo
vincolante l'importo massimo erogabile in questo ambito. Posta questa premessa,
l'ordinanza, e meglio le disposizioni che definiscono le spese funerarie
riconosciute e ne fissano l'importo massimo, può quindi essere tuttalpiù
considerata quale direttiva interna, volta
ad assicurare un'interpretazione e un'applicazione uniforme delle prescrizioni
legali da parte dell'apparato amministrativo (cfr. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann , Allgemeines
Verwaltungsrecht, VII ed., Zurigo/San Gallo 2016, n. 81 segg.; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 129 con numerosi riferimenti) che
non è in alcun modo vincolante per gli amministrati o per i tribunali (DTF 128
I 167 consid. 4.3, 121 II 473 consid. 2b). 5.2. L'art. 5 ordinanza fissa un limite di spesa di fr. 4'500.- e
rimanda a sua volta a un non meglio precisato tariffario assistenziale.
Verosimilmente si tratta delle direttive emanate dall'Ufficio del sostegno
sociale e dell'inserimento (USSI). Con direttiva interna del 1° gennaio 2012,
il predetto Ufficio ha fissato un importo di fr. 3'300.- per le prestazioni
generali (cofano, preparazione igienica e vestizione della salma, servizio
funerario, croce o urna tipo standard, formalità d'uso, ritiro e consegna urna).
Riconosce poi supplementi per prestazioni particolari quali il noleggio di
coperchio frigorifero, l'allestimento della camera mortuaria, un impiegato
supplementare, le varie tasse, l'iscrizione del nome sul loculo e la locazione
della camera mortuaria. Queste direttive sono state recentemente aggiornate:
ora l'USSI riconosce prestazioni funerarie fino a un massimo di fr. 4'600.- per
una cerimonia "classica" con funzione religiosa in un luogo di culto e
fr. 3'300.- per una cerimonia "semplice", con rito direttamente al
crematorio o sale del commiato (cfr. direttive del 28 dicembre 2020 riguardanti
gli importi delle prestazioni assistenziali per il 2021 [BU 2021, 1], analoghe
su questo punto a quelle per il 2022 [BU 2022, 5]). Per gli aspetti di
dettaglio la direttiva rimanda a specifiche disposizioni. L'USSI ha specificato
le prestazioni comprese nell'importo di fr. 4'600.-, rispettivamente 3'300.-,
in una direttiva del marzo 2020. Nella cifra indicata non sono comprese le
tasse, segnatamente quelle di cremazione e di utilizzo per sala delle cerimonie
o camera mortuaria, che sono riconosciute a parte, quale supplemento. Lo stesso
vale per il costo di iscrizione del loculo cinerario.
5.3. Alla luce di
queste direttive dell'USSI, alle quali ci si può comunque ispirare pur non essendo
vincolanti per il Tribunale, alla stregua di quelle municipali, l'importo
massimo di fr. 4'500.- stabilito dal Municipio appare inidoneo a coprire in
ogni situazione il minimo indispensabile per un funerale dignitoso nella misura
in cui comprende pure le tasse (segnatamente di cremazione, uso camera
mortuaria), che possono rivelarsi relativamente onerose. Basti pensare che nel
caso concreto queste ammontano a più di fr. 1'000.-. A mente di questa Corte,
trattandosi di oneri fissi non negoziabili e destinati a coprire prestazioni essenziali,
le stesse non vanno prese in considerazione per valutare la congruità del costo
del funerale, così come suggerito dal predetto Ufficio cantonale. Il rimborso
delle stesse non dovrebbe in altre parole influire sull'ammontare riconosciuto,
che deve tenere adeguatamente conto delle prestazioni effettivamente svolte e
della particolarità del caso concreto.
6. Visto quanto
precede, il ricorso va accolto e la decisione impugnata annullata assieme a
quella municipale. Gli atti sono quindi rinviati al Municipio affinché si
assuma le spese funerarie di A_________, riconoscendo all'insorgente un congruo
importo per le prestazioni concretamente eseguite. Esso rimborserà inoltre le
tasse percepite per la cremazione, l'utilizzo della camera mortuaria e della
sala delle cerimonie.
7. La tassa di
giustizia, fissata per le due istanze di giudizio, è posta a carico del Comune
(art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Esso rifonderà inoltre all'insorgente congrue
ripetibili di entrambe le istanze (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è accolto .
Di conseguenza:
1.1. la decisione
del 24 febbraio 2021 del Consiglio di Stato e la decisione del 9 gennaio 2020
del Municipio di __________ sono annullate;
1.2. gli atti sono
rinviati al Municipio di __________ affinché riconosca all'insorgente il
pagamento delle spese funerarie del defunto A_________ come indicato nei
considerandi.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico del Comune di __________. Alla parte
ricorrente è restituito l'anticipo versato. Il Comune rifonderà complessivamente
fr. 2'000.- all'insorgente a titolo di ripetibili per entrambe le sedi di
ricorso.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera