Commessa pubblica. Delibera delle opere di pulizia giornaliera e manutentiva degli stabili amministrativi. Esclusione dalla gara per avere fornito false indicazioni
Decisione del 26.04.2022, TRAM
Incarto n. 52.2021.480
ESCLUSIONE
art. 25 let. b LCPUBB

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Paola Passucci
statuendo sul ricorso del 26 novembre
2021 della
RI
  1
patrocinata
  da:
contro
la decisione del 18 novembre 2021 dell'Istituto
  delle assicurazioni sociali, che ha aggiudicato alla CO 1 le opere da pulizia
  giornaliera e manutentiva presso gli stabili amministrativi __________ e __________
  siti sui mapp. __________ e __________ di __________ per il periodo 1° agosto
  2021 - 31 luglio 2023;
ritenuto, in
fatto
A. Il 5 marzo 2021
l'Istituto delle assicurazioni sociali ha indetto un pubblico concorso, retto
dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100)
e impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere da pulizia
giornaliera e manutentiva degli stabili amministrativi __________ e __________
siti sui mapp. __________ e __________ di __________ per il periodo 1° agosto
2021 - 31 luglio 2023 (FU n. __________/__________ pag. __________). Relativamente alla compilazione dell'offerta, il capitolato di appalto (pos.
980.100) disponeva quanto segue.
980.100 Allestimento dell'offerta
L'inserimento del tempo di lavoro per la prestazione
in ore uomo (esempio: N. lavoro 100, Vano fosse, pagina 1, Tempo per
prestazione settimanale in ore, tempo prestazione annua in ore ) va
formulata con il sistema centesimale.
Esempi:     15 minuti          =          1/4 ora  = 0.25
ore
30 minuti          =          1/2 ora  = 0.50 ore
45 minuti          =          3/4 ora  = 0.75 ore
Il tempo di lavoro dichiarato nelle caselle Tempo
per singola prestazione in ore uomo, nella casella Tempo per prestazione
settimanale in ore e nella casella Tempo prestazione annua in ore sono
ore uomo dovute e impiegate per svolgere la specifica attività richiesta.
B. Alla gara hanno partecipato otto concorrenti.
Previa esclusione di due offerte e dopo rettifica di presunti errori aritmetici
in quella presentata dalla CO 1, il committente ha deliberato la commessa a quest'ultima ditta,
giunta prima in graduatoria con 92.51 punti, per un importo di fr. 287'465.52.
C. Con sentenza del 6
settembre 2021 (n. 52.2021.257), il Tribunale cantonale amministrativo ha
parzialmente accolto il ricorso interposto dalla RI 1 contro la predetta
decisione, che ha annullato, rinviando gli atti al committente affinché,
facendo uso della facoltà di indagine riservatagli dall'art. 43 del regolamento
di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato
intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL
730.110), chiedesse alla deliberataria spiegazioni e giustificazioni sui tempi
di esecuzione della sua offerta, in particolar modo di quelle posizioni che
sembravano contenere dati incongruenti o per i quali vi sarebbe stato un errore
di moltiplicazione, e rendesse un nuovo giudizio.
D.   Tornato in possesso
dell'incarto per dare seguito alle istruzioni di questo Tribunale, l'ente
banditore ha quindi incontrato il responsabile della deliberataria. In quel
primo frangente è stata analizzata nel dettaglio l'offerta di quest'ultima. Il
committente ha proceduto in seguito ad una dettagliata verifica di tutte le
offerte (ad eccezione di quelle già precedentemente escluse) dal punto di vista
del rendimento e dell'attendibilità, valutando e confrontando i dati relativi
al totale delle ore annue complessive calcolate dagli offerenti . Ha
sottoposto i calcoli effettuati alla CO 1 in occasione di un successivo
incontro, affinché si pronunciasse sui tempi di esecuzione indicati nella sua
offerta.
E.   Con decisione del 18
novembre 2021 l'ente banditore ha nuovamente deliberato le opere da pulizia
giornaliera e manutentiva presso gli stabili amministrativi __________ e __________
alla CO 1, giunta prima in graduatoria con 92.51 punti.
F.   Contro la predetta decisione
la RI 1, seconda classificata, è di nuovo insorta dinanzi a questo Tribunale
postulandone l'annullamento e, in via principale, la conseguente aggiudicazione
della commessa in proprio favore. In via subordinata ha domandato il rinvio
degli atti al committente per nuova decisione, mentre in via ancor più
subordinata l'accertamento dell'illiceità del contratto eventualmente concluso
tra il committente e l'aggiudicataria. Il tutto previa concessione dell'effetto
sospensivo al ricorso. Ha ribadito che, come si evince dall'analisi dell e schede che compongono il modulo d'offerta,
l'aggiudicataria non ha commesso alcun involontario errore
aritmetico, bensì ha piuttosto (scientemente o per difetto di diligenza)
inserito nelle singole caselle denominate "Tempo prestazioni annua in ore
uomo" i tempi che essa effettivamente prevedeva/prevede di dedicare alla pulizia dei singoli spazi. L'ente banditore, chiedendole a posteriori se
fosse "d'accordo" a svolgere le prestazioni in tempi talmente
ridotti, da apparire a prima vista impossibili anche al profano, le avrebbe
concesso di modificare l'offerta. Questa andrebbe pertanto esclusa dalla gara.
G.   a. All'accoglimento del
ricorso si è opposto il committente, secondo cui l'aggiudicazione della
commessa alla deliberataria sarebbe conforme al diritto. Quest'ultima, alla
quale i suoi responsabili hanno sottoposto i risultati delle verifiche e
formulato precise richieste di chiarimento, avrebbe confermato di essere
incorsa in errori aritmetici che hanno comportato un'importante rettifica
dell'importo dell'offerta, ma che sulla scorta dei valori forniti per l'intera
prestazione (stabile __________ e __________), tali rettifiche venivano
accettate. Essa avrebbe inoltre garantito la prestazione a regola d'arte
e sulla base del modulo d'offerta. L'ente banditore ha quindi riprodotto la
tabella riassuntiva di confronto delle ore annuali di pulizia (giornaliera e
manutentiva) dei due stabili da esso preventivate e proposte dalle sei
concorrenti in gara e rilevato che nel complesso del modulo di offerta, le
differenze nelle varie offerte sono minime. In particolare, il monte ore
complessivo della deliberataria (dopo la correzione degli errori aritmetici),
differisce da quello della ricorrente del 10%, ciò che dimostrerebbe
l'affidabilità della sua offerta nel suo complesso. b. A identica conclusione è pervenuta la deliberataria, limitandosi a rilevare
che l'attendibilità della sua offerta sarebbe stata confermata dalle verifiche
effettuate dalla stazione appaltante. Le differenze emerse nelle offerte
sarebbero infatti minime, nell'ordine del 10% sul prezzo totale. c. L'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche è invece rimasto
silente.
H.   Con la replica e la duplica
le parti hanno ribadito le rispettive tesi e domande, con precisazioni di cui
si dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1
LCPubb. In quanto partecipante al concorso oggetto del contendere e seconda
classificata, la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare la decisione
con cui il committente ha affidato a un'altra ditta la commessa (art. 37 lett.
d LCPubb e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1
LCPubb), è pertanto ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. Secondo l'art.
25 lett. b LCPubb devono essere esclusi dalla procedura gli offerenti che hanno
fornito al committente false indicazioni. False,
secondo il significato comunemente attribuito al termine, sono per
principio le indicazioni contrarie al vero. La falsità, ovvero la difformità
dell'indicazione per rapporto alla verità oggettiva, può essere deliberata o scaturire da un errore involontario. Indicazioni false, che potrebbero
essere in qualche modo ricondotte ad un'intenzione del concorrente di fuorviare
il committente, devono per principio comportare l'esclusione dell'offerta. Considerato lo spazio che le procedure per l'aggiudicazione di
commesse pubbliche riservano all'autocertificazione, il tradimento della
fiducia riposta dal committente nella correttezza della controparte va
sanzionato con rigore, indipendentemente dal ruolo che l'informazione non
veritiera può avere effettivamente svolto nel quadro della delibera . Maggiore indulgenza
va invece applicata nel caso di indicazioni false in quanto attribuibili ad un
involontario errore del concorrente. In
questi casi, l'estromissione dalla procedura di aggiudicazione trova i propri
limiti nel rispetto del principio di proporzionalità e del divieto di
formalismo eccessivo. Non tutti i dati
erronei indicati dal concorrente in modo involontariamente contrario al vero
sono suscettibili di provocare l'esclusione dell'offerta. Per
giustificare una simile conseguenza occorre
che l'irregolarità sia rilevante e che sia atta ad influire sulle valutazioni
in base alle quali viene decisa l'aggiudicazione (cfr. STA 52.2016.399 del 27 marzo 2017 consid. 5.1, 52.2015.141 del 21
luglio 2015 consid. 3, 52.2005.200 dell'8 agosto 2005, in RtiD I-2006 n. 20 consid.
2.1 ).
3. 3.1. Nella
fattispecie gli offerenti erano tenuti a esporre, nelle apposite schede che
compongono il modulo d'offerta, il tempo per prestazione (settimanale,
semestrale o annuale) in ore uomo impiegato per svolgere le attività richieste
dalla committenza per i singoli spazi e locali all'interno dei due stabili
oggetto della commessa. Il valore indicato, da formulare con il sistema
centesimale (cfr. pos. 980.100), andava moltiplicato per il numero di
interventi annui esposti dal committente, onde ottenere il tempo per
prestazione annua in ore uomo . Nelle ricapitolazioni dei servizi per piano
(stabile __________: pulizia giornaliera [pag. 41, 52, 61, 66, 71, 76, 81] e
manutentiva [pag. 89 e 97]; stabile __________: pulizia giornaliera [pag. 105,
111, 125, 136, 147, 158, 169, 179] e manutentiva [pag. 190 e 197]) doveva
figurare l'ammontare dei totali ore annue delle schede compilate e quello dei
totali ore per due anni (ossia per l'intera durata del mandato). L'importo
globale dell'offerta era ottenibile moltiplicando per due i totali annui delle
ore di pulizia giornaliera e manutentiva inseriti nei riepiloghi di cui alle
pag. 84 e 98 (per lo stabile __________) rispettivamente 180 e 198 (per lo
stabile __________) del modulo di offerta per la tariffa oraria indicata. 3.2. L'aggiudicataria ha compilato le 132 schede di cui si è appena detto
omettendo in 92 occasioni di moltiplicare in modo corretto i valori indicati
per il numero di interventi annui stabiliti preventivamente dall'ente
banditore. Come esposto in narrativa, il committente ha corretto gli errori di
compilazione dell'offerta della deliberataria e, di conseguenza, anche il
prezzo di fr. 345'368.95 da questa proposto, che è diminuito a fr. 287'465.52. 3.2.1. Nella STA 52.2021.257 citata questo Tribunale ha rilevato che a fronte
dei dati insolitamente anomali forniti dalla deliberataria e delle incongruenze
contenute nell'offerta di quest'ultima, non poteva non sorgere più di un
legittimo sospetto in merito alla fattibilità di alcune prestazioni nel minimo
tempo indicato in talune posizioni, soprattutto nello stabile __________. Ha
quindi rinviato gli atti al committente affinché chiedesse all'aggiudicataria
spiegazioni e giustificazioni sui tempi di esecuzione previsti ed emettesse una
nuova decisione. Ora, le indicazioni del Tribunale erano chiare: l'ente
banditore avrebbe dovuto verificare almeno le 92 posizioni nelle quali erano stati riscontrati grossolani errori nella
semplice moltiplicazione del tempo per il numero di interventi totali per
determinare se si trattasse o meno di sbagli per i quali poteva far capo alla
correzione d'ufficio.
3.2.2. A seguito del rinvio disposto da questo Tribunale, il committente ha
verificato ed analizzato i dati forniti in sole quattro posizioni relative alla
pulizia di due servizi igienici (pag. 47 e 79 per lo stabile __________, pag.
121 e 172 per lo stabile __________), discutendoli con il responsabile della
deliberataria in occasione di una prima riunione svoltasi il 16 settembre 2021 (della
quale non risulta peraltro essere stato steso alcun verbale). La stazione
appaltante ha proceduto in seguito a una verifica di tutte le offerte (ad
eccezione di quelle precedentemente escluse) dal punto di vista del rendimento
e dell'attendibilità, valutando e confrontando i dati relativi al totale delle
ore annue complessive calcolate dagli offerenti. Ha sottoposto i calcoli effettuati
alla deliberataria in occasione di un successivo incontro, affinché si
pronunciasse sui tempi di esecuzione della sua offerta.
3.2.3. Anzitutto, si osserva che alla luce delle considerazioni esposte al
consid. 3 della STA 52.2021.257 citata, l'ente banditore non poteva
accontentarsi di mettere a confronto e discutere quattro sole posizioni sulle
ben 92 che ha corretto. Nemmeno si è dato la pena di approfondire perlomeno le
altre incongruenze che erano balzate all'occhio a questa Corte per la loro incomprensibile
e insolita infima stima (cfr. decisione citata, consid. 3.2 pag. 6 e 7). Il
medesimo non può che essere biasimato per non avere dato seguito alle chiare
indicazioni di questo Tribunale e per aver verificato con superficialità
l'offerta della deliberataria, al solo fine di giustificare l'attribuzione ad
essa della commessa. Non occorre comunque dilungarsi oltre circa le numerose altre
posizioni non chiarite e non verificate. In effetti, già durante la prima riunione con la committenza la deliberataria
ha riconosciuto sì gli errori aritmetici commessi ma ha anche confermato la
presenza nell'offerta di alcuni dati "irrealistici" . Ha
comunque assicurato di essere in grado di eseguire correttamente le prestazioni
richieste al minor prezzo (globale) scaturito dopo rettifica degli stessi. Le ulteriori spiegazioni fornite in
occasione del successivo incontro del 21 ottobre 2021, tuttavia, lasciano pochi
dubbi circa l'inattendibilità delle ore previste per la pulizia giornaliera
dello stabile __________ e non permettono di chiarire le perplessità emerse ed
evidenziate con la precedente procedura ricorsuale. Lo stesso rappresentante
della deliberataria, alla luce dei calcoli eseguiti dal committente - dai quali
era in particolare emerso che dopo le correzioni aritmetiche apportate sulle
schede del modulo d'offerta compilate in modo errato dalla CO 1 risultava un
numero ore annue complessivo pari a 576 ore, a fronte di un monte ore annuo
considerato dall'IAS per la fissazione del preventivo massimo di 1'577 ore - ha infatti nuovamente ammesso e confermato che se il discorso viene
fatto esclusivamente sullo stabile __________ i dati sono irrealistici. Oltre
a questa ammissione di inattendibilità, che le prestazioni richieste non siano
eseguibili nei (minimi) tempi indicati (576 ore) emerge anche da un semplice
confronto con il totale delle ore annue preventivato dal committente (1'577
ore) e con quello esposto dalle altre ditte partecipanti al concorso, pure di
gran lunga superiore (__________: 1'277 ore, __________: 1'276 ore, __________:
1'683 ore, __________: 1'815 ore; cfr. doc. 4). Il punteggio così ottenuto
dalla valutazione di questo criterio, per rapporto alle altre concorrenti è
eloquente al riguardo: quello della CO 1 è di 36.56 mentre quello delle altre
si situa tra 81.00 e 115. È quindi
inevitabile concludere che, a dispetto di quanto dichiarato in occasione dei
colloqui con la committenza per evidenti fini di causa, la deliberataria non è
affatto in grado di eseguire le pulizie giornaliere dello stabile __________
secondo le tempistiche indicate . Le indicazioni inattendibili e inveritiere
fornite al committente, con cognizione, non possono in concreto che determinare
l'esclusione della sua offerta in base all'art. 25 lett. b LCPubb. Poco conta
che nel complesso, il monte ore annuo riferito alla pulizia giornaliera e
manutentiva dei due stabili previsto dalla deliberataria (4'734 ore) sia in
linea con quello preventivato dal committente (5'301 ore) e con quello previsto
dalle altre concorrenti (__________: 4'522 ore, __________: 4'797 ore, __________:
4'959 ore, __________: 5'474 ore). L'offerta non può infatti essere considerata attendibile e realistica per il semplice fatto che nel complesso, le
differenze nelle offerte sono minime, nell'ordine del 10%, come sostenuto pretestuosamente
dalle parti resistenti. Non avrebbe altrimenti avuto alcun senso chiedere ai
concorrenti di compilare ben 132 schede indicando le tempistiche previste in
relazione alla pulizia dei singoli spazi e locali all'interno dei due stabili
oggetto della commessa, se per la valutazione della congruità dell'offerta
avesse fatto stato solo il totale delle ore complessive previste. Questo
Tribunale non può infine esimersi dal rilevare che se i tempi - inattendibili
perché sottostimati - indicati per la pulizia giornaliera dello stabile __________
vengono compensati con quelli esposti per lo stabile __________, allora anche
le indicazioni fornite riguardo a quest'ultimo stabile non sono realistiche, e
di conseguenza inveritiere. Ciò che, a maggior ragione, giustifica la sua
estromissione dalla gara.
4. Visto quanto
precede, il ricorso va accolto e la decisione impugnata annullata. Disponendo
il Tribunale degli elementi necessari, la commessa è assegnata direttamente
alla ricorrente (art. 41 cpv. 1 LCPubb). Nulla lascia inferire, né le parti
sostengono il contrario, che la sua offerta non sia conforme alle esigenze
previste dalla legge e dal capitolato.
5. L'emanazione del
presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a concedere
effetto sospensivo all'impugnativa.
6. La tassa di
giustizia è posta a carico della stazione appaltante e della deliberataria in
ragione di un mezzo ciascuno (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Esse rifonderanno inoltre
alla ricorrente, patrocinata da un legale, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1
LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto.
Di conseguenza:
1.1. la decisione
del 18 novembre 2021 con cui l'Istituto delle assicurazioni sociali ha
aggiudicato alla CO 1 le opere da pulizia giornaliera e manutentiva presso gli
stabili amministrativi __________ e __________ siti sui mapp. __________ e __________
di __________ per il periodo 1° agosto 2021 - 31 luglio 2023, è annullata;
1.2. la CO 1 è
esclusa dalla gara;
1.3. la commessa è
aggiudicata alla RI 1 come da sua offerta.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 3'000.- è posta a carico dell'Istituto delle assicurazioni
sociali e della CO 1 in ragione di metà (fr. 1'500.-) ciascuno. Alla RI 1 va
restituito l'anticipo versato.
3.   L'Istituto
delle assicurazioni sociali e la CO 1 rifonderanno alla RI 1 fr. 1'500.-
ciascuno a titolo di ripetibili.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110), nei limiti e alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
5.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera