Decisione del Consiglio comunale in merito alla costituzione di un consorzio concernente un acquedotto regionale - informazione fornita al Consiglio comunale
Decisione del 03.07.2014, TRAM
Incarto n. 52.2013.410
COMMISSIONE COMUNALE
CONSIGLIO COMUNALE
CONSORZIO
MESSAGGIO
art. 28 cpv. 3 LOC
art. 33 cpv. 1 LOC
art. 33 cpv. 2 LOC
art. 55 cpv. 3 LOC
art. 56 cpv. 1 LOC
art. 56 cpv. 2 LOC
art. 208 LOC
art. 209 LOC
art. 213 LOC

composto dei giudici:
Matteo
  Cassina, vicepresidente,
Flavia Verzasconi, Stefano Bernasconi
segretaria:
Paola
  Carcano Borga, vicecancelliera
statuendo
sul ricorso 16 settembre 2013 del
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la
  decisione 28 agosto 2013 (n. 4388) del Consiglio di Stato che, in
  accoglimento del gravame inoltrato da CO 1, ha annullato la risoluzione 8
  aprile 2013 con cui il consiglio comunale di RI 1 aveva approvato la
  costituzione del Consorzio acquedotto regionale __________ (CAR__________) e
  ha adottato il relativo statuto;
ritenuto, in
fatto
A.   Con messaggio n. 1 del 29
gennaio 2013, il municipio di RI 1 ha chiesto al consiglio comunale di accettare
una variante tecnica del Piano cantonale di approvvigionamento idrico __________
(PCAI__________) elaborata dal Gruppo di lavoro per l'acquedotto __________ (GA__________),
di approvare la costituzione del Consorzio acquedotto regionale __________ (CAR__________)
e il relativo statuto, nonché di designare il rappresentante del comune e il
suo supplente in seno al consiglio consortile di quest'ultimo ente. Chiamate ad esprimersi sull'argomento, sia la commissione della gestione che la
commissione delle petizioni hanno presentato due distinti rapporti ciascuna:
uno di maggioranza, che invitava il consiglio comunale ad approvare le proposte
del municipio, e uno di minoranza, che chiedeva invece di respingerle.
Riunito in seduta l'8
aprile 2013, il consiglio comunale, dopo discussione, ha risolto con 14 voti
favorevoli, 8 contrari e 3 astenuti di approvare tutte le proposte contenute
nel suddetto messaggio municipale.
La risoluzione è stata pubblicata
all'albo comunale a decorrere dal giorno successivo.
B. a. Contro questa
deliberazione CO 1, cittadino attivo nonché consigliere comunale di RI 1, è
insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento. Il ricorrente
ha sostanzialmente rimproverato al municipio di avere allestito un messaggio sprovvisto
delle necessarie informazioni in merito alle conseguenze finanziarie per il
comune derivanti da un'eventuale accettazione delle proposte in esso formulate.
In particolare, non era stato fatto alcun accenno al fatto che, in caso di
adesione al CAR__________ il comune di RI 1 si sarebbe trovato costretto ad acquistare
acqua da quest'ultimo ente, ragione per la quale gli oneri d'esercizio annui a
carico del comune ammontavano a fr. 286'139.- per la prima tappa (tappa Z__________)
e a fr. 324'488.- per la seconda tappa (tappa L__________) in luogo dei
complessivi fr. 132'560.- indicati dal municipio. b. Con giudizio 28 agosto 2013 il Governo ha accolto il gravame, annullando la
controversa deliberazione del legislativo comunale. Dopo avere analizzato il
messaggio municipale, l'Esecutivo cantonale ha rilevato come lo stesso fosse effettivamente
lacunoso sulla questione delle spese di gestione di cui il comune di RI 1
avrebbe dovuto farsi carico in caso di adesione al CAR__________. Pur
riconoscendo che la questione era comunque stata affrontata nei vari rapporti
commissionali, il Governo è giunto alla conclusione che il legislativo comunale
non era stato posto nelle condizioni di esprimersi sulle proposte formulate dal
municipio con la dovuta cognizione di causa.
C. Avverso il
predetto giudizio governativo, il comune di RI 1 insorge ora dinnanzi al
Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando che
venga ripristinata la risoluzione 8 aprile 2013 con cui il consiglio comunale
ha approvato integralmente il messaggio municipale n. 1 del 29 gennaio 2013.
Rileva come la problematica inerente alle ripercussioni finanziarie di un'eventuale
adesione del comune al CAR__________ fosse stata analizzata e approfondita sia
con il messaggio municipale, sia nei vari rapporti allestiti dalla commissione
della gestione e dalla commissione delle petizioni.
D.   All'accoglimento del ricorso
si sono opposti sia il Consiglio di Stato, che CO 1, quest'ultimo con argomenti
di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito. Dal canto suo, il presidente
del consiglio comunale ha chiesto che il gravame sia accolto. La
 Sezione degli enti locali del Dipartimento delle istituzioni ha invece rinunciato
a formulare delle osservazioni.
Considerato, in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo, la legittimazione attiva del comune insorgente e la
tempestività del gravame sono incontestabilmente date in virtù degli art. 208,
209 e 213 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2). Il
ricorso è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli
atti, senza istruttoria (art. 18 legge di procedura per le cause amministrative
del 19 aprile 1966; LPamm ; BU 1966, 181).
2. Come giustamente rammentato dal Consiglio di Stato, il compito
principale di informare il legislativo comunale incombe al municipio, che vi
provvede attraverso la presentazione di messaggi illustranti convenientemente
le proposte di deliberazione (art. 33 cpv. 1 rispettivamente 56 cpv. 1 LOC; RDAT
I-1996 n. 2 consid. 3.2. con rinvii). Spetta in seguito alle commissioni il compito
di sottoporre tali proposte ad una verifica critica, volta ad approfondire la
conoscenza dell'oggetto (art. 33 cpv. 2 rispettivamente 56 cpv. 2 LOC). L'ultimo
approccio di tipo cognitivo è lasciato alla discussione che precede la
deliberazione vera e propria da parte del consesso. Anche il sindaco ed i
municipali possono parteciparvi allo scopo di chiarire e completare le
motivazioni alla base delle proposte di deliberazione sottoposte al legislativo
(art. 28 cpv. 3 e 55 cpv. 3 LOC; inoltre RDAT I-1995 n. 1 consid. 3.2. con rinvii).
Il controllo giudiziale
della congruenza, dell'adeguatezza e dell'oggettività dell'informazione dispensata
dal municipio nell'ambito dei messaggi e dalle commissioni attraverso i
relativi rapporti è comunque limitato. Informazioni carenti od errate contenute
nei messaggi che il municipio sottopone al legislativo comunale possono determinare
l'annullamento della decisione che ne è scaturita soltanto se il difetto è di
natura tale da giustificare la conclusione che l'organo deliberante ne è stato
fuorviato o non ha comunque potuto determinarsi con la necessaria cognizione di
causa (RDAT I-1999 n. 2 consid. 3.1. con rinvii).
3. 3.1. Nel caso di
specie, litigiosa è in sostanza unicamente la questione di sapere se il
consiglio comunale abbia potuto deliberare sulle proposte formulate dal
municipio nel suo messaggio n. 1 del 29 gennaio 2013 con sufficiente cognizione
di causa riguardo alle conseguenze finanziarie per il comune e per la popolazione
derivanti dall'eventuale accettazione delle medesime. Secondo la tesi avanzata
da CO 1, e avvallata dal Consiglio di Stato nel giudizio qui impugnato, i
consiglieri comunali non sarebbero stati posti dall'esecutivo nelle condizioni
di rendersi compiutamente conto dei costi di gestione annui a carico del comune
di RI 1 in caso di adesione al CAR__________. 3.2. L'argomento non può essere condiviso. È vero che sulla predetta questione
il messaggio municipale denota delle lacune e pertanto non è immune da critiche.
Tale documento è infatti piuttosto avaro di informazioni in proposito, limitandosi
ad indicare in all'incirca complessivi fr. 132'560.- gli oneri finanziari annui
a carico del comune di RI 1, di cui fr. 91'420.- a titolo di ammortamenti e fr.
43'890.- di interessi. Pur facendo accenno al fatto che alcuni comuni
venderanno dell'acqua al consorzio, il quale avrà cosi modo di ridistribuirla (vendendola)
nella regione, la presa di posizione del municipio non fornisce su questo punto
spiegazioni tali da permettere di comprendere sino in fondo la situazione in
cui verrebbe a trovarsi sotto questo profilo il comune di RI 1 e le
implicazioni finanziarie che deriverebbero per quest'ultimo nel caso di un'eventuale
partecipazione al previsto acquedotto consortile. Certo, nel capitolo finale
del messaggio ("conclusioni" pag. 15 e 16) viene esposta in modo chiaro
la questione relativa alla prevista dismissione del Pozzo __________ e alla
conseguente necessità futura per il comune di acquistare tutta l'acqua di cui
avrà bisogno presso il CAR__________: manca tuttavia qualsiasi pronostico concreto
riguardo ai costi che saranno generati da questa soluzione e alle ripercussioni
che questi maggiori oneri avranno sulle tariffe d'utenza. Ciò detto, occorre comunque rilevare che tutta questa tematica  è poi stata
analizzata in maniera approfondita nell'ambito dell'esame commissionale a cui è
stato sottoposto il citato messaggio. Nel suo rapporto di maggioranza del 19
marzo 2013, la commissione della gestione si è lungamente chinata sulle
implicazioni finanziarie di un'eventuale partecipazione al CAR__________. Dopo
avere ripreso e riprodotto integralmente i dati relativi a tutti i comuni interessati
forniti dal GA__________ su questo tema, essa ha rilevato in particolare che: "le
spese di gestione sono state e sono sicuramente uno dei punti di principale
discussione specialmente per ciò che concerne la
 Tappa 0. Essendo il Pozzo __________ ad alto rischio d'inquinamento, il GAP (Gruppo
di accompagnamento politico  N.d.R.-) ha postulato l'ipotesi di non
utilizzarlo nella Tappa 0, se non nei periodi particolarmente siccitosi. Questo
fatto, oltre all'alto consumo, significa che RI 1, anche se possiede dell'acqua
ineccepibile, dovrà acquistarla quasi tutta dalla rete una volta in funzione.
Il Municipio ha chiesto di poter utilizzare ancora __________ ma oggi le uniche
proiezioni-tabelle presentate dal GA__________, non prevedono questa
possibilità. Le spese di gestione per la
 Tappa 0 sono quantificate in 600'000.- franchi. Secondo quanto presentato a __________
e comunque risultato dalle discussioni fatte finora, RI 1 dovrebbe pagare ben
284'000.- franchi, vale a dire il 47% del totale, quando gli abitanti
equivalenti rappresentano solo il 7.5%. Per la Tappa L__________ il discorso è
sostanzialmente diverso perché essendo coscienti che non possiamo mantenere un
pozzo ad altissimo rischio di inquinamento, la scelta è stata ed è di
chiuderlo, prendendo dunque tutta l'acqua dalla rete (fonti sicure integrate
con l'acqua del lago potabilizzata). Le spese di gestione della Tappa L__________
sono di un milione, per RI 1 è previsto un costo annuo di ca. 325'000.-
franchi, vale a dire il 32,5% del totale." Il tema è pure stato affrontato nel rapporto di minoranza stilato il 18
marzo 2013 dalla commissione della gestione e sottoscritto dallo stesso CO 1
unitamente al consigliere comunale __________. Dopo avere denunciato la carente
informazione dispensata dal municipio in merito all'impatto finanziario delle
sue proposte sui conti pubblici e sulle tariffe per il consumo dell'acqua, i due
commissari in parola hanno rilevato che "secondo una previsione dei
progettisti risulta che RI 1 avrebbe la necessità di acquistare CHF 325'000.-
di acqua all'anno dall'Ente. In particolare facciamo notare che se i costi di
investimento della tappa Z__________ e della tappa L__________ saranno a carico
del comune di RI 1 in ragione del 9-10%, sempre secondo la tabella dell'__________,
RI 1 dovrà pagare quasi la metà dei costi di esercizio della tappa Z__________
e 1/3 dei costi di esercizio dopo il completamento della tappa __________.
Altri Comuni riceveranno del denaro, vendendo acqua all'Ente, ed i rispettivi
abitanti beneficeranno verosimilmente di una riduzione del prezzo dell'acqua." Infine anche la commissione delle petizioni, pur non essendo
specificatamente preposta ad esaminare simili aspetti, ha brevemente affrontato
la questione nel suo rapporto di minoranza del 26 marzo 2013, rinviando alle
considerazioni sviluppate sul tema dalla minoranza della gestione. Ora, i predetti rapporti, unitamente a quello di maggioranza della commissione
delle petizioni (che però è completamente silente riguardo al tema qui in
discussione), sono stati recapitati a tutti i consiglieri comunali nei termini
previsti dalla legge (art. 71 LOC). Essi hanno dunque avuto modo di prendere
conoscenza di tale problematica e segnatamente dell'entità delle spese di gestione
annue a carico del comune in caso di partecipazione al progetto di acquedotto
consortile e delle ripercussioni che le stesse inevitabilmente avrebbero sulle
tariffe d'utenza. Emerge inoltre dalle tavole processuali che durante la seduta
8 aprile 2013 del consiglio comunale vi è stata un'ampia discussione sul tema,
caratterizzata dagli interventi degli esponenti di tutte le formazioni politiche
rappresentate nel legislativo, come pure del municipale __________,
capodicastero mobilità, aziende e cimitero. Nel corso del dibattito consigliare
sono state espresse svariate opinioni sia pro, sia contro l'approvazione del
messaggio municipale e sono pure stati ampiamente discussi gli aspetti finanziari
in gioco, e segnatamente quelli relativi alle spese di gestione annue. Di
conseguenza, malgrado la parziale lacunosità del messaggio, da quanto precede
emerge che i membri del legislativo hanno senz'altro potuto pronunciarsi con
piena cognizione di causa sia sulla proposta del municipio, sia sull'invito
formulato nei due rapporti di minoranza di respingere le medesime. Ne discende
dunque che al momento di votare sull'oggetto in parola i consiglieri comunali
erano perfettamente consapevoli delle presumibili implicazioni finanziarie che
sarebbero derivate per il comune e per la popolazione da una partecipazione al
CAR__________. In particolare essi non potevano ignorare che, in base alle
stime elaborate dal GA__________, gli oneri d'esercizio annui a carico del
comune sarebbero ammontati a fr. 286'139.- per la tappa Z__________ e a fr.
324'488.- per la tappa L__________ e non a fr. 132'560.-, importo, questo,
comprensivo unicamente degli ammortamenti e degli interessi riferiti alla quota-parte
dell'investimento, e che tutto questo si sarebbe tradotto in un aumento sino a
fr. 0.40 al mc del prezzo dell'acqua per gli utenti situati all'interno del
comprensorio comunale. In simili circostanze, si deve dunque ritenere che non sussistono elementi per
poter considerare viziato da irregolarità il processo decisionale che ha
condotto il legislativo comunale di RI 1 ad accettare quanto proposto dal
municipio con il suo messaggio n. 1 del 29 gennaio 2013.
4. 4.1. Stante
tutto quanto precede, il ricorso deve essere accolto con conseguente
annullamento della decisione governativa impugnata e ripristino della
risoluzione 8 aprile 2013 del consiglio comunale di RI 1. 4.2. La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza del resistente CO
1 (art. 28 LPamm), il quale rifonderà al comune ricorrente, patrocinato da un
legale, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è accolto .
§.  Di conseguenza:
1.1.   la decisione 28 agosto 2013 (n.
4388) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2.   la risoluzione 8 aprile 2013 con
cui il consiglio comunale di RI 1 ha accettato le proposte contenute nel messaggio
municipale n. 1 del 29 gennaio 2013 è ripristinata.
2.   La tassa di giustizia e le
spese di fr. 800.- sono a carico di CO 1, il quale rifonderà fr. 1'000.- al
comune di RI 1 a titolo di ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
segretaria