Istituzione di una zona edificabile di interesse comunale
Decisione del 22.02.2019, TRAM
Incarto n. 90.2018.2
DOMANDA NUOVA
LEGITTIMAZIONE
PATRIZIATO
ZONA EDIFICABILE DI INTERESSE COMUNAL O ZEIC
art. 26 COST
art. 75 cpv. 1 COST
art. 68 let. h LOP
art. 70 cpv. 1 LPAMM2013
art. 70 cpv. 2 LPAMM2013
art. 30 cpv. 2 let. b LSTERR
art. 80 LSTERR

composto dei giudici:
Matteo
  Cassina, vicepresidente,
Matea
  Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 30 gennaio 2018 di
Patriziato
  di RI 1,
Patriziato
  di RI 2,
patrocinati
  da:   PR 1
contro
la risoluzione del 20 dicembre 2017 (n. 5900) con cui il
  Consiglio di Stato ha approvato le varianti del piano regolatore del Comune
  di Personico concernenti l'istituzione di un piano particolareggiato delle
  discariche "In Bassa" quale autorizzazione a costruire, l'amp liamento della zona artigianale
  in località "Arnadro" e altri adeguament i attinenti all'accertamento forestale
  e all'inserimento delle zone di pericolo del Fiume Ticino, comprensive delle domande di dissodamento e della domanda di
  costruzione;
ritenuto, in
fatto
A. a. Il Patriziato di RI
1 e il Patriziato di RI 2 sono comproprietari dei mapp. 516 (3'000 m 2 ),
517 (4'977 m 2 ), 537 (14'943 m 2 )
e 454 (5'157m 2 ) di Personico. I mapp. 454 e 537 sono ubicati in
località Arnadro: sul primo sono situati diversi edifici industriali e un ampio
piazzale, il secondo è edificato nella parte orientale, mentre risulta parzialmente ricoperto da bosco in prossimità del cofine con i mapp. 535, 538 e 540,
quest'ultimo di proprietà dell'Ufficio federale delle strade (USTRA). I mapp.
516 e 517 sono invece situati in località Provert, oltre il Riale di Nedro, e sono separati dalla Strada Industriale che conduce verso il comparto
industriale di Bodio. La particella 516 è edificata, mentre la 517, salvo per
l'edificio di modeste dimensioni che ospita l'ecocentro, è libera da costruzioni.
b. Il piano regolatore
di Personico, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 6 luglio
1988 (n. 4527) e oggetto in seguito di poche modifiche puntuali, assegna i
mappali 516, 517, 454 e la parte preponderante del mapp. 537 alla zona artigianale-industriale
J. Anche la porzione occidentale del mapp. 537 e il limitrofo comparto che si
estende verso Bodio (mapp. 529, 530, 531, 532, 535, 538 e 540) sono stati
attribuiti alla zona artigianale. Tuttavia, nell'ambito dell'approvazione, il
Governo, pur ammettendo di principio tale
attribuzione, ha subordinato l'edificazione a riordino fondiario e disposto
che, sino ad allora, sarebbero valse le disposizioni che regolano
l'utilizzazione del territorio fuori dalla zona edificabile (cfr. risoluzione
citata, cap. 4.3.3, pagg. 20 seg. e cap. 6.5, pag. 27).
B. Nella seduta del 4 aprile 2016 il Consiglio
comunale di Personico ha adottato alcune varianti del piano regolatore, tra
cui, per quanto qui d'interesse, quella concernente la creazione di una
zona artigianale di interesse comunale (ZAIC), di 5'454 m 2 , in località
Arnadro, che grava parzialmente i mapp. 537 e 540. Tale zona è ottenuta
attraverso la riorganizzazione, anche tramite misure di compensazione forestale e agricola, delle superfici artigianali poste in località Provert e comporta in particolare
il dezonamento del mapp. 517 e il suo inserimento in zona agricola e in zona
AP/EP "Centro comunale raccolta rifiuti" nonché il rimboschimento
compensativo di 450 m 2 del mapp. 516. La destinazione artigianale
del mapp. 454 è invece confermata. La ZAIC è retta dall'art. 34 cpv. 3 delle
norme d'attuazione del piano regolatore (NAPR), che prevede:
a)   La ZAIC è stabilita ai sensi degli art. 80-87
LST.
b)   Questa zona edificabile d'interesse comunale ha
lo scopo di permettere la realizzazione degli obiettivi di sviluppo economico
del Comune, promuvendo in particolare
l'insediamento di attività produttive artigianali- industriali
d'interesse locale e eventualmente regionale.
c)   Il Comune può acquistare i fondi oppure lasciarli
in gestione ai proprietari se il perseguimento degli obiettivi di questo
articolo può essere assicurato. In caso di acquisto delle superfici, il Comune
potrà edificarvi in proprio o tramite terzi, oppure potrà vendere o mettere a
disposizione le necessarie superfici in diritto di costruzione.
d)   Per quanto attiene le destinazioni ammesse e le
prescrizioni edificatorie valgono i cpv. 1 e 2.
In complemento valgono le seguenti prescrizioni
urbanistiche:
-    i volumi costruiti e gli spazi liberi devono
formare un insieme urbanistico unitario e armonioso, tenendo in particolare
considerazione le caratteristiche paesaggistiche ed ambientali del comparto e
delle aree circostanti;
-    la conformazione finale del terreno di contorno
alle edificazioni deve riservare la dovuta attenzione alle specificità delle
aree marginali, come pure dei fondi confinanti, prevedendo un adeguato arredo a
verde.
e)   Il Comune emana un Regolamento della
ZAIC ai sensi dell'art. 87 LST.
[
C. Contro la menzionata
delibera si sono aggravati dinanzi al Consiglio di Stato il Patriziato di RI 1
e il Patriziato di RI 2, chiedendo in via principale lo stralcio della ZAIC, in
quanto gravemente lesiva del loro diritto di proprietà e del principio della
proporzionalità. In proposito hanno sottolineato come, secondo le disposizioni
vigenti in materia, l'istituzione di una ZAIC rivesta carattere d'eccezione e come
in concreto non fossero date né state dimostrate dal Comune le condizioni
restrittive per crearla, potendo esso servirsi di mezzi meno incisivi per
realizzare gli obiettivi alla base della variante. A titolo subordinato, i
Patriziati hanno postulato l'annullamento
dell'intera variante concernente il comparto Arnadro, in quanto eccessivamente gravosa
per le loro proprietà. Essi hanno inoltre contestato il limite del bosco al mapp. 963 e quello lungo i mapp. 995 e 979 nonché l'attribuzione compensativa alla
zona forestale di 450 m 2 del mapp. 516.
D. Con risoluzione del 20 dicembre 2017 il Consiglio
di Stato ha statuito sulle varianti, approvando nello specifico quella concernente il comparto Arnadro. Il Governo ha ritenuto che la proposta comunale fosse
conforme ai requisiti di compensazione disposti agli art. 38 a della
legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e 52 a dell'ordinanza sulla pianificazione
del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1) e che permettesse uno sfruttamento più redditizio e
razionale delle superfici edificabili e agricole nel comparto. Essa risultava
dunque sorretta da un comprovato interesse pubblico. Per quanto attiene alla
ZAIC, l'Esecutivo cantonale ha rilevato come la stessa permettesse di ottimizzare lo sfruttamento del comparto e consentisse
di raggiungere gli obiettivi di sviluppo socio- economico del Comune.
Infatti, l'istituzione della ZAIC avrebbe permesso all'ente pubblico di immettere
sul mercato delle superfici edificabili per far fronte prontamente alle
richieste di insediamento pervenute da alcune aziende (cfr. consid. 5, pag.
30-31; consid. 11.2, pag. 45-46). Per quanto attiene alle censure relative al limite del bosco, il Governo le ha ritenute irricevibili,
in quanto l'accertamento forestale era già stato oggetto di uno specifico procedimento retto dalla legge cantonale
sulle foreste del 21 aprile 1998 (LCFo; RL 921.100), nell'ambito del quale i
Patriziati non avevano sollevato contestazioni.
E. Avverso tale decisione
il Patriziato di RI 1 e il Patriziato di RI 2 insorgono davanti a questo
Tribunale, postulandone l'annullamento e ribadendo sostanzialmente gli
argomenti già sottoposti al giudizio dell'autorità
inferiore. In aggiunta, chiedono che venga conferito l'effetto sospensivo al
gravame.
F.   All'accoglimento del ricorso
si oppone la Sezione dello sviluppo territoriale, ribadendo integralmente le
considerazioni formulate nella risoluzione avversata e rimettendosi al giudizio
del Tribunale in merito alla richiesta di conferimento dell'effetto sospensivo.
A identica conclusione perviene il Comune di Personico. Esso contesta anzitutto
la ricevibilità del gravame, in quanto carente dal profilo della motivazione.
Sostiene poi che, con l'entrata in vigore della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), il carattere eccezionale
delle ZEIC ai sensi della legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (in vigore sino al 31 dicembre 2011; LALPT; BU 1990, 365)
sarebbe stato abbandonato in favore di una
maggiore possibilità di impiego di detti azzonamenti. In merito alla
proporzionalità della misura, sottolinea come l'art. 34 cpv. 3 NAPR non imponga
l'esproprio, permettendo ai ricorrenti di perseguire gli obiettivi prefissati attraverso un intervento coordinato con l'ente pubblico. Chiede infine che la richiesta di
conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso venga respinta.
G. Nei successivi
allegati le parti ribadiscono e approfondiscono in modo puntuale le rispettive
allegazioni e ripropongono le medesime domande. In particolare i ricorrenti
sostengono che la ZAIC prospettata difetterebbe dell'interesse pubblico, in
quanto volta a permettere l'insediamento di un'unica azienda, ossia la __________
Sagl, già operativa nella regione della Bassa Leventina. Dal canto suo il
Comune contesta la legittimazione a ricorrere in prima e seconda sede degli
insorgenti, che non avrebbero dimostrato la loro facoltà a stare in lite. Solleva
poi tutta una serie di critiche alla formulazione delle domande di giudizio
presentate sia davanti al Governo che in
questa sede, ciò che determinerebbe l'irricevibilità del ricorso interposto in
prima istanza e di conseguenza anche di quello qui all'esame. Per quanto
attiene al prospettato insediamento della __________ Sagl nella ZAIC, esso
sottolinea il beneficio che ne deriverebbe per la collettività se lo stesso si
realizzasse.
H. A ciò ha fatto seguito un ulteriore scambio di
scritti nell'ambito del quale i ricorrenti hanno preso posizione in merito alle
contestazioni circa la ricevibilità del gravame e le domande di
giudizio. Essi hanno poi rilevato che, secondo un articolo apparso sulla stampa
il prospettato insediamento della __________ Sagl nella ZAIC di Personico
sarebbe fallito. Il Comune, rilevando come a quanto gli risulta la __________
Sagl "non ha mai mutato la sua sede o recapito", ha ribadito le
proprie contestazioni circa la ricevibilità del gravame.
I. Su richiesta
del Tribunale, il 12 settembre 2018 i ricorrenti hanno trasmesso la
documentazione comprovante la loro facoltà di stare in lite, trasmessa poi per conoscenza
al Comune. Esso si è espresso in merito il 27 settembre 2018 con argomenti di
cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
J.   a. Chiamato
a esprimersi in merito al ricorso e agli altri allegati di causa, con scritto
dell'11 dicembre 2018 l'USTRA ha comunicato di non avere particolari
osservazioni da formulare.
b. Con la replica e la
duplica i ricorrenti e l'USTRA si sono riconfermati nelle loro rispettive
posizioni. Il Comune e la Sezione non hanno duplicato.
K.  Ha fatto
seguito un ulteriore scambio di allegati spontaneo tra i ricorrenti e il Comune,
dei cui contenuti si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la vertenza
discende dall'art. 30 cpv. 1 LST. Il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST).
1.2. Il Comune
contesta la legittimazione attiva dei ricorrenti che sarebbero (stati) privi della capacità di agire in giudizio sia davanti al Consiglio di Stato sia in questa sede, avendo omesso di produrre le
autorizzazioni delle rispettive Assemblee patriziali e le delibere dell'Ufficio patriziale. Facendo seguito
alla richiesta di questo Tribunale, il 12 settembre 2018 gli insorgenti hanno
prodotto diversi documenti (Patriziato di RI 1: messaggio all'Assemblea patriziale
del 25 aprile 2016, verbale dell'Assemblea patriziale del 13 maggio 2016,
verbali delle risoluzioni patriziali del 13 giugno 2016, 4 luglio 2016 e 29
gennaio 2018; Patriziato di RI 2: messaggio all'Assemblea patriziale del 21
marzo 2016, rapporto della commissione della gestione del 29 marzo 2016,
verbale dell'Assemblea patriziale del 5 aprile 2016, verbale della risoluzione patriziale
del 27 giugno 2016), su cui il Comune si è espresso con scritto del 27
settembre 2018, evidenziando, tra l'altro, come dagli stessi non emergerebbe
alcuna autorizzazione delle Assemblee patriziali a ricorrere in seconda sede.
In proposito si rileva quanto segue.
1.2.1. Giusta l'art. 68 lett. h della legge
organica patriziale del 28 aprile 1992 (LOP; RL 188.100) l'Assemblea patriziale
autorizza l'Ufficio patriziale a intraprendere o a stare in lite, a
transigere e a compromettere, riservate le procedure amministrative. In base a
questo disposto l'Ufficio patriziale ha dunque il diritto di procedere
autonomamente in ambito amministrativo. Pertanto le risoluzioni delle Assemblee
patriziali dei Patriziati di RI 1 e di RI 2 del 13 maggio 2016, rispettivamente
del 5 aprile 2016, con cui è stato concesso un credito ai rispettivi organi
esecutivi, non fanno altro che corroborare la volontà degli Uffici patriziali
di agire in giudizio.
1.2.2. In concreto,
dai documenti prodotti dagli insorgenti risulta che nell'ambito delle sedute
del 4 luglio 2016 e del 27 giugno 2016, l'Ufficio patriziale di RI 1,
rispettivamente quello di RI 2, hanno ratificato l'agire dei rispettivi
Presidenti, che avevano contattato l'avv. __________, e il ricorso interposto
da quest'ultimo al Consiglio di Stato. Ciò detto, se è vero che per il Patriziato
di RI 2 non risulta dagli atti un documento che attesti chiaramente la volontà
del suo Ufficio patriziale di interporre ricorso dinanzi a questo Tribunale, il
Patriziato di RI 1 ha prodotto il verbale delle risoluzioni patriziali della
seduta del 29 gennaio 2018, dal quale risulta che il suo organo esecutivo ha
ratificato la decisione di ricorrere anche
in seconda istanza. Visto che il ricorso deve comunque sia essere esaminato nel
merito, può restare indeciso il quesito di sapere se il Patriziato di RI 2 abbia
facoltà a stare in lite in questa sede. Tanto più che nulla impedirebbe
all'Ufficio patriziale di ratificare in ogni momento l'operato del suo
patrocinatore.
1.2.3. Infine, ritenuto che le decisioni
patriziali agli atti sono passate in giudicato, non può trovare accoglimento la
critica del Comune, secondo cui non
sarebbe possibile rilevare dalle stesse la correttezza della procedura di
convocazione e decisionale in seno ai Patriziati.
1.3. Il Comune contesta
la ricevibilità del gravame sotto ulteriori profili.
1.3.1. Anzitutto il gravame non adempirebbe i requisiti di cui all'art. 70 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013
(LPAmm; RL 165.100) quo alla motivazione. La critica non merita di essere
accolta. Infatti l'art. 70 cpv. 1 LPAmm dispone che il gravame deve contenere,
tra l'altro, le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova
richiesti. La giurisprudenza non pone esigenze troppo severe all'obbligo
di motivazione di un ricorso ( Benoît Bovay , Procédure administrative, II ed., Berna 2015, pag.
544; Adelio Scolari ,
Diritto amministrativo, Parte generale, II
ed., Cadenazzo 2002, n. 1238). Una motivazione anche succinta è sufficiente se
permette di individuare su quali punti e per quali ragioni una decisione viene
impugnata e se si riferisce in modo appropriato, secondo il senso che può
esserle attribuito, a uno dei motivi di ricorso previsti dalla legge ( André Moser, in:
Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurigo/San Gallo 2008, n. 7 ad art. 52, pag. 691; Scolari , op. cit., n. 1237-1238).
È quanto avviene nella presente fattispecie, ritenuto che i ricorrenti non si sono
limitati a riprendere le motivazioni sviluppate nel gravame inoltrato
all'Esecutivo cantonale, ma si sono anche confrontati con la decisione emanata
dall'istanza inferiore e hanno esposto succintamente le ragioni alla base della
loro impugnativa. Del resto, il fatto che essi abbiano sostanzialmente ribadito
in questa sede le argomentazioni formulate in prima istanza appare
giustificato, se si considera che il Governo ha completamente disatteso le loro
critiche.
1.3.2. Gli insorgenti
postulano davanti a questo Tribunale l'accoglimento del ricorso e che vengano "annullate
le risoluzioni 20 dicembre 2017 del Consiglio di Stato e 4 aprile 2016 del Consiglio
comunale di Personico", mentre con il gravame al Consiglio di Stato, essi
avevano chiesto l'accoglimento del ricorso "al senso dei considerandi",
rispettivamente, con la replica, "il rinvio della variante al Comune
affinché ne studi una nuova, secondo la forma e i principi della LST e della garanzia
della proprietà". In proposito il Comune, sottolineando come già davanti
al Consiglio di Stato i ricorrenti avessero formulato un petitum poco
chiaro, sostiene che non vi sarebbe identità tra lo stesso e la domanda di giudizio
proposta in questa sede, in violazione dell'art.
30 cpv. 2 lett. b LST, secondo cui sono legittimati a ricorrere davanti a
questo Tribunale i già ricorrenti (solo) per gli stessi motivi . Al riguardo va anzitutto osservato come dalla
lettura dell'allegato ricorsuale e della replica presentata davanti al Governo emerga
agevolmente come i ricorrenti abbiano chiesto che in via principale fosse
negata l'approvazione della ZAIC e, a titolo subordinato, che fossero annullati
tutti i contenuti concernenti la variante di Arnadro. Tant'è vero che il Comune,
in quella sede, nulla aveva eccepito in merito alla formulazione del petitum , né con le osservazioni né con la duplica. Per
quanto attiene invece alla domanda di giudizio formulata davanti al Tribunale,
tendente ad ottenere l'annullamento integrale della risoluzione del 20 dicembre
2017, rispettivamente di quella del 4 aprile 2016 del Consiglio comunale, così
come richiesto dal Comune, essa deve essere circoscritta alle richieste di
giudizio postulate davanti all'autorità inferiore. Di conseguenza, la domanda volta a ottenere l'annullamento dell'intera risoluzione dell'Esecutivo cantonale,
che non concerne solo il comparto Arnadro, e di quella del Legislativo comunale
va dichiarata inammissibile, in quanto nuova (art. 70 cpv. 2 LPAmm).
1.4. Con questa riserva,
il ricorso è dunque ricevibile in ordine. Il giudizio può essere reso sulla
base degli atti acquisiti all'incarto, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm) .
2. 2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il
riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso.
Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1
LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo
della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali.
Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate
il margine d'apprezzamento necessario
per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del
Comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni
adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali
del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente
che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata
in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
OPT (RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con
rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43
consid. 4.2 con rinvii ). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i
casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello
cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni ,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi
in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una
modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna , La protezione
giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg.,
214).
3. 3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone
chiamati, a livello comunale, piani regolatori ( art. 18 segg. LST),
disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi delimitano, in primo luogo, le zone edificabili, agricole
e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre
prevedere altre zone d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT).
3.2. I Comuni ticinesi
possono delimitare zone edificabili d'interesse comunale (ZEIC), nelle quali
mettono a disposizione delle persone fisiche o giuridiche che adempiono i
requisiti legali terreni destinati alla residenza primaria o all'attività di
produzione non intensiva di beni, al fine di realizzare gli obiettivi di
sviluppo socio-economico del piano regolatore (art. 80 LST). L'art. 95 del
regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;
RL 701.110) precisa che sono da intendersi quali
attività di produzione non intensiva di beni quelle che non presentano una
marcata incidenza sul territorio e sull'ambiente, quali ad esempio quelle legate all'artigianato o
all'industria leggera (cfr. Messaggio concernente il disegno di legge sullo
sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009 [n. 6309]: pubbl. in: RVGC
2011-2012, vol. 1, pag. 329 segg., pag. 432; relativo Rapporto del 1° marzo
2011 ; pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol.
1, pag. 483 segg., pag. 506). I Comuni acquisiscono i terreni necessari
in via contrattuale o mediante espropriazione, al valore precedente l'attribuzione
alla zona edificabile d'interesse comunale (art. 81 LST). I terreni destinati
alle aziende sono assegnati dal Comune alle persone fisiche o giuridiche che ne
fanno richiesta e che adempiono cumulativamente le seguenti condizioni (art. 83
cpv. 2 LST): possiedono il domicilio o la sede nel Comune o vogliono
costituirli durevolmente (lett. a), si impegnano a costruire la propria azienda
entro il termine stabilito dal regolamento della ZEIC (lett. b), non sono
proprietari di un edificio o terreno edificabile nel Comune o in quelli confinanti (lett. c). Se interessi di sviluppo
comunale lo giustificano, il Comune può estendere per regolamento la cerchia
dei destinatari dei terreni per le aziende (art. 84 cpv. 2 LST). L'assegnazione dei fondi avviene mediante contratto
di compravendita o costituzione di diritto di superficie; in entrambi i casi il
Comune è esentato dall'obbligo del pubblico concorso ai sensi dell'art. 180
della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100; art. 85 cpv.
1 LST). Il canone per il diritto di superficie, rispettivamente il prezzo di
alienazione sono stabiliti dal Comune per regolamento, tenuto conto dei costi di acquisizione dei terreni, delle spese di riordino fondiario, di progettazione
e urbanizzazione, dedotti eventuali sussidi (art. 85 cpv. 2 LST). Inoltre, l'art. 87
LST dispone che il regolamento della ZEIC disciplina e dettaglia l'acquisizione
dei terreni (lett. a), l'eventuale riordino fondiario (lett. b), le
condizioni di assegnazione dei fondi (lett. c), la forma, il prezzo
d'assegnazione e le condizioni di pagamento
(lett. d), le condizioni dell'esercizio del diritto di recupera e prelazione e
il calcolo del plusvalore (lett. e).
3.3. La ZEIC è dunque
una zona edificabile all'interno della quale il Comune interviene sul mercato
immobiliare, acquisendo prima e mettendo poi a disposizione delle persone
fisiche e giuridiche che ne fanno richiesta
e che adempiono le condizioni legali, terreni
destinati alla residenza primaria o alle aziende (cfr. RVGC 2011-2012 cit.,
pag. 431). Tale zona è uno strumento inteso a promuovere da un lato un razionale sviluppo urbanistico, in quanto
può essere prevista per favorire l'insediamento di persone che intendono stabilirsi durevolmente nel Comune
costruendovi la propria abitazione, dall'altro le finalità di tipo economico
del piano regolatore, promuovendo l'insediamento di aziende mediante l'acquisto dei terreni da parte dell'ente
pubblico. La ZEIC permette dunque di combattere il fenomeno della
tesaurizzazione dei terreni edificabili. In proposito, già il Messaggio
concernente la LALPT del 31 marzo 1987 (n. 3170; pubbl. in: RVGC 1990, sessione
ordinaria primaverile, vol. 2, pag. 794 segg., pag. 820 segg.) spiegava che il
Comune, cui spetta il compito di organizzare razionalmente il proprio
territorio, non può limitarsi a prevedere un'area edificabile
sufficiente in applicazione dell'art. 15 LPT, ma deve anche garantire che il
proprio territorio edificabile sia realmente destinato all'edilizia, quando lo esigono i suoi bisogni di sviluppo. Occorre
infine che all'edificazione possano partecipare, se l'interesse pubblico lo
richiede, anche cittadini che potrebbero esserne esclusi senza l'intervento
dell'ente pubblico. Il mezzo per rispondere a questi obiettivi è costituito
dalla possibilità, per il Comune, di istituire le ZEIC.
3.4. Ritenuto che la
ZEIC costituisce uno strumento utile, ma il cui uso nel nostro Cantone è stato
per decenni molto limitato, con l'adozione della LST, e in particolare
dell'art. 80 LST, il Gran Consiglio, che ne auspicava un maggiore utilizzo, ha
modificato la formulazione dell'art. 85 LALPT, apportando alcuni correttivi
volti a semplificarne l'impiego, tra cui lo stralcio dal
cpv. 1 della dicitura "quando sia
imposto dalla necessità ()" (cfr. citato Rapporto della Commissione speciale per la pianificazione
del territorio, pagg. 10 e 23) , senza tuttavia modificare le premesse
per la sua implementazione, che rimangono le medesime.
4.   Una
misura pianificatoria può costituire una restrizione di diritto pubblico ed
essere compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse
pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1; STF
1C_54/2015 del 2 novembre 2015 consid. 3.1; cfr. anche: Eloi Jeannerat/Pierre Moor , in: Heinz
Aemisegger e al. [curatori], Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation,
Ginevra/Zurigo/Basilea 2016, n. 41 segg. ad art. 14). La legalità, l'interesse
pubblico e la proporzionalità costituiscono
d'altra parte dei principi giuridici fondamentali , che lo Stato deve
sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
4.1.
In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio
è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati in gioco (RtiD I-2018 n. 12 consid. 4.1; Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert ,
Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari , op. cit., n. 558-594).
4.2.
Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della
proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse
pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che
lede in misura minore gli interessi del proprietario
(regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo
scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RtiD I-2018 n. 12 consid. 4.2; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n.
103-106; Scolari , op. cit., n.
595-610).
5.   I ricorrenti sostengono che
l'istituzione della ZAIC viola gravemente il loro diritto di proprietà, poiché
tale misura non sarebbe sorretta da un interesse pubblico sufficiente, ritenuto,
fra l'altro, che la sua implementazione sarebbe volta a permettere l'insediamento
di un'unica azienda. Essa risulterebbe quindi lesiva del principio della parità
di trattamento e in ogni caso di quello della proporzionalità.
5.1. In concreto,
l'avversata variante concerne la piana di Arnadro, che è attraversata dalla
linea dell'alta tensione (AT) ed è caratterizzata da un'edificazione diffusa,
intercalata da ampi spazi non costruiti. Tale situazione è riconducibile in
parte all'assetto pianificatorio in vigore.
Infatti, il piano delle zone di Personico prevede una suddivisione in due
settori della zona artigianale-industriale J (pari a circa 24'120 m 2 )
ubicata nei comparti di Arnadro e di
Provert. Uno, nel quale si inseriscono i mapp. 836, 516 e 517, ha una
superficie di circa 8'545 m 2 , l'altro (di circa 15'575 m 2 )
comprende la parte preponderante del mapp. 537 e il mapp. 454. Tuttavia, come
esposto in narrativa (cfr. supra , consid. A.b), l'approvazione dell'ampia
zona artigianale (di circa 20'400 m 2 ), situata tra i due
settori e nella quale si inserisce anche la porzione libera da costruzioni del
mapp. 537 (circa 4'530 m 2 ), è stata subordinata dal Consiglio di
Stato a riordino fondiario e sottoposta, finché lo stesso non sarà eseguito, alle
disposizioni che disciplinano l'utilizzazione del territorio fuori dalla zona
edificabile.
5.2. La variante si
prefigge quale obiettivo generale quello di riprendere gli intendimenti già
formulati nel piano regolatore vigente circa lo sfruttamento a scopi
artigianali dell'intero comparto, riorganizzandone le superfici e creando le
premesse per la promozione di attività artigianali di interesse locale e regionale
(cfr. decisione impugnata, consid. 3.2, pag. 15 e rapporto di pianificazione
del febbraio 2016, cap. 2.2, pag. 6). Infatti, a pag. 8 del citato rapporto si
rileva come l'esigenza del Comune di rivedere la pianificazione di detta area
sarebbe sorta a seguito di diverse richieste pervenute da parte di ditte locali
ed esterne al suo territorio, interessate ad ampliare la propria attività,
rispettivamente a insediare le loro attività produttive a Personico. Al fine di
quantificare la necessità di superfici per le attività artigianali e industriali
nel comparto, nel 2013 il Comune ha predisposto un'indagine conoscitiva, la quale ha evidenziato un fabbisogno
certo a breve termine di 7'000 m 2 , con un'auspicabile opzione di
ulteriore espansione di circa 5'000 m 2 per i prossimi 10-15 anni
(cfr. citato rapporto, cap. 2.3, pag. 9 e cap. 4.3, pag. 25). Ritenuto che l'attuale
assetto pianificatorio della zona artigianale-industriale J non permette
nuovi insediamenti, il Comune, confermando il suo obiettivo di promuovere le
attività artigianali-industriali di rilevanza locale e regionale - obiettivo
condiviso dal Dipartimento del territorio in sede di esame preliminare -, ha ricondotto
il fabbisogno di terreno fabbricabile in circa 5'500 m 2 ed ha quindi
previsto di ampliare di 5'454 m 2 verso ovest - attraverso la
riorganizzazione delle superfici artigianali già presenti nell'area (mapp. 516
e 517) e misure di compensazione - l'attuale zona artigianale-industriale J,
comprendendo nel perimetro della nuova zona artigianale Ar il mapp. 540 e la
parte inedificata del mapp. 537, attualmente sottoposti alle disposizioni che
disciplinano l'utilizzazione del territorio fuori dalla zona edificabile. Il
riassetto di questi terreni è motivato con un loro collocamento in posizione
più favorevole, sia in termini di forma che in relazione alle limitazioni di
sfruttamento edificatorio legate alla presenza della linea elettrica AT che
sovrasta il comparto (cfr. citato rapporto, cap. 4.3-4.4, pag. 25 segg.). Oltre
alla riorganizzazione delle zone nell'area in questione, l'autorità comunale
prevede inoltre di istituire la ZAIC qui avversata, ciò al fine di assicurarsi
una pronta immissione sul mercato dei terreni oggetto del nuovo azzonamento,
nonché uno sviluppo insediativo coordinato dell'intera area (cfr. citato rapporto,
cap. 2.3, pag. 9).
5.3. Ora, come visto, la piana di
Arnadro si caratterizza per un'ampia zona artigianale per intanto non edificabile (cfr. supra ,
consid. A.b), posta al centro dei due settori artigianali-industriali sopra descritti e da un'edificazione sparsa e
discontinua di stabilimenti, resa difficoltosa dalle limitazioni imposte dalla
linea elettrica AT, che sovrasta il comparto, e dai vincoli di arretramento dal
Fiume Ticino, dalla presenza dell'area forestale e dall'autostrada A2 che
limitano in maniera importante le possibilità di sfruttamento dell'area per
scopi insediativi. In particolare, come rettamente rilevato dal Governo nel
giudizio impugnato, il mapp. 517, nonché la parte del mapp. 516 adiacente al
Riale di Nedro, entrambi oggetto di dezonamento dalla zona artigianale-indu-striale
J secondo la variante, mal si prestano all'edificazione non soltanto in ragione
della loro forma e dimensione, ma anche dei vincoli che li gravano. Prova ne è
che il mapp. 517, sebbene sia attribuito dal piano regolatore in vigore alla
zona artigianale-indu- striale J, è tutt'ora
libero da costruzioni, fatta eccezione per l'ecocentro. Ferme queste premesse,
alla luce dell'attuale assetto insediativo del comparto, la pianificazione proposta
dal Comune appare pienamente
condivisibile, nella misura in cui prevede una riorganizzazione delle aree artigianali all'interno della vigente estensione complessiva della zona
artigianale-industriale J nell'ottica di promuovere un utilizzo razionale
e parsimonioso del suolo e di incentivare lo
sviluppo economico del territorio attraverso l'insediamento di nuove industrie.
Lo scopo perseguito dal Comune con la variante in parola, ossia quello di
ottimizzare lo sfruttamento delle zone artigianali già disponibili nel
comparto attraverso le operazioni di compensazione forestale e agricola, è
dunque corretto. Essa promuove infatti gli scopi e i principi disposti dal
diritto federale che reggono la pianificazione del territorio, tra i quali vi
sono l'arginamento dell'espansione disordinata degli insediamenti e il
miglioramento dell'utilizzo delle superfici, e ossequia i requisiti di
compensazione delle zone edificabili imposti dalle norme transitorie della LPT
(art. 38 a LPT e 52 a OPT).
5.4. In quest'ottica, ritenuto
che una pianificazione razionale del territorio risponde in linea di principio
a un pubblico interesse, costituendo un preciso mandato costituzionale
all'indirizzo dell'ente pubblico (art. 75
cpv. 1 Cost.), è fuori dubbio che la variante, nella misura in cui prevede una
riorganizzazione delle utilizzazioni all'interno del comparto al fine di
ottimizzarne lo sfruttamento edificatorio e perseguire gli obiettivi generali
in materia di pianificazione territoriale, risulta essere sorretta da un
sufficiente interesse pubblico.
5.5. La pianificazione proposta non può essere
tuttavia condivisa nella misura in cui prevede l'istituzione della ZAIC e ciò
per i seguenti motivi.
5.5.1. Come esposto al consid. 3.3.,
le ZEIC sono zone edificabili che si differenziano dalle aree costruibili per
il fatto che rappresentano degli strumenti a disposizione all'ente pubblico
atti a perseguire precisi scopi fissati dalla legge (art. 80 segg. LST), uno
dei quali è quello di promuovere le finalità di tipo economico del piano
regolatore, agevolando l'insediamento di aziende sul territorio .
5.5.2. Il Comune sostiene anzitutto
che la ZAIC permetterebbe una pronta immissione sul mercato delle superfici
oggetto di nuovo azzonamento, ossia delle porzioni dei mapp. 537 e 540 che il piano regolatore attribuisce alla zona
artigianale ma per cui valgono le disposizioni applicabili al territorio fuori
zona (cfr. supra , consid. A.b), consentendo all'ente pubblico di
esercitare il diritto di esproprio "in
caso di necessità" e di disporre a breve termine delle superfici
necessarie a soddisfare le richieste di insediamento e di ampliamento degli impianti industriali pervenute (cfr. citato rapporto, cap. 2.3, pag. 9), in
realtà circoscritte, come si dirà meglio in seguito, all'insediamento di
un'unica impresa, ossia della __________ Sagl. Senonché il Comune intende
istituire la ZAIC su un'area di 5'454 m 2 che il piano
regolatore oggetto di revisione non attribuisce alla zona fabbricabile, bensì sottopone
alle disposizioni applicabili al territorio fuori zona. La misura toccherebbe quindi
una superficie di territorio azzonata ex novo e attribuita alla zona artigianale Ar. Ora, poiché, come esposto
sopra al consid. 3.3. le ZEIC perseguono principalmente lo scopo di contrastare
il fenomeno della tesaurizzazione dei terreni posti nelle aree fabbricabili, in
casu , visto che trattasi di una nuova assegnazione alla zona
edificabile, il problema non si pone. In questo senso, la tesi del Comune
secondo cui l'istituzione della ZAIC sarebbe conforme ai principi di cui agli
art. 1 segg. LPT, in quanto permetterebbe di migliorare l'uso di superfici inutilizzate
o non sufficientemente utilizzate situate nelle zone fabbricabili, non è
pertinente. Tanto più che i ricorrenti hanno sinora dato prova di saper gestire
in modo conveniente, conformemente alla loro destinazione di zona, i mapp. 454,
516 e 537, assegnandoli a imprese industriali.
5.5.3. Ad ogni modo, dalle considerazioni che
precedono appare evidente che il Comune ha in realtà deciso di istituire la
ZAIC con l'intenzione di disporre in breve tempo di una porzione di territorio
atta a soddisfare le necessità contingenti di superficie della __________ Sagl,
la quale aveva manifestato il suo interesse a insediarsi nel territorio
comunale con i suoi trenta dipendenti. Circostanza quest'ultima che non emerge
soltanto dal giudizio impugnato ("un'importante azienda"; cfr.
consid. 11.2, pag. 45), ma che trova altresì riscontro nelle affermazioni dello
stesso Comune, il quale già in sede di risposta
davanti al Consiglio di Stato ha riferito che la creazione della ZAIC si
era resa necessaria al fine di "mantenere viva la possibilità di
instaurare nel territorio un'azienda importante ". Peraltro anche il
fatto che, dal profilo del regime di zona, la ZAIC non si differenzi sostanzialmente
dalla zona artigianale Ar ne costituisce un ulteriore indizio. Ora, si può anzitutto
fortemente dubitare che tale (unico) intento rappresenti una giustificazione di
carattere socio-economico sufficiente per istituire
una ZEIC. In ogni caso, in concreto emerge che, come esposto sopra al consid.
5.2., al Comune erano pervenute parecchie domande di insediamento da parte di
ditte locali ed esterne, ciò che lo
aveva indotto in un primo tempo a quantificare il fabbisogno di superficie
artigianale in complessivi 12'000 m 2 circa (7'000 m 2 +
5'000 m 2 a media scadenza). A fronte di tali richieste non è dunque chiaro
perché il Comune abbia voluto privilegiare
un'unica azienda a scapito delle altre, istituendo una ZEIC. In quest'ottica,
non si intravvede in particolare per quale motivo esso non avrebbe
potuto incentivare lo sfruttamento dei fondi da parte delle varie aziende, limitandosi a riorganizzare le utilizzazioni
nel comparto di Arnadro a scopi prettamente artigianali. Esso avrebbe quindi
senz'altro potuto prescindere dall'istituire la ZAIC, ritenuto che i mapp. 537
e 540 risultano entrambi adeguati per forma e dimensione (circa 3'230 m 2 il mapp. 537 e 2'220 m 2 il
mapp. 540) a permettere l'insediamento nell'area di almeno due nuove imprese. A
maggior ragione se si considera che alla luce dell'articolo apparso sul
quotidiano "__________" il 13 aprile 2017 sembrerebbe che la __________
Sagl abbia perso interesse a stabilirsi a Personico. Aspetto che appare
avvalorato dal fatto che nel mese di dicembre 2018 la ditta ha inoltrato una
domanda di costruzione presso il Municipio di Biasca (cfr. avviso di
pubblicazione della domanda di costruzione del 14 gennaio 2019 prodotto dai
ricorrenti con scritto del 22 gennaio 2019).
6. In conclusione, per i motivi che precedono, la
variante contestata si rivela in linea generale sorretta da un sufficiente
interesse pubblico nella misura in cui prevede, attraverso operazioni di compensazione, di riorganizzare le superfici artigianali all'interno del
comparto in località Arnadro. Tale requisito fa invece difetto con riferimento
all'istituzione della ZAIC sulla porzione dei mapp. 537 e 540 soggetta a nuovo
azzonamento al fine di assecondare l'intenzione
(peraltro non più attuale) di un'unica azienda di insediarsi nel comparto.
Poiché l'annullamento della ZAIC, posta a compensazione dei dezonamenti operati in località Provert, comporta l'annullamento di tutta la variante, nella misura in cui è ricevibile, il
ricorso è accolto e la decisione impugnata annullata nella misura in cui
l'approva. Rimane impregiudicata per il Comune la facoltà di riproporre una
nuova variante per il comparto di Arnadro, emendata del difetto evocato.
7.   L'emanazione del presente giudizio
rende priva d'oggetto la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo al
gravame. Domanda che, comunque, non poteva essere accolta, non avendo gli
insorgenti dimostrato che il suo rifiuto li esponeva al rischio di un grave e
irrimediabile pregiudizio. Il Tribunale non ha nemmeno intravvisto motivazioni
per concederlo d'ufficio.
8.   Non si preleva la tassa di
giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune verserà ai ricorrenti, patrocinati,
congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi
motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Nella misura in cui è
ricevibile, il ricorso è accolto .
§.  Di conseguenza la risoluzione
del 20 dicembre 2017 (n. 5900) del Consiglio di Stato è annullata nella
misura in cui approva la variante in località di Arnadro (mapp. 515, 516, 517,
529, 530, 531, 532, 535, 536, 537, 538 e 540 di Personico).
2.   Non si preleva la tassa di
giustizia. Il Comune verserà ai ricorrenti complessivi fr. 1'500.- a titolo di
ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La vicecancelliera