Licenza edilizia per cambiamento di destinazione
Decisione del 26.05.2023, TRAM
Incarto n. 52.2023.50
CONFORMITÀ DI ZONA
art. 22 cpv. 2 let. a LPT

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Sabina Ghidossi
statuendo sul ricorso del 3 febbraio
2023 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la decisione dell'11 gennaio 2023 (n. 14) del
  Consiglio di Stato, che accoglie l'impugnativa di CO 1 e CO 2 avverso la
  risoluzione del 21 settembre 2021 con cui il Municipio di Lugano gli ha
  rilasciato la licenza edilizia per cambiare la destinazione di un piano
  dell'edificio, da appartamento a club enogastronomico (part. __________,
  sezione Davesco-Soragno);
ritenuto, in
fatto
A. a. RI 1 è proprietario
del mapp. __________ di Lugano (sezione Davesco-Soragno), situato sul Piano
della Stampa e assoggettato al relativo piano regolatore intercomunale, che lo
attribuisce alla zona artigianale-industriale (AI). Sul fondo vi è un edificio
strutturato su quattro piani, occupato da diverse ditte (magazzini, uffici,
ecc.). Al 3° piano vi è un appartamento.
b. Con domanda di
costruzione di luglio 2018, RI 1 ha chiesto al Municipio di Lugano la licenza
edilizia per cambiare la destinazione dei locali abitativi al 3° piano a club
enogastronomico . In particolare, secondo la relazione tecnica sarà
insediato un circolo per l'organizzazione di serate culturali con degustazione
di cibi e bevande , la cui preparazione e il relativo servizio saranno affidate
a ditte esterne di catering. Il club, suddiviso in quattro sale (ca. 50 posti)
e dotato di cucina, bar e spazi accessori (servizi, reception, ecc.), sarà
aperto ai soci da lunedì a sabato (dalle 18.00 alle 2.00) e la domenica
(18.00-23.00).
c. Nel termine di
pubblicazione, la domanda di costruzione ha suscitato l'opposizione di alcuni
vicini, tra cui CO 1 e CO 2 (comproprietari delle part. __________ e __________).
d. Dopo vicissitudini che
non occorre qui rievocare, il 1° febbraio 2019, i Servizi generali del
Dipartimento del territorio hanno rilasciato il proprio avviso favorevole (n.
106700), subordinandolo a una serie di condizioni. Fatto proprio tale avviso,
il 21 settembre 2021 il Municipio ha rilasciato la licenza edilizia per il
cambio di destinazione, alla condizione di limitare l'accesso al club solo ai
suoi membri.
B. Con giudizio dell'11
gennaio 2023, il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa inoltrata da CO 1
e CO 2 avverso la predetta risoluzione, che ha annullato.
Contrariamente
all'Esecutivo comunale, il Governo ha in sostanza considerato che l'insediamento
del club enogastronomico non fosse conforme alla destinazione di zona. Il club,
da assimilare a esercizio pubblico, non rientrerebbe segnatamente tra le
attività artigianali, industriali e di servizio all'impresa ammesse dall'art.
36 cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore intercomunale del
Piano della Stampa (NAPRIPS), il quale permetterebbe inoltre utilizzazioni
commerciali solo se legate all'attività principale dell'insediamento ,
ovvero alle predette attività.
C. Contro il predetto
giudizio, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che sia annullato e che gli atti siano ritornati al Governo affinché
si pronunci sulle censure sollevate da CO 1 e CO 2, rimaste inevase.
Rievocati i fatti, il
ricorrente censura l'errata applicazione dell'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS,
rimproverando al Consiglio di Stato di aver violato l'autonomia comunale.
Ritiene che il concetto di attività artigianale-industriale andrebbe
interpretato in senso largo , tenendo conto sia del carattere meno
molesto della nuova destinazione rispetto ad altre presenti nel comparto, sia
del diritto costituzionale alla libertà economica. Nella misura in cui ammette
anche attività di servizio all'impresa , l'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS
mirerebbe inoltre solo a evitare che altre attività, all'infuori di quelle
artigianali e industriali, generino traffico eccessivo. La norma, soggiunge,
non sarebbe in ogni caso particolarmente chiara. L'insorgente rimprovera infine
al Governo di non aver esaminato tutte le censure sollevate dai vicini,
postulando quindi che gli atti gli vengano retrocessi così come sopraindicato.
D. All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Governo, senza formulare particolari
osservazioni.
L'Ufficio delle
domande di costruzione (UDC) si rimette al giudizio di questo Tribunale, mentre
il Municipio postula l'accoglimento del ricorso. Per contro, CO 1 e CO 2 chiedono
di respingere l'impugnativa, con argomentazioni di cui si dirà, nella misura
del necessario, nei considerandi di diritto.
E. Non vi è stato un
ulteriore scambio di scritti, avendo l'insorgente rinunciato alla presentazione
di una replica.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva del ricorrente, istante in licenza, personalmente e
direttamente toccato dal giudizio impugnato di cui è destinatario (art. 21 cpv.
2 LE; art. 65 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1
LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Del resto, nemmeno le parti sollecitano
l'assunzione di prove particolari.
2. 2.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett.
a della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT;
RS 700), ripreso dall'art. 65 cpv. 2 lett. b della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), l'autorizzazione a costruire
è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla funzione
prevista per la zona di utilizzazione. Ciò significa che nelle singole zone
possono essere autorizzati soltanto insediamenti la cui destinazione si integra
convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Non basta
che non si pongano in contrasto con la funzione di zona, ossia che non
ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità pianificatorie perseguite
dalla zona. Per essere autorizzate, le nuove costruzioni devono apparire
collegate da un nesso adeguato alla funzione della zona in cui si collocano
(cfr. RtiD I-2022 n. 42 consid. 2.1, RDAT
II-2002 n. 77 consid. 3.1, I-2002 n. 59 consid. 2.1, II-1994 n. 56 consid. 4.1; Alexander Ruch , Kommentar zum
Raumplanungsgesetz, Zurigo 1999, n. 70 seg. ad art. 22; Adelio Scolari , Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n.
472 ad art. 67 LALPT). 2.2. L'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS disciplina la destinazione delle
costruzioni nel comparto attribuito alla zona artigianale industriale (AI),
disponendo in particolare quanto segue: È permessa l'edificazione di costruzioni
destinate ad attività artigianali, industriali e di servizio all'impresa. Sono ammesse esclusivamente superfici di vendita fino ad un massimo del 10%
della superficie occupata dallo stabile (superficie occupata) ed a condizione
che siano legate all'attività principale dell'insediamento. Le attività
commerciali non possono configurarsi come Grandi Generatori di Traffico (GGT) e
devono avere una superficie utile lorda (SUL) inferiore a 1'500 m 2 o
generare un traffico giornaliero medio nei giorni di apertura (TGM apertura) inferiore
a 1'000 movimenti/giorno. Non è permessa l'edificazione di edifici o parti di essi destinati alla
residenza ad eccezione:
- di quelli per il personale di
sorveglianza;
- di quelli destinati a determinate
categorie di persone (per esempio rifugiati o detenuti), per soggiorni limitati
nel tempo e per motivi di interesse pubblico [..]
2.3. Per quanto qui interessa, dalla predetta norma risulta che la zona AI è
prevalentemente riservata all'insediamento di attività produttive (artigianali
e industriali) e di servizio alle imprese. Artigianali sono normalmente considerate
le attività volte a produrre beni relativamente individualizzati, in
quantitativi ridotti e con un limitato impiego di mezzi tecnici e di manodopera. Industriali sono invece, in generale, le attività produttive che fanno
capo a impianti fissi permanenti, per produrre trasformare o trattare beni o
materie prime su vasta scala e secondo procedimenti standardizzati e ripetitivi
(cfr. STA 52.2019.250 del 23 dicembre 2020 consid. 3.2.1 con riferimenti,
confermata da STF 1C_68/2021 del 7 dicembre 2021 consid. 3.2.1). L'art. 36 cpv.
2 NAPRIPS non definisce invece ulteriormente il concetto giuridico di natura
indeterminata di attività di servizio all'impresa . Dal rapporto
di pianificazione emerge che con la pianificazione intercomunale, il Piano
della Stampa è stato in particolare consolidato e riqualificato quale ambito
artigianale e industriale destinato sia ad attività imprenditoriali e di
servizio definite poco pregiate e non compatibili nel contesto urbano (per
questioni di molestie o esigenze di spazio), ma fondamentali per la città e le
imprese (quali garage, magazzini e depositi, attività di servizio alle imprese
e alla città), sia ad attività a più alto valore aggiunto (di specializzazione
e addetti), capaci di valorizzare economicamente il territorio (da attività
legate all'energia e riciclaggio di materiali, dal terziario amministrativo
alle imprese di servizio, dalla produzione industriale vera e propria ai
laboratori; cfr. rapporto di pianificazione del PRIPS del novembre 2014, pag.
13, 86 e 109). In questo contesto, le attività di servizio all'impresa vanno quindi essenzialmente ricercate in quelle a supporto di un'azienda, come
i magazzini o i depositi, ma anche laboratori o contenuti amministrativi, che
pur travalicando l'ambito prettamente produttivo, possono inserirsi in modo
coerente con gli insediamenti artigianali e industriali, che il piano
regolatore intercomunale mira a promuovere (cfr. pure art. 3 cpv. 1 lett. e
NAPRIPS). 2.4. Stando all'art. 36 cpv. 2 secondo paragrafo NAPRIPS, nella zona AI non
sono per contro ammesse in generale attività commerciali, ma esclusivamente
superfici di vendita contenute entro determinate aree e legate all'attività
principale dell'insediamento. Lo conferma anche il rapporto di pianificazione,
dal quale emerge che in quest'area non è previsto l'insediamento di attività
commerciali con significative superfici di vendita, ma solo limitate e legate
ad una attività produttiva principale (cfr. rapporto citato pag. 109). Le
stesse devono quindi essere essenzialmente connesse con un processo produttivo prevalente
presente sul luogo (come può essere la vendita sul posto di beni prodotti da
un'azienda; cfr. pure, per norme simili di altri Comuni, ad es. STA 52.2021.500 del 13 dicembre 2022
consid. 2.2, 52.2019.250 citata consid. 3.2.1). Come specifica la norma, non
sono in ogni caso ammessi grandi generatori di traffico (GGT), in quanto incompatibili
con il contesto di situazione (cfr. rapporto citato pag. 109). In tal senso,
riallacciandosi alla presunzione dell'art. 72 cpv. 2 LST, la disposizione
precisa pure la superficie utile lorda (< 1'500 m 2 ) e il traffico
giornaliero medio (< 1000 movimenti) massimi ammessi. 2.5. In concreto, il progetto prevede di insediare al terzo piano dello
stabile esistente un club enogastronomico, in cui organizzare serate culturali
con degustazione di cibi e bevande per i soci, così come descritto in
narrativa. Il Municipio ha considerato che l' esercizio pubblico fosse
assimilabile a un'attività commerciale conforme alla zona secondo l'art. 36
cpv. 2 NAPRIPS, poiché non è un grande generatore di traffico e ha una SUL
inferiore a 1'500 m 2 . Tanto più che sostituirà una parte destinata
alla residenza in contrasto con la destinazione di zona (cfr. decisione su
opposizione del 21 settembre 2021). Davanti al Governo, ha inoltre
puntualizzato che il club, destinato a una limitata cerchia di avventori, non genererà emissioni foniche né un aumento di traffico paragonabili a quelli
di un ristorante aperto al pubblico: ha quindi ribadito che non sarà
incompatibile con la zona AI, essendo di gran lunga meno molesto di
altre attività già insediate. Lo stesso, ha aggiunto, non sarebbe nemmeno
assimilabile a un punto di vendita ordinario, accessibile a chiunque . A opposta conclusione, come visto, è invece giunto il Governo: dopo aver dato
atto che il club configura un esercizio pubblico, ha in particolare considerato
che tale attività - a prescindere dalla sua natura commerciale o di servizio e
dalle distinzioni evocate dal Municipio - non rientrerebbe tra quelle previste
dall'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS, che enumera chiaramente le destinazioni ammesse
quali le attività artigianali, industriali e di servizio all'impresa e, in
seguito, permette delle superfici di vendita, legate all'attività
principale dell'insediamento (..) ; non quindi, attività commerciali non
connesse alle suddette attività . 2.6. Ora, è evidente che il club enogastronomico non è anzitutto riconducibile
a una delle attività prevalentemente ammesse nella zona AI, segnatamente a un'attività
produttiva di tipo artigianale-industriale o di servizio a un'impresa ai sensi
dell'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS. Non rientra del resto chiaramente in nessuna delle
attività evocate dal rapporto di pianificazione ( supra consid. 2.2). Non
si tratta nemmeno di un'attività del terziario amministrativo, ma piuttosto -
come rettamente ritenuto dal Municipio - di un'attività commerciale nel campo
della ristorazione (cfr. STA 52.2001.370-371 del 4 dicembre 2001 consid. 3).
Attività che, per quanto concepita come club , non diversamente da altre
strutture che offrono cibi e bevande, sarà invero aperta tutti i giorni (8 ore)
e potenzialmente destinata a una cerchia indeterminata di persone, come già
ammesso anche dal ricorrente (posto che l'iscrizione come socio non è limitata,
ma accessibile a ogni maggiorenne; cfr. risposta al Governo pag. 4 e art. 5
dello statuto associazione "__________", incarto municipale doc. 4). Ferme queste premesse, è certo che la nuova attività non rientra nel novero
ristretto di quelle di vendita ammesse dall'art. 36 cpv. 2 NAPR: e questo già
solo perché il circolo non è connesso con alcuna attività principale dell'insediamento (segnatamente di tipo produttivo). Nessuno del resto lo pretende. In queste circostanze, è certo che il cambiamento di destinazione non può
essere autorizzato, come concluso dal Governo. Pur tenendo conto del riserbo di
cui devono dar prova le autorità di ricorso nell'interpretazione e applicazione
delle norme di diritto comunale autonomo (cfr. DTF 145 I 52 consid. 3.6, 96 I
369 consid. 4; STF 1C_616/2020 del 2 agosto 2021 consid. 4.1, 1C_650/2019 del
10 marzo 2019 consid. 2; RtiD I-2013 n. 44 consid. 2.3 e rimandi),
insostenibile è l'opposta deduzione del Municipio, che si è scostato dal chiaro
testo dell'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS e dalle finalità attribuite alla zona AI.
Comparto in cui, come visto, non sono in generale ammesse attività commerciali,
ma esclusivamente superfici di vendita limitate e connesse all'attività
principale (produttiva) dell'insediamento. Non basta quindi che non rappresentino
dei grandi generatori di traffico. Tanto meno che possano essere considerate
meno moleste di altre presenti nel luogo: l'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS, come anche
osservato dai resistenti, non precisa la funzione della zona di utilizzazione
facendo riferimento al grado di molestia delle attività che possono esservi
insediate (cfr. su tali specifiche, ad es. STA 52.2018.21 del 25 febbraio 2019
consid. 5.2 e rinvii). Poco conta infine che la nuova destinazione sostituirà una parte dell'edificio
adibito alla residenza, che sarebbe in contrasto con la zona AI. Il postulato
cambiamento di destinazione non potrebbe peraltro essere autorizzato nemmeno
se, da questo profilo, l'edificio esistente fosse da assimilare a una costruzione
esistente in contrasto col nuovo diritto ai sensi dell'art. 66 cpv. 2 lett. b
LST: questa norma, che permette unicamente trasformazioni giustificate da
esigenze tecniche o funzionali (intendendo con ciò gli interventi
oggettivamente indispensabili ai fini di un'ulteriore utilizzazione, cfr. art.
86 cpv. 2 lett. a) del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del
20 dicembre 2011; RLST; RL 701.110), esclude infatti il mero cambiamento di
destinazione (cfr. STA 52.2018.21 citata consid. 8.2 e rinvii). In conclusione, il giudizio impugnato che ha annullato la licenza edilizia deve
pertanto essere confermato, siccome immune da violazione del diritto.
3. 3.1. Sulla base
delle considerazioni che precedono, il ricorso è respinto.
3.2. La tassa di
giustizia è posta a carico del ricorrente, soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm),
che rifonderà ai vicini resistenti, assistiti da un legale, adeguate ripetibili
per questa istanza (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, è posta a carico di RI 1, il quale
verserà un identico importo a CO 1 e CO 2 a titolo di ripetibili di questa
sede.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera