Licenza edilizia preliminare. Notificazione difettosa
Decisione del 14.03.2022, TRAM
Incarto n. 52.2020.464
BUONA FEDE
NOTIFICA DIFETTOSA
art. 20 LPAMM2013
art. 21 cpv. 1 LPAMM2013

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 6 ottobre
2020 di
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la decisione del 26 agosto 2020 (n. 4406) del
  Consiglio di Stato che ha dichiarato irricevibile il ricorso interposto dall'insorgente
  contro la decisione con cui il Municipio di Monteceneri ha rilasciato alla CO
  1 la licenza edilizia preliminare per la costruzione di un complesso
  turistico-alberghiero-congressuale-amministrativo-medicale-sportivo (part. __________,
  __________, __________, __________ e __________ di Monteceneri, sezione
  Rivera);
ritenuto, in
fatto
A. a. La CO 1 è
proprietaria di diversi fondi (part. __________, __________, __________, __________
e __________) situati a Rivera, in un comparto assegnato dal piano regolatore a
zona per costruzioni private di interesse pubblico (AEPP), e meglio ad
attrezzature e costruzioni turistico-alberghiere. b. Con domanda di costruzione preliminare del 3 ottobre 2017, la CO 1 ha
chiesto al Municipio di Monteceneri il permesso di costruire su questi fondi un
nuovo complesso turistico-alberghiero-congressuale-amministrativo-medicale-sportivo con gastronomia e commerci del territorio (__________) . c. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione dell'associazione
RI 1 e di alcuni privati. d. Dopo aver raccolto ulteriore documentazione dall'istante in licenza e le
relative osservazioni dei privati e di RI 1 - che si è espressa tramite il suo
legale (avv. PA 1) -, preso atto dell'avviso cantonale favorevole (n. 103154),
con decisione del 21 agosto 2019 il Municipio ha rilasciato alla CO 1, a
determinate condizioni, la licenza edilizia preliminare richiesta, respingendo
le opposizioni pervenute. Tale decisione è stata intimata direttamente a RI 1, che l'ha ricevuta il 27
agosto 2019.
B. Il 26 settembre 2019 l'avvocato
dell'associazione si è rivolto al Municipio, osservando di aver appreso solo di
recente dell'intimazione della decisione, a lui non pervenuta; ne ha quindi chiesto
la regolare notifica. Il giorno successivo ha ribadito tale domanda, chiedendo
inoltre la restituzione del termine di ricorso. Nel frattempo, quello stesso
giorno, il Municipio ha intimato la decisione al legale, che l'ha ricevuta il
1° ottobre 2019.
C. Lo stesso 1° ottobre
2019, RI 1, per il tramite dell'avv. PA 1, si è quindi aggravata davanti al
Governo chiedendo l'annullamento della predetta licenza, con conseguente rinvio
degli atti al Municipio. In via preliminare, ha richiesto la restituzione del
termine di ricorso.
D. Con giudizio del 26
agosto 2020, il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile il gravame di cui
sopra, respingendo contestualmente l'istanza di restituzione del termine. Il Governo ha anzitutto indicato che il termine ricorsuale avrebbe iniziato a
decorrere il 28 agosto 2019, ovvero il giorno successivo all'intimazione all'associazione.
Ha quindi stabilito che il patrocinatore di quest'ultima, che era venuto a
conoscenza della decisione il 26 settembre 2019 (se non qualche giorno prima),
nella migliore delle ipotesi avrebbe dovuto impugnare la decisione municipale a
quel momento, quando il predetto termine non era ancora spirato. Ritenuta
irrilevante la seconda intimazione del Municipio, ha quindi concluso che il
gravame fosse tardivo, non senza rimproverare all'insorgente di aver tenuto un
comportamento passivo, e meglio di non essersi sincerata se anche il suo legale
avesse ricevuto la contestata risoluzione.
E. RI 1 deduce ora il
predetto giudizio davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che
sia annullato e che gli atti siano rinviati al Governo affinché si pronunci nel
merito, previo accoglimento dell'istanza di restituzione dei termini. In sintesi, l'insorgente ribadisce di aver agito con assoluta tempestività
tramite il suo legale, venuto a conoscenza della contestata licenza solo il 26
settembre 2019 (in occasione di una telefonata con il legale degli altri
opponenti). A quel momento, spiega, l'avv. PA 1 ha interpellato l'associazione
(che gli ha trasmesso copia della decisione via e-mail) e chiesto al Municipio
una regolare intimazione. Osserva pure che, diversamente da quanto affermato
dall'Esecutivo cantonale, vista la notifica difettosa, il termine di ricorso
non sarebbe affatto scaduto il 26 settembre 2019, ma semmai quel giorno avrebbe
iniziato a decorrere. Riafferma inoltre la sua buona fede, respingendo i
rimproveri di passività mossi dal Governo e puntualizzando di aver confidato in
una corretta notifica al proprio patrocinatore.
F. All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione e il Municipio si rimettono al giudizio
di questo Tribunale. CO 1 postula invece la reiezione del gravame con argomenti
di cui si dirà, per quanto occorre, in appresso.
G. Con la replica e le
dupliche, le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive
posizioni, l'insorgente e l'istante in licenza sviluppando in parte le
rispettive tesi avverse che, se del caso, verranno discusse nei seguenti
considerandi.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge
edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva dell'insorgente, già opponente, personalmente e
direttamente toccata dal giudizio d'irricevibilità prolato dal Governo (cfr.
art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013
[LPAmm; RL 165.100], art. 21 cpv. 2 LE e art. 1 del decreto esecutivo che
designa le organizzazioni legittimate a fare opposizione ai sensi dell'art. 8
LE del 22 febbraio 1995 [RL 705.150]). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1
LPAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti,
senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Secondo l'art. 21 cpv. 1 LPAmm, le parti compaiono
di persona o per mezzo di un procuratore munito di sufficiente mandato;
rimangono riservati i casi dove le parti sono tenute ad agire personalmente.
Esse possono dunque condurre personalmente una procedura amministrativa o
scegliere di farsi rappresentare. La LPAmm non impone all'autorità di
notificare gli atti direttamente al rappresentante della parte. Tuttavia, la
prassi prevede di procedere in questo modo quando il mandatario si è fatto
conoscere e si sia legittimato come tale (cfr. DTF 113 Ib 296 consid. 2; STA
90.2015.129 del 26 febbraio 2016 consid. 2.2 ,
52.1996.42 del 22 settembre 1997 consid. 2.1; Marco
Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, n. 1b ad art. 12). Se una decisione è notificata soltanto
alla parte, ma non al suo patrocinatore, l'intimazione è difettosa (cfr. DTF 113 Ib 298 consid. 2; STA 52.2014.164 del
17 marzo 2015 consid. 4.1 confermata da STF 1C_248/2015 del 2 luglio 2015,
52.1996.42 citata consid. 2.1). 2.2. L'art. 20 LPAmm stabilisce che una notificazione difettosa non può
cagionare alle parti alcun pregiudizio. Tale regola è tuttavia temperata dal
principio della buona fede e da quello della sicurezza giuridica, allo scopo di
evitare che la notifica difettosa di una decisione permetta di differire
illimitatamente il termine per impugnarla. Quando, pertanto, una parte è venuta
a conoscenza di una decisione che non le è
stata intimata, essa deve mettere diligentemente in atto quanto ci si può
attendere dalla stessa affinché l'autorità proceda a tanto: non lo
facesse, allora agirebbe contrariamente alle regole della buona fede,
pregiudicando con ciò la tempestività di un suo eventuale ricorso contro una
notifica tardiva della decisione. In quest'ordine d'idee l'art. 68 cpv. 1 LPAmm
stabilisce che il termine per presentare ricorso decorre, in assenza di
intimazione, dalla "conoscenza" della decisione impugnata (cfr. STA
90.2015.129 citata consid. 2.4 e rimandi, 52.2017.604 del 23 marzo 2018 consid.
1.2.5, 52.2014.331 del 19 dicembre 2014 consid. 6.3.1; cfr. pure STA 52.2014.164 citata consid. 4.1 ). Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, nell'ipotesi particolare in
cui una parte rappresentata da un avvocato riceva essa soltanto l'atto, le
incombe l'onere di informarsi al più tardi l'ultimo giorno del termine di
ricorso dalla notifica irregolare in merito all'ulteriore modo di procedere; a
partire da questa data decorre dunque il termine di ricorso (cfr. STF
2C_1021/2018 del 26 luglio 2019 consid. 4.2, 5D_212/2016 del 7 febbraio 2017
consid. 3.1, 1C_15/2016 del 1° settembre 2016 consid. 4.2, 9C_85/2011 del 17
gennaio 2012 consid. 5.1 e rimandi in RtiD II-2012 n. 70). 2.3. In concreto è pacifico che il Municipio, nonostante fosse a conoscenza del
rapporto di rappresentanza con l'avv. PA 1, che aveva prodotto le osservazioni
dell'11 marzo 2019, ha intimato la controversa licenza direttamente a RI 1 (che
l'ha ricevuta il 27 agosto 2019), anziché al legale. Così facendo, è manifesto
che l'Esecutivo comunale è incorso in un'irregolare notifica della sua
decisione. Dalle spiegazioni fornite dall'insorgente (da cui non v'è motivo di scostarsi,
cfr. STF 9C_791/2010 del 10 novembre 2010 consid. 4.1) risulta inoltre che il
patrocinatore dell'associazione è venuto a conoscenza della licenza solo 30
giorni dopo - il 26 settembre 2019 - allorquando ne è stato informato dal legale
degli altri opponenti. Quello stesso giorno, l'avv. PA 1 ha quindi preso
contatto con il segretariato dell'associazione, che, dopo verifica, gli ha
scansionato via email una copia della decisione. Nel contempo, il legale ha
chiesto la regolare notifica della decisione al Municipio, che gliel'ha inviata
il giorno successivo. La notifica di questo secondo invio è poi avvenuta il 1°
ottobre 2019: il medesimo giorno, l'insorgente si è aggravata davanti al
Governo. In queste circostanze, occorre ritenere che la ricorrente rispettivamente il
suo patrocinatore abbiano agito in conformità con il principio della buona fede
(intraprendendo diligentemente quanto si poteva ragionevolmente esigere per la
tutela dei propri diritti) e che, nel momento in cui ha adito la precedente
istanza (5 giorni dalla conoscenza del suo rappresentante della decisione), il
termine ricorsuale non era ancora scaduto. Giudizio, questo, che non
apparirebbe peraltro diverso nemmeno se il patrocinatore avesse appreso dell'esistenza
della licenza solo pochi giorni prima (cfr. scritto del 27 settembre 2019 al
Municipio). Contrariamente a quanto indicato dal Governo, nulla permette invece di affermare
che il termine di ricorso abbia iniziato a decorrere dalla prima notifica
irregolare (28 luglio 2019). Tanto meno la giurisprudenza federale sopraesposta
(consid. 2.2. in fine) - riportata dallo stesso Governo (cfr. giudizio
impugnato, consid. 1.3) - che come visto fa decorrere un nuovo termine d'impugnazione
dall'ultimo giorno del termine ordinario dalla notifica viziata. Di riflesso,
non si può nemmeno rimproverare all'insorgente di aver tenuto un comportamento
passivo. A maggior ragione se si considera che l'associazione ricorrente - che
ha peraltro spiegato per quali motivi organizzativi la decisione, ritirata da
un collaboratore volontario senza cognizioni giuridiche, non sarebbe subito
giunta nelle mani del comitato direttivo (cfr. ricorso pag. 4 e 5) -, avuto
riguardo al mandato conferito al suo legale, ben poteva confidare nel fatto che
l'atto fosse intimato a quest'ultimo, così come avvenuto per un precedente
invio (cfr. incarto del Municipio, doc. 4: scritto del 20 marzo 2019 e relativa
distinta raccomandate), oltre che per un'altra parallela procedura edilizia
(cfr. ricorso pag. 5). A ciò aggiungasi che dalla decisione municipale (che
riporta una generica intimazione all'istante, beneficiario e proprietario e agli opponenti , cfr. pag. 11) l'errore in cui è incappato il Municipio
non era peraltro nemmeno riconoscibile. Ne discende che il gravame presentato
dall'insorgente al Governo il 1° ottobre 2019 deve essere considerato
tempestivo. L'opposta conclusione del Governo non può essere tutelata, siccome
lesiva del diritto. Stante quanto precede, non si rende necessario esaminare se in concreto fossero
adempiute o meno le condizioni per porre l'insorgente al beneficio della
restituzione in intero dei termini di ricorso (cfr. STA 52.1996.42 citata
consid. 2.2).
3. 3.1. Sulla base
delle considerazioni che precedono, l'impugnativa deve pertanto essere accolta,
con conseguente annullamento del giudizio impugnato e rinvio degli atti
all'Esecutivo cantonale, affinché si pronunci nuovamente sul ricorso dell'insorgente. 3.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a
carico della resistente, soccombente, la quale rifonderà inoltre all'insorgente
un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è accolto .
Di conseguenza:
1.1. la decisione
del 26 agosto 2020 (n. 4406) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti sono
retrocessi al Governo per nuova decisione, così come indicato nei considerandi.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico di CO 1, la quale rifonderà un
identico importo a RI 1 a titolo di ripetibili. A RI 1 va restituito l'importo
di fr. 1'500.- versato a titolo di anticipo sulle spese processuali.
4. Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
5. Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera