Licenza edilizia per il riattamento di un edificio nel nucleo
Decisione del 01.10.2020, TRAM
Incarto n. 52.2019.349
DIRITTO AUTONOMO COMUNALE
LEGITTIMAZIONE
NOTIFICA DIFETTOSA
PUBBLICAZIONE
ZONA NUCLEO
art. 6 cpv. 1 LE
art. 8 cpv. 1 LE
art. 21 cpv. 2 LE
art. 20 LPAMM
art. 65 cpv. 1 LPAMM

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo
sul ricorso dell'11 luglio 2019 di
RI
  1
RI
  2
RI
  3
RI
  4
RI
  5 componenti la Comunione Ereditaria fu __________ ,
patrocinati
  da:   PA 1
contro
la decisione del 5 giugno 2019 (n. 2803) del
  Consiglio di Stato che respinge la loro impugnativa avverso la risoluzione
  del 24 ottobre 2018 con cui il Municipio di Breggia ha rilasciato a CO 1 la
  licenza edilizia per riattare il suo edificio nel nucleo (part. __________ e __________
  RFP, sezione Muggio);
ritenuto, in
fatto
A. CO 1 è proprietario di
un edificio di tre piani (part. __________ e __________) situato nel nucleo di
villaggio di Muggio. A pian terreno lo stabile è attraversato da un andito
lungo e stretto (con una scala), che collega l'entrata principale (dal vicolo a
nord, part. __________) con l'accesso secondario, formato da un vano
parzialmente aperto sul lato ovest (che con una conchiglia di grandini scende
su un vicolo interno, part. __________). Da questo vano di disimpegno si apre
anche una porta che, mediante una scala, conduce sul retro dell'edificio (part.
__________) dei proprietari in comunione ereditaria __________.
B. a. Con domanda di
costruzione del 18 luglio 2018, CO 1 ha chiesto al Municipio di Breggia il
permesso di riattare e innalzare leggermente il suo stabile (mediante posa
dell'isolamento), formando tre nuovi appartamenti (uno per piano, oltre a un
soppalco nel sottotetto). Il progetto prevede tra l'altro di chiudere il
predetto vano al pian terreno, per ricavare un locale tecnico (accessibile dal
vicolo interno, part. __________). b. Nel termine di pubblicazione (scaduto il 10 settembre 2018, in base a un
avviso del 23 agosto 2018, che ha annullato e sostituito quello precedente), la
domanda ha suscitato diverse opposizioni, tra cui quella della comunione
ereditaria, la quale ha tra l'altro contestato l'occlusione del citato vano ( portico )
che ostruirebbe l'accesso alla part. __________ e il collegamento tra i due
vicoli comunali, in spregio a un diritto di passo "acquisito". c. Raccolto l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del
territorio (n. 106607), il 24 ottobre 2018 il Municipio ha rilasciato la
licenza edilizia, subordinata ad alcune condizioni, evadendo e respingendo nel
contempo le opposizioni pervenute.
C. Con giudizio del 5
giugno 2019, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto dalla Comunione
ereditaria __________ , confermando la decisione municipale. Dopo aver
ammesso l'abilitazione ad agire di RI 4, per sé ma anche in rappresentanza dei
membri della comunione ereditaria, il Governo ha anzitutto negato che vi
fossero gli estremi per sospendere il procedimento, ritenendo che l'eccezione
relativa all'asserito impedimento del diritto di passo esulasse dalla vertenza.
Ha in seguito avallato la decisione municipale di ritenere il progetto (di
riattamento e leggero innalzamento) conforme alle norme che disciplinano gli
interventi nel nucleo (art. 34 cpv. 3 delle norme d'attuazione del piano
regolatore di Breggia, sezione Muggio; NAPR). Ha infine disatteso le eccezioni
riguardanti la destinazione dei nuovi appartamenti (abitazione primaria) e i
posteggi con il relativo contributo sostitutivo.
D. Avverso tale
decisione, i vicini soccombenti si aggravano ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che sia annullata e che la licenza edilizia sia revocata .
In via subordinata, postulano che gli atti siano retrocessi al Municipio
affinché imponga la presentazione di una variante che mantenga il portico o quanto meno l'accesso alla part. __________. I ricorrenti ripropongono e
concentrano in sostanza le loro obiezioni sulla chiusura del vano ( portico ) al pian terreno. Premesso che tale spazio configurerebbe un elemento
condiviso tra le part. __________, __________ e __________ (utilizzato un tempo
come passo pubblico e per antiche attività rurali), rimproverano al Governo di
essersi limitato agli aspetti di natura civile, senza vagliare d'ufficio la sua
conformità con l'art. 34 cpv. 6 NAPR (che impone di salvaguardare nelle loro
configurazioni e materiali i manufatti antichi e di valore ambientale, quali
corti, orti, portali, scale, muri e porticati) e con le Linee guida cantonali ("Interventi
nei nuclei storici" del febbraio 2016). L'intervento al portico ,
argomentano, ne stravolgerebbe la funzione, infierendo in maniera inaccettabile
sul suo aspetto. Il locale tecnico dovrebbe essere realizzato altrove, ridimensionando
il progetto.
E. All'accoglimento del
ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni. A identica conclusione pervengono l'Ufficio delle domande di
costruzione (UDC) e il Municipio, riconfermandosi essenzialmente nelle loro
posizioni. Anche CO 1 postula la reiezione del gravame, contestando preliminarmente la
capacità processuale della comunione ereditaria insorgente (ritenuto che
legittimati ad agire sono solo i suoi membri) ed eccependo la tardività
dell'opposizione al Municipio (derivante da un'inammissibile "doppia"
pubblicazione della domanda). L'istante in licenza contesta inoltre punto per
punto le obiezioni del ricorso (che chiede sia dichiarato temerario), con
motivazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
F. In sede di
replica, i ricorrenti si sono riconfermati nelle proprie conclusioni e domande
di giudizio, sollecitando inoltre la sospensione della procedura (fino alla
definizione di una causa civile avviata presso la Pretura di Mendrisio). Con le
dupliche l'UDC e il Municipio, al pari dell'istante in licenza, si sono dal
canto loro riconfermati nelle rispettive posizioni. Pure di questi allegati si
riferirà, nella misura del necessario, più avanti.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). 1.2. Certa è la legittimazione attiva degli insorgenti, già opponenti,
personalmente e direttamente toccati dal giudizio impugnato di cui sono
destinatari (cfr. art. 21 cpv. 2 LE, art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Al di là dell'impropria
denominazione nel ricorso " Comunione ereditaria __________,
rappresentata da RI 4 ", non vi è alcun dubbio che a insorgere contro
il giudizio governativo siano i singoli citati membri della comunione
ereditaria (proprietari in comune della confinante part. __________), e non la
comunione in quanto tale, che non ha capacità processuale (cfr. DTF 125 III 219
consid. 1a; STF 1C_247/2007 dell'11 marzo 2008 consid. 2.2 e rimandi). Essendo
in concreto escluso un qualsivoglia rischio di confusione, nulla osta a una precisazione
da parte di questo Tribunale (cfr. STF 2C_351/2017 del 12 aprile 2018 consid.
1.5; STAF A-4836/2012 del 13 marzo 2014 consid. 1.3). L'obiezione del
resistente cade quindi nel vuoto. 1.3. L'impugnativa, tempestiva (art. 46 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in
ordine e può essere evasa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25
cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e l'oggetto della lite emergono con
sufficiente chiarezza dai piani e dalle diverse fotografie agli atti. Il
sopralluogo postulato dai ricorrenti, come pure le altre prove (perizia,
testi), non appaiono idonei a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del
giudizio.
2. Legittimazione
attiva davanti al Governo Essenzialmente per le medesime ragioni di cui si è detto poc'anzi (consid.
1.2), da respingere è anzitutto la censura con cui il resistente biasima il
Governo di non aver dichiarato irricevibile il ricorso presentato dalla " Comunione
ereditaria __________ ". Nemmeno dinnanzi all'Esecutivo cantonale
sussisteva infatti alcun dubbio che a ricorrere fossero i singoli membri della
comunione ereditaria - validamente rappresentati da RI 4 (cfr. "delega
rappresentanza" del 27 agosto 2018) - e non la comunione come tale. Seppur
la precedente istanza abbia soprattutto considerato che già il singolo erede
poteva aggravarsi contro il permesso edilizio (cfr. decisione impugnata,
consid. 1.3 e 1.4; cfr. pure sul tema STA 52.2019.261 del 4 ottobre 2019
consid. 2 e rinvii), nell'esito, la decisione di ritenere data la
legittimazione della parte ricorrente non presta il fianco a critiche.
3. Tempestività
dell'opposizione 3.1. La domanda di costruzione viene pubblicata sollecitamente dal Municipio
presso la cancelleria comunale, dandone avviso negli albi comunali e ai
proprietari confinanti (cfr. art. 6 cpv. 1 e 3 LE). Il periodo di pubblicazione
è di 15 giorni, durante il quale chiunque abbia interesse può prendere
conoscenza della domanda e fare opposizione alla concessione della licenza
edilizia (cfr. art. 6 cpv. 1 e 8 cpv. 1 LE). Tale termine è di natura
perentoria: non può pertanto essere né prorogato, né abbreviato dall'autorità
comunale (cfr. art. 14 cpv. 1 LPAmm). La legge non può in particolare essere
elusa mediante una nuova pubblicazione, permettendo di fare opposizione ad
altre persone (cfr. Adelio Scolari ,
Commentario, Cadenazzo 1996, n. 767 ad art. 6). 3.2. In concreto il resistente eccepisce la tardività dell'opposizione del 5
settembre 2018 dei ricorrenti, siccome insinuata oltre il periodo di
pubblicazione della domanda di costruzione (dall'8 al 30 agosto 2018), che il
Municipio ha inspiegabilmente annullato e ristabilito dal 27 agosto al 10
settembre 2018 (cfr. avviso del 23 agosto 2018 che annulla e sostituisce quello precedente). Ora, dagli atti non emergono i motivi che hanno indotto il Municipio a
soprassedere alla pubblicazione in corso della domanda (tanto più che il
secondo avviso indica: nessuna modifica del progetto ). Il Governo non si
è pronunciato in merito. Per quanto tale decisione possa apparire scorretta, è d'altra parte evidente
che gli insorgenti hanno fatto affidamento sul periodo indicato loro dal
Municipio col citato avviso del 23 agosto 2018, insinuando l'opposizione non
già entro il successivo 30 agosto, ma rispettando il termine del 10 settembre
2018. Se l'Esecutivo comunale è incorso in un'inammissibile "doppia"
pubblicazione e in un'errata indicazione dei termini dei rimedi previsti per
legge, bisogna allora considerare che un tale vizio non era agevolmente
riconoscibile per i proprietari della part. ________, ai quali non può pertanto
derivare alcun pregiudizio (cfr. art. 20 LPAmm; cfr. pure DTF 135 III 374
consid. 1.2.2; Marco
Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n.  5
ad art. 26). L'obiezione va pertanto respinta.
4. Sospensione della procedura 4.1. L 'art. 24 LPAmm stabilisce che l'autorità (d'ufficio o su richiesta
di parte) può sospendere la procedura per giustificati motivi, in particolare
allorquando la decisione da prendere dipende dall'esito di un altro
procedimento o potrebbe esserne influenzata in modo determinante. L 'art. 22 cpv. 1 del regolamento di applicazione
della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110) prevede dal canto
suo che, insorgendo contestazioni di natura civile, l'autorità rinvia
l'interessato al giudice civile. Di regola, soggiunge la norma, tali
contestazioni non sospendono la procedura amministrativa. La sospensione della
domanda di costruzione in attesa che vengano risolte contestazioni civili si
giustifica soltanto quando la questione di diritto privato è pregiudiziale per
il rilascio della licenza (per es. quando è controversa l'esistenza di un
diritto di passo per accedere al fondo dedotto in edificazione e, di riflesso,
l'urbanizzazione di quest'ultimo, cfr. STA 52.2016.533 del 16 agosto 2018
consid. 3, 52.2007.73 del 3 aprile 2007). 4.2. Nel caso di specie la contestazione dei ricorrenti relativa a un preteso
diritto reale sul citato vano aperto ( portico ) o una sua parte non
risulta pregiudiziale ai fini del rilascio della licenza edilizia. Tale atto
accerta infatti soltanto che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone
all'esecuzione dei lavori previsti (art. 1 cpv. 1 RLE). Non stabilisce che
l'opera può senz'altro essere realizzata anche dal profilo del diritto privato.
La licenza non pregiudica insomma minimamente i diritti di proprietà dei
ricorrenti, ai quali rimane riservata la facoltà di farli valere davanti al
giudice civile (che hanno frattanto adito). Non vi è quindi alcuna ragione di
sospendere la presente procedura.
5. Chiusura del
vano ("portico") 5.1. La zona del nucleo di villaggio è disciplinata dall'art. 34 NAPR e
comprende il tessuto edilizio antico e gli immediati dintorni del nucleo di
Muggio (cpv. 1). Per questa zona il PR ha come finalità il mantenimento
dell'impianto urbanistico originario e la salvaguardia dei caratteri
morfologici, tipologici e storici degli edifici (cpv. 2). L'art. 34 cpv. 3
lett. a NAPR prevede tra l'altro che, per gli edifici di valore storico o
ambientale e in particolare per quelli pregevoli indicati sul piano di
dettaglio del nucleo, gli interventi ammessi sono il riattamento e la
trasformazione con il mantenimento dei loro caratteri tipologici e morfologici
principali. Ampliamenti limitati sono ammessi solo in caso di provata
necessità, per migliorare le condizioni di abitabilità e di igiene degli
edifici. Tale norma fissa inoltre una serie di prescrizioni sulle modalità
di intervento (muri, tetti, facciate, aperture, ecc.). L'art. 34 cpv. 4 NAPR stabilisce dal canto suo che i manufatti di valore
ambientale (portici, affreschi e decorazioni pittoriche, ornamentazioni,
ecc.) indicati sul piano di dettaglio del nucleo di Muggio devono essere
salvaguardati e mantenuti. Il cpv. 6 dell'art. 34 NAPR dispone invece che gli
interventi di sistemazione esterna non devono compromettere il carattere
e i valori ambientali del nucleo, in particolare per quanto concerne la
costruzione di scale, muri di sostegno e di recinzione, e di pergole. Manufatti
antichi e di valore ambientale quali corti, orti, portali, scale, muri,
porticati ecc. , soggiunge la norma, devono essere salvaguardati nelle
loro configurazioni e nei loro materiali . 5.2. La suddetta regolamentazione, come ben si evince dalle sue finalità (art.
34 cpv. 2 NAPR), mira essenzialmente a tutelare l'aspetto architettonico e
urbanistico del nucleo. Oltre a limitare e disciplinare il tipo di interventi
ammessi agli edifici (cfr. art. 34 cpv. 3 NAPR), tutela per quanto qui
interessa determinati manufatti di valore ambientale , che il piano di
dettaglio del nucleo individua nel tessuto edilizio antico lungo i vicoli
acciottolati, come ornamenti o portici che segnano brevi passaggi coperti (cfr.
art. 34 cpv. 4 NAPR con il citato piano in scala 1:500; cfr. peraltro pure la
scheda dell'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere,
pubblicata sul geoportale:
https://data.geo.admin.ch/ch.bak.bundesinventar-schuetzenswerte-ortsbilder/PDF/ ISOS_4023.pdf, pag. 2 seg. e 6 seg.). Anche altri manufatti antichi e di
valore ambientale non contrassegnati sul citato piano (quali corti, orti,
portali, scale, muri, porticati ecc.) vanno comunque salvaguardati nel loro
aspetto. Lo si deduce dall'art. 34 cpv. 6 NAPR; norma che, riferendosi agli
interventi di sistemazione esterna , impone inoltre di non compromettere
il carattere e i valori ambientali del nucleo . Nella misura in cui contiene diversi concetti giuridici di natura interminata,
la predetta norma di diritto comunale autonomo conferisce al Municipio una
certa latitudine di giudizio in punto all'individuazione dei loro contenuti
precettivi, che le istanze di ricorso sono tenute a rispettare (cfr. DTF 96 I
369 consid. 4; STF 1C_650/2019 del 10 marzo 2019 consid. 2; RtiD I-2013 n. 44
consid. 2.3 e rimandi). 5.3. Qui controversa è solo la chiusura del vano al pian terreno, che il
progetto prevede di destinare a un nuovo locale tecnico. Tale vano,
parzialmente aperto sul lato ovest (dov'è delimitato da un parapetto in
muratura alto più di un metro, cfr. sezione B-B/facciata ovest; doc. E, foto in
basso a pag. 1) - non si presenta come un vero e proprio portico (sorretto da
pilastri), né come un passaggio pubblico coperto (lungo un vicolo). Il piano di
dettaglio del nucleo non lo include del resto fra i portici tutelati
quali manufatti di valore ambientale giusta l'art. 34 cpv. 4 NAPR,
attribuendogli una specifica importanza (anche solo culturale o storica) come
quella indicata dai ricorrenti. Il Municipio non l'ha dal canto suo qualificato
quale manufatto antico e di valore ambientale ai sensi dell'art. 34 cpv.
6 NAPR (da salvaguardare nella sua configurazione e nei suoi materiali). Tale
decisione, tenuto conto del riserbo di cui deve dar prova questo Tribunale, non
risulta insostenibile. Non appare in effetti irragionevole negare allo spazio
in questione - che si presenta più che altro come un'area di disimpegno tra
proprietà contigue, integrata nell'andito dello stabile del resistente e priva
di particolari pregi (cfr. fotografie agli atti) - un'importanza tale da
esigerne la preservazione quale elemento antico e di valore
ambientale . Non portano evidentemente ad altra conclusione le citate Linee
guida cantonali, tanto più che le raccomandazioni evocate dagli insorgenti si
riferiscono a vere e proprie logge o porticati di preminente valore
paesaggistico (cfr. ad es. foto in basso a sinistra a pag. 18); non a vani
semi-aperti come quelli in discussione (tant'è che neppure l'Ufficio della
natura e del paesaggio, nel quadro dell'esame del principio d'inserimento di
cui all'art. 104 cpv. 2 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno
2011 [LST; RL 701.100], ha espresso particolari considerazioni al riguardo). Per il resto, nella misura in cui il contestato intervento - al di là delle
modifiche interne - si limita in sostanza a chiudere un'apertura (ca. 4 mq) a
pian terreno, completando tutto sommato correttamente la facciata ovest (cfr.
sezione B-B/facciata ovest) e lasciando intatta la conchiglia di gradini
esterni che scende sul vicolo acciottolato (part. __________), non è dato di
vedere come possa altrimenti porsi in contrasto con i disposti di cui all'art.
34 NAPR. Nemmeno i ricorrenti lo spiegano. Le loro obiezioni, volte più che altro ad affermare i loro pretesi diritti
reali e le prerogative d'uso che ne derivano, non possono pertanto che essere respinte.
Resta evidentemente impregiudicato l'esito della vertenza civile.
6. 6.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto. 6.2. La tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico degli
insorgenti, che rifonderanno inoltre al resistente, assistito da un legale,
un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (cfr. art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dai ricorrenti, resta a loro carico.
Gli insorgenti rifonderanno inoltre un identico importo (fr. 1'800.-) a CO 1, a
titolo di ripetibili per questa sede.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera