Permesso di dimora quale grave caso di rigore personale
Decisione del 04.05.2023, TRAM
Incarto n. 52.2021.448
PERMESSO DI DIMORA
art. 14 cpv. 2 LASI
art. 30 cpv. 1 let. b LSTRI
art. 31 OASA

composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Thierry Romanzini
statuendo sul ricorso del 3 novembre
2021 di
RI
  1
contro
la risoluzione del 30 settembre 2021 (n. 4738) del
  Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente
  avverso la decisione del 7 giugno 2021 del Dipartimento delle istituzioni,
  Sezione della popolazione, in materia di rilas cio di un permesso di dimora quale grave caso di rigore personale ;
ritenuto, in
fatto
A.   a. Il cittadino pachistano RI
1 (1988) è entrato illegalmente in Svizzera il 18 novembre 2015, depositando
una domanda d'asilo, che la Segreteria di Stato della migrazione (SEM) ha respinto
con decisione del 12 maggio 2017 confermata su ricorso dal Tribunale
amministrativo federale (TAF) con sentenza del 2 ottobre 2017, pronunciandone
l'allontanamento.
b. Il 19 marzo 2019, il TAF ha dichiarato inammissibile per
carenze formali una domanda di revisione inoltrata da RI 1 il 6 febbraio precedente
e completata il 1° marzo successivo.
c. Con decisione del 17 ottobre 2019, confermata dal TAF il 5
ottobre 2020, la SEM non è entrata nel merito di una domanda di riesame presentata
il 26 marzo 2019 da RI 1.
d. Il 9 dicembre 2020, la SEM ha respinto un'altra domanda di
riesame dell'interessato inoltrata il 22 settembre precedente, dopo averla considerata
quale domanda d'asilo multipla. Preso atto che tale decisione era stata
confermata su ricorso dal TAF con sentenza del 1° febbraio 2021, che ha
ritenuto l'allontanamento di RI 1 possibile ed ammissibile nonché
ragionevolmente esigibile, il 3 marzo successivo la SEM gli ha fissato un
termine di partenza con scadenza il 31 marzo 2021 per lasciare la Svizzera.
B.   a. Il 2 aprile 2021 RI 1,
che è già stato a carico dell'assistenza pubblica e ha già avuto modo di
interessare le nostre Autorità giudiziarie penali in un paio di occasioni per
fatti avvenuti nel 2017 rispettivamente nel 2019 di cui si dirà in seguito, ha
chiesto alla Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni il rilascio
di un permesso di dimora quale caso di rigore personale ai sensi dell'art. 14 cpv. 2 della legge federale sull'asilo
del 26 giugno 1998 (LAsi; RS 142.31).
Ha motivato la richiesta con il fatto di soggiornare in
Svizzera da oltre 5 anni dove si sente ben integrato, apprendendo la lingua
italiana e rispettando l'ordine pubblico ad eccezione di una leggerezza
sanzionata dalla Pretura penale, e con difficoltà cui andrebbe incontro in caso
di rientro in Pakistan, considerata pure la sua conversione al cristianesimo.
b. Il 7 giugno 2021,
dopo avergli dato la possibilità di esprimersi, la Sezione della popolazione ha
respinto la sua richiesta e gli ha fissato un termine con scadenza il 30 giugno
successivo per lasciare il territorio elvetico, togliendo l'effetto sospensivo
ad un eventuale ricorso.
L'Autorità ha ritenuto che i presupposti necessari al
rilascio del permesso di dimora quale caso di rigore non fossero soddisfatti a
causa della mancata integrazione dell'interessato, non essendo economicamente indipendente
visto che il suo sostentamento era garantito da terze persone e avendo subìto
due condanne penali in Svizzera. Ha inoltre considerato l'esecuzione del suo
allontanamento verso il Paese di origine ammissibile ed esigibile. La decisione è stata resa sulla base dell' art. 14 cpv. 2 LAsi in relazione con gli
art. 30 cpv. 1 lett. b della legge federale sugli stranieri del 16 dicembre
2005 (dal 1° gennaio 2019 rinominata legge federale sugli stranieri e la loro
integrazione; [LStrI; RS 142.20]) e 31 dell'ordinanza
sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa del 24 ottobre 2007 (OASA; RS 142.201).
C.   Con giudizio del 30
settembre 2021 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione,
respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1.
Dopo avere rilevato che la sua presenza nella Confederazione era
unicamente da ricondurre alle varie domande dilatorie di revisione/riesame inoltrate,
il Governo ha ritenuto in sostanza che vi fossero gli estremi per non
rilasciargli un permesso di dimora in virtù dei motivi addotti dal
Dipartimento. Ha inoltre dichiarato priva di oggetto la domanda di concessione
dell'effetto sospensivo al ricorso presentata dall'interessato.
D.   Contro la predetta pronunzia
governativa il soccombente insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone - previa restituzione dell'effetto sospensivo
all'impugnativa - l'annullamento e postulando il rilascio di un permesso di
dimora quale caso di rigore personale dopo avere sottoposto la sua richiesta
alla SEM per approvazione.
Sostiene di adempiere
tutti i requisiti per poter ottenere l'autorizzazione richiesta sotto il
profilo dell'art. 14 cpv. 2 LAsi. Rileva di soggiornare nel nostro Paese da
almeno cinque anni e di non avere voluto procrastinare la sua presenza fino al
raggiungimento di tale soglia temporale, con le varie procedure da egli
avviate, poiché ha usufruito delle facoltà concessegli dalla legge. Ritiene inoltre
di essersi integrato in Svizzera, non dipendendo più dall'aiuto sociale dall'aprile
2019, e che il suo sostentamento è garantito da terze persone, visto che non gli
è consentito di esercitare un'attività lucrativa, non disponendo di un
permesso. Asserisce di non avere usufruito della possibilità di svolgere un
apprendistato o un'attività lavorativa durante la procedura d'asilo a causa
della sua età e della scarsa padronanza della lingua italiana a quel momento. Inoltre,
nonostante abbia commesso delle leggerezze sfociate nelle condanne subìte, rileva
di non avere creato qualunque altro tipo di problema in relazione all'ordine
pubblico. Afferma che la sua reintegrazione in Pakistan si rivela critica dal
profilo personale, economico e sociale a causa della sua conversione al
cristianesimo e della sua lunga assenza dal Paese. Infine, ritiene il
provvedimento lesivo in ogni caso del principio della proporzionalità.
E .   All'accoglimento dell'impugnativa si oppongono sia il
Consiglio di Stato sia il Dipartimento,
quest'ultimo con osservazioni di cui si dirà se del caso in seguito.
F.   In fase di replica l'insorgente
ribadisce sostanzialmente i suoi argomenti ricorsuali. Nella duplica il
Dipartimento si riconferma nelle proprie posizioni, mentre il Governo non si è
espresso.
Considerato, in
diritto
1.   L a competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire nel
merito della presente vertenza è data dall'art. 9 cpv. 2 della legge di
applicazione alla legislazione federale in materia di persone straniere dell'8 giugno 1998 (LALPS; RL 143.100 ).
Il gravame in oggetto,
tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013
(LPAmm; RL 165.100) e presentato da una persona senz'altro legittimata a
ricorrere (art. 65 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.   Preliminarmente, va
osservato che non esiste alcun trattato tra la Svizzera e la Repubblica
Islamica del Pakistan da cui potrebbe
scaturire un diritto a un permesso di dimora in favore del ricorrente.
3.   3.1. L'art. 14 cpv. 1 LAsi
dispone che dalla presentazione della domanda d'asilo fino alla partenza dalla
Svizzera in seguito a un ordine di allontanamento passato in giudicato, dopo il
ritiro della domanda d'asilo o fino a quando sia ordinata una misura
sostitutiva nel caso l'esecuzione non sia possibile, il richiedente l'asilo non
può avviare una procedura per il rilascio di un permesso di dimora secondo la
legislazione sugli stranieri, a meno che non abbia diritto al permesso
medesimo.
L'art. 14 cpv. 1 LAsi prevede il principio dell'esclusività
della procedura d'asilo. A tale principio può essere derogato soltanto in
presenza di un diritto "manifesto" a un'autorizzazione di soggiorno
(DTF 137 I 351 consid. 3.1).
3.2. Entrato in Svizzera nel 2015 quale richiedente l'asilo,
il ricorrente non può invocare l'art. 8 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 ( CEDU;
RS 0.101) che garantisce, analogamente a quanto dispone l'art. 13 cpv. 1
della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101), il diritto al rispetto della vita privata e familiare (DTF 130
II 281 consid. 3.1.; 126 II 377 consid. 7). Sotto il primo aspetto, già per il
fatto che non ha alcun famigliare residente in Svizzera (DTF 130 II 281 consid.
3.1). Sul secondo, in quanto egli non può né vantare un soggiorno legale nel
nostro Paese di una durata di dieci anni e, come si vedrà in seguito, né di una
forte integrazione particolarmente riuscita (DTF 144 I 266 consid. 3.9; STF 2C_1051/2021
dell'11 marzo 2022 consid. 6.1; 2D_37/2021 del 2 dicembre 2021 consid. 3.2.2;
2C_603/2019 del 16 dicembre 2019 consid. 6.2).
Visto inoltre che non può prevalersi di alcun'altra norma che
gli conferisca un diritto "manifesto" a un'autorizzazione di
soggiorno, ne discende che l'insorgente non può ottenere un
permesso di dimora sulla base dell'art. 14 cpv. 1 LAsi.
4.   La LAsi prevede tuttavia
delle deroghe al principio dell'esclusività della procedura d'asilo.
4.1. L'art. 14 cpv. 2 LAsi dispone infatti che con il
benestare della SEM il Cantone può rilasciare un permesso di dimora a una
persona attribuitagli secondo la presente legge se: a. l'interessato si trova
in Svizzera da almeno cinque anni dalla presentazione della domanda d'asilo; b.
il luogo di soggiorno dell'interessato era sempre noto alle autorità; c. si è
in presenza di un grave caso di rigore personale in considerazione del grado di
integrazione dell'interessato; e d. non sussistono motivi di revoca secondo
l'articolo 62 capoverso 1 LStrI (tra i quali il fatto di fornire false indicazioni
o sottacere fatti essenziali, la condanna a una pena detentiva di lunga durata,
la violazione rilevante o ripetuta o l'esposizione a pericolo dell'ordine e della
sicurezza pubblici in Svizzera o all'estero, il fatto di rappresentare una minaccia
per la sicurezza interna o esterna della Svizzera, la dipendenza dall'aiuto
sociale). Se intende fare uso di tale possibilità, soggiunge l'art. 14 cpv. 3
LAsi, il Cantone ne avvisa senza indugio la SEM. L'interessato ha qualità di
parte soltanto nella procedura di benestare della SEM (cpv. 4).
Tale disposizione include quindi anche i richiedenti l'asilo
la cui domanda è stata respinta, migliorando così il loro statuto giuridico, conferendo
loro la possibilità, a ben determinate condizioni, di ottenere un permesso di
dimora (cfr. STAF C-6883/2007 del 3 settembre 2009 consid. 3.1, pubblicato in DTAF
2009/40).
4.2. Con riferimento alla prima condizione (lett. a) posta
dall'art. 14 cpv. 2 LAsi, ovvero la presenza dell'interessato in Svizzera da
almeno cinque anni dalla presentazione della domanda d'asilo, i dibattiti
parlamentari (cfr. Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale [BU] 2005 pag.
342 [intervento Sommaruga] e 2005 pag. 1164 [intervento Vermot Mangold]) hanno
chiaramente indicato che il riconoscimento di un caso di rigore ai sensi
dell'art. 14 cpv. 2 LAsi si applica unicamente a coloro che sono restati in
Svizzera, dopo il rifiuto della propria domanda d'asilo, per ragioni che non
sono riconducibili a propria colpa (STAF C-1168/2011 del 16 novembre 2012
consid. 5.2, C-6584/2008 del 26 luglio 2011 consid. 7.1 e C-2868/2010 consid.
5.1).
4.3. Per quanto attiene invece ai criteri materiali per
l'apprezzamento di un "caso di rigore personale" giusta l'art. 14
cpv. 2 lett. c LAsi, la nozione corrisponde a quella di caso personale
particolarmente grave prevista all'art. 30 cpv. 1 lett. b LStrI in relazione
con l'art. 31 cpv. 1 lett. OASA (DTAF 2009/40 consid. 5.2 e 5.3) secondo cui, per
il rilascio di un permesso di dimora, nella valutazione occorre considerare
segnatamente: l'integrazione del richiedente secondo i criteri dell'art. 58 a cpv. 1 LStrl (lett. a); la situazione familiare, in particolare il momento e la
durata della scolarizzazione dei figli (lett. c); la situazione finanziaria
(lett. d); la durata della presenza in Svizzera (lett. e); lo stato di salute
(lett. f); la possibilità di un reinserimento nel Paese d'origine (lett. g).
I criteri d'integrazione elencati all'articolo 58 a LStrI prevedono: a. il rispetto della sicurezza e dell'ordine pubblici; b. il
rispetto dei valori della Costituzione federale; c. le competenze linguistiche;
d. la partecipazione alla vita economica o l'acquisizione di una formazione.
Le condizioni per ammettere l'esistenza di un caso di rigore
suscettibile di giustificare una deroga vanno apprezzate tuttavia in modo
restrittivo. Per costante giurisprudenza, un caso di rigore presuppone che lo
straniero si trovi in una situazione personale particolarmente critica. Ciò
significa che le sue condizioni di vita e di esistenza, se paragonate a quelle
della media degli stranieri, devono essere messe in discussione in maniera
accresciuta.
Nella valutazione del caso di rigore va tenuto conto dell'insieme
delle circostanze del caso specifico. Il riconoscimento di un caso di rigore
non implica necessariamente che la presenza dello straniero in Svizzera costituisca
l'unico mezzo per far fronte a una situazione d'emergenza. D'altra parte, il
fatto che lo straniero abbia soggiornato nel nostro Paese per un periodo
relativamente lungo, che si sia bene inserito sul piano sociale, professionale
e affettivo, e che non abbia mai dato motivo di lamentele non bastano, da sé, a
giustificare una deroga alle misure limitative; è inoltre necessario che il
legame dell'interessato con la Svizzera sia talmente stretto da non poter
pretendere che egli si trasferisca in un altro Paese o torni in Patria (DTF 128
II 200 consid. 4; 124 II 110 consid. 2; 123 II 125 consid. 2; 119 Ib 33 consid.
4c; 117 Ib 317 consid. 4b).
4.4. Gli art. 14 cpv. 2 LAsi, 30 cpv. 1 lett. b LStrI e 31
cpv. 1 lett. OASA, avendo carattere
potestativo, non conferiscono un diritto al rilascio di un permesso di
dimora quale caso personale particolarmente grave.
L e A utorità
amministrative competenti in materia di polizia degli stranieri fruiscono
pertanto, nell'applicazione di questa disposizione , di un ampio potere
discrezionale, che sono tenute ad esercitare
comunque nel rispetto dei principi generali del diritto, tenendo conto degli
interessi pubblici in gioco, delle relazioni personali e del grado
d'integrazione dello straniero (art. 96 cpv. 1 LStrI).
5.   Come accennato in narrativa
RI 1 è entrato in Svizzera il 18 novembre 2015, depositando una domanda d'asilo
che è stata respinta dalla SEM con decisione del 12 maggio 2017 confermata dal TAF
con sentenza del 2 ottobre 2017. Una domanda di revisione di quest'ultima
sentenza e varie domande di riesame della decisione della SEM che si sono susseguite
hanno tutte avuto esito negativo, l'ultima delle quali sfociata nel giudizio
del TAF del 1° febbraio 2021, con il conseguente ordine di allontanamento dalla
Svizzera entro il 31 marzo 2021, rimasto incontestato.
L'interessato non ha lasciato il territorio elvetico nel
termine impartitogli e il 2 aprile 2021 ha presentato alla Sezione della
popolazione una richiesta volta al rilascio di un permesso di dimora sulla base
dell'art. 14 cpv. 2 LAsi.
6.   6.1. Il soggiorno in
Svizzera del ricorrente, dal 18 novembre 2015 fino all'istanza del 2 aprile
2021, è quindi stato favorito dall'avvio della domanda d'asilo, da una
successiva presentata entro cinque anni dal passaggio in giudicato della
precedente (cosiddetta domanda multipla: art. 111 c LAsi), dall'utilizzo
di mezzi di diritto straordinari (istanza di revisione dichiarata inammissibile,
istanza di riesame nella quale non si è entrati nel merito) come pure da un'inchiesta
penale che lo ha coinvolto.
Ci si può pertanto chiedere se l'insorgente non abbia
procrastinato in maniera abusiva, e per propria colpa, il suo soggiorno in
Svizzera e se la prima condizione posta all'art. 14 cpv. 2 LAsi sia
effettivamente adempiuta. Sia come sia, non è necessario approfondire tale
aspetto, ritenuto che il ricorso è destinato all'insuccesso per i motivi che
seguono.
6.2. In effetti se, da una parte, le Autorità preposte hanno
sempre conosciuto il luogo in cui il ricorrente ha soggiornato, di modo che la seconda
condizione prevista all'art. 14 cpv. 2 LAsi è rispettata, dall'altra, non si
può ritenere che nel caso di specie si sia in presenza di un grave caso di
rigore personale in considerazione del grado di integrazione dell'interessato.
Pur non dipendendo più dall'aiuto sociale dall'aprile 2019, l'insorgente
non dispone ancora dell'autonomia finanziaria poiché il suo sostentamento è
garantito da terze persone che non hanno alcun obbligo legale nei suoi
confronti. Come ha indicato l'Autorità dipartimentale, quando era al benefìcio
di un permesso N quale richiedente l'asilo RI 1 aveva comunque la possibilità
di iniziare un'attività lucrativa, essendone autorizzato, opportunità che non
ha colto né con lo svolgimento di un'attività regolare né con l'inizio di una
formazione, rinunciando in tal modo alla partecipazione attiva alla nostra vita
sociale ed economica. Malgrado le esigue conoscenze della lingua italiana da
lui invocate nel gravame per giustificare la sua inattività, nel corso della
procedura d'asilo egli avrebbe comunque potuto iniziare quanto meno un
pretirocinio d'integrazione per il quale bastano delle conoscenze linguistiche
limitate, considerato pure che, con l'aiuto degli specifici Servizi dello Stato,
quale richiedente l'asilo avrebbe potuto trovare una collocazione quale
apprendista, e questo anche se aveva superato l'usuale età per questo genere di
iter formativo.
Oltre a ciò, il ricorrente non ha rispettato, in più occasioni,
il nostro ordinamento giuridico, visto che è già stato stato condannato
penalmente a due riprese. Dapprima con sentenza del 27 agosto 2019, quando la
Pretura penale gli ha inflitto una pena pecuniaria di 50 aliquote giornaliere
da fr. 10.- cadauna, sospesa condizionalmente con un periodo di prova di 2
anni, siccome riconosciuto colpevole di tentato inganno nei confronti delle
Autorità, per avere tentato in due occasioni di contrarre matrimonio di
compiacenza al fine di acquisire un diritto al soggiorno in Svizzera: la prima
volta con una cittadina svizzera nel periodo compreso dal 3 a circa il 23
ottobre 2017 dopo il rifiuto della sua domanda d'asilo, la seconda con una
cittadina ungherese titolare di permesso di dimora UE/AELS nel periodo compreso
tra fine ottobre e il 22 dicembre 2017. In seguito, con un decreto d'accusa del
14 febbraio 2020 (DA __________/2020), quando il Procuratore pubblico lo ha
condannato a una pena pecuniaria di 30 aliquote giornaliere da fr. 10.- cadauna
- sospesa condizionalmente con un periodo di prova di 2 anni - e alla multa di
fr. 100.-, prolungando di un anno il periodo di prova di cui alla sentenza del 27
agosto 2019, per minaccia (con frasi "io ti taglio la gola" e "vedrai
che ti uccido" proferite contro B.B.) e per ingiuria (con frasi "stronzo,
bastardo" , "tu sei una merda" , "testa di
cazzo" , "terrone" ed altri epiteti rivolti a B. B.) commesse
l'11 marzo 2019. Reati, questi, che contrariamente a quanto assume l'insorgente
non vanno minimizzati, visto che toccano un settore sensibile come quello del
rispetto delle regole di ammissione e di soggiorno degli stranieri nel nostro
Paese e dei beni giuridici importanti come l'onore e la libertà personale.
Per quanto riguarda poi la sua reintegrazione in Pakistan,
che il ricorrente considera critica dal profilo personale, economico e sociale
a causa della sua lunga assenza dal Paese e la sua conversione al
cristianesimo, occorre rilevare che, il 1° febbraio 2021, nel giudizio relativo
alla sua ultima domanda di riesame, il TAF ha considerato come la pratica della
fede cristiana è in linea di principio
possibile e la conversione non è vietata, non essendo inoltre nota una
persecuzione collettiva dei cristiani in tale Paese. Tanto più che l'insorgente
non ha arrecato offese all'islam che possano essere interpretate come blasfemia.
Inoltre, al fine di motivare un non rientro nel Paese natio
non è ad ogni modo possibile addurre le circostanze generali (lavorative,
economiche, sociali, sanitarie) che toccano l'insieme della popolazione rimasta
sul luogo e alle quali l'interessato sarà, se del caso, ugualmente esposto al
suo ritorno. E questo pur comprendendo le difficoltà cui dovrà far fronte.
6.3. Alla luce di quanto precede, bisogna convenire con le
Autorità inferiori che il ricorrente, malgrado si trovi in Svizzera da almeno
cinque anni dalla presentazione della domanda d'asilo e che il suo luogo di
soggiorno sia sempre stato noto alle autorità, non adempie i requisiti per il
rilascio di un permesso di dimora quale grave caso di rigore personale, già in considerazione
del suo scarso grado di integrazione, senza che sia pertanto necessario verificare
la quarta condizione prevista all'art. 14 cpv. 2 LAsi, ovvero se sussistono dei
motivi di revoca del permesso secondo l'art. 62 cpv. 1 LStrI.
7.   Si deve pertanto concludere
che il provvedimento dipartimentale litigioso è stato adottato in esito ad una
corretta applicazione delle disposizioni legali determinanti e non procede da
un esercizio abusivo del potere di apprezzamento di cui dispone l'autorità,
risultando conforme al principio della proporzionalità.
8.   8.1. Stante tutto quanto
precede, il ricorso deve dunque essere respinto con conseguente conferma della
decisione impugnata. Con l'emanazione del
presente giudizio, la domanda di concessione dell'effetto sospensivo all'impugnativa diviene priva di oggetto.
8.2. La tassa di giustizia e le spese, commisurate tenendo
conto della situazione economica del ricorrente, sono poste a suo carico, in
quanto soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49
LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia e le spese di fr. 800.-, già anticipate dal ricorrente, rimangono a
suo carico. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
113 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF; RS
173.110]).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     Il vicecancelliere