Licenza edilizia per la ristrutturazione di uno stabile
Decisione del 14.02.2023, TRAM
Incarto n. 52.2021.23
AMPLIAMENTO
SUPERFICIE UTILE LORDA O SUL
art. 24c LPT
art. 41 OPT
art. 42 OPT

composto dei giudici:
Matea Pessina, giudice presidente,
Sarah Socchi, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Sabina Ghidossi
statuendo sul ricorso del 14 gennaio
2021 di
RI
  1
RI
  2
RI
  3
componenti
  la comunione ereditaria fu __________ ,
patrocinati
  da:   PA 1
contro
la decisione del 25 novembre 2020 (n. 6280) del
  Consiglio di Stato, che accoglie l'impugnativa di CO 1, CO 2 e CO 3 avverso
  la risoluzione del 16 aprile 2019 con cui il Municipio di Lugano ha
  rilasciato loro la licenza edilizia per ristrutturare e ampliare il loro
  edificio (part. __________, sezione Sonvico);
ritenuto, in
fatto
A. RI 1, RI 2 e RI 3 sono
proprietari, in comunione ereditaria fu __________, di un fondo (part. __________)
situato nel comune di Lugano, a Sonvico, in località __________. Sul terreno,
assegnato alla zona agricola, vi è un edificio (sub A) articolato su tre piani,
che era contiguo verso nord allo stabile (part. __________ sub A) appartenente
ad CO 1CO 2 e CO 3.
ESTRATTO MAPPA N I due edifici formavano un tempo un'unica casa colonica (eretta nel XIX
secolo), che è stata fisicamente divisa negli anni '90, contestualmente a una
successione ereditaria. L'edificio sulla part. __________ - già in cattivo
stato di conservazione e d'abbandono - è stato demolito nel 2005 e non ha in
seguito ottenuto il permesso per la sua ricostruzione in base all'art. 24 c della legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS
700) e art. 42 cpv. 4 della relativa ordinanza del 28 giugno 2000 (OPT; RS
700.1; cfr. STA 52.2009.338-52.2013.178 del 1° ottobre 2014). Lo stabile sulla part. __________ (che aveva già subito delle trasformazioni
prima del 1972) è tuttora destinato al secondo piano a un appartamento (con
ingresso separato a monte). I piani inferiori, collegati internamente da una
scala, sono invece utilizzati come depositi o cantine, accessibili dal pian
terreno.
B. a. Con domanda di
costruzione del 30 novembre 2017, RI 1, RI 2 e RI 3 hanno chiesto al Municipio
la licenza edilizia per ristrutturare e ampliare il loro stabile (part. __________
sub A), formando un nuovo appartamento di ca. 6 locali ai piani inferiori (PT e
1P). Il progetto prevede in particolare di ingrandire il primo livello
(chiudendo un portico nell'angolo sud-est, ca. 7 m 2 ) e trasformare
gli spazi interni. Sarà inoltre posato un nuovo impianto di riscaldamento e di
chiarificazione. Secondo la tabella di calcolo annessa alla domanda, l'aumento totale di
superficie utile lorda (SUL) derivante dall'ampliamento sarà inferiore al 30%
rispetto alla SUL esistente al 1° luglio 1972 (in cui andrebbe conteggiata
anche la superficie di due locali al primo piano definiti come camera e corridoio ). b. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione dei proprietari
della confinante part. __________.
c. A richiesta dell'autorità
dipartimentale, la domanda è stata successivamente completata (tra l'altro, con
della documentazione fotografica degli spazi interni dello stabile). Raccolto l'avviso favorevole (n. 105216) dei Servizi generali del Dipartimento
del territorio, il 16 aprile 2019 il Municipio ha quindi rilasciato il permesso
richiesto, respingendo l'opposizione dei vicini.
C. Con giudizio del 25
novembre 2020, il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa inoltrata da CO 1,
CO 2 e CO 3, annullando la licenza edilizia. In sintesi, dopo aver ammesso la legittimazione attiva dei ricorrenti, il
Governo ha anzitutto ricordato che il progetto non poteva essere autorizzato in
base all'art. 24 LPT. A differenza dell'autorità dipartimentale, ha inoltre
ritenuto che l'intervento travalicasse i limiti posti dall'art. 24 c LPT
( ampliamento di SUL pari al 57%, ben oltre il 30% ammesso ). Premesso che
l'edificio non sarebbe una casa bifamiliare, ma uno stabile con un unico
appartamento (al 2° livello), ha in particolare escluso che nella SUL esistente
potesse essere conteggiata la camera con il corridoio al primo
piano (privo di servizi igienici e cucina). Per questo locale, non collegato al
secondo livello e in pessimo stato, ha aggiunto, non potrebbe essere ammessa
una funzione abitativa; così pure per il relativo corridoio d'accesso.
D. Contro il predetto
giudizio governativo, RI 1, RI 2 e RI 3 insorgono davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e ripristinato il
permesso. Ripercorsa la cronistoria dell'edificio, i ricorrenti contestano in particolare
le conclusioni tratte dal Governo in merito ai due vani al primo piano. La camera e il relativo corridoio sarebbero stati parte integrante dell'unità
abitativa che si sviluppava sull'edificio contiguo (part. __________), da cui
sono stati separati attorno al 1990. Lo confermerebbero i mobili censiti in un
inventario del 1986. Questi spazi, datati ma non in pessimo stato, dovrebbero
essere conteggiati nella SUL. L'ampliamento non travalicherebbe pertanto il
limite massimo ammesso dall'art. 42 cpv. 3 OPT. Un eventuale sorpasso non
comporterebbe comunque un diniego del permesso, ma semmai solo una riduzione
dell'ampliamento.
E. All'accoglimento del
ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni. A identica conclusione pervengono l'Ufficio delle domande di
costruzione (UDC) e CO 1, CO 2 e CO 3. Il Municipio chiede invece di accogliere
il ricorso. Delle loro diverse argomentazioni si dirà, nella misura del
necessario, nei considerandi di diritto.
F. Con la replica,
seguita da una triplica, gli insorgenti si sono riconfermati nelle proprie
conclusioni e domande di giudizio, ribadendo e sviluppando ulteriormente le
loro tesi. Così pure l'UDC, il Municipio e i resistenti in sede di duplica e
quadruplica. Anche di queste motivazioni si riferirà, ove occorresse, nel
seguito.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva dei ricorrenti, personalmente e direttamente toccati dal
giudizio impugnato, di cui sono destinatari (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1
della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in
ordine.
1.2. Il giudizio può
essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
Nell'ambito di una valutazione anticipata (cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3), il
sopralluogo sollecitato dai ricorrenti non appare idoneo a portare ulteriori
elementi rilevanti ai fini del giudizio. La situazione dei luoghi e
dell'oggetto del contendere emerge con sufficiente chiarezza dai piani e dalle
diverse fotografie agli atti.
2. Oggetto della
lite è il progetto che prevede di ristrutturare e ampliare lo stabile dei
ricorrenti, formando un nuovo appartamento ai piani inferiori (PT e 1P), così
come descritto in narrativa. Controverso è in particolare se l'intervento possa
essere approvato in applicazione dell'art. 24 c LPT. Nessuno pretende - a
giusta ragione - che esso sia conforme alla zona agricola di situazione (art.
16 a LPT) o possa altrimenti conseguire un'autorizzazione eccezionale in
base ad una delle altre disposizioni che regolano gli interventi fuori della
zona edificabile (art. 24, 24 a - b , 24 d LPT).
3. 3.1. Secondo
l'art. 24 c LPT, fuori delle zone edificabili, gli edifici e impianti
utilizzabili in base alla loro destinazione ma non più conformi alla
destinazione della zona, sono per principio protetti nella propria situazione
di fatto (cpv. 1). Con l'autorizzazione dell'autorità competente, prosegue la norma (cpv. 2), tali edifici e
impianti possono essere rinnovati, trasformati parzialmente, ampliati con
moderazione o ricostruiti, purché siano
stati eretti o modificati legalmente. Lo stesso vale per gli edifici abitativi
agricoli e gli edifici annessi utilizzati a scopo di sfruttamento agricolo,
eretti o trasformati legalmente prima che il fondo in questione
diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del diritto federale. Il
Consiglio federale, prevede ancora il disposto (cpv. 3), emana disposizioni al
fine di evitare ripercussioni negative per l'agricoltura. L'aspetto esterno di
un edificio, conclude la norma (cpv. 4), può essere modificato soltanto se ciò
è necessario per un'utilizzazione a scopo abitativo conforme agli standard
attuali o per un risanamento energetico, oppure per migliorare l'integrazione
dell'edificio nel paesaggio. In ogni caso è fatta salva la compatibilità con le
importanti esigenze della pianificazione territoriale (cpv. 5).
3.2. L'art. 41 cpv. 1 OPT precisa che l'art. 24c
LPT è applicabile a edifici e impianti costruiti o trasformati legalmente prima
che il fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi
del diritto federale (edifici e impianti secondo il diritto anteriore). Al
riguardo di regola fa stato l'entrata in vigore, il 1° luglio 1972, della legge
federale dell'8 ottobre 1971 contro l'inquinamento delle acque, che ha
esplicitamente introdotto il principio di separazione del territorio edificato
da quello inedificato (cfr. DTF 129 II 396 consid. 4.2.1).
3.3. L' art. 42 OPT dispone che u na trasformazione è considerata parziale e un
ampliamento è considerato moderato se l'identità dell'edificio o dell'impianto
unitamente ai dintorni rimane conservata nei tratti essenziali; sono ammessi
miglioramenti volti a cambiare l'aspetto esterno (cpv. 1). Stato di riferimento
determinante per la valutazione dell'identità è quello in cui si trovava
l'edificio o l'impianto al momento dell'assegnazione a una zona non edificabile
(cpv. 2). Utilizzazioni abbandonate successivamente non vanno più considerate
(cfr. ARE, Nuovo diritto della pianificazione del territorio, Parte V,
Autorizzazioni in virtù dell'art. 24c LPT, 2001, pag. 8; Bernhard Waldmann/Peter Hänni ,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 20 ad art. 24 c LPT). Secondo il
Tribunale federale, l'abbandono di un determinato uso presuppone una chiara
interruzione, o per rinuncia a un oggetto in quanto tale o perché appare
escluso un suo ulteriore utilizzo per uno scopo analogo. Ciò può segnatamente
risultare dal fatto che un'opera non venga più mantenuta e a causa del suo
decadimento non si presti più a un tale uso (cfr. STF 1C_168/2015 dell'11
maggio 2016 consid. 3.5.1). La sola circostanza che un edificio resti
temporaneamente vuoto o sia provvisoriamente attribuito ad altra destinazione
non basta invece per ammettere l'abbandono del suo uso originario (cfr. STF
1C_168/2015 citata consid. 3.5.1 e 3.5.2). In particolare, una conversione
parziale è irrilevante se il cambiamento è limitato nel tempo e se non
impedisce una realistica ripresa del precedente utilizzo, in tempi ragionevoli
e con un dispendio relativamente modesto (cfr. STF 1C_168/2015 citata consid.
3.5.2). 3.4. In base all'art. 42 cpv. 3 OPT, il quesito se l'identità dell'edificio o
dell'impianto rimanga sostanzialmente immutata va valutato tenendo conto di
tutte le circostanze. In ogni caso valgono le seguenti regole:
a.
 all'interno del volume esistente dell'edificio la superficie utile lorda computabile non può essere ampliata oltre il
60 per cento, fermo restando che la posa di un'isolazione esterna è considerata
quale ampliamento all'interno del volume esi stente dell'edificio;
b.
 si può procedere ad un ampliamento esterno se sono rispettate le condizioni di
cui all'articolo 24 c capoverso 4 LPT; in questo caso, l'ampliamento
totale, sia in relazione alla superficie utile lorda computabile, sia in
relazione alla superficie totale (somma della superficie utile lorda
computabile e della superficie accessoria lorda) non deve superare il 30 per
cento o i 100 m 2 ; gli ampliamenti
all'interno del volume esistente dell'edificio sono computati solo per
metà;
c.
  i lavori di trasformazione non devono consentire una modifica rilevante
dell'utilizzazione di edifici abitati in origine solo temporaneamente.
L'art. 42 cpv. 3 OPT non definisce il concetto
di superficie utile lorda , che determina l'entità degli ampliamenti
interni ed esterni ammissibili. Per dottrina e giurisprudenza, al riguardo fa
stato la definizione data dall'ARE nella pubblicazione del 2001, Nuovo diritto
della pianificazione del territorio, Commenti relativi all'ordinanza sulla
pianificazione del territorio e raccomandazioni per l'attuazione (cfr. STF
1C_572/2020 del 30 novembre 2021 consid. 4.5 e rimandi; Rudolf Muggli , in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen,
Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo 2017, n. 30 ad art.
24c). In base a questa definizione, la SUL risulta dalla somma di tutte le
superfici dei piani incluse le superfici dei muri e delle pareti nella loro
sezione orizzontale utilizzabili durevolmente per l'abitazione e il lavoro. Fanno
altresì parte della SUL le superfici di transito necessarie per l'accesso ai
vani d'abitazione e lavoro (ingressi, corridoi, atrii; scale e rampe; pozzi
dell'ascensore). Non sono invece computate le superfici con un'altezza
inferiore a 1 m e le superfici accessorie (SA), che comprendono le superfici
funzionali e le superfici di utilizzazione accessoria, come le cantine, i solai
e gli essiccatoi, le lavanderie, i ripostigli, le rimesse di veicoli, ecc.
(cfr. ARE, Autorizzazioni in virtù dell'art. 24 c LPT, allegato 1). 3.5. Per gli ampliamenti all'esterno del volume esistente non basta che siano
rispettati i limiti quantitativi di SUL fissati dall'art. 42 cpv. 3 lett. b
OPT. Come ricorda la stessa norma, si può procedere a un siffatto ampliamento solo
se è rispettato anche l'art. 24 c cpv. 4 LPT, il quale ammette modifiche
all'aspetto esterno di un edificio solo se ciò è necessario per
un'utilizzazione a scopo abitativo conforme agli standard attuali o per un
risanamento energetico o per migliorare l'integrazione dell'edificio nel
paesaggio (cfr. supra consid. 3.1; STF 1C_480/2019 del 16 luglio 2020
consid. 3.3, 1C_415/2014 del 1° ottobre 2015 consid. 3.6).
4. 4.1. In
concreto, il progetto prevede di realizzare un nuovo appartamento sui primi due
piani dello stabile esistente, ingrandendo il primo piano (mediante la chiusura
di un portico, ca. 7 m 2 ) e ristrutturando e trasformando i diversi
locali (con rifacimento dei muri interni, delle scale, dei pavimenti, dei
serramenti ecc.). Il pian terreno sarà destinato a un atrio d'ingresso, una
doccia e una lavanderia (oltre a una cantina); il primo livello, a una camera,
un soggiorno-pranzo con cucina, un bagno e un vano disponibile (cfr. piante PT
e 1P). Secondo la tabella di calcolo annessa alla domanda, l'ampliamento totale di SUL
derivante dal progetto, rispetto allo stato esistente al 1° luglio 1972, sarà
inferiore al 30% (29.8%, con le superfici interne conteggiate per la metà: 7 m 2 [SUL esterna] + 63 m 2 : 2 [SUL interna] = +38.5 m 2 ). E ciò
considerando che nella SUL esistente - oltre all'appartamento al 2° piano (95 m 2 )
- andrebbe conteggiata anche la superficie (34 m 2 ) della camera e del corridoio al primo piano, ma non degli altri vani presenti su
questo livello e al pian terreno (depositi, ripostigli o cantine, trattati come superfici accessorie, PT: 75 m 2 ; 1P: 53 m 2 ). A differenza dell'autorità dipartimentale, il Governo non ha avallato questo
calcolo: in particolare ha escluso che nella SUL esistente possano essere
computati la predetta camera e il relativo corridoio (che non
sono collegati all'appartamento al secondo piano e per i quali non è possibile
ammettere una funzione abitativa). Ha quindi ritenuto l'ampliamento contrario
all'art. 24 c LPT, in quanto travalicante i limiti fissati dall'art. 42
cpv. 3 OPT. A giusta ragione. 4.2. Dagli atti non emerge invero chiaramente qual'era l'effettiva destinazione
della cosiddetta camera e del relativo corridoio al 1° luglio
1972. Anche ammesso che fossero utilizzati a fini abitativi in quanto
integrati nell'appartamento che si sviluppava sull'edificio contiguo, così come
affermano i ricorrenti - e meglio che il corridoio al primo piano (..)
portava alla parte più rurale dell'abitazione, sita sull'attuale mapp. __________,
nella quale erano presenti (a pianterreno) sia un bagno sia una cucina di
pertinenza della superficie abitativa - certo è comunque che, a partire
dal 1990 , questi vani sono stati fisicamente scorporati da tale unità (cfr.
ricorso pag. 8, replica pag. 3, 5 seg. e 8). Stando a quanto affermato dagli
stessi ricorrenti, il corridoio è stato murato in corrispondenza dell'attuale
confine con la part. __________, escludendo quindi di fatto la camera dal resto dell'abitazione. Camera , isolata e sprovvista di ogni
servizio, che non è all'evidenza più stata manutenuta in buono stato, ma
trascurata per una trentina d'anni e tutt'al più utilizzata come deposito per
suppellettili o altri oggetti (cfr. documentazione fotografica degli spazi
interni agli atti). Tuttora collegata solo alle cantine e ai
depositi-ripostigli allo stato grezzo dei piani inferiori dell'edificio, a cui
si può accedere attraverso una vecchia scala (cfr. foto citate), forza è
constatare che da quando è stata smembrata dall'abitazione dello stabile
contiguo - poi demolito nel 2005 - la camera ha inesorabilmente perduto
qualsiasi destinazione abitabile che poteva avere avuto in passato, e così pure
il relativo corridoio . Ferme queste premesse, è certo che l'area di questi vani (34 m 2 ) non
può essere conteggiata come SUL ma, non diversamente da tutte le altre
superfici dei depositi, ripostigli o cantine presenti al pian terreno o al
primo piano, va trattata quale superficie accessoria. Ne discende che, l'ampliamento
previsto dal progetto non può essere autorizzato, siccome di gran lunga
superiore al limite massimo consentito dall'art. 42 cpv. 3 OPT (cfr. tabella per
i calcoli secondo il modello dell'ARE, così adattata: T1 = 95; T3 = 192; T3-T1 = 97; 97:2 = 48.5; 48.5+7(T4) = 55.5; 55.5:95 ≈ 0.58
[58%]). Già solo per questo contrasto - non facilmente emendabile mediante una
condizione di licenza, poiché implica una riprogettazione dei due piani dell'edificio
(cfr. fra tante, STF 1C_207/2010 del 21 aprile 2011 consid. 4.4, pubbl. in:
RtiD II-2011 n. 13; STA 52.2020.45 del 2 settembre 2021 consid. 3.2) - il
progetto non può essere autorizzato, così come concluso dal Governo.
5. Dato l'esito non
mette conto di esaminare se l'ampliamento esterno previsto al primo piano
(chiusura del portico) non si ponga anche in contrasto con l'art. 24 c cpv. 4 LPT, che come visto ammette modifiche all'aspetto esterno solo
se il progetto risponde a uno dei criteri alternativi fissati da tale norma.
Aspetto sul quale nemmeno le precedenti istanze si sono soffermate. Per la stessa ragione non occorre dilungarsi sulle contestazioni inerenti la cantina o intercapedine a est dell'edificio (conteggiata nella superficie
accessoria già esistente al 1° luglio 1972).
6. 6.1. Sulla base delle considerazioni che precedono,
il ricorso è respinto.
6.2. La tassa di giustizia è posta a carico dei
ricorrenti, soccombenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm), i quali rifonderanno ai vicini
resistenti, assistiti da un legale, adeguate ripetibili per questa istanza
(art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, è posta in solido a carico dei
ricorrenti, i quali verseranno complessivamente un identico importo a CO 1, CO
2 e CO 3 a titolo di ripetibili di questa sede.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
giudice presidente                                              La
vicecancelliera