Licenza edilizia per la ristrutturazione di un edificio
Decisione del 07.12.2021, TRAM
Incarto n. 52.2019.455
LICENZA EDILIZIA
OPERA IN CONTRASTO CON IL DIRITTO VIGENTE
art. 66 LST
art. 86 RLST

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 25 settembre
2019 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la decisione del 21 agosto 2019 (n. 3939) del
  Consiglio di Stato che ha accolto l'impugnativa presentata da CO 1, CO 2 e CO
  3 avverso la risoluzione del 5 febbraio 2018 con cui il municipio di Minusio gli
  ha rilasciato la licenza edilizia per ristrutturare e sopraelevare
  parzialmente la sua casa bifamiliare (part. __________);
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è comproprietario di un fondo (part. __________)
con una casa d'abitazione bifamiliare, situato a Minusio, in località __________,
nella zona residenziale semi- estensiva R3. L'edificio, articolato su tre
piani (di cui uno seminterrato e due abitabili), è stato realizzato prima del 1972,
anno in cui è stato ristrutturato e sopraelevato di un piano. La facciata nord
dello stabile si avvicina fino a ca. 1.50 m al confine con la part. __________ appartenente
a CO 1 e CO 3 e CO 2 e fino a m 4.65 dalla palazzina su questo fondo. ESTRATTO MAPPA
B. A seguito di
vicissitudini che non occorre riprendere, con risoluzione del 2 dicembre 2015
il Consiglio di Stato ha annullato una licenza edilizia preliminare che il
Municipio aveva rilasciato a RI 1 per la parziale ristrutturazione e
sopraelevazione di un piano del suddetto edificio. Tale giudizio è stato
confermato nell'esito da questo Tribunale il 17 marzo 2017 (STA 52.2016.28):
premesso come lo stabile sia una costruzione in contrasto con le norme sulle
distanze da confine e tra edifici entrate in vigore dopo la sua edificazione,
la Corte cantonale ha in particolare ritenuto che il progetto (che sovvertiva
radicalmente l'identità di quello esistente dal profilo qualitativo e
quantitativo) travalicasse i limiti degli interventi ammessi dagli art. 66 cpv.
2 lett. a della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL
701.100) e dall'art. 86 cpv. 3 del relativo regolamento del 20 dicembre 2011
(RLst; RL 701.110). Norme cantonali, queste, alle quali il più permissivo art. 63
cpv. 2 delle norme d'attuazione del piano regolatore di Minusio (NAPR) doveva
cedere il passo.
C. a. Il 17 giugno 2017, RI
1 ha inoltrato una nuova domanda di costruzione per ristrutturare parzialmente
e sopraelevare il suo stabile nella parte ovest, trasformando in duplex l'appartamento
esistente al primo piano. Il progetto prevede in particolare di aggiungere un
corpo (lungo m 8.80 e largo fino a m 6.10), arretrato rispetto alla facciata
sottostante, che disterà poco più di m 4 dal confine con la part. __________ e
m 8 ca. dal relativo stabile. b. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha tra l'altro suscitato nuovamente
l'opposizione dei vicini CO 1e CO 3 e CO 2. c. Raccolto l'avviso cantonale favorevole (n. 102645), il 5 febbraio 2018 il
Municipio ha rilasciato la licenza edilizia richiesta, respingendo le
opposizioni pervenute.
D. Con giudizio del 21
agosto 2019, il Consiglio di Stato ha annullato la predetta licenza,
accogliendo il ricorso contro di essa interposto dai comproprietari della part.
__________. Il Governo ha in sostanza ritenuto che il progetto, seppur
ridimensionato rispetto al precedente, fosse ancora da assimilare a una
trasformazione sostanziale dell'edificio esistente, lesiva degli art. 66 LST e
86 RLst. Il nuovo volume determinerebbe infatti un aumento di SUL non
trascurabile (+15%, a cui va aggiunto un ampliamento del soggiorno al 1° piano
del 2000) e altererebbe in modo importante l'aspetto esterno dello stabile
(visto che si estende per oltre 1/3 della sua lunghezza), senza porsi in un
rapporto di subordinazione. Dal profilo delle distanze, conformemente alla
giurisprudenza, la sopraelevazione sarebbe inoltre inammissibile anche se la
parte aggiunta è arretrata dai piani sottostanti (che non rispettano le
distanze minime da confine e tra edifici). Ha infine
negato l'applicabilità
dell'art. 63 NAPR, per gli stessi motivi già emersi nella precedente procedura.
E. RI 1 impugna ora il
predetto giudizio davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che
sia annullato e che sia ripristinata la licenza edilizia. Ripercorsi i fatti,
il ricorrente ribadisce in sostanza come il progetto comporti solo un modesto
ampliamento. La trasformazione sarebbe contenuta, sia dal profilo qualitativo
che quantitativo, ponendosi in un rapporto di subordinazione con le
preesistenze, conformemente a quanto consentono gli art. 66 LST e 86 RLst:
insostenibile sarebbe l'opposta deduzione del Governo, che si sarebbe in modo
inammissibile scostato dalla valutazione del Municipio. All'intervento,
aggiunge, non osterebbe inoltre alcun contrasto con il diritto. Lo stesso
sarebbe infine ammissibile anche dal profilo della ponderazione degli interessi
e del principio di proporzionalità.
F. All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione si limita a riconfermare il contenuto
dell'avviso cantonale. Il Municipio chiede invece che il gravame sia accolto,
sostenendo che la sopraelevazione rispetterebbe i parametri di zona e sarebbe
conforme all'art. 63 cpv. 2 NAPR (che permette la sopraelevazione di edifici in
contrasto con il diritto). CO 1e CO 3 e CO 2 postulano dal canto loro il
rigetto del ricorso, ribadendo in sostanza le loro tesi, sposate dal Governo.
G. Con la replica e le
dupliche le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle loro conclusioni e
domande di giudizio, sviluppando in parte le rispettive tesi.
Considerato, in diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge
edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva dell'insorgente, istante in licenza, personalmente e
direttamente toccato dal giudizio impugnato di cui è destinatario (cfr. art. 21
cpv. 2 LE, art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1
LPAmm), è ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere reso sulla base
degli atti, senza istruttoria (art.
25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e l'oggetto della vertenza emergono
con sufficiente chiarezza dai piani e dalle fotografie agli atti. Il
sopralluogo genericamente sollecitato dall'insorgente non appare idoneo ad
apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti ai fini del
presente giudizio.
2. Nella zona
residenziale R3, la distanza minima tra edifici è di 8.00 m (art. 3 cpv. 1
lett. b NAPR), mentre quella minima dai confini è di 4.00 m (art. 4 cpv. 1
lett. b NAPR). In concreto, come già accertato nel
precedente giudizio, è pacifico che lo stabile esistente del ricorrente, costruito prima degli anni '70 - prima cioè
dell'entrata in vigore dell'attuale PR (2008), ma pure di quello precedente (PR
1989) - non rispetta le distanze
minime da confine e tra edifici di cui sopra. Lo stabile si avvicina infatti
fino a m 1.50 ca. al confine verso il fondo dei resistenti e fino a m 4.65 alla loro palazzina. Conformemente a quanto già stabilito da questo Tribunale (STA 52.2016.28
citata consid. 3.1), si tratta dunque di una costruzione esistente in contrasto
con il diritto entrato in vigore posteriormente alla sua realizzazione. A
ragione il Governo ha quindi valutato l'ammissibilità della controversa
trasformazione (sopraelevazione) alla luce degli art. 66 LST e 86 RLst. Come
indicato nel citato giudizio a cui si rimanda (STA 52.2016.28 citata consid.
3.2, 3.2.1 e 3.2.3), inapplicabile è invece l'art. 63 NAPR richiamato dal
Municipio con la risposta (pag. 5), nella misura in cui consente di effettuare
a edifici situati a distanze inferiori a quelle prescritte dagli art. 3 e 4
NAPR, ampliamenti verticali che travalicano quanto ammissibile in base al
diritto cantonale (cfr. pure STF 1C_133/2019 del 9 giugno 2020 consid. 2,
riguardante proprio tale norma). Nemmeno il ricorrente lo contesta.
3. 3.1. Secondo
l'art. 66 cpv. 1 LST - riconducibile alla garanzia costituzionale della
proprietà, intesa come tutela delle situazioni acquisite - è permessa la
conservazione e la manutenzione di costruzioni esistenti in contrasto col nuovo
diritto. Queste costruzioni possono inoltre essere trasformate (cosidetta Erweiterungs-garantie )
a condizione che il contrasto col nuovo diritto non pregiudichi in modo
apprezzabile l'interesse pubblico e quello dei vicini (cfr. art. 66 cpv. 2
lett. a LST). Secondo l'art. 86 cpv. 3 RLst, nel caso di costruzioni non
conformi ad altre norme edilizie (ossia per le quali il contrasto col nuovo
diritto non è da ricondurre alla conformità di zona; cfr. art. 66 cpv. 2 lett.
b LST e 86 cpv. 2 RLst), il municipio può autorizzare la trasformazione se: (a)
non incide sull'aspetto esterno o sui contenuti della costruzione, alterandone
l'identità in misura significativa o comunque tale da consolidare i momenti di
contrasto con il nuovo diritto; (b) il contrasto col nuovo diritto non
pregiudica sensibilmente la funzionalità della zona e l'interesse dei vicini.
Queste norme hanno ripreso la disciplina e i principi sviluppati in base
all'art. 39 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre
1992 (RLE; RL 705.110), abrogato a far tempo dal 2 aprile 2013 (BU 2013, 147;
cfr. messaggio n. 6309 sul disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9
dicembre 2009, ad art. 65), che permetteva non soltanto di mantenere le opere
edilizie legittimamente realizzate, venute a trovarsi in contrasto con il
diritto entrato in vigore in epoca successiva, ma anche di autorizzare
trasformazioni di una certa importanza, purché non sostanziali, se il contrasto
col nuovo diritto non pregiudicava in modo apprezzabile l'interesse pubblico o
quello dei vicini (cfr. RtiD II-2011 n. 16 consid. 3.2 con rinvii; RDAT II-1994
n. 46 consid. 3.2). Secondo costante giurisprudenza, la trasformazione è
considerata sostanziale quando modifica l'identità della costruzione
preesistente dal profilo delle volumetrie, dell'aspetto e della destinazione,
ingenerando nuove ripercussioni sull'ordinamento delle utilizzazioni o quando
aggrava i momenti di contrasto col nuovo diritto o ne introduce di nuovi. I
limiti delle trasformazioni ammissibili vanno stabiliti caso per caso, tenendo
conto delle finalità delle norme applicabili, della natura del contrasto
esistente, dell'entità dell'intervento e delle conseguenze che ne derivano,
soppesando attentamente gli interessi pubblici e privati contrapposti alla luce
del principio di proporzionalità (cfr. RtiD II-2011 n. 16 consid. 3.2 con rinvii;
RDAT I-1999 n. 28 consid. 2.1, II-1994 n. 46; Adelio
Scolari , Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n. 515 seg. ad art. 70
LALPT). Nella valutazione dell'ammissibilità di interventi di trasformazione di
costruzioni esistenti in contrasto col diritto posteriore non si giustifica un
eccessivo rigore. Inammissibili sono comunque quegli interventi che, valutati
secondo criteri oggettivi, si prevalgono della tutela delle situazioni
acquisite per conseguire, grazie alle preesistenze difformi, un risultato che
l'applicazione del nuovo diritto non permetterebbe di ottenere (cfr. RtiD
II-2011 n. 16 consid. 3.2 con rinvii; STA 52.2017.659 del 14 giugno 2019
consid. 4.1, 52.2016.28 citata consid. 3.2.2, 52.2015.372 del 19 settembre 2016 consid. 4.2,
52.2013.199 del 16 settembre 2014 consid. 3.1, 52.2009.60 del 1° aprile 2009
consid. 2, 52.2008.70 del 26 marzo 2008 consid. 2). 3.2. In concreto, come visto in narrativa, il progetto prevede in particolare di
innalzare l'edificio in questione nella parte ovest, in modo da trasformare in
duplex l'appartamento al primo piano. Il nuovo corpo, assimilabile alla torre
di un attico coperta da un tetto piano, sarà leggermente arretrato rispetto
alle facciate sottostanti e occuperà circa 2/5 (m 8.80) della lunghezza dello stabile
(m 21.50 ca.). Il progetto determinerà un aumento di superficie utile lorda
(SUL) di 48 m², pari a ca. 15% (considerata la SUL attuale di 306.50 m²,
secondo il calcolo aggiornato allegato al progetto), a cui va aggiunto l'intervento
di cui l'edificio ha già beneficiato nel 2000 (ampliamento del soggiorno al
primo piano con chiusura della terrazza; cfr. doc. F). A differenza del
progetto sfociato nella citata sentenza del 17 marzo 2017, l'incremento di SUL risulta
nondimeno più contenuto (cfr. in tal senso, il limite indicativo del 30 per
cento ritenuto dalla giurisprudenza, STA 52.2018.21 del 25 febbraio 2019
consid. 8.2 e rimandi). La sopraelevazione non è comunque irrilevante, nella
misura in cui comporta l'aggiunta di un nuovo ingombro alto un piano sulla
parte ovest (oltre a delle modifiche al piano inferiore, con anche nuove
aperture), che cambierà in modo apprezzabile - perlomeno su questo versante - l'aspetto
esteriore dell'edificio (che visto da nord-ovest apparirà come una casa trasformata
di tre piani fuori terra, cfr. facciate e sezioni agli atti; cfr. pure
rendering doc. E, che dà però conto solo di una vista da est). Non trascurabile
è del resto anche il costo prospettato dell'intervento (fr. 250'000.-, secondo
il formulario della domanda di costruzione). In queste circostanze, ci si può
quindi effettivamente chiedere se, tanto dal profilo quantitativo che qualitativo,
l'ampliamento verticale si ponga ancora in un rapporto di subordinazione per
rapporto alle preesistenze rispettivamente se la trasformazione alteri in
misura significativa l'identità della costruzione ai sensi dell'art. 86 cpv. 3
lett. a RLst. Se da questo profilo il Governo, con la sua conclusione
affermativa, abbia travalicato i limiti del potere di cognizione che l'autonomia
comunale ancora gli riservava nel controllo dell'applicazione del diritto
cantonale delegato è ad ogni modo questione che può rimanere aperta. Anche se
non modificasse in misura importante l'identità dell'edificio esistente, non si
può infatti ignorare come la controversa trasformazione consolidi i momenti di
contrasto esistenti ai sensi della giurisprudenza: anche se il nuovo corpo
viene arretrato, lo stabile da sopraelevare resta posto alla minor distanza da
confine (< 4 m) e tra edifici (< 8 m; cfr. planimetria geometra agli atti
da cui risulta che, anche in corrispondenza della parte ovest da innalzare, vi
è un ammanco pari ad almeno 1 m). Ciò che in base alla prassi e dottrina
sviluppate sotto il vecchio art. 39 RLE e tutt'ora valide non è però
ammissibile: una sopraelevazione è infatti di
principio esclusa anche se l'aggiunta rimane arretrata rispetto ai piani
sottostanti, che non rispettano le distanze legali minime (cfr. STA 52.2016.28
citata consid. 3.2.3, 52.2015.372 citata consid. 4.4, 52.1997.246 del 10
novembre 1997 consid. 2.2; Scolari ,
op. cit., n. 1176 ad art. 39 LE con illustrazione). Ora, non vi è motivo
di scostarsi da questa giurisprudenza, con cui il ricorrente non si confronta e
che il suo patrocinatore ha peraltro fatto valere proprio in uno dei recenti
casi citati poc'anzi (cfr. STA 52.2015.372 del
19 settembre 2016). Del resto, posto che l'altezza delle parti superiori
arretrate è di regola riportata sulla facciata sottostante (cfr. RtiD I-2011 n.
19 consid. 3.1; STA 52.2015.404 del 7 marzo 2017 consid. 7.2; Scolari , op. cit., n. 1234 ad art. 40/41
LE; cfr. pure art. 43 RLE), non si può neppure ignorare come il nuovo corpo
determini un nuovo ingombro sulla facciata situata a distanze inferiori a
quelle minime prescritte e, entro questi termini, perpetui la difformità con il
diritto esistente.
Per questi motivi, il giudizio impugnato che ha annullato la licenza
edilizia, applicando correttamente la giurisprudenza in materia, deve essere
confermato.
4. 4.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere respinto. 4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente,
secondo soccombenza, ritenuto che il Comune ne va esente, essendo comparso in
causa per ragioni di funzione (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). L'insorgente rifonderà ai resistenti, assistiti da un legale,
un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico. Lo
stesso rifonderà inoltre ai resistenti complessivi fr. 1'500.- a titolo di
ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera