Recupero delle spese d'intervento a causa di inquinamento da idrocarburi
Decisione del 21.11.2022, TRAM
Incarto n. 52.2021.118
INQUINAMENTO DA IDROCARBURI
PERTURBATORE PER COMPORTAMENTO
PERTURBATORE PER SITUAZIONE
PRINCIPIO DI CAUSALITÀ
SPESE DI RISANAMENTO
art. 3 cpv. 4 LALIA
art. 15 cpv. 1 LLI
art. 22 cpv. 1 LPAC
art. 22 cpv. 6 LPAC
art. 54 LPAC
art. 2 LPAMB
art. 32d cpv. 2 LPAMB
art. 32d cpv. 3 LPAMB
art. 59 LPAMB
art. 2 let. f RLALPAMB
art. 25 RLLI
art. 10 cpv. 1 ROPAI
art. 11 cpv. 1 ROPAI

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 15 marzo
2021 della
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la risoluzione del 10 febbraio 2021 (n. 602) del
  Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso
  la decisione del 15 marzo 2019 del Dipartimento del territorio, Divisione
  dell'ambiente, Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo in
  tema di recupero delle spese d'intervento a causa di inquinamento;
ritenuto, in
fatto
A. a. Nel periodo 2009 - 2013 l'Albergo
__________, ubicato al mapp. 4__________ di __________ e di proprietà della CO
1, è stato oggetto di interventi di ampliamento, la cui progettazione e
direzione lavori è stata affidata alla RI 1, Lugano __________.
b. Il 15 novembre 2012 la RI 1 ha
noleggiato dalla ditta __________, __________, a nome e per conto della
committente CO 1, un impianto di riscaldamento mobile, alimentato con olio
combustibile, per permettere alle ditte operanti sul cantiere, all'interno dell'area
wellness, di eseguire i lavori con temperature adeguate.
c. Tra il 25 e il 26 febbraio 2013 si è verificata una
perdita di olio combustibile da detto impianto, che ha causato l'inquinamento
del terreno circostante il cantiere e di un vicino riale e che ha reso
necessario l'intervento di svariati attori, tra i quali il Corpo civici
pompieri di Lugano, che si è occupato della bonifica del riale. Le spese d'intervento,
anticipate dallo Stato, sono complessivamente ammontate a fr. 91'340.75.
d. Con scritto del 9 giugno 2016 la Sezione per la
protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS) ha prospettato alla RI 1 e
alla CO 1 l'intenzione di recuperare dette spese. La medesima prospettazione è
stata fatta il 16 dicembre 2016 all'Impresa di costruzioni generali __________.
e. Preso atto delle osservazioni delle parti, con
decisione del 14 febbraio 2017 la SPAAS ha ritenuto che, in qualità di
locatrice dell'impianto di riscaldamento e di proprietaria dell'Albergo e del
relativo cantiere, la CO 1 fosse da qualificare come perturbatrice per
situazione. Ha invece reputato che la RI 1, quale direttrice dei lavori a cui
competeva la direzione, sorveglianza e coordinazione delle prestazioni degli
artigiani impiegati, dovesse essere qualificata come perturbatrice per comportamento,
essendo responsabile del danno cagionato dai suoi lavoratori o da altre persone
ausiliarie nell'esercizio delle loro incombenze di servizio. Ciò detto, considerando
che per prassi il perturbatore per comportamento ha maggiori responsabilità del
perturbatore per situazione, ha posto le spese in questione a carico della RI 1
nella misura del 70% (fr. 63'938.55) e della CO 1 nella misura del 30% (fr.
27'402.20).
f. Dopo vicissitudini che non occorre evocare, con
decisione del 15 marzo 2019 la SPAAS ha confermato la suddetta pronuncia,
respingendo i reclami contro di essa interposti dalla CO 1 e dalla RI 1.
Premesso come la fuoriuscita del gasolio fosse avvenuta
dalla valvola di sfiato dell'impianto di riscaldamento, lasciata aperta da
qualcuno che l'inchiesta di polizia non ha potuto identificare, l'Autorità
dipartimentale ha preliminarmente ritenuto che la RI 1, quale direttrice
lavori, fosse responsabile della gestione e del controllo dell'impianto
noleggiato a nome e per conto della CO 1 e che, dato il suo potere di
disposizione sullo stesso, fosse da qualificare come detentrice dell'impianto
ai sensi dell'art. 22 cpv. 1 della legge federale sulla protezione delle acque
del 24 gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20). Le ha poi rimproverato di non aver
provveduto a mettere in sicurezza l'impianto con opere di protezione adeguate,
segnatamente prevedendo una vasca stagna di raccolta di possibili fuoriuscite,
e di non aver preso immediatamente, dopo la scoperta della perdita, le
necessarie misure per combattere e contenere l'inquinamento. Le ha pure
imputato di non aver controllato in modo accurato l'operato degli artigiani che
era chiamata a coordinare e dirigere, in particolare in relazione all'uso dell'impianto
di riscaldamento. Ferme questa premesse, la SPAAS ha reputato che la RI 1 fosse
da qualificare come perturbatrice per situazione e comportamento. Di seguito, l'autorità
dipartimentale ha ribadito che, quale locataria dell'impianto e proprietaria
del centro wellness dal cui cantiere era partito l'inquinamento, la CO 1 fosse
a sua volta da qualificare come perturbatrice per situazione. Da ultimo, la SPAAS
ha confermato le quote di responsabilità attribuite alle due perturbatrici (70%
per la RI 1 e 30% per la CO 1), ritenendole eque e proporzionate.
B. Con risoluzione del 10 febbraio
2021 (n. 602) il Consiglio di Stato ha confermato la decisione dipartimentale del
15 marzo 2019, respingendo il ricorso della RI 1.
Richiamate le norme in concreto applicabili e
riassunta la giurisprudenza in materia, il Governo ha anzitutto ritenuto che
responsabile della gestione e del corretto funzionamento dell'impianto fosse la
RI 1, che si era occupata dal contratto di noleggio e che rivestiva il ruolo di
direttrice lavori. Essendo colei che, come emergeva anche dagli atti dell'inchiesta
di polizia, aveva l'autorità di prendere le decisioni in merito all'impianto,
la RI 1 andrebbe dunque qualificata come detentrice di quest'ultimo ai sensi
dell'art. 22 LPAc. In tale qualità avrebbe pertanto dovuto usare tutta la
diligenza richiesta dalle circostanze per prevenire effetti pregiudizievoli all'ambiente
e alle acque, prendendo le necessarie misure precauzionali di natura tecnica e
organizzativa idonee a evitare una fuoriuscita di liquido inquinante. Secondo l'Esecutivo
cantonale, le risultanze dell'inchiesta avrebbero tuttavia evidenziato che la RI
1 aveva omesso di mettere in sicurezza l'impianto con opere di protezione
adeguate, di modo che il gasolio riversatosi sulla platea in cemento
sottostante era penetrato nel terreno adiacente, per poi defluire in un terreno
sottostante, introdursi in una canalizzazione per le acque meteoriche e finire
la sua corsa, attraverso una caditoia, in un riale. Il Governo ha inoltre
rimproverato alla RI 1 di non essersi attivata tempestivamente, dopo aver
appreso della fuoriuscita, per riparare o quantomeno limitare il danno. Anche
da questo punto di vista la RI 1 avrebbe quindi violato il suo obbligo di
diligenza. Reputando che il comportamento omissivo fosse direttamente causale
per l'inquinamento prodottosi, ha pertanto confermato la sua qualifica di
perturbatrice per comportamento. Da ultimo, ha considerato che la messa a suo carico
della quota del 70% dei costi, il restante 30% essendo di competenza della CO 1
quale responsabile per situazione, fosse adeguata al grado di responsabilità
oggettiva ad essa imputabile in qualità di unica perturbatrice per comportamento
e conforme alla prassi in materia.
C. Avverso la predetta decisione governativa
la RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone,
in via principale, l'annullamento unitamente alle decisioni del 14 febbraio
2017 e del 15 marzo 2019 della SPAAS, e, in via subordinata, la riforma nel
senso di porre a suo carico soltanto il 14% delle spese.
La ricorrente invoca una lesione
del diritto nonché un accertamento inesatto e incompleto della fattispecie.
Nega di poter essere considerata quale perturbatrice per comportamento,
rispettivamente l'unica a rivestire tale qualifica. Sia perché non avrebbe avuto alcun obbligo legale
di agire per preservare la sicurezza e l'ordine, tale compito spettando alla CO
1, in qualità di conduttrice dell'impianto fornito dalla ditta __________,
rispettivamente alla __________, direttrice
dei lavori di rifinitura nell'area wellness in cui operavano gli artigiani a
favore dei quali l'impianto era stato messo a disposizione. Sia perché, pur non
avendo nemmeno un obbligo legale di agire per limitare i danni derivanti dalla
fuoriuscita di combustibile, essa si sarebbe tempestivamente data da fare,
facendo intervenire la ditta __________, al contrario dell'immobilismo
dimostrato dalle Autorità del Comune di __________ e dalle ditte __________ e __________.
L'insorgente rimprovera poi al Governo di non aver tenuto minimamente in
considerazione il ruolo dell'ignoto autore della manipolazione dello spurgo
dell'impianto all'origine della fuoriuscita. Contesta quindi la qualifica
assegnatale di detentrice dell'impianto ai sensi dell'art. 22 cpv. 1 LPAc, ma,
se anche lo fosse stata, la sostanza non muterebbe, dato che avrebbe preso le
misure di protezione adeguate e ragionevolmente pretendibili, segnatamente ponendo
un secchio sotto il carter. Di seguito, richiamata la qualità di proprietaria e
committente della CO 1, la ricorrente afferma che, non essendo stato possibile
identificare l'autore materiale del gesto all'origine del danno, i costi
avrebbero dovuto essere posti interamente a suo carico, dato che la messa in
funzione dell'impianto era avvenuta a suo vantaggio, al fine di permettere l'esecuzione
dei lavori durante la stagione invernale. L'insorgente lamenta infine la
violazione degli art. 32 d cpv. 3 della legge federale sulla protezione
dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01) e 51 del codice delle
obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220), che vieterebbero di scaricare sui
perturbatori identificati la quota dei costi di risanamento attribuibile ad
altri perturbatori rimasti sconosciuti, tale quota dovendo invece essere
sostenuta dall'ente pubblico. Già per questo motivo quella del 70% messa a suo carico
non potrebbe quindi essere confermata, ma andrebbe suddivisa con altri
corresponsabili, e meglio come segue: __________ (14%), Comune di __________
(14%), CO 1 (14%, oltre alla quota del 30% posta a suo carico in quanto
perturbatrice per situazione), Stato (14%, in sostituzione dell'ignoto autore
che ha aperto/lasciato aperto lo spurgo) e RI 1 (14%).
D. a. All'impugnativa si oppone il
Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
A identica conclusione perviene la SPAAS con argomenti
di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito. La CO 1 è rimasta silente.
b. In sede di replica e duplica la ricorrente e la
SPAAS si riconfermano essenzialmente nelle proprie allegazioni e domande,
approfondendo i loro argomenti. Il Governo e la CO 1 non hanno invece presentato
allegati.
E. a. il 19 luglio 2022 il giudice
delegato ha acquisito dal Ministero pubblico gli atti del procedimento penale,
assegnando un termine alle parti per prenderne visione e formulare eventuali
osservazioni. Delle conclusioni delle parti sarà riferito, ove occorra, nei
considerandi seguenti.
b. Il 26 ottobre 2022 il giudice delegato ha acquisito
per completezza anche l'incarto della SPAAS relativo al procedimento avviato da
quest'ultima e sfociato nella decisione su reclamo. Essendo - come evincibile
dal medesimo incarto - i relativi atti già noti alle parti, non è stato fissato
un termine per la consultazione e la presentazione di eventuali osservazioni.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo discende dall'art. 25 cpv. 2 della legge cantonale di
applicazione della LPAmb del 24 marzo 2004 (LALPAmb; RL 831.100). La
legittimazione attiva dell'insorgente, gravata dalla decisione dipartimentale
impugnata e dal giudizio governativo che la conferma, è data dall'art. 25 cpv.
2 LALPAmb in combinazione con l'art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli
atti, integrati con gli atti del procedimento penale inc. 2013.2362 acquisiti
dal Ministero pubblico e con quelli dell'incarto della SPAAS acquisiti da quest'ultima
(art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 59
LPAmb i costi delle misure che le autorità prendono per la difesa da un effetto
imminente, come pure per l'accertamento e l'eliminazione del medesimo, sono
addossati a chi ne è la causa. La norma costituisce un corollario del principio
cardine, sancito dall'art. 74 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18
aprile 1999 (Cost., RS 101) e dall'art. 2 LPAmb, secondo il quale le spese delle misure prese
secondo tale legge sono sostenute da chi ne è la causa (cosiddetto Verursacherprinzip ;
principio di causalità). Parimenti l'art. 54 LPAc prescrive che le spese
derivanti da provvedimenti presi dalle autorità per prevenire un pericolo
imminente per le acque, come anche per accertare e porre rimedio a un danno,
sono accollate a chi li ha causati. Gli art. 59 LPAmb e 54 LPAc sono direttamente
applicabili e hanno valenza, in particolare, anche per l'accollo dei costi (anticipati
dall'ente pubblico) per l'eliminazione dei danni provocati da inquinamento da
idrocarburi. In questo ambito, il diritto cantonale non ha quindi una portata
autonoma (STF 1C_600/2019 del 20 novembre 2020 consid. 3.1 e 3.5, 2C_1096/2016 del
18 maggio 2018 consid. 3.4, 2C_162/2014 del 13 giugno 2014 consid. 2.1). Il
diritto cantonale conserva tuttavia la sua valenza laddove si tratta di
definire le competenze e la procedura di diritto pubblico da seguire per scaricare/ripartire
i controversi costi sui responsabili (STF 1C_600/2019 citata consid. 3.6; cfr., infra , consid. 3).
2.2. Né la LPAmb né la LPac definiscono chi vada
considerato come responsabile. Per
definirne la cerchia, la giurisprudenza si è sostanzialmente basata sulla
nozione di perturbatore ( Störer ) del diritto di polizia, considerando
tenuti ad assumere i costi dell'esecuzione anticipata sia il perturbatore per
comportamento sia il perturbatore per situazione (DTF 131 II 743 consid. 3.1,
STF 2C_162/2014 citata consid. 2.1). Perturbatore per comportamento è la persona fisica o
giuridica che, con atti od omissioni riconducibili a sé stessa o a terzi di cui
è responsabile (ausiliari), cagiona direttamente un pericolo o un danno
all'ambiente. Perturbatore per situazione è invece la persona che ha il potere giuridico
o fattuale (proprietario, superficiario, locatario ecc.) di disporre della cosa
che ha causato la turbativa ambientale contraria all'ordine pubblico ( DTF 131 II 743 consid. 3.1, 101 Ib 410 consid. 5a; STF 2C_162/2014 citata consid. 2.1) .
2.3. Per fondare l'obbligo di sopportare i costi degli
interventi indispensabili, la causalità naturale è necessaria, ma non è
sufficiente. La giurisprudenza ha quindi sviluppato il concetto di
immediatezza. In base a quest'ultimo, sono considerate cause rilevanti di un
pericolo o danno solo quegli atti o
omissioni che superano la soglia del pericolo affinché il danno si produca.
Cause più distanti, ovvero indirette, non entrano invece in considerazione. U na parte della dottrina si basa invece, in analogia al
diritto della responsabilità civile, sul concetto di causalità adeguata. Secondo
quest'ultimo, un evento è considerato causa adeguata di un determinato
risultato se è idoneo, secondo l'andamento ordinario delle cose e l'esperienza generale
della vita, a cagionare o a favorire un esito come quello che si è verificato.
Il nesso causale adeguato è interrotto qualora alla causa di per sé adeguata si
affianca un'altra causa avente un peso tale da far perdere alla prima qualsiasi
rilevanza giuridica. In molti casi, comunque, i due concetti menzionati conducono
al medesimo risultato (DTF 131 II 743 consid. 3.2, STF 2C_1096/2016 citata consid. 2.4, 2C_162/2014 citata
consid. 2.3 e 2.4).
2.4. Nel diritto
ambientale più persone vanno qualificate come perturbatori, quando ognuna delle
cause da esse messe in atto supera singolarmente la soglia di pericolo (STF
1C_484/2018 del 6 febbraio 2020 consid. 2.4). Nel caso di una pluralità di perturbatori, le spese di risanamento
vanno per principio suddivise proporzionalmente al rispettivo grado di
responsabilità, orientandosi ai principi sanciti dall'art. 51 CO per la ripartizione
dei costi nel rapporto interno tra più soggetti responsabili (DTF 132 II 371
consid. 3.5, 102 Ib 203 consid. 5b, 101 Ib 410 consid. 6; STF 2C_1096/2016
citata consid. 2.6; cfr. sul tema e l'evoluzione giurisprudenziale, Denis Oliver Adler , Das Verhältnis zwischen Verursacherprinzip und
Haftpflicht im Umweltrecht, Schriftenreihe zum Umweltrecht, vol. 24,
Zurigo/Basilea/Ginevra 2011, § 7, pag. 174 segg., 181) . Prassi, questa, che nell'ambito del risanamento dei
siti inquinati ha trovato codificazione nell'art. 32 d cpv. 2 prima frase
LPAmb (DTF 131 II 743 consid. 3.1; STF 1C_223/2021
del 21 giugno 2022 consid. 4.1) . In tale
ottica, le spese sono dunque addebitate principalmente al perturbatore per
comportamento, che di regola sopporta il 70-90% dei costi, mentre il
perturbatore per situazione è chiamato a risponderne in misura minore (10-30%) e,
a determinate condizioni (cfr. art. 32 d cpv. 2 terza frase LPAmb), ne va
addirittura esente (cfr. Adler , op. cit., § 7, pag.
174 segg.) .
2.5. Da quanto detto discende che, in una prima fase,
l'autorità competente deve determinare la cerchia dei perturbatori, mentre che,
in una seconda fase, deve ripartire i costi, fissando le relative quote
(percentuali) a carico dei singoli perturbatori. In quest'ultimo ambito, ove
dispone di un considerevole potere di apprezzamento (STF 1C_223/2021 citata consid. 4.2 , 1A.178/2003 del 27 agosto 2004 consid. 6), che va
tuttavia esercitato senza incorrere in un abuso o un eccesso (positivo o
negativo) di potere, l'autorità competente terrà segnatamente conto del tipo di
perturbamento (per comportamento o per situazione), della sussistenza di una colpa,
del peso e dell'intensità della causa all'origine del danno, nonché dell'eventuale
intervento di cause di forza maggiore (forze della natura; cfr. Adler , op. cit., § 7, pag. 187 segg.).
P er quanto
attiene all'assunzione della parte di spese dei responsabili che non possono
essere individuati la giurisprudenza del Tribunale federale sembra permettere
di addebitarla agli altri responsabili (cfr. STF 1A_178/2003 del 27 agosto 2004
consid. 7 con rinvii). Questa giurisprudenza è criticata da una parte (dominante)
della dottrina (cfr., per una panoramica, Adler , op. cit., § 7, pag. 182 segg.), poiché ciò reintrodurrebbe
indirettamente la responsabilità solidale tra i vari perturbatori, ponendosi in contrasto con il principio secondo cui le spese di risanamento vanno suddivise
proporzionalmente alla propria parte di responsabilità. La questione è (stata)
superata nell'ambito della ripartizione delle spese di risanamento dei siti
inquinati, poiché dal 1° novembre 2006 l'art. 32 d cpv. 3 LPAmb stabilisce
esplicitamente che l 'ente pubblico competente
assume la parte delle spese dei responsabili che non possono essere individuati
o che risultano insolventi. Secondo Adler ,
questa regola sarebbe invero un ulteriore motivo per applicare il medesimo
principio pure nell'ambito della ripartizione dei costi derivanti da un'esecuzione
anticipata in base agli art. 59 LPAmb o 54 LPAc. A suo avviso non si giustificherebbe
infatti una disciplina diversa nei due ambiti, entrambi attinenti al diritto
ambientale, a maggior ragione che in taluni casi (come ad esempio in caso di un
incidente durante il riempimento di un serbatoio di olio) un intervento
potrebbe fondarsi sull'una o sull'altra disciplina (cfr. Adler , op. cit., §
7, pag. 182).
3. 3.1. Secondo l'art. 2 lett. f del regolamento generale della legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla protezione dell'ambiente del 17 maggio 2005 (RLALPAmb; RL
831.110) il Dipartimento del territorio (DT) è l'autorità competente ad
accollare i costi delle misure di sicurezza ai sensi dell'art. 59 LPAm b. In tale compito, esso è coadiuvato dalla SPAAS (cfr.
art. 3 lett. b RLALPAmb).
3.2. Giusta l'art.
3 cpv. 4 della legge d'applicazione della legge federale contro l'inquinamento
delle acque del 2 aprile 1975 (LALIA; RL
833.100) il Consiglio di Stato è competente per accollare il costo delle misure
di sicurezza a coloro che hanno causato l'evento dannoso o pericoloso, ritenuto
che più obbligati rispondono delle spese secondo il loro grado di
responsabilità. In base al regolamento
sulle deleghe di competenze decisionali del 24 agosto 1994 (regolamento sulle
deleghe; RL 172.220) le competenze del Governo sono delegate alla SPAAS (cfr.
allegato del regolamento).
3.3. La legge sull'organizzazione
della lotta contro gli incendi, gli inquinamenti e i danni della natura del 5 febbraio 1996 (LLI; RL 835.100) regola l'organizzazione, i preparativi e i provvedimenti di
lotta contro gli incendi ed i rischi legati ad inquinamenti da idrocarburi,
sostanze chimiche, infiammabili ed esplosive (art. 1). Nei casi di
inquinamento, in particolare in quelli causati da sostanze chimiche,
infiammabili o esplosive, è previsto di far capo ai corpi pompieri (cfr. art. 9
cpv. 1). In base all'art. 15 cpv. 1 LLI, lo Stato assume le spese per lo
spegnimento di incendi e per gli interventi in stato di necessità. Anticipa
pure le spese per specialisti chiamati ad intervenire dai Corpi pompieri per
casi che presentano particolari difficoltà tecniche (cpv. 1). In caso
d'incendio intenzionale o colposo, si procede al recupero delle spese dal
responsabile, adeguando la richiesta alle concrete condizioni oggettive e
soggettive (cpv. 2), mentre per tutti gli altri interventi le spese sono a
carico delle persone a favore delle quali è stato prestato intervento o del
richiedente (cpv. 3). L'art. 25 del regolamento sull'organizzazione della lotta
contro gli incendi, gli inquinamenti ed i danni della natura del 7 aprile 1998
(RLLI; RL 835.110), dal titolo marginale Recupero , precisa
tuttavia (tra l'altro) che per le spese derivanti da interventi in caso di
inquinamenti da idrocarburi e da sostanze chimiche o tossiche valgono le
disposizioni delle legislazioni speciali (cpv. 1). Sancisce altresì che
eventuali perdite per crediti inesigibili o spese non coperte da terzi sono
assunte dallo Stato (cpv. 3). Dal canto suo, i l r egolamento
sull'organizzazione dei preparativi, dell'allarme e dell'intervento in caso di
incidente chimico e per il conteggio delle spese degli interventi dello Stato del 14 marzo 1995 (Regolamento; RL 833.150), applicabile a tutti gli eventi che coinvolgono sostanze che possono mettere in pericolo la
salute o l'incolumità della popolazione o minacciare l'ambiente (cfr. art. 1
cpv. 2), sancisce che i costi d'intervento sono a carico dei perturbatori (art.
10 cpv. 1) e che gli stessi sono addebitati con decisione della SPAAS per
importi fino a fr. 50'000.-, mentre che per importi superiori la competenza è
del Consiglio di Stato (art. 11 cpv. 1, in vigore dal 4 ottobre 2019). La
versione anteriore di quest'ultima norma stabiliva invece che i costi d'intervento erano addebitati con decisione del
DT fino ad un importo di fr. 5'000.- e per importi superiori dal Consiglio di
Stato. Il regolamento sulle deleghe, nella sua versione in vigore fino al 3
ottobre 2019, delegava tuttavia alla SPAAS sia le competenze del DT sia quelle del
Governo.
3.4. L e citate
normative non attribuiscono in modo univoco la competenza di accollare i costi
anticipati dallo Stato, di modo che , attualmente, per un medesimo caso d'inquinamento potrebbe
entrare in considerazione la competenza di diverse autorità: una prima,
illimitata, del DT, secondo la LALPAmb, una seconda, pure illimitata, della
SPAAS, giusta la LALIA, e infine una terza, suddivisa in base all'ammontare
delle spese da ripartire sui perturbatori, della SPAAS rispettivamente del
Governo, in base al Regolamento nella sua versione in vigore dal 4 ottobre 2019.
Da questo profilo, sarebbe invero auspicabile che il Legislatore cantonale
ponesse mano alle basi legali, in modo da eliminare contraddizioni e
sovrapposizioni, con le conseguenti incertezze, e dare maggiore chiarezza e coerenza
al sistema.
Ciò detto, nella misura in cui in concreto si trattava
di addebitare i costi, di complessivi fr.
91'340.75, derivanti dagli interventi di esecuzione anticipata ai sensi degli
art. 59 LPamb e 54 LPac effettuati - non solo dai pompieri, contrariamente a
quanto affermato dalle autorità inferiori - sia sul terreno sia nel riale
adiacenti al cantiere (cfr. verbale di sopralluogo del 4 marzo 2013 con
pianificazione degli interventi; conteggio annesso alle comunicazioni della
SPAAS del 9 giugno e del 16 dicembre 2016), l a competenza della SPAAS era all'epoca quantomeno data, nella
misura in cui l' inquinamento
da olio da riscaldamento configura(va) un incidente chimico secondo l'ampia
definizione di cui all'art. 1 cpv. 2 del citato Regolamento, in base a quest'ultimo
regolamento in combinazione con il regolamento sulle deleghe ed il relativo
Allegato.
4. Determinazione dei perturbatori e ripartizione delle spese
4.1. Oggetto del contendere è la messa a carico alla RI
1 delle spese d'intervento anticipate dallo Stato (fr. 91'340.75) nella misura
del 70% (fr. 63'938.55). Incontestato è invece l'accollo dei costi alla CO 1 in
misura (almeno) del 30%. La diretta interessata non ha infatti impugnato la
decisione della SPAAS che le ha addebitato, in qualità di perturbatrice per
situazione, questa parte (fr. 27'402.20) dei costi, che, pertanto, non è
oggetto di giudizio.
4.2. In sostanza, la ricorrente nega di poter essere
considerata quale perturbatrice per comportamento. Qualora venisse tuttavia
confermata tale qualifica, ritiene che non sarebbe l'unica a rivestirla. Vi
sarebbero infatti altri soggetti responsabili come perturbatori per comportamento,
ch'essa identifica, oltre che nella stessa CO 1, nell'ignoto che ha (lasciato)
aperto lo spurgo, nella __________, nel Comune di __________ e nella __________.
La quota del 70% messa a sua carico dovrebbe pertanto essere ridotta e fissata,
al massimo, al 14%.
4.3. Come detto, allorquando si
tratta di ripartire i costi di un'esecuzione anticipata, l'autorità competente deve, in una prima fase,
determinare la cerchia dei perturbatori. In una seconda fase, procederà poi a ripartire
i costi, fissando le relative quote (percentuali) a carico dei singoli
perturbatori, secondo la responsabilità di ciascuno di essi (cfr. supra ,
consid. 2.5).
Al fine di determinare la cerchia dei perturbatori,
fondamentale è l'accertamento dei fatti. In concreto, la SPAAS non ha proceduto
ad accertamenti autonomi, ma, come del resto il Governo, ha essenzialmente
fatto riferimento, invero in modo piuttosto frammentario, agli esiti dell'inchiesta
di polizia, nell'ambito della quale sono state sentite svariate persone.
Conviene quindi riassumere lo svolgimento degli eventi per come emerge dagli
atti e per come è (stato) possibile ricostruirlo.
4.3.1. C ome
esposto in narrativa, nel periodo 2009-2013 l'Albergo __________ è stato
oggetto di lavori di ampliamento. La progettazione e direzione lavori è stata
affidata alla RI 1 (cfr. doc. G prodotto dalla ricorrente nell'ambito della
procedura di reclamo). Allo scopo di permettere alle ditte operanti nella zona
wellness di eseguire i lavori con temperature adeguate, il 15 novembre 2012 la RI
1 ha stipulato, a nome e per conto della committente CO 1, un contratto con la
ditta __________ per il noleggio di un impianto di riscaldamento ad aria
mobile, alimentato da due cisterne di olio combustibile da 2'000 l ciascuna
(cfr. doc. D prodotto dalla ricorrente nell'ambito della procedura di reclamo).
L'impianto è stato consegnato in cantiere il 13 dicembre 2012. È capitato che l'impianto
si spegnesse. A parte un paio di occasioni in cui sono intervenuti gli addetti
della fornitrice, della rimessa in funzione si occupava solitamente G__________
A__________, dipendente dell'impresa generale di costruzioni __________ e
capocantiere, al quale era stato spiegato il funzionamento dell'impianto (cfr.
verbale MP del 24 giugno 2014 di F__________ O__________, pag. 3; verbale MP
del 3 luglio 2013 di G__________ A__________, pag. 2). L'operazione implicava
lo spurgo dell'impianto per far uscire l'aria presente nei tubi. Lo stesso
avveniva allorquando l'impianto restava senza combustibile. Concretamente
doveva essere aperta la valvola posta sotto la pompa d'iniezione. Dato che
durante l'operazione di spurgo poteva fuoriuscire del gasolio, era necessario
mettere un secchio sotto la valvola di spurgo (cfr. verbale MP del 3 luglio
2013 di G__________ A__________, pag. 2 seg.). A detta di G__________ A__________,
alcuni dipendenti della __________ lo avrebbero visto effettuare lo spurgo ed
avrebbero appreso come fare. A richiesta di C__________ V__________ della RI 1,
lunedì 25 febbraio 2013 egli avrebbe inoltre specificatamente istruito un piastrellista
(operante per conto della ditta __________, a sua volta attiva sul cantiere in
subappalto per conto della ditta __________) su come rimettere in funzione l'impianto
in caso di blocco (cfr. verbale MP del 3 luglio 2013 di G__________ A__________,
pag. 3; verbale di polizia del 7 marzo 2013 di G__________ A__________, pag. 3
seg.). L'interessato ha confermato l'episodio, negando tuttavia di aver mai
messo mano all'impianto (verbale di polizia dell'8 marzo 2013 di M__________ C__________,
pag. 2).
4.3.2. Dagli atti di polizia emerge poi che a partire
da giovedì pomeriggio 21 febbraio 2013 l'impianto ha smesso di funzionare per
mancanza di nafta (cfr. verbale di polizia del 6 marzo 2013 di N__________ C__________,
pag. 2; verbale di polizia del 7 marzo 2013 di Gi__________ A__________, pag. 4;
verbale di polizia dell'8 marzo 2013 di M__________ C__________, pag. 2). Il
rifornimento dei due serbatoi da parte della ditta __________, intervenuto su
richiesta della RI 1 (cfr. verbale di polizia del 7 marzo 2013 di G__________ A__________,
pag. 3; verbale MP del 24 giugno 2014 di F__________ O__________, pag. 3), è
avvenuto soltanto nel tardo pomeriggio del 25 febbraio (cfr. verbale MP del 23
ottobre 2014 di D__________ M__________, dipendente della ditta __________,
pag. 2), tra le ore 15:47 e le ore 16:09 secondo i bollettini di consegna
annessi al rapporto di inchiesta del 24 aprile 2013, allorquando il cantiere
era semichiuso e solo una squadra di operai era ancora presente (cfr. verbale
MP del 23 ottobre 2014 di D__________ M__________, dipendente della ditta __________,
pag. 2). Il mattino successivo, verso le 8:30, N__________ C__________,
dipendente della __________ (attiva sul cantiere in subappalto per conto della
ditta __________), ha sentito un forte odore di gasolio e notato che dal carter
di protezione dell'impianto sgocciolava del liquido. Ha pertanto avvisato G__________
A__________ ed assieme hanno constatato che il liquido fuoriusciva dallo spurgo,
che il secchio posto sotto il carter era pieno raso di nafta, che anche il
sottostante tappeto di gomma ne era impregnato e che il combustibile si era
infiltrato sotto il tappeto, impregnando la resina di impermeabilizzazione
della soletta su cui era posato l'impianto. A__________
avrebbe allora chiuso la valvola di spurgo, dicendogli che si sarebbe
interessato degli eventuali danni e dei lavori di bonifica (cfr. verbale
di polizia del 6 marzo 2013 di N__________ C__________, pag. 3; verbale MP del 9
ottobre 2014 di N__________ C__________, pag. 2 seg.; verbale di polizia del 7
marzo 2013 di G__________ A__________, pag. 1 seg.). Sulla circostanza se al
momento della scoperta l'impianto fosse già in funzione, C__________ non ha
rilasciato dichiarazioni univoche, mentre A__________ ha affermato che era
funzionante.
4.3.3. Sui fatti seguiti alla scoperta della
fuoriuscita di gasolio non vi è completa convergenza.
G__________ A__________ ha affermato di
aver avvisato il responsabile della RI 1 (F__________ O__________) poco dopo la
scoperta della perdita, in occasione della riunione settimanale delle 09:00,
disinteressandosi poi del problema in quanto non sarebbe stato suo compito
occuparsene. Il pomeriggio di mercoledì 27 febbraio 2013 o la mattina
successiva, avrebbe ricevuto una telefonata dal tecnico comunale (S__________ W__________),
che gli avrebbe comunicato che qualcuno si era lamentato per l'odore di nafta
proveniente dal sottostante riale. Egli avrebbe quindi contattato F__________ O__________,
il quale gli avrebbe dato delle disposizioni per sgomberare la soletta e detto
che avrebbe fatto intervenire la ditta __________ (cfr. verbale di polizia del
7 marzo 2013 di G__________ A__________, pag. 2). Questa versione non ha
trovato conferma da F__________ O__________, che accenna unicamente ad una
telefonata a seguito della quale avrebbe dapprima contattato la ditta __________
e il giorno successivo i pompieri (cfr. verbale MP del 24 giugno 2014 di F__________
O__________, pag. 4), né da C__________ V__________, architetto e assistente di
O__________, secondo il quale sarebbe stato informato da A__________ in merito
alla fuoriuscita soltanto giovedì 28 febbraio 2013, verso le 16:30. Secondo V__________,
in tale occasione A__________ lo avrebbe informato anche della chiamata
ricevuta dal Comune di __________. Assieme avrebbero quindi accertato l'entità
del problema, constatando che la nafta era arrivata fin nel pozzo di drenaggio
presente nei locali tecnici sottostanti la soletta. Egli avrebbe quindi
informato il suo superiore (F__________ O__________), concordando di chiamare
la ditta __________, ciò ch'egli avrebbe poi fatto, sollecitando un intervento
urgente (verbale di polizia del 7 marzo 2013 di C__________ V__________, pag.
2).
S__________
W__________ ha dal canto suo dichiarato che la mattina di giovedì 28
febbraio 2013 dei colleghi gli avrebbero riferito che qualcuno aveva segnalato
alla cancelleria comunale che vi era puzza di nafta nel nucleo di __________,
rispettivamente in provenienza dal riale che transita nei pressi del Ristorante
__________. Egli avrebbe allora telefonato al capo cantiere A__________,
chiedendogli di verificare se vi era stata una perdita sul cantiere. A__________
gli avrebbe riferito che avrebbe avvisato la direzione lavori. Il venerdì
pomeriggio, W__________ si sarebbe poi recato nei pressi del citato ristorante
per verificare la situazione, constatando che l'odore di nafta era scomparso
quasi del tutto (cfr. verbale di polizia del 13 marzo 2013 di S__________ W__________,
pag. 1 seg.). Che in quei giorni fosse percepibile un forte odore di nafta nel
nucleo e nei pressi del riale è confermato anche dalle dichiarazioni di S__________
R__________, che, venerdì pomeriggio, dopo le 16:00, avrebbe personalmente
visto anche delle chiazze nell'acqua del riale, riconducibili alla presenza di
nafta. Preso altresì atto da un negoziante ch'egli aveva allertato già a tre
riprese il Comune, senza che apparentemente la situazione migliorasse, ha quindi
deciso di allarmare i pompieri (cfr. verbale di polizia del 22 marzo 2013 di S__________
R__________, pag. 1 seg.), i quali poco dopo sono intervenuti sul posto (cfr.
rapporto d'intervento del corpo dei civici pompieri di Lugano). Dal canto suo,
F__________ D__________ (municipale e responsabile del dicastero edilizia
privata e pubblica, canalizzazioni e acquedotto) ha affermato che la mattina di
mercoledì 27 o di giovedì 28 febbraio 2013 il tecnico comunale l'avrebbe
informato delle segnalazioni pervenute in merito all'odore di nafta vicino al
Ristorante __________. Gli avrebbe quindi ordinato di effettuare delle
verifiche nei cantieri soprastanti. In giornata, W__________ gli avrebbe poi comunicato
che il capo cantiere del cantiere __________ aveva riferito che erano stati
avvisati la direzione lavori e una ditta specializzata. Verso le 17:45 di
venerdì pomeriggio, mentre si stava recando in Comune, avrebbe notato la
presenza dei pompieri all'altezza del ponte sovrastante il riale. Poco tempo
dopo essere giunto in Comune, il responsabile del corpo pompieri gli avrebbe
chiesto di recarsi presso il cantiere __________, dove gli sarebbe stato spiegato
che vi era stata una perdita e che la nafta era finita nel riale. Assieme
avrebbero effettuato un sopralluogo lungo il riale, in località Ronchi,
constatando la presenza di nafta in due camere di contenimento. Avrebbe quindi
consegnato ai pompieri la fotocopia della mappa con il tracciato del riale,
prendendo atto che le operazioni di pulizia e bonifica sarebbero cominciate dopo
il nulla osta della competente autorità cantonale. Da allora non si sarebbe più
occupato della vicenda (cfr. verbale di polizia del 13 marzo 2013 di F__________
D__________, pag. 1 seg.).
4.3.4. La ditta __________ è giunta sul cantiere
venerdì 1° marzo 2013, verso le 13:00. Nell'aria vi era una forte odore di
nafta. Ricevute le necessarie spiegazioni dal capo cantiere, gli addetti
intervenuti hanno proceduto a spargere materiale assorbente sulla soletta,
sulla quale era ben visibile la presenza di nafta, e ad aspirare dai drenaggi l'acqua
frammista a nafta, ripetendo più volte l'operazione. Il quantitativo di nafta
recuperato è stato stimato in 200-300 litri (cfr. verbale di polizia del 18
marzo 2013 di L__________ D__________, pag. 1 seg.).
Come detto, il medesimo giorno, alle 17:05,
è intervenuto anche il corpo civici pompieri di Lugano, dal cui rapporto d'intervento
emerge quanto segue:
Viene inviato sul posto una squadra d'intervento
composta da 1 capo gruppo e 2 militi.
Alle 17:35:00 il capo gruppo contatta l'ufficiale di picchetto
spiegando che il fiume è pieno di nafta e lo sbarramento piazzato non è
efficace. La nafta continua a scorrere nel fiume in quantitativi importanti.
Alle ore 17:38:27 l'ufficiale di picchetto sgancia un allarme al gruppo di
picchetto e al gruppo di rinforzo. In seguito si porta sul posto.
Appena giunto sul luogo dell'evento () l'ufficiale si è occupato di
ricercare la fonte dell'inquinamento. Risalendo il fiume e grazie a delle
indicazioni di alcuni passanti, la fonte è stata identificata all'interno del
cantiere (). Sul posto un operaio ci informava che effettivamente una
fuoriuscita di nafta si era verificata alcuni giorni prima, forse già martedì.
Facendo degli approfondimenti si constatava che la nafta era fuoriuscita da un
apparecchio per riscaldare. La perdita era ferma, ma la nafta caduta dapprima
su una soletta era penetrata nei drenaggi del cantiere () che scaricavano in
un prato che a sua volta scaricava in una caditoia, la quale finiva
direttamente nel fiume in questione. Vista la complessità della situazione non
è stato possibile intervenire immediatamente. Le squadre sono state rinviate in
caserma e il capo intervento ha preso contatto con un responsabile del
Municipio. Già nella serata è stato
effettuato un sopralluogo approfondito () per poi elaborare un piano d'intervento
da attuare nei giorni seguenti. Il prato contaminato misurava circa 40 m x 50
m. La tratta del fiume inquinata aveva una lunghezza di circa 800 m.
4.3.5. Lunedì 4 marzo 2013, nel pomeriggio,
si è svolto un incontro presso il cantiere, al quale hanno partecipato
rappresentanti della RI 1 e della ditta __________, dell'autorità comunale e
cantonale (SPAAS, Polizia), del patriziato, nonché del corpo pompieri di
Lugano. Dal relativo verbale (annesso al rapporto di polizia) si evince che l'olio
fuoriuscito si è propagato come segue:
- riversamento sulla platea in
cemento armato sul quale era posato l'impianto di riscaldamento
- infiltrazione nel terreno al bordo della platea
- immissione nel drenaggio, collegato ad un pozzetto d'ispezione,
con scarico provvisorio nel prato della particella 762 RFD __________
- scorrimento superficiale verso la stradina sottostante
il prato, immissione nella canalizzazione acque meteoriche attraverso nella ( recte :
la) caditoia della stradina, con scarico nel riale che attraversa il paese
- lungo il riale è stata rilevata la
presenza di tracce di olio per alcune centinaia di metri.
In tale occasione, preso
atto dell'intervento eseguito dalla __________, sono stati concordati gli
ulteriori lavori di bonifica da effettuare. La coordinazione del risanamento
del terreno (mapp. 762), segnatamente mediante scarifica del terreno inquinato,
è stata affidata alla __________, dal cui rapporto emerge che sono state
asportate 200 t di materiale inquinato (il quantitativo di nafta recuperato è
stato stimato in 260 l; cfr. doc. 7 SPAAS). Della pulizia e bonifica del riale
sono stati invece incaricati i pompieri.
4.4. La ricorrente
contesta anzitutto la qualifica di perturbatrice per comportamento attribuitale
dalle istanze inferiori.
4.4.1. Come illustrato in
narrativa, la SPAAS ha preliminarmente ritenuto che, quale direttrice lavori, la
RI 1 fosse responsabile della gestione e del controllo dell'impianto noleggiato
a nome e per conto della CO 1 e che, dato il suo potere di disposizione sullo
stesso, fosse da qualificare come detentrice dell'impianto ai sensi dell'art.
22 cpv. 1 LPAc. Le ha quindi rimproverato di non aver provveduto a mettere in
sicurezza l'impianto con opere di protezione
adeguate e di non aver preso immediatamente, dopo la scoperta della perdita, le
necessarie misure per combattere e contenere l'inquinamento. Le ha pure
imputato di non aver controllato in modo accurato l'operato degli artigiani che
era chiamata a coordinare e dirigere, in particolare in relazione all'uso dell'impianto
di riscaldamento. Da qui la sua qualifica come perturbatrice per
situazione e, soprattutto, comportamento.
Questa valutazione è stata sostanzialmente condivisa
dal Consiglio di Stato, che ha ritenuto l'insorgente responsabile della
gestione e del corretto funzionamento dell'impianto, essendosi occupata del
contratto di noleggio e rivestendo il ruolo di direttrice lavori. Trattandosi
di colei che aveva l'autorità di prendere le decisioni in merito all'impianto,
la RI 1 andrebbe considerata detentrice di quest'ultimo ai sensi dell'art. 22
LPAc. In tale qualità avrebbe pertanto dovuto usare tutta la diligenza
richiesta dalle circostanze per prevenire effetti pregiudizievoli all'ambiente
e alle acque, prendendo le necessarie misure precauzionali di natura tecnica e
organizzativa idonee a evitare una fuoriuscita di liquido inquinante. Disattendendo
il suo dovere di diligenza, la RI 1 avrebbe tuttavia omesso di mettere in
sicurezza l'impianto con opere di protezione adeguate, favorendo quindi il
riversamento del gasolio nel terreno e nel riale adiacenti, e di attivarsi tempestivamente
dopo la fuoriuscita, in modo da limitare i danni. Secondo il Governo, tale comportamento
omissivo sarebbe (stato) direttamente causale per l'inquinamento prodottosi. Da
qui la conferma della sua qualifica di perturbatrice per comportamento.
4.4.2. Ora, contrariamente a quanto pretende la
ricorrente, che tenta di scaricare le responsabilità sulla CO 1 e la __________,
queste considerazioni e conclusioni meritano tutela.
4.4.2.1. Intanto, è pacifico che la progettazione e
direzione lavori è stata affidata alla RI 1 (cfr. doc. G citato, in particolare
p.to 2.1, pag. 3). In base a tale contratto, retto dalle regole sul mandato
(art. 394 segg. CO), l'architetto si impegna a dirigere, sorvegliare e
coordinare per il committente le prestazioni degli imprenditori e dei fornitori
incaricati dell'esecuzione dell'opera (cfr. Pierre
Tercier, Laurent Bieri, Blaise Carron , Les contrats spéciaux, V ed.,
Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 4689). In qualità di direttore dei lavori l'architetto
rappresenta inoltre il committente o il mandante nei confronti delle maestranze
e di terzi ( Tercier/Bieri/Carron ,
op. cit., n. 4705; norma SIA 102 - regolamento per le prestazioni e gli onorari
nell'architettura, II ed., art. 2.1.3, pag. 11). Di modo che occorre ritenere
che il contratto di noleggio sottoscritto il 15 novembre 2012 dalla RI 1, a
nome e per conto della committente, con la ditta __________ per il noleggio
dell'impianto di riscaldamento si iscriveva nei rapporti derivanti dal
contratto di direzione lavori, che abilitava la ricorrente a rappresentare verso
terzi la CO 1. Esso era in effetti finalizzato all'adempimento del mandato,
ossia alla realizzazione del progetto di ristrutturazione dell'albergo, i cui
lavori la ricorrente si era impegnata dirigere e coordinare secondo scienza
e coscienza (cfr. doc. G, appendice, art. 1.1.3.1, pag. 12). Ciò detto,
nonostante che noleggiatrice dell'impianto fosse formalmente la CO 1, non è
contrario al diritto considerare che detentrice dell'impianto ai sensi dell'art.
22 LPAc fosse l'insorgente. Qualifica, questa, attestata, come rettamente
rilevato nel giudizio impugnato, da numerose circostanze, quali il fatto che
era la RI 1 ad intrattenere i rapporti con la __________, che è stata la
ricorrente a chiedere agli addetti di quest'ultima di formare G__________ A__________
in merito al funzionamento dell'impianto e allo stesso di istruire un piastrellista
operante per la ditta __________, che era l'insorgente ad occuparsi dei
rifornimenti di gasolio e che è alla RI 1 che A__________ si è rivolto una volta
scoperta la perdita di nafta (cfr. supra , consid. 4.3.1 - 4.3.3). Ancorché
avesse delegato talune competenze operative al capo cantiere, era dunque principalmente
la ricorrente cui competeva la gestione e supervisione dell'impianto, non certo
alla CO 1, che l'aveva incaricata della direzione lavori, né tantomeno alla __________,
che coordinava unicamente le ditte operanti (in subappalto) all'interno dell'area
wellness, per le cui esigenze lavorative è stato installato l'impianto. Non
porta ad altra conclusione il fatto che la ricorrente avesse, per comodità sua,
lasciato che anche gli operai di queste altre ditte mettessero talvolta mano
all'impianto, segnatamente per regolare il termostato. Semmai, ciò le faceva
obbligo di impartire chiare direttive in merito, rispettivamente di adottare le
necessarie misure per evitare le conseguenze di manipolazioni improprie.
4.4.2.2. Nella sua qualità di
detentrice dell'impianto, la ricorrente era quindi anzitutto tenuta a usare tutta la
diligenza richiesta dalle circostanze al fine di evitare effetti
pregiudizievoli all'ambiente e, segnatamente, alle acque (art. 3 LPAc). In tale
ottica, avrebbe dovuto adottare i provvedimenti necessari per evitare o limitare eventuali perdite
di olio combustibile, rispettivamente per impedirne la propagazione. Ciò che invece
è venuto sostanzialmente meno. Come
giustamente rilevato dalla SPAAS (cfr. risposte del 5 giugno 2019, pag. 4 e 9,
e del 5 maggio 2021, pag. 4), l'installazione, liberamente accessibile a
chicchessia (anche a personale non formato), era in effetti priva di un sistema
idoneo di raccolta delle perdite, la posa di un semplice secchio sotto lo
spurgo e di un tappeto di gomma non essendo evidentemente sufficienti. L'impianto
era inoltre posizionato su una superficie orizzontale non stagna, in prossimità
di una griglia, di drenaggi di raccolta delle acque meteoriche e di superfici
non pavimentate, ciò che ha indubbiamente favorito la dispersione del
combustibile nel terreno contiguo e nel riale sottostante, anche perché non vi
era alcuno strumento di rilevazione di eventuali perdite.
Come ritenuto dalle autorità inferiori, queste gravi mancanze,
che sono indice di una patente sottostima del pericolo, sono (una) causa
diretta dell'inquinamento verificatosi. Le omissioni della ricorrente hanno
infatti senz'altro superato la soglia del
pericolo affinché il danno si produca. Fossero stati presi gli opportuni
provvedimenti precauzionali, il danno non si sarebbe in effetti verificato o lo
sarebbe stato in misura minore. Lo stesso vale dal profilo della causalità
adeguata, posto che, secondo l'andamento
ordinario delle cose e l'esperienza generale della vita, l'assenza di adeguate
opere di protezione è atta a condurre a un risultato come quello che si è
verificato. Non porta ad altra conclusione il fatto che una persona non
identificata abbia lasciato aperto lo spurgo, dato che i provvedimenti di
sicurezza omessi erano necessari anche allo scopo di prevenire le conseguenze
di manipolazioni inappropriate. Le obiezioni sollevate dall'insorgente a questo
riguardo vanno dunque respinte.
4.4.2.3. A giusta ragione, le istanze precedenti hanno
rimproverato alla ricorrente delle mancanze anche dopo la scoperta della
fuoriuscita, avvenuta la mattina di martedì 26 febbraio 2013. Vero è che tra la
versione di G__________ A__________, che ha riferito di aver avvisato F__________
O__________ la stessa mattina, e quella dei responsabili della RI 1 (lo stesso
O__________ e il suo assistente, C__________ V__________), che hanno affermato
di esserne stati informati soltanto nel corso di giovedì 28 febbraio 2013, non
vi è totale conver genza. Sennonché, dato che
i responsabili di RI 1 erano presenti in cantiere tutti i giorni (cfr. verbale MP del 24 giugno 2014 di F__________
O__________, pag. 2), è poco credibile ch'essi non abbiano sentito il forte odore di nafta
presente nell'aria, di cui si sono accorti sia
gli operai presenti sul cantiere sia gli abitanti di __________ (cfr., supra ,
consid. 4.3.2 e 4.3.3). È invece piuttosto verosimile che, in un primo tempo, l'entità
della perdita sia stata sottostimata e che soltanto dopo che, nella mattinata
di giovedì 28 febbraio 2013, il tecnico comunale ha chiesto ragguagli, si sia
deciso d'intervenire più seriamente, interpellando una ditta specializzata, che
tuttavia è intervenuta sul posto soltanto nel primo pomeriggio del giorno
successivo, ovvero 3½ giorni dopo che la perdita era stata scoperta. Anche in
questo caso, comunque, contravvenendo agli obblighi imposti ai detentori di un impianto contenente liquidi che
costituiscono un pericolo per le acque e alle persone incaricate del suo
esercizio o della sua manutenzione (cfr. art. 22 cpv. 6 LPAc), la ricorrente ha
omesso di segnalare immediatamente la fuoriuscita di liquidi alla polizia di
protezione delle acque e ai pompieri, i quali sono in effetti intervenuti
soltanto la sera di venerdì 1° marzo 2013, dopo essere stati chiamati da un
abitante di __________. In queste circostanze, il rimprovero mosso all'insorgente
dalla SPAAS di aver sottovalutato il problema e di aver tardato sia ad
informare le autorità competenti ed i pompieri sia a prendere seri provvedimenti,
idonei a evitare o, quantomeno, a rendere meno grave l'inquinamento, facendo
così anche lievitare i costi dell'intervento di bonifica (cfr. risposte del 5 giugno 2019, pag. 9 seg., e del 5
maggio 2021, pag. 5) ,
appare invero del tutto giustificato. In tutti i casi, non è frutto di una
valutazione insostenibile.
4.4.2.4. Ferme queste premesse, la
qualifica di perturbatrice per comportamento attribuita dalle istanze inferiori
alla ricorrente merita di essere confermata.
4.5. L'insorgente sostiene inoltre che, anche q ualora fosse da considerare perturbatrice per
comportamento, non sarebbe l'unica ad avere
una responsabilità per l'inquinamento prodottosi. Le spese dell'intervento di
bonifica, segnatamente la quota del 70% messa a suo carico, dovrebbero quindi
essere ripartite anche su altri soggetti.
Ora, come accennato (cfr. supra ,
consid. 2.4 e 2.5), ci possono essere più cause immediate e simultanee o
concomitanti di un inquinamento. Spetta all'autorità competente individuarle,
in modo da poi suddividere le spese di risanamento proporzionalmente al rispettivo grado di responsabilità dei perturbatori. In concreto,
occorre dunque verificare se il rimprovero mosso dalla ricorrente alla SPAAS di
aver negletto altre responsabilità, che il Governo non ha invero affrontato,
sia fondato.
4.5.1. La ricorrente ritiene che una parte della sua
quota avrebbe dovuto essere posta a carico della CO 1. Sennonché, come
illustrato, benché quest'ultima figurasse come noleggiatrice dell'impianto sul
contratto concluso, a suo nome e per suo conto, dalla RI 1 con la ditta
noleggiante, era l'insorgente a esserne la detentrice e, in quanto tale a
occuparsi, in via principale, della sua gestione e supervisione. Non risulta in
effetti che la CO 1 se ne sia mai dovuta occupare, né che la RI 1 le abbia mai
chiesto delle indicazioni o istruzioni al riguardo. Addirittura non risulta
nemmeno che la CO 1 fosse stata tempestivamente informata della perdita occorsa
e del conseguente inquinamento (cfr. doc. 19 SPAAS). Non è pertanto dato di
vedere quali comportamenti o omissioni le si possano rimproverare, tali da
poterle attribuire (pure) la qualifica di perturbatrice per comportamento.
Giustamente la SPAAS l'ha pertanto considerata unicamente quale perturbatrice
per situazione, mettendole peraltro a carico una quota non indifferente (30%) dei
costi di ripristino. Percentuale, questa, corrispondente al limite massimo di
quanto il perturbatore per situazione è generalmente
chiamato a rispondere (cfr. supra ,
consid. 2.4) e sulla quale non occorre
esprimersi in questa sede, in quanto rimasta incontestata.
4.5.2. La ricorrente rimprovera inoltre alle autorità
inferiori di non aver considerato il ruolo dell'ignoto autore che ha (lasciato)
aperto lo spurgo. A ragione. È in effetti evidente che se quest'ultimo fosse
stato identificato, egli, rispettivamente la ditta per cui operava, sarebbero stati considerati perturbatori
per comportamento, essendo all'origine della perdita che ha causato l'inquinamento.
Anche tale atto, verosimilmente frutto di una negligenza, costituisce infatti una
causa diretta dell'inquinamento, dato che se non fosse stato lasciato aperto lo
spurgo, il
danno non si sarebbe verificato. Certo,
fossero state adottate dalla RI 1 le necessarie misure di sicurezza, l'inquinamento
avrebbe forse potuto comunque essere evitato o, quantomeno, limitato. In tale
ottica, la responsabilità della detentrice dell'impianto è senz'altro maggiore.
Ciò non toglie che all'ignoto autore va attribuita almeno una parte di
responsabilità. La circostanza che la persona in questione non abbia potuto
essere identificata, non permette(va) quindi di ignorare il suo ruolo. D'altro
canto, la sua ipotetica quota parte non poteva semplicemente essere messa a
carico degli altri perturbatori e, in particolare, della ricorrente quale
perturbatrice per comportamento, poiché ciò equivarrebbe a reintrodurre indirettamente la responsabilità solidale
tra i vari perturbatori, in contrasto con
il principio secondo cui le spese di risanamento
vanno suddivise proporzionalmente alla rispettiva parte di responsabilità (cfr. supra , consid. 2.5) . Ciò a maggior ragione che, nel caso concreto, il
luogo in cui si è verificata la perdita si configura (pure) come il sito di un
incidente ai sensi dell'art. 2 cpv. 1 lett. c dell'ordinanza sul risanamento
dei siti inquinati del 26 agosto 1998 (OSiti; RS 814.680; cfr., sulla nozione
di sito di un incidente, DTF 136 II 142 consid. 3.2; cfr. pure doc. 8 e 9 SPAAS ), con la conseguenza che l'intervento di risanamento
avrebbe potuto essere fondato anche sulle norme relative al risanamento dei
siti inquinati, nel cui ambito vige il principio che l 'ente pubblico competente assume la parte delle spese dei responsabili
che non possono essere individuati ( art. 32 d cpv. 3 LPAmb; cfr. Adler , op. cit., §
7, pag. 182). Principio, questo, che conviene dunque applicare pure nell'ambito della ripartizione
dei costi derivanti dall'esecuzione anticipata qui in discussione.
In concreto, o ccorrerà dunque determinare il grado di responsabilità dell'autore
ignoto. La relativa quota parte delle spese rimarrà a carico dell'ente
pubblico.
4.5.3. Esclusa una responsabilità della __________, cui
non risulta che toccassero particolari compiti in relazione alla gestione dell'impianto
in questione, lo stesso non può invero dirsi della __________ e del suo
dipendente G__________ A__________. A quest'ultimo, capo cantiere, erano
infatti state delegate dalla RI 1 talune competenze operative in relazione all'impianto
di riscaldamento. Era in effetti a lui che era stato fatto spiegare dalla
noleggiante il funzionamento dello stesso ed era sempre a lui che si
rivolgevano le ditte operanti nel settore wellness allorquando vi erano dei
problemi di funzionamento. Era, in particolare, quest'ultimo che si occupava
dello spurgo, rispettivamente che, dietro richiesta della RI 1, ha istruito un
altro operaio su come eventualmente procedere in caso di blocco. È altresì al
capo cantiere che si è dapprima rivolto N__________ C__________, dopo aver
scoperto la perdita di combustibile. Di seguito, G__________ A__________ ha
informato la RI 1, salvo poi, per sua stessa ammissione, disinteressandosi del problema in quanto non sarebbe
stato suo compito occuparsene (cfr. supra , consid. 4.3.1 - 4.3.3).
Sennonché, non si può certo dire che questo sia l'atteggiamento che ci si deve
attendere da una persona che, oltre ad avere mansioni operative in relazione a
un impianto contenente liquidi che costituiscono un pericolo per l'ambiente e
le acque, riveste il ruolo di capo cantiere e che, in tali funzioni, deve
quindi segnalare
immediatamente alla polizia di protezione delle acque ogni fuoriuscita di
liquidi, nonché mettere spontaneamente in atto tutte le misure che si possono
ragionevolmente pretendere per combattere i rischi d'inquinamento delle acque
(cfr. art. 22 cpv. 6 LPAc). Doveri di diligenza, questi, che G__________ A__________
ha almeno in parte negletto, disinteressandosi della situazione, non curandosi
cioè che venissero messi immediatamente in atto - dalla RI 1 a cui si era
rivolto o, in caso di inerzia/ritardo da parte di quest'ultima, procedendovi in
sua vece - gli sforzi e le procedure per accertare compiutamente l'entità del
danno e limitare l'inquinamento verificatosi. Di modo che, tra la scoperta
della fuoriuscita e gli interventi di bonifica, sono trascorsi svariati giorni.
In tali circostanze è evidente che la __________ avrebbe dovuto rispondere, come perturbatrice per comportamento, dell'operato
negligente del proprio dipendente, direttamente causale per l'aggravamento dell'inquinamento
e, di riflesso, dell'aumento dei costi di risanamento.
È dunque a giusta ragione che, il 16 dicembre 2016, la
SPAAS ha prospettato (anche) a tale ditta l'intenzione di porle a carico una
parte delle spese d'intervento, salvo poi rinunciarvi e metterle a carico
unicamente della CO 1 e della RI 1 con la decisione del 14 febbraio 2017 e con quella
(su reclamo) del 15 marzo 2019. Nel frattempo, posto che le pretese della collettività si prescrivono in cinque
anni dal momento in cui è stato effettuato l'intervento ed è conosciuto
l'ammontare delle spese (DTF 126 II 54 consid. 7, 122 II 26 consid. 5; STF
1C_18/2016 del 6 giugno 2016 consid. 5.2), che dalla comunicazione del 13
dicembre 2016 sono trascorsi più di cinque anni e che nei confronti della __________ il
termine di prescrizione quinquennale non
è stato da allora ulteriormente interrotto (cfr., su questo aspetto, sentenza
del 16 giugno 2020 [AC.2019.0397] del Tribunale cantonale del Canton Vaud,
Corte di diritto amministrativo e pubblico, consid. 3a), le pretese nei
confronti di quest'ultima devono essere considerate prescritte. Ne discende che
la quota parte delle spese (che andrebbero) addossate a lla __________ in base al suo grado
di responsabilità, comunque inferiore a quello della RI 1, rimarrà a carico
dell'ente pubblico.
4.5.4. Analogo discorso vale infine, sostanzialmente, per
il Comune di __________, che deve rispondere dell'agire omissivo dei suoi
funzionari e rappresentanti . Dagli atti
dell'inchiesta penale emerge in effetti che l'odore di nafta è stata per giorni
ben percepibile nel nucleo di __________ e nei pressi del riale, tanto che vi
sono state svariate segnalazioni di residenti. Ciononostante, malgrado che in
ambito ambientale i Comuni esercitano le funzioni di polizia locale (art. 6 LALPamb), all'interno del Comune nessuno sembra aver prestato
all'evento l'attenzione richiesta dalle circostanze. In particolare, S__________
W__________, tecnico comunale, si è limitato, la mattina di giovedì 28 febbraio
2013, a chiamare il capo cantiere, chiedendogli di effettuare delle verifiche.
Non si è recato sul cantiere, come invece avrebbe dovuto fare, ma, a suo dire, nel
pomeriggio di venerdì 1° marzo 2013 sarebbe andato nei pressi del Ristorante __________,
soprastante il riale, ove avrebbe constatato
che l'odore di nafta era scomparso quasi del tutto. Sennonché nello stesso
pomeriggio un abitante (S__________ R__________) ha chiaramente visto delle
chiazze di nafta nell'acqua del riale e, appreso che precedenti segnalazioni
all'Autorità comunale erano apparentemente rimaste inascoltate, ha proceduto ad
allertare i pompieri, che sono intervenuti poco dopo (cfr. supra ,
consid. 4.3.3). Come emerge dal rapporto d'intervento di questi ultimi, essi hanno
subito constatato che nel riale vi erano quantitativi importanti di carburante
e nel giro di poco tempo sono risaliti fino al cantiere, dove hanno avuto
conferma del fatto che vi era stata una fuoriuscita di gasolio. Ciò che
dimostra come un agire tempestivo e, in particolare, un avviso immediato ai
pompieri avrebbe avuto quantomeno l'effetto di limitare i danni all'ambiente e
i costi del risanamento. Pure il Comune di __________ andava dunque
considerato, quand'anche in misura minore rispetto a coloro che erano tenuti a
salvaguardare l'ambiente nell'espletamento della loro attività lavorativa,
responsabile per comportamento. (DTF 131 II 743 consid. 3.3; cfr. Adler , op. cit., § 5 pag. 110
seg., § 8 pag. 218 seg.).
Al Comune di __________ non è tuttavia
mai stata prospettata dalla SPAAS l'intenzione di porre a suo carico una parte
delle spese d'intervento, di modo che nei suoi confronti la prescrizione non è
mai stata interrotta. Ne discende che anche in questo caso la quota parte delle
spese (che andrebbero) a esso accollate in base al suo grado di responsabilità dovrà
rimanere a carico dello Stato.
4.5.5. Nella
misura in cui la SPAAS, con l'avallo del Consiglio di Stato, ha posto a carico
della ricorrente il 70% delle spese d'intervento anticipate dallo Stato, omettendo
di addossarne una parte agli altri perturbatori per comportamento, l'autorità cantonale ha abusato del
proprio potere d'apprezzamento e, quindi, ha leso il diritto. Ciò detto, il ricorso va parzialmente accolto,
annullando la decisione del 15 marzo 2019 della SPAAS, nella misura in cui accolla
alla ricorrente il 70% delle spese d'intervento anticipate dallo Stato (fr.
63'938.55), e quella del Governo che la conferma.
Dato che, come già accennato al consid. 3.3, dal 4 ottobre 2019 la SPAAS non è
più competente per decidere in merito all'addebito di detti costi d'intervento
nel caso di importi superiori a fr. 50'000.-, tale competenza essendo ora
attribuita al Consiglio
di Stato (art.
11 cpv. 1 del Regolamento), gli atti sono rinviati a quest'ultimo affinché,
determinato il grado di responsabilità attribuibile alla RI 1, rispettivamente
ai restanti perturbatori per comportamento (autore ignoto, __________ e Comune di __________), emetta
una nuova decisione di addebito, accollando alla RI 1 la quota parte
corrispondente al suo grado di responsabilità, ritenuto che per il resto le
spese saranno assunte dallo Stato.
5. 5.1. Sulla scorta di quanto
precede, il ricorso è parzialmente
accolto. Di conseguenza, sono annullate la decisione del 15 marzo 2019 della
SPAAS, nella misura in cui accolla alla ricorrente il 70% delle spese d'intervento
anticipate dallo Stato (fr. 63'938.55), e quella del 10 febbraio 2021 del
Consiglio di Stato che la conferma. G li atti sono rinviati a quest'ultimo, quale Autorità competente
secondo l' art. 11 cpv. 1 del
Regolamento, affinché, determinato il grado di responsabilità attribuibile alla
RI 1, rispettivamente ai restanti perturbatori per comportamento (autore
ignoto, __________ e Comune di __________),
emetta una nuova decisione di addebito, accollando alla RI 1 la quota parte
corrispondente al suo grado di responsabilità, ritenuto che per la parte
restante le spese saranno assunte dallo Stato.
5.2. Dato l'esito, la
tassa di giustizia, ridotta, è posta a carico della ricorrente (art. 47 cpv. 1
LPAmm). Alla stessa, patrocinata, lo Stato verserà un'indennità ridotta a
titolo di ripetibili , a valere per
entrambe le sedi di giudizio (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto.
Di conseguenza:
1.1. la decisione
del 10 febbraio 2021 (n. 602) del Consiglio di Stato e la decisione del 15
marzo 2019 della SPAAS, quest'ultima nella misura in cui accolla alla RI 1 il
70% delle spese d'intervento anticipate dallo Stato (fr. 63'938.55), sono
annullate;
1.2. gli atti sono
ritornati al Consiglio di Stato affinché proceda come indicato al consid. 5.1.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico della ricorrente, alla quale va
retrocesso l'importo di fr. 500.- anticipato in eccesso. Lo Stato del Cantone Ticino
rifonderà alla ricorrente fr. 2'500.- a titolo di ripetibili di entrambe le
sedi.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La vicecancelliera