Espropriazione materiale. Sentenza confermata dal Tribunale federale (STF 1C_178/2017 del 6 luglio 2017)
Decisione del 21.02.2017, TRAM
Incarto n. 50.2017.1
ESPROPRIAZIONE MATERIALE
art. 26 cpv. 2 COST
art. 5 cpv. 2 LPT
art. 31 cpv. 1 LSTERR

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Giovan Maria Tattarletti, Marco Lucchini
vicecancelliere:
Federico
  Pestoni
statuendo
sul ricorso 15 gennaio 2015 di
RI
  2
patrocinati
  da:   PA 1
contro
la decisione 23 dicembre 2014 (no. 10.2012.15) del
  Tribunale di espropriazione che respinge la domanda di indennizzo presentata il 17 ottobre
  2012 da RI 1 e RI 2 nei confronti del comune di __________ a titolo di
  espropriazione materiale di parte del mapp. __________ (sezione __________);
richiamata
la sentenza 4 gennaio 2017 (n. 1C_280/2016) del Tribunale federale;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 e RI 2 sono
proprietari, in ragione di 1/2 ciascuno, del mapp. __________ di __________
(sezione __________). Il fondo, sito in zona "__________" sul
versante collinare che si erge a sud-est del nucleo di __________, si estende
su una superficie complessiva di 2'934 mq, 99 dei quali occupati da un edificio
censito come sub. A.
B. In base al piano
regolatore intercomunale adottato dal consiglio consortile del Consorzio per il
piano regolatore dei comuni del __________
ed approvato dal Consiglio di Stato il 12 luglio 1985 (PR 1985), il
mapp. __________ era inserito - ad eccezione di una striscia di terreno
boschivo sul confine ovest - in zona residenziale estensiva R2. Secondo l'art. 60
delle norme di applicazione del piano regolatore (NAPR) allora applicabili, in
tale zona era concessa l'edificazione di
costruzioni a carattere residenziale e aziende non moleste. L a norma in questione stabiliva altresì un indice di
sfruttamento (i.s.) pari a 0.5, un indice di occupazione (i.o.) del 30%, un'altezza massima di 9.00 m (11.00 m al colmo) e una distanza minima dal confine di 3.00 m per lunghezza di
facciata fino a 20.00 m. Lo strumento pianificatorio in questione prevedeva
inoltre la realizzazione della strada di raccordo SR2, che lambiva il
fondo in oggetto.
C. Il 18 maggio 2004 il
Consiglio di Stato ha approvato una variante di piano regolatore volta alla
realizzazione della strada di urbanizzazione SR6, che riprendeva parte della
prevista strada SR2. La concretizzazione del tracciato in questione, che termina
con una piazza di giro con alcuni stalli di parcheggio, avvenuta dopo una
procedura espropriativa che ha coinvolto il mapp. __________, ha ingenerato la
richiesta di contributi di miglioria nei confronti dei fondi beneficiari. RI 1
e RI 2 hanno versato a tale titolo, nel dicembre 2009, fr. 214'611.10.
D. Con risoluzione 21
agosto 2007 l'esecutivo comunale ha rilasciato a RI 1 e RI 2 la licenza
edilizia per l'edificazione di un accesso veicolare al mapp. __________ e due
parcheggi.
E. Nella seduta del 18 febbraio
2009 il consiglio consortile del Consorzio
per il piano regolatore dei comuni del __________ ha adottato la
revisione del PR 1985. Il mapp. __________ è stato inserito in parte (settore
nord: mq 1'252) in zona residenziale estensiva con particolari prescrizioni
paesaggistiche e in parte (settore sud: mq 1'377) in zona agricola. Il settore
rimasto costruibile è stato inoltre gravato da un vincolo di abitazione
primaria (art. 17 NAPR). Secondo l'art. 38 NAPR, la zona cui quest'ultimo
settore è stato attribuito è destinata alla realizzazione di costruzioni mono o
bifamigliari, ai servizi di interesse del quartiere e altre attività non
moleste o poco moleste. Nel dettaglio, oltre
ad imporre una superficie permeabile pari al 60%, di cui almeno 40% a prato o
giardino, il nuovo strumento pianificatorio permette un'altezza massima
per gli edifici di nuova edificazione pari a 7.00 m (9.00 m al colmo), una
distanza dal confine di 3.00 m, un i.s. dello 0.4 ed un i.o. del 25%. Una
fascia sul confine ovest del mappale è stata accertata come boschiva (305 mq).
Contro queste proposte pianificatorie RI 1 e RI 2 non sono insorti davanti al
Consiglio di Stato, il quale, per quanto qui interessa, ha approvato il piano
(PR 2011) con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082).
F. Il 28 novembre
2011 RI 1 e RI 2 hanno ottenuto una licenza edilizia per il risanamento
dell'edificio abitativo esistente.
G. Con istanza 17 ottobre
2012 RI 1 e RI 2 hanno convenuto in giudizio il comune di __________ (frattanto
subentrato al Consorzio per il piano regolatore dei comuni del __________ a
seguito della fusione degli enti interessati) dinanzi al Tribunale di
espropriazione, onde ottenere l'avvio della procedura di espropriazione
materiale in relazione all'inserimento in zona agricola di 1'377 mq e
all'imposizione del vincolo di residenza primaria. I proprietari hanno quantificato la propria pretesa espropriativa in
fr. 500.- al mq per l'asserito dezonamento, rispettivamente in fr.
300'000.- per il cambiamento di destinazione, oltre interessi al saggio usuale
a far tempo dal 21 luglio 2011.
H. Esaurite le formalità processuali, con decisione
23 dicembre 2014 il Tribunale di espropriazione ha respinto la richiesta
di indennità a titolo di espropriazione materiale avanzata da RI 1 e RI 2. Evocati
i principi cardine dell'espropriazione materiale e, in particolare, la
differenza tra l'estromissione dalla zona edificabile (dezonamento) e la
mancata inclusione in una zona edificabile (non attribuzione), l'autorità
inferiore ha dapprima stabilito che il piano regolatore consortile del 1985 non
era conforme alla legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del
territorio (LPT; RS 700). H a quindi indicato
che, contrariamente a quanto preteso dai proprietari, la scelta operata in sede
di adozione del PR 2011 configurava
una non attribuzione. Di seguito, il primo giudice ha altresì escluso che,
nella fattispecie, fossero realizzati gli estremi giurisprudenziali per
riconoscere un'espropriazione materiale in via eccezionale. Per
l'autorità inferiore, le risultanze del
piano generale delle canalizzazioni del 1978 - che comprendeva il mapp. __________
- erano ampiamente superate al momento
determinante e, oltretutto, i proprietari non avrebbero affrontato spese
rilevanti per l'urbanizzazione particolare del fondo . Inoltre, il terreno in questione non era incluso
in un comprensorio edificato in larga misura. Il Tribunale di
espropriazione ha infine escluso che un'indennità di espropriazione materiale
fosse dovuta in virtù dei principi della buona fede e della parità di trattamento,
poiché l'autorità non ha mai fornito garanzie sull'edificabilità futura del
fondo e il provvedimento non ha compromesso alcuna
prospettiva edilizia concreta. In merito alla pretesa fondata sull'introduzione
del vincolo di residenza primaria, il primo giudice ha anzitutto ricordato che
il concetto di minor valore è tipicamente legato all'espropriazione formale e,
in seguito, ha stabilito che l'obbligo introdotto dall'art. 17 cifra 6 NAPR non
pregiudica l'uso attuale o futuro dell'abitazione esistente, né compromette gravemente i diritti di proprietà.
I. Con
ricorso 15 gennaio 2015 RI 1 e RI 2 si sono aggravati contro il predetto giudizio
dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo il suo annullamento e
il riconoscimento della pretesa indennità di espropriazione materiale. Gli insorgenti
hanno sostenuto, in primo luogo, che il PR 1985 fosse già conforme alla LPT e,
dunque, contrariamente a quanto stabilito dal Tribunale di espropriazione, con
l'adozione del PR 2011 si sarebbe verificato un dezonamento. In ogni caso, essi
hanno sottolineato che il fondo in questione faceva già parte di un'area
urbanizzata, largamente edificata e compresa in un PGC conforme alla
legislazione esistente in materia. Infine, RI 1 e RI 2 hanno concluso che,
considerate tutte le circostanze del caso concreto, vista anche l'importante
somma versata a titolo di contributi di miglioria nel 2009, potevano
oggettivamente attendersi che l'edificazione del loro fondo sarebbe stata attuabile
con grande probabilità in un prossimo
futuro, per cui l'inserimento di 1'377 mq in zona agricola sarebbe chiaramente
costitutivo di espropriazione materiale.
Quo alla parte edificabile, residua, del fondo, gli insorgenti hanno lamentato
altresì una perdita di valore dovuta alla citata divisione in due zone che non
terrebbe conto della morfologia del terreno, della difficoltà di costruire
causata dal rispetto delle distanze dai confini e del vincolo di abitazione
primaria che, diversamente dal passato, impedirebbe loro di locare l'edificio
esistente a terzi come residenza secondaria.
J. All'accoglimento
del ricorso si è opposto il Tribunale di espropriazione, senza formulare
particolari osservazioni. Ad identica conclusione è pervenuto il municipio di __________ con argomenti
dettagliati di cui si dirà, se necessario, in diritto.
K. In sede di replica e
duplica le parti si sono limitate essenzialmente a riconfermarsi nelle
precedenti, antitetiche allegazioni e domande di giudizio.
L. Con giudizio 10 maggio 2016 (inc. 50.2015.1) il
Tribunale cantonale amministrativo ha respinto il gravame di RI 1 e RI 2 . Anzitutto ha considerato che l'inserimento di
1'377 mq del mapp. __________ in zona agricola costituiva un parziale dezonamento
(e non un rifiuto di attribuirlo alla zona edificabile), che non realizzava
tuttavia gli estremi di un'espropriazione materiale, siccome il fondo poteva
ancora essere usato in modo economicamente ragionevole. In secondo luogo, ha
parimenti negato un indennizzo in relazione con il vincolo di residenza primaria.
M. Adito da RI 1 e RI 2 , con
sentenza 4 gennaio 2017 (1C_280/2016) il Tribunale federale ha accolto il loro ricorso
in materia di diritto pubblico, annullando la sentenza impugnata e ritornando
la causa al Tribunale cantonale amministrativo per nuovo giudizio. L'Alta Corte
ha stabilito che il previgente piano regolatore non era conforme alla LPT per
quanto concerne l'estensione e la delimitazione della zona edificabile,
concludendo che il provvedimento pianificatorio litigioso, che ha inserito una
parte del mapp. __________ in zona agricola, va di conseguenza considerato
quale rifiuto di attribuirlo alla zona edificabile e non quale dezonamento.
L'eventuale diritto ad un'indennità per espropriazione materiale va dunque
esaminato tenendo conto di questa sostanziale differenza.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è data dall'art. 50
cpv. 1 legge di espropriazione dell'8 marzo 1971 (Lespr; RL 7.3.1.1) . Certa è la legittimazione attiva dei ricorrenti, direttamente toccati dal giudizio del
Tribunale di espropriazione che respinge la loro richiesta di indennità [ art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1); applicabile in virtù del
rinvio di cui all'art. 70 Lespr ]. Il ricorso, tempestivo (art. 50 cpv. 3 Lespr), è dunque ricevibile in
ordine. 1.2. Il
giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25
cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e l'oggetto della contestazione emergono
con sufficiente chiarezza dalle carte processuali. L'accertamento
dell'espropriazione materiale rivendicata dagli insorgenti non impone
l'esperimento di un sopralluogo, né
valutazioni tecniche straordinarie al punto da imporre il conferimento di un
mandato ad uno specialista esterno.
2. 2.1. Giusta
l'art. 26 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del
18 maggio 1999 (Cost.; RS 101), in caso di
restrizione della proprietà equivalente a un'espropriazione è dovuta
piena indennità. Il medesimo principio è stato ripreso e ancorato nell'art. 5
cpv. 2 LPT , che non contiene però
alcuna indicazione sostanziale sulla nozione d'espropriazione materiale; sarebbe stato infatti problematico dotare questo
istituto di una veste legale, considerata la sua continua evoluzione
dottrinale e giurisprudenziale ( Bernard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz,
Berna 2006, n. 29 e 34 ad art. 5; Enrico
Riva , Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo
1999, n. 103 ad art. 5; DFGP/UPT ,
Commento LPT, Berna 1981, pag. 50). La legge rinvia dunque alla giurisprudenza
del Tribunale federale, che ha coniato il concetto di espropriazione materiale
nel 1941 (STF 18 luglio 1941 in re Wettstein) e lo ha affinato negli anni
seguenti, fino a giungere alla formulazione attuale inaugurata con la
celeberrima sentenza Barret (DTF 91 I 329). Secondo questa definizione, vi è
espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di
una cosa è soppresso o limitato in modo particolarmente grave, così che il
proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di
proprietà; una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire espropriazione
materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari in modo
tale che - fosse negato loro l'indennizzo -
essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e tale da violare il principio d'uguaglianza
(teoria del "Sonderopfer"). In ambo i casi, premessa al riconoscimento
di qualsiasi indennità è l'idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di
sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (cfr. DTF 131 II 151 consid. 2.1 e
giurisprudenza ivi citata, nonché STF 1C_885/2013 del 27 maggio 2014 consid. 3.2, pubblicata in RtiD N. 36/I-2015). 2.2. Dottrina e giurisprudenza suddividono in tre categorie le misure che
ipoteticamente possono dar luogo ad un'espropriazione materiale: le restrizioni di carattere pianificatorio che privano il
proprietario della facoltà di edificare, quelle che invece lo limitano soltanto
nell'esercizio di tale prerogativa e, infine, le misure di polizia. Alla prima
tipologia appartengono la mancata attribuzione di un fondo alla zona
edificabile (cosiddetta Nichteinzonung ) e il dezonamento (cosiddetta Auszonung );
alla seconda (cosiddetta Abzonung ), interventi quali la riduzione dei parametri edificatori, il cambiamento della
destinazione nel contesto di una zona edificabile, i piani di allineamento, il
divieto temporaneo di edificare a seguito dell'istituzione di una zona di
pianificazione e l'obbligo di conservazione della sostanza edilizia esistente
(cfr. Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert , Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 1455 segg.; Jörg Leimbacher ,
Planungen und materielle Enteignung, Schriftenfolge VLP Nr. 63, Berna 1995,
pag. 26 segg.). 2.3. Di norma, il momento determinante per stabilire se la fattispecie integra
gli estremi di un'espropriazione materiale è quello in cui diviene vincolante
il provvedimento che comporta la restrizione della proprietà (DTF 121 II 417
consid. 3a, nonché STF 1C_725/2013 del 8 aprile 2015 consid. 3.5). In Ticino,
tale momento coincide di regola con l'approvazione del piano regolatore da
parte del Consiglio di Stato, la quale esplica effetto costitutivo [art. 31
cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL
7.1.1.1) che ha ripreso l'art. 39 cpv. 1 dell'abrogata legge cantonale
d'applicazione della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), ancora applicabile,
nella fattispecie, al momento dell'approvazione della revisione del piano
regolatore]. Nel caso concreto, la sussistenza di un'eventuale
espropriazione materiale deve essere quindi apprezzata secondo le circostanze
di fatto e di diritto esistenti nel luglio 2011, allorquando il Governo ha approvato
il nuovo piano regolatore di __________, che ha conferito al mapp. __________
l'assetto pianificatorio sopra illustrato (cfr. consid. E).
3. 3.1. Con
sentenza 4 gennaio 2017 (1C_280/2016) il
Tribunale federale ha stabilito definitivamente che il piano regolatore
intercomunale adottato dal consiglio consortile del Consorzio per il piano
regolatore dei comuni del __________ ed
approvato dal Consiglio di Stato il 12 luglio 1985 (PR 1985) non era
conforme alla LPT per quanto concerne l'estensione e la delimitazione della
zona edificabile e, di conseguenza, che il piano regolatore approvato dal
Consiglio di Stato con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082), è il primo strumento
pianificatorio adeguatamente rispondente ai principi pianificatori sanciti
dalla Costituzione e dalla LPT di cui si è dotato il comune. L'Alta Corte ha
dunque sancito che l'inclusione di 1'377 mq della
part. __________ in zona agricola avvenuta nel 2011 costituisce tecnicamente un
rifiuto di assegnazione alla zona edificabile, che di principio non genera espropriazione
materiale e obbligo di risarcimento . Occorre tuttavia esaminare se la
fattispecie dedotta in giudizio non rientra nel novero dei casi eccezionali
comunque soggetti ad indennizzo. 3.2. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la mancata attribuzione
di un fondo alla zona edificabile può dar luogo al riconoscimento di un
indennizzo per titolo di espropriazione materiale solo in casi eccezionali. In
primo luogo, quando il terreno è, cumulativamente, (1) ubicato entro il PGC
adottato conformemente alla legislazione sulla protezione delle acque, (2) pronto
per l'edificazione o dotato perlomeno delle infrastrutture di urbanizzazione
primaria e (3) il suo proprietario ha già
sostenuto spese considerevoli per l'urbanizzazione particolare e per la
costruzione. Secondariamente, quando il fondo è situato in un comprensorio già
largamente edificato ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT o costituisce uno degli
ultimi spazi vuoti tra le costruzioni del comprensorio (cosiddetta Baulücke ).
In terzo luogo, quando il diritto ad un indennizzo per espropriazione materiale
s'impone in virtù del principio della buona fede. In tutte queste circostanze
si può in effetti ritenere che al momento determinante il proprietario potesse
contare sul fatto che con grande probabilità un'edificazione del suo fondo
fosse realizzabile con mezzi propri in un prossimo futuro (DTF 132 II 218
consid. 2.2, 125 II 431 consid. 4a, 121 II 417 consid. 4b e rinvii; STF 1C_444/2008 del 2 giugno 2009).
4. 4.1. Nel 2011, conformemente
a quanto affermato dall'autorità inferiore, il mapp. __________ di __________
era compreso in un PGC adottato in maniera conforme, almeno dal profilo
formale, alla legislazione sulla protezione delle acque. Una simile verifica va,
infatti, operata anzitutto alla luce delle normative federali in materia di
inquinamento delle acque entrate in vigore il 1° luglio 1972 (LIA dell'8
ottobre 1971 e OPA del 19 giugno 1972, abrogate dalle odierne LPAc del 24
gennaio 1991 e OPAc del 28 ottobre 1998) e delle relative norme di applicazione
cantonali (LALIA del 2 aprile 1975), le quali avevano in sostanza anticipato la
suddivisione del territorio - sancita dalla LPT (DTF 122 II 326 consid. 4a) -
in edificabile e non edificabile. La decisione di approvazione del PGC, resa
dall'allora Dipartimento dell'ambiente il 13 marzo 1978, richiama espressamente
la legislazione menzionata. Tuttavia, come emerge chiaramente dal citato giudizio
dipartimentale, il PGC rifletteva gli azzonamenti previsti dal piano regolatore
- allora in fase di studio - poi approvato nel 1985. Quest'ultimo, come peraltro
evidenziato dal Tribunale federale nella sentenza del 4 gennaio 2017, prevedeva
una zona edificabile la cui estensione - particolarmente generosa - dipendeva esclusivamente
dalla dispersione delle costruzioni su tutto il territorio comunale. D'altra
parte, già in sede di approvazione di quel piano regolatore le autorità
preposte avevano ribadito, in merito alla sua contenibilità, che andava oltre i
presumibili bisogni del __________ per l'immediato futuro. Che le zone
residenziali previste dal piano regolatore del 1985 - e quindi contenute nel
PGC - erano manifestamente sovradimensionate rispetto ad un'ipotesi di sviluppo
demografico realistica, è stato confermato dal Consiglio di Stato nell'ambito
della decisione 21 luglio 2011 concernente la revisione pianificatoria. Ne
discende che il PGC del 1978 non rifletteva la delimitazione della zona
realmente edificabile e la sua rilevanza dal profilo dell'applicazione dei
principi giurisprudenziali che qui occorre impiegare è quindi insignificante
(STF 1C_314/2016 del 13 settembre 2016 consid. 2.4.3; STF 1C_198/2011 del 17
ottobre 2011 consid. 4.3.1). Di conseguenza, i ricorrenti non possono dedurre
alcun diritto di edificabilità dal PGC in vigore al momento determinante. 4.2. Un terreno è da considerare urbanizzato se, oltre all'accesso adeguato, le
necessarie condotte d'acqua, d'energia e di evacuazione dei liquami arrivano
così vicine da rendere possibile un raccordo senza dispendio rilevante;
l'allacciamento non deve quindi essere assoluto, essendo sufficiente che sia
realizzabile tenendo conto del principio di proporzionalità (art. 19 cpv. 1
LPT; André Jomini , Kommentar zum
Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich, Basel, Genf 2009, n. 29 ad art. 19).
Alla data determinante, il fondo di cui trattasi non solo era dotato delle infrastrutture
di urbanizzazione primaria, ma poteva essere considerato propriamente urbanizzato.
A riprova di ciò sta il fatto che sul mapp. __________ insisteva già un
edificio regolarmente allacciato alle reti elettrica, idrica e fognaria. Oltre
a ciò, si rileva come il fondo in questione era già servito nel 2011 dalla
nuova strada di urbanizzazione SR6, alla quale si collega tramite un accesso veicolare
privato dotato di due parcheggi, che servono l'edificio presente sul mappale. Dalle
tavole processuali risulta pure che i proprietari hanno sostenuto spese
rilevanti per l'urbanizzazione o la costruzione. A tal proposito vanno
senz'altro considerati gli oneri relativi ai contributi di miglioria per la
costruzione della strada SR6 (fr. fr. 214'611.10) che RI 1 e RI 2 hanno versato
al comune nel 2009 (cfr. DTF 125 II 431 consid. 5b). Questa cifra, già elevata
in termini assoluti, risulta ancor più importante se rapportata a quella
relativa all'acquisto del terreno (fr. 250'000.-). 4.3. Al momento dell'approvazione del piano regolatore del 2011, la proprietà
dei ricorrenti non si trovava in un comprensorio già largamente edificato ai
sensi dell'art. 15 lett. a LPT. Secondo la giurisprudenza, questo concetto va
interpretato in modo restrittivo e comprende il territorio già edificato in
maniera compatta, sul quale insistono delle vere e proprie agglomerazioni,
oltre agli spazi intermedi privi di costruzioni posti all'interno di questo tessuto
(spazio vuoto tra le costruzioni). La situazione dei fondi deve essere
considerata nel suo complesso e in rapporto con quella delle particelle vicine.
Il carattere di insediamento è rilevabile innanzitutto dalla vicinanza delle
abitazioni e dalle infrastrutture presenti, ritenuto però che superfici
periferiche, pur se già interessate da una certa attività edilizia, e aree
inedificate con un'importanza autonoma rispetto al territorio circostante non costituiscono
comparti già edificati in larga misura (cfr., sulla nozione, DTF 132 II 218
consid. 4, 122 II 455 consid. 6 e rinvii, in particolare DTF 121 II 417 consid.
5a; RDAT II-2002 n. 78; Alexandre
Flückiger/Stéphane Grodecki , Commentario LPT, n. 58 segg. ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 318-321). In concreto, come rettamente rilevato dal Tribunale di
espropriazione, il fondo dei ricorrenti fa parte di un ampio comprensorio scarsamente
costruito, situato oltre il nucleo di __________ (__________), che si estende da
via __________ salendo lungo il versante collinare sino al limite della zona
boschiva . Di conseguenza, esso non può
essere considerato come ampiamente edificato nel senso restrittivo
inteso dalla giurisprudenza. 4.4. Oltre che estromesso dal territorio già
edificato in larga misura, il mapp. __________ non era neppure
necessario all'edificazione negli anni a venire giusta l'art. 15 lett. b LPT.
Lo aveva già rilevato il Consiglio di Stato nella sentenza appena citata (cfr. consid.
4.1), con cui ha approvato il piano regolatore 2011, rilevando la necessità di
escludere a priori ampliamenti della zona edificabile in generale e di
promuovere la riduzione delle aree edificabili laddove consentito dalla
situazione insediativa, infrastrutturale e territoriale. Provvedimento, questo,
che l'autorità competente ha giustificato con il chiaro sovradimensionamento delle zone edificabili in relazione ad una ipotesi di sviluppo realistica per i prossimi 10-15 anni. 4.5. Se ne deve concludere, insieme al
Tribunale di espropriazione, che non essendo adempiute tutte le condizioni
cumulative dettate dalla giurisprudenza (supra 3.2), la porzione di 1'377 mq del mappale in causa non aveva oggettiva
vocazione edilizia alla data determinante.
5. In tema di sacrificio particolare, basterà
ricordare che la giurisprudenza ne fa dipendere l'esistenza dalla
elevata possibilità di attuazione dell'aspettativa edilizia in un prossimo
futuro (DTF 119 Ib 147 consid. 6; 112 Ib 492 consid. 8). Negata la sussistenza
di questo presupposto in virtù delle considerazioni illustrate in precedenza, dev'essere di riflesso escluso il
riconoscimento di un'indennità di espropriazione materiale fondata sulla
teoria del Sonderopfer (vedi pure STF
1C_444/2008 del 2 giugno 2009 e 1A.191/2001 del 22 maggio 2002 - quest'ultima
parzialmente pubblicata nella Praxis 2002, n. 166, p. 895 - nelle quali si conferma
chiaramente che la nozione di sacrificio particolare non torna applicabile a
casi di mancata attribuzione alla zona edificabile di fondi per i quali non sia
dato un obbligo di inserirveli). D'altro canto, altri proprietari di fondi siti
nel comprensorio di __________ e, addirittura, nel medesimo comparto del
mappale in oggetto, hanno dovuto sopportare la medesima situazione cagionata
dal contenimento della zona edificabile, ritenuta sovradimensionata dall'autorità
di approvazione. La pianificazione del territorio, per la sua stessa natura,
implica spesso l'adozione di misure per certi versi gravose, che tuttavia non
infrangono precetti costituzionali se si fondano come nel caso di specie su
criteri oggettivi e ragionevoli, riconducibili ad una corretta applicazione
degli art. 1 e 3 LPT ( Adelio Scolari ,
Commentario, Cadenazzo 1996, n. 161 ad art. 28 LALPT). Se ne deve dedurre, che
anche sotto questo aspetto, nel 2011 la destinazione riservata al settore sud
della part. __________ di __________ non ha generato un esproprio materiale
suscettibile di tradursi nell'assegnazione dell'indennizzo rivendicato dai
ricorrenti.
6. 6.1. Secondo la
giurisprudenza del Tribunale federale, il principio della buona fede, dedotto
direttamente dall'art. 9 Cost., conferisce a ogni individuo la facoltà di
esigere che l'autorità statale si conformi alle sue promesse o ai suoi
comportamenti, evitando di contraddirsi o di deludere la fiducia da essa
ragionevolmente suscitata (DTF 131 II 627 consid. 6.1, 125 I 209 consid. 2c,
122 II 113 consid. 3b/cc, 121 I 181 consid. 2a). Non ogni violazione di tale
principio comporta il diritto di pretendere che l'autorità modifichi la sua
decisione o ne prenda un'altra. Piuttosto, questo diritto esiste soltanto a
determinate e precise, oltre che cumulative, condizioni: l'autorità deve
anzitutto essere intervenuta in una circostanza concreta nei confronti di una
persona determinata; essa deve avere, o essere reputata avere, agito nel
rispetto dei limiti della sua competenza; l'invalidità o l'errore dell'atto sul
quale l'amministrato ha improntato il suo comportamento non doveva essere
immediatamente riconoscibile; l'amministrato stesso deve essersi fondato su
queste assicurazioni o su tale comportamento per prendere disposizioni che non
può modificare senza subire un pregiudizio; infine, e in ogni caso, la
situazione giuridica non deve essersi modificata tra il momento in cui l'autorità
si è pronunciata e quello in cui l'amministrato ha preso le sue disposizioni
(cfr. a questo proposito DTF 131 II 627 consid. 6.1, 129 II 361 consid. 7.1).
Soddisfatte queste esigenze, il principio della buona fede prevale su quello
della legalità, riservato il caso in cui un interesse pubblico preponderante
impone l'applicazione della legge a scapito dell'interesse del privato al
mantenimento degli impegni assunti dall'autorità. In quest'ultima evenienza, lo
Stato risponde tuttavia del danno cagionato al cittadino deluso nelle proprie
legittime aspettative (cfr. Adelio
Scolari , Diritto amministrativo, Parte generale, Cadenazzo 2002, n. 616
segg. con rinvii; DTF 132 II 218 consid. 2.2, 125 II 431 consid. 6). Gli antefatti dell'adozione di un piano di utilizzazione possono assumere una
rilevanza tale da suscitare la fondata aspettativa di un'attribuzione del fondo
in una zona edificabile. In particolare la pianificazione dell'urbanizzazione o
l'esecuzione di una procedura di raggruppamento dei terreni possono
giustificare l'affidamento nel fatto che il terreno interessato verrà
attribuito dal nuovo piano di utilizzazione alla zona edificabile. Anche in
assenza di assicurazioni concrete, che potrebbero imporre un obbligo di
azzonamento in virtù del principio della buona fede, una simile attribuzione
può essere dedotta dalle specifiche circostanze del processo pianificatorio.
Gli antefatti pianificatori e la tutela della buona fede non conferiscono
tuttavia a un proprietario un diritto incondizionato all'inserimento del suo
fondo in una zona edificabile. La giurisprudenza ammette che l'attuazione dei
principi della pianificazione del territorio prevale sulla stabilità di un
piano del diritto previgente. È innanzitutto rilevante sapere se il processo
pianificatorio comprenda una serie di eventi volti ad un azzonamento del
comprensorio. L'invocazione di interessi legati alla protezione della buona
fede presuppone inoltre che non si prospetti una collisione con l'interesse
alla corretta applicazione del diritto oggettivo, segnatamente ad una
pianificazione conforme alla LPT (DTF 132 II 218 consid. 6.1; STF 1C_314/2016
del 13 settembre 2016 consid. 4.2). 6.2. Dall'esame della documentazione agli
atti non emerge alcuna promessa o assicurazione data ai ricorrenti da parte
dell'autorità competente circa l'effettiva edificabilità del fondo o la concessione di qualsivoglia licenza di costruzione relativa alla porzione del
fondo destinata a zona agricola. Tuttavia, nel caso concreto, non si può
prescindere dal rilevare il comportamento adottato dal comune in ambito edilizio
e pianificatorio, proprio negli anni precedenti il momento determinante. Anzitutto,
l'esecutivo comunale ha rilasciato a RI 1 e RI 2, ancora il 21 agosto 2007, la
licenza edilizia per l'edificazione di un accesso veicolare al mapp. __________
e due parcheggi. Evento, questo, che denota la propensione al miglioramento
infrastrutturale del comparto ed al suo sfruttamento edilizio. In secondo luogo,
quo all'aspetto pianificatorio, si osserva come l'autorità comunale abbia promosso
la variante di piano regolatore, approvata il 18 maggio 2004 dal Consiglio di
Stato, volta alla realizzazione della strada di urbanizzazione SR6, che
riprendeva parte della prevista strada SR2. L'effettiva realizzazione della via
menzionata ed il suo tracciato, aveva lo scopo di urbanizzare e facilitare
l'accesso a tutto il comprensorio collinare di cui il mapp. __________ fa parte.
Tale impostazione lasciava intendere un'evidente volontà di inserire (confermare)
il comparto collinare in zona edificabile. Questa interpretazione è peraltro
suffragata dal fatto che il settore in disamina è stato poi effettivamente incluso
in zona fabbricabile. Persino il fondo dei ricorrenti è stato compreso per metà
in zona residenziale estensiva. Infatti, il provvedimento restrittivo che ha
originato la presente procedura ha toccato, parzialmente, soltanto il mapp. __________
ed il contermine __________, a dispetto dell'ampio comparto costruibile nel
quale sono inseriti. La porzione agricola di nuova costituzione è completamente
separata da altri settori aventi tale finalità e costituisce una modesta
striscia di terreno a sé stante tra la zona edificabile e quella boschiva. Alla
luce di queste considerazioni, se ne deve dedurre che la soluzione adottata dal
pianificatore era dunque difficilmente prevedibile per i ricorrenti al momento
determinante. A ciò aggiungasi che la successiva richiesta di contributi di
miglioria rivolta ai qui ricorrenti, fondata sull'integrale edificabilità del
loro fondo, e scaturita, nel dicembre 2009, nel versamento dell'importante
somma di fr. 214'611.10, ha senz'altro indotto RI 1 e RI 2 a credere che un'edificazione
sarebbe stata realizzabile con grande probabilità in un avvenire prossimo o che
la precedente collocazione in zona residenziale estensiva della porzione
contestata del mapp. __________ sarebbe perdurata nel tempo. 6.3. Ne discende che il mancato azzonamento di 1'377 mq del mapp. __________ ha
ingenerato un'espropriazione materiale sottoposta ad obbligo di indennità in
ragione della tutela della buona fede.
7. 7.1. I ricorrenti lamentano altresì un
deprezzamento dell'immobile esistente, causato
dall'inserimento della parte edificabile del loro fondo in un comparto
destinato alla residenza primaria. In particolare, ritengono che il fatto di
non poter più locare la casa a terzi come residenza secondaria, come avveniva
in passato, generi un'espropriazione materiale, siccome limitativo dell'uso futuro
dell'abitazione. Ora, la porzione edificabile del mapp. __________, così come
tutti i fondi costruibili del comparto, è stata effettivamente vincolata
all'obbligo di residenza primaria. Tale restrizione si estende alle nuove
costruzioni, ai lavori di trasformazione e di riattazione e ampliamenti
sostanziali che comportano la realizzazione
di nuove unità di alloggio (cfr. art. 17 cpv. 4 NAPR). Secondo il cpv. 5
della medesima disposizione, deroghe sono possibili, in particolare, quando la natura dell'abitazione è palesemente inadatta
all'uso quale residenza primaria. Gli appartamenti secondari utilizzati
dal proprietario dell'immobile potranno mantenere
il regime d'uso esistente. In caso di locazione a terzi, se non ricade
sotto il regime speciale di deroga, l'appartamento dovrà essere destinato all'abitazione
primaria (cpv. 6). 7.2. In concreto, i ricorrenti criticano la restrizione, sostenendo che
l'edificio esistente mal si presta, per
dimensioni e caratteristiche, alla residenza primaria. A tal proposito non va
però dimenticato che l'art. 17 NAPR prevede un ampio ventaglio di possibili
soluzioni che consentono, a determinate condizioni, di mantenere l'uso
secondario, piuttosto che primario. Il piano regolatore attuale salvaguarda
pertanto in maniera più che sufficiente il valore dell'edificio, non
configurando dunque una limitazione talmente grave da impedirne un
utilizzo economico appropriato (cfr. art. 17 cpv. 3, 5, 6 NAPR). Peraltro, il
valore dell'immobile in quanto tale non risulta diminuito. Neppure entra in
linea di conto il riconoscimento di un'indennità per espropriazione a titolo di
sacrificio particolare, posto che il vincolo in disamina è stato applicato, indistintamente,
a tutto il comparto. Su questo punto, la censura dei ricorrenti non può pertanto trovare
accoglimento.
8. 8.1. Sulla base
delle considerazioni che precedono, il ricorso va parzialmente accolto,
annullando la sentenza impugnata e rinviando gli atti al Tribunale di
espropriazione affinché si pronunci in merito all'indennità relativa all'espropriazione
materiale di 1'377 mq del mapp. __________ di __________.
8.2. Visto l'esito, la tassa di giustizia e le spese
sono poste a carico dei ricorrenti, in solido, in ragione di 1/3 e del comune
di __________ in ragione di 2/3 (art.
47 cpv. 1 LPAmm). Quest'ultimo rifonderà inoltre agli insorgenti , patrocinati da un legale, un'indennità ridotta
a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto .
§.   Di
conseguenza:
1.1.   la decisione 22 gennaio 2015 (no.
20.2004.43-14) del Tribunale di espropriazione è annullata;
1.2.   l'incarto è rinviato al Tribunale
di espropriazione affinché si pronunci in merito all'indennità relativa all'espropriazione
materiale di 1'377 mq del mapp. __________ di __________.
2.   La tassa di
giustizia e le spese, di complessivi fr. 3'000.-, sono poste a carico dei ricorrenti, in solido, in ragione di 1/3 e del
comune di __________ in ragione di 2/3. Quest'ultimo verserà agli insorgenti un
importo di fr. 1'500.- a titolo di ripetibili . A RI 1 e RI 2 va restituita la somma di fr. 2'000.- versata in eccesso
a titolo di anticipo delle presunte spese processuali.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere