Legittimazione del Consiglio di Stato a ricorrere contro una decisione della Commissione cantonale per la protezione dei dati e la trasparenza
Decisione del 16.11.2020, TRAM
Incarto n. 52.2019.426
ACCESSO ACCORDATO
IRRECEVIBILITÀ
LEGITTIMAZIONE
PRINCIPIO DI TRASPARENZA
PROCEDURA
art. 65 cpv. 2 COST TI
art. 70 let. h COST TI
art. 4 cpv. 1 LIT
art. 4 cpv. 2 LIT
art. 9 cpv. 1 LIT
art. 65 cpv. 1 LPAMM2013
art. 65 cpv. 2 LPAMM2013
art. 89 cpv. 1 LTF
art. 89 cpv. 2 LTF
art. 48 cpv. 1 PA
art. 48 cpv. 2 PA
art. 9 cpv. 1 let. e RLIT

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Reto
  Peterhans
statuendo
sul ricorso dell'11 settembre 2019 del
RI
  1
contro
la
  decisione del 9 agosto 2019 (inc. LIT.2018.7) della Commissione cantonale per
  la protezione dei dati e la trasparenza che accoglie l'impugnativa presentata
  da CO 1 avverso la pronuncia del 22 agosto 2018 (n. 3585) con cui
  l'insorgente gli ha negato l'accesso alla risoluzione governativa mediante la
  quale era stato deciso l'aumento di stipendio all'ex cancelliere dello Stato;
ritenuto, in
fatto
A. Il 19 aprile 2018 CO 1,
richiamandosi alla legge sull'informazione e la trasparenza dello Stato del 15
marzo 2011 (LIT; RL 162.100), ha chiesto di poter avere accesso alla risoluzione
governativa con la quale era stato deciso un aumento del 4% dello stipendio dell'ex
cancelliere dello Stato CO 3 a far tempo da inizio __________. Vista la presa di posizione negativa del Consiglio di Stato, l'istante si è
quindi rivolto alla Commissione di mediazione indipendente LIT, la quale il 2
luglio 2018 ha constatato il mancato raggiungimento di un accordo tra le parti. Con risoluzione del 22 agosto 2018 il Consiglio di Stato ha quindi formalmente
respinto la suddetta domanda di accesso agli atti, ritenendo che nella misura
in cui l'atto di cui veniva chiesta la consultazione riguardava il rapporto d'impiego
di un ex alto funzionario del Cantone, lo stesso rientrasse tra i documenti
ufficiali esclusi dal diritto d'accesso, in virtù di quanto disposto dall'art.
9 cpv. 1 lett. e del regolamento della legge sull'informazione e la trasparenza
dello stato del 5 settembre 2012 (RLIT; RL 162.110).
B. Adita da CO 1, il 9
agosto 2019 la Commissione cantonale per la protezione dei dati e la trasparenza (CCPDT) ha annullato la
suddetta decisione del Governo, ordinando a quest'ultimo di permettergli la
consultazione della documentazione richiesta. Essa ha infatti considerato che l'art. 9 cpv. 1 lett. e RLIT che prevede l'esclusione
dal diritto di accesso degli "atti del personale", si fonda su di una
delega legislativa a favore del Consiglio di Stato, contemplata dall'art. 4
cpv. 2 LIT, eccessivamente generica e costituisce una sorta di delega in bianco
che risulta incompatibile con il principio della separazione dei poteri. Ha
quindi ritenuto che il fatto di escludere tout court gli atti del personale dal
diritto d'accesso non trova alcuna valida giustificazione e anzi, si
contrappone allo scopo che la stessa LIT si prefigge, che consiste nel favorire
la partecipazione alla vita pubblica e nel garantire la libera formazione dell'opinione
pubblica.
C. Avverso quest'ultima
pronuncia il Consiglio di Stato insorge ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, postulandone l'annullamento. Per quanto qui più interessa, il
Governo sostiene di essere legittimato a ricorrere "in quanto
particolarmente toccato dalla decisione impugnata ed ha un interesse degno di
prote-zione all'annullamento o alla modificazione della stessa" . Degli
ulteriori argomenti posti a fondamento del gravame si dirà per quanto
necessario in seguito.
D. Con la risposta CO 1
ha eccepito la legittimazione attiva del Consiglio di Stato, chiedendo la
reiezione del gravame. Al ricorso, invece, resistono la CCPDT e CO 3, ex
cancelliere dello Stato, quest'ultimo con argomenti che non conta qui
riassumere.
E. Con la replica il
Governo sostiene di agire naturalmente in rappresentanza della Repubblica e
Cantone Ticino e di essere pertanto legittimato a insorgere.
F. Solo CO 1 ha
presentato una duplica, con la quale si è limitato a confermare la propria
risposta.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 20 cpv. 2 LIT. In
virtù del cpv. 3 della medesima norma, il procedimento è retto dalla legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) . Il ricorso è dunque tempestivo per gli art. 16
cpv. 1 lett. b e 68 cpv. 1 LPAmm. Per quanto attiene invece alla legittimazione attiva del Governo si deve
considerare quanto segue.
2. 2.1. Giusta l'art.
65 cpv. 1 LPAmm ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento
dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo
(lett. a), è particolarmente toccato dalla decisione impugnata (lett. b) e ha
un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa.
Ha inoltre diritto di ricorrere - soggiunge la norma (cpv. 2) - ogni persona,
organizzazione o autorità a cui una legge speciale riconosce tale diritto. L'art. 65 cpv. 1 LPAmm riprende il testo dell'art. 89 cpv. 1 della legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.100) e dell'art. 48 cpv. 1
della legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS
172.021), al fine di garantire una giustapposizione per quanto possibile
lineare tra la procedura ticinese e la giurisdizione federale (messaggio del 23
maggio 2012 [n. 6645] sulla revisione totale della legge di procedura per le
cause amministrative del 19 aprile 1966, in: RVGC, Anno parlamentare 2013-2014,
vol. 3, pag. 1947 segg., 1982, n. 1.1 i.f. ). Questa norma s'indirizza in
primo luogo alle persone private, ma può essere invocata anche da un ente di
diritto pubblico, ma non da un'autorità o da un servizio dell'amministrazione (messaggio
citato, pag. 1983, n. 1.3). In effetti una corporazione di diritto pubblico,
pur non essendo toccata da una decisione alla stregua di un privato, può in determinate
circostanze essere legittimata ad agire in giudizio. Secondo il Tribunale
federale, la legittimazione di una collettività
pubblica in virtù della clausola generale di cui all'art. 89 cpv. 1 LTF, per
far valere interessi di pubblico imperio, va però ammessa in modo restrittivo e
presuppone un coinvolgimento dell'ente pubblico in relazione a interessi
pubblici importanti; un interesse generale a una corretta applicazione del diritto
non è sufficiente (DTF 141 II 161 consid. 2.1, 140 V 328 consid. 4.1, 138 II
506 consid. 2.1.1 con un'esposizione della giurisprudenza). Come ricordato
anche nel precitato messaggio governativo, a ricorrere deve comunque essere l'Ente
pubblico stesso e non la singola autorità (DTF 141 I 253 consid. 3.2; STF
8C_564/2019 del 22 gennaio 2020 consid. 1.2).
2.2. Nel caso di specie
occorre considerare che il presente gravame è stato inoltrato dal Consiglio di
Stato a proprio nome e conto. Solo con la replica, quale reazione all'eccezione
sollevata da CO 1, il Governo ha sostenuto che in realtà esso agiva in
rappresentanza dello Stato. Tuttavia, la lettura dell'atto di ricorso non
lascia spazio a dubbi sul fatto che il Governo abbia inoltrato il ricorso in
nome e per conto proprio. Nulla muta al riguardo quanto sostenuto nella
replica, che è in aperto contrasto con il primo atto la cui redazione non
permette nemmeno lontanamente di ritenere che il Governo avesse sottinteso la rappresentanza.
La questione della legittimazione va dunque esaminata secondo quanto indicato in
modo del tutto chiaro dall'insorgente stesso con l'impugnativa. Ora, giusta l'art. 65 cpv. 2 della Costituzione della Repubblica e Cantone
Ticino del 14 dicembre 1997 (Cost./TI; RL 101.000), il Governo dirige
collegialmente gli affari cantonali in base alle competenze previste dalla
Costituzione e dalle leggi. In particolare esso rappresenta il Cantone nei
confronti della Confederazione, degli altri Cantoni e di ogni altra autorità
(art. 70 lett. h Cost./TI). Esso però, analogamente agli organi esecutivi dei
Comuni, non possiede una sua capacità
giuridica né quella di essere parte (cfr. pro multis: STA 52.2001.140
del 15 giugno 2001, pubbl. in: RDAT I-2002 n. 8). L egittimata a ricorrere e detentrice della qualità per agire in giudizio può
dunque essere unicamente la Repubblica e Cantone Ticino, in quanto corporazione
di diritto pubblico dotata di una
propria personalità giuridica. In questo senso il Consiglio di Stato , laddove
dovessero sussistere le premesse, può dunque
esclusivamente introdurre un ricorso in nome del Cantone esercitando una
competenza di rappresentanza di quest'ultimo
che gli spetta in base alla Costituzione cantonale. Circostanza, questa, che però
non si avvera nel caso concreto, dal momento che il Consiglio di Stato nemmeno
pretende con il ricorso di agire a nome e per conto del Cantone, essendo palese
dalla semplice lettura di questo atto che esso insorge per sé, nella sua veste
di autorità che ha adottato la risoluzione di cui CO 1 ha chiesto di poter
conoscere il contenuto. Già per questo motivo il gravame risulta inammissibile,
senza che si ponga la questione di sapere se il Cantone sarebbe stato
legittimato ad insorgere. A tale proposito occorre rilevare che, per delle ragioni simili a quelle
appena esposte, questo Tribunale aveva già avuto modo di negare al Dipartimento
delle istituzioni la legittimazione attiva a impugnare una decisione della CCPDT,
osservando come lo stesso non fosse un ente pubblico, ma un'istanza subordinata
attraverso la quale il Consiglio di Stato organizza ed esercita la sua attività
governativa ed esecutiva del Cantone (STA 52.2016.234 del 12 giugno 2017
consid. 2.1). 2.3. Per completezza si deve ancora dire che la legittimazione del Consiglio di
Stato non può essere riconosciuta nemmeno in forza dell'art. 65 cpv. 2 LPAmm,
norma che si ispira all'art. 48 cpv. 2 PA e che si limita a riservare
genericamente la legittimazione attiva prevista da altre leggi. A differenza di
quanto fatto dall'Assemblea federale con l'art. 89 cpv. 2 lett. a LTF, il Gran
Consiglio non ha però formulato un elenco di autorità abilitate a ricorrere
nella sfera dei loro compiti. Fa difetto dunque, in concreto, una norma
speciale che abiliti il Governo ha impugnare davanti al Tribunale cantonale
amministrativo le decisioni rese dalla CCPDT. Né la LIT né una qualsiasi altra
legge prevedono una simile facoltà. Del resto, nemmeno il Consiglio di Stato
stesso lo pretende.
3.   A titolo meramente
abbondanziale occorre comunque rilevare che, quand'anche il ricorso fosse stato
ricevibile in ordine, lo stesso sarebbe stato da respingere nel merito. Le conclusioni
a cui è giunta la CCPDT nel giudizio qui impugnato vanno infatti tutelate. La delega legislativa a favore del Consiglio di Stato, predisposta dall'art. 4
cpv. 2 LIT, disattende in maniera piuttosto evidente i precetti costituzionali
vigenti in questo ambito soprattutto perché tale norma omette completamente di
delimitare il margine di manovra del Governo, lasciandogli la più ampia libertà
nel decidere su di un aspetto fondamentale per l'intero impianto normativo quale
è quello di sapere quali documenti ufficiali, oltre a quelli contemplati dall'art.
4 cpv. 1 LIT, sfuggano al diritto di
accesso sancito dall'art. 9 cpv. 1 LIT. Da ciò deriva che quanto
disposto dall'art. 9 RLIT, norma che il Governo ha adottato proprio per far uso
della suddetta delega conferitagli dal Legislatore cantonale, non è
sufficientemente supportato dalla legge. Per quanto poi qui più interessa, la
scelta di escludere dal diritto d'accesso tutti i documenti ufficiali
concernenti i rapporti d'impiego dei dipendenti pubblici appare a tal punto
estrema da risultare addirittura contraria agli scopi perseguiti dalla LIT. A
questo proposito occorre infatti rammentare come nel Cantone Ticino i rapporti
di lavoro con l'Ente pubblico siano in genere disciplinati in modo alquanto dettagliato,
anche per quanto attiene agli aspetti retributivi, dalla legge, per cui non vi
sono motivi pertinenti che possano giustificare un divieto assoluto d'accesso a
qualsiasi dato o informa-zione relativi a questo specifico ambito che già gode
di una certa trasparenza. Alla luce di tutto ciò è dunque a giusta ragione che
nel caso specifico la CCPDT ha ritenuto che, stante anche il ruolo pubblico e
istituzionale del cancelliere dello Stato e il carattere circoscritto della
richiesta formulata dal resistente, l'interesse del pubblico all'informazione dovesse
essere considerato preponderante rispetto all'interesse che poteva far valere
il diretto interessato per quanto attiene alla tutela di alcuni suoi dati
personali inerenti il suo pregresso rapporto lavorativo con lo Stato.
4.   Stante quanto precede, il
ricorso dev'essere dichiarato irricevibile. Non si prelevano tasse (art. 47
cpv. 1 LPAmm) e, in assenza di parti patrocinate, non si assegnano ripetibili
(art. 49 cpv. LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
irricevibile.
2.   Non si preleva
la tassa di giustizia né si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. LTF).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere