Istituzione di una zona di pianificazione per disciplicare la posa di impianti di telefonia mobile sul territorio comunale
Decisione del 20.07.2020, TRAM
Incarto n. 90.2019.21
ANTENNA / ANTENNE / RIEPTITORE / RIPETITORI
LEGITTIMAZIONE
MODELLO A CASCATA
PROPORZIONALITÀ
ZONA DI PIANIFICAZIONE COMUNALE O ZP COMUNALE
art. 16 COST
art. 27 COST
art. 27 LPT
art. 62 LSTERR
art. 63 LSTERR
art. 64 cpv. 2 let. a LSTERR
art. 30 cpv. 1 cf. 8 RLSTERR
art. 117 cpv. 1 RLSTERR

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo
sul ricorso 28 agosto 2019 di
RI 1
RI 2
RI 3
patrocinate da:   PR 1
contro
la risoluzione del 3 giugno 2019 (n. 152), con cui
  il Municipio del Comune di Pollegio ha adottato la zona di pianificazione
  riguardante le antenne di telefonia mobile, pubblicata dal 13 giugno al 12
  luglio 2019 (FU 46/2019 del 7 giugno 2019, pag. 5558 seg.);
ritenuto, in
fatto
A. a. Il 23 gennaio 2015
sono entrati in vigore gli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 del regolamento
della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110; BU 2015, 12 ), che attribuiscono ai comuni il compito di
introdurre nel regolamento edilizio, entro dieci anni, disposizioni che disciplinino
le condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne per la telefonia
mobile.
b. Alla luce della
citata modifica normativa, il 24 maggio 2019 il Municipio del Comune di
Pollegio ha inoltrato al Dipartimento del territorio la richiesta di preavviso
per l'istituzione di una zona di pianificazione concernente le antenne di
telefonia mobile.
c. Ottenuto il 31
maggio 2019 il preavviso favorevole della Sezione dello sviluppo territoriale
(Sezione), con risoluzione del 3 giugno 2019 (n. 152) il Municipio ha adottato
il citato provvedimento, disponendone la pubblicazione presso la cancelleria
comunale dal 13 giugno al 12 luglio 2019 (cfr. FU 46/2019 del 7 giugno 2019,
pag. 5558 seg.).
La misura, che come
risulta dal relativo piano si estende a tutte le zone edificabili del
territorio comunale, ha quale scopo quello di permettere al Municipio di
elaborare una variante del piano regolatore che disciplini in modo adeguato la
posa delle antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente sul territorio
comunale, tenendo conto della questione delle immissioni immateriali generate
da tali impianti, evitando che nel periodo della sua validità si realizzino progetti
aventi un impatto indesiderato per la popolazione nel delicato tessuto
insediativo e che si creino situazioni di pregiudizio in relazione alla
reimpostazione degli indirizzi pianificatori e alla loro successiva attuazione.
La zona di pianificazione vieta ogni intervento che possa rendere più ardua
la pianificazione dell'utilizzazione del territorio e, per la sua durata di
cinque anni, prescrive una regolamentazione transitoria che si basa
sulla "norma tipo" strutturata secondo il "modello
a cascata" proposta dalla linea guida cantonale intitolata Antenne
per la telefonia mobile , redatta nel maggio 2015 e aggiornata nel febbraio
2016. La scheda descrittiva dispone alla voce Effetti e rimedi giuridici ,
pag. 1, quanto segue:
1.   Le antenne per la telefonia mobile percepibili
visivamente sono ammissibili solo nelle seguenti zone e con le seguenti
priorità:
I. priorità:                   zona artigianale
(Ar);
II. priorità:                  zone per edifici
e attrezzature pubblici con contenuti sensibili (EP3, AP24-26-31);
III. priorità:                 zona
residenziale-artigianale (RAr);
IV. priorità:                 zone residenziali
(RE, RSI e RI);
V. priorità:                  zona di nucleo (NV
e NT);
VI. priorità:                 zone per edifici
pubblici con contenuti sensibili (EP4-5-6, EPp11);
VII. priorità:                zone pubbliche
contenenti scuole e con funzioni di gioco (campi sportivi), di vago o
ricreazione (EP1-2, AP21-22-23): fa stato anche un raggio di 100 ml attorno
alle stesse
2.   I gestori delle antenne per la telefonia mobile
percepibili visivamente devono di volta in volta dimostrare che non sono
disponibili ubicazioni nelle zone con priorità più alta (VII. è qui intesa
quale priorità più bassa).
3.   Le domande di costruzione per antenne per la
telefonia percepibili visivamente che interessano beni naturali, culturali e
paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla perizia di un esperto
esterno, in ordine al loro inserimento.
4.   Sono percepibili visivamente e sottostanno alle
precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia mobile identificabili
come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante eventuali mascheramenti.
5.   Le dimensioni e segnatamente l'altezza delle
antenne per la telefonia mobile non devono eccedere quanto oggettivamente
necessario per la loro funzione.
B. Avverso la citata zona
di pianificazione, RI 1 (__________), RI 2 (__________)
e RI 3 (__________) insorgono davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, postulandone l'annullamento, in quanto ritengono che essa sia
lesiva della loro libertà economica (art. 27 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18
aprile 1999; Cost.; RS 101) e d'informazione (art. 16 Cost.), sproporzionata
dal profilo della durata e non necessaria. In particolare, sottolineando come
parecchi comuni ticinesi abbiano da tempo promosso varianti di piano regolatore
tendenti a disciplinare la materia, le ricorrenti rilevano come nessuno di essi
abbia anticipato con una zona di pianificazione la
modifica del piano regolatore, che è stata allestita nel giro di pochi mesi,
proponendo analoghi modelli a cascata. Considerati gli studi pianificatori
in atto ai sensi dell'art. 62 cpv. 1 della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), il comune potrebbe
sospendere le domande di costruzione in contrasto con essi, senza dover
ricorrere all'istituzione di una zona di pianificazione. Di qui la sua inutilità.
Inoltre, sostengono che il provvedimento violi il principio della preminenza
del diritto federale nella misura in cui sarebbe teso ad ostacolare l'introduzione
della nuova tecnologia 5G per la costruzione delle antenne telefoniche e,
quindi, a proteggere la popolazione dagli effetti delle radiazioni
riconducibili a tali impianti, ambito quest'ultimo già esaustivamente
disciplinato dal diritto ambientale federale.
C. a. Con risposta dell'11
settembre 2019, la Sezione osserva come la contestata zona di pianificazione
non ostacoli e non si contrapponga agli obiettivi di ordine superiore e
puntualizza che a seguito della DTF 142 I 26 dell'8 dicembre 2015 spetta ai
municipi il compito di avviare le procedure di modifica dei piani regolatori
per disciplinare la posa degli impianti di telefonia mobile, dotandosi, laddove
necessario, di misure a salvaguardia della pianificazione. Per quanto riguarda
il merito delle censure sollevate dalle insorgenti si rimette al giudizio del
Tribunale.
b. Il Comune di Pollegio
chiede che il gravame sia dichiarato irricevibile per carenza di legittimazione
attiva delle ricorrenti: a suo dire, esse non avrebbero dimostrato di essere
toccate dall'introduzione della zona di pianificazione in misura superiore
rispetto a qualsiasi altro operatore telefonico o abitante nel comune. In via
subordinata ne postula la reiezione, sostenendo che il provvedimento risponde a
un chiaro interesse pubblico e risulta proporzionato, poiché non prevede il
divieto di costruire antenne telefoniche, bensì implementa una regolamentazione
basata sul modello a cascata proposto dalle linee guida cantonali. La misura
sarebbe poi compatibile con la libertà economica e non violerebbe né la libertà
d'informazione delle ricorrenti, considerato che già attualmente esse
garantiscono una piena copertura di rete sul territorio comunale, né il
principio della preminenza del diritto federale. Ritiene infine che il
raffronto con altri comuni sia specioso, vista la particolarità della sua
situazione pianificatoria, che necessita di un adeguamento e che dovrà
necessariamente essere coordinata con quella dei comuni della Bassa Leventina,
con i quali sarebbe in preparazione () un processo aggregativo .
Inoltre, per ora, non vi sarebbe nessuno studio pianificatorio in atto .
D.  In sede di
replica le ricorrenti postulano in via principale l'annullamento della
risoluzione municipale con cui è stata adottata la zona di pianificazione,
mentre in via subordinata ne chiedono la riforma, nel senso di ridurre a due i
gradi di priorità previsti dal modello a cascata di cui al cpv. 1 della
disposizione fissata dalla misura e di annullarne i cpv. 2-5. Ribadendo le censure
sollevate con il gravame, sottolineano nuovamente che la zona di pianificazione
non sarebbe necessaria, in quanto il Comune, nel rispetto dell'obbligo di
pianificare sancito dall'art. 2 della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), avrebbe dovuto elaborare
direttamente - così come fatto da altri comuni ticinesi - una variante del
piano regolatore e servirsi, in caso di necessità, delle altre misure a
salvaguardia della pianificazione (decisione sospensiva [art. 62 LST] e blocco
edilizio [art. 63 LST]), anziché istituire il provvedimento avversato. In
concreto sarebbe inoltre ravvisabile una violazione del principio della
separazione dei poteri per il fatto che il Municipio si sarebbe servito dello
strumento della zona di pianificazione per eludere la procedura ordinaria
prevista dalla legge per modificare il piano regolatore, introducendo, senza
esserne competente, una normativa di carattere transitorio, basata sul modello
a cascata, che di fatto anticipa i contenuti di una variante definitiva. Per il
resto contesta l'ordine di priorità previsto dal sistema a cascata fissato dal
provvedimento.
E.  Con la duplica
la Sezione e il Comune si riconfermano nelle rispettive tesi e domande.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso
discendono dall'art. 64 cpv. 1 LST. In merito alla legittimazione delle
ricorrenti si rileva quanto segue.
1.2. Ai sensi dell'art.
64 cpv. 2 lett. a LST è legittimato a ricorrere contro la zona di
pianificazione ogni persona o ente che dimostri un interesse degno di
protezione. Introducendo il requisito
dell'interesse degno di protezione il Legislatore ha voluto, in primo luogo,
escludere l' actio popularis , cosicché difetta della legittimazione
ricorsuale chi dal provvedimento impugnato non sia toccato altrimenti che
qualsiasi altro singolo cittadino o che la collettività; occorre pertanto l'esistenza
di una relazione rilevante o speciale del ricorrente con l'oggetto della
contestazione. D'altro lato basta però l'esistenza di un interesse degno di
protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione di diritti
soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad esempio di natura economica,
ideale o morale può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in
ossequio al menzionato requisito basta pertanto che il ricorrente possa
prevalersi di un interesse personale, immediato e attuale all'annullamento o
alla modificazione della decisione contestata e dunque all'ottenimento di un
giudizio più favorevole (cfr. sul concetto dell'interesse degno di protezione
RDAT I-2004 n. 11 consid. 8.3, II-2001 n. 2 consid. 2.1 con rinvii; Benoît Bovay ,
Procédure administrative, II ed., Berna 2015, pag. 481 segg.; Adelio Scolari , Diritto
amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 1255 segg.; Marco Borghi/Guido Corti ,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 43; in
particolare circa l'interesse personale e diretto RDAT I-1992 n. 17).
1.3. In concreto, la
scheda descrittiva riferita alla zona di pianificazione all'esame indica a pag.
1 che la misura è istituita allo scopo di permettere al Municipio di elaborare
una variante del piano regolatore che disciplini adeguatamente la posa delle
antenne di telefonia mobile percettibili visivamente sul territorio comunale
(cfr. supra , consid. A.c). Ora, contrariamente a quanto asserito dal
Comune, benché le ricorrenti non siano proprietarie di fondi compresi nella
zona di pianificazione, è evidente che in qualità di operatrici telefoniche che
beneficiano di una concessione federale per la fornitura di servizi di
telefonia mobile esse sono toccate direttamente e in misura superiore rispetto
a qualsiasi altro cittadino di Pollegio dal provvedimento e che la loro
situazione è senza dubbio suscettibile di essere influenzata dall'esito della
presente procedura. Basti pensare che, siccome la zona di pianificazione
avversata limita temporalmente unicamente l'insediamento di impianti per la
telefonia mobile, in definitiva essa espleta i suoi effetti esclusivamente nei
confronti dei progetti edilizi promossi dagli operatori telefonici, fra cui
figurano le qui ricorrenti. Alle stesse può pertanto essere riconosciuto un
interesse personale, e nello stesso tempo immediato e attuale, all'annullamento,
rispettivamente alla modifica del provvedimento. Le ricorrenti sono dunque
legittimate a impugnare la zona di pianificazione all'esame.
1.4. Fatte queste
precisazioni, il ricorso è ricevibile in ordine e il giudizio può essere reso
sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2.   2 .1.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono
essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione
per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito
intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di
istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati,
oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con
principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle
proprie competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art.
59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a
salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento
delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende
all'art. 61 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27
cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che
possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando
inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano
in formazione sono decise negativamente (art. 61 cpv. 3 LST). La zona di
pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che
sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà
del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due
anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT e art. 60 LST).
2.2. La zona di pianificazione è un provvedimento
conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione
in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia
influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo
indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la
libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di
pianificazione ( DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch , in
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27 ; Bernhard Waldmann/Peter Hänni ,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27 ). A questo stadio l'assetto
definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si
può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione
della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di
pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un
provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo
pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua
durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di
pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni
pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione.
Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi,
salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento
pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e
soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non
compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa
dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in
quanto tale.
3.   3.1.
Oltre alla zona di pianificazione, la LST prevede due altre misure destinate a
salvaguardare la pianificazione in via di elaborazione: la decisione sospensiva
(art. 62 LST) e il blocco edilizio (art. 63 LST). Unitamente alla zona di
pianificazione, esse attribuiscono un effetto anticipato negativo al diritto in
formazione, paralizzando l'applicazione del diritto attuale sino all'entrata in
vigore di quello futuro (cfr. STA 52.2007.103 del 5 giugno 2007 consid. 2.2). La
decisione sospensiva e il blocco edilizio sono applicabili a dipendenza dello
stato di avanzamento del progetto di piano: la prima in caso di contrasto con
uno studio in atto, il secondo se il contrasto sussiste con un piano già
pubblicato (cfr. Messaggio concernente il disegno di legge sullo sviluppo
territoriale del 9 dicembre 2009 [n. 6309]: pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1,
pag. 329 segg., pag. 413).
3.2. Giusta l'art. 62 cpv. 1 LST, il municipio o il
Dipartimento sospendono per due anni al massimo le proprie decisioni se, in
assenza di una zona di pianificazione, la domanda di costruzione appare in
contrasto con uno studio pianificatorio in atto. Secondo l'art. 84 RLst uno
studio pianificatorio è considerato in atto quando esiste un progetto sommario
di piano , che consente di
valutare l'incidenza della domanda di costruzione sul piano (cpv. 1). Come ben
si deduce dal testo stesso dell'art. 62 LST, la decisione sospensiva
costituisce una misura sussidiaria rispetto alla zona di pianificazione.
Tuttavia, essa non esclude, se del caso, un'adozione successiva di quest'ultima
( STA 90.2015.115 del 12 luglio 2017
consid. 6.3, 90.2016.8 del 20 luglio 2016 consid. 6.3) .
4. Le
restrizioni dei diritti fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere
giustificate da un interesse pubblico preponderante
e rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). La
legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra
parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
4.1.
4.1.1. In
linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un
provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco ( RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy- Ecabert ,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari , op. cit., n. 558-594 ).
Se per restringere la proprietà può essere invocato, senza aprioristiche
preclusioni, qualsiasi ordine di motivi, le restrizioni alla libertà economica
(art. 27 Cost.) sono conformi alla
Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o di politica sociale oppure su misure di
pianificazione del territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3). Il fatto che queste
misure possano avere degli effetti secondari anche sulla libera concorrenza non
le rende di per sé contrarie a questo principio (STF 1C_323/2007 del 15
febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg Paul Müller/Markus Schefer ,
Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag.
1071).
4.1.2. L'adozione
di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito
centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente
(RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f. ; Ruch ,
op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un
interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano
regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento
della zona di pianificazione ( Ruch ,
op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 12 seg. ad art. 27 ) .
Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia,
necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato,
come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità
competente a adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione
vuole tutelare (cfr. Ruch ,
op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 457).
4.2. Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto
ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati
(regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5 b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 103-106; Scolari , op.
cit., n. 595-610).
5.   Secondo le
insorgenti la misura a salvaguardia della pianificazione sarebbe lesiva della
loro libertà economica (art. 27 Cost.) e d'informazione
(art. 16 Cost.). Pur non mettendone in dubbio la base legale, in ogni
caso come visto data (cfr. supra , consid. 2), esse ritengono che il
provvedimento pianificatorio sia inutile e sproporzionato. Sostengono che il Comune avrebbe
dovuto elaborare direttamente - così come fatto da altri comuni ticinesi - una
variante del piano regolatore e servirsi, in caso di necessità, delle altre
misure a salvaguardia della pianificazione (decisione sospensiva e blocco
edilizio).
5.1. Circa l'interesse
pubblico alla base del provvedimento qui all'esame, come esposto in narrativa,
nella scheda descrittiva il Municipio indica che esso è stato istituito allo
scopo di consentire l'elaborazione di una variante che permetta di verificare e
impostare un'adeguata regolamentazione per le antenne di telefonia mobile
percettibili visivamente sul territorio comunale. In questo contesto, spiega il
Municipio, vanno valutati sia l'art. 30 cpv. 1 n. 8 RLst, che chiede ai comuni di
confrontarsi con il tema della pianificazione degli impianti telefonici,
stabilendo le condizioni per la loro ubicazione e costruzione, sia la
giurisprudenza federale in materia di immissioni immateriali generate dagli
stessi . Con la
risposta l'Esecutivo comunale precisa che l'adozione del provvedimento va fra l'altro
inquadrata nel processo di adeguamento del piano regolatore alle norme della
LST e del relativo regolamento che stabiliscono i criteri per la pianificazione
delle antenne di telefonia mobile. Tali obiettivi sono condivisibili e atti a
giustificare l'istituzione della misura, che risponde all'interesse pubblico di
tutelare la pianificazione in fase di elaborazione. Infatti, come rettamente
sostiene il Comune in sede di risposta, nella misura in cui introduce una
regolamentazione che si basa sul modello a cascata proposto dalle linee guida
cantonali, il provvedimento impugnato risponde all'interesse pubblico di
salvaguardare la pianificazione in corso, volta a tutelare il carattere, la
qualità e l'attrattività delle zone residenziali dalle ripercussioni negative provocate
da tali installazioni, che il Tribunale federale ha qualificato come immissioni
immateriali degli impianti di telefonia mobile (cfr. DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 136 I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321
consid. 4.3.4; STF 1C_451/2017 del 30 maggio 2018 consid. 2.5.2) , e a quello di garantire la salvaguardia del
patrimonio naturale, culturale e del paesaggio attraverso un loro adeguato
inserimento nel contesto territoriale di riferimento (art. 30 cpv. 1 n. 8 lett.
b RLst; cpv. 3 del provvedimento qui in esame). Alla luce di tali intessi
pubblici, contrariamente a quanto asserito dalle insorgenti, esso non viola il
principio della preminenza del diritto federale, poiché, manifestamente, non è
volto ad ostacolare l'introduzione della tecnologia 5G e non mira a proteggere
la popolazione dagli effetti delle radiazioni riconducibili agli impianti di
telefonia mobile.
5.2. La misura all'esame
introduce una regolamentazione, strutturata in cinque capoversi, applicabile alle
domande di costruzione per gli impianti di telefonia mobile presentate durante
il periodo della sua validità. Tale normativa risulta piuttosto dettagliata. In
particolare il cpv. 1 prevede un modello a cascata che non si limita ad
assegnare in modo indicativo le zone edificabili del piano ai differenti gradi
di priorità, bensì individua addirittura alcune delle zone AP-EP presenti sul
territorio comunale e ne indica con precisione l'ordine di priorità. Già per
tale ragione non può essere seguita la tesi del Comune che, in sede di duplica,
nega la presenza di studi pianificatori in atto volti a permettere l'elaborazione
della variante in tema di pianificazione delle antenne per la telefonia mobile.
Tuttavia, la circostanza che il sistema a cascata e gli altri disposti previsti
dalla misura siano già molto dettagliati non impedisce al Municipio di adottare
una zona di pianificazione che tuteli la pianificazione in fieri da
iniziative edilizie che potrebbero comprometterne l'efficacia. Peraltro proprio
perché essa rispecchia lo stato aggiornato della pianificazione in atto, essa
risulta fondata. Va poi considerato che lo scopo principale di tale istituto
consiste nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo
svolgimento del processo pianificatorio e che per tale motivo non può essere
escluso a priori che alla luce dei futuri approfondimenti il Municipio decida
di rielaborare le prescrizioni fissate dal provvedimento o di rivedere l'approccio
prescelto, aspetto a cui la stessa scheda descrittiva fa riferimento.
5.3. A proposito della
censura sollevata dalle insorgenti secondo cui il provvedimento violerebbe il
principio della separazione dei poteri per il fatto che il Municipio si sarebbe
servito dello strumento della zona di pianificazione per adottare, senza
esserne competente, una normativa di carattere transitorio che di fatto
anticipa i contenuti di una variante definitiva, si rileva quanto segue. A pag.
2 della scheda descrittiva l'Esecutivo comunale spiega di condividere l'approccio
del modello a cascata proposto dal Dipartimento del territorio nelle linee
guida cantonali e di avervi preso spunto per formulare la regolamentazione
transitoria prevista dalla zona di pianificazione. In realtà, mediante tale
locuzione, esso ha inteso porre l'accento sul periodo di validità limitata del
provvedimento e non sostituirsi al Legislatore che sarà chiamato in un secondo
tempo a chinarsi sulla tematica e che, datane la necessità e le premesse, può
adottare disposizioni di carattere transitorio (cfr. DTF 100 Ia
147 consid. 2b). Più precisamente, per quanto attiene al cpv. 1 ,
trattasi di una norma volta a fissare gli effetti della zona di pianificazione
limitatamente al periodo della sua validità, ossia a disciplinare le modalità
con cui durante tale lasso di tempo il Municipio tratterà le domande di
costruzione aventi per oggetto l'installazione di impianti per la telefonia
mobile nella zona edificabile. Per quanto dettagliata, essa non anticipa né
sostituisce la futura pianificazione ordinaria, eludendo la
procedura prevista dalla legge, rispetto alla quale ha una portata autonoma.
Infatti l'attuale pianificazione di Pollegio, che risale a prima dell'entrata in vigore il
23 gennaio 2015 degli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 RLst, essendo stata
approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 9 febbraio 2000 (n. 579), è priva di disposizioni relative alla tematica delle antenne
per la telefonia mobile, la zona di pianificazione essendo istituita proprio
per permettere l'elaborazione di una variante in merito. Ciò considerato, nel
caso di specie non è ravvisabile una violazione del principio della separazione
dei poteri, in quanto giusta l'art. 59 cpv. 1 LST il municipio è l'autorità
competente ad adottare il provvedimento avversato, unitamente alla
regolamentazione che ne disciplina gli effetti per la durata della sua validità,
indipendentemente dal suo grado di dettaglio. La censura delle insorgenti va
dunque respinta.
5.4. Il grado di
dettaglio piuttosto elevato del modello a cascata di cui al cpv. 1 non porta
neppure ad ammettere la tesi delle ricorrenti circa il fatto che il Municipio
avrebbe dovuto servirsi dello strumento della decisione sospensiva e
successivamente di quello del blocco edilizio per tutelare la pianificazione in
fase di elaborazione. Infatti, come esposto al consid. 3.2, la decisione
sospensiva costituisce uno strumento sussidiario rispetto alla zona di
pianificazione, mentre che la misura del blocco edilizio può entrare in linea
di conto soltanto quando il piano regolatore o una sua variante sono già stati
pubblicati a seguito dell'adozione da parte del legislativo comunale (art. 63
cpv. 1 LST; cfr. supra , consid. 3.1), occorrenza che non si è (ancora)
verificata nel caso in disamina.
5.5. Come esposto al considerando
4.1.2, l'interesse pubblico a una misura di protezione della
pianificazione presuppone una seria intenzione di voler modificare la
pianificazione vigente. In proposito va considerato come il grado di concretizzazione di questa intenzione non debba essere
necessariamente elevato, ritenuto come sia sufficiente che l'autorità
pianificante sia in grado di provare l'insufficienza dell'assetto
pianificatorio attuale e la conseguente necessità di modificare il piano di
utilizzazione, ciò che nella fattispecie si avvera. Infatti, in più occasioni
il Comune ha spiegato che l'istituzione del provvedimento impugnato è volta a
permettere un adattamento del piano regolatore al mutato quadro normativo di
riferimento e, più precisamente, a consentire all'ente pianificante di avviare
gli studi pianificatori necessari a elaborare una variante che introduca nelle
NAPR delle precise disposizioni circa i criteri per la posa e la costruzione
delle antenne di telefonia mobile, tematica che gli atti costitutivi del vigente
piano regolatore di Pollegio, come visto, non affrontano. La seria e concreta intenzione dell'autorità
comunale di modificare la pianificazione attuale è inoltre dimostrata dall'elevato
grado di dettaglio con cui sono formulate le disposizioni che
disciplinano gli effetti del provvedimento durante il periodo della sua
validità (cfr. supra , consid. 5.2). In effetti tale circostanza è
indicativa del fatto che l'ente pianificante ha già avuto l'occasione quantomeno
di affronatare la tematica in questione e di compiere una seppur approssimativa
analisi del proprio assetto territoriale.
5.6.
Tutto ciò considerato, la misura impugnata si rivela appropriata. Essa appare
fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, così come risulta dimostrata
l'intenzione seria e concreta del Comune di adeguare gli atti costitutivi
del piano regolatore in funzione di quanto disposto agli art. 30
cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 RLst . Irrilevante, in questo
contesto, il fatto che altri comuni ticinesi abbiano rinunciato, per motivi che
non sono noti, ad anticipare l'adozione di una variante definitiva sul tema
della pianificazione delle antenne di telefonia mobile con l'istituzione di una
zona di pianificazione.
6. Fondata dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico,
dev'essere ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura
pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente
se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto.
6.1. Sull'idoneità
della misura contestata non possono sussistere dubbi: essa permette efficacemente di tutelare il margine di manovra
delle autorità pianificatorie da interventi potenzialmente pregiudizievoli. Nel contempo, essa si rivela pure necessaria per assicurare
che la modifica del piano regolatore possa compiutamente perseguire gli scopi
prefissi (in merito agli scopi della zona di pianificazione avversata cfr. supra ,
consid. 5.1). Per quanto attiene alla sua proporzionalità in senso stretto, la
durata massima di cinque anni della misura appare invece eccessiva alla luce
del fatto che le questioni che concernono la pianificazione da salvaguardare
sono circoscritte a una precisa tematica (pianificazione delle antenne di
telefonia mobile) e che l'assetto territoriale di Pollegio non sembra a prima
vista essere particolarmente complesso. Inoltre, come detto, la formulazione
già piuttosto dettagliata a questo stadio del processo pianificatorio dei cpv.
1-5 lascia intendere che il Municipio ha già potuto quantomeno affrontare il
tema della pianificazione delle antenne di telefonia mobile, scegliendo il
modello da seguire e compiendo un'analisi, seppur verosimilmente bisognevole di
approfondimenti, del proprio territorio. L'istituzione della zona di
pianificazione per una durata di cinque anni non si giustifica dal profilo
della proporzionalità nemmeno alla luce dell'argomentazione del Comune secondo
cui sarebbe in preparazione () un processo aggregativo con altri comuni
della Bassa Leventina. A prescindere dal fatto che, come spiega il Comune, il
processo aggregativo in parola si trova allo stadio iniziale, tale circostanza non
impedisce al Municipio di Pollegio di approfondire gli studi pianificatori in
atto limitatamente al proprio territorio e di far approvare una variante che in
seguito, qualora l'aggregazione dovesse concretizzarsi, potrebbe in ogni caso
essere rivista alla luce delle mutate circostanze oppure implementata nell'assetto
pianificatorio scaturente dal processo aggregativo. Considerato tutto quanto
precede, un termine di validità della misura che si aggiri sui due anni appare
atto a salvaguardare la pianificazione in itinere e quindi sufficiente (cfr.
il termine di validità di altre zone di pianificazione analoghe, istituite a
tutela di studi in atto in materia di pianificazione delle antenne di telefonia
mobile: Regierungsrat di Svitto [EGV-SZ 2012, C 10.1 del 7 febbraio 2012]
e Baudepartement di San Gallo [BDE 2019 Nr. 70 del 12 novembre 2019]). Va
da ultimo considerato che proprio l'adozione dell'articolata normativa, che
dunque non osta di principio al rilascio di licenze per antenne di telefonia
mobile durante la validità della zona di pianificazione, costituisce un
apprezzabile elemento di proporzionalità. Di conseguenza, la durata di validità
della zona di pianificazione va ricondotta a due anni.
6.2. Da ultimo si
rileva che questo Tribunale ha già avuto modo di accertare che le disposizioni
che impongono agli operatori telefonici di far allestire
sistematicamente una perizia in ordine all'inserimento delle antenne di
telefonia mobile riconoscibili visivamente che interessano beni naturali,
culturali e paesaggi protetti sono lesive del la regola della
proporzionalità in senso stretto (cfr. STA 90.2018.21 del 19 maggio 2020
consid. 5.3; 90.2018.14 del 10 marzo 2020 consid. 7.5). Di conseguenza, nella
misura in cui al cpv. 3 impone tale obbligo, la contestata zona di
pianificazione non merita tutela .
7.   7.1.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente
accolto e la zona di pianificazione riguardante le antenne di telefonia
mobile adottata dal Municipio del Comune di Pollegio annullata nella misura in
cui prevede un termine di validità di cinque anni e dispone (cpv. 3) che le
domande di costruzione per le antenne per la telefonia mobile percepibili
visivamente che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono
essere accompagnate dalla perizia di un esperto esterno in ordine al loro
inserimento.
7.2. La
tassa di giustizia è posta in capo alle ricorrenti in proporzione al grado di
soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre sono date le premesse per sollevare
l'ente pubblico da tale obbligo (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Le ripetibili sono
invece date per compensate (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza la risoluzione del 3
giugno 2019 (n. 152) con cui il Municipio del Comune di Pollegio ha adottato la
zona di pianificazione riguardante le antenne di telefonia mobile è modificata
come segue:
1.1.   la validità
della zona di pianificazione è fissata in 2 anni;
1.2.   il cpv. 3
delle prescrizioni è annullato.
2.   La tassa di giustizia di fr.
1'200.- è posta a carico delle ricorrenti, alle quali va retrocesso l'importo
di fr. 300.- versato in eccesso quale anticipo per le presunte spese. Non si
assegnano ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera