Ordine di demolizione
Decisione del 30.12.2022, TRAM
Incarto n. 52.2022.80
DEMOLIZIONE
FUORI ZONA
art. 43 LE

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Sabina Ghidossi
statuendo sul ricorso del 9 marzo 2022
di
RI
  1 e RI 2,
patrocinati
  da:   PA 1
contro
la decisione del 2 febbraio 2022 (n. 403) del
  Consiglio di Stato che respinge il ricorso degli insorgenti contro la
  risoluzione del 27 agosto 2021 con cui il Municipio di Verzasca ha ordinato
  la demolizione di alcuni interventi di sistemazione esterna (part. __________
  di Verzasca, sezione Sonogno);
ritenuto, in
fatto
A. a. RI 1 e RI 2 sono
comproprietari in ragione di ½ ciascuno di un fondo (mapp. __________) situato
a Verzasca, nella frazione di Sonogno (località __________) ed incluso nel
comprensorio del piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici ed
impianti protetti (PUC-PEIP). Sul fondo è edificato un rustico, censito
nell'inventario degli edifici fuori delle zone edificabili (IEFZE) del Comune,
quale fabbricato meritevole di conservazione 1a (cfr. edificio __________).
b. Il 7 ottobre 2015, RI
1 e RI 1 hanno domandato al Municipio di Verzasca la licenza edilizia
parzialmente in sanatoria per alcuni interventi di sistemazione esterna. Dalla
documentazione allegata alla domanda, risulta in particolare che, in
corrispondenza dell'accesso al fondo, è stata realizzata una superficie
terrazzata lastricata in pietra naturale (m 3 x 3) con un ampio gradino,
rimodellando inoltre un muretto in sasso. Il progetto prevedeva poi di posare un
cancello d'accesso e un corrimano tubolare (m 3) (in ferro zincato), oltre a
una recinzione metallica (sorretta da pilastri in granito e travi in legno), a
nord del fondo.
Estratto piano di situazione N
c. La domanda di
costruzione, regolarmente pubblicata, ha suscitato l'opposizione di CO 1,
proprietario del confinante mapp. __________.
d. Con avviso
cantonale del 9 ottobre 2017 (n. 95195), i Servizi generali del Dipartimento
del territorio si sono opposti al rilascio del permesso, ritenendo i diversi
manufatti contrari alle norme d'attuazione del PUC-PEIP (NAPUC-PEIP) che
disciplinano gli interventi di sistemazione esterna.
Fatto proprio tale avviso,
il 28 novembre 2017 il Municipio ha quindi negato il permesso di costruzione
per le opere summenzionate. La risoluzione è cresciuta in giudicato
incontestata.
B. Dopo vicissitudini che
non occorre rievocare nel dettaglio (riguardanti l'annullamento di un primo
ordine di demolizione), raccolto l'avviso dipartimentale esatto dall'art. 47
del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE;
RL 705.110), il 27 agosto 2021 l'Esecutivo comunale ha ordinato a RI 1 e RI 2 di
demolire e rimuovere la pavimentazione lastricata (ad esclusione di una
striscia di passaggio larga 60 cm di piode non fugate in corrispondenza della
scaletta d'accesso), come pure la recinzione con corrimano e il cancello
d'accesso frattanto posati nonostante l'assenza del permesso.
L'ordine, corredato
delle comminatorie di rito, prevedeva un termine d'esecuzione di 30 giorni
dalla crescita in giudicato della decisione.
C. Con giudizio del 2
febbraio 2022 (n. 403), il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato
da RI 1 e RI 2 avverso il suddetto ordine di demolizione, che ha confermato.
Disattesa la richiesta
di esperire un sopralluogo, il Governo ha tutelato la misura di ripristino.
Ritenuta assodata la violazione materiale (sfociata nel diniego del permesso,
cresciuto in giudicato per il lastricato, il cancello, la recinzione e il
corrimano), ha osservato come le opere si ponessero in grave e manifesto
contrasto con le norme applicabili nel comprensorio fuori della zona
edificabile. Ha quindi attribuito un peso accresciuto al ripristino di una
situazione conforme al diritto, negando la possibilità di adottare altri
provvedimenti meno incisivi. Ammessa la proporzionalità del provvedimento, la
precedente istanza ha respinto la censura relativa alla violazione del
principio della buona fede dei ricorrenti, per essersi l'autorità comunale, in
un primo tempo, dichiarata d'accordo al mantenimento delle opere qui
contestate. Infine, il Consiglio di Stato ha escluso che vi fossero gli estremi
per appellarsi ad una parità di trattamento nell'illegalità.
D. Contro il predetto
giudizio governativo, RI 1 e RI 2 si aggravano ora davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme all'ordine di
demolizione. In via subordinata, gli insorgenti chiedono l'ingiunzione di una
sanzione pecuniaria.
Ripercorsi i fatti, in
sintesi i ricorrenti contestano il rispetto del principio di proporzionalità, ritenendo
le opere necessarie per accedere alla proprietà in sicurezza. Gli interventi,
aggiungono, non comporterebbero alcun pregiudizio agli interessi pubblici del
vicino, essendo di esigua entità. Gli insorgenti sostengono poi che
l'imposizione di una sanzione pecuniaria sarebbe più idonea a sanare l'abuso
edilizio. Pur non contestando la violazione materiale (vista la crescita in
giudicato del diniego di licenza), sostengono tuttavia di aver interpellato
l'allora Municipio prima di procedere con i lavori, motivo per il quale
andrebbero tutelati nella loro buona fede.
E. All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Governo, senza formulare particolari
osservazioni.
L'Ufficio delle
domande di costruzione (UDC) chiede di respingere il ricorso e di confermare il
giudizio governativo. A identica conclusione perviene il Municipio. CO 1
comunica di non avere osservazioni e si rimette al giudizio di questo
Tribunale.
F. Con la replica e
le dupliche, le parti (ad eccezione del Consiglio di Stato e del Municipio,
rimasti silenti) si riconfermano nelle rispettive posizioni e domande di
giudizio.
G. Nel corso
dell'istruttoria, il Tribunale ha acquisito dal Consiglio di Stato l'incarto
riguardante il primo ordine di demolizione annullato (inc. EDI.2019.97), noto a
tutte le parti.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 21 cpv. 1 e
45 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è
la legittimazione attiva degli insorgenti, personalmente e direttamente toccati
dal giudizio impugnato di cui sono destinatari (art. 21 cpv. 2 LE, 65 cpv. 1
della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo
(art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art.
25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni
emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali, completate con
l'incarto citato in narrativa.
2. 2.1. Giusta l'art. 43 LE, il municipio ordina la demolizione
o la rettifica delle opere eseguite in contrasto con la legge, i regolamenti
edilizi o i piani regolatori, tranne il caso in cui le differenze siano minime
e senza importanza per l'interesse pubblico. L'adozione di un provvedimento di
ripristino presuppone dunque l'esistenza di una violazione materiale del
diritto concretamente applicabile, ovvero di una difformità non sanabile
mediante il rilascio di un permesso di costruzione a posteriori. L'accertamento
dell'esistenza e dei limiti della violazione va di regola esperito nell'ambito
di una procedura edilizia in sanatoria. Conformemente al principio di economia
processuale e al divieto di formalismo eccessivo, si può tuttavia prescindere
da tale accertamento quando la violazione materiale è già stata precedentemente
acclarata, oppure quando il contrasto insanabile con il diritto materiale è
palese e incontestabile (cfr. RDAT I-1996 n. 40 consid. 5.3, II-1994 n. 43
consid. 3.2; STA 52.2016.430
del 20 dicembre 2018 consid. 3.1 e rimandi, 52.2012.508 del 22 ottobre 2013
consid. 2; Adelio Scolari, Commentario,
II ed., Cadenazzo 1996, n. 1264 ad art. 43 LE).
2.2. L'ordine di demolire un'opera edificata
senza permesso e per la quale un'autorizzazione non può essere rilasciata non è
di regola contrario al principio di proporzionalità. Si può prescindere dal
provvedimento di ripristino quando l'opera eseguita diverge solo in modo
irrilevante da quanto autorizzato, quando la demoli-zione non persegue scopi
d'interesse pubblico, oppure se il proprietario poteva ritenere in buona fede
che la costruzione fosse lecita e al mantenimento dello stato di fatto non
ostino importanti interessi pubblici ( cfr.
DTF 132 II 21 consid. 6, 111 Ib 213 consid. 6; STF 1C_480/2019 del 16 luglio
2020 consid. 5.1, 1C_106/2017 del 31 maggio 2017 consid. 3.2). La proporzionalità dell'ordine di demolizione impartito va verificata
comparando, da un lato, gli oneri che il ripristino della situazione conforme
al diritto comporta per l'astretto e, d'altro lato, i vantaggi che ne
deriverebbero per l'interesse pubblico e per quello dei vicini (cfr. fra le
tante, STA 52.2008 .219 del 7 gennaio 2009 consid. 5). Chi pone
l'autorità di fronte al fatto compiuto deve comunque attendersi ch'essa si
preoccupi maggiormente di ristabilire una situazione conforme al diritto,
piuttosto che degli inconvenienti che ne derivano per chi ha costruito (cfr.
DTF 132 II 21 consid. 6.4; STF 1C_480/2019 citata consid. 5.1).
2.3. Secondo le NAPUC-PEIP, la sistemazione esterna di
un edificio deve essere finalizzata alla conservazione ed al recupero del
paesaggio agricolo tradizionale caratteristico (art. 15.8.1 NAPUC-PEIP). Non è
ammessa la posa di alcun tipo di recinzione (art. 15.8.3 NAPUC-PEIP), né la
costruzione di nuove opere esterne quali muri, terrazzamenti, ripiene,
pavimentazioni (cfr. art. 15.8.4 NAPUC-PEIP). In via di deroga, può tuttavia
essere autorizzata la pavimentazione con materiale naturale tradizionale di una
contenuta superficie esterna (alcuni metri quadrati) in corrispondenza
dell'entrata principale, nella misura necessaria ed adeguata alla dimensione
dell'oggetto e, segnatamente solo se la creazione di tale pavimentazione non
necessita di sostanziali sbancamenti di terreno o della costruzione di muri di
contenimento (art. 15.8.5 NAPUC-PEIP).
3. 3.1. Nella
fattispecie, come esposto in narrativa, l'esistenza di una violazione del
diritto materiale è già stata accertata con la decisione del 28 novembre 2017
con cui il Municipio ha rifiutato la licenza edilizia per le diverse opere di
sistemazione esterna.
Non essendo il diniego
stato impugnato, lo stesso, così come l'accertamento di una violazione
materiale del diritto applicabile, sono dunque cresciuti in giudicato. Nemmeno
gli insorgenti pretendono il contrario. Da questo profilo, nulla osta dunque
all'adozione di un provvedimento di ripristino.
3.2. Ad un attento
raffronto dei piani e delle fotografie agli atti, bisogna concludere che gli
interventi intrapresi non sono affatto di trascurabile importanza. Come già
ricordato dall'autorità dipartimentale (cfr. risposta UDC al Governo), e ssi si pongono in chiaro contrasto con le
disposizioni applicabili agli interventi fuori delle zone edificabili, e in
particolare con le norme del PUC-PEIP che disciplinano le opere di sistemazione
esterna nelle adiacenze di edifici meritevoli di conservazione.
Il cancello e il corrimano in ferro zincato si trovano
in evidente contrasto con gli elementi e i caratteri costruttivi propri
dell'edilizia agricola tradizionale (cfr. art. 15.8.1 NAPUC-PEIP). I manufatti
risultano in tal senso deturpanti, e meglio estranei all'architettura rurale
tradizionale (cfr. art. 13.3 NAPUC-PEIP). Contrariamente a quanto affermano gli
insorgenti, il cancello si distingue peraltro chiaramente da quello in legno
preesistente (cfr. doc. C prodotto davanti al Governo e fotografie allegate
alle schede descrittive degli edifici __________ e __________ dell'IEFZE). Nulla
di diverso emerge dallo scritto del 12 giugno 2018 del Municipio, da cui non si
può desumere alcunché sullo stato di tale opera. Estranea all'edilizia agricola
tradizionale è pure l'ampia superficie terrazzata lastricata, espressamente
vietata dall'art. 15.8.4 NAPUC-PEIP. L'opera non si limita ad una
semplice pavimentazione con materiale naturale tradizionale di contenuta
superficie, che potrebbe, in via di deroga, essere autorizzata (cfr. art.
15.8.5 NAPUC-PEIP). Il manufatto, realizzato su un'area di quasi 10 m 2 mediante la sovrapposizione di più strati di pietre e beole completamente
fugate, non rispecchia i caratteri tradizionali né si limita allo stretto
necessario. Tale intervento ha inoltre modificato in modo apprezzabile
l'accesso preesistente, che si presentava per lo più allo stato naturale (cfr. fotografie allegate alle schede
descrittive degli edifici __________ e __________ dell'IEFZE ). Per un
vialetto di accesso sarebbe semmai stata sufficiente un'area ben più ristretta
(così come implicitamente rilevato dal Municipio, che dall'ordine di
demolizione ha escluso una striscia di passaggio larga 60 cm di piode non
fugate) .
Infine la recinzione posata
lungo il confine nord del fondo lede chiaramente l'art. 15.8.3 NAPUC-PEIP, che
vieta esplicitamente la posa di recinzioni.
A fronte di ciò che precede, è dunque evidente che
tutte queste opere si pongono in chiaro contrasto con le NAPUC-PEIP e che devono
essere rimosse, conformemente a quanto concluso, seppur a tratti in modo
stringato, dalle precedenti autorità.
3.3. Una tale misura s'avvera inoltre come l'unica
soluzione idonea e necessaria per ristabilire una situazione di legalità. Nulla
possono in particolare dedurre gli insorgenti dal fatto che, in un primo tempo,
l'Autorità comunale si fosse dichiarata d'accordo al mantenimento delle opere,
non avendo la stessa raccolto il necessario avviso del Dipartimento del
territorio (cfr. pure risoluzione governativa del 13 marzo 2020 n. 1424 del
Consiglio di Stato consid. 4).
Contrariamente a quanto chiedono in via
subordinata gli insorgenti, una sanzione pecuniaria non può invece entrare in
linea di conto, posto che non si concilia con la forza derogatoria del diritto
federale, che regola in maniera esaustiva gli interventi edilizi fuori dal
perimetro edificabile (cfr. RDAT I-1996 n.30; STA 52.2014.368 del 15 giugno
2015 consid. 2.2, confermata da STF 1C_400/2015 del 2 ottobre 2015; STA
52.2002.454/461 del 15 febbraio 2005 consid. 4.2). Inoltre, all'ordine di
demolizione non si oppone nemmeno alcun problema di ordine tecnico e non è
dunque impossibile.
Ciò detto, dal profilo della
proporzionalità si può senz'altro attribuire un peso accresciuto all'interesse
pubblico al ripristino di una situazione conforme al diritto, piuttosto che
agli inconvenienti che potrebbero derivare ai ricorrenti, che hanno di fatto
posto l'autorità di fronte al fatto compiuto. Non possono nemmeno invocare il
principio della buona fede. A maggior ragione se si considera che, contrariamente
a quanto da loro affermato, dagli atti non emerge neppure un nullaosta da parte
dell'autorità comunale. Ad ogni modo, anche qualora una simile autorizzazione
fosse stata data, la stessa sarebbe stata nulla e i ricorrenti non avrebbero
potuto prevalersi della loro buona fede. Infatti, per costante giurisprudenza, il cittadino - anche se
non assistito da un legale - deve essere a conoscenza del fatto che
l'autorizzazione comunale a costruire fuori della zona edificabile è
subordinata all'approvazione della competente autorità cantonale, secondo
l'art. 25 cpv. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio del
22 giugno 1979 (LPT; RS 700), norma che costituisce una regola procedurale
fondamentale ai fini del rispetto del principio della separazione del territorio
edificabile da quello non edificabile (cfr. STF 1C_709/2020 del 24 agosto 2021
consid. 4.2.2 con ulteriori riferimenti).
Da ultimo, va evidenziato che l'Autorità
dipartimentale ha comunque concesso ai ricorrenti di mantenere una striscia
di passaggio larga 60 cm di piode non fugate , ciò che sarà evidentemente
sufficiente a permettere agli insorgenti di accedere alla proprietà in modo
sicuro.
3.4. In conclusione, come rettamente
stabilito dalle precedenti istanze, il controverso ordine di demolizione
risulta giustificato e proporzionato e, in particolare, necessario per
ripristinare una situazione conforme al diritto, al cui rispetto sussite un
importante interesse pubblico, anche in un'ottica di parità di trattamento
(cfr. STF 1C_215/2014 dell'11 dicembre 2014 consid. 3.6). Per quanto un tale
provvedimento comporti un'inevitabile perdita di valori patrimoniali, non si
può ignorare che i proprietari hanno agito a proprio rischio, sapendo o
comunque dovendo sapere dell'illegalità dei loro investimenti (cfr. DTF 136 II
359 consid. 9 e rinvii).
4. 4.1. Sulla base
delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere respinto.
4.2. Dato l'esito, la
tassa di giustizia (art. 47 LPAmm) segue la soccombenza. Non si assegnano
ripetibili (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, è posta a carico dei ricorrenti. Non
si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
1. CO 1
2.
  CO 2
3.
  CO 3
4.
  CO 4
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La vicecancelliera