Ordine di presentare una domanda di costruzione in sanatoria
Decisione del 16.11.2021, TRAM
Incarto n. 52.2019.390
DECISIONE INCIDENTALE
art. 66 LPAMM2013

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 29 agosto
2019 di
RI
  1
contro
la decisione del 19 giugno 2019 (n. 3042) del
  Consiglio di Stato avverso la risoluzione del 20 settembre 2018 con cui il
  Municipio di Mendrisio le ha ordinato di presentare una domanda di
  costruzione a posteriori per l'uso del suo fondo (part. __________) quale
  deposito d'impresa di costruzioni, fuori della zona edificabile;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è proprietaria di
un fondo (part. __________ di ca. 1'300 m 2 ) situato a Mendrisio a
valle dell'autostrada A2. Il terreno, ubicato fuori della zona edificabile,
confina a nord con un fondo (part. __________) sul quale è da decenni insediata
un'impresa di costruzioni (__________ SA), con i propri magazzini.
B. a. Dopo che il Centro
di manutenzione stradale di Mendrisio aveva segnalato una situazione di
pericolo data dalla presenza di tralicci di gru accatastati sulla part. __________,
il 27 luglio 2018 l'Ufficio tecnico ha chiesto a RI 1 di spostare subito le strutture
e di indicare la destinazione del terreno, sprovvisto di licenze edilizie. b. Con scritto del 6 agosto 2018, quest'ultima ha confermato di aver dato
disposizioni all'affittuaria, __________ SA, di smuovere i tralicci. Ha inoltre
indicato che il terreno sarebbe utilizzato dalla suddetta impresa dal 1966 come
deposito di attrezzi e materiale edile. c. Preso atto di quanto sopra, con decisione del 24 agosto 2018 il Municipio ha
ordinato a RI 1 di presentare entro 30 giorni una domanda di costruzione a
posteriori per l'uso del suo fondo quale deposito d'impresa di costruzioni.
C. Con giudizio del 19
giugno 2019, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto dalla
proprietaria contro tale ordine, che ha confermato. Dopo aver esposto in modo dettagliato
il quadro legale applicabile agli interventi fuori della zona edificabile, il
Governo ha tutelato l'ingiunzione del Municipio, considerato che l'attività di
stoccaggio non è al beneficio di alcun permesso. In tale contesto, ha ritenuto
irrilevante il fatto che un piazzale adibito a deposito esista da decenni, che
sia stato tollerato o sia eventualmente impossibile esigerne il ripristino. Ha
infine rilevato come la procedura da avviare permetterà di verificare se un
tale uso possa essere autorizzato (prevalendosi se del caso della tutela delle
situazioni acquisite allargata, art. 24c e 37a della legge sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700) o anche solo beneficiare di una
tutela ridotta (per eventuale perenzione delle misure di ripristino).
D. Contro quest'ultimo
giudizio, RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che sia annullato insieme alla decisione municipale. In sintesi, l'insorgente
ribadisce che il fondo sarebbe utilizzato quale piazzale / deposito di
materiali edili da anni (e meglio dal 1966). Per tale motivo, il Comune
avrebbe tentato in passato di inserirlo in zona edificabile. Anche se la
relativa variante di PR non era poi stata approvata, prosegue, credeva in buona
fede di poter ritenere l'uso del fondo in qualche modo autorizzato o
tollerato (visto che l'autorità non avrebbe mai detto nulla ). L'inoltro
di una domanda di costruzione sarebbe quindi superfluo.
E. All'accoglimento dell'impugnativa
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. A identica conclusione perviene l'Ufficio delle domande di costruzione. Anche
il Municipio chiede la reiezione del gravame contestando le tesi della
ricorrente con argomentazioni di cui si dirà, se del caso, nel seguito.
F. Con la replica l'insorgente
ha essenzialmente ribadito le sue conclusioni e domande di giudizio,
puntualizzando le proprie tesi. Anche l'UDC e il Municipio si sono riconfermati
nelle loro posizioni.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge
edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva dell'insorgente, personalmente e direttamente toccata dal
giudizio impugnato di cui è destinataria (art. 65 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). L'impugnativa
è inoltre tempestiva (art. 68 cpv. 1 LPAmm). Resta da verificare se la
decisione sia impugnabile in quanto tale.
2.   2.1. L'ordine
di inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria (o a posteriori) è una
decisione amministrativa, mediante la quale l'autorità, accertato che una
determinata opera edilizia non è sorretta da un valido permesso, sollecita il
proprietario a collaborare all'accertamento formale della sua conformità col
diritto materiale concretamente applicabile. Nei casi dubbi, l'autorità è
tenuta a esigere l'avvio di una procedura volta al rilascio della licenza
edilizia a posteriori. Spesso è in effetti solo nell'ambito di una valutazione
più approfondita, come quella derivante dall'esame di una domanda di
costruzione, che è possibile cogliere le implicazioni giuridiche di una
determinata costruzione o utilizzazione (cfr. RtiD I-2006 n. 34 consid. 1.2.2;
RDAT I-1994 n. 58 consid. 2c; STA 52.2017.469 del 12 ottobre 2018 consid. 2.1,
52.2012.473 del 25 novembre 2013 consid. 3.2) e stabilire se l'intervento in
questione necessiti concretamente di un'autorizzazione ( Bernhard Waldmann, Bauen ohne Baubewilligung? Von
klaren und den Zweifelsfällen, in: Hubert
Stöckli (ed.), Schweizerische Baurechtstagung, Friborgo 2017, pag. 56 e
rif. ivi citati).
2.2. L'obbligo di richiedere la licenza edilizia per
qualsiasi intervento rilevante dal profilo della polizia delle costruzioni non
è di principio soggetto a perenzione. L'interesse ad accertare se le
costruzioni formalmente illegali possano essere autorizzate a posteriori
sussiste in effetti anche a distanza di tempo. Sapere se la costruzione (o la
sua utilizzazione) sia conforme al diritto può in particolare essere rilevante
allorquando si tratta di decidere in merito a interventi successivi (cfr. ad
es. art. 66 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL
701.100] o art. 24 c LPT). Il proprietario gravato dall'ordine
d'inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria non può quindi pretendere
che sia annullato per il solo fatto che reputa perenta qualsiasi azione di
ripristino (demolizione) per effetto del lungo tempo trascorso. Semmai, non ha
che da rimanere passivo. La disattenzione dell'ordine di presentare una domanda
di costruzione in sanatoria non comporta del resto particolari conseguenze. Il
proprietario che non ottempera all'ordine non è in particolare passibile di
sanzioni; perde soltanto l'occasione di sottoporre all'autorità informazioni di
cui quest'ultima eventualmente non dispone (cfr. RDAT I-2003 n. 34 consid. 2.2;
STA 52.2017.469 citata consid. 2.2, 52.2006.181 dell'11 luglio 2006).
2.3. Anche se non mette
fine alla procedura, per prassi costante già sviluppata
in applicazione dell'art. 44 della previgente legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181), l'ordine di
presentare una domanda in sanatoria era considerato alla stregua di un provvedimento
impugnabile, nella misura in cui presuppone e sottintende l'accertamento
dell'inesistenza di un valido titolo che autorizzi l'opera edilizia in quanto
tale, rispettivamente la sua utilizzazione
(destinazione). Tale prassi è stata tuttavia recentemente rivista dal Tribunale
cantonale amministrativo (STA 52.2018.545 del 13 ottobre 2020 consid. 3 e 5, in
RtiD I-2021 n. 12), il quale, pronunciandosi su un'ingiunzione di presentare
una domanda di costruzione a posteriori per la trasformazione di un piano
cantina in appartamento, richiamata anche la giurisprudenza del Tribunale
federale in materia, ha rilevato come tale ordine non risolvesse definitivamente
la questione a sapere se fossero o meno realizzati gli estremi di un
cambiamento di destinazione soggetto a licenza edilizia rispettivamente se
quest'ultimo potesse o meno essere approvato (cfr. STF 1C_516/2019 del 22
ottobre 2019 consid. 4 e 5.3, 1C_354/2011 del 25 ottobre 2011 consid. 1.4.3). Ha
inoltre ricordato che - diversamente dalla prassi vigente sotto la vecchia
legge di procedura per le cause amministrative - in base alla LPAmm non sono
ora più considerate finali, ma incidentali, le decisioni che statuiscono su uno
o più punti litigiosi, ma non su tutti (cfr. DTF 133 V 477 consid. 4.1.3; STA
52.2018.206 del 3 settembre 2018, 52.2015.36 del 5 ottobre 2015 consid. 2,
52.2014.238 del 25 giugno 2015). Richiamato pure l 'interesse a una
congruente interpretazione del diritto processuale
federale e cantonale - e risolvendo un
quesito lasciato aperto (cfr. STA 52.2019.144 del 6 marzo 2020 consid. 2.3) -,
questo Tribunale ha quindi modificato la propria prassi, per conformarla a
quella federale: l'ordine di presentare una domanda di costruzione va pertanto considerato
quale decisione incidentale, che non mette fine alla procedura edilizia, ma
implica unicamente l'esigenza di dare avvio a una procedura formale che, con la
collaborazione del proprietario, permette di verificare compiutamente gli
aspetti di legittimità materiale degli interventi (cfr. STF 1C_516/2019 citata
consid. 4, 1C_294/2019 del 26 giugno 2019 consid. 3.2, 1C_354/2011 citata
consid. 1.4.3; STA 52.2018.545 citata consid. 3.3 e 5). Un tale provvedimento è
quindi impugnabile soltanto alle restrittive condizioni poste dall'art. 66 cpv. 2 LPAmm (cfr. STA 52.2018.545 citata consid. 3.3 e 5). 2.4. Secondo quest'ultima norma, le decisioni pregiudiziali o
incidentali possono essere impugnate soltanto se:
a)  possono provocare
al ricorrente un pregiudizio irreparabile o
b)  l'accoglimento
del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale, consentendo di
evitare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa.
L'esistenza
di un pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 66 cpv. 2 lett. a
LPAmm non dipende da un unico criterio, ma da quello che meglio si addice alla
natura dell'atto impugnato; di principio, è sufficiente che il ricorrente abbia
un interesse degno di protezione all'immediata modifica o all'annullamento
della decisione impugnata; il pregiudizio può anche essere di mero fatto, ma
non basta che il ricorrente intenda semplicemente evitare un rincaro o uno
svantaggio, da un punto di vista economico, legato al prolungarsi della
procedura (cfr. STA 52.2020.591 del 29 dicembre 2020, 52.2015.36 citata consid.
2.3.1, 52.2014.238 del 25 giugno 2015 e rimandi ). L'art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm presuppone invece che l'autorità di
ricorso, giudicando in modo diverso dall'istanza inferiore, possa concludere
immediatamente il procedimento senza dover retrocedere la causa all'istanza
inferiore; richiede inoltre - cumulativamente - che l'emanazione della
decisione consenta di evitare una procedura probatoria defatigante e
dispendiosa (cfr. STA 52.2020.591 citata, 52.2015.36 citata consid. 2.3.2, 52.2014.238
citata e rimandi ). 2.5. In concreto, controverso è l'obbligo di inoltrare una domanda di
costruzione a posteriori che il Municipio ha impartito all'insorgente per l'uso
del suo fondo quale deposito d'impresa di costruzioni. Ora, alla luce della
giurisprudenza sopraesposta (consid. 2.3), è anzitutto certo che il contestato
ordine non costituisce una decisione finale (che conclude la procedura edilizia),
ma è di natura incidentale. Esso implica infatti unicamente l'esigenza di dare
avvio a una procedura formale che, con la collaborazione dell'insorgente, permetta
di verificarne compiutamente gli aspetti di legittimità materiale. Il ricorso è pertanto diretto contro una decisione incidentale, che non appare tuttavia
suscettibile di cagionare un pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 66
cpv. 2 lett. a LPAmm: come visto, non può in particolare essere ravvisato un simile
danno nel semplice prolungamento della procedura o nel suo conseguente maggior
costo. Nemmeno l'insorgente lo pretende. Certo è inoltre che nella fattispecie non sono neppure date le condizioni di
cui all'art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm. In assenza di accertamenti fattuali più
precisi sull'attività concretamente svolta sul fondo dell'insorgente
(interventi edili effettuati, estensione dei depositi, momento in cui è
iniziata e/o si è sviluppata l'attività, ecc.) e quella sul fondo vicino con
cui vi sarebbe un'asserita stretta relazione, questa Corte non può ancora
rendere un giudizio finale immediato (pronunciandosi direttamente, in prima
battuta, sull'applicazione di norme quali l'art. 24 c o 37 a LPT).
Inoltre nemmeno l'insorgente pretende che l'inoltro della domanda di
costruzione comporterebbe in concreto una
procedura defatigante o dispendiosa (art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm). Da questo
profilo, secondo la più recente giurisprudenza del Tribunale, il ricorso non
può essere dichiarato ricevibile. In ogni caso, come si vedrà in appresso, l'impugnativa
è da respingere anche nel merito.
3. In concreto è infatti
certo che il fondo dell'insorgente, situato fuori della zona edificabile, non
benefici di alcuna licenza edilizia per un deposito di attrezzature e/o materiali
edili. Nemmeno la ricorrente pretende il contrario. In queste circostanze, l'ordine
di presentare una domanda di costruzione non presta dunque il fianco a
critiche. Allo stesso non osta in particolare il tempo trascorso (a maggior
ragione se si considera che, secondo la più recente giurisprudenza del
Tribunale federale, fuori della zona edificabile il diritto a esigere un
ripristino non decade dopo 30 anni; cfr. STF 1C_469/2019 del 28 aprile 2021
destinata a pubblicazione, consid. 4 e 5). Né è dato di vedere come possano
opporsi alla controversa richiesta di presentare una domanda di costruzione
motivi riconducibili alla buona fede, quali un'asserita tolleranza da parte
dell'autorità (cfr. pure sul tema: STF 1C_469/2019 citata consid. 5.6) o un
tentativo in passato di azzonamento del fondo, che stando alla stessa
ricorrente fallì poiché non approvato dal Governo. Tali argomenti, se del caso,
potranno essere riproposti nel seguito della procedura. Se e in che misura il
deposito concretamente realizzato sul fondo possa invece beneficiare di una
licenza edilizia a posteriori (prevalendosi in particolare degli art. 24 c o 37 a LPT) è invece questione che esula dalla presente procedura (cfr.
comunque la giurisprudenza più recente del Tribunale federale, che ha negato l'applicazione
di queste norme al mero uso di un prato quale deposito di materiale edile,
senza interventi edili e investimenti degni di nota, STF 1C_469/2019 citata
consid. 7). Da ultimo, giova in ogni caso osservare che - a prima vista -
diversamente dalla part. __________, l'utilizzo del fondo dell'insorgente
appare essere posteriore al 1983 (cfr. immagini pubblicate sul geoportale
dell'Ufficio federale della topografia swisstopo: map.geo.admin.ch, immagini
aeree in bianco e nero 1983 e "SWISSIMAGE Viaggio nel tempo").
4. 4.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, nella misura
in cui è ricevibile, il ricorso è respinto. 4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a
carico dell'insorgente, soccombente. Non si assegnano ripetibili.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Nella misura
in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico.
Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera