Introduzione nelle NAPR di disposizioni relative alla posa di antenne per la telefonia mobile
Decisione del 11.07.2022, TRAM
Incarto n. 90.2020.3
ANTENNA / ANTENNE / RIEPTITORE / RIPETITORI
MODELLO A CASCATA
NORME DI ATTUAZIONE
art. 36 COST
art. 24 LBC
art. 25 cpv. 2 LBC
art. 2 LPN
art. 5 LPN
art. 7 cpv. 2 LPN
art. 8 LPN
art. 104 cpv. 2 LSTERR
art. 109 LSTERR
art. 11 cpv. 3 RLE
art. 30 cpv. 1 cf. 8 RLSTERR
art. 117 cpv. 1 RLSTERR

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 29 gennaio 2020 di
RI 1
RI 2
RI 3
patrocinate da:   PR 1
contro
la risoluzione del 18 dicembre 2019 (n. 6733) con
  cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del
  Comune di Brissago concernente l'introduzione nelle norme di attuazione del
  piano regolatore (NAPR) di disposizioni relative alla posa di impianti per la
  telefonia mobile;
ritenuto, in
fatto
A.  Il primo piano regolatore del Comune
di Brissago è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 19
settembre 1983 (n. 4609). Ha fatto seguito l'approvazione dei piani
particolareggiati del Grand Hotel (PRP Grand Hotel) e della Fabbrica Tabacchi
(PRP Fabbrica Tabacchi), di cui alle ris. gov. del 31 marzo 1987 (n. 1489) e
del 17 novembre 1987 (n. 7161), e del nucleo del Piano (PRP Nucleo del Piano;
ris. gov. del 24 settembre 1991, n. 7749). La revisione generale del piano regolatore
è poi stata approvata dal Governo con risoluzione del 3 ottobre 1995 (n. 5447)
ed è stata oggetto in seguito di diverse varianti, fra cui quella relativa al
PRP Fabbrica Tabacchi (cfr. ris. gov. del 27 maggio 2009 [n. 2589]). Il piano
delle zone attualmente in vigore suddivide il territorio edificabile di
Brissago nelle seguenti zone d'utilizzazione: zona per attività produttive e di
servizio, zona speciale riva lago, zona residenziale in riva al lago, zona di
costruzione intensiva, zona di Caregnano e Madonna di Ponte, zona intensiva
speciale, zona di costruzione estensiva (cfr. art. 23-29 NAPR), zona dei nuclei
delle Coste (cfr. art. 31-35 NAPR), zona per attrezzature ed edifici di
interesse pubblico (AP-EP; cfr. art. 36 NAPR) e aree riservate alla costruzione
di alloggi a pigione moderata e all'accesso alla proprietà (cfr. art. 37 NAPR).
B.  Il 23 gennaio 2015 sono entrati in
vigore gli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 del regolamento della legge sullo
sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110; BU 2015, 12 ),
che attribuiscono ai Comuni il compito di introdurre nel regolamento edilizio,
entro dieci anni, disposizioni che disciplinino le condizioni per l'ubicazione
e la costruzione delle antenne per la telefonia mobile. Le nuove norme
dispongono quanto segue:
art. 30 1 Riguardo al piano delle zone,
il regolamento edilizio stabilisce:
()
8.   Le
condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne di telefonia mobile:
a)    per
tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività in particolare delle zone
destinate all'abitazione mediante la protezione dalle immissioni ideali delle
antenne di telefonia mobile;
b)    per
garantire il loro adeguato inserimento nel contesto territoriale, in
particolare a salvaguardia del patrimonio naturale, culturale e del paesaggio.
art. 117 1 I
Comuni provvedono ad adottare le disposizioni di cui all'art. 30 cpv. 1 cifra 8
entro dieci anni.
C.  a. Alla luce della citata modifica normativa, il Municipio di Brissago ha
elaborato una variante di piano regolatore, volta a disciplinare le
condizioni per l'ubicazione e la posa di impianti per la telefonia mobile
visivamente percepibili sul territorio comunale, basata sul "modello a
cascata" proposto dalla linea guida cantonale intitolata "Antenne per
la telefonia mobile", redatta nel maggio 2015 e aggiornata nel febbraio
2016 (cfr. infra , consid. 3.3).
Durante la seduta del 18 dicembre 2018 il Consiglio
comunale di Brissago ha adottato la citata variante e l'introduzione nelle NAPR
del nuovo art. 15a, che dispone:
IMPIANTI PER LA TELEFONIA MOBILE
1. Le antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente sono
ammissibili solo nelle seguenti zone e con le seguenti priorità:
Priorità Zona
I                       zona per
attività produttive e di servizio
zona speciale
riva lago
zona
residenziale in riva al lago
zona di
costruzione intensiva
zona di Caregnano
e Madonna di Ponte
zona intensiva
speciale
zona di
costruzione estensiva
Fabbrica
Tabacchi PRP
Grand Hotel
tutti gli
AP-CP in zona edificabile non citati con
priorità III
_________________________________________________________________________________________
II                      Nucleo del Piano
PRP
zona dei
nuclei delle coste
_________________________________________________________________________________________
III                      aree delimitate
dal raggio di 50 m da:
- casa per anziani
- centro scolastico
2. I gestori delle antenne per la telefonia mobile riconoscibili
visivamente devono di volta in volta dimostrare che non siano disponibili
ubicazioni efficienti nelle zone con priorità più alta.
3. Le domande di costruzione per antenne per la telefonia mobile
riconoscibili visivamente che interessano beni naturali, culturali e paesaggi
protetti devono essere accompagnate dalla perizia di un esperto esterno, in
ordine al loro inserimento.
4. Sottostanno alle precedenti disposizioni anche le antenne per la
telefonia mobile riconoscibili visivamente come tali per foggia, forma e
dimensioni, nonostante eventuali mascheramenti.
5. Le dimensioni e segnatamente l'altezza delle antenne per la
telefonia mobile non devono eccedere quanto oggettivamente necessario per la
loro funzione.
(cfr. rapporto di pianificazione relativo alla
variante di PR concernente gli impianti per telefonia mobile del luglio 2018,
pag. 8).
b. Contro la citata variante RI 1
(__________), RI 2 (__________) e RI 3 (__________)
sono insorte davanti al Consiglio di Stato, chiedendo in via principale di
negarne l'approvazione e postulando in via subordinata lo stralcio dall'art. 15a
cpv. 1 NAPR del grado di priorità III nonché dei cpv. 3, 4 e 5. Per quanto
attiene al cpv. 1, esse hanno anzitutto condiviso l'approccio scelto dal Comune
di suddividere in soli tre ordini di priorità il modello a cascata, viste le esigue
dimensioni della zona per attività produttive e di servizio. Criticano tuttavia
l'attribuzione al grado di priorità II delle zone dei nuclei, che
rappresenterebbero una porzione rilevante del territorio comunale, in quanto
atta a pregiudicare il compito federale da esse svolto, nonché i contenuti del
grado di priorità III che perseguirebbe scopi di carattere ambientale,
riservati alla sola Confederazione. Poiché, così emendata, gli ordini di
priorità previsti dalla norma si ridurrebbero a uno solo, essa si rivelerebbe
superflua, priva di interesse pubblico e quindi lesiva della loro libertà
economica (art. 27 della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101) e d'informazione (art. 16 Cost.). Esse censurano poi
nel dettaglio i contenuti dei seguenti capoversi, in quanto imprecisi (cpv. 2),
privi di interesse pubblico (cpv. 3 e 4) e lesivi della legge sulle
telecomunicazioni del 30 aprile 1997 (LTC; RS 784.10; cpv. 5).
D.  Con giudizio del 18 dicembre 2019 il
Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto, respingendo il gravame
interposto da RI 1, RI 2 e RI 3. Dopo aver delineato la tematica e il quadro
legale di riferimento, l'Esecutivo cantonale ha rilevato come l'art. 15a NAPR,
la cui formulazione riprende il sistema a cascata proposto dalle linee guida
cantonali, semplificandolo e raggruppando concettualmente zone di
destinazione con caratteristiche simili al fine di non appesantire la struttura ,
non ponesse problemi dal profilo della legalità e dell'opportunità. Ha inoltre
aggiunto che con l'introduzione della nuova normativa il Comune si era
conformato alla legislazione federale e cantonale vigente in materia di
pianificazione delle antenne per la telefonia mobile.
E.  RI 1, RI 2 e RI 3 insorgono ora
davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando in via principale l'annullamento
della citata risoluzione governativa e della variante adottata dal Comune e
chiedendo, in via subordinata, il rinvio degli atti al Consiglio di Stato,
affinché approvi l'art. 15a NAPR con le modifiche già proposte in prima sede,
nonché, in via ulteriormente subordinata, il ritorno degli atti al Comune,
affinché adotti l'art. 15a NAPR con dette modifiche. Nel merito esse
ripropongono i medesimi argomenti avanzati senza successo davanti al Governo.
F.   In sede di risposta il Comune chiede
che il ricorso sia respinto con scarna motivazione. Anche la Sezione dello
sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame, richiamando
le motivazioni e le considerazioni esposte nella risoluzione governativa
impugnata.
Le ricorrenti non hanno replicato.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo
sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la
legittimazione attiva delle ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il ricorso,
tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il gravame può essere giudicato sulla base degli
atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2. 2.1. In campo pianificatorio il
Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa
non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della
legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) , il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1
LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:
questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi
a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio
oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione
di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o
non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono
adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei
dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo
corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale
amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv.
3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii ). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64
ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di
approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato ( Raffaello
Balerna , La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in:
RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3. Secondo le insorgenti l'art. 15a
cpv. 1 NAPR violerebbe le garanzie costituzionali della libertà economica e di
quella d'informazione. In particolare, ritengono che il modello a cascata
introdotto con la variante non sia sorretto da un sufficiente interesse
pubblico, in quanto inutile per rapporto alla situazione pianificatoria
comunale.
3.1. Nelle zone edificabili gli impianti di telefonia
mobile sono generalmente conformi alla zona di situazione. Tuttavia, il
Tribunale federale ha riconosciuto che per vaste fasce della popolazione tali
impianti, nella misura in cui sono riconoscibili visivamente in quanto non sono
mascherati o lo sono in modo inefficace, possono comportare un disagio
psicologico suscettibile di minacciare e compromettere la qualità della vita
nelle abitazioni, ridurre l'attrattività delle zone residenziali e diminuire il
valore degli immobili ubicati nelle loro
vicinanze. Tali ripercussioni sono state qualificate dall'Alta Corte federale
come immissioni immateriali degli impianti di telefonia mobile ,
immissioni che possono essere contrastate dai Cantoni e dai Comuni mediante gli
strumenti della pianificazione territoriale (DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 136
I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF 1C_451/2017 del 30
maggio 2018 consid. 2.5.2 ).
3.2. Nell'ambito delle
loro competenze, Cantoni e Comuni possono pertanto emanare norme edilizie e
pianificatorie volte a influenzare le ubicazioni e la costruzione delle antenne
per la telefonia mobile nelle zone residenziali, al fine di salvaguardarne il
carattere, la qualità abitativa e l'attrattività (DTF 138 II 173 consid.
7.4.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF 1C_167/2018 dell'8 gennaio 2019 consid.
2.3, 1C_451/2017 citata consid. 2.5.2) . In tal senso, come visto, gli art. 30 cpv. 1
n. 8 e 117 cpv. 1 RLst domandano ai Comuni di integrare nelle norme di
attuazione del piano rego- latore (regolamento edilizio), entro 10 anni, una disciplina sulle condizioni
per l'ubicazione e la costruzione delle antenne di telefonia mobile. Per
giurisprudenza, una simile disciplina deve comunque rispettare i limiti posti
dal diritto federale, segnatamente dalla legislazione ambientale e dal diritto
delle telecomunicazioni (DTF 133 II 321 consid. 4.3.4 con
rinvii ; in proposito si veda anche "Riassunto"
a pag. 7 della linea guida federale intitolata "Telefonia mobile: Guida
per Comuni e Città", edita nel 2010 dall'Ufficio federale dell'ambiente
[UFAM], delle comunicazioni [UFCOM], dello sviluppo territoriale [ARE],
consultabile sul sito internet
www.bafu.admin.ch/bafu/it/home/temi/elettrosmog/pubblicazioni-studi.html) . In particolare, i Comuni non possono adottare norme che
mirano a proteggere la popolazione dalle immissioni delle radiazioni non
ionizzanti, tale ambito essendo regolato a livello federale esaustivamente dall' ordinanza sulla protezione dalle
radiazioni non ionizzanti del 23 dicembre 1999 (ORNI; RS 814.710), emanata in base alla legge
federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01),
che dunque non
lascia spazio a normative cantonali o comunali (cfr. DTF 133 II 321 consid.
4.3; RtiD I-2006 n. 26 consid. 4; linee guida cantonali "Antenne per la
telefonia mobile" del febbraio 2016, pto. 3, pag. 3). Non possono neppure
dotarsi di disposizioni che ostacolano gli interessi pubblici perseguiti dalla LTC, legge questa che
tende a garantire a tutte le cerchie della popolazione in tutte le parti del
Paese un servizio universale di telecomunicazione affidabile e a prezzi
accessibili nonché a rendere possibile una concorrenza efficace nella fornitura
dei servizi di telecomunicazione (cfr. art. 1 LTC). I Comuni possono pertanto
adottare, per esempio, norme che escludono esplicitamente le antenne di telefonia
mobile da determinate aree soggette a particolare protezione (pianificazione
negativa, Negativplanung ) o le assegnano a determinati comparti
(pianificazione positiva, Positivplanung , cfr. DTF 142 I 26 consid. 4.2, 138 II 173 consid.
6.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; linea guida federale citata, cap. 4.2.3, pag. 33 seg. ) . Di regola, queste regolamentazioni non devono comunque
limitarsi a valutazioni riferite a singole parti di territorio, ma devono
essere elaborate in un contesto più ampio, che tenga conto di una visione
globale di tutti i problemi rilevanti (cfr. DTF 133 II 353 consid. 4.2., 133 II 321
consid. 4.3.4., 133 II 64 consid. 6.4; Heinz
Aemisegger , Die bundesrechtliche Rechtsprechung zu Standortgebundenheit
und Standortplanung von Mobilfunkanlagen, in: VLP-ASPAN, Dossier zu Raum &
Umwelt n. 2/08, cap. 3.1.2.; Benjamin
Wittwer , Bewilligung von Mobilfunkanlagen, II ed., Zurigo 2008, pag. 107
segg.; per tutto quanto precede: STA 90.2008.75 del 14 aprile 2011, 52.2016.182
del 9 marzo 2010 consid. 3). Ammissibili sono
inoltre modelli a cascata ( Kaskadenmodelle ), elaborati in considerazione
della situazione concreta del singolo Comune (cfr. DTF 142 I 26 consid. 4.2,
4.4 e 4.5 e rinvii, 141 II 245 consid. 2.1, 138 II 173 consid. 6.4-6.6; STA
52.2015.437-440 del 31 agosto 2017 consid. 2.3). Il Comune è libero di adottare
la soluzione pianificatoria che ritiene più adeguata, purché essa sia conforme
al diritto federale, ossia consenta uno sviluppo della rete di telefonia mobile
che sia compatibile con le disposizioni in materia ambientale e con le esigenze
degli operatori e dei clienti finali, oltre che con la sensibilità della
popolazione. Il disciplinamento comunale non deve dunque in nessun caso
condurre al divieto di posare antenne (cfr. linea guida cantonale citata, p.to.
6, pag. 5).
3.3. Come detto, il modello a cascata
costituisce uno dei possibili sistemi di
pianificazione a disposizione dei Comuni per disciplinare l'ubicazione delle
antenne di telefonia mobile sul proprio territorio. Questo modello, che il
Tribunale federale ha giudicato lecito (cfr. DTF 138 II 173 consid. 6; STF
1C_51/2012 / 1C_71/2012 del 21 maggio 2012 consid. 5.5), è applicabile
unicamente agli impianti di telefonia mobile percepibili visivamente, ossia
riconoscibili nella loro forma e fattezza e quindi atti a generare secondo la
giurisprudenza federale le immissioni immateriali di cui si è detto al
considerando 3.1. Esso introduce un ordine di priorità fra le diverse zone d'utilizzazione,
classificandole a seconda del loro grado di sensibilità: le zone percepite
dalla popolazione come "meno sensibili" (zone lavorative, produttive,
industriali) sono poste in priorità più alta (I), mentre quelle destinate
esclusivamente alla residenza hanno una priorità più bassa. In base a tale sistema,
un'antenna in una zona di priorità inferiore è ammessa unicamente nella misura
in cui gli operatori di telefonia mobile dimostrano che per motivi di ordine
tecnico o inerenti alla disponibilità del sito non è possibile realizzarla in
una zona di priorità superiore (cfr. linea guida federale citata, cap. 4.2.3.,
pag. 33 seg.). In questo senso, alle pag. 5 e 6 la linea guida cantonale nella
versione aggiornata del febbraio 2016 propone una "norma tipo" basata
su un modello a cascata caratterizzato da nove livelli (gradi) di priorità:
1.    Le antenne per la telefonia mobile
percepibili visivamente sono ammissibili solo nelle seguenti zone e con le
seguenti priorità:
I.         priorità:             zone
per il lavoro;
II.        priorità:             zone
per scopi pubblici nelle quali sono ammessi contenuti con ripercussioni
paragonabili a quelle delle zone per il lavoro;
III.       priorità:             zone
per l'abitazione nelle quali sono ammesse anche attività di produzione di beni
e servizi;
IV.       priorità:             zone per
il tempo libero;
V.       priorità:             zone destinate
esclusivamente all'abitazione a carattere intensivo (alta densità);
VI.       priorità:             nuclei;
VII.      priorità:             zone
destinate esclusivamente all'abitazione a carattere estensivo (bassa densità);
VIII.     priorità:             zone per
scopi pubblici nelle quali non sono ammessi contenuti con ripercussioni
paragonabili a quelle delle zone per il lavoro;
IX.       priorità:             aree
delimitate dal raggio di 100 metri da locali dove soggiornano persone
particolarmente sensibili (bambini, anziani, ammalati).
2.    I gestori delle antenne per la
telefonia mobile percepibili visivamente devono di volta in volta dimostrare
che non sono disponibili ubicazioni nelle zone con priorità più alta.
3.    Le domande di costruzione per
antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente che interessano beni
naturali, culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla
perizia di un esperto esterno, in ordine al loro inserimento.
4.    Sono percepibili visivamente e
sottostanno alle precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia
mobile identificabili come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante
eventuali mascheramenti.
5.    Le dimensioni e segnatamente l'altezza
delle antenne per la telefonia mobile non devono eccedere quanto oggettivamente
necessario per la loro funzione.
4.   Le restrizioni dei diritti
fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere giustificate da un
interesse pubblico preponderante e
rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 132
I 282 consid. 3.2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità
costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato
deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
4.1. Il principio della legalità prevede che la
limitazione di un diritto fondamentale deve fondarsi su una norma generale e
astratta. Essa deve essere sufficientemente precisa in modo da garantire la
sicurezza del diritto. L'agire dell'amministrazione nel singolo caso deve
essere prevedibile e rispettare il principio della parità di trattamento. La
precisione che la base legale deve avere dipende dalla gravità della
limitazione del diritto fondamentale (DTF 130 I 360 consid. 1).
4.2. In linea generale, è pubblico l'interesse che
coinvolge la generalità dei cittadini o una sua
frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio
delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del
territorio esso è segnatamente dato quando
la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito
dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati in gioco ( RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy- Ecabert , Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari ,
Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594 ). Se per restringere la proprietà può essere
invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi ordine di motivi, le
restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o di
politica sociale oppure su misure di pianificazione del territorio (DTF 132 I
282 consid. 3.3). Il fatto che queste misure possano avere degli effetti
secondari anche sulla libera concorrenza non le rende di per sé contrarie a
questo principio (STF 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg
Paul Müller/Markus Schefer , Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der
Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag.
1071).
4.3. Il principio della proporzionalità esige invece
che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),
che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo
venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario
(regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i
mezzi utilizzati ( regola
della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con
rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 103-106; Scolari , op.
cit., n. 595-610).
5. 5.1. A proposito
del modello a cascata già si è detto come in più di un'occasione il Tribunale
federale ne abbia confermato l'ammissibilità a determinate condizioni (cfr. supra ,
consid. 3.3). Nel caso di specie, mediante l'introduzione nelle NAPR del nuovo
art. 15a, il Comune ha inteso disciplinare la pianificazione degli impianti per
la telefonia mobile sul suo territorio, facendo in modo che la scelta della
loro ubicazione rispettasse un chiaro ordine di priorità. Secondo quanto
indicato a pag. 6-7 del rapporto di pianificazione del luglio 2018 (rapporto
2018), il cpv. 1 della nuova norma riprende il sistema a cascata suggerito
dalla linea guida cantonale, adattandolo alla propria situazione
territoriale , che non presenta eccessive difformità e si presta ad una
razionalizzazione della classificazione delle zone suddividendole in tre
gradi di priorità. La tabella riassuntiva a pag. 7 del citato rapporto illustra
l'ordine di priorità delle zone del piano regolatore di Brissago nel sistema a
cascata, indicando per ogni zona quella di riferimento ai sensi dell'art. 27
RLst. Al grado di priorità I, corrispondente alle zone per il lavoro, è
attribuita la zona per attività produttive e di servizio. In priorità II sono
inserite le zone per l'abitazione in cui sono ammesse attività di produzione di
beni e servizi (zone miste), ossia la zona speciale riva lago, la zona di
costruzione intensiva, la zona di Caregnano e Madonna di Ponte, la zona
intensiva speciale, la zona di costruzione estensiva e i comparti relativi al
Grand Hotel e alla Fabbrica Tabacchi, i nuclei e le zone esclusivamente per l'abitazione,
ossia il comparto del Nucleo del Piano, la zona dei nuclei delle coste e la zona residenziale in riva al lago, e infine le zone per scopi pubblici in cui
non sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone
per il lavoro, ossia tutte le zone AP-EP non citate nelle aree con priorità III.
Al grado di priorità III sono assegnate quelle aree delimitate dal raggio di 50
m da ambienti dove soggiornano persone particolarmente sensibili, ossia la casa
per anziani e il centro scolastico. Tuttavia, considerata l'esiguità della zona
per attività produttive e di servizio, il fatto che vi sono ammesse anche destinazioni
abitative e la volontà di protezione estetico-paesaggistica dei nuclei (cfr.
rapporto 2018, pag. 7-8), l'art. 15a cpv. 1 NAPR ha poi assunto la formulazione
adottata dal Consiglio comunale, che riprende i contenuti indicati a pag. 8 del
rapporto 2018 (cfr. supra , consid. C.a).
Con l'introduzione del
cpv. 3 il Comune ha inoltre voluto tutelare il suo patrimonio naturale,
culturale e paesaggistico tramite speciali garanzie (perizia esterna) in ordine
all'inserimento delle antenne per la telefonia mobile nel contesto protetto.
5.2. Le insorgenti
negano la sussistenza di un interesse pubblico sufficiente a prevedere la
disciplina di cui al cpv. 1. Infatti, criticata l'attribuzione al grado di
priorità II delle zone dei nuclei, che, vista la loro considerevole estensione,
sarebbe atta a pregiudicare il compito federale loro affidato, nonché i contenuti
del grado di priorità III che perseguirebbe scopi estranei alla normativa, relativi
alla protezione dell'ambiente, gli ordini di priorità necessari si ridurrebbero
a uno solo, di modo che la norma si rivelerebbe superflua.
5.2.1. Il territorio
del Comune di Brissago ha una superficie complessiva di 17.74 km 2 e
si caratterizza per la sua integrazione nella struttura urbana del Locarnese,
all'interno della quale, a seguito del declino della lavorazione del tabacco e
delle attività legate all'edilizia, assume, oltre alla funzione residenziale,
quella specializzata di stazione turistica (cfr. rapporto di
pianificazione del novembre 1993, pag. 7; rapporto 1993). Il suo comprensorio
può essere delimitato orizzontalmente in cinque settori con caratteristiche
morfologiche e insediative peculiari: la riva lago compresa tra la strada
cantonale e il lago, la prima fascia collinare situata tra la strada cantonale
e quota 300 msm; la seconda fa- scia collinare compresa tra le quote 300 e 600 msm; i monti di Piodina,
Incella, Porta, Borgna e di Naccio e infine i nuclei del Piano e delle Coste
(cfr. rapporto 1993, pag. 4-5 e pag. 10). La trama insediativa che determina l'assetto
attuale del Comune si caratterizza per lo spostamento progressivo del
baricentro comunale verso il Nucleo del Piano e lungo la strada cantonale, dove
si concentra la maggior parte della popolazione residente, delle attività
alberghiere e produttive e dei servizi pubblici e privati e per l'occupazione
degli spazi aperti delle coste con insediamenti estensivi (cfr. rapporto
1993, pag. 7). Dal profilo pianificatorio nella fascia compresa fra il lago e
la strada cantonale sono situate la zona residenziale in riva al lago con
destinazione esclusivamente abitativa (cfr. art. 24 cpv. 1 NAPR), la zona
speciale riva lago con destinazione mista (residenziale, turistica, alberghiera
e di servizio: cfr. art. 23 cpv. 1 NAPR), l'area assegnata al PRP Grand Hotel,
in cui, oltre al mantenimento della casa di cura esistente al mapp. 21, è
ammessa pure la costruzione di abitazioni, alberghi, ristoranti ed altre
attrezzature turistiche (cfr. p.to B.2.1.A e p.to B.2.2.A NAPRP Grand Hotel), l'area
assegnata al PRP Fabbrica Tabacchi con destinazioni miste (cfr. art. 9 NAPRP
Fabbrica Tabacchi, che prevede per il settore A: mantenimento delle attività
produttive e di servizio con possibilità di insediare nello stabile esistente
contenuti abitativi, ricreativi, culturali, congressuali e turistici; per il
settore B: residenza; per il settore C: mantenimento dell'attività produttiva
esistente e, in caso di cessazione, ricostruzione della struttura con contenuti
comuni al servizio dei settori A e B quali piscina coperta, reparto wellness e
fitness e, in generale, contenuti ricreativi), la maggior parte dell'area
assegnata al PRP del Nucleo del Piano con destinazione prevalentemente
residenziale (cfr. art. 4 NAPRP Nucleo del Piano e Relazione pianificatoria
dell'aprile 1990, pag. 11) nonché alcune aree AP/EP. Nella prima fascia
collinare si situa la parte rimanente della zona PRP del Nucleo del Piano, la
zona per attività produttive e di servizio (cfr. art. 27 cpv. 1 NAPR), la zona
di costruzione intensiva con destinazione mista (residenziale, alberghiera, di
servizio e produttiva, cfr. art. 25 cpv. 1 NAPR), la zona di Caregnano e
Madonna di Ponte con la medesima destinazione (cfr. art. 26 cpv. 1 NAPR che
rinvia all'art. 25 cpv. 1 NAPR), la zona intensiva speciale, nella quale vanno
mantenute le destinazioni turistico-alberghiere e sanitario-assistenziali
esistenti (cfr. art. 28 cpv. 1 e 2 NAPR), la zona di costruzione estensiva
destinata in principio alla residenza (cfr. art. 29 cpv. 1 NAPR), alcune
aree destinate alla costruzione di alloggi a pigione moderata e per l'accesso
alla proprietà nonché diverse zone AP-EP. Nella seconda fascia collinare trovano
spazio la zona di costruzione estensiva, due aree riservate per l'accesso alla
proprietà e alcune aree AP-EP. La prima e la seconda fascia collinare sono poi
punteggiate dai vari nuclei delle Coste, in principio destinati alla
residenza (cfr. art. 31 cpv. 2 NAPR).
Il Comune si
contraddistingue inoltre per le sue qualità naturalistiche (cfr. art. 16 e 17
NAPR e il piano del paesaggio che prevede vaste zone di protezione
naturalistica e alcune aree di rispetto della natura e del paesaggio) e
culturali (cfr. elenco dei beni tutelati a livello cantonale e locale di cui
all'art. 18 cpv. 1 lett. a e b NAPR che,
per quanto attiene ai beni d'importanza cantonale, sembrerebbe incompleto [cfr.
elenco IBC, consultabile all'indirizzo: https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/ubc/temi/inventario-dei-beni-culturali/consultazione-ibc/consultazione/]).
5.2.2. Contrariamente
a quanto sostengono le ricorrenti, che ritengono la normativa superflua, la
necessità di disciplinare la posa di antenne per la telefonia mobile sul
territorio di Brissago è suffragata da un eminente interesse pubblico. La
presenza di vaste zone destinate all'abitazione, alle quali possono essere
assimilate anche quelle destinate alle attività alberghiere e sanitario-assistenziali,
nonché la sussistenza di numerosi beni culturali e di vaste aree di protezione
naturalistica a diretto contatto con la zona edificabile, fanno sì che le
premesse di cui all'art. 30 cpv. 1 n. 8 RLst risultino date. Dal profilo prettamente
teorico, la scelta del Comune di adottare al cpv. 1 dell'art. 15a NAPR il
modello a cascata per disciplinare la posa degli impianti per la telefonia
mobile sul proprio territorio - con le riserve di cui si dirà in seguito -
appare sorretta da valide ragioni per il fatto che l'area edificabile comunale
presenta destinazioni abbastanza diversificate (zone produttive, zone
residenziali, zone miste, numerose aree atte ad ospitare attrezzature e
costruzioni d'interesse pubblico), ciò che permette una loro classificazione in
diversi gradi di priorità a seconda dei contenuti ivi ammessi. Pure la
riflessione se- condo la quale la zona per attività produttive e di servizio risulta troppo
esigua per essere assegnata da sola al grado di priorità I nonché la volontà di
preservare, vista la loro rilevanza culturale e paesaggistica, i nuclei,
destinati principalmente alla residenza, risulta condivisibile con conseguente
loro assegnazione ad un grado di priorità inferiore. Tuttavia l'analisi territoriale necessaria per comprovare la bontà della scelta
codificata al cpv. 1, non va oltre, limitandosi a queste due riflessioni. Il
risultato che ne deriva è che al grado di priorità I sono assegnate in pratica
tutte le zone edificabili del Comune, incluse le zone edificabili AP-EP, ad
eccezione dei nuclei (grado di priorità II), della casa per anziani e del
centro scolastico (grado di priorità III). L'approccio prescelto non risulta dunque
verificabile, e quindi motivato in modo sufficiente, in quanto non sorretto da
un'analisi territoriale che dimostri concretamente che le zone attribuite alla
priorità I siano accorpate correttamente alla luce delle loro finalità. Anzitutto,
dall'esame delle destinazioni delle varie zone, risulta che accanto a quelle
prettamente residenziali (zona residenziale in riva al lago, zona di
costruzione estensiva, zona intensiva speciale, zona dei nuclei delle Coste e
del PRP Nucleo del Piano) vi sono anche zone miste, che ammettono, oltre alla
residenza, contenuti produttivi (zona per attività produttive e di servizio,
zona di costruzione intensiva, zona di Caregnano e Madonna di Ponte, PRP
Fabbrica Tabacchi, settore A), di modo che un approccio diversificato fra
queste zone non parrebbe di primo acchito escluso. Inoltre è ben vero che, anche
qualora si volesse procedere a tale differenziazione, le zone prettamente
residenziali ricoprono comunque la stragrande maggioranza della superficie
edificabile del Comune (cfr. piano delle zone e tabelle riportate a pag. 16 del
rapporto 1993). Problematica appare allora la loro attribuzione alla categoria
di grado I, la quale, secondo il concetto alla base del modello a cascata,
dovrebbe invece racchiudere proprio quelle zone ritenute meno sensibili sotto
il profilo "estetico" per la popolazione (cfr. RtiD II-2020 n. 6
consid. 7.1). Sotto questo profilo, incomprensibile risulta l'affermazione contenuta
nel rapporto 2018, pag. 6, secondo cui la concretizzazione della presente
procedura provvede ad adempiere alle disposizioni previste dal RLSt, facendo in
modo che la scelta dell'ubicazione delle antenne rispetti un chiaro ordine di priorità, privilegiando la collocazione nelle aree
percepite come meno sensibili per la popolazione (sottolineatura d.R.).
Il rapporto 2018 non spiega inoltre le ragioni per cui in
concreto si sia deciso di adottare un modello a cascata piuttosto che una norma
che contemplasse una pianificazione positiva o negativa dell'ubicazione delle
antenne per la telefonia mobile sul territorio, o ancora una combinazione dei
vari modelli (cfr. linea guida federale intitolata "Telefonia
mobile: Guida per Comuni e Città" , cap. 4.2.7, pag. 39,
citata al consid. 3.2). Soluzione questa che
permetterebbe, fra l'altro, di tutelare anche il patrimonio
culturale del Comune, vista la volontà, codificata al cpv. 3 dell'art. 15a NAPR
di garantire che gli impianti per la telefonia mobile non lo compromettano. Sempre a pag. 6 l'ente pianificante si limita infatti a
indicare di aver semplificato il sistema a cascata contenuto nelle linee guida
cantonali con la scelta di tre gradi di priorità, per raggruppare
concettualmente zone con caratteristiche simili e non appesantire la struttura ,
precisando poi, a pag. 7, come l'introduzione nelle NAPR della nuova normativa
non abbia lo scopo di ostacolare l'installazione di impianti per la telefonia
mobile sul territorio comunale e debba tenere conto anche dell'interesse
pubblico a una fornitura di servizi adeguata. Tali indicazioni,
del tutto vaghe e generiche, non sono state sostanziate neppure in sede di
risposta. L'impressione che se ne ricava è quella di una trasposizione del
modello proposto dalla linea guida cantonale, senza un'analisi approfondita
delle caratteristiche e delle qualità del territorio di Brissago e senza una
riflessione in merito all'opportunità di adottare soluzioni di gestione
alternative degli impianti (in particolare: pianificazione positiva o
negativa). Peraltro, qualora l'espressione "non appesantire la
struttura", ripresa anche dal Consiglio di Stato nella risoluzione avversata
(cfr. supra , consid. D), sia da interpretare nel senso di evitare la
formulazione di un sistema a cascata costituito di un numero eccessivo di
livelli di priorità, tale criterio da solo non potrebbe in ogni caso
rappresentare un valido motivo atto a giustificare la variante all'esame.
Infatti, pur essendo di principio corretto l'approccio volto a razionalizzare
la classificazione delle zone del piano raggruppando quelle che ammettono
contenuti analoghi nello stesso grado di priorità, per essere sorretta da un
sufficiente interesse pubblico una simile soluzione deve poggiare, come detto, su motivi pertinenti e
basarsi su un'analisi territoriale approfondita.
5.2.3. Per quanto
attiene alle zone AP-EP va poi osservato che, se da un lato l'attribuzione al grado
di priorità III della casa per anziani e del centro scolastico appaia
giustificata in base alla tabella riassuntiva di cui a pag. 7 del rapporto
2018, dall'altro non risultino sufficientemente chiari i motivi alla base dell'attribuzione
al grado di priorità I di tutte le altre AP-EP situate in zona edificabile, i
cui contenuti sono molto eterogenei (cfr. piano delle zone AP/EP). La necessità
di un esame più approfondito è peraltro indicata nella linea guida cantonale
che a pag. 7 rileva che la norma tipo va adattata da ogni singolo Comune
alla propria realtà, tenendo conto della pianificazione esistente, della sua
situazione e delle concrete caratteristiche territoriali e paesaggistiche .
In quest'ottica, la motivazione espressa dall'ente pianificante a pag. 6-7 del rapporto
2018, secondo cui il territorio di Brissago non presenterebbe eccessive
difformità , risulta manifestamente insufficiente e, in ogni caso, visto
quanto riportato al considerando che precede, appare il frutto di un'analisi
superficiale. Dagli atti della variante non sono quindi desumibili i motivi che
giustificano le scelte operate dal Comune, che non si fondano su una
ponderazione degli interessi verificabile sulla base di accertamenti riferiti
al suo comprensorio.
5.2.4. In definitiva il
Comune non ha dimostrato l'interesse pubblico alla base della sua scelta né ha
compiuto la necessaria ponderazione degli interessi. Ne discende che a torto il
Governo ha approvato l'introduzione di questo capoverso, che deve quindi essere
annullato. Vista la loro stretta correlazione, l'annullamento del cpv. 1 dell'art.
15a NAPR comporta l'annullamento del cpv. 2 della medesima norma, che si fonda
direttamente sul modello a cascata.
5.2.5. A
titolo abbondanziale si rileva che, contrariamente a quanto pretendono le
ricorrenti, la scelta di cui al cpv. 1 di delimitare un raggio da aree dove
soggiornano persone particolarmente sensibili risulta in linea di principio
sorretta da ragioni oggettive (cfr. anche "norma tipo" contenuta
nella linea guida can-tonale che prevede l'attribuzione in ultima priorità
delle aree nel raggio di 100 m da locali dove soggiornano persone
particolarmente sensibili, supra , consid. 3.3). L'indicazione di un
preciso raggio di protezione (in concreto 50 m) garantisce infatti un approccio
sistematico alla questione della tutela dalle immissioni immateriali generate
dalle antenne telefoniche e consente, malgrado una certa standardizzazione, di
tenere adeguatamente conto delle caratteristiche del tessuto insediativo di
ogni singolo comune, adattando le dimensioni del raggio di protezione. Esso
risponde all'interesse pubblico di tutelare le categorie più sensibili della
popolazione dalle immissioni immateriali provenienti dagli impianti telefonici
ubicati nelle vicinanze di determinate costruzioni pubbliche.
5.3.
5.3.1. L'art. 15a NAPR riprende testualmente
nei successivi capoversi il tenore della "norma tipo" elaborata dal
Dipartimento del territorio nella direttiva cantonale (cfr. supra ,
consid. 3.3). Il suo cpv. 3 dispone che le domande di costruzione per
antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente che interessano beni
naturali, culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla
perizia di un esperto esterno, in ordine al loro inseri-mento . Nelle sue
finalità tale disposizione sembrerebbe rispondere a un interesse pubblico,
nella misura in cui mira a proteggere oggetti e luoghi particolarmente
sensibili e tutelati dalle ripercussioni estetiche negative derivanti dalla
posa di impianti per la telefonia mobile. Sennonché, imponendo agli operatori
telefonici di far allestire sistematicamente una perizia, essa risulta lesiva
del principio della proporzionalità in
senso stretto (cfr. supra , consid. 4.3) .
5.3.2. La
LST prevede all'art. 104 cpv. 2 (= art. 94 cpv. 2, fino al 9 febbraio 2015; BU
2015, 40) una clausola estetica positiva ( principio operativo )
applicabile a tutto il territorio cantonale. Tale norma esige che gli
interventi si inseriscano nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa. L'art.
100 RLst precisa che ciò si verifica quando un progetto si integra nello
spazio circostante, ponendosi in una relazione di qualità con le preesistenze e
le caratteristiche dei luoghi . Il principio d'inserimento ordinato e
armonioso è applicato dall'Ufficio della natura e del paesaggio (art. 109 cpv.
1 LST, art. 109 cpv. 1 lett. b RLst), nell'esame delle domande di costruzione
che riguardano i progetti edilizi fuori dalle zone edificabili (art. 24 e 25
LPT), i nuclei, le rive dei laghi ed i paesaggi d'importanza federale e
cantonale e le zone edificabili, in quest'ultimo caso se il progetto comporta
un impatto paesaggistico significativo. Per il resto, all'interno della zona
fabbricabile, esso è applicato dai comuni, che possono richiedere il parere del
Cantone (cfr. art. 109 cpv. 2 LST). Tale principio trova dunque applicazione
anche nell'esame delle domande concernenti le antenne di telefonia mobile,
ancorché nel loro caso, di principio, non sia applicabile un metro di giudizio
troppo severo, posto che la loro ubicazione e il loro aspetto sono spesso
dettati da esigenze tecniche (cfr. STF 1C_98/2011 del 22 settembre 2011 consid. 6.1; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf , Zürcher
Planungs- und Baurecht, Zurigo 2011, pag. 674).
Per rapporto agli
interventi che coinvolgono un bene culturale protetto di interesse cantonale o
che avvengono all'interno del suo perimetro di rispetto , la legge sulla
protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100) impone d'altronde che essi siano autorizzati dall'autorità
cantonale, segnatamente dall'Ufficio dei beni culturali
(UBC; art. 24 cpv. 1 e 25 cpv. 1 LBC), sentito il parere della Commissione dei
beni culturali (CBC; art. 24 cpv. 2 LBC in combinazione con l'art. 19 del
regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004; RBC; RL 445.110). La consultazione preliminare della CBC da parte del municipio è
invece facoltativa, ma pur sempre possibile, per progetti che coinvolgono beni
protetti di interesse locale (art. 25 cpv. 2 LBC).
Per quanto attiene invece agli oggetti protetti a
livello federale, la legge federale sulla protezione della natura e del
paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451) dispone all'art. 7 cpv. 2 che sia
raccolta la perizia della Commissione federale per la protezione della natura e
del paesaggio (CFNP) e della Commissione federale dei monumenti storici (CFMS)
se, nell'adempimento di un compito delle Confederazione ai sensi dell'art. 2
LPN - quale è, secondo la giurisprudenza federale, il rilascio di una licenza
edilizia per la costruzione di un impianto di telefonia mobile (DTF 131 II 545
consid. 2.2; cfr. Peter Heer in: Institut für Schweizerisches und Internationales Baurecht e
al. [curatori], Baurecht 2019, Aktuelle
Rechtsfragen zum ISOS, pag. 192) - un oggetto
iscritto in un inventario federale ai sensi dell'articolo 5 LPN (quale, ad esempio, l'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza
nazionale [ISOS]) può subire un danno
rilevante oppure se sorgono questioni d'importanza fondamentale. Oltretutto, la
LPN conferisce alla CFNP e alla CFMS la facoltà di allestire motu proprio una perizia facoltativa in casi gravi (cfr. art. 8 LPN).
Da quanto esposto emerge che sia
il diritto cantonale sia quello federale prevedono già l'intervento di autorità
specializzate al fine di valutare l'inserimento nel paesaggio degli impianti di
telefonia mobile e le ripercussioni di questi ultimi in contesti
particolarmente sensibili - dal profilo naturalistico, paesaggistico e
culturale - e protetti. Alla luce di ciò
appare invero eccessivo pretendere l'inoltro sistematico di una perizia di un
esperto esterno nel caso di impianti che interessano beni naturali, culturali e paesaggi
protetti. A maggior ragione che la legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE;
RL 705.100) e il relativo regolamento di applicazione del 9 dicembre 1992 (RLE;
RL 705.110) consentono all'autorità, laddove necessario, di chiedere all'istante
in licenza ulteriori informazioni e completamenti e, in casi partico-lari,
anche l'allestimento di studi speciali o perizie (cfr. art. 11 cpv. 3 RLE). Ne
consegue che il cpv. 3 dell'art. 15a NAPR dev'essere annullato.
5.4. In
considerazione dell'annullamento dei primi tre capoversi dell'art. 15a NAPR,
nella misura in cui il cpv. 4 rinvia a questi ultimi va anch'esso annullato. In
merito a tale disposto giova tuttavia rilevare come, contrariamente a quanto
asserito dalle insorgenti, esso appaia sorretto da un sufficiente interesse
pubblico ritenuto che s'innesta nel solco della
giurisprudenza federale secondo cui le ripercussioni immateriali generate dagli
impianti di telefonia mobile derivano unicamente da impianti direttamente visibili (né nascosti né mascherati) o
indirettamente riconoscibili visivamente in
quanto mascherati o nascosti in modo inefficace (cfr. DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 136 I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321
consid. 4.3.4; STF 1C_451/2017 del 30 maggio 2018 consid. 2.5.2, citate al consid. 3.1).
La norma mira infatti a preservare la qualità di vita nelle zone abitative del
piano, conser- vandone intatta l'attrattività. Inoltre non viola il principio della
proporzionalità, ritenuto che non tocca le antenne telefoniche opportunamente
rese invisibili o indistinguibili per forma e fattezza attraverso l'ausilio di
efficaci metodi di mascheramento (come ad esempio l'inserimento dell'impianto
nella falda dei tetti, la sua accurata integrazione nei comignoli ecc.), per le
quali il Tribunale federale ha infatti rilevato come l'interesse pubblico a
prevenire le immissioni immateriali generate delle stesse sia a tal punto
contenuto da rendere sproporzionata qualsiasi restrizione della libertà degli
operatori di scegliere dove ubicarle (cfr. STF 1C_451/2017 citata consid. 2.6).
Esaminando un'analoga disposizione introdotta dal Comune di Rothenburg nel
Canton Lucerna, l'Alta Corte federale ha inoltre considerato come la
formulazione visuell als solche wahrnehmbare Antenne ("antenna
percepibile visivamente come tale") non violi il diritto federale, sebbene
sia indeterminata e conceda all'autorità comunale ampio potere d'apprezzamento
nello stabilire in quali casi un impianto di telefonia mobile sia da
considerarsi tale (cfr. STF 1C_451/2017 citata consid. 4.8.1-4.8.4).
5.5. Può invece essere mantenuto in vigore il
cpv. 5 dell'art. 15a NAPR, in quanto il suo contenuto, che si limita a
codificare la giurisprudenza in materia di conformità di zona e di altezza
delle antenne per la telefonia mobile (cfr. DTF
142 I 26 consid. 4.2, 141 II 245 consid. 2.1, 138 II 173 consid. 5.3, 133 II
321 consid. 4.3.1 e 4.3.2; STA 52.2016.466 del 14 settembre 2018 consid. 2.2,
3.5 ), non viola il diritto. La
risoluzione governativa impugnata va dunque confermata limitatamente a tale
punto.
6.   6.1. In esito a tutte le
considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente accolto e la
risoluzione governativa impugnata annullata nella misura in cui approva i
capoversi da 1 a 4 dell'art. 15a NAPR.
6.2. La tassa di giustizia è posta in capo alle
ricorrenti in proporzione al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm),
mentre sono date le premesse per sollevare l'ente pubblico da tale obbligo
(art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune, tuttavia, è tenuto a versare le ripetibili
alle insorgenti, patrocinate, proporzionalmente al grado di successo dell'impugnativa
(art. 49 cpv. 1 LPAmm), a valere per entrambe le sedi di ricorso.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il
ricorso è parzialmente accolto.
§  Di conseguenza la risoluzione del 18
dicembre 2019 (n. 6733) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui
approva l'art. 15a cpv. 1-4 NAPR.
2.   La
tassa di giustizia di fr. 900.- è posta a carico delle ricorrenti, alle quali
va retrocesso l'importo di fr. 1'100.- versato in eccesso quale anticipo spese.
Il Comune verserà alle insorgenti complessivamente fr. 2'500.- per ripetibili.
3.   Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al
Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno
2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera