Tassa per il servizio di raccolta dei rifiuti - principio di equivalenza
Decisione del 19.08.2013, TRAM
Incarto n. 52.2012.126
TASSA DEI RIFIUTI
art. 8 COST
art. 18 LALPAMB
art. 2 LPAMB
art. 32a LPAMB

composto dei giudici:
Stefano
  Bernasconi, vicepresidente,
Matteo Cassina, Flavia Verzasconi
segretaria:
Paola
  Carcano Borga, vicecancelliera
statuendo
sul ricorso 27 marzo 2012 di
RI
  1
contro
la decisione 13 marzo 2012 del Consiglio di Stato (n.
  1458), che ha respinto l'impugnativa
  dell'insorgente avverso la risoluzione 19 gennaio 2012 con cui il municipio
  di __________ ha confer mato la tassa a suo
  carico di fr. 559.45 per il servizio di raccolta ed eliminazione
  rifiuti 2011, inerente alla sua attività professionale;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è domiciliata a __________
e svolge nel comune di __________, in uno stabile sito in via __________, a
titolo accessorio, un'attività professionale
in materia di consulenza aziendale , di gestione immobiliare, di Feng
Shui e fiori di Bach. Inoltre impartisce corsi privati di manipolazione
rilassante per bambini in età prescolare. Il 9 dicembre 2011 il municipio di __________ le ha notificato la tassa per il
servizio di raccolta rifiuti, per l'anno allora in corso, relativa alla sua attività professionale, per un importo di fr. 559.45, IVA compresa.
B. Contro questa fattura
l'insorgente ha inoltrato reclamo, rilevando di
svolgere un'attività accessoria di poche ore settimanali che comporta
una produzione di rifiuti alquanto contenuta e quantificabile in 1 - 2 sacchi
da 17 litri al mese. Mediante risoluzione del 19 gennaio 2012 il municipio di __________ ha respinto
l'impugnativa. Considerata l'obbligatorietà del servizio, esso ha ritenuto
ininfluente l'uso effettivo del servizio pubblico da parte del singolo utente.
C. Adito su ricorso da RI 1, con decisione 13 marzo 2012
il Consiglio di Stato ha confermato la tesi dell'esecutivo comunale.
Ritenuto che l'ente pubblico deve provvedere a mantenere efficiente il servizio
di raccolta rifiuti anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo
utente, esso ha ritenuto giustificata l'imposizione della tassa litigiosa a
prescindere dall'uso effettivo di tale servizio, ritenuto che, per stessa
ammissione dell'insorgente, essa produce comunque con la sua attività professionale
un certo quantitativo, seppur contenuto, di scarti.
D. Contro questa
decisione governativa la soccombente si aggrava ora davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e sollecitando un'imposizione
meno onerosa, che tenga debitamente conto del quantitativo alquanto ridotto di
rifiuti che produce con la sua attività professionale. In sintesi ribadisce gli
argomenti già sollevati dinnanzi alle precedenti istanze di giudizio.
E. Chiamati ad
esprimersi, il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e il municipio
di __________, con argomenti di cui si dirà, se del caso, in seguito, hanno sollecitato la reiezione del
gravame.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 legge organica comunale del 10 marzo
1987; LOC; RL 2.1.1.2). Il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1) e
la legittimazione della ricorrente certa
(art. 43 LPamm). L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine e può
essere decisa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2. 2.1. La tassa per il servizio di raccolta ed
eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, vale a dire un compenso
particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione
o per un servizio pubblico (cfr. DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986 n. 38 consid. 7). Essa deve pertanto poggiare su di una legge
in senso formale ed ossequiare inoltre i principi della copertura dei costi
(condizione comunque controversa per talune tasse di utilizzazione) e della
proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la terminologia comunemente
invalsa in materia di tributi causali assume
la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che
precedono DTF 118 Ia 320 segg., consid. 3, 4b e 4c rispettivamente; inoltre DTF
111 Ia 326, consid. 7). La fissazione della tassa in rassegna deve indi
ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 8 della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) ed il
divieto d'arbitrio sancito all'art. 9 Cost. (RDAT 1986 n. 38 consid. 6, ancora riferito all'art. 4 della vecchia
costituzione federale del 1874). 2.2. In quanto corrispettivo di una prestazione speciale ai sensi degli art.
31b cpv. 1 e 48 cpv. 1 delle legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; 814.01), la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti deve infine rispettare il principio della causalità sancito all'art. 2 LPAmb medesima (URP
1994 N. 13, pag. 90 segg.; STA 52.2003.291 del 28 ottobre 2003, consid. 2.2 e
3.2.). Come ha avuto modo di affermare in più occasioni il Tribunale federale, il
prelievo dei costi concernenti il trattamento dei rifiuti urbani non avviene
tuttavia in applicazione diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb. È infatti necessaria una regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente i comuni ai
quali tale compito è delegato (com'è il caso in Ticino) godono di un certo margine di decisione. In questo ambito, in particolare, il principio della causalità non può venire interpretato nel senso
che è lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità dei
rifiuti effettivamente prodotta. Una simile interpretazione obbligherebbe in
pratica gli enti pubblici ad introdurre la cosiddetta tassa sul sacco, mentre
che il legislatore federale non ha inteso limitare in maniera così importante
le competenze dei Cantoni in una materia politicamente tanto discussa (cfr.
RDAT I-1996, n. 51 e 52). Il Tribunale federale ne ha concluso che i Cantoni,
rispettivamente i comuni, godono di una notevole libertà nello stabilire le
tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: le stesse
dovranno comunque tendere a conseguire quanto
disposto dall'art. 2 LPAmb rispettando nel contempo, com'è già stato
detto, il principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio
(ibidem). 2.3. Il finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani è regolamentato all'art. 32a LPAmb. Questa norma
concretizza il principio generale di causalità ancorato all'art. 2 LPAmb nel
contesto del finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani (Messaggio del
Consiglio federale 4 settembre 1996, pubbl. in FF 1996, 1041 segg.,
1060). Sebbene l'art. 32a LPAmb fissi taluni precisi criteri che i Cantoni,
rispettivamente i comuni, devono osservare nella determinazione delle tasse di
smaltimento dei rifiuti urbani, il margine di manovra lasciato loro per
soddisfare il principio di causalità rimane
pur sempre ampio (Messaggio citato, pag. 1061; DTF 125 I 449 consid. 3 b bb e cc). Il testo dell'art. 32a cpv. 1 lett. a LPAmb, che vincola la fissazione della tassa al tipo ed alla quantità
dei rifiuti consegnati, si pone anzi, in una certa misura, in conflitto con le intenzioni di Consiglio federale e Parlamento di limitare al minimo detto margine, creando
semplicemente un quadro generale entro cui Cantoni e comuni avrebbero dovuto operare (cfr. Veronika Huber-Wälchli ,
Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende
und verursachergerechte Gebühren, URP 1999, 35 segg., 42 seg. con rinvii - alla nota 28 - agli interventi del consigliere
agli Stati Gian Reto Plat-tner e della consigliera federale Ruth Dreifuss in BUCS 1996, pag. 1163
seg. e 1166). 2.4. Il primo gennaio 2006 sono entrati in
vigore la legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
protezione dell'ambiente del 24 marzo 2004
(LALPAmb; RL 9.2.1.1.) e il suo regolamento
generale di applicazione del 17 maggio 2005 (RLALPamb ; RL 9.2.1.1.1.), che
riprendono i principi fino ad allora ancorati nella legge cantonale di
applicazione della legge federale contro l'inquinamento della acque dell'8
ottobre 1971 (LALIA; RL 9.1.1.2). La legislazione ticinese affida ai comuni la
competenza di organizzare la raccolta dei rifiuti urbani (art. 17 LALPAmb). I
comuni devono disciplinare mediante regolamento i compiti di loro competenza
(art. 17 cpv. 3). I comuni sono autorizzati a fissare delle tasse, conformi al
principio di causalità, per il finanziamento dei relativi costi (art. 18).
Fatto salvo per eventuali direttive emanate dalla Sezione della protezione dell'aria,
dell'acqua e del suolo in conformità con l'art. 3 cpv. 1 lett. b) del
regolamento di applicazione dell'ordinanza tecnica sui rifiuti del 17 maggio
2005 (ROTR; RL 9.2.1.1.2.), la LALPamb lascia al legislatore comunale ogni
decisione circa i criteri di imposizione, limitandosi a fissare il limite
superiore della stessa. Ne discende che, sicuramente almeno per quanto concerne
il prelievo delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di una notevole libertà
di decisione: godono pertanto di autonomia costituzionalmente protetta (RDAT
1986 n. 38 consid. 4; 1989 n. 39 consid. 3b; I-1991 n. 30 consid. 4b; I-1996 n.
51, consid. 7). 2.5. A __________ il servizio di raccolta ed
eliminazione dei detriti solidi è disciplinato dal regolamento per il
servizio raccolta ed eliminazione dei rifiuti (in seguito: RSRER) del 30
novembre 1998, in vigore dal 1° gennaio 1999. Giusta l'art. 1 RSRER il comune organizza sul proprio territorio il servizio raccolta rifiuti e la consegna di immondizia è di principio
obbligatoria (art. 3). Per quanto attiene al finanziamento di questo servizio,
l'art. 28 istituisce il prelievo di una tassa, calcolata in base al principio
della copertura delle spese e diversificata in varie categorie e, in taluni
casi, sottocategorie di utenti, per cui il legislatore stabilisce l'ammontare
minimo e quello massimo. Entro questi limiti il municipio determina, tramite
ordinanza, l'importo definitivo. Per la categoria "negozi, farmacie,
studi medici e uffici" , in cui è stata inserita la ricorrente, il RSRER
non prevede sottocategorie e prescrivere, indistintamente, una tassa unica compresa in una forchetta tariffale che va da un minimo di fr. 300.- ad un
massimo di fr. 600.-. Tramite ordinanza, il municipio di __________
ha fissato per il 2011 in fr. 518.- (oltre all'IVA) la tassa per la
suddetta categoria di utenti, che qui interessa.
3. 3.1. La
ricorrente non contesta il suo assoggettamento alla querelata tassa. A giusto titolo. Come esposto in precedenza la tassa per
il servizio raccolta ed eliminazione rifiuti costituisce una tassa d'utilizzazione.
La ripartizione tra gli utenti dei costi generati dal servizio comunale di
raccolta e di smaltimento dei rifiuti deve rispettare il principio di causalità
(art. 2 e 32a LPAmb; cfr. sopra consid. 2.1.). Secondo la prassi del Tribunale
federale, detto principio non può essere interpretato nel senso che è lecita
solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità di rifiuti effettivamente
prodotta (STF 2P.298/2003 del 10 settembre 2004, consid. 6, pubblicata in: RtiD
I-2005 n. 32). Quando un servizio pubblico come quello in esame è obbligatorio
(art. 3 RSRER), la giurisprudenza ha più volte precisato che la tassa può
essere imposta anche a chi non utilizza il servizio, essendo sufficiente l'esercizio
di un'attività suscettibile di produrre rifiuti. In questo caso, la causa dell'imposizione
è costituita non tanto dalla prestazione speciale effettivamente ricevuta,
bensì dalla possibilità di usufruire in qualsiasi momento del servizio pubblico
(RDAT I-1997 n. 47 e riferimenti); servizio che l'ente pubblico è tenuto a
mantenere efficiente, sopportandone gli oneri, anche in assenza di
utilizzazione da parte del singolo utente e che anzi deve organizzare in modo
che sia pronto in qualsiasi momento ad evacuare e smaltire un incremento di
rifiuti dipendenti proprio dall'azione di questi (cfr. STF 2P.447/1998 del 7
ottobre 1999, pubblicata in: RDAF 2000 1 284 s., consid. 4b con riferimenti). Nel caso di specie la ricorrente riconosce di svolgere a __________ un'attività
professionale che dà luogo alla produzione di un certo quantitativo di rifiuti,
per cui ciò basta a giustificare il suo assoggettamento alla relativa tassa. 3.2. Questo non significa tuttavia che l'imposizione forfetaria inerente alla
sua attività professionale possa sfuggire alla verifica circa la sua conformità
al principio di equivalenza, la cui violazione è stata censurata dall'insorgente.
L'autorità giudicante non può annullare o modificare una norma operandone un
controllo astratto, ma nell'esame di atti concreti può paralizzare l'applicazione
di una disposizione ritenuta anticostituzionale, annullandone gli atti resi in
sua applicazione. A questo proposito occorre considerare che, per quanto attiene il finanziamento
del servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti, l'art. 28 RSRER prevede
una suddivisione tra diverse categorie d'utenti, stabilendo per ciascuna di
esse una certa forchetta tariffale. Le economie domestiche, le residenze
secondarie e gli appartamenti di vacanza sono suddivisi in due categorie in funzione
del numero di persone che ne fanno parte, rispettivamente del numero di locali
che le compongono. Per gli esercizi pubblici con alloggio la tassa viene
stabilita in funzione del numero di posti letto. Per la categoria "Grandi
magazzini, industrie, artigiani, imprese" la tassa è fissata in maniera
unica e forfettaria per i rifiuti domestici e secondo pesatura per gli altri rifiuti
speciali. Per contro per le categorie " Osterie, bar e ristoranti" e "Negozi,
farmacie, studi medici e uffici" l'ordinamento comunale non prevede nessun
criterio di ponderazione della tassa, la quale dunque è in ciascun caso unica e
indistinta. Per quanto interessa maggiormente in questa
sede, l'assenza di una graduazione all'interno della categoria "Negozi,
farmacie, studi medici e uffici", oltre a parificare tra di loro
delle attività piut-tosto diverse, pone sullo stesso piano tutti gli uffici, i
quali possono invece presentare situazioni assai differenti. Pur dovendosi riconoscere,
per irrinunciabili motivi di praticabilità dell'imposizione, la possibilità per
il legislatore di far capo a criteri schematici, dedotti dall'esperienza (RDAT
II-1995 N. 23 consid. 4.2.) e pur considerando che in materia di tasse non
esiste un diritto ad una perfetta parità di trattamento (DTF 102 Ia 45), non
può essere tutelata in alcun modo la
presunzione secondo cui tutti gli uffici producano potenzialmente il medesimo quantitativo di rifiuti, indipendentemente dalle dimensioni, dal numero di collaboratori e dal genere di attività svolta,
in quanto ciò porta a sottoporre ad un regime identico, situazioni che
presentano tra di loro differenze importanti
e di natura tale da rendere necessario un trattamento diverso dal
profilo contributivo. Ora, è ben vero che non si può imporre ad un comune l'accertamento del quantitativo effettivo di rifiuti prodotti da ogni singolo ufficio: quando il legislatore comunale
intende risparmiare questa incombenza alle autorità esecutive incaricate della
percezione delle tasse, esso deve però nel contempo adottare dei criteri
alternativi, di più facile attuazione per l'imposizione di questa specifica
categoria di attività, che permettano di conseguire un onere tributario
rispettoso del principio della parità di trattamento nonché di quello dell'equivalenza,
come d'altra parte previsto per alcune altre categorie d'utenti. Ad esempio -
perché altre soluzioni sono possibili - utilizzando quale criterio di commisurazione
della tassa il numero di collaboratori. L'impiego di questo criterio presuppone
infatti l'esperimento di un solo e semplice
accertamento. L'assenza di una graduazione dell'imposizione relativa alla
categoria "Negozi, farmacie, studi medici e uffici", che - come è
appena stato spiegato - è attuabile senza eccessivo dispendio di lavoro dell'apparato
amministrativo comunale, non appare infatti giustificata da alcun motivo serio
ed oggettivo e conduce nel caso concreto a risultati che appaiono lesivi del
principio di uguaglianza. In effetti non vi è chi non veda come il fatto di
assoggettare alla medesima tassa sui rifiuti la ricorrente per la sua attività
professionale e, ad esempio, gli uffici occupati dall'istituto bancario presente
nel comune dia luogo ad un situazione manifestamente insoddisfacente dal punto
di vista della parità di trattamento tra gli
amministrati (cfr. in proposito STA 52.2008.221 del 16 aprile 2010,
consid. 3.2). Per le medesime ragioni, la querelata tassa si pone in contrasto anche con il
principio dell'equivalenza. Indipendentemente dalle circostanze concrete del
caso, appare comunque sproporzionato colpire con una tassa annua forfetaria di
fr. 518.- oltre all'IVA un'attività che, data la sua natura e le modalità con
cui viene svolta, è potenzialmente atta a produrre solo una quantità piuttosto
contenuta di rifiuti. L'ammontare imposto viene a trovarsi in evidente
sproporzione con il valore oggettivo della prestazione offerta dall'ente
pubblico.
4. La lesione dei
principi di equivalenza e della parità di trattamento dovrà essere sanata da
parte del legislatore comunale tramite una modifica dell'art. 28 RSRER (e della
relativa ordinanza), che preveda una maggiore differenziazione della tassa sui
rifiuti attraverso l'introduzione di criteri di imposizione che tengano conto
dei vari fattori che concorrono a definire la partecipazione di ogni utente al
finanziamento del servizio in questione senza generare alcuna discriminazione
di sorta tra uffici che producono pochi, medi e grandi quantitativi di rifiuti
e assicurando al contempo un onere contributivo equivalente. Ciò malgrado, è ancora necessario decidere la presente contestazione, fissando
concretamente l'importo che l'insorgente deve corrispondere per il 2011 quale
tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa alla
sua attività professionale. Al comune di __________, nei limiti dell'ossequio
del diritto federale ed in particolare dell'art. 8 Cost., spetta infatti il
diritto di percepire un tributo in relazione all'attività professionale della ricorrente
(cfr. in questo senso consid. 3.1). All'esame cui procederà a tal fine il
Tribunale ed al risultato a cui esso addiverrà deve essere attribuito
unicamente un carattere sommario e, in ogni caso, transitorio. In altre parole
motivazione e conclusioni che seguono possono e devono applicarsi solo per
permettere la liquidazione della presente litispendenza. Non possono invece in
alcun modo vincolare o anche solo influenzare le scelte che il legislativo di __________
sarà chiamato ad adottare ai fini dell'irrinunciabile adeguamento dell'art. 28
RSRER all'art. 8 Cost. Ciò premesso e con tutte le riserve che precedono, il Tribunale ritiene di
poter fissare la tassa dovuta dalla ricorrente in fr. 300.-, pari al minimo
della forchetta tariffale fissata nel RSRER per la categoria "Negozi,
farmacie, studi medici e uffici", così come richiesto anche dall'insorgente.
Tale importo, oltre che a poggiare su di una valida base legale, tiene
debitamente conto del genere di attività professionale svolto dalla ricorrente,
nonché del fatto che quest'ultima esercita la medesima da sola, senza avvalersi
di dipendenti o di collaboratori, per cui si può tranquillamente ritenere che
il volume di rifiuti potenzialmente generato sia piuttosto contenuto. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere
accolto.
5. La tassa di giustizia e le spese seguono la
soccombenza del comune, comparso in causa per tutelare interessi economici propri (art. 28 LPamm). Non si assegnano ripetibili, poiché l'insorgente non è patrocinata da un
avvocato (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il
ricorso è accolto.
§.  Di
conseguenza il dispositivo n. 1 della decisione 13 marzo 2012 (n. 1458) del
Consiglio di Stato è annullato e riformato come segue:
"1.
Il ricorso è accolto; la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei
rifiuti per l'anno 2011 emessa dal municipio di __________ a carico di RI 1, in relazione alla sua attività
professionale, è ridotta a fr. 300.-, IVA non compresa ".
2.   La tassa di giustizia e le
spese di fr. 800.- sono poste a carico del comune di __________.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La segretaria