Contrariamente a quanto deciso dall'Ufficio AI, ammissione del requisito della necessità di assistenza di un legale nell'ambito di una richiesta di assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio in ambito amministrativo
Decisione del 02.02.2023, TCA
Incarto n. 32.2022.73
ASSISTENZA GIUDIZIARIA
art. 37 cpv. 4 LPGA

RI 1
rappr. da:   RA 1
contro
la decisione del 21 settembre 2022 emanata da
Ufficio assicurazione invalidità, 6501 Bellinzona
in materia di assicurazione federale per l'invalidità
ritenuto in
fatto
1.1.  RI
1, classe 1967, da ultimo attiva quale ausiliaria di pulizie a tempo parziale,
nel dicembre 2020 ha presentato una domanda di prestazioni AI per
adulti ( doc. 7 inc. AI, se non indicato diversamente i
documenti citati si riferiscono agli atti dellUfficio AI prodotti con la
risposta di causa).
1.2  Terminate
le misure relative allintervento tempestivo (cfr. rapporto 26 maggio 2021 del
consulente AI in doc. 74), dopo aver raccolto la documentazione medica, fra cui
la perizia 13 febbraio 2021 del dr. med. __________ eseguita per conto di __________
(agente quale assicuratore perdita di guadagno in caso di malattia) (inc. CM
178), lUfficio AI ha ritenuto necessario lallestimento di una perizia
psichiatrica affidata al __________ (cfr. comunicazione 6 ottobre 2021 in doc.
95).
In
data 8 febbraio 2022 lamministrazione ha poi svolto uninchiesta economica per
le persone che si occupano delleconomia domestica (cfr. il relativo rapporto
del 15 febbraio 2022 in doc. 110).
Tenuto
conto della perizia reumatologica del dr. med. __________, di quella
psichiatrica del __________ di data 25 novembre 2021 (doc. 96), nonché della
citata inchiesta economica, con progetto di decisione 16 marzo 2022 lUfficio
AI ha posto lassicurata al beneficio del diritto ad un quarto di rendita (per
un grado dinvalidità del 46%) dal 1° maggio 2021 al 31 ottobre 2021, con
versamento dal 1° giugno 2021 trattandosi di una domanda tardiva (doc. 111).
1.3  Con
osservazioni 28 aprile 2022 lassicurata, patrocinata dallavv. RA 1, ha preso
posizione in merito al progetto di decisione (doc. 117). In via preliminare
chiede di essere posta al beneficio dellassistenza giudiziaria con gratuito
patrocinio a partire dal 1° aprile 2022. Nel merito, contestando la valutazione
medico-teorica e rilevando lacune istruttorie, la ricorrente sostiene la
necessità di esperire una perizia reumatologica e una valutazione peritale
psichiatrica di decorso, con un confronto tra i due periti per accertare la
residua capacità lavorativa.
1.4.  Con
decisione del 21 settembre 2022 lUfficio AI ha respinto listanza di
assunzione dei costi per il gratuito patrocinio, sostenendo come lintervento
di un legale non sia necessario. Lamministrazione ha infatti ritenuto che:
" () le questioni di fatto e di
diritto non sono così difficili da necessitare lintervento di un avvocato. Per
tutelare adeguatamente gli interessi dellassicurata sarebbe stata sufficiente
lassistenza di un rappresentante di unassociazione, di unassistente sociale
o di una persona di fiducia impegnata da unistituzione sociale.
Anche senza valutare lo stato di bisogno
dellassicurata, la condizione relativa alla necessità dellassistenza di un
legale non è realizzata. Il caso in esame rientra infatti nella casistica più
consueta delle pratiche AI. Pertanto lassistenza di un avvocato, nel caso
specifico, non risulta giustificata, essendo possibile di un rappresentante
delle istituzioni sociali accreditata e procedere alla corretta interpretazione
dei punti controversi. ()
1.5  Lassicurata,
sempre rappresentata dallavv. RA 1, è tempestivamente insorta contro suddetta
decisione, chiedendone lannullamento e postulando il riconoscimento del
gratuito patrocinio nella procedura amministrativa. Sostiene come il suo
rappresentante sia intervenuto solo in sede di osservazioni al progetto di
decisione e, con riferimento alla giurisprudenza in materia, contesta che la
fattispecie in esame sia da equiparare alla consueta casistica in ambito AI. Rileva
infatti che si tratta di un caso con molteplici problemi di salute somatici e
psichici che necessitano di una perizia bidisciplinare (reumatologica e psichiatrica)
di decorso, con valutazione delleventuale cumulabilità delle incapacità
lavorative. Rileva altresì che la complessità della fattispecie è da ascrivere alla
valutazione di una sindrome da dolore somatoforme. Evidenzia inoltre che si è confrontati
con una problematica riguardante la determinazione del grado dinvalidità
mediante il metodo misto. Per questi motivi è dellavviso che lausilio di un
legale sia indicato. Ritenute date le altre due condizioni (indigenza e
probabilità di esito favorevole), lassicurata chiede di essere posta al
beneficio dellassistenza giudiziaria con gratuito patrocinio sia per la
procedura amministrativa (dal 16 marzo 2022) sia per quella giudiziaria.
Linsorgente
ha anche prodotto nuova documentazione medica, sostenendo un peggioramento
delle condizioni di salute.
1.6  Con
la risposta di causa lUfficio AI ha proposto di respingere il ricorso. Ricorda
come per giurisprudenza il requisito della necessità di un avvocato sia da
valutare con rigore. Ritiene pertanto che nel caso in esame lassistenza di un
legale non sia giustificata, potendo il patrocinio essere svolto da altre
figure, quali rappresentanti di associazioni dinvalidi, assistenti sociali o
altre persone attive nel settore sociale.
LUfficio
AI ha poi fatto presente che valuterà la documentazione medica allegata al
ricorso, questione che esula dalla presente vertenza.
Qualora
il TCA reputasse adempiuta la necessità dellintervento di un avvocato,
lamministrazione ritiene non assolto il requisito dellindigenza alla luce dei
dati economici risultanti dai documenti prodotti.
1.7.  Con
scritto 16 dicembre 2022, ribadendo le tesi ricorsuali, il rappresentante
dellassicurata ha allegato la comunicazione 21 novembre 2022 dellUfficio AI con
la quale è stata ordinata lesecuzione di una perizia pluridisciplinare di
natura internistica, reumatologica, psichiatria e neurologica. Secondo il
legale questo comprova la complessità della fattispecie e ha quindi ribadito la
necessità di un suo intervento. Ha poi rilevato come la sua assistita non
disponga di redditi e sostanza per far fronte alle spese legali, questo anche
se si considerano i redditi del suo compagno.
considerato in
diritto
in
ordine
2.1
 La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di
rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dellistruttoria o della
valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un
Giudice unico ai sensi dell'art. 49 cpv. 2 LOG (STF 9C_699/2014 del 31 agosto
2015; 8C_855/2010 dell11 luglio 2011; 9C_211/2010 del 18 febbraio 2011).
nel
merito
2.2.  Ai
sensi dell'art. 37 cpv. 4 LPGA relativo alla rappresentanza e al patrocinio
nella procedura davanti all'assicuratore, se le circostanze lo esigono, il
richiedente può beneficiare del patrocinio gratuito.
L'art.
37 cpv. 4 LPGA presuppone che la domanda di gratuito patrocinio debba essere
richiesta. Tuttavia, ciò non esclude la possibilità di esaminare d'ufficio
questa possibilità in circostanze particolari (Kieser, ATSG-Kommentar, 2020,
art. 37 n. 34, pag. 702).
Secondo
la dottrina, il fatto che, rispetto all'art. 61 lett. f LPGA, l'art. 37 cpv. 4
LPGA utilizzi la formulazione "se le circostanze lo esigono" ,
anziché quella "se le circostanze lo giustificano" , significa
che il legislatore ha inteso riprendere la giurisprudenza secondo la quale,
quando il gratuito patrocinio viene richiesto nella procedura amministrativa,
le relative condizioni devono essere esaminate in maniera rigorosa (Kieser, op.
cit., art. 37 n. 36, pag. 702).
Per
il resto, quali presupposti del gratuito patrocinio valgono l'indigenza del
richiedente, la necessità del patrocinio e la probabilità di esito favorevole e
la concretizzazione delle singole condizioni ha luogo in analogia con i
corrispondenti criteri applicabili nella procedura giudiziaria ex art. 61 LPGA
(Kieser, op. cit., art. 37 n. 38, pag. 703).
Quindi,
le tre condizioni cumulative per la concessione dell'assistenza giudiziaria
sono adempiute qualora l'assistenza di un avvocato appaia necessaria o comunque
indicata, se il richiedente si trova nel bisogno e se le sue conclusioni non
sembrano dover avere esito sfavorevole (STF 8C_353/2019 del 2 settembre 2019 consid.
3.1, 8C_669/2016 del 7 aprile 2017 consid. 2.1, 9C_29/2017 del 6 aprile 2017 consid.
1; DTF 132 V 200 consid. 4.1, 125 V 202 consid. 4a, 125 V 372 consid. 5b e
riferimenti).
A
tal proposito, occorre tenere conto delle circostanze del caso concreto, della
particolarità delle regole di procedura applicabili, così come delle
specificità della procedura amministrativa in corso. In particolare, occorre
menzionare, oltre alla complessità delle questioni di diritto e dei fatti, le
circostanze concernenti la persona in oggetto, come la sua capacità di
orientarsi in una procedura. Quale regola generale, il gratuito patrocinio è
necessario quando la procedura è suscettibile di riguardare in maniera
particolarmente grave la situazione giuridica della persona interessata.
Altrimenti, una tale necessità esiste soltanto quando alla relativa difficoltà
del caso si aggiunge la complessità della fattispecie o dei quesiti giuridici,
alla quale il richiedente non è in grado di farvi fronte da solo (STF
8C_669/2016 del 7 aprile 2017 consid. 2.1; DTF 130 I 182 consid. 2.2, 125 V 32
consid. 4b; STF 8C_931/2015 del 23 febbraio 2016 pubblicata in SVR 2016 IV n.
17 pag. 50; cfr. anche SVR 2007 EL Nr. 7 consid. 5.2.2).
La
necessità di patrocinio da parte di un legale dipende dalle circostanze
oggettive e soggettive del caso concreto, ossia dalla particolarità delle norme
procedurali applicabili, dalla complessità delle questioni giuridiche, dalla
fattispecie poco chiara, ma anche dal richiedente. Questultimo, ad esempio,
non devessere capace di difendere i propri interessi. Qualora sussiste la
minaccia di un intervento particolarmente grave nello statuto giuridico
dellindigente è di regola data la necessità di un patrocinio, altrimenti
soltanto nei casi in cui oltre alla relativa complessità della fattispecie si
aggiungono anche difficoltà reali e giuridiche che non possono essere risolte
dal richiedente stesso (Falls ein besonders starker Eingriff in die
Rechtsstellung des Bedürftigen droht, ist die Verbeiständung grundsätzlich
geboten, andernfalls bloss, wenn zur relativen Schwere des Falles besondere
tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der
Gesuchsteller auf sich alleine gestellt nicht gewachsen ist , DTF 125 V 35
consid. 4b) oppure se lassistenza di rappresentanti di associazioni invalidi,
assistenti sociali o altre persone nel settore sociale non può essere presa in
considerazione (wenn auch eine Verbeiständung durch Verbandsvertreter,
Fürsorger oder andere Fach- und Vertrauensleute sozialer Institutionen nicht in
Betracht fällt , DTF 125 V 34 consid. 2). Il criterio per ammettere la
necessità dellassistenza di un legale nella procedura amministrativa va quindi
verificato con severità (Kieser, op. cit., art. 37 n. 21 pag. 400; Pratique VSI
2000 pag. 164; DTF 125 V 35s consid. 4b).
Occorre
poi ricordare che il gratuito patrocinio, sia in ambito di procedura ricorsuale
che amministrativa, può essere riconosciuto solo ad avvocato patentato (STFA I
447/04 del 2 marzo 2005, consid. 4.2 citata in DTF 132 V 201 consid. 4.2 e DTF
132 V 206 consid. 5.1.4; per quanto riguarda un avvocato non impiegato presso
unorganizzazione riconosciuta di utilità pubblica e non iscritto in un albo,
cfr. DTF 132 V 206 consid. 5.1.4 = SVR 2006 IV Nr. 50 pag. 181; giurisprudenza
confermata nella STF 8C_399/2007 del 23 aprile 2008).
2.3.  Nella
presente fattispecie lUfficio AI ha negato allassicurata il diritto al
gratuito patrocinio in sede amministrativa in quanto ha ritenuto  rientrando la
fattispecie nella casistica più consueta delle pratiche AI  non necessario o
perlomeno non indicato lintervento di un avvocato.
Come
visto, la necessità o meno dellassistenza di un avvocato durante la procedura
amministrativa dipende dalle problematiche trattate.
A
giustificazione della necessità dellintervento di un legale nella STCA
32.2008.152 del 29 aprile 2009 (consid. 2.4) è stato segnatamente rilevato:
" () La problematica
trattata nella presente fattispecie è da ritenersi complessa in quanto concerne in primis il tema della cumulabilità o meno dei singoli gradi di inabilità lavorativa di un
assicurato e il giudizio sul grado complessivo dellincapacità lavorativa che,
di regola, va eseguito nellambito di una perizia pluridisciplinare.
Su questo argomento, cfr. D. Cattaneo, Le perizie
nelle assicurazioni sociali, in Le perizie giudiziarie Ed. CFPG, Lugano e
Helbing & Lichtenhahn, Basilea 2008 pag. 203 e segg. (245-249).
In secondo luogo in sede di perizia psichiatrica
allassicurato è stata diagnosticata una sindrome somatoforme da dolore
persistente (ICD10-F45.4), per la quale il TFA ha ammesso la necessità dellassistenza di un avvocato per la
procedura di opposizione visto che si trattava di applicare la giurisprudenza
relativa a questa patologia, vedi la
 sentenza I 319/05 del 14 agosto 2006 (cfr. consid. 2.3.).
Il TCA ha ammesso la necessità
dellassistenza di un avvocato in una fattispecie relativa alla valutazione
psichiatrica inerente la sindrome da dolore somatoforme in una sentenza dell8
ottobre 2008 (inc. 32.2007.250).
Nella
STCA 32.2017.106 del 30 gennaio 2018 questa Corte aveva ritenuto complessa la
fattispecie in cui, trattandosi di una persona assicurata con molteplici
problemi di salute sia somatici che psichici, il patrocinatore aveva
evidenziato lacune istruttorie (in particolare lesecuzione di una sola perizia
reumatologica e non in altre discipline mediche) e aveva chiesto lesecuzione
di una perizia pluridisciplinare. A tale richiesta lamministrazione ha poi dato
seguito.
Da
ultimo, nella sentenza del 28 febbraio 2019 il Tribunale cantonale
amministrativo del Cantone di Zugo (citata in Kieser, op. cit., art. 37 n. 41
pag. 704) ha stabilito che se l'opposizione dell'avvocato al progetto di decisione
porta lUfficio AI a ritenere necessario un accertamento medico pluridisciplinare,
per ulteriormente chiarire fatti dal punto di vista medico, non si può argomentare
che il patrocinio dell'avvocato nella procedura di decisione preliminare non
sia necessaria. Nel caso trattato dal Tribunale di Zugo era stato raggiunto un
grado di complessità della fattispecie che giustificava la nomina di
unassistenza legale gratuita (Führt der Einwand von Anwältin bzw. Anwalt
zum IV-Vorbescheid dazu, dass die IV-Stelle eine polydisziplinäre medizinische
Untersuchung als notwendig erachtet, sie mithin den Sachverhalt ergänzend
medizinisch abklären lässt, kann nicht mehr gesagt werden, die anwaltliche
Interessenwahrung im Vorbescheidverfahren sei nicht notwendig. In diesem Fall
ist ein Grad der Komplexität der Sache erreicht, der die Bestellung
eines unentgeltlichen Rechtsbeistands rechtfertigt (so Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zug vom 28. Februar 2019, S 2018 138,
E. 7.3).
Ora,
nel caso concreto, alla luce della suevocata giurisprudenza, questo giudice
ritiene adempiuto il requisito della necessità di patrocinio da parte di un
legale e ciò dallinoltro delle osservazioni 28 marzo 2022 da parte dellavv. RA
1 al progetto di decisione del 16 marzo 2022.
Infatti,
anche nella fattispecie concreta si è confrontati con una persona assicurata
portatrice di diverse patologie sia somatiche sia psichiatriche. Allassicurata
sono stati segnatamente diagnosticati disturbi da sintomi somatici () con
dolore predominante ( cfr. perizia __________) . Essa è stata
peritata separatamente in ambito reumatologico e psichiatrico, motivo per cui si
pone la problematica relativa alla cumulabilità delle singole incapacità
lavorative.
Inoltre,
si tratta di una fattispecie in cui il grado dinvalidità è da determinare secondo
il cosiddetto metodo misto previsto per le persone con attività lucrativa a
tempo parziale, metodo di non dimmediata comprensione per una persona non
versata in ambito delle assicurazioni sociali.
Va
da ultimo evidenziato che a seguito delle citate osservazioni 28 aprile 2022
del legale e della documentazione medica da lui prodotta con il presente
ricorso, lUfficio AI ha ritenuto necessario far esperire una perizia
pluridisciplinare (di natura internistica, reumatologica, psichiatrica e
neurologica).
Senza
nulla togliere alle conoscenze e alle qualifiche di cui possono disporre
rappresentanti di associazioni, assistenti sociali e persone designate da
istituzioni sociali, non si vede per quale motivo nel caso concreto
lamministrazione possa affermare che la tutela degli interessi dellassicurata
poteva essere assunta da siffatte persone senza dover far ricorso
allassistenza di un legale, quando si consideri che le lacune e le necessità
istruttorie pertinentemente evidenziate da questultimo non sono state in
precedenza colte neppure dai funzionari dellamministrazione e dal suo servizio
medico.
Pertanto,
appurata la necessità dellassistenza di un legale, tenuto conto che lagire
dellavv. RA 1 non era da ritenere di primo acchito privo di esito favorevole 
tantè che, come visto, con comunicazione 21 novembre 2022 lamministrazione ha
deciso di esperire una perizia pluridisciplinare , gli atti vanno retrocessi
allUfficio AI affinché, tenuto conto della documentazione presente nellinserto,
valuti lesistenza o meno dello stato dindigenza dellassicurata, aspetto non
trattato nella decisione contestata e ulteriore presupposto indispensabile per
il riconoscimento del gratuito patrocinio in sede amministrativa.
2.4.  Giusta
l'art. 69 cpv. 1 bis LAI in vigore dal 1° gennaio 2021 ed applicabile
in concreto (cfr. la disposizione transitoria dellart. 82a LPGA in
combinazione con gli art. 61 lett. a e f bis LPGA nel tenore in
vigore dal 1° gennaio 2021) la procedura di ricorso dinanzi al tribunale
cantonale delle assicurazioni in caso di controversie relative a prestazioni
dellAI è soggetta a spese. Lentità delle spese è determinata fra 200 e 1000
franchi in funzione delle spese di procedura e senza riguardo al valore
litigioso (DTF 138 V 122; 133 V 402; STF 9C_156/2009 del 7 aprile 2009 e
8C_393/2008 del 24 settembre 2008).
Stante
lesito della vertenza, le spese di fr. 500 sono poste a carico dellUfficio
AI.
2.5. Vincente in causa (il rinvio con esito aperto equivale a piena vittoria:
cfr. STF 8C_859/2018 del 26 novembre 2018 consid. 5 con rinvio a DTF 137 V 210 consid. 7.1 pag. 271 con riferimento), la ricorrente, rappresentata da un avvocato, ha diritto a unadeguata indennità a titolo di
ripetibili che appare giustificato quantificare in fr. 2000 (art. 61 lett. g
LPGA e 30 cpv. 1 Lptca).
Lassegnazione
di ripetibili rende priva di oggetto la domanda di assistenza giudiziaria con
gratuito patrocinio (DTF 124 V 309, consid. 6 e, tra le tante, STF 9C_274/2014
del 30 settembre 2014 consid. 5).
Per questi motivi
dichiara
e pronuncia
1.  Il
ricorso è accolto .
§ La
decisione del 21 settembre 2022 è annullata e gli atti rinviati
allamministrazione affinché proceda conformemente ai considerandi .
2.  Le
spese di fr. 500 sono poste a carico dellUfficio AI che rifonderà alla
ricorrente fr. 2'000 (IVA inclusa) a titolo di ripetibili, ciò che rende priva
di oggetto la domanda di assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio.
3.  Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna , entro 30 giorni dalla
comunicazione.
L'atto
di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la
decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il vicepresidente                                           Il
segretario di Camera
giudice Raffaele
Guffi                                   Gianluca Menghetti