Contributo sostitutivo per posteggi
Decisione del 14.07.2023, TRAM
Incarto n. 52.2023.36
CAMBIAMENTO DI DESTINAZIONE
CONTRIBUTI SOSTITUTIVI
PARCHEGGIO / PARCHEGGI / POSTEGGIO / POSTEGGI
art. 1 LE

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Sabina Ghidossi
statuendo sul ricorso del 27 gennaio
2023 di
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la decisione del 7 dicembre 2022 (n. 5994) del
  Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa dell'insorgente contro la
  decisione del 16 marzo 2022 con cui il Municipio di Maroggia (ora Val Mara) le
  ha ordinato il pagamento di un contributo sostitutivo (fr. 66'000.-) per la
  mancata formazione di 22 posteggi al mapp. __________ di quel Comune;
ritenuto, in
fatto
A. a. RI 1 è
comproprietaria della part. __________ di Val Mara (sezione Maroggia), situata
lungo la strada cantonale (Via__________) e assegnata dal vigente piano
regolatore alla zona nucleo tradizionale (NT). Sul terreno insiste uno stabile,
articolato su tre piani, che prima di essere parzialmente danneggiato da un
incendio divampato nel corso del 2009 all'ultimo piano, era adibito a osteria
con alloggio (dotato di due locali d'esercizio con 53 posti a sedere e 8 camere
con 14 posti letto). In particolare, gli spazi per la ristorazione si trovavano
al piano terreno, mentre le camere ai piani superiori.
b. Dopo aver eseguito
alcuni lavori di messa in sicurezza dello stabile, con domanda di costruzione
del 6 settembre 2010, G__________ (allora proprietario) ha chiesto all'ex
Municipio di Maroggia il permesso di trasformare l'osteria in un bar (al PT) e ricavare
3 appartamenti ai piani superiori.
c. Raccolto l'avviso
cantonale favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n.
72694), l'allora Municipio di Maroggia, il 25 ottobre 2012, ha rilasciato la
licenza edilizia richiesta, imponendo nel contempo un contributo sostitutivo di
fr. 69'000.- per la formazione di 23 posteggi mancanti (18 per il bar e 5 per
gli appartamenti).
d. Avverso
l'imposizione del contributo sostitutivo per posteggi, G__________ è insorto
davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento. Il 27 marzo 2013,
il Governo ha accolto il ricorso. Richiamandosi all'allora vigente art. 12
delle norme di attuazione del piano regolatore di Maroggia (vNAPR), secondo cui per nuovi edifici, ricostruzioni, ampliamenti o cambiamenti sostanziali di
destinazione di edifici esistenti, è obbligatoria la formazione di posteggi o
autorimesse , ha ritenuto che non fosse necessaria la realizzazione di
parcheggi, non comportando gli interventi una nuova costruzione, un ampliamento
o una ricostruzione, bensì solo una riattazione dello stabile esistente,
in parte danneggiato dopo l'incendio. Nemmeno la trasformazione da osteria a
bar e il cambiamento di destinazione da camere ad appartamenti sarebbero stati atti
a modificare sensibilmente il fabbisogno di posteggi.
e. La predetta licenza
edilizia è poi stata rinnovata due volte dal Municipio (il 19 ottobre 2016 ed
il 19 agosto 2020).
B. a. Con domanda di
variante in corso d'opera del 14 settembre 2021, RI 1 (diventata nel frattempo
comproprietaria del fondo) ha chiesto al Municipio il permesso di realizzare al
posto del bar e dei 3 appartamenti 11 monolocali (con una superficie compresa tra
i 18 e i 38 m 2 ): quattro al PT e gli altri ai piani superiori. Il
progetto prevedeva anche il completo rifacimento delle solette e dei muri
interni, senza però modificare la struttura della muratura perimetrale esterna.
Con la domanda, l'istante ha chiesto la concessione di una deroga relativa alla
realizzazione di 22 posteggi, poiché impossibile () all'interno del fondo .
b. Dopo aver raccolto
l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n.
120385), il 26 gennaio 2022 l'Autorità comunale ha rilasciato - a determinate
condizioni - a RI 1 la licenza edilizia per i predetti lavori. Ha in
particolare stabilito che, il contributo sostitutivo per la formazione dei
posteggi sarà intimato mediante formale decisione separata dopo la crescita in
giudicato del titolo autorizzativo in oggetto, questo con l'osservazione
preliminare che il medesimo sarà di complessivi CHF 66'000 (cfr. relazione
tecnica; fabbisogno 22 posti auto x CHF 3'000 per posto auto) (cfr. punto
2c).
c. Con decisione del
16 marzo 2022, il Municipio ha quindi imposto alla RI 1 il pagamento di un
contributo sostitutivo di fr. 66'000.- per i 22 posteggi mancanti, da pagare
entro 15 giorni dalla crescita in giudicato della decisione. Il provvedimento,
fondato sull'art. 67 cpv. 4 delle vigenti norme di attuazione del piano
regolatore di Maroggia (NAPR), secondo cui, quando la realizzazione di posteggi
è tecnicamente impossibile, è imposto un contributo sostitutivo, illustra in
dettaglio il calcolo per l'indennità: fr. 3'000.- per 22 posteggi mancanti in
zona nucleo (2 per ogni appartamento).
C. Con decisione del 7
dicembre 2022, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata da RI
1 avverso la predetta risoluzione, che ha confermato.
Ripercorsi i fatti ed
illustrato il quadro normativo applicabile, il Governo ha ritenuto che gli
interventi autorizzati con la licenza edilizia del 26 gennaio 2022, oltre a
comportare un cambiamento di destinazione (da osteria a residenza) non si
limitassero alla semplice riattazione, configurandosi come una sorta di
ricostruzione perlomeno interna dell'edificio (demolizione delle solette e
dei muri interni), e imponessero quindi la realizzazione di posteggi. Obbligo,
ha ricordato, al quale il Municipio ha derogato, imponendo un contributo
sostitutivo, che, non avendo l'insorgente contestato né il numero di parcheggi
conteggiati né il relativo importo, è stato pertanto confermato.
D. Contro il predetto
giudizio governativo, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, postulandone l'annullamento.
In sostanza, la
ricorrente contesta l'assoggettamento al contributo sostitutivo, poiché oggetto
della licenza edilizia sarebbe una mera riattazione , che non imporrebbe
la formazione di posteggi ai sensi dell'art. 67 cpv. 1 NAPR. Sostiene che
l'intervento sarebbe di natura conservativa, riguardando esclusivamente la
configurazione interna dell'edificio e avendo lasciato inalterata la sua
identità, senza nessun aumento della superficie utile lorda. Non si
configurerebbe dunque quale ricostruzione, avendo mantenuto la struttura
esterna dello stabile. Nemmeno il cambiamento di destinazione (da osteria a
residenza) sarebbe atto a far nascere l'assoggettamento all'indennità, poiché
non incrementerebbe il fabbisogno di posteggi, bensì lo ridurrebbe (da 18 a 8).
E. All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni.
A identica conclusione
perviene il Municipio, con argomenti di cui si dirà, nella misura del
necessario, in appresso.
F. In sede di
replica e duplica, la ricorrente e l'Autorità comunale si riconfermano essenzialmente
nelle rispettive tesi e domande di giudizio.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva della ricorrente, personalmente e direttamente toccata
dal giudizio impugnato, di cui è destinataria (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv.
1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in
ordine.
1.2. Il giudizio può
essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Gli
incarti richiamati dall'insorgente, sono, per quanto qui di interesse, già agli
atti.
2. 2.1. L'art. 67
NAPR disciplina la realizzazione di posteggi privati , disponendo in
particolare quanto segue:
1 Per i nuovi edifici, ricostruzioni, ampliamenti o
cambiamenti di destinazione di edifici esistenti è obbligatoria la formazione
di posteggi o autorimesse, dimensionati secondo le norme VSS. 2 I parametri quantitativi, che costituiscono il minimo richiesto ed
il massimo ammesso, sono i seguenti:
a. per abitazioni, 2 posti auto per
ogni appartamento fino a 100.00 mq di SUL. Per appartamenti superiori a 100.00
mq, 1 posto auto in più ogni ulteriore 50.00 mq di SUL.
b. ()
3 ()
4 Deroghe possono essere concesse dal Municipio nel nucleo e nelle
altre zone quando la formazione dei posteggi è tecnicamente impossibile o
inopportuna per la salvaguardia ambientale oppure in contrasto con il principio
di conservazione dei valori storici. In questo caso il Municipio impone un
contributo pari al 25% del costo di costruzione del posteggio pubblico,
compreso il valore del terreno.
2.2. Per quanto qui
interessa, la predetta norma impone di realizzare posteggi (o autorimesse),
qualora vengano costruiti nuovi edifici o in caso di ricostruzione, ampliamento
o cambio di destinazione di stabili esistenti. In particolare, con la nozione
di ricostruzione , si intende generalmente la riedificazione, senza
ampliamenti, di un'opera edilizia sostanzialmente identica dal profilo
dell'ubicazione, della foggia, della destinazione e delle dimensioni a una
costruzione preesistente, distrutta o demolita (cfr. STA 52.2018.184 del 17
dicembre 2019 consid. 4.1 confermata da STF 1C_68/2020 dell'8 luglio 2020; Adelio Scolari , Commentario, II ed.,
Cadenazzo 1996, n. 643 ad art. 1 LE; cfr. in tal senso anche le Linee guida
cantonali di supporto all'allestimento del regolamento edilizio del dicembre
2014, n. 21 a pag. 12). Per cambiamento di destinazione rilevante dal profilo
del diritto pianificatorio si intende generalmente una modifica delle
condizioni di utilizzazione di un edificio o di un impianto esistente, atta a
produrre ripercussioni diverse e localmente percettibili sull'ordinamento delle
utilizzazioni. Sono tali le modifiche dell'utilizzazione che comportano
l'applicazione di norme edilizie diverse da quelle applicabili all'uso
preesistente, come pure quelle che determinano o sono atte a determinare
un'intensificazione o comunque un'alterazione apprezzabile delle ripercussioni
ambientali (cfr. STA 52.2018.545 del 13 ottobre 2020 consid. 2.2 con rinvii in
RtiD I-2021 n. 12; RDAT I- 2003 n.
26 consid. 2, I-1994 n. 33 consid. 3 con rinvii ;
Scolari , op. cit., n. 647 ad art. 1 LE). Sono inoltre da considerare
come cambiamento di destinazione anche tutte le modifiche delle condizioni di
utilizzazione di un'opera edilizia che incidono in misura non trascurabile
sulla sua identità dal profilo qualitativo, scostandosi dagli scopi per i quali
è stata autorizzata e realizzata ( cfr. STA 52.2018.545 citata consid. 2.2 in RtiD I-2021
n. 12 con rinvii; RDAT I-2003 n. 26 consid. 2; STA 52.2012.473 del 25 novembre 2013
consid. 3.2, 52.2008.3 dell'8 luglio 2010 consid. 2.2 con riferimenti).
2.3. Stando all'art.
67 cpv. 4 primo periodo NAPR, il Municipio può nondimeno concedere deroghe al
predetto obbligo nel nucleo o nelle altre zone quando la formazione dei
posteggi è tecnicamente impossibile o inopportuna per la salvaguardia
ambientale oppure in contrasto con il principio di conservazione dei valori
storici. In tal caso, impone un contributo pari a 25% del costo di costruzione
del posteggio pubblico, compreso il valore del terreno (art. 67 cpv. 4 secondo
periodo NAPR).
Il contributo
sostitutivo per posteggi è una prestazione pecuniaria che sostituisce l'obbligo
principale di eseguirli ( obbligazione di fare ), quando lo stesso risulti
oggettivamente impossibile o sproporzionato (cfr. Scolari , op. cit., n. 275 segg. ad art. 29 LALPT). Come
altre indennità sostitutive, si tratta di un tributo causale che non ha un
carattere a sé stante, ma accessorio, ovvero dipendente sempre, nell'esistenza
e nell'entità, dall'obbligazione di fare principale, ovvero quella di
realizzare dei parcheggi su suolo privato (cfr. DTF 97 I 792 consid. 2a; STF
2C_44/2016 del 29 agosto 2016 consid. 2.1). Il contributo sostitutivo per
posteggi non è un'imposta, né un contributo di miglioria, né un tributo che dà
diritto a particolari prestazioni da parte dell'ente pubblico (per es. all'uso
di posti auto su suolo pubblico o a qualsiasi altra controprestazione).
L'indennità in questione deve essere versata poiché l'obbligato viene liberato
dalla prestazione principale in natura che gli compete nei confronti dell'ente
pubblico. Il contributo sostitutivo è quindi volto a ristabilire una certa
parità di trattamento tra il proprietario che deve provvedere alla formazione
di parcheggi e quello che, per motivi oggettivi, ne viene esonerato (cfr. DTF
97 I 792 consid. 6c; STF 2C_541/2008 del 13 novembre 2009 consid. 4.3,
2P.264/2006 del 18 giugno 2007 consid. 5.2; STA 52.2018.511 del 25 agosto 2020
in RtiD I-2021 n. 9 consid. 2.3; Scolari ,
op. cit., n. 277 ad art. 29 LALPT; Pierre
Tschannen/Markus Müller/Markus Kern , Allgemeines Verwaltungsrecht, V
ed., Berna 2022, n. 1616 segg.).
2.4. L'ordinanza
municipale concernente il prelevamento dei contributi sostitutivi per la
formazione di posteggi e autorimesse del 1° gennaio 2018 riprende i principi
che scaturiscono dall'art. 67 cpv. 4 NAPR, stabilendo i parametri di calcolo e
l'ammontare del contributo nelle singole zone. In particolare, secondo la
tabella di cui all'art. 4, nel nucleo, il contributo viene fissato tenendo
conto della superficie dello stallo (20 m 2 ), del valore del terreno
(fr. 450/m 2 ) e del costo totale di realizzazione (fr. 150/m 2 ).
L'indennità viene poi computata al 25% del costo totale (fr. 3'000 ogni
parcheggio).
2.5. In concreto, come
visto in narrativa, il 26 gennaio 2022 il Municipio ha autorizzato - al posto
del bar e dei 3 appartamenti precedentemente approvati - la realizzazione di 11
appartamenti monolocali al mapp. __________. Il permesso stabiliva espressamente
che l'intervento avrebbe comportato il prelievo di un contributo sostitutivo
per 22 posteggi mancanti, che sarebbe stato intimato successivamente (dopo la
crescita in giudicato dell'autorizzazione) mediante formale decisione, con
l'osservazione preliminare che l'indennità sarebbe stata di complessivi fr.
66'000.-. Ora, nella misura in cui ha già accertato l'obbligo di versare un
contributo sostitutivo per 22 posteggi mancanti, tale decisione, rimasta inimpugnata,
è di per sé cresciuta in giudicato. È quindi perlomeno dubbio che la ricorrente
- che con la domanda di costruzione aveva oltretutto espressamente sollecitato
una deroga all'obbligo di formare 22 posti auto (due per ogni monolocale) -
possa ora rimettere in discussione tale onere e il principio dell'assoggettamento
(cfr. STA 52.1999.135 dell'11 gennaio 2000 consid. 2.2 e 3.1). A maggior
ragione se si considera che il contributo sostitutivo dev'essere fissato di
principio in modo vincolante già al momento in cui viene concessa la licenza
edilizia (cfr. RDAT I-1991 n. 52 consid. 4; Scolari ,
op. cit., n. 284 ad art. 29 LALAPT). La questione, per i motivi che seguono,
può tuttavia restare aperta. Infatti, è evidente che i lavori prospettati
integrano gli estremi per imporre la realizzazione di posteggi ai sensi dell'art.
67 cpv. 1 NAPR.
2.6. A prescindere
dalla questione a sapere se i controversi interventi possano rientrare anche
nel concetto di ricostruzione , come assunto dal Governo, non v'è dubbio
che gli stessi integrano quanto meno gli estremi di un cambiamento di
destinazione. E ciò, sia che si consideri le modifiche rispetto alla decisione
originaria dello stabile (osteria con alloggio), sia a quella autorizzata con
la licenza del 25 ottobre 2012 poi rinnovata (bar con 3 appartamenti), come
essenzialmente ritenuto dal Municipio (cfr. sue risposte al Governo e in questa
sede). Diversa è in particolare l'identità dello stabile dal profilo
qualitativo, il quale non ha più le caratteristiche di un esercizio pubblico,
nemmeno in modo parziale. Rilevante è poi l'aumento delle unità abitative,
quasi il quadruplo in più rispetto ai 3 appartamenti precedentemente approvati.
Contrariamente a quanto pretende l'insorgente, certo è pure che la
trasformazione dell'edificio con 11 nuovi appartamenti comporta un chiaro
incremento del fabbisogno di stalli: 4 in più rispetto all'osteria con le 8
camere (che ne esigeva 18 [7 + 11], cfr. VSS 640 281 [ora:40 281] tabella 1;
cfr. pure ricorso pag. 6) e ben 6 in più rispetto allo stabile con i 3
appartamenti e il bar (che allora ne avrebbe richiesti 16 [5 + 11, ipotizzando
53 posti a sedere nel bar, anche se dai piani di progetto ne emergono al
massimo 47, cfr. domanda di costruzione del 6 settembre 2010, pianta PT]; cfr.
pure citata risoluzione del Governo del 27 marzo 2013 consid. 3 e 5).
Già solo per questi
motivi, è quindi evidente che gli interventi approvati il 26 gennaio 2022 non
sfuggono all'obbligo di realizzare posteggi giusta l'art. 67 cpv. 1 NAPR.
Contrariamente a quanto pretende l'insorgente, i lavori non possono in ogni
caso essere ricondotti a un mero intervento di riattamento, che comporta
unicamente la riparazione o il rinnovo di una costruzione, senza alcuna
modifica di destinazione (cfr. Scolari ,
op. cit., n. 651 ad art. 1 LE; STA 52.1998.285 del 12 gennaio 1999 consid.
3.1). Non porta ad altra conclusione il giudizio governativo del 27 marzo 2013,
che aveva annullato il contributo sostitutivo imposto dal Municipio per il
progetto approvato nel 2012 (cfr. supra consid. Ad). Al di là del fatto
che tale giudizio non vincola questo Tribunale, non può comunque essere
ignorato che, a differenza dell'art. 67 cpv. 1 NAPR, il vecchio art. 12 NAPR
non imponeva la formazione di parcheggi per ogni modifica di utilizzazione, ma solo
in caso di cambiamento di destinazione sostanziale .
2.7. Ferme queste
premesse, posto che è pacifico che i lavori di trasformazione comportano un
fabbisogno di 22 posteggi, tuttora insoddisfatto, e che la ricorrente non
solleva per il resto alcuna critica sull'entità del contributo impostole (che
risulta peraltro conforme ai parametri della citata ordinanza municipale, cfr.
tabella all'art. 4), il giudizio impugnato che ha tutelato la decisione del
Municipio del 16 marzo 2022 va senz'altro confermata, in quanto immune da
violazioni del diritto.
3. 3.1. Sulla base
delle considerazioni che precedono, il ricorso deve dunque essere respinto.
3.2. Dato l'esito, la
tassa di giustizia (art. 47 LPamm) segue la soccombenza. Non si assegnano
ripetibili.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, è posta a carico della ricorrente.
Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La vicecancelliera