Diniego di licenza preliminare per l'edificazione di una scuola
Decisione del 22.11.2021, TRAM
Incarto n. 52.2019.316
LICENZA PRELIMINARE
ZONA DI PIANIFICAZIONE COMUNALE O ZP COMUNALE
art. 62 LSTERR

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 18 giugno
2019 dell'
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la decisione del 22 maggio 2019 (n. 2559) del
  Consiglio di Stato che respinge il ricorso dell'insorgente contro la
  risoluzione del 13 giugno 2018 con cui il Municipio di Maroggia ha negato la
  licenza edilizia preliminare per la costruzione di una nuova scuola
  internazionale (part. __________);
ritenuto, in
fatto
A. La __________ SA,
società riconducibile ad RI 1, è proprietaria del mapp. __________, un vasto
terreno (di ca. 14'000 m 2 ) affacciato sul lago, a nord del nucleo
storico di Maroggia. Il terreno è strettamente legato a __________ (part. __________),
edificio storico risalente al seicento (successivamente ampliato e trasformato
nel complesso dell'ex collegio __________), di cui costituiva l'ampio parco.
Come si vedrà meglio più avanti, per il comparto vige un vuoto pianificatorio,
che una variante di piano regolatore in corso dal 2018 prevede di colmare.
B. a. Il 3 settembre
2017, RI 1 ha inoltrato al Municipio una domanda di costruzione preliminare per
edificare sul lato nord del fondo, previa demolizione di alcuni manufatti, un
nuovo edificio in cui insediare una scuola internazionale privata. Il nuovo
volume, lungo e stretto (ca. 77 x 18 m), sarà perpendicolare al lago e
articolato su tre livelli fuori terra e uno interrato (in parte destinato ad
autorimessa). Secondo la relazione tecnica, lo stabile coprirà diversi target
scolastici (scuola dell'infanzia, elementare e superiore). b. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato un'opposizione di CO 1
(che ha dato luogo a una modifica dei piani inoltrata dal progettista il 6
dicembre 2017). Con avviso del 9 gennaio 2018 (n. 103390), i Servizi generali del Dipartimento
del territorio si sono opposti al rilascio del permesso, avuto specialmente
riguardo al vuoto pianificatorio che vige nel comparto a lago. Di tale avviso l'istante
è stato successivamente informato. c. Dopo un incontro con l'istante del 26 aprile 2018, il Municipio, richiamato
il suddetto avviso e vista la pianificazione ampiamente in atto (che prevede di
destinare il fondo a scopi pubblici), il 13 giugno 2018 ha per finire negato la
licenza edilizia preliminare richiesta.
C. Con giudizio del 22
maggio 2019, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto da RI 1
avverso la predetta risoluzione, che ha tutelato. Ha anzitutto confermato la sussistenza di un vuoto pianificatorio, ritenuto che
in sede di revisione del PR non era stata approvata la nuova pianificazione per
l'area, ma neppure mantenuto in vigore il precedente PR del 1990. Il Governo ha
in particolare negato che la sua risoluzione del 17 dicembre 2014 si prestasse
a equivoci. In assenza di base pianificatoria, la precedente istanza ha quindi
escluso che potesse essere rilasciato un permesso, negando pure che la
pianificazione in fieri e le relative misure di salvaguardia potessero
condurre ad altro risultato.
D. RI 1 impugna ora tale
pronuncia davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia
annullata e che gli atti siano retrocessi al Comune affinché esamini la domanda
alla luce del diritto comunale di sua competenza. Ripercorsi i fatti, l'insorgente contesta in particolare che non sia più in
vigore il piano regolatore del 1990, che non sarebbe mai stato formalmente
revocato. Dal dispositivo della citata risoluzione del 2014, che non
necessiterebbe di particolari interpretazioni, si dedurrebbe anzi il contrario.
E. All'accoglimento dell'impugnativa
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si riconferma essenzialmente nell'avviso
cantonale. Il Municipio chiede il rigetto del ricorso con argomenti di cui si
dirà, se del caso, più avanti.
F. Della
documentazione relativa alla variante di PR riguardante il piano
particolareggiato Parco __________ acquisita agli atti dal Tribunale (cfr.
scritto alle parti del 16 giugno 2021), come pure delle ulteriori osservazioni
presentate dall'insorgente si dirà, nella misura del necessario, più avanti.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva del ricorrente, personalmente e direttamente toccato dal
giudizio impugnato di cui è destinatario. Il gravame, tempestivo (art. 68 cpv.
1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
165.100), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, integrati dalla
documentazione pianificatoria di cui si è detto in narrativa (consid. F), senza
ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Giusta
l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18
aprile 1999 (Cost.; RS 101), la Confederazione stabilisce i principi della
pianificazione territoriale. Questa spetta ai Cantoni ed è volta a un'appropriata
e parsimoniosa utilizzazione del suolo e a un ordinato insediamento del
territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato
all'art. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22
giugno 1979 (LPT; RS 700). Secondo quest'ultima legge, la pianificazione deve
avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione
dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in
reciproco rapporto e formano un tutto
coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione viene adottato secondo le
indicazioni del piano direttore (art.
6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e
valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una
procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e
partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano di utilizzazione - piano
regolatore nel nostro Cantone - disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14
segg. LPT). Esso rende inoltre vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del piano direttore (art. 21
cpv. 1 LPT). La procedura del permesso di costruzione è invece intesa a
chiarire la compatibilità di costruzioni o di impianti con la disciplina
dell'utilizzazione sancita a livello di piano di utilizzazione (cfr. in
particolare art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). Essa ha come obiettivo l'attuazione
del piano in un singolo caso. Tramite la stessa non è invece possibile adottare
decisioni pianificatorie autonome. Essa non è
infatti atta, sotto gli aspetti degli strumenti pratici, della protezione
giuridica e della legittimazione democratica, a sostituire, completare o
a modificare un piano di utilizzazione (cfr. STA
52.2013.433 del 9 dicembre 2014 consid. 2.1 in RtiD II-2015 n. 12, 52.1998.87-88 del 26 ottobre 1998 in RDAT I-1999
n. 22 consid. 2.2 , 52.2008.143 del 6 agosto 2008 consid. 5.1).
2.2. In concreto, il primo
piano regolatore approvato il 25 settembre 1990 assegnava il comparto che
include il parco di __________, a nord del nucleo, a una zona speciale Ss (a
destinazione scolastica, socio-culturale e sportiva). In sede di revisione del
PR, il Municipio aveva riesaminato l'assetto pianificatorio e proposto di
attribuire l'area del parco a un comparto soggetto a piano di quartiere
obbligatorio (PQ1), assegnando la porzione più a nord alla zona residenziale
semi-intensiva (RSI) e quella antistante l'ex Collegio __________ ad area di
protezione del nucleo (PNT). La modifica, adottata il 26 marzo 2012 dal
Consiglio comunale con alcuni emendamenti, è stata tuttavia bocciata dal
Governo con risoluzione del 17 dicembre 2014 (n. 5821), cresciuta in giudicato:
come risulta dai considerandi della decisione (cap. 6.2.8 lett. a, pag. 52
segg.), dopo aver fornito una lettura del contesto, illustrando segnatamente il
valore e il significato spaziale della villa e del suo parco, il Consiglio di
Stato ha in particolare ritenuto che la soluzione adottata fosse inadeguata
alla valorizzazione del luogo e contradditoria in alcuni suoi aspetti (ad es. l'estensione
della zona edificabile risultava eccessiva e lesiva del significato storico,
paesaggistico e spaziale del parco; l'art. 56 delle norme di attuazione del piano regolatore [ NAPR] non disciplinava i parametri di zona in modo
coerente; ecc.; cfr. risoluzione citata, pag. 54 seg). Ha quindi risolto (pag.
55) di non approvare l'assetto pianificatorio dell'area soggetta a Piano di
quartiere obbligatorio PQ1 (area ex Collegio __________) e l'articolo 56 delle
NAPR, ordinando al Comune l'elaborazione di una variante per la sua
ridefinizione . Ha inoltre aggiunto (pag. 55 seg.) che non essendo
possibile il mantenimento in vigore dell'assetto previsto dal PR '90,
caratterizzato da un disciplinamento non conforme ai disposti della LPT
(essendo definita solo l'altezza massima delle costruzioni, senza altri
parametri edificatori) ed in contrasto con l'obbiettivo di tutela del parco,
vige un vuoto pianificatorio, fintanto che non sarà consolidato il
disciplinamento del comparto ai sensi della variante richiesta con la presente
decisione (risoluzione citata, pag. 55 seg.). Da ultimo (pag. 56), il
Governo ha indicato al Comune una serie di aspetti da considerare nell'elaborazione
di tale variante (relativamente alla funzione ammessa, alla porzione
edificabile e ai relativi parametri, al restauro e alla valorizzazione del
parco), precisando come in tale ambito si sarebbe pure riservato di valutare l'opportunità
di tutelare la parte inedificabile quale bene culturale d'interesse cantonale. Ora, non v'è dubbio che le predette considerazioni siano state recepite anche a
livello di dispositivo della decisione del 17 dicembre 2014 (pag. 123). Ciò
risulta infatti chiaramente dal disp. n. 1.1, laddove precisa che il PR è
approvato come indicato nelle considerazioni di merito [..] , e dal disp. n.
3, che fa ordine al Comune di adottare entro 18 mesi dalla crescita in
giudicato le varianti riassunte al cap. 8.2 (pag. 122), e meglio alla lett. h
(n on approvazione dell'assetto pianificatorio dell'area soggetta a Piano di quartiere
obbligatorio PQ1 (area ex Collegio __________) e dell'articolo 56 delle NAPR.
Il Comune deve allestire una variante per la sua ridefinizione ; v. pto
6.2.8 a). Non porta invece ad altra conclusione il dispositivo della decisione n.
1.2, che ha abrogato , per quanto sostituito dalle prescrizioni
approvate in questa sede, il piano regolatore ratificato dal Consiglio di Stato
con risoluzione n. 7016 del 25 settembre 1990. Come indicato dalla
precedente istanza, anche se si volesse ritenere che tale punto si ponga in
contrasto con il disp. n. 1.1 e i considerandi della decisione (pag. 55 seg.),
è evidente che lo stesso può essere interpretato soltanto nel senso che -
relativamente all'area con il parco di __________ - non è stata approvata la
nuova pianificazione ed è stato invalidato il PR del 1990. Considerato insomma
che l'Esecutivo cantonale si è espressamente pronunciato sull'abrogazione dell'ordinamento
pianificatorio esistente e sulle sue conseguenze (vuoto da colmare mediante l'elaborazione
della variante di PR, cfr. pag. 55 seg. e 122 seg.), non si può che concludere
che per il comparto di situazione del fondo part. __________ vige
effettivamente un vuoto pianificatorio, come rettamente concluso dall'istanza
inferiore e peraltro indicato pure dal progetto (cfr. relazione tecnica, pag.
3). Vuoto che la variante di PR frattanto adottata dal Comune mira comunque a
colmare a breve (cfr. infra ). In queste circostanze, mancando la necessaria base pianificatoria, a giusta
ragione il Municipio non ha quindi rilasciato la licenza edilizia preliminare
per la costruzione della nuova scuola internazionale privata (cfr. in senso
analogo STA 52.2013.433 citata consid. 2.3.1 e 2.3.2; cfr. pure STA
52.1998.87-88 citata consid. 2.8). A maggior ragione se si considera peraltro
anche il contrasto del progetto con la pianificazione in divenire.
3. 3.1. Giusta l'art. 62 cpv. 1 della legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), che ricalca
il previgente art. 65 della legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU
1990, 365), il Municipio o il Dipartimento sospendono per due anni al massimo
le proprie decisioni se, in assenza di una zona di pianificazione, la domanda
di costruzione appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto. Per l'art.
84 cpv. 1 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20
dicembre 2011 (RLst; RL 701.110), uno studio pianificatorio è considerato in
atto quando esiste un progetto sommario di piano, che consente di valutare l'incidenza
della domanda di costruzione sul piano. Una domanda di costruzione è inoltre
ritenuta in contrasto con un tale studio quando l'esecuzione dell'opera
intralcerebbe o comprometterebbe la realizzazione degli obiettivi dello stesso,
in particolare nel caso di uno sfruttamento del suolo incompatibile con la
destinazione prevista (cfr. art. 84 cpv. 2 lett. b RLst). L'art. 62 cpv. 2 LST
specifica che il Municipio o il Dipartimento decidono immediatamente
sull'oggetto sospeso oppure danno avvio alla procedura di espropriazione, se
alla scadenza dei due anni il piano regolatore non è stato pubblicato. La decisione sospensiva - al pari del blocco edilizio (art. 63 LST) - è una
misura di salvaguardia che attribuisce un effetto anticipato negativo al
diritto in formazione, paralizzando l'applicazione del diritto vigente (cfr. Messaggio
del 9 dicembre 2009, n. 6309, del Consiglio di Stato concernente il disegno di
legge sullo sviluppo territoriale [Messaggio LST], pag. 85; STA 52.2007.59 del
21 giugno 2007 consid. 2.1). La durata di questo provvedimento è, come visto, di
due anni al massimo: tale limitazione temporale è dettata da fini di sicurezza
del diritto e mira a indurre l'autorità a statuire con corretta sollecitudine
(cfr. Messaggio LST, ad art. 61, pag. 85 seg.). Trascorso il periodo di
sospensione senza che il PR sia stato pubblicato, l'autorità è dunque tenuta a
statuire sulla domanda di costruzione, secondo il diritto in vigore al momento
della decisione stessa (cfr. art. 62 cpv. 2 LST; Messaggio LST, ad art. 61,
pag. 85 seg.; STA 52.2014.414/428 del 1° ottobre 2015 consid. 2, 52.2007.103
del 5 giugno 2007 consid. 2.1; Adelio Scolari ,
Commentario, Cadenazzo 1996, n. 463 ad art. 65 LALPT e n. 433 ad art. 57 LALPT
e rimandi). Secondo l'art. 62 cpv. 2 LST, resta comunque riservata l'ipotesi di
un immediato avvio di una procedura di espropriazione formale per l'acquisto
dei diritti necessari (cfr. Messaggio LST, ad art. 61, pag. 86; STA
52.2015.121/236 del 5 aprile 2017 consid. 2.2; Scolari ,
loc. cit.). 3.2. In concreto, a seguito della citata risoluzione governativa del 17
dicembre 2014, il Municipio ha commissionato l'elaborazione di un masterplan
finalizzato a ridefinire l'area del Parco __________, inserendovi anche un'ubicazione
per la nuova scuola dell'infanzia (cfr. rapporto di pianificazione settembre
2018, pag. 7 segg. e Masterplan del 22 maggio 2018 allegato). Tale piano è
quindi confluito in una proposta di piano particolareggiato per il comparto
che, il 18 settembre 2018, insieme ad altre modifiche pianificatorie (progetto
di adeguamento del piano regolatore alla LST e varianti diverse), è stata
sottoposta per esame preliminare al Dipartimento del territorio, il quale si è
espresso il 4 settembre 2019. Esperita la procedura di informazione e
partecipazione della popolazione, il 16 giugno 2020 il Consiglio comunale ha in
seguito adottato il pacchetto di varianti, incluso il piano particolareggiato
Parco __________ (PRP-PVP). Tali modifiche di PR, pubblicate, sono attualmente
pendenti per approvazione davanti al Governo. Per quanto qui interessa, la pianificazione in divenire ingloba l'area
del parco storico della villa con la sua area verde e con gli spazi di
correlazione dell'edificazione storica di __________ e di __________ (ex
Collegio __________; cfr. art. 1 cpv. 1 del regolamento edilizio [RE] e piano
dell'edificazione e della sistemazione delle aree [PE] del PRP-PVP adottati il 16
giugno 2020; cfr. pure RE e PE del settembre 2018, oggetto di esame
preliminare). Il piano particolareggiato prevede essenzialmente di concentrare
l'edificazione nella parte nord del fondo, destinandola a contenuti di
carattere pubblico ( scuola dell'infanzia e strutture di servizio e
supporto al parco ), e di formare un parco pubblico nell'area verde restante
(conferendo continuità al percorso pedonale a lago). Le predette costruzioni a
vocazione pubblica dovranno in particolare essere realizzate entro determinati
perimetri (E1 e E2), secondo specifiche prescrizioni, con un progetto unitario
di qualità comprendente anche il giardino della scuola dell'infanzia, il parco
pubblico e le aree limitrofe di circolazione veicolare e pedonale (cfr. art. 6
segg. RE adottato il 16 giugno 2020; cfr. pure art. 6 segg. RE del settembre
2018). 3.3. Ciò detto, è anzitutto certo che, quando il Municipio ha statuito sulla
domanda di costruzione (13 giugno 2018), la nuova pianificazione per il
comparto del Parco di __________ era già in atto e, come indicato dal
Municipio, prossima a essere sottoposta all'autorità cantonale per l'esame
preliminare (cfr. diniego licenza edilizia, pag. 2). Nemmeno l'insorgente mette
in dubbio che la preparazione della documentazione inoltrata al Dipartimento
del territorio il 18 settembre 2018 era già in corso nei mesi precedenti (cfr.
suo scritto del 12 agosto 2021) . Altrettanto certo è che la domanda di
costruzione del ricorrente si poneva in chiaro contrasto con il progetto del
PRP-PVP, sia dal profilo della destinazione, che degli ingombri (cfr. in
particolare art. 6 segg. RE e PE del settembre 2018). Nessuno pretende il
contrario. Da questo profilo, anche nella denegata ipotesi in cui per il
comparto a lago non vigesse un vuoto pianificatorio, il Municipio non avrebbe
quindi in ogni caso potuto rilasciare il permesso richiesto, ma tutt'al più
decretare una decisione sospensiva (art. 62 LST). Avuto riguardo al concreto
svolgimento della procedura di prima istanza (cfr. supra consid. B e
decisione del Municipio del 13 giugno 2018, pag. 1 e 2), non è in effetti dato
di vedere come a una tale misura potesse ostare la protezione della buona fede
(cui accenna genericamente il ricorrente solo con il suo ultimo scritto del 12
agosto 2021, senza fornire particolari spiegazioni concrete). Da notare è
infine come, a fronte dell'adozione della variante di PR, a una tale misura
avrebbe in linea di principio potuto far seguito il blocco edilizio (cfr. art.
63 LST; cfr. STA 52.2015.121/236 citata consid. 2.3 e rimandi). 3.4. Da ultimo, in aggiunta a quanto precede, giova parimenti osservare che il
progetto non risulta a ben vedere nemmeno conforme all'ordinamento del vecchio
PR 1990: per la previgente zona Ss, infatti, l'art. 32 delle relative norme d'attuazione
(NAPR 1990) stabiliva in particolare che ogni edificazione, anche parziale,
dovrà essere preceduta dall'elaborazione di un piano d'insieme vincolante, che
ordini in modo architettonico e urbanisticamente corretto la totalità del
sedime . Tale piano , aggiungeva la norma, sarà oggetto di una
convenzione tra il Comune e la società proprietaria . Poiché agli atti non
vi è alcun simile piano d'insieme che abbia fatto oggetto di una convenzione
con il Comune, anche solo da questo profilo, non è dato di vedere come avrebbe
potuto essere rilasciata la postulata licenza edilizia.
4. 4.1. Sulla base
delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere respinto. 4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a
carico dell'insorgente. Non si assegnano ripetibili.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera