Adozione di una variante di piano regolatore istituente una zona archeologica - informazione al Consiglio comunale
Decisione del 16.08.2021, TRAM
Incarto n. 52.2020.141
CONSIGLIO COMUNALE
DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO COMUNALE
MESSAGGIO
VARIANTE DEL PIANO REGOLATORE O VARIANTE PR
art. 28 cpv. 3 LOC
art. 33 LOC
art. 33 cpv. 2 LOC
art. 55 cpv. 3 LOC
art. 56 LOC
art. 56 cpv. 2 LOC
art. 74 cpv. 1 LOC
art. 212 LOC
art. 70 cpv. 2 LPAMM2013
art. 24 cpv. 1 let. a LSTERR
art. 24 cpv. 1 let. b LSTERR
art. 24 cpv. 1 let. c LSTERR
art. 27 cpv. 2 LSTERR

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo sul ricorso del 9 marzo 2020 di
RI
  1
RI
  2
RI
  3
patrocinati
  da:   PA 1
contro
la risoluzione del 12 febbraio 2020 (n. 820) del
  Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa con cui gli insorgenti chiedono
  l'annullamento della decisione del 3 giugno 2019 del Consiglio comunale di __________
  nella misura in cui adotta l'art. 41ter NAPR;
ritenuto, in
fatto
A. a. Il 15 aprile 2019
il CO 1 ha licenziato il messaggio n. 6 concernente alcune varianti del piano
regolatore, che riguardano anche le norme di attuazione (NAPR). Per quanto qui
interessa, l'Esecutivo comunale ha proposto l'adozione del nuovo art. 41ter che
istituisce una zona archeologica in corrispondenza del mapp. __________, dove
sono i resti dell'antico oratorio di ________, vincolando il fondo come spazio
libero di valore ambientale .
b. Sulla base dei
rapporti, favorevoli, delle Commissioni della legislazione, dell'edilizia e
opere pubbliche e di quella della gestione, nella seduta ordinaria del 3 giugno
2019 il Consiglio comunale, ha adottato le varianti con le modifiche proposte
dalla Commissione edilizia e opere pubbliche, che non riguardano l'art. 41ter
NAPR. Il presidente del Legislativo ha pubblicato la risoluzione all'albo
comunale dal 6 giugno 2019.
B. a. Il 4 luglio 2019 RI
1 e RI 2, cittadini attivi di __________, e RI 3, proprietari in società
semplice del mapp. __________, sono insorti davanti al Governo chiedendo
l'annullamento della risoluzione appena descritta nella misura in cui adotta
l'art. 41ter NAPR .
b. Con decisione del
12 febbraio 2020 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. Dopo aver
dichiarato irricevibile le censure di merito relative ad aspetti pianificatori
(interesse pubblico e proporzionalità del vincolo), l'Esecutivo cantonale ha
respinto le critiche relative alla carenza d'informazioni fornite ai
consiglieri comunali in merito ai motivi per l'istituzione del vincolo in
parola e sulle sue conseguenze finanziarie, in particolare espropriative.
C. Con ricorso del 9
marzo 2020, cui hanno fatto seguito ulteriori scambi di allegati, RI 1, RI 2 e RI
3 insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo
l'annullamento (integrale) della decisione del Consiglio comunale del 3 giugno
2019. A sostegno del loro gravame i ricorrenti ribadiscono che il messaggio
municipale non conterrebbe alcuna spiegazione atta a giustificare la proposta
di vincolare il mapp. __________ di __________ nella misura prevista dall'art.
41ter NAPR, limitandosi a rinviare al rapporto di pianificazione, anch'esso
avaro di informazioni in merito ai motivi di natura ambientale e pianificatoria
ai sensi dell'art. 24 cpv. 1 lett. a e b della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100) e a quelli di carattere
economico secondo la lett. c della medesima norma. Contrariamente a quanto
avrebbe considerato il Governo, né il rinvio alle rappresentazioni grafiche né
la discussione nel plenum , breve e che ha interessato numerosi
monumenti, avrebbero colmato la lacuna. Quanto all'importo di fr. 150'000.-
preventivato per costi supplementari delle varianti correlati ai beni
culturali, contenuto nel rapporto di pianificazione e citato dal Consiglio di
Stato, esso si riferirebbe ai contributi da erogare ai privati nell'ambito della
loro conservazione e non alle eventuali indennità per espropriazione.
I ricorrenti spiegano
anche di ritenere di poter impugnare l'intera risoluzione del Consiglio
comunale di approvazione delle varianti di piano regolatore poiché il
pianificatore incaricato dal Comune versava in un conflitto d'interessi. Egli,
infatti, è presidente della Cooperativa __________ (__________) che il 30
maggio 2017 ha acquistato il mapp. __________ di __________, beneficiario di un
incremento degli indici in seguito alle varianti.
D. All'accoglimento del
gravame si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni. Alla medesima conclusione pervengono l'allora CO 2 e il CO 1, con
argomenti che, per quanto necessario, saranno ripresi in seguito. La Sezione
degli enti locali del Dipartimento delle istituzioni non formula osservazioni,
rilevando tuttavia di non essere stata coinvolta in precedenza.
E. Il 15 febbraio 2021 i
ricorrenti hanno introdotto un ulteriore scritto, che viene intimato con la
presente decisione.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 208 cpv. 1 LOC e la legittimazione attiva degli insorgenti è certa (art. 209 lett. a e b LOC nonché 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Nuova, e pertanto irricevibile, è la
domanda tendente all'annullamento dell'intera deliberazione del Consiglio
comunale (art. 70 cpv. 2 LPAmm). Oggetto della vertenza può essere
unicamente quanto dedotto davanti al Consiglio di Stato, ovvero l'adozione
dell'art. 41ter NAPR relativo all'istituzione di una zona archeologica sul
mapp. __________. Nulla muta al riguardo il preteso conflitto d'interessi in
cui verserebbe il pianificatore, su cui si tornerà comunque in seguito.
Esulano, inoltre, dalla tematica del ricorso le critiche rivolte al Municipio
in merito all'applicazione del piano regolatore in casi concreti. Con questa precisazione, il ricorso, tempestivo
(art. 213 cpv. 3 LOC e 68 cpv. 1
LPAmm ), è ricevibile in ordine e può
essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
Non è infatti necessario procedere all'assunzione delle prove proposte dagli
insorgenti con lo scritto del 27 agosto 2020, non essendo atte ad apportare a
questa Corte ulteriori elementi fattuali utili al giudizio. 1.2. Va subito disattesa la richiesta formulata dagli insorgenti di
estromettere dall'incarto la presa di posizione del presidente del Consiglio
comunale al momento dell'adozione della variante contestata. Ciò non si
giustifica perché egli ha diretto la seduta del Legislativo determinante e,
pertanto, è suscettibile di fornire eventuali elementi utili ai fini del
giudizio.
2. Preliminarmente,
a ragione il Governo è entrato nel merito dell'impugnativa nonostante (l'errata)
tesi avanzata dal Municipio secondo cui il ricorso andava dichiarato
irricevibile poiché volto a contestare unicamente la normativa, senza mettere
in discussione le rappresentazioni grafiche. Il contenuto del piano regolatore
risulta, infatti, da una lettura integrata delle sue componenti. Il piano delle
zone, in concreto, si limita a fissare l'estensione spaziale dei vincoli che
gravano il mapp. __________, ma il contenuto normativo è poi fissato dalle
NAPR. Il ricorrente poteva dunque validamente limitarsi a contestare la
disciplina della zona a cui il suo fondo viene assegnato.
3. 3.1. La
distinzione tra la pubblicazione della risoluzione d'adozione della pianificazione
ad opera dal presidente del Consiglio comunale in applicazione dell'art. 74
cpv. 1 LOC e quella (successiva) del piano regolatore adottato disposta dal
Municipio in forza dell'art. 27 cpv. 2 LST è già stata ampiamente illustrata
nella risoluzione impugnata, cui per brevità si rinvia. Lo stesso vale per
quanto concerne le censure che possono essere sollevate nell'ambito di
un'impugnativa basata sull'una e sull'altra. Nessuno, del resto, contesta che
la presente vertenza è circoscritta alla verifica di violazioni delle
disposizioni della LOC e, in particolare, della procedura prescritta da
quest'ultima legge per addivenire alla deliberazione dell'Organo legislativo.
Controverso, in particolare, è il quesito di sapere se il Legislativo abbia
deliberato con cognizione di causa. 3.2. L e decisioni del Consiglio comunale sono
annullabili non solo quando sono
contrarie a norme della Costituzione, di legge o di regolamenti (art. 212 lett.
a LOC), ma anche quando scaturiscono da processi decisionali carenti, che non
garantiscono una libera e consapevole espressione del voto (art. 212 lett. b-e
LOC). Presupposto irrinunciabile di una libera e consapevole espressione del
voto è un'oggettiva ed esauriente informazione sul tema della
deliberazione; un'adeguata conoscenza dell'oggetto in discussione è garanzia di
correttezza della decisione adottata (RDAT I-1999 n. 2).
Il compito principale
di informare l'Organo legislativo comunale incombe al Municipio, che vi
provvede attraverso la presentazione di messaggi illustranti convenientemente le proposte di deliberazione
(art. 33 e 56 LOC; RDAT
I-1996 n. 2 consid. 3.2 con rinvii ).
Spetta in seguito alle Commissioni il compito di sottoporre tali proposte a una verifica critica, volta ad approfondire la conoscenza dell'oggetto (art. 33
cpv. 2 e 56 cpv. 2 LOC). L'ultimo approccio di tipo cognitivo è lasciato alla
discussione che precede la deliberazione vera e propria da parte del consesso.
Anche il sindaco e i municipali possono parteciparvi, allo scopo di chiarire e
completare le motivazioni alla base delle proposte di deliberazione sottoposte
al Legislativo (art. 28 cpv. 3 e 55 cpv. 3 LOC).
Il controllo giudiziale
della congruenza, dell'adeguatezza e dell'oggettività dell'informazione
dispensata dal Municipio nell'ambito dei messaggi e dalle Commissioni
attraverso i relativi rapporti, è in ogni caso limitato. Informazioni carenti o
errate contenute nei messaggi che l'Esecutivo sottopone al Legislativo comunale
possono determinare l'annullamento della decisione che ne è scaturita soltanto
se il difetto è di natura tale da giustificare la conclusione che l'organo
deliberante ne è stato fuorviato o non ha potuto determinarsi con la necessaria
cognizione di causa (RDAT I-1999 n. 2 consid. 3.1 con rinvii; STA 52.2013.410 del
3 luglio 2014 consid. 2, 52.2009.321/351 del 15 dicembre 2009 consid. 2 e
rinvii).
3.3. 3.3.1. In concreto, il messaggio per sua stessa ammissione si limita a trattare
i temi più importanti, operando quindi attraverso rinvii al rapporto di
pianificazione. Per quanto qui interessa, nel proprio documento il Municipio non
spiega i motivi per i quali propone al Legislativo di adottare il vincolo di spazio
libero di valore ambientale per il mapp. __________. Tuttavia, il rapporto
di pianificazione si china a più riprese sullo statuto pianificatorio del fondo
e sui motivi per i quali lo stesso è assegnato alla zona archeologica. Dal
documento si può pure desumere che, benché l'art. 41ter NAPR non contempli la
possibilità automatica di ricostruire l'oratorio, esso pone le basi per
le indagini necessarie per poterla eventualmente concedere in un futuro.
Inoltre, qualora la ricostruzione non risultasse invece opportuna o
possibile, l'art. 41ter dà comunque le prescrizioni affinché il fondo venga
sistemato con il dovuto rispetto delle reminiscenze . Alla luce di questa
considerazione si può ritenere che, tutto sommato, il Legislativo abbia
adottato consapevolmente il vincolo, sulla base di informazioni sufficienti.
Sapere se esso sia, inoltre, giustificato sotto il profilo dell'interesse
pubblico e della proporzionalità è, invece, tema che attiene alla procedura di
approvazione della variante, che esula dall'odierno procedimento.
3.3.2. Quanto alle conseguenze economiche che
questa scelta pianificatoria potrebbe comportare per il Comune, va subito
precisato che è a torto che il Municipio pretende che il nuovo vincolo non
fa comunque che ribadire, precisandolo, il disciplinamento pianificatorio
previgente . Infatti, assegnando al mapp. __________ la funzione di spazio
libero di valore ambientale , il Consiglio comunale ha sancito la
sostanziale inedificabilità del mapp. __________, posto che l'art. 46 n. 7
lett. b NAPR stabilisce che non vi sono ammesse nuove costruzioni, salvo
piccoli manufatti per il deposito di attrezzi da giardino. Il cessato art. 34
n. 6 lett. c vNAPR permetteva, invece, la ricostruzione della cappella
preesistente, o la ricostruzione per scopi diversi nel rispetto degli obiettivi
di valorizzazione del nucleo. Disposizione che non è stata ripresa nel testo
delle NAPR aggiornate, sebbene non figuri nemmeno quale disposizione abrogata.
Essa sarebbe comunque in manifesto contrasto con il nuovo art. 41ter cpv. 2
NAPR.
Ora, posto che le varianti privano il fondo delle
possibilità edificatorie previgenti, il Municipio avrebbe dovuto affrontare la
questione, prendendo posizione nel messaggio. Ciò che non ha fatto,
tralasciando completamente di tematizzare la questione. A questo difetto non è
stato posto rimedio nemmeno tramite il rinvio al rapporto di pianificazione,
che affronta la questione degli oneri a carico del Comune a pag. 44, spiegando
innanzitutto che nella successiva tabella sono elencati soltanto i costi
supplementari derivanti dalle varianti proposte, senza tenere in considerazione
quelli che sono già stati preventivati ed approvati nelle precedenti procedure
di PR . Nella tabella figura effettivamente l'importo di 150'000 fr. per contributi
per Beni Culturali . A prescindere che non è dato di comprendere come il
pianificatore sia giunto a quantificare questo onere, è manifesto che esso non
si riferisce alle eventuali indennità dovute per nuovi vincoli pianificatori.
Lo si evince già solo dal fatto che si tratta di contributi .
In definitiva, la questione degli (eventuali)
oneri derivanti dal vincolo di inedificabilità non è stata minimamente trattata.
Ciò non stupisce alla luce del fatto che, come appena visto, l'Esecutivo
comunale ritiene che non sarebbero state istituite nuove limitazioni. Ora, nel
caso concreto, non può essere a priori escluso che qualora la variante venisse
approvata dal Consiglio di Stato il vincolo di inedificabilità potrebbe
costituire un caso di espropriazione materiale. La quesitone andava però
perlomeno affrontata, foss'anche per escludere (a torto o a ragione) il rischio
di dovere versare un'indennità. Alla luce di tutto quanto precede, vi è invece
da ritenere che l'adozione del nuovo articolo non sia avvenuta, sotto il
profilo finanziario, con piena consapevolezza da parte dei consiglieri
comunali, sicché occorre concludere che in merito il Legislativo non si sia
espresso con sufficiente cognizione di causa. Ciò comporta l'annullamento della
delibera comunale nella misura in cui adotta l'art. 41ter NAPR.
4. Visto che per i
motivi appena espressi il ricorso deve essere comunque accolto, non sarebbe
nemmeno necessario esprimersi sul presunto conflitto d'interessi in cui versava
il pianificatore. In ogni caso, i ricorrenti non spiegano per quale motivo
abbiano atteso sino al secondo scambio di allegati davanti al Tribunale per
sollevare la questione, ancorché i fatti alla base della censura vanno
considerati loro noti da tempo. Infatti, sia la proprietà fondiaria sia la
composizione degli organi della cooperativa sono dati pubblici, così come il
nome del pianificatore incaricato dal Comune emerge dagli atti della variante.
Essi, con la replica, si limitano laconicamente ad affermare che si tratta di
una nuova circostanza, accertata in queste settimane . In questi termini,
la censura va considerata tardiva, poiché contraria alla buona fede
procedurale. I ricorrenti nemmeno adducono, tantomeno provano il rispetto del
termine di 10 giorni dal momento in cui sono venuti a conoscenza del motivo di
ricusazione, previsto dall'art. 54 cpv. 1 LPAmm, ritenuto che la LOC non
contiene normative specifiche in tema di conflitto d'interessi del
pianificatore incaricato dell'allestimento degli atti della variante.
5. In definitiva, il
gravame, in quanto ricevibile, deve essere accolto e la decisione impugnata
annullata, al pari della risoluzione del consiglio comunale nella misura in cui
adotta l'art. 41ter NAPR, da essa tutelata. Visto l'esito, si prescinde dal
prelievo della tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili all'avvocato che
agisce in causa propria (art. 49 cpv. 1 LPAmm; fra tante: STA 52.2018.421 del
24 dicembre 2019 consid. 5.2).
Per
questi motivi,
decide:
1.   In quanto
ricevibile, il ricorso è accolto.
Di conseguenza: 1.1.  La decisione impugnata è annullata.
1.2.   La
risoluzione del 3 giugno 2019 del Consiglio comunale di __________ è annullata nella misura in cui adotta l'art. 41ter NAPR.
2.   Non si
preleva la tassa di giustizia; ai ricorrenti va retrocesso l'importo di fr.
1'200.- anticipato. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
vicecancelliere