Licenza edilizia per la formazione di una nuova strada
Decisione del 09.08.2022, TRAM
Incarto n. 52.2020.570
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
DISTANZA DAL CONFINE
LICENZA EDILIZIA
art. 29 COST
art. 40 LE
art. 46 LPAMM2013

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Sabina Ghidossi
statuendo sul ricorso del 27 novembre
2020 di
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la decisione dell'11 novembre 2020 (n. 5918) del
  Consiglio di Stato che ha annullato la risoluzione del 31 luglio 2019 con cui
  il Municipio di Lugano ha rilasciato alla ricorrente la licenza edilizia per
  costruire una nuova strada (part. __________ e __________ di Lugano, Sezione
  Brè);
ritenuto, in
fatto
A. a. RI 1 è proprietaria
di un fondo in ripido pendio (part. __________, già part. __________), situato
al margine della zona residenziale R2 di Lugano (Sezione Brè). Nel 1993, il
fondo ha beneficiato di una licenza edilizia per una casa unifamiliare, che
negli anni successivi è stata rinnovata per 11 volte.
ESTRATTO MAPPA b. A seguito di vicissitudini che non occorre riprendere, il 21 novembre 2018 RI
1 ha chiesto al Municipio di Lugano il permesso di costruire una nuova strada
per dare l'accesso al predetto fondo, passando attraverso i fondi vicini (part.
__________ e __________), gravati da un diritto di passo veicolare. Il progetto
prevede essenzialmente di realizzare una rampa larga 3 m e lunga più di 40 m,
che si dirama da una strada privata sul fondo vicino (part. __________) e
costeggia il confine sud. La strada, delimitata da un guard rail , sarà
sorretta da robusti pilastri trasversali in cemento armato; a monte, il
terreno, parzialmente sbancato, sarà contenuto da un muro. c. Nel termine di pubblicazione alla domanda di costruzione si sono opposti CO
1 e CO 2, proprietari di uno dei due fondi (part. __________) toccati dal
progetto. d. Raccolto l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del
territorio (n. 108198), il 31 luglio 2019 il Municipio ha rilasciato il
permesso richiesto, respingendo nel contempo la predetta opposizione. Ha tra l'altro
rilevato che la strada formata dall'impalcato era un manufatto particolare
che non ha specifici riferimenti in materia di altezze nelle vigenti norme.
B. Con giudizio dell'11
novembre 2020, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso presentato dai
vicini opponenti avverso tale risoluzione, che ha annullato. Il Governo ha
censurato l'insufficiente motivazione della decisione del Municipio, che non
avrebbe applicato le norme di diritto comunale. La strada, ha precisato, è una costruzione a tutti gli effetti , che può essere autorizzata solo se
rispetta tutte le norme concretamente applicabili, ivi comprese le norme di PR
relative alle altezze e alle distanze. Norme che spetta al Municipio
individuare e applicare, se del caso, valutando la concessione di una deroga motivata.
La legislazione edilizia non prevederebbe invece opere non catalogabili ,
autorizzabili a discrezione del Municipio. Ha tra l'altro considerato
irrilevante il fatto che la strada servisse ad urbanizzare la part. __________
(ritenendo semmai sorprendente il fatto che il fondo avesse beneficiato del
permesso di costruzione rinnovato per 11 volte; una 12 a richiesta di
rinnovo, ha osservato, non era comunque ancora sfociata in un'autorizzazione).
Dopo aver accennato anche ad una scarsa giustificazione dell'opera dal profilo
dell'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio, il Governo ha annullato il
permesso, ritenendo essenzialmente di non poter sanare le carenze di
motivazione del Municipio.
C. Contro quest'ultimo
giudizio, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che sia annullato e sia ripristinata la licenza edilizia; in via
subordinata, chiede che gli atti siano rinviati al Municipio per nuova
decisione. L'insorgente nega che la decisione dell'Esecutivo locale, che si è espresso su
tutti i punti sollevati, fosse insufficientemente motivata. La strada,
puntualizza, non sarebbe un edificio bensì un impianto, che correrebbe per lo
più a livello del suolo o a una quota di poco superiore. Anche dinnanzi al
Governo, tanto il Municipio, quanto l'insorgente avrebbero spiegato perché l'opera
rispetta le norme applicabili, rispondendo alle censure dei vicini.
Inammissibile sarebbe quindi il giudizio del Governo, che ha annullato tout
court la licenza edilizia.
D. All'accoglimento dell'impugnativa
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) riconferma il contenuto dell'avviso
cantonale. Il Municipio si rimette al giudizio del Tribunale, richiamando comunque
le sue precedenti prese di posizione. I vicini CO 1 e CO 2 chiedono il rigetto
dell'impugnativa, riproponendo anche le censure sollevate in precedenza.
E. Con la replica e le
dupliche, l'insorgente rispettivamente l'UDC e i vicini si sono riconfermati
nelle rispettive posizioni, con alcune puntualizzazioni di cui si dirà, per
quanto occorre, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva dell'insorgente, istante in licenza, personalmente e
direttamente toccata dal giudizio impugnato di cui è destinataria (cfr. art. 21
cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). Il gravame, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è
dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). A eventuali carenze potrà essere posto rimedio
rinviando gli atti all'istanza inferiore.
2. Motivazione
della decisione 2.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per
iscritto. La citata disposizione legale si limita a stabilire il principio
della motivazione scritta e non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione
della motivazione, cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29
cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile
1999 (Cost.; RS 101). Il diritto di essere
sentito ancorato in quest'ultima disposizione assicura al cittadino la
facoltà di esprimersi prima che sia presa una decisione che lo tocca nella sua
situazione giuridica e comprende tutte
quelle facoltà che devono essergli riconosciute affinché possa far valere efficacemente la sua posizione nella procedura (cfr. DTF 135 II 286 consid. 5.1, 133 I
270 consid. 3.1). Tra queste, anche il diritto ad una motivazione sufficiente. Tale diritto non impone tuttavia di esporre e discutere tutti i fatti, i mezzi di prova e le censure proposti; è infatti
sufficiente che dalla decisione impugnata emergano in maniera chiara i
motivi su cui l'autorità fonda il suo
ragionamento (cfr. DTF 139 IV 179 consid. 2.2, 138 IV 81 consid. 2.2, 137 II 266 consid. 3.2 e riferimenti). Dal punto di vista formale, il diritto ad una
motivazione è rispettato anche se la motivazione è implicita o risulta dai
diversi considerandi componenti la decisione (STF 2C_505/2009 del 29 marzo 2010
consid. 3.1) oppure da rinvii ad altri atti (cfr. STF 2C_630/2016 del 6
settembre 2016 consid. 5.2 e rimandi). 2.2. In concreto, in sede di rilascio del permesso il Municipio ha indicato che
la strada, costituita da un impalcato sorretto da costoloni in calcestruzzo ,
non fosse da assoggettare alle norme relative ai muri di sostegno, ma che era
un manufatto particolare che non ha specifici riferimenti in materia di
altezze nelle vigenti norme ; se fosse equiparato a una costruzione
principale, ha aggiunto, rispetterebbe ampiamente il limite d'altezza massimo.
La soluzione prevista presenterebbe inoltre solo un paio di pilastri con
altezze superiori a 3 m , a causa dell'orografia del fondo. Dinnanzi al
Governo, rispondendo all'obiezione dei vicini riguardante anche il mancato
rispetto della distanza da confine, ha ribadito che l'opera era un manufatto
particolare che non può essere catalogato/definito come costruzione (sia
principale che accessoria) e, pertanto, le norme sulle altezze e distanze per
dette costruzioni non possono essere applicate . Ha inoltre aggiunto che, in
assenza di norme specifiche, spettava ad esso procedere ad un apprezzamento e
stabilire quali parametri rispettare. Abbondanzialmente, ha ribadito che l'opera
rispettava in ogni caso l'altezza delle costruzioni principali e che le sue
dimensioni ( anche quando superano di poco i 3 m ) permettono a
costruzioni accessorie di sorgere direttamente a confine o 1.50 dallo stesso
(cfr. risposta pag. 3). Contrariamente a quanto dedotto dal Governo, con tale argomentazione il
Municipio ha senz'altro adempiuto al suo obbligo di motivazione. Problematica è
semmai la fondatezza delle sue argomentazioni, che è però solo un aspetto di
merito, sul quale anche in questa sede le parti divergono e verrà affrontato in
appresso ( infra consid. 4).
3. Potere di disporre del fondo Preliminarmente giova comunque sgomberare il campo dall'eccezione, riproposta
in limine dai resistenti, secondo cui la domanda di costruzione avrebbe dovuto
essere respinta già solo poiché l'insorgente non potrebbe disporre del loro
fondo (part. __________) per realizzare la strada. 3.1. Giusta l'art. 4 cpv. 1 LE, la domanda di costruzione, corredata della
documentazione necessaria, deve essere presentata al municipio dal proprietario
della costruzione e firmata dal proprietario del fondo e dal progettista (cfr. pure
art. 8 cpv. 2 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9
dicembre 1992; RLE; RL 705.110). La firma della domanda da parte del
proprietario del fondo è richiesta quale dimostrazione della facoltà dell'istante
in licenza di disporre del fondo. L'esigenza mira unicamente a evitare
all'autorità di doversi pronunciare su domande di costruzione non suscettibili
di tradursi in realizzazioni concrete (cfr. RDAT II-2001 n. 33 consid. 2b,
I-1996 n. 41 consid. 2.2). La norma tutela quindi soprattutto gli interessi
dell'amministrazione, permettendo all'autorità di non dar seguito a domande
presentate da richiedenti che non dimostrano o rendono quantomeno verosimile il
loro diritto di disporre del fondo oggetto dell'intervento (cfr. Adelio Scolari , Commentario, II ed.,
Cadenazzo 1996, n. 737 ad art. 4 LE). Qualora l'autorità dia seguito a una domanda di costruzione non firmata dal
proprietario del fondo, rinunciando a prevalersi della facoltà concessale
dall'art. 4 LE, la licenza che rilascia rimane comunque valida, poiché l'atto,
per definizione, accerta soltanto che nessun impedimento di diritto pubblico si
oppone all'esecuzione dei lavori previsti (art. 1 RLE). Non stabilisce anche
che l'istante in licenza può effettivamente disporre del fondo. Eventuali
impedimenti di diritto privato alla realizzazione dell'opera, qual è il difetto
del diritto di disporre del fondo da parte dell'istante in licenza, sono
sostanzialmente irrilevanti dal profilo dell'accertamento della conformità
dell'opera con le disposizioni di diritto pubblico concretamente applicabili.
Contestazioni riguardanti il potere di disporre del fondo vanno fatte semmai
valere davanti al giudice civile (cfr. STA 52.2019.291 del 1° dicembre 2021
consid. 2.1, 52.2013.35 del 3 novembre 2014 consid. 2.1, 52.2010.125 del 15
marzo 2011 consid. 2.1 con rinvii).
3.2. In concreto la domanda di costruzione è stata
sottoscritta dal proprietario del fondo part. __________ e dall'istante in
licenza, proprietaria della part. __________ che beneficia di un diritto di
passo pedonale e con ogni veicolo sul mapp. __________. Nulla impediva quindi al Municipio di esaminarla sulla base delle norme di diritto
pubblico. La domanda può essere infatti presentata anche dal titolare di un
diritto di superficie o di una servitù. In concreto prevalendosi della servitù
iscritta a registro fondiario a favore del suo fondo e a carico del fondo dei resistenti
(part. __________), l'istante ha di per sé reso sufficientemente verosimile la
sua facoltà di disporne a fini edilizi. Eventuali contestazioni sull'estensione
di tale diritto sono da sottoporre al giudice civile (cfr. RDAT 1987 n. 59; STA
52.2019.291 citata consid. 2.2, 52.2011.249 del 10 maggio 2012 consid. 2,
52.2007.207 del 23 luglio 2007 consid. 2, 52.2004.84 del 23 aprile 2004 consid.
2, citate in Athos Mecca/Daniel
Ponti , Legge edilizia annotata, Locarno
2016, ad art. 4, pag. 71). Anche se in base al diritto privato l'intervento
contraddicesse tale servitù dal profilo dell'estensione della superficie
gravata, il difetto non sarebbe atto a invalidare il permesso rilasciato. Come
visto, tale atto accerta soltanto che, secondo l'autorità, l'intervento è
conforme alle prescrizioni di diritto pubblico concretamente applicabili. Non
limita invece il diritto di terzi di opporsi, se del caso, davanti al giudice
civile agli atti di disposizione del fondo prospettati. La relativa obiezione
dei resistenti va quindi respinta.
4. Distanza da
confine 4.1. Le norme che limitano l'altezza delle costruzioni sono volte a definirne
gli ingombri verticali, in modo da assicurare, in concorso con le prescrizioni
sulle distanze tra edifici, la salubrità degli insediamenti dal profilo
dell'illuminazione e dell'aerazione naturali. Indirettamente determinano anche
il quadro del paesaggio. Per l'art. 40 cpv. 1 LE, l'altezza di un edificio si misura a partire dal
terreno sistemato al punto più alto del filo superiore del cornicione di gronda
o del parapetto. Per principio, l'altezza degli edifici è misurata sulla
verticale delle facciate, a partire dal terreno sistemato sino al punto
superiore determinante; il punto inferiore di misurazione è dato dal livello
del terreno sistemato perpendicolarmente sottostante (cfr. RDAT II-1996 n. 35
consid. 4.1). Il fatto che l'art. 40 LE si riferisca agli edifici non significa che le altre
costruzioni, quali impianti ed installazioni, non soggiacciano a limiti
d'altezza e che il criterio di misurazione sancito da questa norma non sia
applicabile per analogia ad altre opere di sovrastruttura. Determinante, ai
fini dell'applicazione dei limiti d'altezza ad
altre costruzioni, rimane la presenza di un ingombro effettivo, suscettibile di
ingenerare sui fondi circostanti e sul quadro del paesaggio ripercussioni
analoghe a quelle prodotte da un edificio (cfr. STA 52.2008.10 del 22 febbraio
2008 consid. 2.1, 52.2008.144 del 7 gennaio 2009 consid. 2.2 citata in Mecca/ Ponti , op. cit., ad art. 40 pag.
240; Scolari , op. cit., n. 1220
seg. ad art. 40/41 LE). 4.2. In base all'art. 39 cpv. 1 LE, la distanza dal confine è la distanza tra l'edificio
e il confine. Benché pure tale norma faccia soltanto riferimento agli edifici,
non vi è ragione di escluderne l'applicazione a tutte le costruzioni in genere,
che hanno gli stessi effetti di un edificio (cfr. Scolari , op. cit., n. 1165 ad art. 39 LE e n. 1220 seg. ad
art. 40/41 LE). Tant'è che, in quest'ordine di idee, anche muri di cinta e di
sostegno che superano le altezze prescritte per questo specifico genere di
manufatti, richiamano il rispetto delle distanze previste per gli edifici in
genere (cfr. STA 52.2019.182 del 25 novembre 2020 consid. 2.2, 52.2016.488 del
3 agosto 2018 consid. 4.4 confermata da STF 1C_475/2018 del 5 marzo 2019, 52.2012.90
del 15 aprile 2013 consid. 2.2.2, 52.2002.194 del 20 marzo 2003 consid. 2.1;
52.2000.320 del 23 aprile 2001 consid. 3.1; Scolari ,
op. cit., n. 1183 ad art. 39 LE). 4.3. Nella zona residenziale R2, è concessa un'altezza massima di 8 m (cfr.
art. 27 NAPR); la distanza da confine degli edifici è invece pari a 4 m (cfr.
art. 16 cpv. 1 NAPR). In base all'art. 10 cpv. 2 NAPR le costruzioni accessorie possono invece
sorgere a confine, oppure arretrare dallo stesso almeno m 1.50. Secondo tale disposizione, si definiscono costruzioni accessorie quelle che non servono all'abitazione
o al lavoro, ma sono al servizio di una costruzione principale e che non hanno
un fine industriale, artigianale o commerciale . Le costruzioni
accessorie , aggiunge l'art. 10 cpv. 2, avranno un'altezza massima di
3.00 m dal terreno sistemato e non dovranno arrecare particolare pregiudizio ai
fondi vicini . Le minori distanze sancite dall'art. 10 cpv. 2 NAPR sono
dunque applicabili soltanto alle costruzioni che, oltre a non essere
utilizzabili per l'abitazione o il lavoro, non superano l'altezza massima di m
3. Fabbricati che oltrepassano questo limite vanno trattati come costruzioni
principali, anche se non sono utilizzabili per l'abitazione o il lavoro. 4.4. In concreto, la strada in oggetto è essenzialmente costituita da una rampa
lunga più di 40 m, sorretta da massicci pilastri trasversali in cemento armato.
La costruzione, nel primo tratto di 10 m, presenta un'altezza variabile tra ca.
m 4.50 e 5.40 m, misurata in corrispondenza del suo perimetro esterno, dal
terreno naturale al filo superiore del parapetto (cfr. sezioni di progetto 1 e
2 e, per il guard-rail , sezione tipo Y; cfr. pure rapporto "verifiche
quote di progetto" dello Studio ing. __________ del 20 gennaio 2020
prodotto dai resistenti davanti al Governo: profilo longitudinale [distanze
progressive 0.00-10.25] e sezioni 1 e 2). Tale altezza diminuisce
progressivamente da 5.40 a 3 m ca. nel secondo tratto (cfr. sezioni di progetto
2 e 3; inoltre, rapporto citato: profilo longitudinale [distanze progressive
10.25-21.50] e sezioni 2 e 3). Si riduce in seguito fino a 2.40 m ca. nel terzo
tratto (cfr. sezione di progetto 4; rapporto citato: profilo longitudinale [distanze
progressive 21.50-30.65] e sezione 4) e, nell'ultimo tratto, fino a 2 m (cfr.
sezione 5, profilo longitudinale citato, distanze progressive 30.65-44.15). L'impianto non è quindi di tutta evidenza una strada che corre al suolo o pochi
decimetri sopra ed è sorretta da pilastri in un paio di punti. Al
contrario, è una costruzione che, soprattutto nella prima ventina di metri, è
senz'altro rilevante dal profilo degli ingombri e dell'impatto che determina
sui fondi circostanti e sul quadro del paesaggio, del tutto analogo a quello
prodotto da un edificio (cfr. pure rendering agli atti). L'opera,
contrariamente alle lapidarie affermazioni dell'insorgente e alle fragili motivazioni
del Municipio, va quindi trattata come un edificio principale. Non può invece essere
considerata una costruzione accessoria, perché non rispetta l'altezza massima
di m 3 dal terreno sistemato (cfr. art. 10 cpv. 2 NAPR). Manufatti che superano
tale limite sono infatti trattati quali costruzioni principali, anche se non
servono all'abitazione o al lavoro (cfr. nello stesso senso, a titolo di
esempio: STA 52.2014.440 consid. 2.1 confermata da STF 1C_247/2016 del 1°
giugno 2017, riguardante una piattaforma sorretta da pilastri per accedere a un'abitazione). 4.5. Ferme queste premesse, se è ben vero che l'opera rispetta l'altezza
massima (m 8) applicabile alle costruzioni principali, così come già indicato
dal Municipio, non v'è chi non veda come, estendendosi fino al limite con il
fondo sottostante (part. __________), essa disattenda manifestamente la
distanza minima (4 m) da confine. Parametro, questo, al quale non potrebbe
peraltro sfuggire nemmeno se fosse assimilabile a un muro di sostegno alto più
di m 2.50 (cfr. STA 52.2019.182 citata consid. 2.2; supra consid. 4.2 in
fine). Il progetto non risulta pertanto conforme all'art. 16 cpv. 1 NAPR. E ciò
a prescindere dal fatto che non abbia sollevato opposizione il proprietario del
fondo sottostante, con il quale nemmeno l'insorgente pretende d'altra parte di
aver stipulato un qualsiasi accordo sulle distanze (cfr. in generale su tale
possibilità: cfr. STA 52.2019.68 del 23 luglio 2020 consid. 4.1, 52.2012.363
del 5 dicembre 2013 consid. 2.1, 52.2002.223 del 20 agosto 2002 consid. 2, Scolari , op. cit., n. 1166 ad art. 39 LE).
Se e in che misura al difetto possa invece esser posto rimedio mediante la
concessione di una deroga (art. 67 della legge sullo sviluppo territoriale del
21 giugno 2011 [LST; RL 701.100]), così come già postulato dall'insorgente
(cfr. sua risposta al Governo), è invece questione che spetta effettivamente in
primo luogo al Municipio valutare; nelle circostanze concrete, neppure questo
Tribunale potrebbe in effetti esprimersi in prima battuta su tale aspetto (cfr.
STF 1C_207/2010 del 21 aprile 2011 consid. 4.3). Ne discende che gli atti vanno
retrocessi al Municipio, affinché si pronunci nuovamente su tale aspetto e
sulla domanda di costruzione. L'Esecutivo comunale dovrà in particolare
verificare se sia data una situazione eccezionale e, se del caso, soppesare gli
interessi pubblici e privati coinvolti. In tale contesto, andrà pure meglio
accertata la situazione fattuale e pianificatoria del fondo a valle, in
particolare se appartenga al bosco (il quale richiamerebbe a sua volta
distanza) e ad un'area senza destinazione specifica (cfr. inc. 108198, estratto
piano delle zone che pare corrispondere a quello approvato il 7 dicembre 1993)
oppure ad una zona agricola come afferma l'insorgente (cfr. duplica). Parimenti
da valutare è pure la sussistenza di eventuali ulteriori vincoli che
apparentemente gravano tale fondo e la part. __________ interessata dal
progetto (arretramenti per la salvaguardia di contenuti naturalistici e per la
tutela dell'ambiente ex art. 37 NAPR, cfr. estratto piano delle zone).
5. Dato l'esito,
non mette invece conto di esprimersi sugli ulteriori temi riproposti in breve dai
resistenti (quali l'inserimento estetico), che neppure il Governo ha del resto
vagliato. Va da sé che, se del caso, il Municipio potrà richinarsi nuovamente
anche su tali aspetti.
6. 6.1. Sulla base
delle considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente accolto. Il
giudizio impugnato è di conseguenza annullato e riformato nel senso che la
decisione del Municipio è annullata e gli atti sono rinviati a quest'ultimo affinché
proceda ai sensi dei considerandi. 6.2. Per giurisprudenza, il rinvio dell'incarto all'istanza precedente per
procedere a complementi istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre
venga considerato come vincente (cfr. STF 2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid.
6.1, 1C_63/2016 del 25 agosto 2016 consid. 5.5; STA 52.2016.438 del 5 aprile
2018). La tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è dunque posta a carico dei
resistenti, soccombenti. Il Comune ne va esente, essendo comparso in lite per
esigenze di funzione e non per tutelare suoi interessi pecuniari (cfr. art. 47
cpv. 6 LPAmm). I vicini resistenti rifonderanno inoltre all'insorgente un'adeguata
indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto .
Di conseguenza, la
decisione del Consiglio di Stato (n. 5918) è annullata e riformata nel senso
che la licenza edilizia del 31 luglio 2019 rilasciata a RI 1 è annullata e gli
atti sono rinviati al Municipio affinché proceda ai sensi dei considerandi.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico dei resistenti, in solido, che
rifonderanno inoltre all'insorgente un identico importo a titolo di ripetibili
per entrambe le sedi. Alla ricorrente va retrocesso l'importo versato a titolo di anticipo.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera