Tassa base per l'acqua potabile - principio di copertura dei costi
Decisione del 13.10.2022, TRAM
Incarto n. 52.2017.85
ACQUA POTABILE
APPREZZAMENTO ANTICIPATO DELLE PROVE
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
TASSA D'USO
art. 29 cpv. 2 COST
art. 2 let. c LAIDR
art. 7 LAIDR

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 10 febbraio
2017 di
RI
  1
patrocinato
  da: PA 1
contro
la decisione del 10 gennaio 2017 (n. 85) del
  Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente
  avverso la risoluzione su reclamo del 17 giugno 2016 del CO 1 in materia di
  tasse base per l'acqua potabile per gli anni dal 2013 al 2016, relative al
  mappale n. __________ di quel Comune;
ritenuto, in
fatto
A. a. RI 1 è proprietario
della part. n. __________ di __________ di complessivi 1'515 m 2 , su
cui sorge una villa unifamiliare di 262 m 2 . Il fondo, ai tempi dei
fatti qui in discussione, aveva un valore di stima ufficiale complessivo di fr.
1'191'584.- b. Fondandosi sulla normativa comunale allora vigente in materia di distribuzione
dell'acqua potabile e sulle varie ordinanze municipali sulle tariffe
dell'Azienda acqua potabile (AAP) che si sono succedute nel tempo, tra il 2013
e il 2016 quest'ultima autorità ha emesso a scadenze regolari a carico di RI 1
le tasse base acqua potabile annuali calcolate in funzione del valore di stima
degli edifici (fr. 1'013'000.-) e della capienza della piscina esistente sul
suo fondo (75 m 3 ). Con separati reclami RI 1 ha contestato le suddette fatture davanti al CO 1, il
quale mediante un'unica decisione datata 16 giugno 2016 ha confermato le
avversate imposizioni.
B. Con giudizio del 10
gennaio 2017 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto da RI 1
contro la menzionata decisione municipale resa su reclamo. Riassunti i fatti salienti
e illustrato il quadro normativo applicabile, il Governo ha in sintesi ritenuto che l'Esecutivo comunale potesse
legittimamente procedere al calcolo dell'avversato tributo in funzione del
valore di stima degli edifici allacciati, senza con ciò incorrere nella
violazione del principio di equivalenza e di quello della copertura dei costi.
C. Avverso quest'ultima
pronuncia RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che la stessa sia annullata unitamente alla decisione su reclamo del
17 giugno 2017 del CO 1 e alle fatture riguardanti la tassa basa acqua potabile
per gli anni dal 2013 al 2016 relative al fondo di sua proprietà. Lamenta un
accertamento incompleto dei fatti da parte dell'Esecutivo cantonale per non
avere acquisito agli atti, come da sua richiesta, i bilanci e i conti economici
dell'Azienda dell'acqua potabile di __________ degli ultimi 14 - 20 anni, così
da poter esaminare compiutamente il rispetto del principio della copertura dei
costi e del principio di equivalenza. Nel merito rileva poi di pagare al Comune di __________ tra tassa base acqua
potabile, tassa consumo di acqua potabile e tassa uso fognatura poco meno di
fr. 5'000.- all'anno, ciò che è assolutamente sproporzionato per un edificio
che, per quanto di generose dimensioni, è abitato per la maggior parte del
tempo da due sole persone. Il fatto che la tassa di consumo dell'acqua potabile
costituisca mediamente solo il 13.7% della tassa base sarebbe indicativo di una
violazione del principio di equivalenza. Contesta quindi che il valore di stima
dell'edificio possa essere preso in considerazione ai fini della determinazione
della tassa base, tanto più laddove, come nello specifico, l'ordinamento
comunale prevede a questo proposito l'applicazione di un'aliquota
particolarmente elevata, compresa tra l'1 e il 2, che porta ad un'imposizione
eccessiva, che viola chiaramente il principio di equivalenza.
D. All'accoglimento del
gravame si è opposto il CO 1 con argomenti di cui si dirà, per quanto
necessario, in seguito e versando agli atti i bilanci e degli estratti dei
consuntivi dell'AAP riferiti al periodo 2005-2015. Dal canto suo, anche il Consiglio di Stato ha postulato la reiezione del
gravame, senza tuttavia formulare osservazioni.
E. In sede di replica il
ricorrente si è riconfermato nelle proprie domande di giudizio, formulando
delle osservazioni sulla documentazione contabile prodotta dal Municipio di cui
si dirà in seguito. Con duplica del 18 aprile 2017, quest'ultimo ha ribadito le richieste di
giudizio e le tesi esposte con la sua risposta al ricorso.
Il Consiglio di Stato
è invece rimasto silente.
F. Dando seguito
alla richiesta del giudice delegato all'istruzione della causa, il 17 maggio
2022 il CO 1 ha versato agli atti anche i bilanci dell'AAP relativi al peroiodo
2015-2021. Chiamato ad esprimersi su questi documenti, RI 1 è rimasto silente, malgrado la
sua richiesta di proroga del termine assegnatogli per presentare delle
osservazioni.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è
data dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100). La legittimazione attiva
del ricorrente, direttamente interessato dalla decisione governativa impugnata,
è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100; art. 209 lett. b LOC). Il ricorso,
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm; art. 213 LOC), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, integrati dalla
documentazione contabile allegata dal CO 1 alla sua risposta, nonché da quella
richiamata presso il medesimo organo esecutivo dal giudice delegato
all'istruzione della causa (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Il
ricorrente rimprovera innanzitutto al Consiglio di Stato di avere accertato in
maniera lacunosa la fattispecie sulla quale era stato chiamato a pronunciarsi e
di essere incorso in una violazione del suo diritto di essere sentito. Egli si
lamenta in particolare del fatto che il Governo non ha proceduto ad acquisire
agli atti, come da lui richiesto, la documentazione contabile relativa all'AAP
di __________ degli ultimi 14 - 20 anni, senza peraltro fare accenno a questa
sua domanda di prove e senza nemmeno spiegare per quale motivo alla stessa non
sia stato dato alcun seguito. Aggiunge che la sua domanda era dettata dal fatto
che al fine di consentire l'esame del rispetto del principio della copertura
dei costi di un contributo causale la giurisprudenza del Tribunale federale
esige una verifica della contabilità pubblica su di un lungo lasso di tempo.
Nel caso di specie l'Esecutivo cantonale si è invece limitato a prendere in
considerazione i consuntivi 2014 e 2015 dell'AAP, ciò che a suo dire sarebbe
manifestamente insufficiente e non permetterebbe alcuna seria verifica del
rispetto o meno del principio in parola. 2.2. Dette argomentazioni vanno di massima condivise. Innanzitutto è innegabile che il Consiglio di Stato abbia disatteso nell'occasione
il diritto di essere sentito dell'insorgente. Questa garanzia, prevista dall'art. 29 cpv. 2 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101), comprende anche il diritto delle parti in un procedimento di offrire prove pertinenti e di ottenerne l'assunzione (cfr.
DTF 140 I 285 consid. 6.3.1, 140 I 99 consid. 3.4, 134 I 140 consid. 5.3, 130
II 425 consid. 2.1 e la giurisprudenza ivi citata). La procedura amministrativa
cantonale è retta dal principio inquisitorio , che impone
all'autorità di accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la
decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie confrontando accuratamente i contrapposti
interessi, senza essere peraltro vincolata dalle domande delle parti (art. 25
cpv. 1 LPAmm). In quest'ambito, all'autorità spetta la facoltà di procedere al
cosiddetto apprezzamento anticipato delle prove , rinunciando a quelle offerte dalle parti la cui
assunzione non condurrebbe verosimilmente ad alcun nuovo chiarimento rilevante
per il giudizio (DTF 140 I 285 consid. 6.3.1, 137 III 208 consid. 2.2, 134 I
140 consid. 5.2, 130 II 425 consid. 2.1). In base alla valutazione anticipata
delle prove esibite
l'autorità amministrativa può quindi rifiutarsi di assumere quelle considerate
ininfluenti, ma deve darne ragione nel proprio giudizio (STA 52.2012.12 del 18
ottobre 2012 consid. 2.2, 52.2012.160 del 6 luglio 2012 consid. 2.2,
52.2011.576 del 4 gennaio 2012 consid. 2.2, 52.2007.162 del 12 giugno 2007
consid. 2.2). Nel caso di specie, ciò non è tuttavia accaduto. Il Consiglio di
Stato ha completamente omesso di prendere in considerazione la richiesta di
esibizione di documenti contabili formulata dal ricorrente, prova ne sia che
non ha speso una sola parola per giustificare il fatto che non vi abbia dato
alcun seguito. Agendo in questo modo, la precedente autorità di giudizio ha
chiaramente leso i diritti di parte del ricorrente. Si deve inoltre considerare che l'esame del rispetto del principio della
copertura dei costi non può essere condotto sulla base di dati generici, ma
necessita una verifica attenta della contabilità dell'autorità interessata (STF
2C_226/2015 del 13 dicembre 2015 consid. 5.3, 2C_768/2007 del 29 luglio 2008 consid.
6.3). Ciò che in concreto è avvenuto solo in modo parziale: il periodo contabile preso
in considerazione dal Consiglio di Stato per verificare se le avversate tasse
fossero rispettose o meno del suddetto principio appare infatti eccessivamente corto
e non era certo tale da permettergli di giungere a delle conclusioni
attendibili in proposito. Sebbene espressi nel contesto di vertenze riguardanti
delle di tasse base per l'uso delle canalizzazioni, le considerazioni
sviluppate dal Tribunale federale nella STF 2C_809/2015 del 16 febbraio 2016,
consid. 5.5.4.2, e nelle altre sentenze ivi menzionate, sono per analogia senz'altro
pertinenti anche nel presente ambito. In questo senso l'Alta Corte federale,
pur non avendo fissato delle regole precise e assolute, ha comunque
esplicitamente escluso che un periodo contabile di soli 2 anni, come quello
preso in considerazione nel caso concreto dal Governo cantonale (2014-2015) sia
sufficiente a permettere un'analisi completa della situazione nell'ottica di
valutare nel caso concreto i l rispetto o meno del principio della
copertura dei costi di un determinato contributo causale . Ne discende pertanto che anche la censura, secondo
cui la precedente istanza di giudizio avrebbe accertato in maniera lacunosa i
fatti determinanti, appare fondata. Per tutti questi motivi il gravame andrebbe accolto con conseguente
annullamento della decisione impugnata e rinvio degli atti all'Esecutivo
cantonale per nuovo giudizio previo completamento dell'istruttoria. Nella
misura in cui però in questa sede il Municipio ha comunque prodotto una parte
consistente della documentazione contabile che il ricorrente aveva inizialmente
chiesto e che la stessa, integrata dagli ulteriori documenti richiamati agli
atti dal giudice delegato alla causa, risulta tutto sommato sufficiente
affinché questo Tribunale possa esprimersi con la dovuta cognizione di causa su
tutti gli aspetti determinanti della vertenza, ragioni di economia processuale
giustificano di eccezionalmente rinunciare ad un rinvio degli atti che non
farebbe altro che ulteriormente procrastinare la durata del procedimento. Della
menzionata violazione del diritto di essere sentito a danno del ricorrente il
Tribunale terrà conto n ell'ambito
della fissazione spese.
3. La tassa per la fornitura di acqua
potabile è una tassa d'uso, nel senso che essa costituisce un compenso particolare
imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (cfr. DTF 111 Ia 326
pubbl. in RDAT 1986 n. 38 consid.
7) e comprende di norma un importo di base (o d'abbonamento) indipendente dall'utilizzo del servizio e un importo
calcolato in funzione del consumo effettivo (STF 2C.656/2008 del 29
maggio 2009 consid. 3.4.
e 2P.266/2003 del 5 marzo 2004 consid. 3.2.; Peter
Karlen , Die Erhebung von Abwasserabgaben
aus rechtlicher Sicht, in: URP 1999, pag. 539 segg., in particolare pag.
556). Di principio, le tasse per la distribuzione dell'acqua potabile vengono fissate
in funzione dei costi d'esercizio degli impianti. Esiste quindi una
correlazione stretta fra l'ammontare del tributo e i costi posti a carico dalla
collettività pubblica, nel senso che gli introiti generali dei contributi non
possono sorpassare, o solo di poco, l'insieme dei costi (principio della
copertura dei costi; DTF 135 I 130 consid. 2; STA 52.2009.490 del 29 agosto 2013
consid. 3.2; Adrian Hungerbühler ,
Grundsätze des Kausalabgabensrecht, in: ZBl 2003, pag. 512). Oltre al principio della copertura dei
costi, le tasse per la fornitura d'acqua potabile devono ugualmente ossequiare
il principio dell'equivalenza, che concretizza quelli della parità di
trattamento e del divieto dell'arbitrio (art. 8 e 9 Cost.). Secondo detto
principio, l'ammontare della singola tassa deve rimanere in un rapporto
adeguato con la prestazione dell'ente pubblico: la tassa non deve trovarsi in
evidente sproporzione con il valore oggettivo della prestazione e deve
contenersi entro limiti ragionevoli. Il valore della prestazione si determina
in base alla sua utilità per il contribuente oppure in base al suo costo per
rispetto all'insieme delle spese sostenute per l'attività amministrativa in
questione, ciò che non esclude un certo schematismo né la facoltà di ricorrere
a delle medie fondate sull'esperienza. Le tasse devono tuttavia essere
allestite in base a criteri obiettivamente sostenibili e non devono operare
distinzioni sfornite di motivi ragionevoli (RtiD I-2005 n. 32; DTF 126 I 180
consid. 3a/bb, 122 I 279 consid. 6c e riferimenti). Affinché il principio
dell'equivalenza possa essere considerato ossequiato basta quindi che la tassa,
calcolata secondo criteri schematici, appaia come ragionevolmente proporzionata
alla prestazione: il principio dell'equivalenza è violato solo in caso di
sproporzione manifesta (RDAT I-1995 n. 18 e riferimenti ivi contenuti; STA
52.2016.200 del 9 luglio 2018 consid. 5.1, 52.2014.251 del 14 ottobre 2014
consid. 2.3 ). Nell'ambito
della fornitura di acqua potabile, il Comune dispone comunque di un monopolio
di fatto: il cittadino è, di conseguenza, privato della possibilità di
confrontare il costo della prestazione dell'ente pubblico con quello di
un'uguale prestazione offerta dal libero mercato. Ne consegue che il valore
della prestazione comunale può essere stimato unicamente raffrontandolo
all'interesse soggettivo del suo fruitore - che è tuttavia difficilmente
valutabile - o paragonandolo alle tariffe di altre aziende, che risultano però
poco significative, in quanto anch'esse non scaturiscono direttamente da regole
di mercato, ma sono stabilite da un monopolista, che può essere tentato di
fissarle diversamente da quanto dettato dal principio dell'equivalenza. Per calcolare l'ammontare delle tasse, come detto, la giurisprudenza ammette l'adozione
d'importanti schematizzazioni al fine di non complicare in modo sproporzionato
l'incasso, specialmente quando differenziazioni non sono giustificate dal loro
ammontare. Ciò in considerazione del fatto che una valutazione economica del
diritto di utilizzare le infrastrutture o una quantificazione precisa di
vantaggi particolari è spesso alquanto difficile, se non impossibile. Nella
scelta dei criteri schematici il legislatore comunale gode di un'autonomia che
l'autorità giudiziaria è tenuta a rispettare. L'adozione di questi criteri non
deve comunque procurare risultati manifestamente insostenibili o sfociare in
distinzioni prive di ragionevole fondamento (STA 52.2016.200 del 9 luglio 2018
consid. 5.1, 52.2005.273 del 19 ottobre 2005 consid. 2.2. in fondo). 3.2. Al momento dei fatti
qui in discussione a __________ il servizio di distribuzione d'acqua potabile
era retto dal regolamento Azienda
acqua potabile adottato dal legislativo il 4 maggio 1998 e approvato dalla
Sezione degli enti locali il 20 luglio 1998 (RAAP). L'art. 56 cpv. 1 RAAP prevedeva che
la costruzione e l'esercizio degli impianti dell'Azienda dovevano essere
finanziariamente autosufficienti. Giusta il cpv. 2 di questa norma, il
finanziamento doveva avvenire con i seguenti mezzi: a) tasse di allacciamento;
b) tasse di utilizzazione, suddivise in tassa base e tassa di consumo; c) tasse
di noleggio contatori; d) fatturazioni speciali; e) sussidi ufficiali; f) altre
partecipazioni di terzi; g) contributi di miglioria. L'art. 57 RAAP stabiliva
poi che le tasse di allacciamento, di utilizzazione e di noleggio dei contatori
dovevano coprire le spese d'esercizio e di manutenzione, gli interessi passivi
e gli ammortamenti. Per quanto attiene in particolare alla tassa di utilizzazione, l'art. 59 cpv. 1
RAAP indicava che l'utilizzazione d'acqua potabile è soggetta al pagamento di
un contributo composto da una tassa base e da una tassa di consumo stabilita
dal Municipio mediante ordinanza nel rispetto dei criteri descritti dal
tariffario e secondo i seguenti principi: a) tassa base: deve coprire i costi
delle infrastrutture (interessi + ammortamenti); b) tassa d'uso o di consumo:
deve coprire i costi di funzionamento e di gestione dell'AAP. L'art. 9 del predetto tariffario stabiliva che la tassa base è calcolata
applicando un'aliquota sul valore di stima ufficiale di ogni fabbricato
compresa tra un minimo del 1  e un massimo del 2  e viene
fissata annualmente dal Municipio. L'art. 11 del tariffario prevedeva poi che
la tassa base per le piscine è stabilita dal Municipio con relativa ordinanza
tra un minimo di fr. 10.- al m 3 e un massimo di fr. 15.- al m 3 . Per quanto attiene agli anni 2013 - 2016, l'Esecutivo di __________ ha fissato
le seguenti aliquote per la tassa base acqua potabile: 2013         1.5  del valore
di stima 2014         1.3  del valore
di stima 2015         1.3  del valore
di stima 2016         1.3  del valore
di stima Riguardo alla tassa base per le piscine, la stessa è stata fissata a fr. 15.-
al m 3 per tutti e 4 gli anni in questione. Il RAAP è stato abrogato il 1° gennaio 2022 in seguito all'entrata in vigore
del nuovo regolamento per la distribuzione dell'acqua potabile, adottato dal
Consiglio comunale il 30 marzo 2021 senza però che fosse stata preventivamente
esperita la procedura di consultazione del Sorvegliante dei prezzi, secondo
quanto stabilito dall'art. 14 della legge federale sulla sorveglianza dei
prezzi del 20 dicembre 1985 (LSPr; RS 942.20). La nuova normativa è quindi
stata approvata dalla Sezione degli enti locali il 29 settembre successivo.
4. 4.1. Come esposto in narrativa, il
ricorrente sostiene che le querelate tasse base sarebbero lesive del principio
di equivalenza. A questo proposito evidenzia come tra il 2012 e il 2016 egli sia stato mediamente
imposto per la somma di fr. 2'632.- all'anno a titolo di tassa base per l'acqua
potabile a fronte di una tassa sul consumo annuo ammontante mediamente a soli
fr. 397.45. A questo proposito evidenzia soprattutto come l'aliquota prevista
dall'ordinamento comunale, compresa tra 1 e il 2  del valore ufficiale di stima degli edifici esistenti
sul fondo, sia particolarmente elevata e conduca a delle tasse base
manifestamente sproporzionate rispetto alla prestazione erogata dall'ente
pubblico e nettamente superiori agli emolumenti prelevati in altri Comuni del __________,
quali ad esempio __________, __________, __________, __________, __________,
ecc. Aggiunge che di fatto le querelate tasse si traducono in una sorta di
imposta patrimoniale sulla casa, non contemplata dal diritto cantonale. 4.2. Già si è detto di come in materia di organizzazione e gestione del
servizio di distribuzione dell'acqua potabile, i Comuni ticinesi godono di un'ampia
autonomia che si estende anche alla scelta delle modalità di calcolo delle
tasse che devono percepire per assicurarne il finanziamento (DTF 118 Ia 320
consid. 2a con riferimenti). Se per quanto attiene alle tasse d'uso delle canalizzazioni l'art. 60 a cpv.
1 della legge federale sulla protezione delle acque del 24 gennaio 1991 (LPAc;
RS 814.20) sancisce che i costi di costruzione, esercizio, manutenzione,
risanamento e sostituzione degli impianti per le acque di scarico che servono
per scopi pubblici devono essere finanziati mediante emolumenti o altre tasse
conformemente al principio di causalità, per contro in materia di
approvvigionamento idrico e di distribuzione di acqua potabile il diritto
federale non prevede l'applicazione di un analogo criterio di commisurazione
degli emolumenti da prelevare: in questo senso nulla impedisce a priori ad un
Comune di prelevare una tassa d'uso interamente calcolata in base a criteri che
fanno completa astrazione dalla quantità di acqua consumata dall'utente (STF 2C_995/2012 del 16 dicembre 2013 consid.
7.2, dove l'Alta Corte federale ha tutelato la soluzione di un Comune
grigionese che calcolava tale emolumento esclusivamente sulla base del valore d'assicurazione
dell'edificio). Anche il diritto cantonale ticinese non prevede alcunché in tal
senso. L'art. 2 lett. c della legge sull'approvvigionamento idrico del 22
giugno 1994 (LApprI; RL 722.100) impone comunque ai Comuni l'obbligo di
adottare le misure necessarie a garantire un uso parsimonioso e razionale dell'acqua.
Tale obbiettivo va perseguito sia sul piano tecnico, attraverso la periodica
verifica degli impianti esistenti (art. 8 LApprI), sia sul piano giuridico,
attraverso l'obbligo di disciplinare dal profilo normativo tale servizio
prevedendo, tra l'altro, dei tariffari che abbiano un effetto incitativo (art.
7 LApprI), ritenuto infatti come, secondo le intenzioni del Legislatore, per
raggiungere questo scopo i Comuni debbano primariamente operare attraverso l'allestimento
di tariffari in grado di indurre gli utenti al risparmio di acqua (cfr.
Messaggio governativo n. 3735 del 22 gennaio 1991 relativo alla legge sull'approvvigionamento,
in RVGC 199.. pag. 1699). Circostanza, quest'ultima, che in una certa misura
limita il margine di manovra dei Comuni in ambito di tariffe per l'uso dell'acqua
potabile, in quanto sottesa ad escludere l'adozione di modelli tariffali
concepiti secondo criteri che, non tenendo debitamente conto del quantitativo
di acqua utilizzata dai singoli utenti, sono sprovvisti
di qualsiasi effetto incitativo. Per il resto, le tasse d'uso in questo
settore devono, come sopra ricordato, rispettare i principi generali vigenti in
materia di tributi causali, vale a dire il principio di equivalenza e quello di
copertura dei costi. Ora, dottrina e giurisprudenza riconoscono che la presa in considerazione del
criterio del valore di stima di un fondo rientri
tra quelle forme di schematizzazione che possono essere ammesse ai fini del calcolo della tassa sull'utilizzo
dell'acqua potabile. Si tratta infatti di una semplificazione indotta da motivi
pratici, suscettibile di condurre a dei risultati rispettosi del principio di
uguaglianza come pure il divieto dell'arbitrio. Anche dal profilo del principio
di equivalenza tale criterio è stato ritenuto del tutto legittimo, sempre poi
che all'atto pratico la sua applicazione conduca a delle tasse i cui importi si
situano entro limiti contenuti, soprattutto se rapportati all'estensione e al
valore della proprietà assoggettata (STA 52.2005.273 del 19 ottobre 2005
consid. 4 con rinvii). Dal profilo pratico, il criterio in parola non rientra comunque più tra quelli
raccomandati dalle autorità e dalle associazioni di categoria, le quali, nell'ottica
anche di favorire un uso parsimonioso e
razionale dell'acqua, suggeriscono altri sistemi di calcolo. A questo proposito occorre rilevare che l'art. 75 cpv. 1 lett. a del
Regolamento tipo per la distribuzione dell'acqua potabile (e industriale), versione 2.6.1 del novembre 2021 -
elaborato dall'Ufficio cantonale della protezione delle acque e dell'approvvigionamento
idrico - a cui spetta il compito di emanare delle direttive volte a fissare in
particolare i criteri minimi, segnatamente d'ordine tariffario, atti a favorire
l'uso parsimonioso e razionale dell'acqua
(art. 7 cpv. 3 LAppI), suggerisce ai Comuni di prelevare una tassa di
utilizzazione composta da una tassa base, calcolata in funzione della portata
nominale del contatore (fr./m 3 /anno) e da una tassa di
consumo calcolata in base all'utilizzo effettivo di acqua registrato dal
contatore (fr./m 3 ), ritenuto come in questi casi la tassa di consumo
dovrebbe coprire tra il 20 e il 50% dei costi complessivi (art. 75 cpv. 1 lett.
b del predetto Regolamento tipo). Tali indicazioni riprendono sostanzialmente quanto previsto dalla direttiva W
1006 della Società svizzera
dell'industria del gas e delle acque ( SVGW/SSIGE/SSIGA) che al suo punto n. 6 tratta per l'appunto
il tema del calcolo delle tasse che devono essere prelevate in materia di
distribuzione dell'acqua potabile. Per quanto attiene in particolare alle tasse
di base, quest'ultima direttiva contempla, oltre a quello relativo al calibro
del contatore, anche altri possibili criteri di calcolo alternativi, quali
segnatamente quello inerente alle unità di carico, quello del valore
assicurativo dell'edificio che deve però essere combinato con il diametro del
contatore, quello relativo alla volumetria dell'edificio che a sua volta ha
comunque portata solo complementare. Nessun riferimento viene per contro fatto
in merito alla presa in considerazione del valore di stima ufficiale
dell'edificio allacciato, né quale criterio unico, né quale semplice criterio
complementare di calcolo della tassa base. Nella medesima direzione vanno pure
i modelli raccomandati per le tasse di base relative alla distribuzione di
acqua potabile, elaborati dalla Sorveglianza dei prezzi, che contemplano a
questo proposito svariate soluzioni, nessuna delle quali prende però in
considerazione (anche solo a titolo complementare) il criterio del valore di
stima dell'edificio. 4.3. Per tornare al caso concreto, come sopra illustrato, la tassa base posta a
carico del ricorrente, per quanto riferita alla sua abitazione unifamiliare, è
stata calcolata in base all'1.5  del valore di stima dell'edificio per il 2013 e al 1.3  del medesimo valore per il 2014, 2015 e
2016. Fatto questo che ha dato origine a degli importi compresi tra fr.
1'519.50 e fr. 1'316.90, ai quali ogni anno è stata aggiunta la tassa base
sulla piscina, per un ammontare annuo di fr. 1'170.- calcolato in funzione di
fr. 15.- al m 3 . Come indicato nel gravame e in base ai dati agli atti, nel periodo in esame la
tassa base complessiva ha rappresentato per il ricorrente una quota oscillante
tra l'85.8 e l'80.7% della tassa di utilizzazione totale, comprensiva anche
della tassa di consumo. Ora, a fronte di simili dati, non vi è chi non veda
come nello specifico il rapporto tra tassa base e tassa di consumo risulti
nettamente sbilanciato verso la prima componente del tributo, al di là di
quanto previsto dalle raccomandazioni emanate in questo ambito dalle autorità e
dalle associazioni svizzere del settore. In proposito occorre oltretutto
considerare che, come meglio si vedrà al termine di questo considerando, la tassa
sul consumo a carico del ricorrente è stata calcolata in base al rilievo di
quantitativi d'acqua utilizzati piuttosto elevati se rapportati all'effettivo
sfruttamento dell'immobile, ragione per cui con dei consumi più in linea con le
medie statistiche elaborate dalla SVGW/SSIGE/SSIGA la quota di introiti
derivante dalla sola tasse base sarebbe ben maggiore e supererebbe con ogni
verosimiglianza il 90% dell'intera tassa d'uso. Questa situazione è il frutto
dell'applicazione di un'aliquota sul valore di stima dell'immobile che, seppur
contenuta nei limiti previsti dall'ordinamento comunale, appare in termini
assoluti piuttosto elevata e di un prezzo al m 3 di acqua per la
tassa sulla piscina che nel confronto intercomunale si situa senz'altro nella
fascia tariffaria più elevata vigente in Ticino, basti solo pensare che, per
rimanere soltanto in alcuni Comuni a vocazione turistica della zona del __________
che si affacciano sul __________, __________ preleva per questo genere di
impianti una tassa base di fr. 8.- al m 3 , a __________ (che include
anche __________ e __________) la tariffa è di fr. 5.55 al m 3 ,
mentre che a __________ è di fr. 10.- al m 3 . Nella regione solo __________
prevede una tariffa superiore a quella di __________. L'assommarsi di questi due fattori determina quindi che le tasse di base
imposte al ricorrente nel periodo 2013 - 2016 raggiungano annualmente un
ammontare piuttosto considerevole, che mal si concilia con il principio di equivalenza.
Pur tenuto conto dell'importanza in termini di dimensioni e di valore dell'immobile
servito dalla rete di distribuzione dell'acqua potabile e benché comprensivo di
un emolumento riferito ad una piscina con una capacità d'acqua di 75 m 3 ,
l'importo della tassa base, non appare certo contenuto entro limiti ragionevoli
e si pone in evidente
sproporzione con il valore oggettivo della prestazione. D'altro canto occorre però pure
considerare che nel Comune di __________ la tariffa al m 3 valida per
il calcolo della tassa sul consumo, pari a soli fr. 0.45, è molto contenuta
rispetto a quella praticata nella maggior parte dei Comuni ticinesi. In
concreto quest'ultima componente contribuisce in parte ad attenuare l'importante
aggravio derivante dalla tassa base, dando luogo ad una tassa d'uso complessiva
senz'altro elevata, ma comunque destinata a coprire dei consumi d'acqua non
propriamente trascurabili. In base alle cifre fornite dal ricorrente stesso,
nel periodo 2012 - 2015 gli sono state fatturate delle tasse sul consumo d'acqua
per una media di fr. 397.45 all'anno, ciò che corrisponde ad un consumo (medio)
di 883.22 m 3 all'anno a fr. 0.45 al m 3 , che equivalgono a
883'222.22 litri d'acqua. Pur considerando l'ampiezza della proprietà e la
presenza di una piscina, si tratta comunque di un consumo abbastanza elevato
per un'abitazione che, secondo quanto affermato dall'insorgente, sarebbe
occupata per la maggior parte dell'anno da sole tre persone, se solo si pensa
che secondo i dati statistici della SVGW/SSIGE/SSIGA in Svizzera il consumo
domestico pro capite d'acqua si attesta in 142 litri al giorno. Il che equivale
per un'economia domestica di tre persone a 155'490 litri d'acqua all'anno. In
quest'ottica il raffronto proposto dal ricorrente con l'abitazione
plurifamiliare di cui è proprietario nel Comune di __________ non è
particolarmente pertinente, se si considera che l'immobile, dotato di 4
appartamenti e abitato da 8 - 10 persone, ha registrato nel 2012 consumi per complessivi
423 m 3 d'acqua, pari a meno della metà dei consumi medi rilevati
presso la proprietà di __________. Nel Comune __________ con un consumo di 883.22
m 3 all'anno la relativa tassa, calcolata in base alla tariffa di fr.
1.25 al m 3 , sarebbe ammontata a circa fr. 1'130.- a fronte della
tassa media di fr. 397.45 dovuta a __________. Certo, la differenza a livello
impositivo per quanto attiene alla tassa d'uso nel suo complesso sarebbe
comunque sempre rilevante, stante il prelievo a __________ di una tassa di base
di soli fr. 87.15, che però non è comprensivo di un impianto quale è una
piscina. Tutto quanto sin qui esposto permette dunque di affermare in primo luogo che nella sua applicazione pratica al caso
concreto, il modello tariffario contemplato dal RAAP di __________ si rivela
pressoché privo di quell'effetto incitativo che, giusta l'art. 7 LApprI, lo
stesso dovrebbe avere nell'ottica di promuovere il risparmio dei consumi d'acqua.
Con una tassa base così elevata e una tassa sul consumo assai contenuta per
rapporto ai quantitativi d'acqua utilizzati, non vi è chi non veda come l'utente
non sia per nulla spronato ad utilizzare l'acqua potabile in modo parsimonioso,
visto che in ogni caso una riduzione anche sensibile dei consumi avrebbe delle
conseguenze tutto sommato contenute per quel che concerne l'importo globale
della tassa d'uso dovuta. In secondo luogo va detto che se la tassa base litigiosa appare lesiva
del principio di equivalenza, la tassa d'uso nel suo complesso, comprensiva
anche della tassa calcolata sul consumo, pur risultando certamente elevata,
potrebbe al limite resistere alle critiche sollevate dal ricorrente, essendo il principio in parola violato
solo in caso di sproporzione manifesta. La questione, che si presenta come
assai delicata nel caso concreto, potrebbe rimanere anche indecisa, dal momento
che, per le ragioni che seguono, il contributo litigioso appare comunque lesivo
del diritto.
5. 5.1. Secondo il ricorrente, i querelati
tributi disattenderebbero pure il principio della copertura dei costi. A suo
dire tale circostanza emergerebbe chiaramente dalla documentazione contabile
prodotta dal Municipio in sede di risposta al gravame, dalla quale si può
evincere che nel periodo compreso tra il 2005 e il 2015 il capitale proprio dell'AAP
di __________ è aumentato da fr. 761'024.13 a fr. 2'712'855.36. Ciò che si
traduce in un utile di esercizio di quasi fr. 200'000.- all'anno; fatto,
questo, che, a suo dire, sarebbe del tutto incompatibile con la suddetta
massima. 5.2. La censura appare fondata. Da un esame della documentazione contabile
relativa al periodo compreso tra il 2005 e il 2015, prodotta in questa sede dal
Municipio, e segnatamente dagli estratti dei consuntivi e dei bilanci di
chiusura, risulta chiaramente che nel corso di questi anni l'AAP ha
costantemente realizzato degli avanzi d'esercizio piuttosto importanti che
hanno fatto crescere il capitale proprio di oltre 1.9 milioni di franchi sull'arco
di 11 anni. Soprattutto negli anni a cui si riferiscono le fatture qui litigiose
emerge che l'AAP ha realizzato, prevalentemente grazie all'incasso delle tasse
d'uso dell'acqua potabile - che tra tassa base e tassa sul consumo hanno
generato introiti vicini alla somma di fr. 900'000.- all'anno - degli avanzi d'esercizio
alquanto elevati che sono passati da fr. 397'264.69 nel 2013, a fr. 299'310.90
nel 2014 sino a fr. 210'431.15 nel 2015. Significativo a questo proposito il
fatto che durante l'esercizio 2013 l'avanzo d'esercizio abbia addirittura
superato il 40% dell'introito totale derivante dal prelievo delle tasse d'uso.
In questo modo il capitale proprio dell'azienda, che alla fine del 2012 già
ammontava a fr. 1'805'848.62 a fronte di un avanzo d'esercizio per quell'anno
di fr. 294'435.45, ha raggiunto al termine del 2015 la ragguardevole somma di
fr. 2'712'855.36. Dalla documentazione contabile relativa al periodo 2016 -
2021, acquisita agli atti da questo Tribunale, risulta poi che questa tendenza
è perdurata anche in seguito tanto che al termine del 2021, pur avendo
conseguito nel 2018 un avanzo di soli fr. 896.19, l'Azienda disponeva di un
capitale proprio che era ancora aumentato sino a fr. 3'226'893.34. E questo
malgrado il fatto che per due anni (2017 e 2018) l'Azienda non avesse
registrato alcun avanzo d'esercizio. Ora, se da un lato queste cifre fanno fede
di una situazione del tutto sana dal profilo finanziario, dall'altro lato si
deve però riconoscere che gli utili conseguiti dall'AAP di __________
costituiscono il chiaro segnale di una politica tariffale in materia di tasse
per la distribuzione dell'acqua potabile lesiva del principio della copertura
dei costi. Sebbene da questa massima, come sopra esposto, non si possa ancora
dedurre un divieto assoluto per l'ente pubblico di conseguire degli utili
tramite il prelievo di tasse causali, gli stessi devono comunque essere
contenuti e finalizzati alla costituzione di riserve suscettibili di garantire
la continuità delle tariffe e di favorire quindi la parità di trattamento (cfr.
STA 52.2001.295 dell'8 marzo 2002 consid. 3.2), le quali devono servire
soprattutto a finanziare la manutenzione della rete di distribuzione, ritenuto
come per il suo ampliamento l'ente pubblico debba fare capo ad altre fonti di
introito (contributi di miglioria, sussidi ecc..). Secondo la giurisprudenza
del Tribunale federale, la costituzione di riserve finanziarie integra comunque una lesione
del principio della copertura dei costi quando non è più obbiettivamente giustificata, ovvero quando
l'ammontare dei fondi di riserva eccede il fabbisogno finanziario futuro
stimato con prudenza (DTF 118 Ia 320 consid. 4b). Ciò che è il caso nella presente fattispecie. In sede di risposta il Municipio
si è limitato ad appellarsi alla facoltà per l'Azienda di creare delle riserve
per delle non meglio precisate opere di manutenzione straordinaria, senza però
addurre alcunché di preciso in proposito e senza spiegare in modo trasparente e
dettagliato quello che sarebbe stato il suo fabbisogno finanziario futuro.
Dalla documentazione contabile agli atti si può comunque desumere che nel corso
degli anni l'AAP ha regolarmente svolto gli interventi necessari per la
manutenzione della rete di distribuzione dell'acqua potabile comunale,
investendo in questo ambito talvolta anche delle somme importanti. Questa
circostanza non ha comunque minimamente intaccato il suo capitale proprio che
anzi, come esposto sopra, ha continuato ad aumentare anche dopo il 2015
passando da fr. 2'712'855.36 di quell'anno a fr. 3'226'893.34 contabilizzati
alla fine del 2021 (+ 514'037.98). Ciò significa che dal 2005 ad oggi, vale a
dire sull'arco di 17 anni, l'AAP ha conseguito degli utili netti per un totale
di circa 2.4 milioni di franchi che sono stati aggiunti ai fondi di riserva già
esistenti. Questo porta a concludere che, come sostenuto dal ricorrente, le
tasse base impugnate sono lesive del principio della copertura dei costi in
quanto il loro ammontare è stato fissato in applicazione di criteri e di
aliquote che hanno consentito all'AAP di accumulare delle riserve
manifestamente eccessive rispetto al suo fabbisogno effettivo.
6. Ferme queste premesse, visto che il ricorrente ha comunque
pienamente usufruito tra il 2013 e il 2016 del servizio comunale di
approvvigionamento idrico, non si giustifica di semplicemente annullare i
tributi litigiosi, come da lui preteso, ma occorre in questa sede provvedere a
determinare il dovuto attraverso l'applicazione di criteri sommari e
transitori, volti unicamente alla liquidazione della litispendenza. È infatti
incontestabile il diritto del Comune di percepire una tassa d'uso dell'acqua
potabile per l'abitazione sita sulla part. n. __________ di __________ per i
suddetti anni. A l solo fine di evadere la
presente vertenza questa Corte ritiene che la tassa base per il periodo
2013 - 2016 possa essere fissata per l'abitazione all'1  del valore di stima degli edifici e per quanto attiene
alla piscina a fr. 10.- il m 3 , ciò che corrisponde ai minimi previsti
dalle forchette tariffali stabilite dagli art. 9 e 11 del tariffario allora
vigente . Ora, è vero che si tratta a sua
volta di una soluzione non del tutto soddisfacente in quanto estremamente schematica: essa ha però il pregio, nell'attuale stato di cose, di
essere semplice e facilmente applicabile, ritenuto naturalmente che sarà poi
compito del Comune verificare se la base normativa nel frattempo entrata in
vigore, che comunque fa ancora capo per il calcolo della tassa base al criterio
del valore di stima dell'immobile, sia suscettibile di garantire un miglior
rispetto dei principi generali del diritto amministrativo che governano il
settore giuridico in parola e permetta di pervenire ad un'imposizione
maggiormente rispettosa dei principi di equivalenza e di copertura dei costi.
7.   7 .1.
Stante quanto precede, il ricorso deve essere parzialmente accolto ed il giudizio avversato annullato, al pari della decisione
municipale da esso tutelata e delle fatture per la tassa base acqua potabile 2013 - 2016 relative al fondo di
proprietà dell'insorgente . Gli atti sono retrocessi all'esecutivo
comunale di __________, affinché proceda a
ricalcolare detti tributi, tenendo conto di quanto esposto ai
considerandi che precedono. 7.2. La tassa di giustizia e le spese sono poste integralmente a carico del Comune, che è intervenuto in causa a difesa
dei propri interessi finanziari ( art. 47 cpv. 6 LPAmm ) , ritenuto che dal canto suo il ricorrente, seppur in parte
ridotta soccombente, ne va esente in ragione dei motivi evocarti sopra (cfr.
consid. 2.2. in fine) . Il Comune verserà
inoltre al ricorrente, patrocinato da un avvocato, un'indennità a titolo di
ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto.
Di conseguenza:
1.1.   la decisione del 10 gennaio 2017
(n. 85) del Consiglio di Stato e quella del 17 giugno 2016 del CO 1 da essa
tutelata, unitamente alle fatture riguardanti la tassa basa acqua potabile per
gli anni dal 2013 al 2016 relative al fondo n. __________ di quel Comune, sono annullate;
1.2.   gli atti sono rinviati al CO 1
per nuova decisione ai sensi dei considerandi.
2.   La tassa di
giustizia e le spese di fr. 1'500.- sono poste a carico del Comune di
__________. Al ricorrente vanno restituiti fr. 1'500.- versati a titolo
d'anticipo.
3.   Il Comune di
__________ verserà al ricorrente fr. 2'000.- a titolo di ripetibili di entrambe
le sedi.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
5.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera