Sequestro e confisca di cani e divieto di tenuta di animali - termini di impugnazione e obbligo di motivazione
Decisione del 07.11.2022, TRAM
Incarto n. 52.2022.113
FORMA DEL RICORSO
PROTEZIONE ANIMALI
TEMPESTIVITÀ
art. 7 LALPAN
art. 24 LPAN

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 15 aprile
2022 di
RI
  1
patrocinata
  da: PA 1
contro
la risoluzione del 16 marzo 2022 (n. 1224) del
  Consiglio di Stato che dichiara irricevibile l'impugnativa inoltrata
  dall'insorgente avverso le decisioni del 29 novembre 2021 e del 7 dicembre
  2021 del Dipartimento sanità e socialità, Ufficio del veterinario cantonale,
  in materia di protezione degli animali;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è detentrice di
tre cani, D__________, M__________ e M__________, i quali dal 2020 al 2021 sono
stati oggetto di numerosi interventi da parte delle autorità in relazione alla
tenuta dei medesimi e a svariati episodi di morsicature e atteggiamenti aggressivi.
L'Ufficio del veterinario cantonale (UVC) ha, di conseguenza, emesso nei
confronti di RI 1 una serie di decisioni, e meglio:
- del 16 luglio
2021 che riconferma i provvedimenti adottati con precedente decisione del 3
maggio 2021 in merito alla tenuta dei cani, segnatamente al contenimento e alla
custodia dei medesimi, all'obbligo di guinzaglio e museruola, alla cura e ai
contatti con i bambini;
- del 24 settembre
2021 che ordina l'allontanamento dei tre cani con affidamento a nuovi
detentori;
- del 29 novembre
2021 con cui è stato ordinato il sequestro cautelativo dei cani e la confisca
dei medesimi;
- del 7 dicembre
2021 con cui l'UVC ha impartito a RI 1 un divieto di tenuta di animali per un
periodo minimo di due anni.
B. Con giudizio del 16
marzo 2022 il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile il ricorso inoltrato
da RI 1 avverso le decisioni dell'UVC. L'Esecutivo cantonale ha infatti
ritenuto che relativamente alle decisioni del 16 luglio 2021, del 24 settembre
2021, nonché a quella del 29 novembre 2021, il gravame - inoltrato il 29
dicembre 2021 - non fosse tempestivo. In particolare per la decisione del 29 novembre
2021, esso ha considerato che, trattandosi di una misura di sequestro e
pertanto di un provvedimento di natura cautelare, il termine di impugnazione di
15 giorni non era stato rispettato. In merito al divieto di tenuta di animali,
il Governo cantonale ha rilevato che, non avendo la ricorrente sollevato alcuna
contestazione avverso tale decisione, l'impugnazione non era da intendersi rivolta
anche contro quest'ultima.
C. Avverso quest'ultima
pronuncia la soccombente si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendo, in via principale, l'annullamento della risoluzione
governativa unitamente alle decisioni dipartimentali riferite alla confisca e
al divieto di tenuta di animali con restituzione dei tre cani alla detentrice,
in subordine almeno due dei tre animali; ancor più in subordine postula
l'annullamento del giudizio precedente e rinvio degli atti al Consiglio di Stato
per nuova decisione di annullamento delle decisioni di confisca e di divieto di
tenuta di animali. Essa contesta anzitutto che il suo ricorso avverso la
decisione di confisca fosse tardivo e che la motivazione addotta in
contestazione del divieto di detenzione di animali fosse insufficiente, atteso
d'altronde che - qualora così fosse stato - l'autorità di ricorso avrebbe
dovuto segnalarle il difetto di motivazione offrendole la possibilità di correggere
tale vizio entro la scadenza del termine ricorsuale. Sostiene poi di aver
dimostrato la propria attitudine e la possibilità di tenere i propri cani in
condizioni adeguate per cui ritiene che non siano date in specie le condizioni
per ordinare una confisca e il divieto di tenuta di animali, nonché che siano invece
dati in specie i presupposti per revocare il sequestro dei suoi cani.
D. All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio
di Stato, senza formulare particolari osservazioni. A medesima conclusione perviene l'UVC con argomenti di cui si dirà, ove
necessario, in seguito.
E. In sede di replica e
di duplica, le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro contrapposte tesi,
riconfermandosi nelle rispettive domande di giudizio.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 8 cpv. 2
della legge di applicazione alla legge federale sulla protezione degli animali
del 10 febbraio 1987 (LALPAn; RL 482.100). La legittimazione della ricorrente è
certa (art. 9 cpv. 1 LALPAn e art. 65 cpv. 1 della
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 16 e 68
cpv. 1 LPAmm), è ricevibile in ordine. 1.2. In via preliminare, occorre rilevare che oggetto della presente
vertenza è la questione di sapere se è a torto o a ragione che il Consiglio di
Stato ha dichiarato irricevibile il gravame inoltrato contro le decisioni
dell'UVC che ordinano la confisca e il divieto di tenuta di animali. Di
conseguenza, nella misura in cui l'insorgente solleva in questa sede delle
censure riferite al merito delle decisioni dipartimentali (segnatamente sulla
legittimità delle due misure ordinate) per le quali chiede l'annullamento, le
stesse sono improponibili in questa sede. Infatti, risolvendo di respingere in
ordine la sua impugnativa, il Governo cantonale non si è nemmeno chinato sul
merito dei suddetti provvedimenti. Lo stesso discorso vale per la domanda di revoca della misura di sequestro cautelativo
del 29 novembre 2021. Atteso che la ricorrente neppure contesta che il suo
gravame al Consiglio di Stato fosse su questo punto tardivo, e pertanto
irricevibile, non è competenza di questa Corte stabilire se le condizioni poste
dall'UVC nella propria decisione per permettere il dissequestro degli animali siano
o non siano date in specie; tale domanda va rivolta all'autorità di prime cure,
la cui decisione potrà semmai essere oggetto di impugnativa.
2. Come esposto in
narrativa, il Governo cantonale ha dichiarato irricevibile l'impugnativa
presentata dall'insorgente ritenendo, da una parte, che questa fosse tardiva
con riferimento alla decisione del 29 novembre 2021 e, dall'altra, che non
fosse stata debitamente motivata in relazione alla pronuncia del 7 dicembre
2021. 2.1. Anzitutto per quanto attiene alla tempestività, si rileva che RI 1 ha
inoltrato il proprio gravame il 29 dicembre 2021 (data del timbro postale). Se
non v'è dubbio, tant'è che nemmeno è contestato, che il ricorso era tardivo in
relazione alle decisioni del 16 luglio e 24 settembre 2021, discorso diverso deve
invece valere per la decisione del 29 novembre 2021. Con tale pronuncia infatti
l'UVC ha ordinato non solo il sequestro cautelativo degli animali in oggetto,
per il quale il termine di impugnazione è effettivamente di 15 giorni (art. 68
cpv. 2 LPAmm per le misure provvisionali), ma pure la loro confisca.
Quest'ultima tuttavia, a differenza del sequestro, non è un provvedimento di
natura cautelare poiché essa non inibisce soltanto transitoriamente il diritto
della ricorrente di disporre dei suoi cani, ma lo sopprime in via definitiva,
sottraendoli in modo irreversibile alla loro proprietaria. Come d'altra parte
la decisione dipartimentale indica espressamente (punto 8 del dispositivo),
tranne che per i punti 1 e 2 del dispositivo (riferiti al sequestro), il
termine di impugnazione per la confisca è quello ordinario di 30 giorni, come
previsto dall'art. 68 cpv. 1 LPAmm, il quale in specie - tenuto conto delle
ferie giudiziarie che ne hanno sospeso la decorrenza - non sarebbe spirato
prima del 13 gennaio 2022. Il ricorso dell'insorgente, presentato prima dello
scadere del termine, era dunque tempestivo in relazione alla misura di confisca,
ciò che già comporta che la decisione governativa venga annullata e gli atti
retrocessi al Governo cantonale affinché si pronunci sulla sua legittimità. Abbondanzialmente si osserva che l'irricevibilità del ricorso avverso la misura
di sequestro cautelativo non determina alcuna reale conseguenza nell'analisi di
merito della vertenza: il ricorso davanti al Consiglio di Stato era come detto
tempestivo per quanto attiene al provvedimento di confisca, il quale si fonda
anch'esso sugli art. 24 della legge sulla protezione degli animali del 16
dicembre 2005 (LPAn; RS 455) e 7 LALPAn e presuppone l'adempimento di medesime
condizioni. 2.2. Per quanto concerne la decisione del 7 dicembre 2021 con cui l'UVC ha
ordinato nei confronti dell'insorgente un divieto di tenuta di animali per un
periodo minimo di due anni, è anzitutto necessario rammentare che la giurisprudenza non pone esigenze troppo
severe all'obbligo di motivazione di un gravame, soprattutto se - come in
specie - questo è redatto da una persona sprovvista di conoscenze giuridiche
(cfr. STA 52.2017.231 del 21 agosto 2017, 52.2014.87 del 31 marzo 2014; Ruth Herzog/Michel Daum , Kommentar zum
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, II ed., Berna 2020, ad
art. 32, n. 9 e segg., in particolare n. 22; Benoît
Bovay , Procédure administrative, Berna 2015, pag. 551; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
parte generale, II ed. Cadenazzo 2002, n. 1238 seg.). Inoltre, nell'evenienza
in cui le sia presentato un atto ricorsuale sprovvisto di motivazione prima
della decorrenza del termine per il suo inoltro, l'autorità adita ha l'obbligo
di segnalare il difetto all'insorgente, offrendogli la possibilità di
correggerlo entro la scadenza del suddetto termine, a condizione che rimanga
ancora tempo sufficiente per procedere in tal senso, ovvero affinché l'autorità
ritorni l'impugnativa al ricorrente e questi la completi e la inoltri
nuovamente (cfr. Herzog/Daum , op.
cit., ad art. 33 n. 1 e segg., in particolare n. 3; sentenza Verwaltungsgericht
Bern del 13 febbraio 1996, in: BVR 1997 pag. 45 consid. 2). L'Esecutivo
cantonale dunque non poteva limitarsi a chiedere (come peraltro fatto con
scritto del 30 dicembre 2021, tre settimane prima della scadenza del termine
ricorsuale) la produzione della decisione impugnata (art. 70 cpv. 1 LPAmm), ma
avrebbe dovuto segnalare all'insorgente anche il difetto di motivazione e
offrirle la possibilità di emendare il suo esposto, richiamando la sua
attenzione all'obbligo di ripresentarlo - debitamente motivato - entro la
scadenza del termine d'impugnazione. Fatta questa premessa, non può ad ogni modo essere seguito il
Consiglio di Stato laddove sostiene che la ricorrente avrebbe mancato il suo
obbligo di motivazione (art. 70 cpv. 1 LPAmm). Benché nel ricorso, scritto a
mano e senza l'intervento di un patrocinatore, non venga formulata
espressamente una domanda di giudizio in tal senso (come peraltro per nessuna
delle pretese avanzate), risulta comunque dalla (non facile) lettura dello
stesso che la ricorrente sostiene di aver gestito i suoi animali - quantomeno -
al meglio delle proprie possibilità e che non sia pertanto ammissibile
sottrarle la detenzione degli stessi. In sostanza dunque, ella discute pure di
come ha gestito i suoi cani e pertanto, di riflesso, della capacità e della
possibilità di detenere animali. Va poi ritenuto che l'insorgente postula in
definitiva che i tre cani le vengano restituiti. Ora, atteso che ciò non
sarebbe comunque possibile in presenza del suddetto divieto, appare del tutto
logico ritenere che l'impugnativa riguardava anche tale risoluzione e ciò
nonostante la ricorrente non faccia esplicito riferimento nel testo del ricorso
alla decisione del 7 dicembre 2021, la quale è stata comunque prodotta con il
gravame. Ne consegue dunque che, avendo
invece dichiarato irricevibile l'impugnativa per carenza di motivazione, senza
peraltro concedere la possibilità di sanarne i vizi, l'Esecutivo cantonale è
incorso in un eccesso di formalismo, che non può in concreto essere tutelato;
gli atti devono pertanto essere retrocessi all'autorità precedente affinché si
pronunci pure sul divieto di tenuta di animali.
3. 3.1. Sulla
scorta di quanto precede, nella misura in cui è ammissibile, il ricorso deve
essere accolto, annullando la decisione governativa nella misura in cui
dichiara irricevibile il ricorso avverso la decisione con cui l'UVC ha ordinato
la confisca dei tre cani (pronuncia del 29 novembre 2021, punto 3 del
dispositivo) e il divieto di tenuta di animali per un periodo minimo di due
anni (risoluzione del 7 dicembre 2021). Di conseguenza, gli atti vanno
retrocessi al Governo affinché esamini nel merito il ricorso relativamente ai
due sopracitati provvedimenti adottati dall'UVC. 3.2. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo della tassa di giustizia (art. 47
LPAmm). Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà all'insorgente, rappresentata da
un legale, un'adeguata indennità a titolo di
ripetibili per questa sede (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è accolto .
Di conseguenza
1.1. la decisione
del 16 marzo 2022 (n. 1224) del Consiglio di Stato è annullata laddove dichiara
irricevibile il ricorso del 29/30 dicembre 2021 di RI 1 avverso la misura di
confisca e il divieto di tenuta di animali pronunciati dall'UVC il 29 novembre
e 7 dicembre 2021;
1.2. gli atti sono
rinviati al Governo affinché proceda ai sensi dei considerandi.
2. Non si preleva tassa di giustizia. Lo
Stato del Cantone Ticino rifonderà all'insorgente fr. 1'000. a titolo di
ripetibili.
3. Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera