Divieto d'uso
Decisione del 12.05.2021, TRAM
Incarto n. 52.2020.105
RIPRISTINO
art. 43 LE

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo
sul ricorso del 20 febbraio 2020 della
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la decisione del 22 gennaio 2020 (n. 383) del
  Consiglio di Stato che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente
  contro la risoluzione del 5 giugno 2019 con cui il Municipio di Muzzano le ha
  vietato l'uso dei fondi part. __________, __________, __________ e __________;
ritenuto, in
fatto
A. a. Lo Stato del Canton Ticino è proprietario dei
fondi part. __________ (di 1'194 m 2 ) e __________ (di 1'812 m 2 )
situati a Muzzano, in località __________. Alla __________ (__________)
appartengono invece la confinante part. __________ (di 4'008 m 2 ) e
la part. __________ (di 1'911 m 2 ) situata più a nord, sul lato
opposto di via __________, all'intersezione con via __________.
b. Il 18 maggio 2001, __________
(allora titolare di una ditta individuale di scavi, trasporti e fornitura di
materiale) ha chiesto al Municipio di
Muzzano la licenza edilizia per avviare su una parte (1'100 m 2 ) dei
fondi di proprietà dello Stato - di cui aveva domandato in precedenza
l'autorizzazione demaniale - un'attività di recupero di materiale inerte
(croste bituminose). Il progetto prevedeva in particolare la messa in
funzione di un impianto di frantumazione mobile e la formazione di due
depositi. c. A seguito di un lungo iter che non occorre riprendere, raccolto l'avviso
cantonale favorevole (n. 32229 del 28 gennaio 2005), il 18 luglio 2005 il
Municipio ha rilasciato a __________ la licenza edilizia richiesta, subordinandola
a svariate condizioni di natura ambientale. Nel frattempo, nonostante i vari ordini di sospensione dei lavori, sin dal 2001
la ditta aveva dato avvio all'attività.
B. Nel corso del 2006, __________
ha preso in locazione anche i due fondi (part. __________ e __________) di
proprietà della __________. Il 17 aprile 2007 ha ottenuto una licenza edilizia a posteriori per erigere sul
mapp. __________ una tettoia (22 x 10 m), da adibire ad autorimessa per
autocarri. Con decisione del 23 agosto 2007, il Municipio gli ha invece negato la licenza
in sanatoria per formare sulla part. __________ un deposito di terra vegetale.
Tale decisione, tutelata dal Governo, è stata confermata anche dal Tribunale
cantonale amministrativo (STA 52.2007.404 del 21 gennaio 2008).
C. a. Successivamente,
senza più richiedere alcun permesso, la ditta di __________ - cui è subentrata
nel 2012 la RI 1 - ha esteso l'attività di lavorazione e deposito di materiali
inerti a tutti i fondi in questione. b. Dopo vicissitudini che non mette conto di riassumere, così sollecitata dal
Municipio, il 30 novembre 2014 la RI 1 ha inoltrato una prima domanda di
costruzione, "parzialmente a posteriori",
per gli interventi eseguiti e da effettuare sui mapp. __________ e __________.
Dai piani risultava tra l'altro che sulla part. __________ sono stati realizzati
una decina di depositi (per un volume di circa 1'560 m 3 ) ed è stato
costruito uno stabile formato da tre blocchi con una tettoia. Anche sulla part.
__________, verso via __________, sono stati ricavati dei depositi arginati da
muri; per il resto, il fondo è stato essenzialmente adibito a posteggio (16
posti per auto e camion). c. Nel mese di luglio 2015, la RI 1 ha inoltrato una seconda domanda di
costruzione, "parzialmente a posteriori", per gli altri due fondi
contigui (part. __________ e __________) interessati dall'insediamento
(accessibile da via __________, tramite la part. __________). Stando ai piani
su questi terreni sono stati realizzati almeno dieci depositi di materiale inerte
di vario tipo (volume > 600 m 3 ), sono state erette alcune
baracche e al centro della part. __________ è stato collocato il frantoio. Sugli
stessi - come sui fondi vicini (part. __________ e __________) - operano
inoltre svariati mezzi e macchinari per la movimentazione, miscelatura e
trasporto del materiale (ruspe/pale, escavatrici, vagliatrici, camion, ecc.).
D. a . Nel termine di pubblicazione, entrambe le domande
hanno suscitato l'opposizione di CO 2, proprietaria del fondo (part. __________)
situato sull'altro lato di via __________, sui cui si trovano i suoi
stabilimenti. b. Raccolti gli avvisi cantonali sfavorevoli (n.
95053 e 91279), c on decisioni del 29 settembre 2016 il Municipio ha
negato le due licenze edilizie a posteriori.
Ha in particolare ritenuto che l'attività della RI 1, con tutte le relative
opere, fosse contraria alla funzione di zona. E ciò sia secondo il piano
regolatore in vigore al momento della loro realizzazione (PR 1984) - che
assegnava i fondi (part. __________, __________ e __________) alla zona
artigianale e per piccola industria non
molesta (Ar3) rispettivamente all'area per insediamenti di industria
leggera (J2; part. __________) - sia in base a quello vigente, che attribuisce
tutti i fondi alla zona industriale I. Ha inoltre evidenziato la disattenzione
di altre prescrizioni, secondo il vecchio e il nuovo PR (concernenti le
distanze da confine e verso l'area pubblica, la superficie minima di area
verde, ecc.), negando tutte le deroghe sollecitate dall'istante.
c. Tali decisioni sono cresciute in giudicato, dopo essere state confermate
dapprima dal Consiglio di Stato il 22 novembre 2017 e poi da questo Tribunale
con giudizio del 25 febbraio 2019 (n. 52.2018.21), di cui si dirà per quanto
occorre più avanti.
E. Preso atto che,
nonostante le decisioni di cui sopra, la RI 1 proseguiva la sua attività di
lavorazione e deposito degli inerti, ancorché sprovvista di autorizzazione, con
decisione del 5 giugno 2019 il Municipio di Muzzano le ha intimato un divieto d'uso
dei fondi part. __________, __________, __________ e __________, con la
comminatoria dell'art. 292 del codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 (CP;
RS 311.0).
F. Con giudizio del
22 gennaio 2020, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto dalla RI
1 avverso il predetto ordine, che ha confermato. Ritenuta assodata la
violazione materiale dell'attività svolta dalla ricorrente (sfociata nel
diniego dei permessi cresciuti in giudicato), il Governo ha essenzialmente
considerato che il controverso divieto fosse giustificato e conforme al
principio della proporzionalità.
G. La RI 1 impugna ora la
predetta risoluzione davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo
che le sia concesso un anno a far tempo dalla crescita in giudicato della
decisione per poter conformare la propria attività alle norme vigenti. L'insorgente sostiene che un divieto d'uso potrebbe essere emanato solo dopo
una compiuta valutazione della fattispecie, da esperire nell'ambito di una
procedura di permesso in sanatoria; in casu l'illiceità degli interventi,
aggiunge, non sarebbe invece stata accertata (visto che la sentenza di questo
Tribunale si fonderebbe sull'analisi di una procedura edilizia incompleta).
Rimprovera quindi alle precedenti istanze di non aver tenuto conto delle capacità residue dei fondi, che
potrebbero essere trasformati in siti del tutto conformi . Sostiene
infine che la sua attività, che occupa 35 operai, rivestirebbe grande
importanza per l'economia.
Da cui la richiesta di dilazionare su un anno il ritorno nella legalità delle proprie attività.
H. All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni. A identica conclusione pervengono il Municipio e CO 2, con argomentazioni che,
per quanto necessario, verranno discusse più avanti. L'Ufficio del demanio del
Dipartimento del territorio è invece rimasto silente.
I. In sede di
replica e duplica, la ricorrente rispettivamente il Municipio e CO 2 si sono
riconfermate nelle rispettive antitetiche posizioni, sviluppando ulteriormente
le proprie tesi, delle quali si riferirà, se del caso, nei seguenti
considerandi.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 21 cpv. 1 e
45 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è
la legittimazione attiva della ricorrente, personalmente e direttamente toccata
dal giudizio impugnato di cui è destinataria (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 della
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere reso sulla base degli atti, integrati dall'incarto relativo alla
procedura sfociata nel giudizio del 25 febbraio 2019 (n. 52.2018.21) di questo
Tribunale, noto alle parti. 2.1. Giusta l'art. 43 LE, il municipio ordina
la demolizione o la rettifica delle opere
eseguite in contrasto con la legge, i regolamenti edilizi o i piani regolatori,
tranne il caso in cui le differenze siano minime e senza importanza per
l'interesse pubblico. Il principio della legalità e quello di uguaglianza esigono che le
costruzioni realizzate senza autorizzazione, in contrasto con il diritto
materiale, siano per principio fatte rettificare o demolire; ammettere il
contrario significherebbe premiare l'inosservanza della legge, favorire la sua
violazione e far sorgere l'impressione che l'autorità non sia in grado o non
voglia esigerne il rispetto (cfr. Adelio
Scolari , Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n. 1277 ad art. 43 LE). L'ordine di demolire un'opera edificata senza permesso e per la
quale un'autorizzazione non può essere rilasciata non è di regola contrario al
principio di proporzionalità. Si può prescindere dal provvedimento di
ripristino quando l'opera eseguita diverge solo in modo irrilevante da quanto
autorizzato, quando la demoli-zione non persegue scopi d'interesse pubblico,
oppure se il proprietario poteva ritenere in buona fede che la costruzione
fosse lecita e al mantenimento dello stato di fatto non ostino importanti
interessi pubblici (cfr. DTF 132 II 21 consid. 6, 111 Ib 213 consid. 6; STF
1C_480/2019 del 16 luglio 2020 consid. 5.1, 1C_106/2017 del 31 maggio 2017
consid. 3.2). 2.2. Al fine di impedire che un'opera edilizia venga utilizzata in modo abusivo
dal profilo non soltanto formale (mancanza del permesso), ma anche sostanziale,
segnatamente poiché destinata a un uso contrario alla funzione assegnata alla
zona di utilizzazione, l'autorità deve per principio emanare un divieto, ovvero
un provvedimento d'imperio, che ingiunga al proprietario di astenersi
dall'utilizzarla in quel modo. A differenza dell'ordine di sospendere
un'utilizzazione formalmente abusiva, un divieto d'uso, di natura analoga a un
ordine di rettifica o di demolizione, si fonda sull'art. 43 LE e presuppone una
preventiva verifica (da esperire di regola nell'ambito di una procedura di
rilascio del permesso in sanatoria) della conformità dell'utilizzazione
instaurata senza permesso con il diritto materiale concretamente applicabile, a
meno che il contrasto con quest'ultimo risulti evidente e incontestabile (cfr. STA
52.2018.314 del 14 settembre 2018 consid. 3.1, 52.2015.519 del 5 agosto 2016 in RtiD I-2017 n. 15 consid. 4.1
e rimandi, 52.2008.409 del 6 marzo 2009 in RtiD II-2009 n.
23 consid. 2).
2. 3.1. In
concreto, il Municipio ha impartito alla ricorrente un divieto, fondato sull'art.
43 LE, di utilizzare i fondi sui quali continua a esercitare la propria
attività di deposito e lavorazione degli inerti, in palese contrasto con le
norme comunali, nonostante i dinieghi di licenza edilizia del 29 settembre 2016
sfociati nella sentenza di questo Tribunale del 25 febbraio 2019 di cui si è
detto in narrativa (cfr. pure sua risposta al Governo). L'ordine, motivato
anche con le molestie e i disagi derivanti ai fondi circostanti (cfr. pure
risposta del Municipio al Governo), è stato tutelato dal Governo, il quale l'ha
in sostanza ritenuto corretto e conforme al principio di proporzionalità. La
conclusione resiste alle critiche dell'insorgente, che in questa sede mette
anzitutto in discussione l'esistenza dell'accertamento dell'illiceità della
propria attività. La censura è del tutto infondata. 3.2. Come rettamente ricordato dalle precedenti istanze, è infatti manifesto
che l'esistenza della violazione materiale dell'intera piazza di lavorazione
degli inerti è già stata compiutamente accertata con i predetti rifiuti del
permesso, cresciuti in giudicato a seguito del citato giudizio di questo
Tribunale. Questa Corte, esprimendosi sui diversi interventi che erano stati
realizzati negli anni sui fondi (scostandosi palesemente dalle autorizzazioni
rilasciate nel 2005 e 2007, cfr. STA 52.2018.21 citata consid. 4), ha infatti
ritenuto che l'attività della RI 1, con tutte le relative opere, fosse
assimilabile a un'attività industriale molesta, non conforme alle prescrizioni
della zona di situazione, tanto in base al vecchio quanto al nuovo PR. In
particolare ha ritenuto che l'insediamento non rispettasse la funzione delle
zone Ar3 e J2 e il divieto di depositi (art. 39 lett. m NAPR) secondo il piano
regolatore del 1984, e che non fosse nemmeno conforme alla zona industriale I
approvata con risoluzione governativa del 15 aprile 2015 (n. 1550; cfr. STA
52.2018.21 citata consid. 6 e 7). Pianificazione, quest'ultima, che era a quel
momento entrata in vigore per effetto dell'art. 31 cpv. 1 della legge sullo
sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), nonostante contro
la stessa fossero stati interposti alcuni ricorsi al Tribunale cantonale
amministrativo (cfr. STA 52.2018.21 citata consid. 6.2). Nel frattempo quest'ultimo
ha invero accolto tali impugnative, annullando la predetta decisione del 2015
del Consiglio di Stato, al quale ha retrocesso gli atti per nuova decisione
(cfr. STA 90.2015.47/64-67 del 30 aprile 2021); ne discende che per i fondi in
questione è attualmente tornato a far stato il precedente assetto
pianificatorio (PR 1984; cfr. STA 52.2018.21 citata consid. 6.2 con rinvio alla
risoluzione governativa del 23 agosto 2005, in particolare dispositivo n. 2 e 3
e pag. 21, 30 e 90 e allegato 1). Tale circostanza è tuttavia irrilevante ai
fini della presente fattispecie, considerato che il centro di deposito e
lavorazione degli inerti, come appena ricordato, si pone in urto anche con tale
ordinamento. A ciò aggiungasi che, nel precedente giudizio, questo Tribunale ha inoltre
chiaramente stabilito che l'attività industriale che l'insorgente aveva
sviluppato sui fondi sull'arco di più di un decennio - senza autorizzazione e
nonostante gli svariati ordini di sospensione dei lavori - non era un impianto
al beneficio della tutela delle situazioni acquisite (che poteva quindi
prevalersi del vecchio art. della 72 della legge cantonale di applicazione
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990
[LALPT; BU 1990, 365] o degli art. 66 LST e 86 del relativo regolamento).
Inoltre, quand'anche su una minima parte della part. __________ vi fosse già
stato un deposito di inerti (tutelato nella situazione di fatto), era manifesto
che l'insediamento di un vero e proprio centro di frantumazione, miscelatura e
stoccaggio di inerti (che tratta più di 10'000 t/anno di materiale), esteso all'intera
superficie dei fondi in oggetto, ne avesse radicalmente sovvertito l'identità
(STA 52.2018.21 citata consid. 8). Questa Corte ha infine chiaramente escluso,
tutelando la decisione municipale, che il centro potesse beneficiare di una
deroga (STA 52.2018.21 citata consid. 9), in assenza di una situazione
eccezionale e ritenuto in ogni caso preponderante sull'interesse prettamente
economico dell'insorgente quello pubblico e privato dei vicini a non permettere
un'attività che produce immissioni moleste e un generale degrado del comparto. In queste circostanze, non è pertanto dato di vedere quale altra completa
valutazione o procedura edilizia occorrerebbe ancora esperire per accertare
l'illiceità dell'attività in questione, che è invece già stata compiutamente
vagliata e decisa. 3.3. Ferme queste premesse, è certo che il divieto d'uso in oggetto risulti del
tutto giustificato e conforme al principio di proporzionalità. Esso s'avvera
infatti come l'unica misura idonea e necessaria a impedire che l'insorgente
continui indifferente a trattare e stoccare ingenti quantitativi di materiali
sui predetti fondi, nonostante i rifiuti del permesso di cui sopra. E ciò
fintanto che non avrà rimosso tutte le opere e gli impianti non autorizzati
(come il Municipio sembra peraltro averle ordinato nel frattempo, cfr.
decisione del 25 maggio 2020 di cui al doc. 16). A maggior ragione s'impone
questa conclusione se si considera che, come già accertato nel precedente
giudizio, l'attività è fonte di immissioni moleste per i fondi vicini (rumori,
polveri, ecc.) e squalificante per il paesaggio circostante. Non portano invece
ad altra conclusione le conseguenze economiche derivanti dal provvedimento all'insorgente,
la quale ponendo l'autorità di fronte al fatto compiuto da tempo ben doveva
attendersi di essere confrontata con una simile ingiunzione di cessazione dell'attività.
Non è quindi dato di vedere per quale motivo dovrebbe esserle ancora concesso
un anno di tempo per il ritorno nella legalità . Tanto meno a fronte di
non meglio precisate capacità residue dei fondi o progetti che
dovrebbero permetterle di inscatolare l'intera attività in nuovi
capannoni industriali, la cui realizzazione appare comunque tutt'altro che
scontata e imminente. 3.4. In conclusione, il giudizio impugnato che ha tutelato il divieto d'uso
municipale deve pertanto essere confermato, siccome immune da violazioni del
diritto.
3. 4.1. Sulla base
delle considerazioni che precedono, il ricorso è respinto. 4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a
carico dell'insorgente, la quale è inoltre tenuta a rifondere ad CO 1 e al
Comune, non dotato di un servizio giuridico, adeguate ripetibili per questa
sede (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico. L'insorgente è inoltre tenuta a rifondere ad CO
1 e al Comune di Muzzano la somma di fr. 1'800.- ciascuno a titolo di
ripetibili per questa sede.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera