Commesse pubbliche. Valutazione dei criteri di aggiudicazione
Decisione del 22.09.2022, TRAM
Incarto n. 52.2022.229
AGGIUDICAZIONE
art. 32 cpv. 1 LCPUBB
art. 53 cpv. 1 RLCPUBB

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Paola Passucci
statuendo sul ricorso dell'8 luglio
2022 della
RI
  1
contro
la decisione del 28 giugno 2022 del Municipio di ,
  che in esito a pubblico concorso ha aggiudicato la commessa concernente le
  opere da serramenti esterni occorrenti alle Scuole elementari di __________
  alla CO 1;
ritenuto, in
fatto
A. Il 14 marzo 2022 il
Municipio di CO 2 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle
commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100) e impostato
secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere da serramenti esterni
occorrenti alle Scuole elementari di __________ (FU n. __________ pag. __________).
Il bando annunciava
che la commessa sarebbe stata assegnata al miglior offerente tenuto conto dei
seguenti criteri di aggiudicazione e relativi fattori di ponderazione:
A. economicità-prezzo                                          50%
B. referenze per lavori analoghi                             25%
C. attendibilità dell'offerta                                      17%
D. formazione apprendisti                                     
 5%
E. perfezionamento professionale                         
 3%
Le modalità di
valutazione dei criteri d'aggiudicazione erano ulteriormente precisate dal
capitolato d'appalto (pos. 224.100 CPN 102).
B. Entro il termine utile
sono giunte al committente sei offerte di importi compresi tra fr. 611'711.76 e
fr. 1'029'054.10. Dopo valutazione delle offerte ritenute valide, il
committente ha aggiudicato la commessa alla CO 1, la cui offerta di 673'409.35
è giunta prima in graduatoria con 89.0747 punti.
C. Contro la predetta
decisione insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo la RI 1,
seconda classificata con 88.8584 punti. Essa chiede l'annullamento della
delibera e la conseguente aggiudicazione della commessa in proprio favore,
previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame. Sostiene che l'ente
appaltante avrebbe valutato in maniera scorretta l'offerta dell'aggiudicataria
in relazione al criterio di aggiudicazione perfezionamento professionale. Premesso
che per la valutazione del predetto criterio fa stato la scheda informativa
redatta dall'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche (UVCP) nella
versione del 1° gennaio 2022 (e non già del 1° gennaio 2021 come erroneamente
riportato alla pos. 224.620 CPN 102) secondo cui per i concorsi con scadenza
entro il 30 settembre 2022 valgono i contratti di lavoro in vigore dal 1.
luglio 2017 , afferma che l'ente banditore non avrebbe dovuto considerare R__________
G__________ ai fini del calcolo del punteggio, siccome legato all'azienda con
un contratto di lavoro dal 1° settembre 2016. Apportate le dovute correzioni (attribuzione
della nota 4.75 [3 dipendenti in perfezionamento per 18 dipendenti]), la
ricorrente si troverebbe prima in classifica. A tale conclusione si giungerebbe
pure nell'eventualità in cui il predetto collaboratore venisse conteggiato una sola
volta e all'aggiudicataria venisse quindi assegnata la nota 5.25 (4 dipendenti
in perfezionamento per 18 dipendenti).
D. a. All'accoglimento
del ricorso si oppone l'ente banditore. Riconosce anzi tutto di essere incorso
in una svista redazionale laddove, all'interno della formula relativa
all'assegnazione della nota per il criterio del perfezionamento
professionale, ha indicato che per il calcolo dei punti avrebbe fatto stato
la scheda informativa dell'UVCP del 1° gennaio 2021. Annota di avere tuttavia
chiarito, in corso di procedura, che a valere fosse invece la versione della
scheda in vigore dal 1° gennaio 2022. Difende in seguito la bontà della nota
assegnata alla deliberataria, rilevando che R__________ G__________ è rimasto
alle dipendenze della CO 1 fino al 31 gennaio 2019, quindi per un periodo
superiore a 24 mesi. L'attribuzione di 2 punti è dunque corretta e lo
sarebbe, prosegue l'ente banditore, anche se si volesse considerare soltanto
il periodo compreso tra il 1° luglio 2017 e il 1° gennaio 2019 .
b. Anche la
deliberataria chiede la reiezione del gravame. Contesta che nel caso di specie
la valutazione del criterio E debba avvenire secondo la scheda informativa del
1° gennaio 2022. La censura della ricorrente secondo cui questa sarebbe applicabile
a discapito di quella dell'anno precedente, indicata espressamente nel bando,
sarebbe tardiva. Afferma che l'ente banditore sarebbe incorso in errore nella
valutazione dell'attendibilità del prezzo offerto dalla ricorrente. Alla
stessa spetterebbe infatti la nota 1. Sostiene infine che l'offerta
dell'insorgente avrebbe dovuto essere esclusa. Essa non avrebbe dimostrato di essere
in regola con il pagamento dell'assicurazione perdita di guadagno in caso di
malattia. Alcune delle attestazioni prodotte per la subappaltatrice V__________
non sarebbero peraltro aggiornate. Nella sua offerta vi sarebbero inoltre delle
discrepanze tra il numero degli apprendisti e del personale indicato a pag. 4
del capitolato e quello riportato rispettivamente alla pos. 224.540 e nella
dichiarazione della CPC allegata all'offerta, come pure delle indicazioni
manoscritte (pag. 97) che ne inficerebbero la validità.
c. L'UVCP è invece rimasto silente.
E. Con la replica la
ricorrente contesta che vi siano motivi di esclusione della propria offerta.
Rileva che anche la nota assegnata all'aggiudicataria per il criterio dell' attendibilità
dell'offerta andrebbe rivista,
ciò che condurrebbe l'insorgente a primeggiare la classifica.
F.   a. Con la duplica il committente
difende il modus operandi applicato per valutare i controversi criteri del perfezionamento
professionale e dell' attendibilità dell'offerta . b. L'aggiudicataria conferma succintamente la propria posizione. Rileva che quand'anche le venisse attribuita una
nota inferiore per il perfezionamento professionale (4.75 anziché 5.75), il suo
punteggio complessivo risulterebbe comunque superiore a quello conseguito dalla
ricorrente, alla quale dovrebbe in ogni caso essere corretta la nota per la formazione
degli apprendisti da 4.5 a 3.5.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1
LCPubb. In quanto partecipante al concorso e seconda classificata, la
ricorrente è senz'altro legittimata a contestare la decisione con cui il
committente ha affidato a un'altra ditta la commessa (art. 37 lett. d LCPubb e
65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 165.100). Il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è pertanto
ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base delle tavole processuali, senza
istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il
concorso prodotto dal committente e la documentazione esibita dalle parti con
le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente
cognizione di causa.
2. 2.1. Giusta
l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore
dell'offerta complessivamente più vantaggiosa determinata sulla scorta di
diversi criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, la sua attendibilità,
l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della
prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale, la responsabilità
sociale, la formazione e il perfezionamento degli apprendisti e il valore tecnico;
i criteri di aggiudicazione, soggiunge l'articolo (cpv. 2), devono essere
indicati nei documenti del bando, in ordine di importanza. Riallacciandosi a
questa norma di legge, l'art. 53 cpv. 1 del
regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del
concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006
(RLCPubb/CIAP; RL 730.110) ribadisce che i criteri di aggiudicazione devono essere pertinenti con la
commessa e precisati nel bando per ordine di importanza, con il relativo valore
di ponderazione . L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine
d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che
informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 cpv. 1
lett. c LCPubb). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e
delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di
pubblicazione del bando, allo scopo di predeterminare, secondo tale principio,
il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il
proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione
di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del
committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a
posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 86
consid. 7c pag. 100 segg.). Sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione,
il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo
che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente,
lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di
valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto dopo l'apertura
delle offerte, può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo
di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende
invece salvaguardare (RtiD I-2017 n. 16 consid. 3.1; STA 52.2017.568 del 25
settembre 2018 consid. 6, 52.2014.131 del 3 luglio 2014 consid. 2.1,
52.2012.326 dell'8 ottobre 2012 consid. 4.1). Il committente non deve tuttavia
necessariamente prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso può anche
limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente
per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante
semplici predicati, come intende valutare le offerte sulla base delle
informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti. Dovrà
poi, nella motivazione del provvedimento di delibera, fornire una
giustificazione adeguata e sostenibile della nota che ha attribuito ai singoli
concorrenti per ogni criterio d'aggiudicazione, dopo averne comparato in modo
rispettoso della parità di trattamento gli aspetti che secondo il bando si è
impegnato a valutare (STA 52.2020.375 del 12 ottobre 2020, 52.2019.47 del 6
maggio 2019 consid. 2.1, 52.2013.440 del 4 dicembre 2013 consid. 2.1,
52.2010.14 del 18 marzo 2010 consid. 3.1). 2.2. In concreto, il committente ha preannunciato in modo dettagliato il metodo
e/o le formule che avrebbe utilizzato per valutare ogni singolo criterio di
aggiudicazione (pos. 224 e segg. del capitolato d'appalto). L'ente banditore ha
quindi rispettato appieno l'obbligo sancito dagli art. 32 cpv. 1 LCPubb e 53
cpv. 1 RLCPubb/ CIAP. Sotto questo aspetto la decisione impugnata non presta il fianco a
critiche, tanto più che nessun concorrente ha impugnato le regole della gara,
che sono quindi divenute vincolanti tanto per i partecipanti alla procedura,
quanto per l'ente banditore, che deve rispettarle per non incorrere in una
violazione del diritto sotto il profilo della parità di trattamento e del
principio della trasparenza (art. 1 cpv. 1 lett. a e c LCPubb).
3.   3.1. Secondo l'art.
40 cpv. 2 RLCPubb/CIAP, la partecipazione alla gara, con l'inoltro
dell'offerta, implica l'accettazione di tutte le condizioni contenute nella
documentazione del concorso. La norma scaturisce direttamente dal principio della buona fede (cfr. art. 5
cpv. 3 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile
1999; Cost.; RS 101). È inoltre riconducibile al principio della sicurezza del
diritto. Sarebbe invero contrario a tali principi concedere ai concorrenti la
possibilità di rimettere in discussione le regole della gara ancora nell'ambito
di ricorsi proposti contro le decisioni adottate successivamente dal
committente. La rinuncia ad agire dei concorrenti esplica in linea di massima
effetti preclusivi (RDAT I-2002 n. 24). Il principio della buona fede e della
sicurezza giuridica impongono ai concorrenti anche l'obbligo di segnalare
tempestivamente al committente errori manifesti o comunque facilmente
riconoscibili compiuti durante lo svolgimento della competizione, pena l'impossibilità
di avvalersene al momento
dell'aggiudicazione (DTF 130 I 241 consid. 4.3). Eccezioni a questa regola sono
ammissibili soltanto nel caso di contestazioni rivolte contro prescrizioni di gara
che ledono in modo particolarmente grave l'ordinamento sulle commesse
pubbliche, oppure contro prescrizioni di cui i concorrenti non potevano
prevedere compiutamente la portata (STA 52.2021.91 del 22 aprile 2021 consid.
3.2 e riferimenti).
3.2. Come
accennato in narrativa, la deliberataria avversa la modalità di valutazione del
criterio perfezionamento professionale , che a mente sua dovrebbe
avvenire con riferimento alla scheda informativa del 1° gennaio 2021, richiamata
negli atti di gara. Ora, se da un lato è vero che alla pos. 224.620 CPN 102 il
committente ha indicato che per il calcolo dei punti avrebbe fatto stato la
scheda informativa in vigore dal 1° gennaio 2021, dall'altro lato è altrettanto
vero che le imperfezioni insite nel capitolato, riconosciute dallo stesso
committente, erano di meridiana evidenza, tant'è vero che la scheda corretta
(versione 1° gennaio 2022) era comunque facilmente deducibile dalla tabella degli
anni considerati (dal 2017/2018 al 2021/2022) che occorreva compilare. Tutti i concorrenti sono del resto stati valutati secondo i medesimi
parametri.
4. Resta ora da
esaminare l'operato della stazione appaltante sotto il profilo delle
valutazioni concretamente esperite e delle motivazioni addotte per giustificare
le note attribuite nei controversi criteri dell' attendibilità del prezzo ,
del perfezionamento professionale e della formazione degli
apprendisti . Le note relative agli altri criteri non sono infatti oggetto
di contestazione. 4.1. Attendibilità dell'offerta
4.1.1. La
documentazione di gara prevedeva, alla pos. 224.410, la seguente prescrizione
relativa al criterio riferito all' attendibilità dell'offerta :
L'attendibilità
dell'offerta si calcola mediante il Prezzo medio (P o ) di
riferimento. Prezzo medio (P o ) = media aritmetica delle offerte valide
trascurando, qualora il numero di offerte inoltrate è uguale o superiore a 5,
le offerte rispettivamente più bassa e più alta tra quelle valide.
Il
Prezzo medio (P o ) è la base di calcolo per i punteggi secondo il
seguente metodo:
In
base ad una distribuzione dei punti, come da grafico riportato di seguito,
definita dal COM con dei parametri ( P min; f 1; f 2 ; P max ) sarà assegnata una nota da 1 a 6 che diminuirà
proporzionalmente rispetto al valore P r dell'offerta di
riferimento calcolata.
Formula: P r = P 0
P r = Prezzo di
riferimento                                         P x = Prezzo
offerto
P 0 = Prezzo medio di tutte le offerte
f 1 = fascia della nota 6 (P inf e
P sup )
f 2 = fascia della nota a scalare (P min e P max )
Condizioni
per l'attendibilità dei prezzi f 1 = 5%   f 2 = 15%
Seguivano il
grafico e le formule per il calcolo delle note .
4.1.2. Ora, occorre dare
atto alla deliberataria che il committente non si è sorprendentemente attenuto
ai parametri di calcolo stabiliti negli atti di gara. Emerge infatti dal
rapporto di valutazione che ha utilizzato i fattori f 1 (10%) e f 2 (30%), anziché f 1 (5%) e f 2 (15%), ciò che ha di
conseguenza falsato il risultato. Le sei offerte rientrate vanno di conseguenza
rivalutate sulla base dei parametri corretti. Ritenuto che la fattispecie è
sufficientemente chiara e che questo Tribunale dispone di tutti gli elementi
necessari per la nuova decisione, ci si può esimere dal rinviare gli atti alla
stazione appaltante. Si ricorda comunque che l'annullamento di una decisione di
aggiudicazione non ha ripercussioni soltanto inter partes , ma ha anche un
effetto inscindibile su tutti gli offerenti che hanno preso parte alla
procedura di aggiudicazione. Se l'autorità cantonale di ricorso annulla la
decisione di aggiudicazione e corregge un'applicazione contraria al diritto dei
criteri di aggiudicazione da parte dell'ente appaltante, essa deve prendere in
considerazione le offerte di tutti i partecipanti alla procedura di
aggiudicazione, anche quelli che non hanno presentato ricorso (DTF 146 II 276
consid. 6; STA 52.2021.128 del 4 giugno 2021 consid. 1.2.2). Pertanto, anche le offerte delle concorrenti A__________,
B__________, C__________ e R__________, qui non ricorrenti, vengono prese in
considerazione per nuova valutazione. I n conformità con quanto
prescritto alla pos. 224.410 del capitolato d'appalto, i dati determinanti per la valutazione
dell'attendibilità dell'offerta sono i seguenti:
- P r = fr. 777'443.58
- P inf = P r - 5% = fr. 738'571.40
- P min = P r - 5% -15% = fr. 621'954.86
- P sup = P r + 5% = fr. 816'315.75
- P max = P r + 5% + 15% = fr. 932'932.29
Le
note e i punti che le concorrenti ottengono, calcolate mediante interpolazione
lineare, sono:
Nota
Punti
RI 1
1.00
2.83
CO 1
3.21
9.08
A__________
6.00
17.00
B__________
5.83
16.50
C__________
3.74
10.61
R__________
1.00
2.83
4.2. La
ricorrente ha avversato la nota conseguita dall'aggiudicataria in relazione al
criterio del perfezionamento professionale. A mente sua, R__________ G__________
non potrebbe entrare in considerazione ai fini calcolo del punteggio, siccome
legato all'azienda con un contratto valido dal 1° settembre 2016. Non occorre
tuttavia soffermarsi su tale censura ritenuto che, anche attribuendo
all'aggiudicataria la nota 4.75 (= 2.38 punti in luogo di 2.88) per questo
criterio, la classifica finale, nell'ipotesi più favorevole alla ricorrente,
non sarebbe cambiata. La stessa si presenterebbe infatti in questo modo:
Economicità-prezzo
(50%)
Attendibilità
del prezzo (17%)
Referenze
(25%)
Formazione
apprendisti (5%)
Perfezionamento professionale
  (3%)
Totale punti
nota
punti
nota
punti
nota
punti
nota
punti
nota
punti
RI 1
6.00
50.00
1.00
2.83
6.00
25.00
4.50
3.75
2.25
1.13
82.71
CO 1
4.99
41.59
3.21
9.08
6.00
25.00
6.00
5.00
4.75
2.38
83.05
A__________
3.79
31.57
6.00
17.00
6.00
25.00
6.00
5.00
2.25
1.13
79.69
B__________
2.59
21.57
5.83
16.50
6.00
25.00
5.25
4.38
4.25
2.13
69.58
C__________
1.79
14.96
3.74
10.61
6.00
25.00
5.50
4.58
5.50
2.75
57.90
R__________
1.00
8.33
1.00
2.83
6.00
25.00
6.00
5.00
6.00
3.00
44.17
Non occorre pertanto esaminare
se vi siano dei motivi di esclusione dell'offerta della ricorrente, né se la
valutazione della stessa in punto al criterio formazione apprendisti sia
corretta, ritenuto che l'insorgente non poteva in ogni caso ambire ad ottenere
la commessa.
5. In esito alle
considerazioni che precedono il ricorso va dunque respinto.
6. L'emanazione del
presente giudizio rende superflua l'evasione dell'istanza volta a concedere
effetto sospensivo all'impugnativa.
7. La tassa di
giustizia è posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1
LPAmm). Essa rifonderà inoltre alla deliberataria, patrocinata da un avvocato,
un congruo importo a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm). Non si
assegnano ripetibili al committente che non si è avvalso dell'assistenza di un
legale.
Per
questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 4'000.-, già anticipata dalla ricorrente, resta interamente a
suo carico. Essa rifonderà inoltre alla CO 1 SA fr. 2'000.- a titolo di
ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110), nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera