Licenza edilizia. Legittimazione attiva di un'associazione
Decisione del 17.02.2023, TRAM
Incarto n. 52.2022.23
LEGITTIMAZIONE
art. 8 LE
art. 21 LE
art. 10 LPAMM2013

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Sabina Ghidossi
statuendo sul ricorso del 26 gennaio
2022 di
RI
  1
contro
la decisione del 22 dicembre 2021 (n. 6367) del
  Consiglio di Stato che accoglie il ricorso presentato dall'CO 1 contro la
  risoluzione del 23 febbraio 2021 con cui il Municipio di Lugano ha concesso a
  RI 1 la licenza edilizia per la posa di un deposito in legno per attrezzi da
  giardino (part. __________ di Lugano, sezione Gandria);
ritenuto, in
fatto
A. a. RI 1 è proprietario
di un terreno (part. __________) situato nel comune di Lugano, a Gandria, in
riva al Ceresio (tra il lago ed un sentiero pedonale), in zona delle cantine.
b. Dopo aver
constatato che sul fondo erano stati posati dei manufatti senza autorizzazione
( capanno prefabbricato in legno, un tavolo e panche da giardino, un angolo
barbecue di mattoni e calcestruzzo e relativa recinzione ), il 6 settembre
2018, la Divisione edilizia privata di Lugano ha invitato RI 1 a pronunciarsi
in merito rispettivamente a presentare una domanda di costruzione a posteriori.
c. Il 15 ottobre 2020,
RI 1 ha quindi domandato al Municipio la licenza edilizia in sanatoria
(unicamente) per la posa di un prefabbricato in legno (di m 2.30 x 2.30, alto m
2.25) da adibire a deposito da giardino.
d. Nel termine di
pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione dell'CO 1.
e. Raccolto l'avviso
favorevole del 4 dicembre 2020 (n. 115660) dei Servizi generali del
Dipartimento del territorio, il 23 febbraio 2021 l'Esecutivo comunale ha
rilasciato il permesso richiesto, dichiarando nel contempo irricevibile l'opposizione
pervenuta, non essendo l'CO 1 contemplata nell'elenco allegato al decreto
esecutivo che designa le organizzazioni legittimate a fare opposizione ai sensi
dell'art. 8 LE del 22 febbraio 1995 (RL 705.150).
B. Con giudizio del 22
dicembre 2021, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso presentato dall'CO 1
avverso la predetta risoluzione, che ha annullato. Ha inoltre rinviato gli atti
al Municipio ai sensi del consid. 4 (per richiedere l'inoltro di una domanda di
costruzione a posteriori per altre opere, oltre che per l'adozione di eventuali
misure di ripristino).
Il Governo ha anzitutto
ammesso la legittimazione attiva della ricorrente in base agli art. 8 e 21 della
legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100): pur non essendo
menzionata nell'elenco citato, l'associazione sarebbe infatti costituita da più
di 10 anni e il suo statuto ( consultabile sul sito web ) le affiderebbe
la difesa dei beni tutelati dalla legge, in particolare la salvaguardia dell'insediamento
di Gandria e del suo territorio.
Nel merito, ha poi
ritenuto che l'autorizzazione per il deposito non potesse essere confermata.
Messa in dubbio la legittimità della zona delle cantine (approvata nel
1993), ha osservato che il manufatto non ossequierebbe comunque né le
disposizioni comunali che disciplinano gli interventi in tale zona (art. 25
delle norme di attuazione del piano regolatore di Gandria; NAPR), né l'art. 24
della legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS
700). Il deposito prefabbricato, ha aggiunto, non rispetterebbe neppure la
distanza minima dal bosco, né lo spazio riservato alle acque del lago Ceresio. Da ultimo (consid. 4) - pur esulando dall'oggetto del contendere - il Governo
ha rilevato come sul fondo fossero state riscontrate altre opere prive d'autorizzazione.
Ha quindi disposto il rinvio degli atti al Municipio, per procedere come
sopraindicato.
C. Contro tale giudizio -
che ha accolto il ricorso dell'associazione e annullato il permesso per il
deposito - RI 1 si aggrava ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che sia annullato e sia ripristinata la licenza edilizia.
Secondo l'insorgente il
gravame dell'CO 1 avrebbe dovuto essere dichiarato irricevibile, già solo
poiché la stessa non è contemplata nell'elenco del citato decreto; ammettere il
contrario equivarrebbe a legittimare l' actio popularis . In ogni caso,
contesta che l'associazione abbia la facoltà di avviare dei contenziosi in
ambito edilizio. In particolare, rimprovera al Consiglio di Stato di non
essersi compiutamente confrontato con il suo statuto, accontentandosi di quello
reperibile in internet (senza verificare se sia attuale, sia stato modificato,
ecc.) e di non aver neppure verificato i poteri di rappresentanza; solleva
inoltre una serie di altri quesiti inerenti all'associazione. Nel merito contesta infine che il manufatto non sia conforme alle norme
concretamente applicabili, così come invece concluso dal Municipio e dall'Autorità
dipartimentale.
D. All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni. Ad analoga conclusione perviene la Sezione degli enti locali (SEL). Il
Municipio e l'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si rimettono al
giudizio di questo Tribunale, con motivazioni di cui si dirà, nella misura del
necessario, nei considerandi di diritto.
E. a. Con la replica, l'insorgente
si è riconfermato nelle sue conclusioni e domande di giudizio, puntualizzando
che dal profilo della legittimazione attiva (..) l'Associazione stessa sa
benissimo di non essere autorizzata , tant'è che nell'assemblea di __________ del 25 novembre 2021 è stato deciso di richiedere tale legittimazione. b. In sede di duplica, il Municipio e l'UDC hanno ribadito le loro posizioni. L'CO
1 - rimasta silente per la risposta - ha dal canto suo contestato la replica,
riconfermando quanto esposto in precedenza in questa procedura e
aggiungendo di sapere benissimo di essere legittimata a ricorrere in
materia edilizia. (..) nella nostra assemblea di novembre si è solo discusso
dell'opportunità o meno di far iscrivere esplicitamente __________ nel testo di
legge allo scopo di evitare in futuro possibili errate interpretazioni (..).
F. Il 2 gennaio
2023 questo Tribunale ha chiesto all'CO 1 di produrre una copia originale dello
statuto vigente al momento della sua costituzione nonché di quello attualmente
in vigore, così come di voler indicare i membri di direzione in carica al
momento dell'inoltro del ricorso davanti al Consiglio di Stato nonché al
Tribunale cantonale amministrativo. La richiesta - rimasta inascoltata (dopo che la resistente non ha ritirato la
relativa raccomandata) - è stata sollecitata il 25 gennaio 2023. L'Associazione
non vi ha tuttavia dato seguito, lasciando decorrere infruttuosamente il
termine impartito.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
LE. Certa è la legittimazione attiva del ricorrente, personalmente e
direttamente toccato dal giudizio impugnato, di cui è destinatario (art. 21
cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Se l'CO 1 fosse legittimata a ricorrere
davanti al Consiglio di Stato è invece una questione di merito. Il ricorso,
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio è reso sulla sola base degli atti all'incarto. Venendo meno al
suo obbligo di collaborazione (art. 26 cpv. 1 LPAmm), l'Associazione resistente
non ha infatti prodotto l'ulteriore documentazione richiesta dal Tribunale.
2. Qui oggetto di
controversia è unicamente il giudizio (finale) con cui il Governo, entrando nel
merito del gravame dell'CO 1, ha annullato la licenza edilizia rilasciata a RI
1 per il deposito prefabbricato. Esula per contro dalla presente procedura il
dispositivo - rimasto incontestato - con cui la precedente istanza, agendo di
fatto in veste di autorità di vigilanza (art. 48 cpv. 2 LE), ha rinviato gli
atti al Municipio per verificare la situazione del fondo e l'adozione di
ulteriori provvedimenti (riguardanti segnatamente altre opere), che il
ricorrente potrà peraltro semmai contestare successivamente (cfr. STA
52.2016.197 del 20 febbraio 2018 consid. 1.2.2).
3. Giusta l'art. 21
cpv. 1 LE, contro le decisioni del Municipio è dato ricorso al Consiglio di
Stato e, contro le decisioni di quest'ultimo, al Tribunale cantonale
amministrativo. Sono legittimati a ricorrere,
prosegue la norma (cpv. 2), l'istante, le persone che hanno fatto opposizione,
il Dipartimento del territorio e, in seconda istanza, il Comune. Per l'art.
8 cpv. 1 seconda proposizione LE sono pure legittimate a far opposizione le
organizzazioni costituite da almeno 10 anni cui compete, in base agli statuti,
la salvaguardia dei beni tutelati dalla legge.
In base all'art. 1 del citato decreto,
sono legittimate a ricorrere ( recte : a fare opposizione) le
organizzazioni elencate in allegato. Secondo l'art. 3 cpv. 1 del medesimo
decreto, le organizzazioni che adempiono le condizioni dell'art. 8 cpv. 1 LE
sono iscritte, a richiesta, nell'elenco di quelle legittimate a ricorrere ( recte :
a fare opposizione). L 'iscrizione è
facoltativa e non ha pertanto carattere costitutivo (cfr. STA 52.2019.3 del 13
maggio 2019 consid. 2.2, 52.2017.192 del 19 luglio 2017 consid. 2.2; Adelio Scolari , Commentario, II ed., Cadenazzo
1996, n. 951 ad art. 21 LE; Marco Borghi/Guido
Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n.
7, con nota a piè di pagina n. 193, ad art. 43 LPamm). Determinante ai fini del
riconoscimento della qualità di opponente ai sensi dell'art. 8 cpv. 1 LE e,
successivamente, di ricorrente, è dunque unicamente se (1) è un'associazione costituita
da almeno 10 anni (2) a cui compete, in base agli statuti, la salvaguardia dei
beni tutelati dalla legge. Al pari degli altri presupposti processuali, la sussistenza della
legittimazione attiva dev'essere esaminata d'ufficio; la prova delle circostanze
fattuali che la fondano spetta tuttavia all'insorgente (cfr. RDAT I-2001 n. 27
consid. 2.2; STA 52.2016.601 del 6 febbraio 2018 consid. 2.4).
4. 4.1. Nella
fattispecie, l'CO 1 non è menzionata nell'elenco delle organizzazioni
legittimate a fare opposizione allegato al citato decreto del 22 febbraio 1995.
Di principio, ciò non ostacola tuttavia a ritenerla legittimata ad opporsi alla
domanda di costruzione presentata dall'insorgente e, successivamente, a
ricorrere contro la licenza edilizia rilasciata dal Municipio. Come visto, l 'iscrizione nel citato elenco è facoltativa e non ha carattere costitutivo.
Da respingere è dunque la censura sollevata sia dal ricorrente sia dal
Municipio.
4.2. Decisiva è unicamente la questione a
sapere se, al momento dell'inoltro dell'opposizione rispettivamente del ricorso
davanti al Governo, l'CO 1 andasse annoverata tra le organizzazioni costituite
da almeno 10 anni, a cui compete, in base agli statuti, la salvaguardia dei
beni tutelati dalla legge.
Sennonché davanti alle precedenti istanze
la resistente non ha prodotto né gli statuti vigenti al momento della sua
fondazione, né quelli attualmente in vigore. Al Governo ha unicamente trasmesso
una copia del verbale (non firmato) dell'assemblea di fondazione dell'11
dicembre 2008. Atto dal quale non è tuttavia evidentemente possibile
comprendere se alla stessa competa la salvaguardia dei beni tutelati dalla
legge da almeno 10 anni. Nemmeno lo statuto consultabile sul sito web dell'associazione a cui si è riferito il Governo permette di sciogliere il quesito. Tanto più
che questi statuti non sono quelli adottati al momento della costituzione dell'associazione,
ma altri approvati nel corso di un'assemblea straordinaria del 2 ottobre 2017
(cfr. ad punto 10). Come eccepisce il ricorrente, non è quindi chiaro se gli
stessi coincidano con quelli risalenti all'anno di fondazione, se e in che
misura siano stati modificati e se siano ancora attuali. A tale carenza non è
stato posto rimedio neppure in questa sede ritenuto che la resistente non ha
dato seguito alle richieste di questo Tribunale, rimanendo del tutto passiva ( supra consid. F). In queste circostanze, forza è constatare che non è possibile affermare che CO
1 sia un'associazione costituita da almeno 10 anni a cui compete, in base agli
statuti, la salvaguardia dei beni tutelati dalla legge. Già solo per questo
motivo - e al di là del fatto che nemmeno dai soli statuti scaricabili dal suo
sito web emerge invero in tutta chiarezza se essa abbia per scopo la
salvaguardia del territorio di Gandria nel contesto di procedure edilizie
(secondo l'art. 3 l'CO 1 si prefigge la conoscenza, la salvaguardia, la
valorizzazione e la promozione dell'insediamento di Gandria e del suo
territorio . Lo scopo , soggiunge però la disposizione, è
perseguito attraverso pubblicazioni, produzioni multimediali, promozione di
eventi e iniziative sociali/culturali ) - il ricorso davanti al Governo
avrebbe dovuto essere dichiarato irricevibile.
5. 5.1. Secondo
l'art. 10 LPAmm, gli allegati devono essere scritti in lingua italiana e
firmati dalle parti o dai loro patrocinatori. Il ricorso del 23 marzo 2021 al
Consiglio di Stato è stato inoltrato dall'CO 1, a firma di __________ ( presidente )
e __________ ( segretario ).
5.2. Giusta l'art. 54 del
codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210), le persone giuridiche
hanno l'esercizio dei diritti civili tosto che siano costituiti gli organi a
ciò necessari conformemente alla legge ed agli statuti. Esse esercitano i loro
diritti civili per mezzo dei loro organi, i quali sono chiamati ad esprimerne
la volontà (cfr. art. 55 cpv. 1 CC). Nell'ambito di una procedura giudiziaria,
le persone giuridiche agiscono per il tramite degli organi che la
rappresentano. Il potere di rappresentanza degli organi di una persona
giuridica, rispettivamente dei suoi rappresentanti contrattuali, è determinato
dalla sua organizzazione nonché dalle disposizioni speciali relative alla forma
giuridica da essa adottata (cfr. STA 52.2017.192 citata consid. 3.1; Urs Scherrer , in: Jolanta Kren
Kostkiewicz, Stephan Wolf, Marc Amstutz, Roland Fankhauser, OFK-ZGB Kommentar,
IV ed., Zurigo 2021, n. 2 ad art. 55 CC).
5.3. Ai sensi dell'art.
69 CC, la direzione di un'associazione - che, nella prassi, può assumere anche
altre denominazioni - ha il diritto e il dovere di curarne gli interessi e di
rappresentarla secondo le facoltà concesse dagli statuti. La norma attribuisce
all'organo direttivo il diritto e il dovere di occuparsi della gestione
corrente e di rappresentare l'associazione. Secondo dottrina e giurisprudenza,
per le associazioni non iscritte a registro di commercio (cfr. art. 52 cpv. 2
CC) - qual'è l'Associazione VivaGandria - ciascun
membro della direzione dispone del potere di rappresentanza, a meno che una
limitazione dello stesso sia stata altrimenti resa nota in modo adeguato. Dal
profilo materiale, l'estensione del potere di rappresentanza è comunque
circoscritta a quegli atti (giuridici) che sono conformi allo scopo sociale (cfr.
STA 52.2017.192 citata consid. 3.2 e rimandi).
5.4. L'CO 1, oltre a
non aver prodotto i propri statuti, non ha nemmeno indicato i membri di
direzione in carica al momento dell'inoltro del ricorso davanti al Consiglio di
Stato (cfr. supra consid. F). Come eccepisce il ricorrente, non è dunque
possibile determinare se i predetti (__________ e __________) potevano
rappresentare l'Associazione e inoltrare per conto di quest'ultima il ricorso
contro il permesso rilasciato dal Municipio. Anche da questo profilo non è
quindi possibile affermare che l'impugnativa davanti al Governo fosse
effettivamente ricevibile.
6. 6.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, l'impugnativa in questa sede è
accolta. Nella misura in cui è stato impugnato, il giudizio del Governo è di
conseguenza annullato (dispositivi 1, 2 e 4) e riformato nel senso che il
ricorso del 23 marzo 2021 dell'CO 1 è dichiarato irricevibile.
6.2. Dato l'esito, la
tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) per le due istanze è posta a carico
della resistente. Non si assegnano ripetibili al ricorrente, non patrocinato (art.
49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto.
Di
conseguenza, la decisione del 22 dicembre 2021 (n. 6367) del Consiglio di Stato
(disp. n. 1, 2 e 4) è annullata e riformata nel senso che il ricorso del 23
marzo 2021 dell'CO 1 è dichiarato irricevibile.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico dell'CO 1 per le due sedi.
All'insorgente va retrocesso l'importo versato a titolo di anticipo. Non si
assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera