Sostenibilità finanziaria di un vincolo volto alla creazione di una zona per edifici e attrezzature dinteresse pubblico
Decisione del 15.04.2021, TRAM
Incarto n. 90.2020.2
PROGRAMMA DI REALIZZAZIONE
RAPPORTO DI PIANIFICAZIONE
VINCOLO SPECIALE
art. 26 COST
art. 36 COST
art. 3 cpv. 2 let. c LPT
art. 19 cpv. 3 LSTERR
art. 24 cpv. 1 let. c LSTERR
art. 31 cpv. 2 RLSTERR
art. 31 cpv. 3 RLSTERR

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente
Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 23 gennaio 2020 di
RI 1
RI 2
patrocinate
  da:   PR 1   PR 2
contro
la risoluzione del 18 dicembre 2019 (n. 6732) con
  cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore
  del Comune di Morcote;
ritenuto, in
fatto
A. a. Il mapp. 451 di
Morcote appartiene in comproprietà a RI 2 (3/12) e a RI 1 (9/12). Il fondo, di
259 m 2 , ubicato in località S. Antonio , nella stretta fascia
a contatto con la riva del lago delimitata a monte dalla strada cantonale,
risulta edificato con un piccolo fabbricato con annesso un porticato.
b. Nella seduta del 20
marzo 2000 il Consiglio comunale di Morcote ha adottato la revisione generale del
piano regolatore. In tale sede, il mapp. 451 è stato parzialmente attribuito,
per circa 1/5 della sua superficie, alla zona AP-EP 1a giardino e parco
pubblico per la formazione di una delle cosiddette finestre a lago .
Fatta eccezione per una striscia a confine con la strada, la porzione restante
del fondo è stata attribuita alla zona RP/SP riva protetta (riservata a svago
privato).
c. Con sentenza del 7
gennaio 2004 (inc. n. 90.2002.51), il Tribunale cantonale amministrativo ha
parzialmente accolto il ricorso del 5 marzo 2002 degli allora proprietari del
mapp. 451, annullando fra l'altro il vincolo AP-EP 1a, che il Consiglio di
Stato aveva invece tutelato nell'ambito dell'approvazione della revisione (cfr.
ris. gov. del 5 febbraio 2002; n. 570). Ammessi l'interesse pubblico al
recupero dell'accessibilità della riva e la proporzionalità del vincolo (cfr.
consid. 4.4), il Tribunale ha non di meno ritenuto che il medesimo non fosse
sufficientemente suffragato dal profilo della sua sostenibilità finanziaria
(cfr. consid. 4.3). Adito dal Comune di Morcote, il Tribunale federale ha
confermato la sentenza con pronuncia 1P.123/2004 del 24 settembre 2004.
B. a. Il 15 dicembre 2016 il Legislativo comunale ha
adottato alcune varianti del piano regolatore, comprensive di una
domanda di dissodamento, riproponendo fra l'altro, nella medesima estensione,
il vincolo AP-EP 1a giardino e parco pubblico sul mapp. 451 e su altri
fondi posti nelle vicinanze (mapp. 452 e 464, cfr. anche nuovo cpv. 7 dell'art.
52 delle norme di attuazione del piano regolatore; NAPR). Le varianti
contemplano inoltre la creazione di sei nuovi posteggi pubblici fra la località Vedo e il Comune di Figino (PPU1, PPU2, PPU3, PPU4, PPU5, PPU10).
b. Avverso la
pianificazione adottata dal Comune, RI 1 e RI 2 sono insorte davanti al Consiglio di Stato, postulando l'annullamento del
vincolo AP-EP 1a giardino e parco pubblico e delle aree di posteggio
PPU2, PPU3 e PPU5. Con riferimento al vincolo AP-EP 1a, esse hanno lamentato una violazione della garanzia della proprietà, sostenendo che il
medesimo fosse privo di un interesse pratico e attuale, e quindi inutile e
sproporzionato (anche dal profilo dei costi), in quanto la fruizione del
litorale sarebbe già stata sufficientemente garantita sia in generale che in
particolare, segnatamente tramite l'esistente accesso pubblico al lago al mapp.
447, limitrofo al loro, e tramite il lungolago pubblico di Morcote, posto a
poca distanza. Il vincolo è stato avversato anche dal profilo della sua
sostenibilità finanziaria. Esse si sono parimenti opposte al dissodamento. In
sede di replica hanno confermato le loro tesi. Per quanto attiene al vincolo
AP-EP 1a esse hanno inoltre rimproverato al Comune di non aver accertato in
modo corretto la fattispecie e debitamente motivato le sue scelte, posto che
gli atti sarebbero risultati privi delle necessarie giustificazioni e dell'analisi
di eventuali ubicazioni alternative, atte a comprovare la necessità di gravare
con il vincolo la loro proprietà.
c. A seguito del
sopralluogo esperito dal Governo al mapp. 451, le ricorrenti hanno ritirato l'opposizione
al dissodamento nonché le critiche rivolte alle aree riservate ai posteggi.
d. Con risoluzione del
18 dicembre 2019 (n. 6732) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti e l'istanza
di dissodamento. In quanto rivolto contro il vincolo AP-EP 1a il ricorso di RI
1 e RI 2 è stato respinto. Rilevato a pag. 15 come, fatta eccezione per il
fmn 451, () i vincoli relativi ai fmn 452 e
464 siano già consolidati nel Piano regolatore vigente approvato nel 2002 e come la valutazione dell'investimento per le
zone AP1a deve quindi essere limitata al solo vincolo sul fmn 451 , il
Governo ha ritenuto la misura sorretta da un sufficiente interesse pubblico, proporzionata
e sopportabile dal profilo finanziario.
C. Avverso tale decisione
RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
postulandone l'annullamento e riproponendo in sostanza le tesi avanzate senza
successo in prima sede, che approfondiscono. Sottolineano in particolare l'incompatibilità
del vincolo con il contesto paesaggistico di pregio, protetto sia a livello federale
che cantonale. Lamentano inoltre una lesione del loro diritto di essere
sentite, riconducibile all'insufficiente densità normativa e all'assenza di
motivazioni atte a giustificarlo, ciò che avrebbe peraltro impedito loro anche un
corretto esercizio del diritto di informazione e partecipazione al processo
pianificatorio. Rimproverano infine al Governo di aver limitato l'esame
relativo alla sostenibilità finanziaria del vincolo solo al loro fondo.
D. a. In sede di risposta
il Comune e la Sezione dello sviluppo territoriale postulano la reiezione del
gravame con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei seguenti
considerandi.
b. Le ricorrenti non
hanno replicato.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1
della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa
è la legittimazione attiva delle ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il
ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il gravame può
inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, senza ulteriore istruttoria
(art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). Nemmeno le ricorrenti chiedono l'assunzione di prove
particolari.
2. 2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art.
29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però
limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su
alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata
in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43
consid. 4.2 con rinvii ). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio
di Stato ( Raffaello Balerna , La
protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203
segg., 214).
3. Densità
normativa, diritto di essere sentiti e diritti di partecipazione al processo
pianificatorio
Le ricorrenti lamentano
anzitutto la lacunosità degli atti pianificatori in merito alle motivazioni che
giustificherebbero il vincolo. Mancherebbero in particolare indicazioni circa la
sua estensione sia dal profilo spaziale (manca l'indicazione esatta e precisa
del perimetro), sia da quello temporale (non è ad esempio dato di sapere quali
siano gli orari d'accesso), sia da quello funzionale (mancano le indicazioni
delle modalità e possibilità di accesso), sia in punto ai lavori di
sistemazione e di accoglienza previsti . Inoltre l'assenza di informazioni
circa i fatti rilevanti alla base del provvedimento (ad esempio le
motivazioni soggiacenti la pianificazione direttrice, eventuali ulteriori
progetti in atto, studi, varianti, alternative scelte pianificatorie, ipotesi,
valutazioni, interessi in gioco, fattibilità, rapporti spaziali, localizzazione
e estensione, ostacoli, tempistica, ecc.) avrebbe loro impedito di
valutarlo compiutamente. Il loro diritto di informazione e partecipazione al
processo pianificatorio sarebbe pertanto stato menomato e reso impossibile un
corretto esercizio del loro diritto di ricorso. In proposito si considera
quanto segue.
3.1. Il vincolo in
parola trae origine dalla revisione del piano regolatore di Morcote, adottata
nel 2000 (cfr. supra , consid. A.b), finalizzata, fra l'altro, ad una
migliore definizione delle aree pubbliche (giardini) in riva al lago (cfr.
rapporto di pianificazione ottobre 1999, pag. 5), già previste dal piano
regolatore approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 2 luglio 1991
(n. 5522). In particolare, nell'ambito della revisione, alcuni vincoli AP-EP 1a giardino e parco pubblico erano stati ridimensionati soprattutto nell'ottica
di contenere i costi derivanti al Comune per la loro attuazione, fra cui quello
gravante il mapp. 451, ridotto a circa 1/5 della superficie (cfr. citato
rapporto, pag. 14-15, e risoluzione governativa del 5 febbraio 2002, pag. 20).
Come esposto in narrativa, il medesimo è stato poi annullato da questa Corte
per motivi legati alla sua giustificazione dal profilo finanziario (cfr. supra ,
consid. A.c). La variante si limita ora a riproporlo, estendendolo anche ad
altri due fondi posti nelle vicinanze (cfr. supra , consid. B.a). In
proposito il rapporto di pianificazione del febbraio 2016, pag. 15-16, che
accompagna la variante, si esprime come segue:
Tra
le varie tematiche che si susseguono in questa variante, affrontiamo quello
legato alle nuove aree AP-EP.
Oltre
alla proposta di nuovi posteggi pubblici (AP 10a), ai quali ci siamo dedicati
nel paragrafo precedente, soffermiamo l'attenzione anche su altre aree ad uso
pubblico.
Tra
quest'ultime le "finestre a lago" assumono un ruolo assai rilevante
per Morcote data l'importanza del loro sfruttamento a svago per servizio
pubblico e considerata la chiara vocazione turistica del Comune.
È
rilevante perciò che queste fasce siano protette e sfruttate nel modo più
consono.
Assume
particolare importanza la valorizzazione delle funzioni ricreative, ambientali
e sociali.
Il Rapporto di Pianificazione del 1999 proponeva la formazione di
queste superfici.
Il
Comune infatti intende acquisire spazi in riva al lago per far in modo che
siano accessibili al pubblico, garantendo così la fruizione del paesaggio
lacuale, tutelando e consolidando le medesime predisponendo passeggiate e
sentieri a lago.
Il
20 marzo 2000 il Comune adotta il PR e prevede che parte dei fondi 464, 451 e
452 siano destinati a zona di attrezzature ed edifici pubblici APEP 1a
riservata a giardino e parco pubblico.
A
giudizio dell'Esecutivo cantonale questa risulta essere una buona scelta
pianificatoria ma mancante di una giustificazione sulla valutazione e
sostenibilità dei costi (vedi Ris. 5/2/2002).
In
questa sede perciò la variante verificherà il profilo economico per l'acquisizione
delle superfici dedicate allo sviluppo di "finestre a lago", dando
invece per acquisita l'opportunità della creazione di questi spazi pubblici.
Da notare che, sebbene
l'art. 52 cpv. 7 NAPR prevede che circa
1/5 della superficie del mapp. 451 è destinato a scopi pubblici AP-EP 1a, contrariamente
a quanto assumono le ricorrenti, l'esatta definizione dell'estensione del
vincolo è desumibile dal piano delle zone - Comparto San Carlo/Vico Morcote,
1:1000, annesso alla variante.
3.2. Alla luce di
quanto precede occorre convenire con il Consiglio di Stato (cfr. risposta, pag.
2-3) come il vincolo contestato sia chiaramente indicato negli elaborati
grafici nella sua effettiva ampiezza e portata e come le sue finalità siano chiaramente
desumibili dal rapporto di pianificazione del febbraio 2016. Peraltro l'istoriato
pianificatorio relativo al vincolo e le sue finalità sono perfettamente noti
alle ricorrenti, che hanno partecipato al procedimento sfociato con la STA 90.2002.51
del 7 gennaio 2004 (cfr. supra , consid. A.c). Inoltre, in considerazione
del fatto che la variante non fa che riproporre il vincolo annullato con tale
pronuncia e che esso si inserisce in un'impostazione pianificatoria che trae
origine nel 1991, ovvero quella relativa alle aree pubbliche (giardini) in riva
al lago, che ha in parte già trovato attuazione, pretestuosa appare la critica,
secondo cui sarebbero stati necessari ulteriori approfondimenti (motivazioni
soggiacenti la pianificazione direttrice, eventuali ulteriori progetti in atto,
studi, varianti...) e secondo cui la loro assenza avrebbe reso impossibile valutare
i fatti rilevanti alla base del provvedimento . Infine, per quanto attiene alle
informazioni di dettaglio richieste (orari, modalità e possibilità di accesso
nonché lavori di sistemazione e di accoglienza
previsti) esse esulano manifestamente dalla fase pianificatoria, che ha come
scopo di definire e riservare le superfici necessarie per il raggiungimento
degli obiettivi prefissati dal Comune, e attengono invece alla fase attuativa
(STA 90.2011.147 del 4 dicembre 2014 consid. 4 e rinvii). Le critiche avanzate nel ricorso vanno di conseguenza respinte.
3.3. P oiché,
come appena visto, il vincolo AP-EP 1a risulta debitamente motivato e presenta
la richiesta densità normativa, cade nel vuoto l'invocata lesione del diritto
di essere sentiti delle ricorrenti ad opera del Comune, che le avrebbe poste
nella situazione di non comprenderne la portata. Peraltro il dettagliato
gravame da esse presentato davanti al Governo smentisce la tesi secondo cui
sarebbero state impedite nel corretto esercizio del loro diritto di ricorso.
Medesima conclusione s'impone per la censura secondo cui il loro diritto
di informazione e partecipazione al processo pianificatorio sarebbe stato
violato. Le osservazioni introdotte da RI 1 a seguito della messa
in consultazione dal 6 marzo al 20 aprile 2015 delle varianti e vertenti sul
vincolo in parola, dimostrano infatti che essa ne ha recepito gli aspetti
fondamentali, desumibili dagli atti, di cui non ha criticato l'incompletezza.
4. Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su
una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e
rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
4.1. In
linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del
territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a
un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse
deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RtiD
II-2020 n. 6 consid. 6.2 con rinvii; in merito alla definizione di pubblico
interesse cfr. anche Peter Hänni ,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Berna 2016, pag. 39 segg.).
4.2. Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto
ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati
(regola della proporzionalità in senso stretto; RtiD II-2020 n. 6 consid. 6.3 con rinvii ; Hänni , op. cit., pag. 50 segg., 52).
5. Vincolo AP-EP
1a
Le ricorrenti ritengono
che il vincolo sia privo di un interesse pratico e attuale, e quindi inutile e
sproporzionato (anche dal profilo dei costi), in quanto la fruizione del
litorale sarebbe già sufficientemente garantita sia in generale che in
particolare, segnatamente tramite l'esistente accesso pubblico al lago al mapp.
447, limitrofo al loro, e tramite il lungolago pubblico di Morcote, posto a
poca distanza. Esso sarebbe inoltre incompatibile con il contesto paesaggistico
di pregio, protetto sia a livello federale che cantonale. Le critiche non
meritano accoglimento per i seguenti motivi.
5.1. I piani regolatori
devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette
(art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre
zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono difatti
tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art.
15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio.
Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le
attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri
della collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e
l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di
concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità
pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di
queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni,
determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15
lett. b LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e
che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza
(RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2 con rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii,
inoltre II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che concernono particolarmente
l'istituzione di vincoli per la realizzazione di posteggi pubblici).
5.2. Giusta l'art. 3
cpv. 2 lett. c LPT, che stabilisce i principi pianificatori in materia di
paesaggio, occorre tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il
pubblico accesso. La garanzia di una molteplicità d'usi e funzioni dei laghi e
delle fasce lacustri attraverso una pianificazione unitaria e progetti mirati
in grado di migliorare la pubblica fruizione delle rive, promuovere il riordino
ed il coordinamento regionale delle infrastrutture a lago, tutelare e
valorizzare il paesaggio lacustre, rientra parimenti tra gli obiettivi
pianificatori cantonali, adottati dal Gran Consiglio il 26 giugno 2007 (RL 701.200).
La scheda di coordinamento P7 del piano direttore (PD), di dato acquisito,
adottata dal Consiglio di Stato il 20 maggio 2009, stabilisce quindi al n. 2.2
degli Indirizzi , i quali sono vincolanti, che la pubblica fruizione dei
laghi e delle rive lacustri dev'essere garantita e potenziata mediante
l'incremento delle aree pubbliche a lago, tra l'altro tutelando, consolidando e
ampliando le aree da destinare allo svago e al tempo libero (lett. b).
5.3. In merito alle
critiche sollevate, il Tribunale non può anzitutto che confermare gli argomenti
esposti al consid. 4.4. della sentenza del 7 gennaio 2004 (cfr. supra ,
consid. A.c) in merito alla sussistenza di un manifesto interesse pubblico alla
base del vincolo. Esso è infatti perfettamente congruente con il concetto del
piano viario in vigore, che proprio nella fascia territoriale prospiciente il
lago comprendente il nucleo storico di Morcote, laddove è situato il fondo in
parola, istituisce una strada pedonale attrezzata per eliminare il traffico di
transito, soggetta a piano particolareggiato (cfr. art. 50 NAPR). Alle sue
estremità sono previsti quindi gli autosili e le rotonde, di modo che è
consentito di stazionare il veicolo alle porte del nucleo e di accedervi
attraverso una passeggiata che si sviluppa principalmente lungo il marciapiede,
appositamente allargato, costeggiante la strada cantonale e resa attrattiva da
una serie scadenzata di accessi alla riva del lago di adeguate dimensioni, le
cosiddette finestre, fra le quali quella gravante il fondo delle ricorrenti.
Non v'è dubbio che il recupero dell'accessibilità della riva del lago, attuando
la scheda P7 del PD, è consono ad un Comune a piena vocazione turistica come
Morcote ed è pure d'interesse generale per la collettività che vi risiede.
5.4. Gli argomenti
addotti nel ricorso non mutano queste conclusioni. Infatti se nel Comune di
Morcote già esistono parecchi accessi e spazi pubblici a lago, ciò è dovuto proprio
all'impostazione del piano regolatore in vigore, che prevede la creazione di
numerose finestre a lago , disseminate lungo la riva (cfr. art. 52 cpv. 7
NAPR nella versione emendata dal Governo), che assolvono una funzione
complementare rispetto al lungolago pubblico. È inoltre evidente che l'accesso
al lago costituito dal mapp. 447, limitrofo al fondo delle ricorrenti e largo
nel punto più ampio circa 3 m., è troppo esiguo per rispondere alla funzione
ricreativa ricercata con i vincoli in parola. Anche l'impegno finanziario
derivante per la collettività (fr. 2'000.-/m 2 per l'espropriazione e
fr. 150.-/m 2 per le opere di sistemazione), aspetto questo su cui si
tornerà in seguito, non appare a tal punto esorbitante da prevalere, nella
ponderazione degli interessi, su quello relativo alla pubblica fruizione delle
rive, privilegiato dal Comune. Infine l'interesse privato delle ricorrenti, che
lamentano una violazione della privacy , poiché si troverebbero con la
proprietà occupata da terzi e liberamente accessibile , appare
salvaguardato, posto che il Comune prevede di sistemare convenientemente l'area
e che comunque la problematica appare facilmente superabile tramite adeguati
accorgimenti, volti a schermare la proprietà.
5.5.
5.5.1. Le ricorrenti
sostengono infine che il vincolo contestato, con le relative opere di
sistemazione e di accesso , risulterebbe incompatibile con la tutela del
contesto paesaggistico pregiato e protetto sia a livello naturalistico che in
relazione alla Chiesa di S. Maria del Sasso , senza tuttavia spiegarne i
motivi. La critica non appare di immediata comprensione. Infatti, poiché il
vincolo prevede in sostanza di rendere pubblica la fruizione del giardino al
mapp. 451, che avviene attualmente solo a titolo privato, mettendo in atto
unicamente quegli interventi necessari a tale fine, non si vede come il
medesimo possa interferire con il contesto paesaggistico in cui si inserisce.
Oltretutto, come visto, il fondo delle ricorrenti è incluso nel comparto
compreso tra la rotonda presso la Casa Anziani e la rotonda in località Indipendenza ,
in cui viene definita un'area per una strada pedonale attrezzata soggetta a
piano particolareggiato, atto a garantire ulteriormente la riqualifica del
settore. Ad ogni modo, a titolo abbondanziale si rileva quanto segue.
5.5.2. Viste le sue eminenti
qualità di carattere storico, culturale, insediativo, paesaggistico e
naturalistico, il territorio del Comune di Morcote gode di una vasta tutela sia
a livello federale, cantonale che comunale. Per quanto qui d'interesse, esso
risulta incluso nell'inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti
naturali di importanza nazionale (IFP) quale oggetto n. 1811 Arbostora-Morcote ,
mentre il villaggio di Morcote è menzionato nell'inventario
federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS; in merito alla portata degli inventari federali per i comuni ticinesi
cfr. STA 90.2008.32 del 7 gennaio 2009 consid. 7 e relativi rinvii, confermata
dal Tribunale federale con sentenza 1C_75/2009 del 28 luglio 2009 consid. 3,
posteriore alla DTF 135 II 209; Lorenzo
Anastasi/Davide Socchi , La protezione del patrimonio costruito, con
particolare riferimento all'inventario ISOS, in: RtiD 2013, pag. 345 seg. e
rinvii). Ora, per quanto attiene all'IFP, il vincolo contestato, che mantiene inalterato
lo stato attuale del fondo, rendendolo parzialmente agibile alla collettività,
risulta conforme all'obiettivo di conservare le rive del lago in uno stato
prossimo a quello naturale (obiettivo 3.6), citato a pag. 4 della relativa scheda.
Per quanto attiene all'ISOS, esso include il fondo delle
ricorrenti nel Gruppo edilizio G 0.2 Lenta edificazione di edifici abitativi
con diretto rapporto a lago; a cavallo del sec. XIX, che, a pag. 340, al
capitolo L'insediamento attuale, Il piccolo insieme a lago, viene così
descritto (cfr. Dipartimento federale dell'Interno [curatore], ISOS
Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, vol. 2.2.
Luganese, Berna 2006) :
Il
piccolo insieme in rapporto con il lago (0.2) verso la strada lascia emergere
due piani degli edifici che si alternano a muretti di recinzione per piccoli
giardini e a muretti di tettoie per il rimessaggio delle imbarcazioni.
Frequenti i cipressi in stretto rapporto con i pochi edifici. Questi, di forme
molto eterogenee, hanno l'accesso direttamente dalla strada o, preferibilmente,
dai giardini. Verso il lago alcune facciate sono aperte da loggiati. In qualche
caso, qualche albero sembra nascere dallo specchio dell'acqua.
All'insieme
viene assegnato l'obiettivo di salvaguardia A, che impone la conservazione
della sostanza (conservare integralmente tutti gli edifici, parti dell'impianto,
spazi liberi; eliminare gli elementi perturbanti: cfr. Spiegazioni relative all'ISOS).
Anche in questo caso non si vede come il vincolo in questione possa
contravvenire a questo obiettivo, posto che la conformazione del mapp. 451 non
viene modificata. Per quanto attiene infine al decreto esecutivo concernente la
zona di protezione del complesso monumentale di Morcote del 23 marzo 1983,
emanato dal Consiglio di Stato al fine di proteggere la Chiesa di S. Maria del
Sasso e il suo paesaggio circostante, il fondo risulta escluso dal perimetro di
rispetto indicato nell'allegata planimetria.
5.6. Anche dal profilo della
proporzionalità il vincolo all'esame, incidendo il mapp. 451 per circa 1/5 della
sua superficie, non presta il fianco a critiche. Come già ritenuto al consid.
4.4 della pronuncia del 7 gennaio 2004, esso consente infatti alle insorgenti
di poter disporre ancora di un congruo spazio privato in riva al lago,
salvaguardando parimenti quel nesso strutturale ed economico con il mapp. 450,
posto a monte della strada, pure di loro proprietà.
6. Sostenibilità
finanziaria
6.1. Secondo l'art. 19 cpv. 2 lett. a-c LST
il piano regolatore si compone dei seguenti documenti vincolanti: il piano delle
zone, il piano dell'urbanizzazione, corredato dal programma d'urbanizzazione e
il regolamento edilizio. Esso è accompagnato da un rapporto di pianificazione,
di carattere indicativo (cpv. 3). Giusta l'art. 24 cpv. 1 lett. c LST quest'ultimo
informa, fra l'altro, sui costi delle opere e le relative modalità di
finanziamento, come pure sulle priorità di realizzazione (cfr. anche art. 31
cpv. 2 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre
2011; RLst; RL 701.110). L'art. 24 cpv. 1 lett. c LST recepisce lo strumento
del programma di realizzazione, già previsto all'art. 30 della legge cantonale
di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (in vigore sino al 31 dicembre 2011; LALPT; BU 1990, 365). Esso
rappresenta un preventivo di massima degli interventi a carico dell'ente
pubblico, che, riferito alle potenzialità finanziarie del Comune, dimostra la
fattibilità del piano e la realizzabilità dei vincoli previsti. Si tratta di un
documento che serve anche ad informare il cittadino sulle conseguenze di ordine
finanziario derivanti dall'attuazione del piano regolatore (cfr. Messaggio n.
6309 del 9 dicembre 2009 sul disegno di Legge sullo sviluppo territoriale, pag.
51). Sulla base di quanto disposto all'art. 31 cpv. 3 RLst, la Sezione dello
sviluppo territoriale ha emanato la linea guida La sostenibilità finanziaria
dei piani regolatori e il programma di realizzazione , giugno 2007.
6.2. In concreto il rapporto di
pianificazione del febbraio 2016 prevede al capitolo 4.3. Programma di
realizzazione , pag. 26-27, e nella Tabella riassuntiva:
Interventi/Costi/Tempistiche , pag. 33, l'esecuzione di opere per
complessivi fr. 7'589'000.-, secondo una tempistica suddivisa in due categorie
(A: opere realizzate nell'arco temporale da 0 a 5 anni e B: opere realizzate
nell'arco temporale da 5 a 10 anni). Per quanto attiene specificamente alle 3 finestre
a lago previste ai mapp. 451, 452 e 464, il rapporto indica a pag. 26 che per
la realizzazione delle aree di accesso alla riva del lago si stima una spesa
pari a circa fr. 585'000.00. L'ammontare di detto importo è dettato da: valore
del terreno (fr. 2'000.00/m 2 ) e opere di sistemazione (fr. 150.00/m 2 ) .
Dal profilo della tempistica, la loro esecuzione è inserita nella categoria A.
A fronte delle critiche avanzate in prima sede dalle ricorrenti, che
contestavano in particolare l'assenza di indicazioni circa le modalità di
finanziamento delle opere da parte del Comune, e quindi l'assenza di verifiche
circa la sostenibilità finanziaria anche delle finestre a lago , il
Consiglio di Stato, a pag. 15 della decisione impugnata, ha limitato la
valutazione dell'investimento per le zone AP-EP 1a al solo vincolo sul fondo in
parola, ritenendo che quelli previsti ai mapp. 452 e 464 fossero già
consolidati nel piano regolatore in vigore. Ne ha dedotto che in quest'ottica,
ritenuta la modesta superficie gravata (ca. 60 mq), lo scrivente Consiglio è
dell'avviso che l'impegno finanziario a carico del Comune sia ampiamente
sopportabile, Morcote è tra i primi dieci Comuni finanziariamente forti secondo
la graduatoria degli indici di forza finanziaria per il biennio 2019/2020. Tale motivazione è stata ribadita a pag. 47, in evasione al ricorso.
6.3. Alla luce di queste premesse occorre anzitutto
rilevare come l'assunto, secondo il quale due delle finestre a lago erano già consolidate nel precedente piano regolatore, è errato. Infatti anche
il vincolo AP-EP 1a previsto al mapp. 464 dalla revisione approvata dal Governo
il 5 febbraio 2002 è stato annullato da questo Tribunale con sentenza
90.1994.147/90.2002.54 del 7 gennaio 2004, confermata dal Tribunale federale con
pronuncia 1P.121/2004 del 24 settembre 2004. Di conseguenza, già perché basata
su un accertamento inesatto della fattispecie (cfr. art. 69 cpv. 1 lett. b LPAmm), la decisione impugnata
non merita tutela. È inoltre vero che l'allora proprietaria del mapp. 452 non
era insorta contro il vincolo AP-EP 1a, previsto sul suo fondo nell'ambito
della revisione del 2002. Tuttavia i difetti riscontrati nella sentenza
del 7 gennaio 2004 relativi agli aspetti finanziari della revisione si
estendevano anche a questo vincolo, di modo che, giustamente, il Comune l'ha
riportato nelle varianti. Anche sotto questo profilo la decisione impugnata,
che lo esclude dall'esame, si rivela errata.
6.4. Occorre poi considerare che, ai sensi della
citata linea guida, una verifica finanziaria può imporsi anche in presenza di una variante importante del piano regolatore (cfr. capitolo 1.4, pag. 14). In
concreto, le varianti sottoposte ad approvazione implicano investimenti
rilevanti, per fr. 7'589'000.-. Come rettamente sottolineano le ricorrenti, il Programma
di realizzazione non indica tuttavia come avverrà la loro copertura del
profilo dei costi. La lacuna appare di rilievo. In proposito non va infatti dimenticato
che questa Corte nella sentenza del 7 gennaio 2004 aveva messo in rilievo la
completa assenza di indicazioni circa la copertura dei costi generati dalle
opere previste dalla revisione approvata dal Governo nel 2002, stimati in
complessivi fr. 27'600'000.-. Inoltre dagli atti non emerge - e nemmeno il
Comune lo sostiene - che le varianti puntuali adottate dopo l'approvazione del
2002 abbiano affrontato questo tema. Solo la variante concernente l'autosilo
comunale Garvello, approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 17
ottobre 2012 (n. 5681), ne accenna indirettamente in quanto elaborata proprio
per ridurre i costi relativi alla sua realizzazione (cfr. pag. 7 e 8). Allo
stato attuale non è dunque dato di sapere come il Comune di Morcote intenda far
fronte al finanziamento delle varianti oggetto della decisione impugnata, fra
cui quella relativa al fondo delle ricorrenti, né tanto meno a quanto ammontino
e quanto incidano sulla verifica i costi per il completamento del piano
regolatore ancora in vigore (cfr. citata direttiva, pag. 14). Alla luce di
queste circostanze e contrariamente a quanto assunto dal Governo, non era
possibile, in concreto, verificare la sostenibilità finanziara delle varianti
e, di conseguenza, di quelle singole che stanno alla base del controverso
vincolo. Va da sé che l'argomento secondo il quale il Comune verserebbe in una situazione
finanziaria favorevole non è determinante, come già rilevato dal Tribunale
federale al consid. 2.4 della sentenza 1P.123/2004 del 24 settembre 2004 (cfr. supra ,
consid. A.c). In conclusione, così come già indicato al consid. 5 della
sentenza del 7 gennaio 2004, l'assenza negli atti
delle varianti dei dati
sull'investimento stesso e di una verifica della sua sostenibilità finanziaria
impedisce al piano di fornire gli elementi di giudizio necessari ad accertare
la presenza di un interesse pubblico a dotare il Comune dell'attrezzatura
prevista. Per il che il ricorso merita di esser accolto.
7. Si prescinde dal
prelievo di una tassa di giustizia, ritenuto che il Comune soccombente ne va
esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia sollevato dall'obbligo
di versare le ripetibili alle ricorrenti, vincenti, per entrambe le istanze di
giudizio (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto.
Di conseguenza la risoluzione
del 18 dicembre 2019 (n. 6732) del Consiglio di Stato è annullata nella misura
in cui approva il vincolo AP-EP 1a al mapp. 451.
2.   Non si
preleva una tassa di giustizia. Alle ricorrenti dev'essere retrocesso l'importo
di fr. 1'800.-, versato quale anticipo spese. Il Comune di Morcote verserà alle
insorgenti l'importo di fr. 2'500.- a titolo di ripetibili complessive per
entrambe le sedi di ricorso.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
1.
  CO 1
1
  rappr. da: RA 1
2.
  CO 2
patr.
  da:   PR 3
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera