Dipendente comunale. Disdetta del rapporto di impiego. Decisione confermata dal Tribunale federale (STF 8C_49/2023 del 7 giugno 2023)
Decisione del 12.12.2022, TRAM
Incarto n. 52.2021.176
LICENZIAMENTO INGIUSTIFICATO
art. 127 cpv. 3 LOC
art. 135 cpv. 1 LOC

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 29 aprile
2021 del
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la decisione del 10 marzo 2021 (n. 1146) del
  Consiglio di Stato che ha accolto il ricorso di CO 1 avverso la risoluzione
  del 23 ottobre 2019 con cui il Municipio del Comune di RI 1 ha disdetto il
  suo rapporto di impiego;
ritenuto, in
fatto
A. CO 1 è stato assunto
alle dipendenze del Comune di RI 1 nel 2002. L'assunzione quale ausiliario del
servizio alberghiero della Casa anziani comunale è stata formalizzata nel 2007,
per un grado di occupazione del 50%. Lo statuto di CO 1 è quello di dipendente
nominato. Parallelamente, il medesimo lavora come autista per il Comune di __________.
B. Il 26 giugno 2018 CO 1
ha avuto un diverbio con la capo cure della casa anziani, a seguito del quale
il medesimo si è infortunato. Il dipendente è quindi stato totalmente assente
dal lavoro prima per infortunio e poi, dal 27 agosto 2018, per malattia. Dal 1°
luglio 2019 è tornato abile al lavoro in misura del 50%. Durante la sua
inabilità lavorativa, il medesimo ha continuato a lavorare per il Comune di __________.
C. Il 10 dicembre 2018,
l'__________ SA, assicuratore di indennità giornaliera per malattia del datore
di lavoro, a seguito di una perizia psichiatrica che considerava CO 1
totalmente inabile al lavoro presso la casa anziani, mentre completamente abile
in qualsiasi altro posto, ha invitato il dipendente e il datore di lavoro a
rescindere il rapporto di impiego con effetto immediato o al più tardi dal 1°
gennaio 2019. L'indennità giornaliera sarebbe quindi stata versata soltanto
fino al 31 dicembre 2018.
D. a. Con scritto del 30
aprile 2019 il Municipio di RI 1 ha proposto a CO 1 il suo trasferimento quale
aiuto operaio generico presso il cimitero comunale, invitandolo a manifestare
il suo accordo entro il 10 maggio 2019. L'autorità di nomina ha precisato che
il dipendente avrebbe dovuto presentare le proprie dimissioni da dipendente
della casa anziani ai sensi dell'art. 43 del regolamento organico per i
dipendenti della casa per anziani del 1° gennaio 1996 (ROCPA). Trattandosi di
una procedura concordata tra le parti, ha soggiunto il Municipio, non sarebbe
stato richiesto il rispetto dei termini di preavviso né sarebbero state
riconosciute indennità di uscita. Parallelamente, il dipendente sarebbe stato
assunto con lo statuto di incaricato per funzione stabile ai sensi dell'art. 10
ROD. Dopo tre anni di servizio, l'incarico sarebbe stato trasformato in nomina,
previa pubblicazione di un pubblico concorso, nell'ambito del quale sarebbe
tuttavia stato indicato che il posto è attualmente occupato da persona
incaricata . b. L'8 maggio 2019 CO 1, per il tramite di un rappresentante sindacale, ha
innanzitutto precisato che nell'ambito di un incontro il Municipio si era reso
disponibile a procedere alla nomina dopo due contratti di incarico di sei mesi
nella nuova funzione. Ha quindi domandato, in alternativa alle dimissioni dalla
casa anziani, di poter beneficiare di un congedo non pagato di dodici mesi. Al
momento della nuova nomina avrebbe quindi rassegnato le proprie dimissioni. Ha
infine rivendicato uno stipendio non inferiore a quello percepito sino a quel
momento. c. Il dipendente e l'autorità di nomina non sono giunti ad un accordo, restando
fermi nelle rispettive posizioni. Il 15 luglio 2019 Municipio ha quindi comunicato
a CO 1 che l'attività come aiuto operaio generico sarebbe iniziata il 2 agosto
seguente. Con e-mail del 30 luglio 2019 il rappresentante del dipendente ha
rifiutato la soluzione proposta, insistendo nel cercare una via alternativa.
Pure CO 1 personalmente ha contattato l'autorità di nomina lo stesso giorno per
manifestare il proprio disappunto e ribadendo di essere disposto ad accettare
un posto che gli garantisse le medesime sicurezze, rispettivamente di rientrare
in quello precedente.
E. Con scritto del 18
settembre 2019 l'autorità di nomina ha prospettato a CO 1 la disdetta del
rapporto d'impiego, fondata su motivi giustificati ai sensi dell'art. 75 cpv. 2
lett. c ROD, applicato a titolo suppletorio. In particolare, non potendo
entrare in considerazione la ripresa del servizio in casa anziani, considerata la
lunga assenza dal lavoro e i tentativi vani del Municipio di trovare un posto
alternativo, il rapporto di fiducia sarebbe venuto meno.
F. Raccolte le
osservazioni del dipendente, con decisione del 23 ottobre 2019 il Municipio ha
disdetto il rapporto di impiego con effetto al 30 aprile 2020 per i motivi
indicati in precedenza.
G. Con risoluzione del 10
marzo 2021 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso interposto da CO 1
contro la predetta decisione municipale, annullandola. Il Governo ha ritenuto
inapplicabile l'art. 75 ROD, che prevede la possibilità di licenziare un
dipendente comunale per la fine di un mese con il preavviso di tre, per
giustificati motivi. Il rapporto di impiego di CO 1 presso la casa anziani è infatti
retto dal ROCPA, che sancisce la nomina quadriennale dei dipendenti,
analogamente al regime instaurato dalla LOC. Non vi è alcuna lacuna della legge
che esiga l'applicazione del ROD a titolo suppletorio. Di conseguenza,
l'autorità di nomina non poteva licenziare il dipendente fondandosi sulla
predetta norma.
H. Il Comune di RI 1
insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo contro la risoluzione
governativa, chiedendone l'annullamento. Sostiene che il ROCPA, abrogato dal 1°
gennaio 2021 a favore della sottoscrizione del contratto collettivo di lavoro
per il personale occupato presso le Case per anziani ed altri enti del Canton
Ticino (CCL ROCA), in seguito alla creazione dell'Ente casa anziani RI 1 (ECA__________),
risultava rigido e lacunoso per quanto attiene alle modalità di scioglimento
del rapporto di impiego. La situazione venutasi a creare era insostenibile,
vista l'impossibilità di far rientrare il dipendente in casa anziani e il suo
rifiuto del trasferimento. Il Municipio sarebbe quindi stato legittimato a far
capo all'art. 75 ROD; la decisione governativa sarebbe lesiva dell'autonomia
comunale.
I. All'accoglimento
del gravame si oppone CO 1. Contesta innanzitutto l'esistenza di una lacuna nel
ROCA che imponga il ricorso alle regole del ROD a titolo suppletorio. In ogni
caso, il licenziamento sarebbe da ritenere illecito anche qualora si potesse
applicare tale regolamento.
J. Il Consiglio di
Stato domanda di respingere il ricorso senza particolari osservazioni.
K. Con la replica e la
duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi.
L. La procedura è
rimasta sospesa per oltre nove mesi su richiesta del dipendente in accordo con
il ricorrente, nel tentativo di trovare un'intesa, che non è infine stata
raggiunta.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1
della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100). La
legittimazione attiva del ricorrente, direttamente interessato dalla decisione
governativa impugnata, è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100; art. 209 lett. b LOC).
Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm; art. 213 LOC), è dunque
ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
La fattispecie emerge con sufficiente chiarezza dal carteggio trasmesso dal
Consiglio di Stato e dalla documentazione prodotta dalle parti.
2. 2.1. I
dipendenti comunali sono di principio nominati ogni quadriennio, ovvero a tempo
determinato, con scadenza generale del rapporto d'impiego sei mesi dopo le
elezioni comunali (art. 125 e 127 LOC). La riconferma è presunta se, entro sei
mesi dalle elezioni, il Municipio non comunica al dipendente, precisandone i
motivi, la mancata conferma. Questa può avvenire solo per giustificati motivi
(art. 127 cpv. 3 LOC). Il motivo addotto per giustificare la mancata conferma
non richiede una colpa specifica del dipendente o una violazione puntuale dei doveri
di servizio; determinate è che il licenziamento risulti sorretto da motivi
oggettivamente sostenibili. La disdetta può quindi intervenire quando il
dipendente non è più in grado di assolvere il proprio compito o quando si
instaura una situazione incompatibile con il buon andamento del servizio, che
pregiudica il compiuto soddisfacimento dell'interesse pubblico curato
dall'amministrazione. Sono motivi giustificati, ad esempio, l'obiettiva
incapacità o inettitudine a esplicare le mansioni inerenti alla sua qualifica o
comunque a svolgere il lavoro per il quale il pubblico dipendente è stato
assunto o formato, lo scarso rendimento e in particolare la palese inefficienza
del funzionario; e ancora un'incompatibilità ambientale, dovuta a dissapori
gravi con i colleghi o ad attriti con i superiori, nociva all'andamento del
servizio, e in modo più generale qualsiasi comportamento che costituisce un
ostacolo obiettivo alla prosecuzione del rapporto d'impiego ( STA 52.2017.518 del 27 giugno 2019 consid. 4
confermata in STF 8C_275/2021 del 4 giugno 2021, 52.2009.77 del 26 marzo 2009 consid. 2 confermata in STF 8C_411/2009 del 6 novembre
2009; cfr. Guido Corti , inadempimento dei doveri di servizio: sanzioni
disciplinari e provvedimenti amministrativi, Parere del 12 luglio 1995, in: RDAT II/1995 p. 275).
2.2. Per l'art. 135
cpv. 1 LOC i rapporti d'impiego con i dipendenti del Comune devono essere
disciplinati dal regolamento comunale o dal regolamento organico dei
dipendenti. Il Comune di RI 1 si è dotato del ROD, il quale si applica a tutti i dipendenti
ad eccezione dei docenti delle scuole elementari e materne e dei dipendenti
della casa per anziani (art. 1 ROD). Il rapporto di impiego di questi ultimi,
fino al 31 dicembre 2020, era infatti disciplinato dal ROCPA. Per quanto
attiene alla fine del rapporto di impiego, l'art. 43 ROCPA riprende il regime
della scadenza quadriennale delle nomine instaurato dall'art. 127 LOC. Diversamente, l'art. 75 ROD prevede la possibilità di disdire il rapporto di
impiego dei dipendenti nominati, in presenza di giustificati motivi, per la
fine di un mese con il preavviso di tre mesi. Tra i giustificati motivi, l'art.
75 cpv. 2 lett. c ROD contempla qualsiasi circostanza soggettiva o oggettiva,
data la quale non si può pretendere in buona fede che l'autorità di nomina
possa continuare il rapporto d'impiego nella stessa funzione o in un'altra
funzione adeguata e disponibile nell'ambito dei posti vacanti (cfr. anche art. 60
cpv. 3 lett. g LORD).
3. L'autorità di
nomina ha licenziato il dipendente facendo capo all'art. 75 cpv. 2 lett. c ROD,
applicato a titolo suppletorio. Il Consiglio di Stato, accogliendo il gravame
di CO 1 ha annullato la disdetta, ritenendo che non vi fosse alcuna lacuna nel
ROCPA che legittimasse di ricorrere alle norme del ROD. Esso ha considerato che
il regime instaurato dall'ormai abrogato ROCPA corrisponde al sistema ancorato
nella LOC, ciò che non permette di definirlo desueto o incompleto. La tesi del
Consiglio di Stato è pienamente condivisibile. Il legislatore comunale ha
chiaramente escluso l'applicazione del ROD ai dipendenti attivi in casa
anziani, i quali erano assoggettati al ROCPA, che regolava in modo esaustivo le
modalità di disdetta dei dipendenti nominati. Non è appellandosi all'autonomia
comunale e all'ampio potere di apprezzamento riservato all'autorità di nomina
in questo ambito che il Municipio può rinunciare ad applicare le disposizioni
che reggono il rapporto di impiego del dipendente della casa anziani per sceglierne
altre atte a risolvere la situazione a proprio vantaggio. Le censure del
ricorrente sono quindi infondate.
4. Visto quanto
precede, il ricorso va respinto. La tassa di giustizia è posta a carico del
Comune (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm), che rifonderà congrue ripetibili al
resistente (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;
RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1
lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera