Autorizzazione all'esercizio della professione di fiduciario - diniego dell'autorizzazione per una seconda fiduciaria
Decisione del 09.11.2022, TRAM
Incarto n. 52.2019.326
FIDUCIARIO E FIDUCIARIA
art. 6 cpv. 3 LFID

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 28 giugno
2019 di
RI
  1
patrocinato
  daPA 1
contro
la decisione del 29 maggio 2019 dell'Autorità di
  vigilanza sull'esercizio delle professioni di fiduciario con la quale è stato
  negato all'insorgente il rilascio dell'autorizzazione in deroga per
  esercitare la professione di fiduciario commercialista a favore di una
  seconda società;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è titolare di
un'autorizzazione per l'esercizio della professione di fiduciario
commercialista e immobiliare ed è regolarmente iscritto come tale all'albo
professionale dei fiduciari dal 22 ottobre 1986; attualmente egli lavora presso
la società fiduciaria __________ Sagl di __________, quale fiduciario
autorizzato, nonché presidente della gerenza. Atteso che, a seguito di eventi che non è necessario qui ripercorrere, __________
SA - società che svolge attività da fiduciario commercialista - si trovava priva
al suo interno di un fiduciario autorizzato, dopo una copiosa corrispondenza
tra l'Autorità di vigilanza sull'esercizio delle professioni di fiduciario
(Autorità di vigilanza) e il presidente della gerenza della predetta società, il
22 marzo 2019 RI 1 ha domandato all'autorità il rilascio di un'autorizzazione,
in deroga all'art. 6 cpv. 3 della legge cantonale sull'esercizio delle
professioni di fiduciario del 1° dicembre 2009 (LFid; RL 953.100), per
esercitare la professione anche presso la __________ SA.
B. In disaccordo con le
modalità di collaborazione con la seconda entità fiduciaria proposte
dall'istante, il 13 maggio 2019 l'Autorità di vigilanza ha preavvisato
negativamente la richiesta di RI 1 ritenendo non date le condizioni per la
concessione della stessa.
Sollecitata a emanare
un provvedimento formale, con decisione del 29 maggio 2019 la medesima autorità
ha ribadito il proprio diniego. A suo giudizio, le modalità di collaborazione
proposte tra fiduciario e società fiduciaria, segnatamente la stipulazione di
un contratto di collaborazione per una percentuale di occupazione del 10-15%
con una remunerazione di fr. 550.-, non erano idonee a garantire un controllo
effettivo della seconda società.
C. Avverso quest'ultima
pronuncia, RI 1 si aggrava dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendone l'annullamento e il rilascio della controversa autorizzazione. Egli
sostiene, in estrema sintesi, che le condizioni poste dall'autorità di prime
cure per concedere la deroga richiesta violino la libertà economica e il
principio di proporzionalità, nonché altri diritti costituzionali.
D. In sede di risposta
l'Autorità di vigilanza chiede che il ricorso sia respinto, adducendo una serie
di argomentazioni di cui si dirà - ove necessario - in seguito.
E. Con replica e duplica
le parti si sono confermate nelle loro rispettive argomentazioni e domande di
giudizio. Mediante scritto del 25 settembre 2019 RI 1 ha altresì trasmesso a
questo Tribunale il contratto di lavoro di medesima data stipulato con la __________
SA, documento in merito al quale l'autorità ha preso posizione.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 28 cpv. 1 LFid. La legittimazione
del ricorrente, direttamente e personalmente toccato dalla decisione impugnata
(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100), è certa. Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm),
è dunque ricevibile in ordine. Il giudizio può essere deciso sulla base degli
atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. Nel Canton
Ticino le attività di fiduciario commercialista e fiduciario immobiliare,
svolte per conto di terzi a titolo professionale, sono soggette ad
autorizzazione (cfr. art. 1 cpv. 1 LFid); l'autorizzazione può essere
rilasciata solo a persone fisiche e ha carattere personale (art. 1 cpv. 2
LFid). Giusta l'art. 6 LFid le persone giuridiche, le società di persone e le
ditte individuali possono esercitare le attività disciplinate dalla legge se al
loro interno opera almeno un fiduciario autorizzato, il quale deve svolgere
l'attività professionale nell'azienda ed avere diritto di firma iscritto nel
Registro di commercio (cpv. 1), nonché rivestire determinati ruoli all'interno
dell'azienda (cpv. 2). Un fiduciario autorizzato può essere responsabile di una
sola persona giuridica, società di persone o ditta individuale attiva nel campo
fiduciario salvo eccezioni pronunciate dall'autorità di vigilanza (art. 6 cpv.
3 LFid). L'Autorità di vigilanza ha adottato la direttiva n. 1 del 28 maggio 2019, in
vigore dal 1° giugno 2019, per disciplinare con precisione il rilascio della
deroga all'autorizzazione ai sensi della LFid.
3. 3.1. Come
accennato in narrativa, il ricorrente, che non mette direttamente in
discussione la facoltà del Cantone Ticino di sottoporre l'esercizio
dell'attività di fiduciario ad autorizzazione, contesta le condizioni poste
dall'Autorità di vigilanza per il rilascio di un'autorizzazione in deroga ai
sensi dell'art. 6 cpv. 3 LFid, segnatamente il requisito riferito alla stipula
di un contratto di lavoro con una percentuale di impiego almeno al 50% e una
remunerazione consona al ruolo svolto dal fiduciario, che reputa eccessivamente
rigido e schematico, nonché privo di base legale. Atteso che l'attività del
fiduciario autorizzato viene svolta anche scegliendo, istruendo e controllando i
dipendenti, egli ritiene che per società di piccole dimensioni, come quella in
esame, sia necessario - per garantire un esercizio corretto della professione -
un tempo nettamente inferiore rispetto a entità di dimensioni medio/grandi, per
cui la percentuale di impiego minima del 50% imposta dall'autorità risulterebbe
sproporzionata. Segnala in questo senso che la __________ SA è attiva unicamente
nel settore commerciale, gestisce un numero modesto di mandati, tutti di facile
amministrazione, la cifra d'affari sarebbe negli anni diminuita e la società
non conseguirebbe utili; indica poi di conoscere personalmente i dipendenti
della stessa, i quali disporrebbero di competenze adeguate per lo svolgimento
delle semplici mansioni previste. Ritiene pertanto che un grado di occupazione
del 10-15%, corrispondente a circa 5-7 ore di lavoro a settimana, sia
sufficienti per svolgere efficacemente l'attività fiduciaria a favore dei
clienti di __________ SA, e meglio per svolgere personalmente le mansioni
necessarie e seguire il personale per i compiti a questo delegati. A fronte dell'attività ridotta svolta dalla fiduciaria non si giustificherebbe poi
di percepire una remunerazione elevata, compenso che d'altronde non potrebbe
essere stabilito facendo riferimento al contratto normale di lavoro per gli
impiegati di commercio nelle fiduciarie (CNL) vista la differenza nelle
modalità retributive tra tale categoria di dipendenti e i liberi professionisti,
i cui ricavi possono variare molto in funzione del tipo di attività svolta. Benché l'insorgente abbia in definitiva stipulato con la __________ SA un
contratto di lavoro, egli contesta che la collaborazione tra fiduciario e
società fiduciaria debba obbligatoriamente avvenire in questa forma
contrattuale, sostenendo che un contratto di mandato permetterebbe invece di
garantire una maggior indipendenza del fiduciario rispetto all'attività
societaria. Quale indipendente, d'altra parte, egli ritiene di essere libero di
decidere autonomamente la forma e la remunerazione per i servizi da lui
prestati. Afferma poi che il suo impegno presso la società __________ Sagl, lavoro svolto
a tempo parziale, gli permetterebbe di intraprendere un'altra attività presso
una seconda entità di dimensioni limitate. Propone pertanto di stipulare sotto
la sua responsabilità i contratti di mandato conferiti alla __________ SA e
affidare i compiti esecutivi ai dipendenti della stessa, controllandone
l'esecuzione e svolgendo personalmente le mansioni necessarie. Egli ritiene in conclusione di disporre di tutti i requisiti e dell'esperienza
necessari a garantire un'attività irreprensibile della società e propone, a
comprova della corretta gestione dei mandati fiduciari, di fornire all'autorità
rapporti trimestrali dell'attività svolta da __________ SA sotto la sua
responsabilità 3.2. In primo luogo, per quanto concerne l'asserita (e poco motivata) assenza
di una base legale, va rilevato che la restrizione alla libertà economica del
ricorrente consiste nell'obbligo di essere responsabile di una sola entità
aziendale attiva in ambito fiduciario, così come prescritto dalla LFid stessa,
base legale in senso formale (cfr. STF 2C_204/2010 del 24 novembre 2011 consid.
6.1). La norma in questione contempla comunque la possibilità di concedere
delle eccezioni a questa regola, senza tuttavia specificare le condizioni in
virtù delle quali può essere autorizzato un alleggerimento della suddetta
limitazione; esigenze che sono invece stabilite dall'Autorità di vigilanza, la
cui prassi è stata concretizzata mediante la direttiva n. 1 del 28 maggio 2019,
in vigore dal 1° giugno 2019. Al di là delle condizioni specifiche poste dall'autorità (per prassi o tramite
ordinanza), di cui si dirà in seguito, va anzitutto rammentato che lo scopo
della restrizione sancita dall'art. 6 cpv. 3 LFid è quello di garantire che
ogni studio fiduciario sia effettivamente controllato da una persona in
possesso della relativa autorizzazione cantonale (cfr. STF 2C_204/2010 del 24
novembre 2011 consid. 6.1.1 e 6.1.3). In questo senso la predetta norma
predispone un meccanismo di verifica facilmente attuabile e capace di garantire
che il titolare dell'autorizzazione sia realmente responsabile dell'attività
fiduciaria, sia nel caso in cui viene svolta in proprio, sia nel caso in cui è
esercitata in forma societaria (STF 2C_204/2010 del 24 novembre 2011 consid.
6.1.2) e come tale essa è sorretta da un sufficiente interesse pubblico. Atteso
che un'applicazione troppo rigorosa di tale regola potrebbe in alcuni casi
portare e dei risultati in contrasto con il principio di proporzionalità, la
facoltà di concedere una deroga - benché non automatica o certa a priori -
permette di regolarizzare la posizione di quei fiduciari che, seppur attivi in
più società fiduciarie, esercitano un controllo concreto e diligente delle
stesse. La deroga resta ad ogni modo una misura di carattere eccezionale che,
negli intendimenti del legislatore, deve unicamente evitare il verificarsi di
determinati casi di rigore che penalizzerebbero senza sufficienti ragioni
l'esercizio della professione (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato n. 5896
del 6 marzo 2007 sulla revisione della LFid e relativo rapporto del 18 novembre
2009 della Commissione legislativa). Orbene, indipendentemente dall'adempimento o non delle specifiche condizioni
poste dall'autorità, sono piuttosto le motivazioni e l'impostazione prospettata
dal ricorrente per lo svolgimento dell'attività fiduciaria a non apparire
conformi allo spirito della LFid e di riflesso a determinare che nello
specifico non si sia affatto in presenza di una situazione di rigore
suscettibile di giustificare la concessione di una deroga al principio
prescritto dall'art. 6 cpv. 3 di quest'ultima legge. Egli sostiene infatti di
esercitare la sua attività lavorativa principale presso la __________ Sagl a
tempo parziale, per cui dispone di un tempo residuo libero da impegni
professionali, che può dedicare per lo svolgimento di un'altra attività nel
settore fiduciario a tempo parziale . Ora, dai materiali legislativi si evince che la casistica presa in
considerazione e in ragione della quale il Legislatore cantonale ha ritenuto
necessario prevedere la deroga in oggetto, concerne prevalentemente quelle situazioni
in cui un fiduciario, per necessità di natura operativa, agisce tramite più
soggetti giuridici, benché poi gestiti da un'unica struttura organizzativa
(cfr. Messaggio del Consiglio di Stato n. 5896 del 6 marzo 2007 sulla revisione
della LFid pag. 16 e relativo rapporto del 18 novembre 2009 della Commissione
legislativa, pag. 8). Esigenze, quelle appena esposte, che in specie non si
ravvedono atteso che la motivazione addotta dal ricorrente è quella di voler
aumentare la sua percentuale di lavoro, ciò che d'altronde può facilmente
ottenere senza ricorrere alla deroga richiesta (ad esempio aumentando il grado
di occupazione presso la __________ Sagl), e - quantomeno implicitamente - di
voler agevolare la __________ SA la quale, invero già dal 2018, esercita la
professione senza disporre al suo interno di un fiduciario autorizzato. L'insorgente, in sostanza, non ha alcun bisogno di una seconda entità
fiduciaria per esercitare la propria professione né per aumentare la sua percentuale
di impiego (oltretutto solo del 10-15%), tant'è che egli da molto tempo svolge l'attività
tramite un'unica società, per cui anche dal profilo della proporzionalità il
diniego che gli è stato opposto non lo limita in modo particolarmente marcato nella
sua libertà economica; è semmai la __________ SA a necessitare (anche con una
certa urgenza) di un fiduciario autorizzato per poter continuare a gestire i
mandati di natura fiduciaria affidatile. Occorrenza a cui però non si può
provvedere utilizzando l'istituto della deroga alla regola sancita dall'art. 6
cpv. 3 LFid al fine di eludere o alleggerire, anche solo provvisoriamente, il
regime autorizzativo previsto dalla LFid per questo genere di attività. Per
continuare a esercitare la professione di fiduciario commercialista nel
rispetto delle leggi vigenti, la __________ SA deve dotarsi della necessaria
struttura organizzativa, la quale comporta la presenza nel suo organico di un
proprio fiduciario commercialista autorizzato a cui spetta il compito di gestire
in maniera effettiva e costante nel tempo le proprie attività in questo
specifico settore. Già per queste ragioni, la decisione di negare l'autorizzazione in deroga non
presta il fianco a critiche e come tale va confermata in quanto rispettosa
della legge e della garanzia costituzionale della libertà economica. 3.3. Va poi rilevato che le condizioni minime per l'ottenimento di una deroga, ora
previste dall'art. 4 della direttiva a tal proposito emanata dall'Autorità di
vigilanza, appaiono tutto sommato pertinenti e in linea con gli intendimenti
del Legislatore. Le stesse perseguono infatti un fine anti elusivo e sono volte
a dimostrare, laddove la rigorosa applicazione della restrizione sancita
dall'art. 6 cpv. 3 LFid dovesse condurre a dei risultati in contrasto con il
principio di proporzionalità e con lo spirito della legge, che il fiduciario
che chiede di poter essere eccezionalmente autorizzato a fungere da responsabile
di più di una persona giuridica, società di persone o ditta individuale attiva
nel campo fiduciario ricopra in ciascuna di esse questa sua funzione in modo
effettivo e costante. Da qui dunque l'esigenza di definire contrattualmente il
ruolo che il fiduciario dovrà ricoprire nelle varie ditte di cui è responsabile,
di pretendere da parte sua un impegno di una certa rilevanza, espresso sia in
termini di percentuale di lavoro che di remunerazione (cfr. art. 4 cpv. 1 lett.
b della direttiva), nonché di regolare il suo potere di firma a livello di Registro
di commercio (cfr. art. 4 cpv. 1 lett. d). Si tratta infatti di elementi che
permettono di valutare - quantomeno quali indizi da vagliare alla luce delle
circostanze concrete del caso (cfr. art. 4 cpv. 1 ultima frase della direttiva)
- se vi sia o meno un controllo effettivo sulle attività svolte dalle ulteriori
società o ditte di cui il fiduciario autorizzato figura quale responsabile. In concreto poi, la presente vertenza non concerne tanto il quesito di sapere
se le condizioni poste dall'Autorità di vigilanza siano o non siano da confermare,
quanto piuttosto se quelle proposte dal ricorrente permettano di garantire lo
svolgimento dell'attività in conformità con la LFid. Domanda a cui va risposto
negativamente. Indipendentemente dalla forma contrattuale, un impegno lavorativo di meno di un
giorno intero a settimana non risulta affatto adeguato per svolgere
diligentemente il ruolo di fiduciario autorizzato. Basti pensare che una parte
nettamente consistente dell'attività fiduciaria, almeno tutta quella
direttamente collegata alla gestione dei mandati, dovrebbe essere concentrata
in quell'unica giornata lavorativa (ridotta) per cui l'insorgente dovrebbe,
oltre che svolgere personalmente le mansioni inderogabili del fiduciario
autorizzato (si pensi a tutti i documenti che necessiteranno anche solo della
sua firma), pure scegliere, istruire e sorvegliare i dipendenti a cui sono
stati delegati compiti. Abbondanzialmente, anche la remunerazione proposta di fr. 550.-, che in
sostanza corrisponde percentualmente ad uno stipendio mensile a tempo pieno tra
i fr. 3'600.- (se al 15%) e i fr. 5'500.- (se al 10%), se rapportato al fatto
che un semplice impiegato di commercio con mansioni di responsabilità
percepisce secondo il CNL di uno stipendio di fr. 4'100.-, non appare consona
al ruolo di un fiduciario autorizzato, il cui livello di responsabilità è di
tutta evidenza (e per definizione stessa) superiore a quello dei dipendenti a
lui sottoposti. Non permette di giungere a diversa conclusione il contratto di lavoro del 25
settembre 2019 trasmesso a questa Corte nelle more della procedura. Richiamato
quanto esposto sopra, quest'ultima versione del contratto di collaborazione tra
il ricorrente e la __________ SA non apporta nulla di nuovo a quelle
precedenti, atteso che la percentuale di impiego prevista in questo caso non
sarà superiore al 10% (cfr. contratto del 25 settembre 2018 pag. 2 nota a piè
pagina n. 4). In siffatte circostanze dunque, quand'anche in concreto fosse sussistita una
situazione di rigore suscettibile di giustificare il rilascio di una deroga, il
ricorso sarebbe stato comunque da respingere poiché le modalità operative
proposte dall'insorgente non permettono di garantire uno svolgimento effettivo
del ruolo di fiduciario autorizzato.
4. 4.1. Stante
quanto precede, il ricorso va respinto e la decisione impugnata confermata. 4.2. Visto l'esito, la tassa di giustizia segue la soccombenza del ricorrente
(art. 47 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera