Vuoto pianificatorio - Istituzione di una nuova zona edificabile in contrasto con l'art. 38a LPT
Decisione del 17.06.2021, TRAM
Incarto n. 90.2020.58
ATTREZZATURE
INFORMAZIONE E PARTECIPAZIONE
art. 4 LPT
art. 8 LPT
art. 8a cpv. 1 LPT
art. 18 cpv. 1 LPT
art. 38a LPT
art. 26 cpv. 1 LSTERR
art. 26 cpv. 2 LSTERR

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 3 novembre 2020 di
RI 1
RI 2
rappresentati
  da:  RA 1
contro
la risoluzione del 14 ottobre 2020 (n. 5311) con cui
  il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del
  Comune di Losone concernente il cambio di destinazione del comparto ex Area
  militare;
ritenuto, in
fatto
A. Sul comparto formato dai
mapp. 460, 476, 1833 e 3569, di complessivi ca. 116'000 m 2 e situato
nella Piana di Arbigo, sorge l'ex Caserma di Losone. Il comparto è attraversato
dal riale Segna, che lo divide in due settori: in quello ad est, di ca. 59'000
m 2 , si concentrano gli edifici e i manufatti (una decina), mentre
quello ad ovest, di ca. 56'000 m 2 e inserito nel perimetro
dell'oggetto n. 1806 Ponte Brolla-Arcegno dell'inventario federale dei
paesaggi, siti e monumenti naturali (IFP), è costituito da bosco, intercalato
da radure, superfici prative e da siepi e boschetti.
B. a. A seguito della
dismissione delle attività militari e dell'acquisto nel 2017 dell'area da parte
del Comune di Losone (ad eccezione del mapp. 3569, su cui sorge la palestra
militare), durante la seduta del 16 dicembre 2019 il suo Consiglio comunale ha
adottato una variante del piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato
con risoluzione del 28 giugno 2005 (n. 3215), concernente il cambio di
destinazione del comparto, che viene suddiviso in cinque distinte zone di
utilizzazione. Ad est del riale Segna una superficie di ca. 48'000 m 2 è attribuita alla zona per attrezzature ed edifici di interesse pubblico AP-EP
1.19 - sport, cultura e tempo libero , una superficie di ca. 1'000 m 2 alla zona AP-EP 1.20 - Nodo intermodale e una superficie di ca. 10'000 m 2 alla zona degli spazi liberi - parco alberato ; ad ovest del riale è
proposta la delimitazione di una superficie di ca. 23'000 m 2 riservata alla zona per il tempo libero - area di svago attrezzata e di
una superficie di ca. 34'000 m 2 attribuita alla zona per il tempo
libero - area di svago nella natura . L'art. 46 delle norme di attuazione
del piano regolatore (NAPR) concernente le zone AP-EP viene completato con i
nuovi cpv. 10, 10 1 , 10 2 e 10 3 che disciplinano
la zona AP-EP 1.19 e con il cpv. 11, che regola la zona AP-EP 1.20. Si
aggiungono gli art. 46bis NAPR concernente la zona degli spazi liberi - parco
alberato , 46ter NAPR concernente la zona per il tempo libero - area di
svago attrezzata e 46quater NAPR concernente la zona per il tempo libero - area
di svago nella natura .
b. Avverso la citata
variante RI 1 e RI 2, comproprietari per ½ ciascuno dei mapp. __________, __________
e __________ di Losone, sono insorti davanti al Consiglio di Stato, postulandone
l'annullamento. Criticando la procedura di informazione e partecipazione della
popolazione messa in atto dal Comune, essi hanno anzitutto sostenuto che la
variante fosse vaga, lacunosa, priva di solide basi concettuali, urbanistiche e
paesaggistiche e non corrispondesse ad un bisogno concreto della collettività,
risultando così lesiva dell'art. 3 della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), 2 e 3 dell'ordinanza sulla
pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1) e della scheda
R10 del piano direttore cantonale (PD) concernente gli spazi pubblici e la
qualità dello spazio costruito. La variante non avrebbe inoltre tenuto conto
dell'ubicazione indicata nella scheda V10 del PD concernente i poligoni di
tiro. Hanno poi sostenuto che, omettendo di affrontare il tema relativo alla
gestione della mobilità e di inglobare nella pianificazione l'intera Piana d'Arbigo,
il Comune avrebbe violato pure l'obbligo di pianificare e il principio del coordinamento.
Invocando in seguito una lesione delle disposizioni transitorie di cui all'art.
38 a LPT, vista l'ubicazione del comparto al di fuori della zona
edificabile, essi hanno ritenuto che la zona per il tempo libero - area di
svago attrezzata , peraltro troppo vaga dal profilo dei suoi contenuti, si
ponesse in contrasto con gli obiettivi di protezione della scheda n. 1806 dell'IFP,
violando l'art. 6 della legge federale sulla protezione della natura e del
paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451). Negando infine la sussistenza della
garanzia della disponibilità giuridica dei terreni a favore del Comune ai sensi
dell'art. 15 cpv. 4 lett. d LPT, hanno infine lamentato l'assenza di un
programma di realizzazione. In sede di duplica hanno sottolineato come le
indicazioni contenute nel Programma d'agglomerato del Locarnese (PALoc) per il
comparto in questione non potessero porsi in contrasto con la pianificazione di
ordine superiore.
C. Con risoluzione del 14
ottobre 2020 (n. 5311) il Consiglio di Stato ha approvato la suddetta variante,
respingendo il ricorso in parola. La doglianza relativa alla disponibilità
giuridica dei terreni è stata invece dichiarata irricevibile. Tutelata la
procedura di informazione della popolazione messa in atto dal Comune e ammessa
la conformità della variante con la pianificazione di ordine superiore e con le
disposizioni della LPT - in particolare quelle transitorie, non essendo
previsti nuovi azzonamenti ai sensi dell'art. 15 LPT -, il Governo ha ritenuto
che la medesima, oltre che sorretta da un eminente interesse pubblico, fosse
stata debitamente ponderata e consolidasse nel complesso la funzione strategica
rivestita dal comparto nel contesto dell'agglomerato del Locarnese. L'46ter
NAPR concernente la zona per il tempo libero - area di svago attrezzata è
inoltre stato completato d'ufficio con la seguente prescrizione: " Ogni
intervento di cui al cpv.2 dev'essere concordato con l'Ufficio della natura e
del paesaggio, che ne verifica la coerenza con le finalità di protezione della
natura " .
D. Avverso tale decisione
RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
postulandone l'annullamento e chiedendo l'adozione di misure cautelari. Essi
ripropongo in sostanza gli argomenti invocati senza successo in prima sede, che
approfondiscono, lamentando in aggiunta la mancanza di un programma d'azione
comunale (PAC).
E. a. In sede di risposta
il Comune e la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postulano la
reiezione del gravame con argomenti di cui si dirà, in quanto necessario, nei
considerandi di diritto. Per quanto attiene alla domanda di adozione di misure
cautelari il Comune chiede che venga respinta, mentre la Sezione si rimette al
giudizio del Tribunale.
b. Con le repliche e
le dupliche le parti si riconfermano essenzialmente nelle rispettive tesi e
domande.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione
attiva dei ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il ricorso, tempestivo
(art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine e può essere esaminato
sulla base degli atti dell'incarto, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1
della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
165.100).
2. 2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1
LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:
questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però
limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su
alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata
in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT
(RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43
consid. 4.2 con rinvii ). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna ,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
203 segg., 214).
3. Procedura
di informazione e partecipazione della popolazione
3.1. I ricorrenti
rimproverano anzitutto il Consiglio di Stato di aver tutelato le modalità in
base alle quali è stata messa in atto la procedura di informazione e
partecipazione della popolazione, a loro detta inadeguata per rapporto all'importanza
della variante di valenza regionale per contenuti e dimensioni dell'area
toccata e pertanto lesiva dell'art. 6 del regolamento della legge sullo
sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110): non sarebbe
infatti stata indetta una serata informativa e gli atti pubblicati, visionabili
solo presso l'Ufficio tecnico (e non sul sito web del Comune), sarebbero stati
incompleti. Il Municipio non avrebbe inoltre tenuto conto delle loro
osservazioni né nel Rapporto di pianificazione né nel messaggio al Consiglio
comunale, che avrebbe deciso sulla base di informazioni incomplete e non
trasparenti. La procedura messa in atto si connoterebbe pertanto come un
esercizio puramente formale e di facciata, privo di volontà di confronto con
idee e proposte diverse .
3.2.
3.2.1. In forza
dell'art. 4 LPT, dal titolo Informazione e partecipazione , le autorità
incaricate di compiti pianificatori devono informare la popolazione sugli scopi
e sullo sviluppo delle pianificazioni secondo la LPT stessa (cpv. 1) e devono
provvedere per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo
pianificatorio (cpv. 2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza
del Tribunale federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni
adottate, sia alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la
regolamentazione di una molteplicità di situazioni complesse ( RDAF
I-1999 pag. 56 segg., 60, con numerosi rinvii) . Quale
garanzia minima, l' art. 4 LPT esige che le autorità di
pianificazione, oltre a permettere l'accesso ai progetti per presentare
osservazioni generali, prendano in considerazione eventuali proposte e
obiezioni, dandovi materialmente riscontro. Non occorre tuttavia ch'esse
forniscano una risposta individuale, essendo sufficiente che si confrontino
sotto il profilo materiale con le obiezioni e le proposte (cfr. DTF 135 II 286
consid. 4.1 e riferimenti; STF 1C_296/2011 del 18 gennaio 2012 consid. 2.2,
pubblicata in RtiD II-2012 n. 58 consid. 2.2).
3.2.2. In adempimento di questo mandato
legislativo ai cantoni, gli art. 4 cpv. 2 e 5 LST, come già l'art. 5 cpv. 1
della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre
2011), impongono al Cantone e ai comuni di garantire l'informazione della
popolazione riguardo agli scopi e allo svolgimento della procedura di
allestimento dei piani e una tempestiva partecipazione della popolazione e delle
persone coinvolte nella pianificazione. Per quanto concerne il
piano regolatore, in analogia al vecchio art. 32 cpv. 2 LALPT, l'art. 26 cpv. 1
e 2 LST stabilisce che il Municipio informa la popolazione riguardo al progetto
di piano. Ogni cittadino attivo e ogni persona o ente che dimostra un interesse
degno di protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie.
Il Municipio esamina le osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito
dell'elaborazione del piano (art. 26 cpv. 3 LST).
3.2.3. Queste formalità sono
esatte per qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che per
le varianti di poco conto (cfr. anche RDAT II-2006 n. 33 consid. 3, II-2002 n.
34, II-1995 n. 4 consid 3.1). Esse servono ad assicurare l'effettività della
partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, permettendole di
formulare tempestivamente proposte che possano essere adeguatamente vagliate e
ponderate prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva
informazione della popolazione, oltre a favorire la condivisione e il consenso
attorno alle soluzioni elaborate dal Municipio, serve a prevenire la
presentazione di proposte alternative dell'ultima ora, magari improvvisate e
incongruenti, in sede di adozione del piano da parte del Legislativo comunale
(cfr. RtiD I-2009 n. 18 consid. 3.1).
3.3.
3.3.1. Nel caso concreto il Municipio ha
promosso la procedura di informazione e partecipazione della popolazione
depositando gli atti della variante nel periodo dal 10 ottobre all'8 novembre
2019 presso l'Ufficio tecnico comunale (UTC) e offrendo ai cittadini
interessati la possibilità di presentare delle osservazioni. Il deposito degli
atti è stato annunciato agli albi comunali, sul Foglio ufficiale (FU 80/2019
del 4 ottobre 2019, 9415) e nei principali quotidiani del Cantone sei giorni
prima, conformemente all'art. 7 cpv. 2 RLst. Nell'annuncio veniva specificato
che fanno parte dell'incarto il Rapporto di pianificazione e i piani
aggiornati ottobre 2019 nonché l'esame preliminare rilasciato dal Dipartimento
del territorio il 21 agosto 2019 . Tali modalità non prestano il fianco a
critiche. Per quanto attiene all'informazione (art. 4 cpv. 1 e 26 cpv. 1 LST;
art. 6 RLst) con l'annuncio di aver dato avvio alla pubblica consultazione sul
Foglio ufficiale e nei principali quotidiani del Cantone, il Municipio ha dato
il necessario risalto alla variante. La scelta di far capo a questa modalità di
informazione a scapito di una serata informativa e dell'annuncio anche sul sito
web del Comune non presta fianco a critiche, posto che l'art. 6 cpv. 2 RLst
lascia al Cantone e ai comuni ampia libertà nella scelta delle modalità di
informazione. Le modalità di partecipazione disposte in seguito dal Municipio
si rivelano poi perfettamente in sintonia con gli art. 5 cpv. 2 e 26 cpv. 2 LST
e 7 RLst. Il fatto che nell'ambito della consultazione presso l'UTC ai
ricorrenti e a un'altra persona interessata non sia stato messo a disposizione
l'incarto completo non muta queste conclusioni. Infatti, come gli insorgenti
stessi ammettono, essi hanno potuto agevolmente rendersene conto alla luce di
quanto specificato circa i contenuti dell'incarto negli annunci pubblicati il 4
ottobre 2019, chiedendo l'edizione dei documenti mancanti, che hanno poi potuto
esaminare.
3.3.2. I ricorrenti
rimproverano in seguito al Municipio di aver ignorato le loro osservazioni dell'8
novembre 2019. Infatti il messaggio municipale del 12 novembre 2019 sarebbe
stato promulgato dopo un solo giorno lavorativo dal termine di pubblicazione
della documentazione, senza modificare una sola virgola di quello che era stato
deciso . Anche tali doglianze non meritano ascolto. Infatti, sia il Rapporto
di pianificazione a pag. 20, sia il messaggio municipale n. 119 a pag. 19 danno
atto del fatto che durante il periodo di deposito degli atti sono pervenute
due osservazioni alle quali il Municipio ha dato risposta dettagliatamente ,
ciò che è avvenuto con gli scritti del 13 novembre 2019, nell'ambito dei quali
il Municipio si è confrontato con le osservazioni dei ricorrenti, peraltro ampiamente
riprese nel rapporto di minoranza della commissione piano regolatore del 5
dicembre 2019, spiegando il perché le medesime non erano atte a modificare le
scelte alla base della variante.
3.3.3. Da
respingere infine, in quanto inammissibile, la critica relativa alle modalità
con cui è stata adottata la risoluzione del Consiglio comunale del 16 dicembre
2019. Essa risulta infatti tardiva. In quanto rivolta contro la
procedura prescritta dalla legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100)
per giungere alla deliberazione dell'organo legislativo, essa andava semmai
proposta nell'ambito della prima pubblicazione, effettuata dal presidente del Legislativo
immediatamente dopo la deliberazione (cfr. art. 41 cpv. 1 e 208 cpv. 1 LOC).
4.   4.1. I piani
di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art.
14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,
agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il compito di operare una separazione
all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e alle autorità
incaricate della pianificazione (cfr. Heinz
Aemisegger/Samuel Kissling in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen,
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 17 ad
art. 15), come peraltro ricorda l'art. 18 LPT. Il territorio fabbricabile
dev'essere, a ogni buon conto, suddiviso secondo le rispettive necessità,
private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria,
del commercio, dei servizi, dell'amministrazione, dello sport, della cultura,
del tempo libero e così via (cfr. Aemisegger/Kissling ,
op. cit., n. 18 ad art. 15). Questo conduce a delimitare delle zone edificabili
con funzioni differenti che, oltre a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT,
devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge federale (art. 1
cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Aemisegger/Kissling ,
op. cit., n. 18; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert , Aménagement du territoire ,
construction, expropriation, Berna 2001 , n. 509). Oltre alla definizione
della funzione, le zone si distinguono anche per le regole di costruzione
(volumetrie, densità, distanze, altezze ecc.) che ne determinano le caratteristiche
(cfr. Aemisegger/Kissling , op.
cit., n. 19 ad art. 15).
4.2. Secondo
l'art. 18 cpv. 1 LPT il diritto cantonale può prevedere altre zone
d'utilizzazione oltre alle zone edificabili (art. 15 LPT), agricole (art. 16
LPT) e protette (17 LPT). Queste altre zone devono però essere conformi ai
principi fissati dalla legge, soprattutto a quello della separazione del
territorio edificabile dal territorio non edificabile (Messaggio del 27
febbraio 1978 concernente la legge federale sulla pianificazione del
territorio, FF 1978 I 981, ad art. 19).
4.3.
4.3.1. Il 1° maggio
2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012,
che ha inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona
edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli insediamenti
nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato degli
insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il
legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori
cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (Messaggio
concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del
territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo
contesto, il nuovo art. 8 a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i
piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici
insediative e la loro distribuzione nel cantone.
4.3.2. L'art. 38 a LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15
giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani direttori ai
requisiti di cui agli art. 8 e 8 a cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua
entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino
all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio
federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la
superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata
in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove
zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la
necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).
5.   Alla luce di
quanto appena spiegato, sapere se la variante in parola comporta o meno
un'estensione della zona edificabile passata in giudicata assume dunque una
valenza dirimente.
5.1. In merito, nella
decisione impugnata il Consiglio di Sato ha dapprima ritenuto che per il
comparto della caserma fosse ancora in vigore la pianificazione da esso
approvata con risoluzione del 16 aprile 1975 (n. 3678), che assegnava la parte
posta ad est di via alle Gerre (strada parallela al riale Segna) alla zona per
le attrezzature e gli edifici d'interesse pubblico, sostenendo di non aver mai
inteso abrogarla nell'ambito della decisione di approvazione della revisione
del piano regolatore del 28 giugno 2005 (n. 3215), dove si sarebbe limitato a
sospendere l'assegnazione dell'intero comparto alla nuova zona AP-EP 1.36 Piazza
d'armi - area militare AP-EP. Indipendentemente da ciò, ma anche qualora si
dovesse ritenere un vuoto pianificatorio, il Governo ha ritenuto di esaminare
lo statuto giuridico delle superfici qui in discussione . Esso ha così
concluso che se la porzione a ovest del riale dev'essere considerata come posta
fuori della zona edificabile, quella a est va considerata come una zona
edificabile speciale secondo l'art. 18 LPT , visti gli edifici e i manufatti
esistenti e la posizione a ridosso della zona residenziale, con cui confina su
tre lati. Ciò che, del resto, sostiene di aver già considerato nell'ambito
della citata risoluzione del 28 giugno 2005. Tali conclusioni, che
contraddicono diametralmente quelle espresse soltanto pochi mesi prima nella
risoluzione del 5 febbraio 2020 (n. 544) concernente il ricorso dei qui
insorgenti avverso la licenza edilizia rilasciata il 12 marzo 2019 al Comune
per la formazione di un'area di deposito, l'installazione di baracche di cantiere
e il deposito di materiali di scavo sul mapp. 1833, non possono essere
condivise.
5.2. Preliminarmente,
nella misura in cui il Consiglio di Stato considera che per la porzione est del
comparto quanto previsto dalla variante qui contestata costituisca una zona
edificabile va condiviso. Essa trae origine dalla scheda P1 del PALoc 3, poi
confluita nella scheda R/M 2 del PD concernente l'agglomerato del Locarnese.
Quest'ultima, alla voce 3. Misure , 3.2. Insediamenti , prevede per
il comparto Ex Caserma di Losone la pianificazione di un'area strategica per
contenuti pubblici. La misura, di dato acquisito, è volta in particolare a
riqualificare l'area militare dismessa, inserendovi nuovi contenuti pubblici di
valenza regionale . Come esposto in narrativa, la variante suddivide il
comparto posto ad est del riale Segna in tre zone d'utilizzazione: una
superficie di ca. 48'000 m 2 è attribuita alla zona per attrezzature
ed edifici di interesse pubblico AP-EP 1.19 - sport, cultura e tempo libero ,
una superficie di ca. 1'000 m 2 alla zona AP-EP 1.20 - Nodo
intermodale e una superficie di ca. 10'000 m 2 alla zona degli
spazi liberi - parco alberato . Secondo il Rapporto di pianificazione che
accompagna la variante, pag. 14, il settore corrisponde all'area già
attualmente largamente edificata con la Caserma e la Palestra fino al riale "Segna".
In quanto largamente edificato, è da considerare come zona edificabile ai sensi
dell'art. 18 LPT parte costitutiva della zona edificabile ai sensi dell'art. 15
LPT. Questo settore resta quindi destinato all'edificazione di strutture
funzionali agli obiettivi della variante . In particolare, alla zona AP-EP
1.19, definita quale zona multifunzionale per la realizzazione di strutture
destinate allo sport, alla cultura e al tempo libero e alle funzioni didattiche
ad essa connesse (cfr. art. 46 cpv. 10 NAPR), vengono dunque assegnati dei
parametri edificatori (cfr. art. 46 cpv. 10 1 NAPR), fra cui un
indice di sfruttamento pari allo 0.7. Anche il parco alberato, che può essere
attrezzato con la formazione di aree di sosta, spazi di gioco e percorsi
pavimentati (cfr. art. 46bis cpv. 2 NAPR), seppur assegnato ad altro tipo di
zona () è sostanzialmente parte integrante del comparto edificabile (cfr.
Rapporto di pianificazione, pag. 16), ovvero della zona AP-EP 1.19, i cui
parametri urbanistici sono stati fissati includendo tale spazio libero (cfr.
Rapporto di pianificazione, pag. 15-16). Pure il nodo di interscambio
funzionale, nella misura in cui non si limita a codificare l'attuale situazione
relativa alla fermata e alla piazza di giro del bus che serve la Caserma, ma
prevede una postazione di bike-sharing e un P&R (cfr. art. 46 cpv. 11
NAPR), costituisce una delle premesse per l'attuazione dei contenuti della
variante, fra cui quelli delle due zone in parola.
5.3. Ferma questa
premessa, il fatto che il territorio post ad est del riale si presenti già oggi
sia dal profilo degli edifici presenti sia da quello del contesto di
appartenenza territoriale come zona edificabile non è decisivo ai fini dell'applicazione
dell'art. 38 a LPT. Infatti, per non ricadere sotto il divieto di
delimitazione di nuove zone edificabili nel senso del cpv. 3 di questo
disposto occorre che il territorio sia già assegnato a tale funzione da una
decisione passata in giudicato. Ciò che, in concreto, non è il caso.
5.4. Intanto, a
prescindere dalla reale portata del vincolo pianificatorio approvato nel 1975,
è giocoforza costatare che nell'ambito della decisione di approvazione della
revisione generale del piano regolatore del 28 giugno 2005 (ris. n. 3215) il
Consiglio di Stato ha abrogato senza riserva alcuna (fatta eccezione per
l'inventario degli edifici fuori della zona edificabile) il precedente piano
regolatore (cfr. p.to 7 del dispositivo, pag. 60). La tesi secondo cui esso
avrebbe in sostanza mantenuto in vigore la precedente pianificazione non trova
riscontro alcuno nella citata decisione. Del resto, al Tribunale risulta che di
regola quando il Governo intende mantenere in vigore una pianificazione a seguito
della non approvazione di proposte successive, lo esplicita nella decisione di
approvazione. Prassi che, peraltro, è applicata anche da questo Tribunale,
proprio per evitare l'istaurarsi di (problematici) vuoti pianificatori.
5.5. Né
un'assegnazione di questo territorio alla zona edificabile passata in giudicato
è avvenuta nell'ambito della citata approvazione del 2005, già solo per il
fatto che - come appunto appena visto - il Consiglio di Stato ha deciso di
sospendere l'approvazione della proposta adottata dal Consiglio comunale di
assegnare l'intero comparto alla zona AP-EP 1.36 Piazza d'armi - area
militare (cfr. pag. 24 nonché capitolo 6. Riassunto indicativo delle
modifiche, Decisioni sospese , lett. q, pag. 59). Poco importano le
ragioni che hanno condotto a questa scelta o che a quel momento il piano
settoriale militare 2001 prevedesse (ancora) lo stanziamento delle truppe
sanitarie a Losone, utilizzazione sospesa nel 2007 (cfr. Piano settoriale militare
2007 - Adattamento e aggiornamento del piano settoriale 2007, pag. 28), ciò che
ha fatto sì che la piazza d'armi di Losone non trova attualmente menzione né
nelle relative schede né, tanto meno, nella scheda V11 del PD concernente le
aree d'attività militare. Di conseguenza, nemmeno occorre analizzare l'eventuale
valenza pianificatoria del piano settoriale militare della Confederazione sul
comparto (cfr. art. 13 cpv. 1 LPT; art. 14 e seg. OPT; Waldmann/Hänni , op. cit., n. 3-5 ad art. 13).
5.6. Ne discende che,
al momento dell'attribuzione alla zona AP-EP 1.19 - sport, cultura e tempo
libero , AP-EP 1.20 - Nodo intermodale e alla zona degli spazi liberi
- parco alberato , operata con la contestata variante, non solo il
settore in questione bensì l'intero comparto era privo di destinazione, rappresentando
quindi un'area (inedificabile) non pianificata (vuoto pianificatorio) dal
profilo della LPT. La variante all'esame rappresenta pertanto la prima
pianificazione del comparto ad opera del Comune, che, per quanto attiene al
settore posto ad est del riale Segna, con l'istituzione della zona AP-EP 1.19, della
zona AP-EP 1.20 - Nodo intermodale e della zona degli spazi liberi - parco
alberato ha delimitato come detto una nuova zona edificabile in contrasto
con l'art. 38 a LPT. Infatti, il termine quinquennale entro il quale i cantoni
avrebbero dovuto adattare i propri piani direttori ai requisiti di cui agli
art. 8 e 8 a cpv. 1 LPT, ossia entro il 1° maggio 2019, è ormai spirato,
senza che il Canton Ticino abbia ottenuto l'approvazione del Consiglio federale
delle modifiche delle schede R1, R6 e R10 del PD. Pertanto, allo stadio attuale
qualsiasi aumento della superficie edificabile risulta nel nostro Cantone
precluso ( Aemisegger/Kissling in:
op. cit., n. 42-44 ad art. 38 a ). Già per questo motivo le zone AP-EP
1.19, 1.20 e degli spazi liberi non potevano essere approvate.
5.7. Medesimo destino
spetta alla zona per il tempo libero - area di svago attrezzata , posta
ad ovest del riale ma strettamente correlata alla pianificazione appena
descritta. Tale zona è infatti stata istituita al fine di favorire la pratica
di attività all'aperto e destinata alla realizzazione di infrastrutture per lo
sport, lo svago e i giochi (cfr. art. 46ter cpv. 1 e 2 NAPR) e risulta
complementare alla zona AP-EP 1.19 (cfr. Rapporto di pianificazione, pag. 17: l'area
attrezzata è destinata alla realizzazione di strutture per lo svago, lo sport
come pure spazi espositivi e formativi temporanei in sinergia [sottolineatura
d.R.] con le strutture principali ).
6. Per tutti questi
motivi il ricorso è parzialmente accolto, senza che occorra analizzare le
ulteriori censure sollevate dai ricorrenti che non vertono peraltro (malgrado
il titoletto 4. del ricorso) sulla zona per il tempo libero - area di svago
nella natura , sui cui contenuti il Tribunale non ha particolari obiezioni
da formulare. La decisione impugnata è quindi annullata, nella misura in cui
approva la zona AP-EP 1.19 - sport, cultura e tempo libero , la zona
AP-EP 1.20 - Nodo intermodale, la zona degli spazi liberi - parco
alberato e la zona per il tempo libero - area di svago attrezzata.
7. Visto quanto
precede, la domanda di adozione di misure cautelari è superata dalla presente
decisione. È dunque superfluo esprimersi in merito.
8. La tassa di
giustizia è posta in capo ai ricorrenti in proporzione al grado di soccombenza
(art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre sono date le premesse per sollevare l'ente
pubblico da tale obbligo (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili ai
ricorrenti, in quanto non patrocinati (art. 49 cpv. 1 LPAmm), né al Comune,
poiché dispone di un servizio giuridico (art. 49 cpv. 2 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   In quanto
ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto.
Di conseguenza la
risoluzione del 14 ottobre 2020 (n. 5311) è annullata, nella misura in cui
approva la zona AP-EP 1.19 - sport, cultura e tempo libero , la zona
AP-EP 1.20 - Nodo intermodale, la zona degli spazi liberi - parco
alberato e la zona per il tempo libero - area di svago attrezzata.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 600.- è posta a carico dei ricorrenti, ai quali va retrocesso
l'importo di fr. 1'200.- anticipato in eccesso. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera