Dipendenti pubblici. Concorso interno all'Amministrazione cantonale
Decisione del 21.07.2023, TRAM
Incarto n. 52.2022.111
NOMINA
art. 7 LORD
art. 12 LORD
art. 4 RDST 2017

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 15 aprile
2022 di
RI
  1
contro
la decisione del 16 marzo 2022 (n. 1217) del
  Consiglio di Stato che ha respinto il suo ricorso contro il bando di concorso
  interno pubblicato sul sito intranet dell'Amministrazione cantonale il
  16 luglio 2021 per l'assunzione di un capo sezione I presso la Sezione della
  natura e della biodiversità;
ritenuto, in
fatto
A. Il 16 luglio 2021 il
Dipartimento del territorio ha pubblicato sul portale intranet dell'Amministrazione cantonale un concorso interno per l'assunzione di un capo
sezione I, a tempo pieno, presso la Sezione della natura e della biodiversità.
Il bando di concorso prevedeva che al funzionario sarebbe stata attribuita la
classe di stipendio 15 dell'organico (da fr. 110'427.- e fr. 178'769.-;
concorso n. 1109/21). L'avviso di concorso interno annunciava poi i seguenti compiti e requisiti:
Compiti:
- pianificare, dirigere e coordinare
l'attività della Sezione con l'obiettivo di promuovere la protezione della
natura, la biodiversità e la tutela del paesaggio, garantendo azioni concrete e
un'accurata e costante divulgazione scientifica.
In particolare:
- organizza, coordina e supervisiona
le attività della Sezione, definendo gli obiettivi e le priorità dei singoli
uffici, del Museo di storia naturale e delle Isole di Brissago in funzione del
quadro legale di riferimento e delle strategie stabilite dalla Divisione e dal
Dipartimento
- d'intesa con la Direzione, elabora
la strategia a corto, medio e lungo termine volta a tutelare, salvaguardare e
promuovere la natura, la biodiversità e la tutela del paesaggio sul territorio
ticinese
- garantisce una continua e
aggiornata divulgazione scientifica negli ambiti di pertinenza della Sezione
allo scopo di perseguire un costante sviluppo delle attività e una maggiore
visibilità all'esterno dell'Amministrazione cantonale
- assicura la pianificazione
finanziaria e la relativa gestione (gestione corrente e investimenti) dei vari
settori/CRB subordinati alla Sezione
- dirige/partecipa a gruppi di
lavoro e/o a commissioni cantonali e federali
- cura i contatti con gli enti
pubblici (federali, cantonali e comunali) e i vari portatori di interesse che
si occupano di protezione della natura, del paesaggio, dello sviluppo sostenibile
e dell'educazione ambientale al fine di assicurare il coordinamento delle
attività e il reciproco scambio di informazioni
- intrattiene rapporti con gli altri
servizi del Dipartimento e con gli altri Dipartimenti per favorire le sinergie
sulle tematiche di comune interesse
Requisiti:
- formazione accademica (bachelor +
master), oppure bachelor con comprovata pluriennale esperienza in campo
scientifico
- buone conoscenze della politica
ambientale e dei temi legati alla protezione della natura e del paesaggio, con
particolare riferimento al territorio cantonale
- comprovata esperienza nella
conduzione del personale e nella gestione di unità amministrative nonché di
progetti nei settori affini alla natura, all'educazione ambientale e allo
sviluppo sostenibile
- spiccate capacità organizzative,
decisionali e relazionali
- flessibilità, disponibilità e
buone capacità di mediazione e di negoziazione
- conoscenza della realtà
politico-istituzionale cantonale
- buone conoscenze delle lingue
nazionali, di cui almeno due parlate e scritte
B. RI 1, professore alla __________
in possesso di una laurea in biologia e di un dottorato, è insorto dinanzi al
Consiglio di Stato contro il predetto bando di concorso, contestandone da un
lato la modalità di pubblicazione, soltanto interna all'Amministrazione, e
dall'altro lato il requisito che ammette candidati in possesso di un bachelor generico. Il 16 marzo 2022 Consiglio di Stato ha respinto il gravame, ritenendo
in concreto la scelta di indire un concorso interno condivisibile e rispettosa
della legislazione applicabile. L'autorità ha quindi negato la legittimazione
dell'insorgente a contestare le condizioni di partecipazione, che sarebbero in
ogni caso state confermate in quanto stabilite in modo corretto.
C. Avverso la predetta decisione
RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento
assieme al bando di concorso interno. Sostiene che la limitazione della
partecipazione al concorso ai soli dipendenti cantonali non si giustificherebbe
per la posizione di capo della Sezione della natura e della biodiversità, ruolo
di responsabilità che implica competenze non indifferenti, inserito nella
classe di stipendio 15. La necessità di individuare un profilo sufficientemente
qualificato e formato imporrebbe di aprire un concorso pubblico. I requisiti
posti sarebbero inoltre insufficienti: arbitrario accontentarsi di un titolo di
studio conseguito a seguito di una formazione triennale ( bachelor ) e
ritenere che la conoscenza delle politiche ambientali possa supplire a
una formazione universitaria completa. Basterebbe citare, ad esempio, che per
un collaboratore scientifico subordinato al caposezione è richiesto il possesso
di un master .
D. All'accoglimento del
ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e la
Sezione delle risorse umane (SRU). Quest'ultima ricorda che l'autorità di
nomina gode di autonomia nella scelta di optare per un concorso esterno o un
concorso interno. Nel caso concreto, ritenendo che il profilo ricercato con il
concorso sia verosimilmente presente all'interno dell'Amministrazione cantonale
e nell'ottica di favorire la carriera del personale già attivo, la limitazione
del concorso ai soli dipendenti cantonali non viola il diritto.
E. Con la replica e la duplica
il ricorrente e la SRU hanno ribadito le proprie tesi.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 66 cpv. 1
della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15
marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente è data
(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è dunque
ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
Il Tribunale dispone di sufficienti elementi per esprimere un giudizio con
piena cognizione di causa.
2. 2.1. I
dipendenti cantonali sono di regola assunti, mediante nomina (a tempo
indeterminato; art. 7 LORD) o incarico (a tempo determinato; art. 15 LORD), in
esito a pubblico concorso (art. 12 cpv. 1 LORD). Per giustificati motivi e per
favorire la mobilità interna l'autorità di nomina può prescindere dalla
pubblicazione del concorso; in questo caso deve indire un concorso interno
aperto unicamente ai propri dipendenti (art. 12 cpv. 3 LORD). In casi
eccezionali, l'autorità di nomina può prescindere dalla pubblicazione del
concorso e procedere direttamente all'assunzione, ma ne deve dare una volta
all'anno informazione alla Commissione della gestione e delle finanze del Gran
Consiglio (art. 12 cpv. 4 prima frase LORD). La procedura di concorso è
regolata dagli art. 4 segg. del regolamento dei dipendenti dello Stato dell'11
luglio 2017 (RDSt; RL 173.110). L'art. 4 cpv. 1 prima frase RDSt prescrive che
i servizi centrali curano la pubblicazione sul Foglio ufficiale o interna dei
bandi. Il cpv. 4 della norma prevede invece che non sono sottoposti alla pubblicazione
del concorso:
a) le promozioni
per le funzioni di carriera interna alle singole unità amministrative;
b) i trasferimenti
interni a pari funzione;
c) i casi specifici
dove l'autorità di nomina decide di rinunciare al pubblico concorso;
d) una quota di
almeno 1/6 dei posti di apprendistato, dedicati a giovani con problemi di
formazione, da individuare da parte dei servizi centrali in collaborazione con
la Divisione della formazione professionale o la Divisione della scuola.
La possibilità di assumere
personale tramite concorso interno è stata introdotta con la modifica
legislativa del 17 aprile 2012, in vigore dal 1° agosto 2012 (BU 2012, 197)
formalizzando una prassi già in uso in seno all'Amministrazione. Prima di
allora, la legge si limitava a prevedere l'eccezione dell'assunzione senza
concorso, delegando al Consiglio di Stato il compito di designare le funzioni
occupate in questo modo (art. 12 cpv. 3 e 4 LORD nella versione in vigore fino
al 31 luglio 2012, cfr. BU 1995, 237 e 297).
2.2. Come nella decisione di nomina o incarico l'autorità fruisce di un vasto
margine di apprezzamento anche nella fissazione delle condizioni di assunzione.
Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è illimitato,
ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i
limiti del suo potere discrezionale o non l'abbia esercitato in spregio dei
principi generali del diritto. Esso deve in particolare
evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente
istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di
una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere
( art. 69 cpv. 1 LPAmm ). Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione
appare insostenibile, priva di ragioni oggettive o fondata su considerazioni
estranee alla materia o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del
diritto, come la parità di trattamento o il divieto dell'arbitrio ( Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61). Oltre a tali
limiti nell'esercizio del suo potere di apprezzamento, l'autorità di nomina
resta comunque vincolata alle disposizioni legali concretamente applicabili e a
quelle contenute nel bando che essa stessa ha emesso (RDAT II-1991 n. 5).
2.3. Secondo l'art. 8
cpv. 1 LORD, la nomina è subordinata ai titoli di studio e ai requisiti di età,
di idoneità e di preparazione contemplati nella descrizione della funzione
individuale e pubblicati nel bando di concorso. L'art. 7 RDSt prevede il titolo
di studio richiesto per alcune posizioni. Null'altro è precisato in merito alle
condizioni di assunzione, siano esse formali o materiali, da specificare nel
bando di concorso. Ciò non significa tuttavia che nell'attribuzione di impieghi
pubblici l'autorità di nomina sia libera di agire a piacimento. Anzitutto
perché la natura dell'impiego posto a concorso, le modalità di svolgimento
della funzione e le specificità delle mansioni proposte pongono già
naturalmente dei limiti, ad esempio per quanto riguarda la formazione
professionale necessaria per l'esecuzione di determinati compiti. Se da un lato
una restrizione dell'accesso al pubblico impiego è quindi intrinseca alla
funzione medesima, d'altra parte sono però inaccettabili condizioni che
escludono candidati idonei ad assumere la funzione senza oggettive o logiche
ragioni, che sono discriminanti o estranee alla funzione o atte a favorire
determinati candidati a scapito di altri. Lo impone il carattere pubblico del
concorso così come sancito dagli art. 8 cpv. 1 e 12 cpv. 1 LORD. Il bando di
concorso deve quindi essere redatto in modo tale da poter determinare i candidati
che per le loro qualifiche personali e professionali e le loro peculiarità
personali, caratteriali e attitudinali calzano al profilo ricercato per lo
svolgimento delle mansioni risultanti dalla descrizione della funzione, nel
rispetto dei diritti fondamentali, in particolare del principio della parità di
trattamento, della buona fede e del divieto d'arbitrio.
3. Il ricorrente
contesta innanzitutto la limitazione del concorso ai soli dipendenti
dell'Amministrazione cantonale mediante pubblicazione interna. A suo avviso,
non vi sarebbe motivo di prescindere dal pubblico concorso.
Dal canto suo, la SRU
sostiene che la pubblicazione del concorso interno sarebbe conforme ai dettami
dell'art. 12 cpv. 3 LORD, che conferirebbe autonomia all'autorità di nomina nella
scelta del tipo di concorso. Nel caso concreto, l'autorità ritiene che il
profilo ricercato sia verosimilmente presente all'interno dell'Amministrazione
cantonale, considerate le necessarie conoscenze in materia e
dell'Amministrazione. Inoltre, intenderebbe favorire la mobilità interna, ossia
la carriera di personale già attivo, con probabili profili idonei e adeguati ai
requisiti indicati nel bando di concorso. 3.1. La SRU cita a sostegno della propria tesi una sentenza del Tribunale
federale del 12 settembre 2002 (inc. 2P.36/2002), in cui l'Alta Corte, chiamata
a pronunciarsi su un caso concreto, ha giudicato che la decisione delle
autorità ticinesi di indire un concorso interno, invece che pubblico, per la
nomina di due segretari ispettori presso l'Istituto delle assicurazioni sociali
non era contraria alla regolamentazione cantonale in vigore. In particolare,
gli art. 12 LORD nella versione in vigore a quell'epoca, così come l'art. 8 del
regolamento dei dipendenti dello Stato del 13 dicembre 1995 (RDS; BU 1995, 600;
ora abrogato) non prevedevano restrizioni sostanziali alla facoltà di indire un
concorso interno, la quale, più che un'eccezione al principio del pubblico
concorso, costituiva semmai un'alternativa a quest'ultimo, volta principalmente
a promuovere la mobilità dei dipendenti del Cantone e a permettere un migliore
utilizzo delle risorse umane già a disposizione dello Stato. In altre parole,
tali norme conferivano all'Esecutivo cantonale un ampio margine di manovra, dal
momento che esso aveva in pratica sempre la possibilità di optare per
un'occupazione dei posti di lavoro liberi da parte di persone già attive
nell'Amministrazione (STF 2P.36/2002 citata consid. 2.4).
3.2. Come sopra
esposto, attualmente l'art. 12 cpv. 3 LORD accorda all'autorità di nomina la
possibilità di indire un concorso interno per l'assunzione di dipendenti
cantonali in presenza di giustificati motivi e allo scopo di favorire la
mobilità interna. Diversamente dal quadro legislativo vigente all'epoca del
caso trattato dall'Alta Corte nella sentenza citata, il legislatore ha ora posto
specifiche limitazioni, seppur non particolarmente stringenti, alla possibilità
di indire un concorso interno. Contrariamente quindi a quanto sostenuto dalla
SRU e confermato dal Consiglio di Stato nella propria decisione, la facoltà di ammettere
le candidature dei soli dipendenti cantonali non costituisce una semplice
alternativa al concorso pubblico, ma è condizionata quantomeno dalla presenza
di giustificati motivi e dallo scopo di favorire la mobilità interna. Pur
restando ampio il margine di apprezzamento riservato all'autorità di nomina, la
legge fissa parametri che la stessa è tenuta a rispettare prima di scegliere
per l'una o l'altra procedura.
3.3. La SRU ravvisa
una ragione sufficiente nel fatto che all'interno dell'Amministrazione
cantonale il profilo ricercato sarebbe già verosimilmente presente, considerate
le necessarie conoscenze in materia e dell'Amministrazione, così come anche la
volontà di promuovere la mobilità interna .
Ora, la posizione per
cui è stato indetto un concorso interno è quella di Capo della (nuova) Sezione
natura e biodiversità del Dipartimento del territorio. Funzione introdotta con
la modifica del 7 luglio 2021 del regolamento concernente le funzioni e le classificazioni
dei dipendenti dello Stato dell11 luglio 2017 (RClass; RL 173.310; BU 2021,
238), dalla quale si deduce che la nuova Sezione raggruppa le seguenti unità
amministrative: Isole di Brissago, Ufficio dell'educazione ambientale, Museo
cantonale di storia naturale, Ufficio della caccia e della pesca, Ufficio della
natura e del paesaggio. L'atto contestato concerne pertanto la messa a concorso di una funzione appena istituita.
Si tratta di una posizione di funzionario dirigente, inserita in classe 15,
destinata a coordinare le attività delle predette unità amministrative. È una funzione
di responsabilità, incaricata di compiti di rilievo quali l'elaborazione di
strategie per la tutela, la salvaguardia e la promozione della natura, della
biodiversità e del paesaggio. Vista l'importanza della carica, il semplice
fatto che il profilo ricercato si potrebbe già trovare all'interno
dell'Amministrazione cantonale non appare nel caso concreto un motivo
sufficiente per rinunciare alla pubblicazione del concorso. La specificità
della funzione non permette di supporre che un concorso interno possa
raccogliere l'interesse di un numero considerevole di dipendenti già attivi
così da favorire la mobilità interna. A questo proposito non è fuori luogo la
tesi dell'insorgente secondo cui lo scopo di promuovere la mobilità interna
vada riferito all'art. 14 RDSt, che definisce questo concetto come il
trasferimento a un'altra unità amministrativa o autorità giudiziaria a parità
di funzione e classificazione. Sebbene non sia da escludere che un concorso
interno possa condurre anche a una promozione a funzione di grado superiore, è
pur vero che l'intento perseguito dalla norma appare piuttosto quello di
permettere il trasferimento di dipendenti già attivi in una posizione paragonabile
a quella vacante. Un simile scopo appare nel caso concreto difficile da
realizzare, trattandosi come detto di una funzione nuova, dirigenziale e che
richiede conoscenze specifiche nel settore dell'ambiente. Non si vede insomma
il motivo per cui rinunciare al pubblico concorso, che costituisce la regola, e
alla possibilità di avere una rosa più ampia di candidati per trovare quello
che meglio risponde al profilo ricercato.
Pur riconoscendo
all'autorità di nomina vasto potere di apprezzamento, questo Tribunale non può
esimersi dal rilevare che essa non ha addotto alcuna valida ragione per
prescindere dalla pubblicazione di un concorso. La censura merita quindi
accoglimento.
4. Il ricorrente
contesta inoltre i requisiti di assunzione, ritenendo arbitrario esigere, in
alternativa a un percorso accademico completo, un bachelor con
comprovata pluriennale esperienza in campo scientifico. 4.1. La legge non fissa il titolo di studio richiesto per l'assunzione dei capisezione.
Titoli di studio accademici completi (licenza universitaria, laurea, master universitario consecutivo oppure scuola universitaria professionale [ bachelor e master ]) sono per contro richiesti per le funzioni di collaboratore
scientifico di I, giurista di I, giurista redattore di I, economista di I,
specialista in scienze forensi di I e perito organizzatore di I (art. 7 cpv. 1
RDSt). Almeno un bachelor o una laurea breve sono invece esatti in capo
alle funzioni di collaboratore tecnico, collaboratore scientifico di II,
economista di II, psicologo di II e perito organizzatore di II (art. 7 cpv. 2
RDSt). Considerati i compiti elencati nel bando di concorso e del fatto che si tratta della
posizione di rango più alto all'interno della Sezione natura e biodiversità, al
cui interno la pianta organica prevede le funzioni di collaboratore/trice
scientifico/a I e II, collaboratore/trice tecnico/a, appare coerente l'esigenza
di una formazione accademica completa. L'alternativa prevista dall'autorità
banditrice, che permette di supplire all'esigenza del master con comprovata
pluriennale esperienza in campo scientifico appare invero opinabile. Tale
scelta rientra tuttavia nei limiti del potere di apprezzamento riservato
all'autorità di nomina nella fissazione dei requisiti di assunzione dei propri
dipendenti. Ciò a maggior ragione se si considera che l'art. 8 cpv. 3 LORD
prevede che il servizio svolto alle dipendenze dello Stato o di altre
amministrazioni pubbliche o private può supplire, a giudizio dell'autorità di
nomina, alla carenza di un titolo di studio o di altri requisiti. Per quanto
discutibile possa apparire, il criterio di assunzione fissato dall'autorità di
nomina non viola il diritto.
5. Visto quanto
precede, il ricorso è accolto e la decisione del Consiglio di Stato impugnata
annullata assieme al bando di concorso interno. Non si preleva tassa di
giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili al ricorrente,
che non si è avvalso dell'assistenza di un legale (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto.
Di conseguenza la
decisione del 16 marzo 2022 del Consiglio di Stato e il bando di concorso
interno pubblicato sul sito intranet dell'Amministrazione cantonale il 16
luglio 2021 per l'assunzione di un capo sezione I presso la Sezione della
natura e della biodiversità sono annullati.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia. Al ricorrente è restituito l'anticipo versato. Non
si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;
RS 173.100) se il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1
lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF) oppure se si pone una questione di
diritto di importanza fondamentale (art. 85 cpv. 2 LTF). In caso contrario è
dato ricorso sussidiario in materia costituzionale entro lo stesso termine
(art. 113 e segg. LTF).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La vicecancelliera