Zona di pianificazione a salvaguardia della pianificazione in fase di elaborazione che è volta a ridisegnare le zone edificabili del quartiere di Brè, comune di Lugano
Decisione del 29.07.2021, TRAM
Incarto n. 90.2020.27
BUONA FEDE
PARITÀ DI TRATTAMENTO
ZONA DI PIANIFICAZIONE COMUNALE O ZP COMUNALE
art. 8 cpv. 1 COST
art. 9 COST
art. 36 COST
art. 27 cpv. 1 LPT
art. 57 LSTERR

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Laura Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 10 settembre 2020 della
RI 1
patrocinata da: PR 1
contro
la risoluzione del 9 luglio 2020 con cui il
  Municipio di Lugano ha istituito l a
  zona di pianificazione Aree edificabili quartiere di Brè ;
ritenuto, in
fatto
A. La revisione del piano
regolatore di Lugano, sezione Castagnola-Brè, approvata dal Consiglio di Stato
con risoluzione del 7 dicembre 1993 (n. 10'645) e integrata in seguito con
alcune varianti, attribuisce il territorio posto a nord-est del nucleo storico
(zona NT) alla zona di rispetto dei nuclei storici e tradizionali (Rn) e alle
zone residenziali R2 e R2b, oltre che ad alcune zone per attrezzature e edifici
pubblici (AP-EP). Ai mapp. 670 e 528 è inoltre istituita una zona edificabile d'interesse
comunale (ZIC), sovrapposta alla zona R2b.
B. Ottenuto il 30 giugno
2020 il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, con risoluzione
del 9 luglio 2020 il Municipio di Lugano ha adottato la zona di pianificazione Aree
edificabili quartiere di Brè in corrispondenza dei seguenti comparti, inedificati
ad eccezione dei mapp. 531, di proprietà della RI 1, 655, 707 e 713:
La misura, pubblicata
presso la cancelleria comunale dal 28 luglio al 14 settembre 2020 (cfr. FU n.
59/2020 pag. 5966) e basata sullo studio Revisione generale di PR  Analisi
urbanistica dell'agosto 2018, mira in particolare a valutare le riserve
edificatorie e il dimensionamento delle aree edificabili, a esaminare le aree
edificabili potenzialmente oggetto di ridimensionamento e i progetti di
ricomposizione particellare nonché a ridefinire la viabilità pubblica e
adeguare le norme edilizie dal profilo della qualità e dell'inserimento
paesaggistico. All'interno del suo perimetro il Municipio si riserva la
facoltà di respingere domande di costruzione relative a nuove edificazioni, in
particolare se contrastano con i principi perseguiti dalla ZP . Per quanto
attiene invece agli edifici e impianti esistenti, il provvedimento ne vieta la
demolizione e la ricostruzione. Ne ammette tuttavia il rinnovo, la parziale
trasformazione (compreso il cambiamento di destinazione) e l'ampliamento, purché
siano stati eretti o modificati legalmente, siano in conformità con il Piano
regolatore vigente e a patto che l'intervento, che andrà valutato
singolarmente, non osti alla pianificazione in itinere e sia necessario e
proporzionato rispetto agli scopi della stessa ZP (cfr. scheda descrittiva, Effetti ). La zona di pianificazione ha una durata di cinque anni.
C. Avverso tale
provvedimento, la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
postulandone in via principale l'annullamento e chiedendo, in via subordinata,
l'esclusione del proprio fondo dal suo perimetro. Essa contesta l'interesse
pubblico e la proporzionalità della misura, che si rivelerebbe pure lesiva del
principio della parità di trattamento sotto svariati profili. Anche il
tracciato del perimetro non poggerebbe su criteri oggettivi, risultando di
conseguenza arbitrario. In quest'ottica risulterebbe particolarmente urtante l'esclusione
dalla misura dei mapp. 535, 536 e 537, direttamente adiacenti al suo. Invoca
infine una violazione del principio della buona fede da parte del Municipio in
relazione alla domanda di costruzione inoltrata nel 2017 per l'edificazione di
un nuovo stabile di appartamenti sul suo fondo.
D. a. In sede di risposta
la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) si rimette al giudizio del
Tribunale, mentre il Comune postula la reiezione del gravame, contestando
puntualmente gli argomenti della ricorrente anche in base allo studio
pianificatorio relativo alla revisione del piano regolatore della sezione di
Brè - Aldesago del marzo 2020, che produce (doc. 4, 5 e 6).
b. Con la replica la
ricorrente approfondisce le sue tesi alla luce della documentazione prodotta
dal Comune, integrando il suo petitum con la domanda, in via ancora più
subordinata, di escludere dal perimetro della zona di pianificazione la
superficie maggioritaria del mapp. 531 che rimarrebbe attribuita alla zona R2b
secondo lo studio pianificatorio del marzo 2020, rimanendo inclusa unicamente
la superficie più a monte che si prevede di attribuire alla "zona degli
spazi liberi sovrapposta" . Con la duplica, il Comune prende
puntualmente posizione sulle tesi della ricorrente e si riconferma nelle
proprie conclusioni e domande. Anche la Sezione ribadisce i contenuti della
precedente comparsa scritta.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1
della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100).
Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente, in qualità di proprietaria
del mapp. 531 toccato dal provvedimento avversato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST).
Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere reso sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1
della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
165.100).
2.   2 .1.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano
o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di
pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è
lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di
istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati,
oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con
principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle
proprie competenze, dal Municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art.
59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a
salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento
delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende
all'art. 61 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27
cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che
possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando
inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano
in formazione sono decise negativamente (art. 61 cpv. 3 LST). La zona di
pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che
sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con
facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di
due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT e art. 60 LST).
2.2. La zona di pianificazione è un provvedimento
conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la
pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o
comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante
col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel
tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del
processo di pianificazione ( DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362
consid. 2a/bb; Alexander Ruch , in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27 ; Bernhard Waldmann/Peter Hänni ,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27 ). A questo stadio l'assetto
definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si
può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione
della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di
pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un
provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo
pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua
durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di
pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni
pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione.
Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi,
salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento
pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e
soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non
compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa
dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in
quanto tale.
3. Le restrizioni dei diritti fondamentali devono fondarsi su una
base legale, essere giustificate da un interesse pubblico preponderante e rispettare il principio della
proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile
1999; Cost.; RS 101 ). La legalità, l'interesse
pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra parte, dei principi
giuridici fondamentali che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie
attività (art. 5 Cost.).
3.1.
3.1.1. In
linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un
provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco ( RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy- Ecabert ,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari , Diritto
amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002 , n.
558-594 ). Se per restringere la proprietà può essere invocato, senza
aprioristiche preclusioni, qualsiasi ordine di motivi, le restrizioni alla libertà
economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla
Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o di politica sociale oppure su misure di
pianificazione del territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3). Il fatto che queste
misure possano avere degli effetti secondari anche sulla libera concorrenza non
le rende di per sé contrarie a questo principio (STF 1C_323/2007 del 15
febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg Paul Müller/Markus Schefer ,
Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag.
1071).
3.1.2. L'adozione
di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito
centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente
(RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f. ; Ruch ,
op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un
interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano
regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento
della zona di pianificazione ( Ruch ,
op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 12 seg. ad art. 27 ) .
Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia,
necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato,
come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità
competente a adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione
vuole tutelare (cfr. Ruch ,
op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 457).
3.2. Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto
ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati
(regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5 b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 103-106; Scolari , op.
cit., n. 595-610).
4. 4.1. Come è
stato anticipato in narrativa, il piano
regolatore di Lugano, sezione Castagnola-Brè, approvato dal Consiglio di Stato
con risoluzione del 7 dicembre 1993 (n. 10'645), risale a una trentina d'anni
or sono. La scheda descrittiva del contestato provvedimento premette che la sua
revisione, a cui è stato già dato avvio, persegue i seguenti obiettivi:
a. eseguire un piano
particolareggiato per il nucleo e le aree edificabili limitrofe, con definizione
del perimetro di rispetto e norme di attuazione applicabili in modo chiaro;
b. ridefinire le aree edificabili per
tutto il villaggio di Brè, verificando la contenibilità attuale in relazione
all'accessibilità dei fondi. Prevedere una ricomposizione particellare con
ridistribuzione degli indici, prevedendo un forte contenimento dell'edificabilità
nei comparti particolarmente sensibili () e una concentrazione delle
costruzioni in luoghi più idonei e già accessibili;
c. ridefinire la viabilità: stralciare
o modificare la strada di PR che dal nucleo porta alla zona "ai Piani",
valutando eventuali tracciati meno invasivi e piazze di giro.
Inoltre, le modifiche
introdotte a livello federale e cantonale, volte a incoraggiare la
densificazione degli insediamenti e il contenimento dell'estensione delle zone
edificabili, avranno un ruolo fondamentale nella revisione, nella misura in
cui sarà necessario valutare il dimensionamento delle zone edificabili che
circondano il nucleo tradizionale . Poste queste premesse, la scheda
descrittiva motiva il provvedimento, adducendo come dall 'Analisi urbanistica dell'agosto 2018 (cfr. supra consid. B) e dalle risultanze del progetto
di coinvolgimento e partecipazione dei cittadini che ha accompagnato il primo anno
di studi, il Municipio abbia deciso di orientare la pianificazione verso un
modello (scenario) che contempli un ridimensionamento delle ampie riserve
edificatorie a nord del nucleo di Brè . Segue l'elenco degli scopi
perseguiti con la zona di pianificazione, già esposti sopra al consid. B.
4.2. L'insorgente non
contesta la sussistenza di una base legale che legittimi il Municipio ad
emanare il controverso provvedimento, il quale comporta indubbiamente delle
restrizioni a carico del suo fondo. Non resta quindi che esaminare l'interesse
pubblico e la proporzionalità della misura.
4.2.1. Nella fattispecie, l'intenzione
del Municipio di Lugano di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente appare
più che sufficientemente dimostrata. In sintesi è intenzione dell'Esecutivo di
riesaminare la pianificazione del nucleo e delle aree limitrofe, ma soprattutto
di ridisegnare le zone edificabili di Brè alla luce delle modifiche della LPT,
entrate in vigore il 1° maggio 2014, che hanno inasprito i requisiti necessari
per includere nuovi terreni in zona edificabile (Messaggio concernente la
revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20
gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1), con l'obiettivo, da un lato, di ridurle
nei comparti particolarmente sensibili e, dall'altro, di confermarle nei luoghi
più idonei e già accessibili. S ussiste pertanto un sicuro
interesse pubblico alla modificazione del piano regolatore nell'ottica, come
sottolinea il Comune in sede di risposta, di migliorare la qualità
insediativa a Brè e di rivederne complessivamente il PR, ponendo particolare
attenzione alla conservazione del paesaggio e all'ottimizzazione delle
possibilità edificatorie . Tali finalità si pongono infatti in perfetta
sintonia con i principi generali che informano la LPT, ed in particolare con
quello enunciato all'art. 3 cpv. 3 lett. a bis , secondo cui occorre
adottare misure per migliorare l'uso di superfici inutilizzate o non
sufficientemente utilizzate situate in zone edificabili e le possibilità di
densificazione delle superfici insediative. Pure sorretto dall'interesse
pubblico è l'impiego, nel caso in esame, della zona di pianificazione, la quale
assicura a titolo transitorio che la pianificazione allo studio, finalizzata a
conseguire i menzionati obiettivi, non venga ostacolata o comunque influenzata
negativamente da un uso del territorio (soprattutto sotto forma di nuove
costruzioni) contrastante col suo indirizzo.
4.2.2. Per quanto attiene
alla delimitazione del suo perimetro va osservato che l' Analisi urbanistica dell'agosto 2018, su cui si basa la misura, dopo aver analizzato la Riserva
di zone edificabili rispetto alle altre sezioni di Lugano (capitolo 2), la Vocazione
di Brè (capitolo 3) e il PR in vigore (capitolo 4), espone al
capitolo 5 la Situazione attuale , dalla quale emerge che la struttura
del tessuto costruito si concentra prevalentemente nel nucleo, mentre la
collina posta a nord è poco edificata. Eloquente in proposito è la foto aerea
riportata a pag. 15. Secondo l'analisi, tale situazione è da ricondurre a un
forte deficit di urbanizzazione, che ha frenato lo sviluppo residenziale della
collina e che genera traffico indesiderato nei percorsi di nucleo (pag. 12).
In particolare l'illustrazione 11 Situazione dell'edificazione per rapporto
all'area edificabile prevista dal PR in vigore , a pag. 17, mostra come lo
sviluppo edilizio dell'area residenziale a nord del nucleo abbia portato alla
formazione di un tessuto urbano poco compatto in cui gli edifici sono immersi
nel verde () perlopiù concentrati attorno ai pezzetti di strade esistenti, pur
non conformi al PR in vigore . L'analisi ipotizza in seguito, a pag. 18 e
seg., quattro diversi scenari di sviluppo (capitoli 6-10), fra cui quello che
si basa su un concetto paesaggistico radicale (scenario B) contemplante
il dezonamento di tutta l'area edificabile appena descritta. Ora sovrapponendo
all'illustrazione 11 il piano che delimita il comprensorio della zona di
pianificazione, emerge come la medesima colpisca la vasta area inedificata, ad
eccezione del fondo della ricorrente, in località ai Piani e l'ampio
comparto, pure inedificato ad eccezione di tre particelle, in località Cranora .
Contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, tale delimitazione appare sorretta
da motivi pertinenti. Anzitutto essa permette di porre al riparo da eventuali iniziative
edificatorie, che potrebbero pregiudicare la pianificazione in fieri, i due
comparti, che assumono una rilevanza centrale alla luce degli scopi perseguiti
dalla revisione e che si differenziano dal restante territorio per il fatto di
essere stati finora preservati dall'edificazione. Non va inoltre dimenticato
che ai sensi dell'art. 27 cpv. 1 LPT la misura colpisce comprensori esattamente delimitati, allo scopo di permettere una verifica globale dell'intera
area. In questo contesto le situazioni delle singole particelle sono di rilievo
solo nella misura sono in grado di influenzare fortemente il carattere del
territorio colpito dalla misura (DTF 113 Ia 362 consid. 2 bb), ciò che in
concreto non avviene per quanto riguarda il mapp. 531 (come pure per i mapp. 655,
707 e 713), che a giusto titolo è quindi stato incluso nel suo perimetro,
indipendentemente dal fatto che, come sottolinea la ricorrente, due degli
scenari elaborati dal Comune (C e D) ipotizzino il mantenimento del suo fondo nella
fascia di sviluppo urbanistico (cfr. anche infra consid. 4.3).
4.2.3. La ricorrente pone tuttavia in
rilievo l'incongruenza rappresentata dall'esclusione dal perimetro dei mapp.
535, 536 e 537, confinanti a ovest con il suo, ciò che configurerebbe parimenti
una palese disparità di trattamento. In proposito si osserva che il comparto ai
Piani della zona di pianificazione è delimitato a sud da via Pezzora e a
est e a nord da via Pineta. A diretto contatto con via Pezzora insistono,
partendo da ovest, il mapp. 533, il mapp 534 (678 m 2 ), che si
espande anche a nord del mapp. 533, l'area formata dai mapp. 535 (107 m 2 ),
536 (122 m 2 ) e 537 (107 m 2 ), che raggiunge
complessivamente una profondità di ca. 22 m, e il fondo della ricorrente (2'083
m 2 ), che presenta una profondità di ca. 50 m. Occorre a questo punto
sottolineare che a sud, nel disegno del perimetro ai Piani , sono stati esclusi
non solo i fondi indicati dall'insorgente, bensì anche il mapp. 533, ampiamente
edificato e appartenente alla zona nucleo Nt. I motivi alla base dell'esclusione
dei mapp. 535-537 vanno invece ricercati nello studio pianificatorio relativo
alla revisione del piano regolatore della sezione di Brè - Aldesago del marzo
2020, prodotto dal Comune con la risposta, che sviluppa il modello proposto con
lo scenario D. Al capitolo 7.1.3 Modello urbanistico in località ai Piani ,
pag. 36, del Rapporto di pianificazione marzo 2020 (doc. 4a), viene spiegato
quanto segue:
A partire dallo scenario scelto, lo scenario D, è stato sviluppato un
modello urbanistico che prevede di concentrare l'edificazione nella parte nord
della collina in località ai Piani, liberando al contempo i terreni scoscesi
più in basso ().
Il nuovo limite della zona edificabile [a nord, n.d.R.] è stato
tracciato tenendo conto delle pendenze esistenti definite dalle curve di
livello, pendenze che diventano più importanti nella parte sud del comparto,
quella che viene mantenuta libera da edificazioni e che presenta le maggiori
qualità paesaggistiche. Si tratta inoltre dei terreni maggiormente visibili
dall'abitato di Brè ().
In sostanza, gli approfondimenti hanno permesso di riconoscere
che la parte paesaggisticamente più rilevante del comparto non è quella piana,
a contatto con via Pineta, bensì le parti sottostanti, poste in pendio, dove la
vista spazia per lago e monti. Sarà questo il nuovo parco pubblico .
Tali intenti sono poi illustrati al doc. 5a,
da cui emerge che il Comune sta valutando l'adozione sulla porzione ovest del mapp.
534 e sulla porzione nord del mapp. 531 di una zona degli spazi liberi
sovrapposta (cfr. anche doc. 4b progetto di regolamento edilizio, art. 31
cpv. 1 e cpv. 2 b), giustificata dalla coerenza paesaggistica di tali
superfici con il vincolo di giardino pubblico in località ai Piani (cfr.
doc. 4a, pag. 41), con cui confinano a nord. Per contro nessun vincolo
particolare grava i mapp. 535-537, che rimangono completamente attribuiti dalla
zona R2b. Ora, considerata la loro ridotta superficie (complessivi 336 m 2 )
e i contenuti parametri edificatori previsti per la zona R2b dall'art. 28bis
delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), a cui si aggiunge, in
caso di edificazione, il rispetto dell'arretramento da via Pezzora e delle
distanze dai confini (cfr. art. 16 cpv. 1 NAPR), la scelta del Municipio non
inserirli nel perimetro, escludendo che una loro eventuale edificazione sia
atta a rendere più ardua la pianificazione in fieri, che a differenza di quanto
avviene per i mapp. 534 e 531 non richiede nel loro caso particolari
affinamenti (cfr. anche considerando che segue), per quanto opinabile, regge
alle critiche dell'insorgente. Tanto più che, come si vedrà in seguito, nella
zona di pianificazione non sono di principio escluse nuove edificazioni. Non
risultando arbitraria, la delimitazione del perimetro non risulta neppure
lesiva del principio della parità di trattamento (cfr. infra consid.
5.1).
4.3. Anche alla luce di quanto appena
esposto appare dunque giustificato mantenere l'intero mapp. 531 all'interno del
perimetro della misura: in considerazione dell'estensione della particella e della
sua posizione centrale nella parte inferiore della collina appare convincente l'argomentazione
del Comune che sottolinea, in sede di duplica, come intenda approfondire l'aspetto
relativo alla limitazione della sua edificabilità attraverso l'istituzione
della zona degli spazi liberi sovrapposta , la cui estensione è allo
stato attuale solo indicativa.
4.4. Fondata sotto il
criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se per rapporto alle
circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole,
idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse
privato contrapposto. In concreto tutti questi requisiti sono dati. Da un
canto, il provvedimento, senz'altro idoneo, è nello stesso tempo necessario ad
assicurare che la modifica del piano regolatore possa compiutamente conseguire
gli scopi che il Municipio si è prefisso. Non va però oltre lo stretto
necessario. Esso non vieta nuove edificazioni e permette, sugli edifici
esistenti, interventi che vanno ben oltre la semplice manutenzione (cfr. supra consid. B). In proposito, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, le condizioni
che dovranno rispettare gli interventi sugli edifici esistenti non concedono un
potere d'apprezzamento eccessivo al Municipio. Infatti, se i primi due requisiti
trovano fondamento nella legislazione edilizia (costruzioni e modifiche al
beneficio di un permesso di costruzione) e pianificatoria (conformità con il
piano regolatore in vigore) e valgono in generale per qualsiasi tipo d'intervento
costruttivo, gli altri due (interventi che non compromettano la pianificazione
in itinere e che si rivelino necessari e proporzionati rispetto agli scopi
della misura) si indentificano in sostanza con la clausola generale enunciata
nella prima frase della scheda descrittiva alla voce Effetti ( Nella
ZP è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione
futura ). Inoltre divieto temporaneo di demolire e ricostruire un edificio
esistente non vieta "tout-court" qualsiasi tipo di edificazione ma va
inteso alla luce dell'art. 6 n. 23 del progetto di regolamento edilizio marzo
2020 (doc. 4b), secondo cui la ricostruzione consiste nel rifacimento di un
edificio demolito o distrutto di recente, nel rispetto delle preesistenze per
quanto attiene all'ubicazione, alle dimensioni, alla destinazione ed all'aspetto
architettonico. Si osserva infine che se da un lato la contestata
misura ha per sua natura solo un effetto limitato nel tempo, dall'altro, sulla
base della documentazione prodotta dal Comune, la pianificazione in fieri
appare già a uno stadio piuttosto avanzato, ritenuto che il piano d'indirizzo è
già stato sottoposto al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare. Il
sacrificio imposto alla ricorrente appare dunque contenuto, per cui la zona di
pianificazione appare anche conforme al principio di proporzionalità.
5. L'insorgente lamenta
una discriminazione o comunque un'incongruenza del provvedimento, per il fatto
che non colpisce ampie superfici per le quali gli scenari di sviluppo
prevedono di fatto un'esclusione dell'edificabilità .
5.1. Il principio dell'uguaglianza
giuridica ancorato all'art. 8 Cost., esige che la legge e le decisioni d'esecuzione
trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse.
Nell'ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente
limitata. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo
pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformazione e
posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio:
per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri
pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).
5.2. Nell'indicare le aree
che, a sua detta, sarebbero state arbitrariamente escluse dalla misura, la
ricorrente sottolinea a più riprese come tale mancanza non permetterebbe di
raggiungere gli obiettivi di tutela del comparto di Brè, e in particolare
del suo nucleo storico, che la futura pianificazione si prefigge . Ora, come
esposto in narrativa (cfr. supra consid. B), la contestata misura, nei
suoi obiettivi, si concentra principalmente sulla tematica del dimensionamento
delle aree edificabili poste a est del nucleo, mentre la tutela di quest'ultimo,
che è affidata principalmente all'elaborazione di un piano particolareggiato
(cfr. scheda descrittiva, Premessa ), passa in secondo piano. Per questo
motivo lo studio Revisione generale di PR  Analisi urbanistica dell'agosto
2018 si focalizza, nelle sue analisi, sui comparti edificabili a nord/est del
villaggio e non sul medesimo (cfr. pag. 1: Il presente documento serve ad
impostare le modifiche pianificatorie del comparto residenziale a nord del
nucleo ). Già per questo motivo, ovvero per il travisamento degli
intendimenti alla base della misura, gli argomenti della ricorrente perdono di
pertinenza. Ad ogni modo, da un esame degli atti risulta innegabile che i comparti
da essa indicati come arbitrariamente esclusi dal perimetro, ossia in pratica
tutto il rimanente territorio edificabile di Brè (zona R2b a valle di via
Pezzora e a est della zona Nt; fascia della zona R2b situata tre le due aree
inserite nel perimetro della misura e che scende fino al nucleo; porzione della
zona R2b situata a nord-est, tra il nucleo e le aree colpite dalla misura; zona
R2b posta direttamente a ovest e a nord del nucleo; zona R2 a monte di via
Pineta e zona R2 situata a monte e a lato dell'area più a nord inserita nel
perimetro della misura), si differenziano sostanzialmente dalle aree incluse
nella zona di pianificazione o per il loro diverso grado di urbanizzazione o
perché la sostanza edilizia vi è maggiormente rappresentata. Il non inserimento
di tali aree nella misura non appare dunque discriminatorio. Del resto,
verificandosi questa ipotesi, la ricorrente non avrebbe potuto conseguire l'estromissione
del suo fondo dalla zona di pianificazione, ma semmai ottenere l'inclusione
nella medesima dei comparti da essa indicati.
6. La ricorrente intravvede infine una lesione del principio della
buona fede, ancorato all'art. 9 Cost., nel fatto che il Municipio abbia
inserito il suo fondo nella zona di pianificazione malgrado, in data 4 gennaio 2019, le abbia rilasciato
una licenza edilizia per la realizzazione di un edificio plurifamiliare al
mapp. 531, licenza in seguito annullata dal Consiglio di Stato con risoluzione
del 1° luglio 2020 (cfr. anche STA 52.2020.423 del 7 maggio 2021 che dichiara
irricevibile il ricorso della RI 1 contro tale risoluzione), sostenendo , nel
corso della procedura edilizia, che il progetto non lede in alcun modo gli
intendimenti della futura revisione del PR . Ora, a prescindere dal fatto
che, al momento dell'inoltro della domanda di costruzione (13 dicembre 2017) la
revisione della pianificazione relativa alla sezione di Brè era ai suoi esordi, da quanto addotto dall'insorgente non è possibile
dedurre un impegno del Municipio di non istituire la misura contestata.
7.   La zona di pianificazione all'esame
risulta quindi sorretta da una valida base legale, giustificata da un
sufficiente interesse pubblico, rispettosa del principio di proporzionalità e
non discriminatoria. Il ricorso presentato contro la stessa deve dunque essere
respinto.
8. La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non
si assegnano ripetibili al Comune, non patrocinato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata, rimane a carico dell'insorgente.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
1.
  CO 1
1
  rappr. da: RA 1
2.
  CO 2
rappr.
  da: RA 2
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere