Ripresa del contributo di livellamento - ammortamenti
Decisione del 13.10.2022, TRAM
Incarto n. 52.2021.355
PEREQUAZIONE FINANZIARIA INTERCOMUNALE
art. 5 LPI
art. 14 RPI

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 6 settembre
2021 del
Comune
  di RI 1,
rappresentato
  dal suo Municipio,
contro
la decisione del 7 luglio 2021 (n. 3507) del
  Consiglio di Stato che respinge il ricorso presentato dall'insorgente contro
  la risoluzione del 13 dicembre 2019 con cui il Dipartimento delle istituzioni
  (DI) ha stabilito una ripresa di fr. 130'138.- sul suo contributo di
  livellamento 2018;
ritenuto, in
fatto
A. Dopo vicissitudini che
non occorre qui evocare, con risoluzione del 13 dicembre 2019 il DI ha deciso
di effettuare una ripresa di fr. 130'138.- del contributo di livellamento (CL) per
l'esercizio 2018 del Comune di RI 1. Valutati i differenti parametri previsti
dalla legge sulla perequazione finanziaria intercomunale del 3 dicembre 2002
(LPI; RL 184.300), l'autorità cantonale ha ritenuto di dover correggere il
risultato d'esercizio stabilito dal Comune nel consuntivo 2018 (di fr. 13'444.-)
siccome riconducibile ad una sopravvalutazione degli ammortamenti. Esso ha
dunque sommato all'avanzo d'esercizio a consuntivo l'importo degli ammortamenti
eccedente il 9% della sostanza ammortizzabile di inizio anno (fr. 518'448.-) ottenendo
così un nuovo avanzo d'esercizio di fr. 531'892 e, dopo avere constatato che
quest'ultimo superava di più del 10% il gettito dell'imposta cantonale 2016
(fr. 401'753) e che anche i rimanenti requisiti di legge erano adempiuti, ha risolto
di procedere con la suddetta ripresa.
B. Con giudizio del 7
luglio 2021 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto dal Comune
di RI 1 contro la suddetta decisione dipartimentale. Illustrati i fatti salienti
e il quadro normativo applicabile, il Governo ha considerato che la ripresa del
CL 2018 era stata correttamente calcolata. Esso ha infatti rilevato che il
quadro normativo attualmente in vigore non permette di fare distinzioni sul
tipo e sui motivi degli ammortamenti contabilizzati, ragione per cui la parte
eccedente la soglia prevista dalla legge comportare una correzione del
risultato d'esercizio e di riflesso, se ne sono date come in concreto le
condizioni, una ripresa del contributo. L'Esecutivo cantonale ha poi considerato
che le motivazioni addotte dal Municipio a sostegno dei maggiori ammortamenti
effettuati e legate alla situazione delle finanze comunali e all'impegnativo
futuro programma di investimento del Comune non sono rilevanti alla luce dell'attuale
quadro normativo.
C. Contro il suddetto
giudizio il Comune di RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendone l'annullamento. Esso ribadisce anche in questa sede
che gli ammortamenti straordinari applicati si imponevano a fronte della sua particolare
situazione finanziaria (attuale e futura). Sostiene che la legge conferisca
all'autorità cantonale un certo margine di apprezzamento per valutare i singoli
casi concreti, ciò che in specie avrebbe dovuto portare il DI a non correggere
l'avanzo di esercizio 2018, come d'altronde avvenuto in passato per un caso, a
suo dire, del tutto simile.
D. All'accoglimento del
ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, ed il
DI, rinviando alle osservazioni presentate davanti alla precedente istanza
ricorsuale.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 19 LPI. La
legittimazione attiva del Comune ricorrente, destinatario del giudizio
impugnato, è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il gravame, tempestivo ( art. 68 cpv. 1 LPAmm ), è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso
sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. La LPI intende
garantire a tutti i Comuni ticinesi dotati di una sufficiente dimensione
demografica e territoriale le risorse finanziarie necessarie per assicurare
alla popolazione la giusta dotazione di servizi e di contenere le differenze
tra i moltiplicatori d'imposta (cfr. art. 1 cpv. 1 LPI). Per raggiungere questo fine, il legislatore ha previsto diversi strumenti tra
cui il contributo di livellamento della potenzialità fiscale (art. 1 cpv. 2
lett. a e 4 segg. LPI). Ciò significa che ai Comuni con un gettito pro-capite
delle risorse fiscali inferiore al 90% della media cantonale è versato un
contributo pari al 20% della differenza tra le sue risorse pro-capite e il 90%
della media cantonale, ritenuto che ad ogni beneficiario è garantito il
raggiungimento di almeno il 70% della media cantonale (art. 4 cpv. 1 LPI). Il
CL è finanziato dai Comuni aventi un gettito pro-capite delle risorse fiscali
al di sopra della media cantonale accertata ogni anno dall'autorità cantonale
competente (art. 4 cpv. 2 LPI). Detto gettito viene calcolato sulla media degli
ultimi cinque anni (art. 4 cpv. 3 LPI), ritenuto che si considerano i valori di
tre anni prima fino a sette anni prima dell'anno per il quale è calcolato il CL
(art. 8 cpv. 2 del regolamento sulla perequazione finanziaria intercomunale del
3 dicembre 2002; RLPI; RL 184.310). Il CL è versato ai Comuni che applicano un
moltiplicatore d'imposta (MP) uguale o maggiore al moltiplicatore comunale
medio (MCM), in base alla scala prevista dall'art. 5 cpv. 1 LPI. Giusta l'art. 5 cpv. 2 LPI il Consiglio di Stato effettua la ripresa del CL
nella misura in cui l'avanzo di esercizio eccede il 10% del gettito di imposta
cantonale, ritenuto che l'avanzo sia di almeno fr. 50'000.- e che il capitale
proprio sia superiore al 50% del gettito dell'imposta cantonale. Il regolamento
stabilisce i dettagli per la determinazione del capitale proprio, per l'esame
del risultato d'esercizio in particolare per quanto riguarda la percentuale di
ammortamento massima ammessa e l'imposizione di adeguate tasse causali, come
pure precisa come computare le riprese effettuate ai Comuni beneficiari nel
fabbisogno del CL (art. 5 cpv. 3 LPI). A questo proposito l'art. 14 cpv. 1 RLPI
stabilisce che per determinare la ripresa del CL di un dato anno, la Sezione
enti locali, in collaborazione con i Comuni, analizza e se del caso corregge il
risultato d'esercizio prendendo in considerazione la valutazione del gettito
d'imposta (lett. a), l'entità degli ammortamenti contabilizzati che non possono
superare il 9% della sostanza ammortizzabile di inizio anno (lett. b),
l'applicazione di adeguate tasse causali e il prelievo di contributi di
miglioria (lett. c), eventuali uscite contabilizzate come spese di gestione
corrente (lett. d), l'ammontare del capitale proprio (lett. e) nonché altre
contabilizzazioni o spese inusuali volte in modo evidente a peggiorare il
risultato di gestione corrente (lett. f). La ripresa è effettuata solo se il
capitale proprio, alla fine dell'anno per il quale è calcolata, tenuto conto
delle eventuali correzioni, è superiore al 50% del gettito di imposta cantonale
(art. 14 cpv. 2 RPI). A seguito di una parziale revisione del RPI, entrata in
vigore il 26 febbraio 2021 (BU 2021, 80), l'art. 14 cpv. 3 RPI stabilisce ora
che per i Comuni che hanno già introdotto il nuovo modello contabile
armonizzato (MCA2), il criterio del cpv. 1 lett. b non si applica; correzioni
possono essere effettuate se le norme legali riguardanti gli ammortamenti non
sono rispettate (art. 14 cpv. 3 RPI).
3. 3.1. Come
accennato in narrativa, il Comune ricorrente sostiene che gli ammortamenti contestati
si sono resi necessari, finanche obbligatori, a fronte della situazione
finanziaria del tutto particolare in cui versa il Comune di RI 1; circostanza,
questa, che avrebbe dovuto portare il DI a non correggere il risultato di
esercizio e di conseguenza a rinunciare alla contestata ripresa del CL. A
questo proposito rileva in particolare che, in considerazione degli accordi per
la riqualifica del fondovalle conclusi con il Cantone e la Confederazione nel
contesto del grande progetto per la realizzazione della seconda galleria
autostradale del San Gottardo, nonostante sia stato recentemente rinnovato e
potenziato, l'attuale impianto di depurazione delle acque dovrà a breve
(verosimilmente nel 2024) essere dismesso con conseguente costruzione di un
nuovo impianto in un'altra zona. Allo scopo di evitare che al momento della sua
dismissione il valore residuo (ancora particolarmente elevato) di tale bene
amministrativo debba essere azzerato in una sola volta riportandone i costi su
di un unico anno, considerati altresì altri importanti e inderogabili
investimenti a cui il Comune dovrà fare fronte nel prossimo futuro, tra i quali
la costruzione della nuova centrale di depurazione delle acque, sono quindi
stati applicati degli ammortamenti straordinari (o supplementari) per
l'impianto di trattamento delle acque di scarico, nell'ordine di fr. 150'000.-
per il 2018. Sostiene che d'altronde l'art. 14 cpv. 1 RPI conferisce
all'autorità cantonale un potere di apprezzamento che deve permetterle, in casi
come quello in esame e come già avvenuto in passato per il Comune di RI 1, di
prescindere dalla correzione del risultato di esercizio e, di riflesso, dalla
ripresa del contributo di livellamento. Chiede pertanto che l'ammortamento di
fr. 150'000.- contabilizzato per l'impianto di depurazione delle acque (e le
istallazioni a questo connesse) venga considerato un ammortamento dovuto oltre
a quello necessario e che pertanto non venga sommato al risultato di esercizio
per il calcolo della ripresa del CL 2018. 3.2. Anzitutto si rileva che il Comune non contesta i valori ritenuti dal DI
prima e dal Consiglio di Stato dopo per calcolare la ripresa del CL; esso si
limita a sostenere che gli ammortamenti contabilizzati si sono resi
indispensabili ai fini di una gestione responsabile delle finanze comunali,
motivo per cui non dovrebbero comportare una ripresa del CL. Ora, l'istituto della ripresa del CL, introdotto nel 1986 (BU 1986, 115) nel
quadro della previgente legge sulla compensazione intercomunale del 18 dicembre
1979 (BU 1980, 61), ha lo scopo di impedire un accumulo di fondi inutilizzati a
spese dei Comuni finanziariamente più forti. È stato pertanto deciso che, qualora
sulla base dei conti consuntivi sia accertato un avanzo di esercizio rilevante,
tale da rendere ingiustificato il ricorso del Comune beneficiario all'intero
ammontare del contributo percepito, il Consiglio di Stato deve procedere con la
ripresa del CL (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 2955 del 3 luglio 1985
concernente la modifica della legge sulla compensazione intercomunale del 18
dicembre 1979 e relativo rapporto della Commissione speciale dell'8 aprile 1986).
Si tratta in effetti, nell'ottica di ripartire equamente le risorse finanziarie
tra i vari Comuni, di stabilire l'effettiva situazione economica di ogni ente
pubblico e di eventualmente correggere i CL, concessi prima della chiusura dei
conti annuali, in funzione della reale capacità finanziaria per l'anno di
riferimento, attestata dai conti consuntivi. Il risultato d'esercizio tuttavia, che corrisponde a quella parte delle entrate
correnti (CL compreso) che non sono destinate alla copertura delle spese
correnti per l'anno di competenza, è un elemento contabile che può essere
influenzato dalle scelte dell'ente pubblico; tra queste, per quanto qui di
interesse, vi è da annoverare il margine di manovra di cui i Comuni disponevano
in materia di ammortamenti dei beni amministrativi (facoltà che è stata via via
ristretta con l'adozione di nuove disposizioni e ormai estremamente limitata
con il passaggio al nuovo modello contabile MCA2, cfr. art. 14 cpv. 3 RPI). Gli
ammortamenti sono infatti operazioni contabili che permettono di modificare -
riducendolo - il valore di determinati beni i quali, con il passare del tempo e
in funzione del loro utilizzo, sono soggetti a deprezzamento; il costo di tali
cespiti viene ripartito su tutto il periodo di utilizzo e permette così di
rappresentare correttamente lo stato patrimoniale in esame, diminuendo appunto
progressivamente negli anni gli importi riferiti a determinati beni. Tali
costi, inseriti nelle spese del conto di gestione, vanno in diminuzione dei
ricavi correnti e, di riflesso, riducono il risultato d'esercizio. Nell'ambito delle numerose discussioni avvenute negli anni in materia di
compensazione finanziaria intercomunale, considerato che il livello degli
ammortamenti amministrativi ha grande impatto sulle politiche di
autofinanziamento dei Comuni e che un margine di manovra in questo senso deve
essere lasciato agli enti pubblici, in particolare ai Comuni finanziariamente
più deboli che devono poter assorbire i contraccolpi di un andamento fortemente
ciclico delle spese di investimento, il legislatore ha deciso di fissare una
percentuale massima degli ammortamenti ammessi in modo da limitare eventuali
abusi, garantire la parità di trattamento nella valutazione del risultato
d'esercizio dei vari Comuni ma mantenendo una sufficiente autonomia decisionale
degli enti pubblici in materia di ammortamenti (tasso introdotto nella legge nel
1993 [BU 1993, 282 ] e poi, nonostante la modifica della percentuale nel tempo,
mantenuto anche nella LPI, inizialmente nella legge stessa [cfr. messaggio del
Consiglio di Stato n. 5200 del 30 gennaio 2002 sulla nuova LPI] e poi nel suo
regolamento [cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 6273 del 30 settembre
2009 sulla modifica della LPI]; cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 2955
del 3 luglio 1985 concernente la modifica della legge sulla compensazione
intercomunale del 18 dicembre 1979 e relativo rapporto della Commissione
speciale dell'8 aprile 1986, messaggio del Consiglio di Stato n. 3638 del 6
giugno 1990 per la modifica della legge sulla compensazione intercomunale del
18 dicembre 1979). Ora, l'attuale legislazione in materia, così come in passato, non distingue tra
i vari tipi di ammortamento, limitandosi a disporre che oltre una certa soglia
questi devono essere sommati al risultato di esercizio e di conseguenza tenuti
in considerazione ai fini del calcolo della ripresa del CL. L'art. 5 cpv. 3 LPI
rimanda infatti al regolamento per l'esame del risultato di esercizio, in
particolare per quanto attiene la percentuale di ammortamento massima ammessa;
l'art. 14 cpv. 1 lett. b RPI fissa poi in modo preciso il tasso applicabile al
9% della sostanza ammortizzabile di inizio anno (valori in vigore dal 1°
gennaio 2017; BU 2016, 498), per cui, contrariamente a quanto pretende
l'insorgente, l'autorità cantonale non dispone di alcun margine di
apprezzamento in questo ambito. Tutti gli ammortamenti che eccedono il 9% della
sostanza ammortizzabile di inizio anno devono essere riportati sul risultato di
esercizio (invero anche in senso contrario se la suddetta percentuale non viene
raggiunta), per cui la decisione del DI, che corregge l'avanzo di esercizio registrato
dal Comune di RI 1 nel 2018 sommandovi gli ammortamenti eccedenti tale soglia,
non presta il fianco a critiche e va dunque confermata.
Abbondanzialmente si
osserva poi che nel caso in esame, per stessa ammissione dell'insorgente, gli ammortamenti
straordinari contabilizzati per l'impianto di depurazione delle acque non
servono a rappresentare correttamente la diminuzione progressiva del valore del
bene amministrativo in esame, né l'avvenuto deprezzamento, quanto piuttosto ad
anticipare le conseguenze finanziarie dovute alla sua futura dismissione; in
questo senso non si tratta di costi effettivi che il Comune si è trovato ad
affrontare nell'anno di riferimento ma di riserve che vengono create in vista
di spese future. Resta di fatto che nel 2018 la centrale di trattamento delle
acque era in funzione e il suo valore, dedotti gli ammortamenti degli esercizi
precedenti, era corretto (cfr. ricorso del 6 settembre 2021 pag. 2 primo
paragrafo). In questo senso si rileva che le contestate contabilizzazioni
falsano di fatto il risultato d'esercizio in quanto questo è diminuito da costi
supplementari che non erano attuali al momento in cui sono stati registrati e che
nemmeno si riferiscono all'anno d'esercizio in oggetto; importi che,
indipendentemente dalla durata futura del cespite, facevano parte degli attivi
del Comune e ne determinavano la capacità finanziaria nel 2018. Certo, la messa
fuori servizio dell'impianto di depurazione comporterà un deprezzamento
definitivo di un bene per un importo che rischia di risultare ancora ingente e
in quest'ottica ben si comprendono le ragioni - di natura contabile - che hanno
portato il Comune di RI 1 a cercare di limitare le perdite future. Ai fini
della perequazione finanziaria intercomunale tuttavia ciò non è dirimente in
quanto non attiene alle effettive capacità finanziarie del Comune di RI 1 per
l'anno 2018 e, di conseguenza, al diritto di quest'ultimo di beneficiare di un
determinato importo a titolo di CL di modo da riequilibrare le risorse tra i
Comuni ticinesi. D'altra parte poi, come giustamente rilevato dall'Esecutivo
cantonale, è proprio il buon andamento delle finanze per l'esercizio 2018 che
ha permesso di aumentare gli ammortamenti amministrativi, ciò che comprova
appunto che durante quell'anno la situazione finanziaria del Comune era, tutto
sommato, buona (cfr. altresì doc. 3 allegato al ricorso al Consiglio di Stato). Per quanto attiene infine alla ripresa del CL 2010, decisione in cui il DI avrebbe
ammesso degli ammortamenti straordinari, si rileva anzitutto che anche in quel
caso l'autorità cantonale aveva corretto il risultato d'esercizio sommandovi
l'eccedenza degli ammortamenti registrati dal Comune rispetto alla percentuale
massima consentita, che all'epoca ammontava al 13% (cfr. doc. 9 allegato al
ricorso al Consiglio di Stato). In quell'occasione si trattava di registrare la
diminuzione di valore subita dalla partecipazione azionaria del Comune alla __________
SA, a causa delle perdite da quest'ultima registrate nell'anno di riferimento.
Premesso che precedenti violazioni della legge non conferiscono al singolo il
diritto di essere trattato allo stesso modo, a meno che non vi sia una prassi
non conforme al diritto dalla quale l'autorità non intende scostarsi (DTF 139
II 49 consid. 7.1, 132 II 485 consid. 8.6; STA 52.2017.625 del 30 ottobre 2018
consid. 3), ciò che di tutta evidenza non è qui il caso, si deve ad ogni modo
considerare che in quel caso la diminuzione di valore delle azioni possedute
dall'ente pubblico era concreta ed effettiva poiché la __________ SA aveva realmente
registrato delle perdite importanti anche durante il 2010, ciò che aveva avuto
delle importanti ricadute sul valore dei suoi titoli. A differenza del caso in
esame, non si era dunque in presenza di una diminuzione fittizia del loro
valore in vista di un deprezzamento che sarebbe intervenuto soltanto nel corso
dei futuri esercizi.
4. 4.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va pertanto respinto, con
conseguente conferma della decisione governativa impugnata. 4.2. La tassa di giustizia segue la soccombenza del Comune ricorrente, che ha
agito in giudizio a tutela dei propri interessi finanziari (art. 47 cpv. 6
LPAmm). Non si assegnano ripetibili al Cantone, che non ne ha fatto richiesta e
non essendone ad ogni modo dati i presupposti (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dal Comune di RI 1, resta a suo
carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera