Revoica effetto sospensivo del ricorso contro una decisione di confisca di animali
Decisione del 14.12.2022, TRAM
Incarto n. 52.2022.254
EFFETTO SOSPENSIVO
PROTEZIONE ANIMALI
art. 7 LALPAN
art. 71 LPAMM2013
art. 24 LPAN

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 19 agosto
2022 di
RI
  1
patrocinata
  da: PA 1,
contro
la risoluzione del 2 agosto 2022 (n. 24) del
  presidente del Consiglio di Stato che ha accolto l'istanza provvisionale del
  Dipartimento sanità e socialità, Ufficio del veterinario cantonale, volta a revocare
  l'effetto sospensivo all'impugnativa interposta dall'insorgente avverso la
  decisione del 16 marzo 2022 in materia di confisca di animali;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 svolge da alcuni
anni un'attività amatoriale di allevamento di cani ed è detentrice di svariati
animali, prevalentemente cani per lo più di razza Bulldog inglese. Dando seguito
a delle segnalazioni, il 28 febbraio 2022 l'Ufficio del veterinario cantonale
(UVC) ha esperito un controllo nel suo appartamento a __________ dove ha
rilevato la presenza di quindici cani e un pitone. Ritenendo che le condizioni
di detenzione degli animali non fossero affatto adeguate, l'UVC ha disposto
immediatamente il sequestro cautelativo dei quindici cani e del serpente;
provvedimento confermato con decisione del 2 marzo 2022, rimasta inimpugnata. Con successiva pronuncia del 16 marzo 2022, l'UVC ha poi disposto la confisca
di dodici dei quindici cani sequestrati (dei tre rimanenti, due sono stati ceduti
a terzi e uno eutanasiato) e del pitone, nonché ha impartito alla detentrice un
divieto di tenuta di animali a tempo indeterminato. Nella propria decisione
l'UVC ha quindi indicato che un eventuale ricorso contro il divieto di tenuta
di animali non avrebbe avuto effetto sospensivo. Avverso tale pronuncia, segnatamente contro le due misure ordinate, RI 1 ha
interposto ricorso al Consiglio di Stato postulando altresì la restituzione
dell'effetto sospensivo al divieto di tenuta di animali. Contestualmente alla
risposta di causa l'UVC ha formulato una domanda provvisionale tesa a revocare
l'effetto sospensivo del gravame nei confronti della misura di confisca.
B. Con risoluzione del 17
maggio 2022 il presidente del Consiglio di Stato ha respinto la domanda provvisionale
formulata dall'insorgente. Mediante pronuncia del 2 agosto 2022 la medesima
autorità ha invece accolto la richiesta di misure cautelari inoltrata dall'UVC
e, pertanto, ha stabilito che la misura di confisca degli animali fosse
immediatamente esecutiva. Nell'ambito della ponderazione degli interessi in
gioco, il presidente del Governo cantonale ha considerato prevalente
l'interesse pubblico alla tutela degli animali sequestrati, i quali necessiterebbero
di una collocazione definitiva. Ha inoltre ammesso la sussistenza di un
interesse - di natura economica - da parte dello Stato a limitare i costi di
detenzione degli animali, i quali, data la precaria situazione finanziaria in
cui versa la loro detentrice, non potranno essere recuperati presso quest'ultima
e resteranno a carico dell'Ente pubblico. Egli
ha altresì osservato che, impregiudicato il giudizio di merito, si potesse in
specie eccezionalmente considerare che l'esistenza di un'incapacità di
detenzione nel senso inteso dalla legislazione sulla protezione degli animali
da parte di RI 1 apparisse prima facie molto verosimile.
C. Avverso quest'ultima
pronuncia RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento; essa postula altresì - in via supercautelare - la
concessione dell'effetto sospensivo pendente ricorso. Delle motivazioni a
sostegno del gravame si dirà in seguito.
D. Il 22 agosto 2022
questa Corte ha pertanto ordinato in via supercautelare all'UVC, ex art. 37
cpv. 1 e 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm;
RL 165.100), di astenersi dall'adozione di misure di esecuzione della querelata
decisione.
E. All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il presidente del Consiglio di Stato, senza
formulare particolari osservazioni. A identica conclusione perviene l'UVC con argomentazioni
di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
F. In sede di
replica e di duplica le parti si sono riconfermate nelle proprie argomentazioni
e domande di giudizio.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 8 cpv. 2 della legge di
applicazione alla legge federale sulla protezione degli animali del 10 febbraio
1987 (LALPAn; RL 482.100) e art. 37 cpv. 4 LPAmm. La legittimazione attiva dell'insorgente,
destinataria del provvedimento impugnato e della decisione del presidente del Consiglio di Stato che accoglie la
domanda dell'UVC di revoca dell'effetto sospensivo al ricorso, è data dall'art. 65 cpv. 1 LPAmm. Il ricorso,
tempestivo (art. 68 cpv. 2 LPAmm), è ricevibile in ordine. Il giudizio può
essere reso sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori
(art. 25 cpv. 1 LPAmm), conformemente alla prassi di questo Tribunale in
ambito di ricorsi contro decisioni di natura provvisionale ( STF 8C_563/2013 del 9 dicembre 2013 consid. 1.3; STA
52.2017.403 del 3 ottobre 2017, 52.2014273 del 14 ottobre 2014 ; Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1c ad art. 21 LPamm).
2. Giusta l'art. 71
LPAmm il ricorso ha effetto sospensivo a meno che la legge o la decisione
impugnata non dispongano altrimenti. Per
principio dunque, il ricorso esplica effetto sospensivo, inibendo l'esecutività
della decisione contro cui è diretto; in deroga a questo principio, la legge o
l'autorità decidente può tuttavia disporre che la decisione sia immediatamente
esecutiva (STA 52.2017.332 del 21 giugno 2017 consid. 6, 52.2014.273 del 14 ottobre 2014). L'effetto sospensivo
esplicato per legge dal ricorso può essere revocato tramite l'adozione da parte
del presidente dell'autorità adita o del giudice delegato all'istruzione della
causa, d'ufficio o su istanza di parte, di una corrispondente misura cautelare
volta ad evitare che interessi pubblici o privati vengano irrimediabilmente
pregiudicati dai ritardi provocati dalla procedura d'impugnazione (art. 37 cpv.
1 e 2 LPAmm; RDAT I-1999 n. 47 consid. 2b, II-1996 n. 10 consid. 3, I-1992 N.
18 e relativi riferimenti, a valere inoltre per le ulteriori enunciazioni che
seguono; cfr. inoltre Ruth Herzog/Michel
Daum , Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 2020, ad art. 68 n. 31 e segg.; Alfred Kölz/Isabelle Häner ,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurigo 1998, n. da
650; Benoît Bovay, Procédure
administrative, II ed., Berna 2015, pag. 577 seg.). Il presidente del Consiglio di Stato, rispettivamente del Tribunale
cantonale amministrativo o il giudice delegato sono chiamati in questo
caso a ponderare gli interessi contrapposti, stabilendo a quale delle parti in
lite appaia più giustificato far sopportare gli inconvenienti derivanti dalla
durata del procedimento ed i rischi necessariamente connessi all'incertezza dell'esito
finale. Nell'ambito di questa valutazione essi devono evitare di anticipare il
giudizio di merito, permettendo l'instaurazione di situazioni di fatto
irreversibili o comunque difficilmente modificabili, e che per questo stesso
motivo possono tener conto del probabile esito della lite solo quando non
sussistono dubbi circa lo stesso (cfr. giurisprudenza e dottrina testé citata).
Infine la decisione sulla revoca dell'effetto sospensivo, oltre ad essere un
giudizio d'apparenza, è il frutto dell'esercizio del potere d'apprezzamento
dell'autorità decidente, chiamata a soppesare nel concreto caso i contrapposti
interessi pubblici e privati; l'esecutività immediata si giustifica quando
l'interesse pubblico ad una sollecita attuazione delle decisioni prevale sull'interesse dell'amministrato a che le decisioni non
esplichino effetti prima della loro crescita in giudicato formale ( Borghi/ Corti , op. cit., ad art. 47, n. 2). La ponderazione degli
interessi contrapposti va effettuata sulla base di una valutazione prima
facie degli elementi di giudizio noti (DTF 117 V 191 consid. 2b, 110 V 45 consid. 5b, 106 Ib
116 consid. 2a; GAAC 61.77 consid. 3a; Isabelle Häner , Vorsorgliche Massnahmen
im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess , in RDS 1997 II 332 e
seg.). Il presidente del
Consiglio di Stato, chiamato a statuire su una domanda di revoca dell'effetto
sospensivo ad un ricorso fruisce in linea di massima di pieno potere cognitivo.
Il potere d'esame del Tribunale cantonale amministrativo, nell'ambito di
impugnative proposte contro decisioni che accolgono o respingono simili
domande, è invece circoscritto alla violazione del diritto, in particolare
sotto il profilo dell'abuso di potere. Da questo profilo, esso deve in
particolare limitarsi a verificare che la decisione, mediante la quale il
presidente del Governo respinge o accoglie la domanda di revoca dell'effetto
sospensivo previsto dalla legge, non discenda da una ponderazione degli
interessi contrapposti insostenibile, in quanto fondata su considerazioni estranee
alla materia, sprovvista di giustificazioni oggettive o altrimenti lesiva dei
principi fondamentali del diritto amministrativo.
3. 3.1. La
ricorrente, che contesta i provvedimenti adottati nei suoi confronti e per i quali
la procedura ricorsuale di merito è tutt'ora pendente presso l'Esecutivo
cantonale, sostiene che non siano in specie dati i presupposti per revocare
l'effetto sospensivo previsto ex lege al suo ricorso. Anzitutto essa rileva
che la decisione del presidente del Consiglio di Stato permette di fatto
all'UVC di cedere immediatamente gli animali per cui essa perderebbe
definitivamente la proprietà degli stessi, situazione difficilmente riparabile
e che renderebbe di fatto vana un'eventuale decisione di accoglimento nel
merito. Contesta poi che vi siano in specie interessi pubblici preponderanti
che giustifichino la misura provvisionale. Il benessere degli animali infatti
sarebbe già garantito dalla misura di sequestro, tutt'ora in essere. Sostiene
inoltre che l'interesse economico dello Stato a limitare i costi di detenzione sia
secondario rispetto a quello privato al mantenimento della proprietà sui suoi
animali, diritto superiore di rango costituzionale, la cui importanza prescinde
d'altronde da qualunque valutazione economica o affettiva del bene in esame.
Osserva poi che i costi di detenzione vengono solo anticipati dall'ente
pubblico, il quale li porrà poi a carico della ricorrente, e che, in caso di
accoglimento nel merito per contro, tali oneri saranno comunque sopportati
dalla collettività, per cui non vi è nessun interesse ad evitare dei disborsi
transitori che saranno comunque prima o poi recuperati o sopportati dallo
Stato. Il suo interesse privato sarebbe invece preminente. Oltre alla tutela della sua
proprietà, essa sostiene di avere un interesse affettivo nei confronti dei suoi
animali, a cui essa tiene molto e di cui si sarebbe sempre occupata con
dedizione, nonché un chiaro interesse economico visto che alcuni degli
esemplari di Bulldog inglese sequestrati dispongono di pedigree e hanno quindi
un rilevante valore di mercato (due cuccioli inoltre sarebbero già stati
venduti a terzi prima del sequestro). La ricorrente lamenta poi che l'Esecutivo cantonale abbia ritenuto molto
verosimile che essa si trovi nell'incapacità di detenere. Contesta che le
condizioni di cura rilevate durante il controllo del 28 febbraio 2022 fossero
usuali; come esposto nell'ambito del ricorso di merito, a causa di una serie di
difficoltà, in particolare un infortunio alla caviglia avvenuto l'estate 2021,
essa aveva incaricato della cura dei suoi cani per qualche giorno un suo
conoscente, il quale tuttavia non avrebbe onorato gli impegni presi. Detentrice
di cani da molti anni e allevatrice amatoriale, essa non avrebbe d'altra parte
mai interessato l'autorità, per cui ritiene che la prognosi sull'esito
ricorsuale di merito sia tutt'altro che certa. Eccepisce infine che la
concessione dell'effetto sospensivo al suo gravame non determinerebbe alcun
pregiudizio irreparabile. 3.2. La decisione con cui l'UVC ha ordinato, contestualmente al divieto di
tenuta di animali a tempo indeterminato, la confisca degli animali
dell'insorgente non è un provvedimento di natura cautelare poiché essa non
inibisce soltanto transitoriamente il diritto della ricorrente di disporre dei
suoi animali, come in caso di sequestro cautelativo, ma lo sopprime in via
definitiva, sottraendoli in modo irreversibile alla loro proprietaria. Una
confisca, pertanto, può essere presa in considerazione se l'autorità
competente, dopo attento esame, giunge alla conclusione che il proprietario non
sarà in grado di prendersi cura adeguatamente dell'animale neanche in futuro
(cfr. STF 2C_122/2019 del 6 giugno 2019 consid. 4.3). Il ricorso contro tale
decisione pertanto aveva ex lege effetto sospensivo (art. 71 LPAmm), il
quale tuttavia, su istanza dell'UVC, è stato revocato mediante specifica misura
cautelare adottata dal presidente del Consiglio di Stato con la decisione qui
impugnata. Ora, va anzitutto considerato che, come giustamente lamenta l'insorgente, in
specie la revoca dell'effetto sospensivo alla confisca degli animali può
provocare all'insorgente un pregiudizio irreparabile poiché gli animali
potrebbero essere nel frattempo ceduti, ciò che non solo le impedirebbe di
rientrarne in possesso ma anche di disporne in altro modo. Si tratta dunque di
stabilire se il Consiglio di Stato abbia correttamente individuato un
preminente interesse pubblico che giustifichi l'immediata esecutività di una
misura incisiva come la confisca, che causa in sostanza una situazione di fatto
irreversibile per la ricorrente. In concreto, non può essere seguito il Governo cantonale laddove sostiene che
vi sia in specie un preminente interesse pubblico alla tutela del benessere
degli animali e meglio alla loro collocazione in via definitiva al di fuori di
una struttura per la detenzione temporanea degli stessi. Seppur vero che
soluzioni transitorie mantenute per lunghi periodi non sono ideali per il
benessere degli animali, si deve ad ogni modo considerare che gli stessi sono stati
posti sotto sequestro presso la Società Protezione Animali di Bellinzona (SPAB)
e pertanto collocati in una struttura scelta dall'UVC, la quale garantisce già
delle condizioni di detenzione adeguate (cfr. in questo senso STF 2C_320/2019
del 12 luglio 2019 consid. 2.3.1 in fine). La ricorrente per contro ha un
rilevante interesse personale a rimanere proprietaria dei suoi animali fino a quando non sarà presa una
decisione definitiva sul divieto di tenuta a tempo indeterminato e sulla
confisca, interesse che in caso di immediata esecuzione della misura (in parte pare
già avvenuta, cfr. risposta del 4 ottobre 2022 dell'UVC, pag. 2 e 3 e
suo doc. 1) verrebbe irrimediabilmente pregiudicato. L'interesse pubblico al
benessere degli animali, che come visto è già sufficientemente garantito dal
sequestro, non può pertanto dirsi preminente rispetto a quello privato
dell'insorgente, segnatamente al suo diritto costituzionale alla garanzia della
proprietà (art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101), e giustificare dunque che la confisca venga
eseguita prima della decisione di merito. Per quanto concerne invece l'interesse economico dello Stato a contenere i
costi di custodia e di cura degli animali durante il sequestro, va considerato
che sia l'art. 24 cpv. 1 LPAn, sia l'art. 7 cpv. 2 LALPAn prevedono che tali
oneri siano posti a carico del detentore. Ora, la situazione finanziaria della
ricorrente è caratterizzata da un'importante esposizione debitoria attestata da
molteplici procedure esecutive, in buona parte nei confronti di enti pubblici e
alcune delle quali conclusesi con il rilascio di attestati di carenza beni. È
pertanto poco probabile che RI 1 possa rimborsare tali importi, che superano ormai
i fr. 40'000.-, benché essa si sia detta disposta a farvi fronte anche con
l'aiuto di terze persone. Tuttavia, se da una parte vi è dunque il rischio,
ancorché molto concreto, di non recuperare quanto anticipato a tale titolo, ciò
non giustifica di privare - in via provvisionale - immediatamente e
irreversibilmente la ricorrente della proprietà dei suoi animali. L'insolvenza
dell'insorgente, se del caso, potrà essere presa in considerazione al fine di avvalorare
la legittimità del provvedimento di confisca, ma non permette - già a questo
stadio - di instaurare una situazione di fatto irreversibile. I costi di
detenzione degli animali d'altronde, possono essere limitati in altro modo, ad
esempio tramite cessione diretta da parte del proprietario, che potrà così
quantomeno diminuire i costi a suo carico; ciò che d'altronde è già avvenuto in
parte atteso che, dopo il sequestro, l'insorgente si è detta disposta a trovare
persone che adottassero i suoi cani e ha ceduto la proprietà di cinque di
questi (cfr. doc. 15). Nemmeno il probabile esito della causa di merito, permette in specie di
giungere a diversa conclusione. Ora, gli addebiti mossi nei confronti della
ricorrente sono diversi e di una certa rilevanza. Da una parte infatti vi sono
le gravi lacune nella gestione e cura degli animali riscontrate durante il
controllo del 28 febbraio 2022, che la ricorrente di per sé non contesta benché
sostenga si trattasse di una situazione del tutto eccezionale. Vi sono poi le possibili
violazioni riferite all'allevamento dei cani di razza Bulldog, segnatamente
l'assenza di autorizzazione per l'esercizio di tale attività (in occasione del
sopralluogo vi erano 15 cani, cfr. art. 101 dell'ordinanza sulla protezione
degli animali del 23 aprile 2008; OPAn; RS 455.1) e la questione riferita alla
loro riproduzione, e meglio alla concentrazione di aggravi ereditari che
causano caratteristiche fisiche negli animali che possono comportare una
sofferenza degli stessi (problematica che l'ordinanza dell'USAV sulla protezione
degli animali nell'allevamento del 4 dicembre 2014 [RS 455.102.4] si prefigge
appunto di scongiurare vietando o limitando l'allevamento di questi animali). Seppur la situazione rivesta sicuramente una certa gravità e anche considerando
che difficilmente alla ricorrente potranno essere restituiti tutti i cani,
l'esito non appare del tutto scontato; quantomeno non si può escludere - ciò
che a questo stadio basta - che le problematiche dell'insorgente siano
piuttosto legate all'allevamento o ad ogni modo alla detenzione di un numero
troppo elevato di animali, per cui non si può a priori completamente escludere
che, nel rispetto del principio di proporzionalità, si potrebbe giustificare l'applicazione
nei suoi confronti di misure meno incisive rispetto a quelle adottate relative alla
confisca di tutti i suoi animali e all'interdizione totale di detenzione di
animali a tempo indeterminato. Per le ragioni appena esposte dunque la valutazione operata dal presidente del Consiglio
di Stato non risulta sostenibile; un'attenta ponderazione degli interessi in
gioco avrebbe dovuto spingere la precedente autorità di giudizio a dare maggior
peso all'interesse privato dell'insorgente al mantenimento della sua proprietà
sugli animali sequestrati, perlomeno fintanto che non verrà accertato,
nell'ambito della decisione di merito, se essa sarà in grado in futuro di
occuparsi confacentemente dei suoi animali o almeno di una parte di questi.
4. 4.1. Stante
quanto precede, il ricorso va accolto e la decisione impugnata annullata. 4.2. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo della tassa di giustizia (art. 47
LPAmm). Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà all'insorgente, rappresentata da
un legale, un'adeguata indennità a titolo di
ripetibili per questa sede (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è accolto .
Di conseguenza la
decisione provvisionale del 2 agosto 2022 (n. 24) del presidente del Consiglio
di Stato è annullata.
2. Non si preleva tassa di giustizia, alla
ricorrente va restituito l'importo di fr. 1'000.-. Lo Stato del Cantone
Ticino rifonderà all'insorgente fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera