Revoca dell'autorizzazione all'esercizio della professione di fiduciario - accertamenti di fatto contenuti in una decisione penale cresciuta in giudicato
Decisione del 14.09.2022, TRAM
Incarto n. 52.2022.123
FIDUCIARIO E FIDUCIARIA
art. 8 cpv. 2 let. b LFID
art. 20 LFID

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 29 maggio
2022 di
RI
  1
patrocinato
  da: PA 1
contro
la decisione del 27 aprile 2022 dell'Autorità di
  vigilanza sull'esercizio delle professioni di fiduciario, con la quale è
  stata revocata all'insorgente l'autorizzazione ad esercitare la professione
  di fiduciario commercialista;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è a beneficio da
circa vent'anni dell'autorizzazione cantonale per l'esercizio della professione
di fiduciario commercialista.
Con decreto d'accusa
del 30 settembre 2021 il Procuratore pubblico lo ha condannato a una pena
pecuniaria di 70 aliquote giornaliere sospesa condizionalmente per il periodo
di due anni poiché ritenuto colpevole di falsità in documenti ripetuta, tentata
truffa processuale e di contravvenzione alla legge federale concernente le
misure collaterali per i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi
previsti nei contratti normali di lavoro dell'8 ottobre 1999 (legge sui
lavoratori distaccati; LDist; RS 823.20), condanna cresciuta in giudicato. Fondandosi su tali riscontri, il 23 febbraio 2022 l'Autorità di vigilanza
sull'esercizio delle professioni di fiduciario (Autorità di vigilanza) gli ha notificato
l'apertura di un procedimento amministrativo nei suoi confronti, fissandogli al
contempo un termine per prendere posizione in merito.
B. Preso atto delle
osservazioni inoltrate dall'interessato, il 27 aprile 2022 l'autorità di prime
cure ha revocato a RI 1 l'autorizzazione ad esercitare la professione di fiduciario
commercialista, ordinandogli al contempo di
cessare immediatamente ogni attività di questo genere. Vista l'entità
della pena inflitta e considerando i reati in questione contrari alla dignità
professionale, l'autorità ha ritenuto che egli non adempisse più i requisiti
dell'ottima reputazione e della garanzia di un'attività irreprensibile previsti
dall'art. 8 cpv. 2 lett. b della legge cantonale sull'esercizio delle
professioni di fiduciario del 1° dicembre 2009 (LFid; RL 953.100).
C. Contro detta pronuncia
RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento
e postulando la riforma della decisione impugnata nel senso che gli sia
inflitta unicamente una misura ai sensi dell'art. 21 cpv. 1 LFid, segnatamente
una multa di non meglio specificato importo. Egli lamenta anzitutto la violazione
dei suoi diritti di parte; contesta poi, in sintesi, che la condanna da lui
subita debba e possa comportare la revoca dell'autorizzazione all'esercizio
della professione di fiduciario; a fronte delle particolarità del caso si
giustificherebbe a suo avviso di imporgli una misura meno incisiva e gravosa
della revoca. Con istanza del 29 aprile 2022, egli domanda altresì la concessione
dell'effetto sospensivo al ricorso.
D. In sede di risposta
l'Autorità di vigilanza chiede che il ricorso sia respinto, adducendo una serie
di argomentazioni di cui si dirà in seguito.
E. Con replica e duplica
le parti si sono confermate nelle loro rispettive argomentazioni e domande di
giudizio.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 28 cpv. 1
LFid. La legittimazione del ricorrente, direttamente e personalmente toccato
dalla decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la tempestività del ricorso
(art. 28 cpv. 1 LFid e art. 16 cpv. 1 lett. c LPAmm), sono certe. Il gravame è
dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). 1.2. Preliminarmente va osservato che parte della domanda di giudizio, ovvero
di infliggere - in luogo della revoca - una misura di cui all'art. 21 LFid -
risulta inammissibile. La revoca disposta dall'autorità di vigilanza dell'autorizzazione
in oggetto - che ha carattere di permesso di polizia - non è di natura
disciplinare e neppure dipende dalla parallela pronuncia di una sanzione da
parte dell'autorità di vigilanza giusta l'art. 21 LFid, ma unicamente dal venir
meno dei requisiti richiesti per il suo rilascio. Ne consegue dunque che le
misure previste dall'art. 21 LFid, tra cui la multa come proposto dal
ricorrente, non sono delle alternative alla revoca dell'autorizzazione quale
fiduciario e pertanto non entrano in linea di conto.
2. 2.1. Il
ricorrente lamenta anzitutto una violazione del suo diritto di essere sentito
poiché l'Autorità di vigilanza, nella propria decisione, avrebbe omesso di
chinarsi, rispettivamente di prendere in considerazioni, le argomentazioni da
lui addotte con le osservazioni del 31 marzo 2022, prolando così un giudizio
carente dal profilo della motivazione. 2.2. Secondo costante giurisprudenza, la natura e i limiti del diritto di
essere sentito sono determinati innanzitutto dalla normativa procedurale
cantonale. Se questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte
dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Il diritto di essere sentito ancorato in
quest'ultima norma assicura al cittadino la facoltà di esprimersi prima che sia
presa una decisione che lo tocca nella sua situazione giuridica e comprende
tutte quelle facoltà che devono essergli riconosciute affinché possa far valere
efficacemente la sua posizione nella procedura (cfr. DTF 140 I 99 consid. 3.4,
136 I 265 consid. 3.2, 135 II 286 consid. 5.1). Dalla normativa costituzionale deriva anche il diritto a ottenere una decisione
sufficientemente motivata (cfr. anche art. 46 LPAmm, che si limita a stabilire
il principio della motivazione scritta, senza precisare altrimenti il contenuto
e l'estensione della stessa). Tale diritto non impone tuttavia di esporre e
discutere tutti i fatti, i mezzi di prova e le censure proposti; è infatti
sufficiente che dalla decisione impugnata emergano in maniera chiara i motivi
su cui l'autorità fonda il suo ragionamento (cfr. DTF 139 IV 179 consid. 2.2,
138 IV 81 consid. 2.2, 137 II 266 consid. 3.2 e riferimenti). Dal punto di
vista formale, il diritto a una motivazione è rispettato anche se la
motivazione è implicita, risulta dai diversi considerandi componenti la
decisione (STF 2C_505/2009 del 29 marzo 2010 consid. 3.1) oppure da rinvii ad
altri atti (cfr. STF 2C_583/2017 citata consid. 5.2.1, 2C_630/2016 del 6
settembre 2016 consid. 5.2 e rimandi). 2.3. In concreto, premesso che il ricorrente nemmeno precisa quali censure da
lui sollevate non sarebbero state trattate nel giudizio impugnato,
disattendendo così al suo obbligo di motivazione (art. 70 cpv. 1 LPAmm), la censura risulta ad ogni modo infondata. Seppur sinteticamente, nella decisione contestata l'autorità resistente
ha infatti espressamente indicato che nel caso, come in specie, di condanna
penale per reati intenzionali contrari alla dignità professionale, venendo meno
una delle condizioni per poter beneficiare dell'autorizzazione cantonale, la
revoca si impone, escludendo così implicitamente la pertinenza degli argomenti
sollevati dall'insorgente (in sostanza i medesimi ripresentati in questa sede).
Ora, se tale argomentazione sia valida è questione che attiene al merito e
verrà analizzata in seguito. Va però considerato che l'Autorità di vigilanza ha
preso posizione sulle argomentazioni del ricorrente esponendo, almeno
brevemente, i motivi che l'hanno indotta a decidere in un senso piuttosto che
in un altro. D'altro canto, va rilevato che
l'insorgente, rappresentato da uno sperimentato legale già per la preparazione
delle proprie osservazioni all'autorità, è stato in grado di contestare il
giudizio impugnato in maniera precisa e circostanziata, dimostrando in questo
modo di averne perfettamente compreso la portata. Ne discende dunque che, tutto
sommato, non vi è stata alcuna violazione dei suoi diritti di parte .
3. Nel Canton
Ticino le attività di tipo fiduciario, svolte per conto di terzi a titolo
professionale, sono soggette ad autorizzazione (cfr. art. 1 cpv. 1 LFid).
L'autorizzazione è rilasciata dall'autorità di vigilanza a chi soddisfa i
requisiti posti dall'art. 8 LFid. Giusta l'art. 8 cpv. 1 lett. b LFid,
l'autorizzazione alla professione di fiduciario è rilasciata all'istante che -
tra l'altro - gode di ottima reputazione e garantisce un'attività
irreprensibile. L'art. 8 cpv. 2 LFid stabilisce che non gode di ottima
reputazione, rispettivamente non garantisce
un'attività irreprensibile, in particolare chi è stato condannato in
Svizzera per reati intenzionali contrari alla dignità professionale ad una pena
pecuniaria superiore a 180 aliquote giornaliere oppure ad una pena detentiva
superiore a sei mesi negli ultimi dieci anni (lett. a) o chi negli ultimi 5
anni è stato condannato al massimo ad una pena pecuniaria fino a 180 aliquote
giornaliere oppure ad una pena detentiva fino a sei mesi (lett. b). Giusta l'art. 20 cpv. 1 LFid l'autorità di vigilanza revoca l'autorizzazione all'esercizio
della professione se il fiduciario non adempie più le condizioni per il
rilascio dell'autorizzazione. Le norme concernenti
il procedimento disciplinare si applicano per analogia (cpv. 2). La
revoca è pubblicata sul Foglio ufficiale (cpv. 3).
4. 4.1. Come
accennato in narrativa, il ricorrente sostiene che, a fronte delle circostanze
concrete che hanno determinato la sua condanna in sede penale, l'Autorità di
vigilanza, facendo uso del margine di apprezzamento di cui dispone, avrebbe
dovuto rinunciare alla revoca dell'autorizzazione in parola. Egli sarebbe
infatti stato ritenuto responsabile in quanto amministratore unico della __________
SA (ora in liquidazione), società per la quale tuttavia avrebbe svolto unicamente
la gestione contabile e amministrativa, mentre di quella del personale era
incaricato uno specifico ufficio che si occupava altresì delle assunzioni. Prima
nell'ambito di un procedimento amministrativo avviato dall'Ufficio
dell'ispettorato del lavoro (UIL) per la verifica dei minimi salariali e poi di
una causa civile promossa da un dipendente per pretese salariali, egli si
sarebbe limitato a trasmettere alle autorità, secondo le istruzioni ricevute,
un contratto rilevatosi poi essere un falso materiale poiché la firma del
dipendente era stata falsificata da ignoto autore (verosimilmente qualcuno
dell'ufficio del personale) ed attestante, contrariamente al vero, una remunerazione
conforme alle normative sul minimo salariale per il settore. L'insorgente
contesta però di essere stato a conoscenza della falsità del documento;
sostiene che - vista l'organizzazione della società e le sue mansioni limitate
- egli non aveva modo di percepire che vi fosse una gestione scorretta del
personale né di esperire le verifiche del caso. Ritiene pertanto che non gli
possa essere imputata una responsabilità diretta o un'intenzionalità nella
commissione dei reati. Il ricorrente sostiene inoltre di non essere stato
condannato per reati patrimoniali, in particolare segnala di essere stato
punito per il reato di truffa processuale e non per truffa ai sensi dell'art.
146 del codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 (CP; RS 311.0). L'insorgente contesta poi che l'autorità di prime cure possa limitarsi a
considerare la condanna penale da lui subita per stabilire se egli fornisca
sufficienti garanzie di irreprensibilità; a suo avviso infatti andrebbe altresì
tenuto conto che egli, attivo quale fiduciario da oltre trent'anni, ha sempre
operato onestamente e nel rispetto delle normative vigenti. Segnala infine che la revoca della sua autorizzazione comporterebbe per lui conseguenze
estremamente gravose. 4.2. Anzitutto occorre rilevare che il ricorrente non mette direttamente in
discussione la facoltà del Cantone Ticino di sottoporre l'esercizio
dell'attività di fiduciario ad autorizzazione e nemmeno il principio di porre,
ai fini del rilascio o del mantenimento di un simile permesso, delle condizioni
personali, quali in particolare l'ottima
reputazione: si tratta infatti di limitazioni alla libertà economica che sono
state riconosciute anche dal Tribunale federale come compatibili con i diritti
costituzionali del cittadino e che come tali appaiono del tutto legittime (cfr.
ad esempio: STF 2C_204/2010 del 24 novembre 2011 consid. 5, 2P.345/1990 del 7 ottobre 1991
consid. 2; M auro Bianchetti ,
Aspetti giuridici concernenti l'applicazione della legge sull'esercizio delle
professioni di fiduciario, in RDAT I-2000, pag. 33 e segg.; Mauro Mini , La legge sull'esercizio
delle professioni di fiduciario, Basilea/Ginevra/Monaco 2002, pag. 37 e segg.). L'insorgente ridiscute, in sostanza, la questione del grado di intenzionalità,
e di riflesso della sua colpa, nella commissione dei reati, aspetti che, come
si evince dal suo verbale di interrogatorio esperito dinanzi al Ministero
pubblico (doc. E allegato al ricorso del 29 aprile 2022), aveva già sollevato
in sede penale ma che non hanno portato ad escludere la sua responsabilità. Egli
dimentica tuttavia che, così come avviene in materia di revoca della licenza di
condurre, in virtù del principio di sicurezza del diritto, l'autorità
amministrativa non può di principio scostarsi dagli accertamenti di fatto
contenuti in una decisione penale passata in giudicato, segnatamente laddove
quest'ultima sia stata pronunciata secondo la procedura ordinaria, a meno che
non ricorrano determinate condizioni (DTF 139 II 95 consid. 3.2, 136 II 447
consid. 3.1, 129 II 312 consid. 2.4, 124 II 103 consid. 1c/aa) manifestamente
non date in specie, tant'è che nemmeno l'insorgente le fa debitamente valere. Pertanto,
contrariamente a quanto pretende il ricorrente, l'Autorità di vigilanza non
disponeva in specie di alcun margine di apprezzamento per quanto concerne la
condanna subita, né sui fatti che ne costituiscono il fondamento - tra cui l'elemento
soggettivo del reato - né sull'entità della pena comminata. Ammessi gli estremi
per l'applicazione dell'art. 8 cpv. 2 lett. b e dell'art. 20 cpv. 1 LFid, non
vi è spazio per valutare diversamente i fatti alla base del giudizio penale, né
per considerare aspetti specifici ritenuti rilevanti dalla persona toccata da
tale provvedimento (STF 2C_955/2010 del 6 aprile 2011 consid. 5.2 e riferimenti
ivi citati), come ad esempio il fatto di aver
esercitato correttamente la professione per molti anni (ciò che ad ogni modo
dovrebbe essere la regola e non certo un merito particolare). L'autorità di
prime cure è unicamente chiamata a stabilire se i reati commessi siano o
non siano contrari alla dignità professionale. In concreto, al di là del fatto che l'autorità amministrativa è legata alle
costatazioni fattuali contenute in un giudizio penale, si evince dal suo
verbale di interrogatorio dinanzi al Ministero pubblico (Doc. E allegato al
ricorso del 29 aprile 2022) che da settembre 2015 l'UIL aveva avviato un
procedimento amministrativo nei confronti della società gestita dall'insorgente
con riferimento al rispetto dei minimi salariali previsti dal contratto
collettivo di lavoro nel settore dell'informatica. A ottobre 2015, al fine di
trasmettere all'UIL la documentazione richiesta, il ricorrente aveva firmato il
contratto di lavoro (falso) datato 29 dicembre 2014, retrodatandolo dunque di
circa un anno, documento che poi egli ha prodotto - a suo dire senza la minima
verifica - all'autorità amministrativa, unitamente alle buste paga per il
periodo da gennaio a agosto da lui preparate e attestanti - contrariamente alla
realtà - che il dipendente era impiegato solo al 60%, per cui la remunerazione
risultava così conforme alle normative in materia salariale. In questo senso, è
già difficile sostenere che un fiduciario esperto e attivo da molti anni come
il ricorrente, non si renda conto dei rischi legati al fatto di retrodatare un
documento destinato ad un'autorità, a maggior ragione atteso che tutto ciò è
avvenuto quando il dipendente in parola aveva già dato le dimissioni da luglio
2015 e con un accertamento amministrativo in corso teso a verificare proprio le
condizioni di impiego (cfr. verbale di interrogatorio del 7 settembre 2021,
pag. 10 e 11). Ma vi è di più. Nonostante l'UIL abbia poi sanzionato la società
il 15 settembre 2016 ritenendo che i contratti di lavoro esaminati, tra cui
quello falso, non riportassero le ore effettive di lavoro, decisione intimata
al ricorrente in quanto amministratore unico, ancora a febbraio 2018 quest'ultimo
ha di nuovo prodotto lo stesso contratto di lavoro falso nell'ambito di una
procedura civile per pretese salariali del dipendente la cui firma era stata
falsificata. Sempre nel 2018 inoltre, nell'ambito di un ulteriore procedimento
amministrativo avviato dall'UIL per la verifica dei minimi salariali, egli ha
nuovamente trasmesso dei contratti che non riportavano le percentuali di
impiego corrette, al chiaro scopo di eludere le norme sui minimi salariali, ciò
che ha comportato una nuova sanzione amministrativa a carico della società e la
condanna del ricorrente anche per la contravvenzione di cui all'art. 12 della legge
federale concernente le misure collaterali per i lavoratori distaccati e il
controllo dei salari minimi previsti nei contratti normali di lavoro dell'8
ottobre 1999 (legge sui lavoratori distaccati; LDist; RS 823.20). Ora, in
siffatte circostanze e premesso che i reati per cui il ricorrente è stato
condannato non sono punibili se commessi per negligenza (cfr. art. 12 CP, il
dolo eventuale è sufficiente), a nulla valgono le considerazioni da questi
addotte in merito alla sua responsabilità, a suo dire limitata; il Procuratore
pubblico, a fronte degli accertamenti esperiti, ha per contro ritenuto che al
ricorrente non poteva non sorgere il dubbio che il contratto in parola
attestasse condizioni di impiego false, ciò che ha di conseguenza determinato
la sua condanna in sede penale appunto per falsità in documenti (e meglio per
aver fatto uso di un documento falso) e per truffa. Non giova poi all'insorgente pretendere di non essere stato condannato per
reati patrimoniali. Anzitutto, benché non si tratti di un reato contro il
patrimonio, la falsità in documenti è un'infrazione che protegge la fiducia che,
nelle relazioni giuridiche, è riconosciuta a un documento quale mezzo di prova;
il Tribunale federale ha già avuto modo in più occasioni di rilevare che tale
reato commesso, come in specie, nell'ambito professionale non è di lieve
portata e lede di conseguenza la fiducia riposta nell'interessato sia dal
cliente sia, più in generale, dal pubblico (cfr. Mini , op. cit., pag. 75). La truffa processuale poi è un reato
contro il patrimonio, tant'è che la base legale indicata nel decreto d'accusa è
appunto l'art. 146 CP, per cui l'argomento ricorsuale, piuttosto pretestuoso, è
su questo punto privo di qualunque pregio. Non permettono di giungere a diversa conclusione le pretese conseguenze gravose
che il ricorrente sostiene di subire a causa della revoca. D'altronde è
praticamente inevitabile che nei casi in cui un fiduciario non adempie (più) i
requisiti di legge per essere stato condannato penalmente in un ambito strettamente
connesso a quello professionale nel quale opera, egli debba di principio essere
privato della relativa autorizzazione (STA 52.2015.312 del 1° dicembre 2015
consid. 4.5). Vista l'importanza degli interessi pubblici perseguiti dalla LFid ( RtiD I-2012 n. 22 consid. 5.2
e 5.3; STF 2P.106/2002 del 20 dicembre 2002 consid. 5.2.2, 2P.142/1990 del 21
dicembre 1990 consid. 3b) , si giustifica di ritenere che questi siano
preponderanti rispetto a quello privato del ricorrente ad esercitare la
professione di fiduciario, tenuto conto inoltre che ciò non costituirà di
principio un impedimento assoluto: egli potrà eventualmente continuare a
svolgere la sua attività in collaborazione con un fiduciario regolarmente
autorizzato, nei limiti di quanto consentito dalla LFid (STF 2C_955/2010 del 6
aprile 2011 consid. 6.2, 2P.290/2005 del 3 luglio 2006 consid. 5.4 e
2P.137/2001 del 17 luglio 2001 consid. 4e).
5. 5.1. Stante
quanto precede, il ricorso va respinto e la decisione impugnata confermata. 5.2. L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della
domanda volta a concedere effetto sospensivo all'impugnativa. 5.3. Visto l'esito, la tassa di giustizia segue la soccombenza del ricorrente
(art. 47 LPAmm). Non si assegnano ripetibili all'autorità, che non ne ha fatto
richiesta, non è patrocinata da un legale e non essendone ad ogni modo dati i
presupposti (art. 49 cpv. 2 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera