Zona di pianificazione comunale concernente un comparto in cui è ubicato un bene culturale d'interesse cantonale
Decisione del 05.07.2011, TRAM
Incarto n. 90.2009.75
BENE PAESAGGISTICO
BENE STORICO
BENI CULTURALI
MONUMENTO STORICO
ZONA DI PIANIFICAZIONE COMUNALE O ZP COMUNALE
art. 26 COST
art. 36 COST
art. 58 LALPT
art. 60 LALPT
art. 63 LALPT
art. 27 LPT

composto dei giudici:
Raffaello
  Balerna, presidente
Flavia
  Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Stefano
  Furger, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 20 novembre 2009 di
RI
  1
RI
  2
RI
  3
RI
  4
RI
  5
tutti
  patr. da:   PR 1
contro
la
  decisione 26 gennaio 2009 (n. 67), con la quale il municipio del comune di
  Malvaglia ha istituito una zona di pianificazione concernente il comparto del
  Palazzo dei Landfogti;
viste le risposte:
-    28 dicembre 2009 del municipio di
Malvaglia;
-      7 gennaio 2010 della Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio;
vista la replica 20 gennaio 2010 di RI 1, RI 2, RI 3, RI
4 e RI 5;
viste le dupliche:
- 2 febbraio 2010 del municipio di
Malvaglia;
- 18 febbraio 2010 della Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. Constatata la tendenza
alla banalizzazione urbanistica e alla scomparsa di quegli elementi
territoriali, che contribuiscono alla ricchezza del tessuto edilizio, con
decisione 26 gennaio 2009, il municipio del comune di Malvaglia ha adottato una
zona di pianificazione concernente il comparto territoriale in località Palazzo
a salvaguardia di una pianificazione di dettaglio, che si prefigge di assumere delle
adeguate misure per garantire la tutela e la valorizzazione del Palazzo dei
Landfogti, bene culturale d'importanza cantonale che si erge al suo centro, e
del suo contesto storico-paesaggistico. Nel perimetro della zona di
pianificazione, delimitata ad est dalla ex strada cantonale, a sud dal viale
Stazione e ad ovest dalla strada comunale parallela alla strada cantonale di
circonvallazione, è dunque vietato ogni intervento edilizio o di altra natura
che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. La durata del
provvedimento, pubblicato il 7 ottobre 2009, è stata fissata a 3 anni al
massimo.
B.   La zona di pianificazione ha
incluso, in località Ronge, il mapp. 866 e, in località Palazzo i mapp. 5743 e
5744. Il mapp. 866, di proprietà di RI 1, RI 3, la comunione ereditaria,
formata da RI 4, e, infine, RI 2, presenta una superficie libera da edificazioni
di 1157 mq ed è assegnato dal piano regolatore vigente alla zona residenziale
semi-intensiva R3. I mapp. 5743 e 5744, entrambi di proprietà di RI 5,
presentano una superficie di 2258 mq, sui cui sorgono due fabbricati,
rispettivamente di 352 mq, adibita a giardino. Anche questi fondi sono inclusi
in zona residenziale semi-intensiva R3.
C.   Con ricorso congiunto 20
novembre 2009 i proprietari indicati in ingresso insorgono innanzi al Tribunale
cantonale amministrativo avverso la suddetta misura, chiedendo, in via
principale, l'annullamento integrale della zona di pianificazione e il rinvio
degli atti al municipio perché completi le analisi ai sensi dei considerandi,
espliciti i suoi effettivi intenti pianificatori e proceda, se del caso, ad una
nuova pubblicazione. In via subordinata, essi chiedono che gli atti siano
rinviati al municipio perché ridefinisca il perimetro della zona di
pianificazione, estromettendo, in sostanza, dallo stesso i loro fondi. Gli
insorgenti, tracciando un breve istoriato sull'iter pianificatorio che ha
interessato il comparto, sostengono che alla base del provvedimento impugnato,
comunque sommario, generico e superficiale, difetti una seria intenzione
pianificatoria, rispettivamente che la misura contestata non sia sorretta da un
eminente interesse pubblico. In definitiva, essi lamentano la violazione della
garanzia della proprietà.
D.   La Divisione dello sviluppo
territoriale ed il municipio di Malvaglia postulano la reiezione del gravame
con argomentazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di
diritto.
E.   I ricorrenti, con la
replica, la Divisione dello sviluppo territoriale ed il municipio, con le
rispettive dupliche, hanno confermato le loro posizioni, con argomentazioni, di
cui si dirà, se necessario, nei considerandi che seguiranno.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data ed il ricorso è
tempestivo (art. 64 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale
sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990, LALPT; RL 7.1.1.1).
Gli insorgenti sono inoltre legittimati a ricorrere a tenore dell'art. art. 64
cpv. 2 LALPT.
1.2. Il gravame è dunque
ricevibile, in ordine. Esso può inoltre essere evaso sulla base degli atti,
senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1). La situazione dei luoghi
e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dagli atti ed è sufficientemente
nota a questo Tribunale. Considerati i termini delle questioni poste a
giudizio, un'udienza e un sopralluogo in contraddittorio non appaiono peraltro
indispensabili.
2.   2.1. Secondo l'art. 27 cpv.
1 della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità
competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente
delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più
ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello
cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone di pianificazione
se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso
del territorio lo giustificano (cpv. 1), e in particolare, se i piani mancano o
devono essere modificati (cpv. 2). La zona di pianificazione è istituita, nell'ambito
delle relative competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato
(art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di
pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della pianificazione del
territorio e della protezione dell'ambiente, così come per garantire l'adeguamento
delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il diritto cantonale
riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del provvedimento prescritti all'art.
27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona è vietato ogni intervento che
possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando
inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano
in formazione sono decise negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla
scadenza della zona di pianificazione (art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione
entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato
il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del
Consiglio di Stato di prorogare di altri due anni il termine di scadenza (art.
27 cpv. 2 LPT, 62 seg. LALPT). 2.2. La zona di pianificazione è un
provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79, consid. 2b), volto ad evitare che
la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o
comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante
col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel
tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del
processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a, bb; Alexander Ruch , Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 27 n. 7 seg. ). A
questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere
dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà
effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio
potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la
pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato
nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca
direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità
della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle
intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne
informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale
che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può
estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento
pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e
soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non
compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa
dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in
quanto tale.
2.3. Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera,
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
In linea
generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o
una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio
delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione
del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.
Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in
gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen / Christine
Guy-Ecabert , Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari ,
Diritto amministrativo, parte generale, II. edizione, Cadenazzo 2002, n.
558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione
presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento
pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b di fine; Ruch , op. cit., art. 27 n. 27): questo
significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del
piano di utilizzazione (piano regolatore a livello comunale) sia all'impiego
transitorio dello strumento della zona di pianificazione ( Ruch , op. cit., ad art. 27 n. 25 seg.; Waldmann/Hänni ,
op. cit., ad art. 27 n. 12 seg. ). Il grado di
concretizzazione di questa intenzione non deve essere tuttavia necessariamente
elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel
nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad
adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare
(cfr. Ruch , op. cit., ad art. 27
n. 27 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 457).
Il principio
della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee
a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),
che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga
scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola
della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di
interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità
in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.
103-106; Scolari , op. cit., n.
595-610).
3.   3.1. Il piano regolatore
del comune di Malvaglia è stato approvato dal Consiglio di Stato con
risoluzione 5 dicembre 1989 (n. 9985). Il comparto in località Palazzo,
interessato attualmente dalla zona di pianificazione, era stato attribuito per
la maggior parte della sua superficie alla zona residenziale estensiva R2 e per
la parte restante, la fascia a contatto con l'ex strada cantonale, Palazzo dei
Landfogti (mapp. 773) compreso, alla zona dei nuclei. Nella seduta del 12 giugno
2006, il consiglio comunale di Malvaglia ha adottato alcune varianti del piano
regolatore. In quella sede, per quanto qui interessa, il Palazzo dei Landfogti
è stato designato quale bene culturale d'interesse cantonale ed è stato incluso,
insieme a tutti i fondi che sino ad allora appartenevano alla zona residenziale
estensiva R2, nella zona residenziale semi-intensiva R3. Inoltre, attorno a
quell'edificio, a 8 m di distanza, è stata posta una linea d'arretramento. Con
risoluzione 11 marzo 2008 (n. 1297), il Consiglio di Stato ha approvato le
varianti. In particolare, a salvaguardia del bene culturale soprammenzionato,
il Governo ha istituito un perimetro di rispetto, che si estende su tutto il
comparto in località Palazzo qui all'esame (cfr. risoluzione governativa cit.,
pag. 14 e allegato n. 2). In merito a questo comparto e soprattutto in
riferimento alla presenza in quel luogo del Palazzo dei Landfogti, l'Esecutivo
cantonale ha tuttavia ritenuto che certe scelte pianificatorie non erano state
debitamente giustificate: esso non ha pertanto approvato l'attribuzione del
mapp. 773 (Palazzo dei Landfogti) alla zona residenziale semi-intensiva R3, che
restava pertanto assegnato alla zona dei nuclei, e ha sospeso la propria
decisione d'approvazione sia sulla linea d'arretramento di 8
 m dal Palazzo dei Landfogti, sia sull'attribuzione di parte del comparto alla
zona residenziale semi-intensiva R3, in attesa che il comune facesse chiarezza
delimitando una zona di pianificazione relativa a quel comparto (cfr. risoluzione
governativa cit., pagg. 14 e 25 e allegato n. 8). La precitata risoluzione del
Consiglio di Stato, rimasta incontestata, è frattanto cresciuta in giudicato.
3.2. Alla luce di quanto
precede, nel caso concreto, l'intenzione del municipio di Malvaglia di mutare l'ordinamento
pianificatorio vigente relativo al comparto Palazzo all'esame, è più che sufficientemente
dimostrata. La misura qui posta in contestazione ha quale presupposto la
presenza del Palazzo dei Landfogti al centro del comparto di riferimento. L'importanza
di questo monumento, risalente alla prima metà del XVI secolo, è fuori discussione.
Difatti, nel piano regolatore esso è designato, come visto in precedenza, quale
bene culturale di interesse cantonale (art. 21 cifra 1 delle norme d'attuazione
del piano regolatore; in seguito, NAPR). Come spiegato in narrativa, la
tendenza nel comparto alla banalizzazione urbanistica e alla scomparsa di
quegli elementi territoriali, che contribuiscono alla ricchezza del tessuto edilizio,
rischia di compromettere il carattere peculiare del monumento stesso e del
contesto spaziale, in cui esso è inserito e con il quale esso si compenetra.
Queste qualità esigono, a maggior ragione, di essere salvaguardate. Tant'è che,
con risoluzione 11 marzo 2008 (n. 1297), il Consiglio di Stato ha istituito un
perimetro di rispetto del bene culturale, che ricomprende tutto il comparto all'esame.
Tuttavia, ciò ancora non basta, giacché il perimetro di rispetto non
costituisce una zona d'utilizzazione a sé stante, non si sostituisce dunque ai
parametri edificatori adottati dal comune per la zona a cui si sovrappone e non
rende questi parametri puramente e semplicemente inapplicabili (DTF 115 Ia 370,
consid. 5). Ecco perché il Governo, con la precitata risoluzione ha tenuto in
sospeso l'approvazione della zona residenziale semi-intensiva R3: il comune non
aveva difatti esaminato se tale ordinamento pianificatorio soggiacente era
compatibile con gli intendimenti di protezione del perimetro di rispetto. È
appunto quanto si accinge ad intraprendere ora il comune, e per esso il
municipio, adottando la contestata zona di pianificazione. La scheda
descrittiva indica che cosa il municipio intenda valutare ed eventualmente
decidere allo scopo di approfondire la pianificazione in vista della
prospettata variante del piano regolatore: si tratta dunque di precisare gli
indirizzi dello sviluppo urbanistico del territorio adiacente al Palazzo dei
Landfogti e di introdurre delle prescrizioni che governino questo indirizzo, in
modo tale da tutelare e valorizzare meglio i contenuti storici e architettonici
del comparto. Ora, al comune vanno senz'altro riconosciuti il diritto e la
competenza di regolare in modo più dettagliato e incisivo di quanto non lo sia
attualmente l'utilizzazione del territorio che fa da contesto spaziale al
monumento in vista di una sua migliore protezione e valorizzazione. S ussiste pertanto un sicuro interesse pubblico alla modificazione del
piano regolatore vigente nel settore colpito dalla zona di pianificazione.
3.3. Pure
sorretto dall'interesse pubblico è l'impiego, nel caso in esame, della zona di
pianificazione, la quale assicura a titolo transitorio che
la pianificazione allo studio non venga ostacolata o comunque influenzata
negativamente da un uso del territorio (soprattutto sotto forma di nuove
costruzioni) contrastante col suo indirizzo.
Quanto al perimetro della
zona di pianificazione, ritenuto troppo ampio dai ricorrenti, va considerato
che, proprio per quanto spiegato in precedenza, esso non poteva essere né più
né meno esteso del perimetro di rispetto del bene culturale. I fondi dei ricorrenti
fanno parte integrante e sono direttamente interessati dalle problematiche che
investono l'intero settore di riferimento. In particolare, proprio perché non
ancora edificati, se non in trascurabile misura, contribuiscono senz'altro ad
incidere sull'assetto e la funzionalità della programmata pianificazione
salvaguardata dalla misura in contestazione (cfr. a tale proposito: la documentazione
fotografica allegata alla replica 20 gennaio 2010). Pianificazione che, va ricordato,
il provvedimento contestato deve innanzitutto garantire escludendo intralci di
sorta, senza che a questo stadio si possa conoscere con sufficiente certezza se
le superfici degli insorgenti, ora bloccate, verranno e in quale misura
effettivamente toccate. Di conseguenza, il limite della zona di pianificazione
non appare eccedere queste previsioni, né al Tribunale, in queste condizioni, è
consentito d'intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare
le implicazioni. Anche in questo caso, l'interesse pubblico appare più che
assodato.
3.4. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, va
ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura
pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente
se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT
I-1995 n. 31 consid. 2b). In concreto tutti questi requisiti sono dati. Da un
canto, il provvedimento, senz'altro idoneo, è nello stesso tempo necessario ad
assicurare che la modifica del piano regolatore possa compiutamente conseguire
gli scopi che il municipio si è prefisso. Esso vieta, di conseguenza, ogni
intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione in
via di studio. Il fatto che il municipio
avesse a disposizione un altro strumento di salvaguardia della pianificazione,
come la decisione sospensiva (art. 65 LALPT), non scalfisce minimamente la
validità, sempre sotto l'aspetto della necessità, della scelta operata dallo
stesso di optare per l'adozione di una zona di pianificazione, che assicura
migliori trasparenza e sicurezza giuridica. Va peraltro rilevato che, come ben
si deduce dal testo stesso dell'art. 65 cpv. 1 e 4 LALPT, la decisione sospensiva
costituisce una misura sussidiaria rispetto alla zona di pianificazione ed
inoltre non esclude, se del caso, nemmeno un'adozione successiva di quest'ultima. Va inoltre ricordato che un elemento di proporzionalità è già insito
negli effetti stessi della zona di pianificazione, che non vieta sic et
simpliciter qualsiasi iniziativa edificatoria, ma impedisce soltanto che un intervento
possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Intervento, che
soltanto in un caso concreto potrà essere valutato dall'autorità competente, conforme
o in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione, a seconda del grado
di definizione raggiunto in quel momento. Da ultimo, va rilevata la durata
limitata del provvedimento, di tre anni. Il sacrificio imposto ai ricorrenti
appare dunque contenuto, per cui la zona di pianificazione appare anche
conforme al principio di proporzionalità.
3.5. In conclusione, la
zona di pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una valida base
legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico, rispettosa del
principio di proporzionalità e non discriminatoria. Di conseguenza, il ricorso
presentato contro la stessa deve essere integralmente respinto.
4.   La tassa di giudizio e le
spese devono essere poste a carico dei ricorrenti in solido (art. 28 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto.
2.   I ricorrenti sono
condannati al pagamento, in solido, delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 1'200.- (milleduecento).
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario