Introduzione nelle NAPR di disposizioni relative alla posa di antenne per la telefonia mobile
Decisione del 08.09.2022, TRAM
Incarto n. 90.2019.16
ANTENNA / ANTENNE / RIEPTITORE / RIPETITORI
MODELLO A CASCATA
NORME DI ATTUAZIONE
art. 36 COST
art. 24 LBC
art. 25 cpv. 2 LBC
art. 2 LPN
art. 5 LPN
art. 7 cpv. 2 LPN
art. 8 LPN
art. 104 cpv. 2 LSTERR
art. 109 LSTERR
art. 11 cpv. 3 RLE
art. 30 cpv. 1 cf. 8 RLSTERR
art. 117 cpv. 1 RLSTERR

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Mariano Morgani
statuendo sul ricorso del 27 giugno
2019 di
RI 1
RI 2
RI
  3
patrocinate
  da:   PR 1
contro
la risoluzione del 28 maggio 2019 (n. 2638) con cui
  il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del
  Comune di Gambarogno e della sezione di Contone concernente l'introduzione
  nelle norme d'attuazione del piano regolatore (NAPR) di disposizioni relative
  alla posa di impianti per la telefonia mobile;
ritenuto, in
fatto
A. Il Comune di
Gambarogno è nato nel 2010 dalla fusione dei nove Comuni, ora frazioni, di
Contone, Caviano, Gerra, Indemini, Magadino, Piazzogna, San Nazzaro, Sant'Abbondio
e Vira. La revisione del piano regolatore del Comune di Gambarogno concernente il
territorio giurisdizionale degli allora Comuni di Magadino, Vira Gambarogno,
Piazzogna, San Nazzaro, Gerra Gambarogno, Sant'Abbondio, Caviano e Indemini
(cfr. art. 1 delle norme di attuazione del piano regolatore; NAPR) è stata
approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 21 luglio 2011 (n. 4082). Hanno
poi fatto seguito numerose varianti. Dalla revisione generale del piano
regolatore di Gambarogno è rimasto escluso l'allora Comune di Contone, già
dotato di un piano regolatore, la cui revisione è stata approvata dal Consiglio
di Stato con risoluzione dell'11 febbraio 2003 (n. 618), integrata in seguito
da alcune varianti.
B.  Il 23 gennaio
2015 sono entrati in vigore gli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 del
regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;
RL 701.110; BU 2015, 12 ), che dispongono quanto segue:
art. 30 1 Riguardo al piano delle zone,
il regolamento edilizio stabilisce:
()
8.   Le condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne
di telefonia mobile:
a)    per tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività in
particolare delle zone destinate all'abitazione mediante la protezione dalle
immissioni ideali delle antenne di telefonia mobile;
b)    per garantire il loro adeguato inserimento nel contesto
territoriale, in particolare a salvaguardia del patrimonio naturale, culturale
e del paesaggio.
art. 117 1 I Comuni provvedono ad adottare le
disposizioni di cui all'art. 30 cpv. 1 cifra 8 entro dieci anni.
C.  a. Alla luce della citata modifica normativa, il
Municipio di Gambarogno ha elaborato una variante di piano regolatore, volta
a disciplinare le condizioni per l'ubicazione e la posa di impianti per la
telefonia mobile visivamente percepibili sul territorio comunale, basata sul "modello
a cascata" proposto dalla linea guida cantonale Antenne per la
telefonia mobile , redatta nel maggio 2015 e aggiornata nel febbraio 2016
(cfr. infra , consid. 3.3).
Durante la seduta dell'8
ottobre 2018 il Consiglio comunale di Gambarogno ha adottato la citata variante
e l'introduzione degli art. 16bis NAPR di Gambarogno e 11ter NAPR di Contone,
che dispongono:
IMPIANTI PER LA TELEFONIA MOBILE
1) Per
tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività delle zone destinate in
particolare all'abitazione, le molteplici qualità ambientali paesaggistiche e
urbanistiche dei differenti contesti e alfine di evitare di minacciare e
compromettere la qualità della vita nelle abitazioni, l'attrattività sul
mercato immobiliare (compravendita) e dell'alloggio (locazione) diminuendone il
valore le antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente sono
ammissibili solo nelle seguenti zone e con le seguenti priorità:
I priorità:                 Le zone per il lavoro
(industriali e artigianali).
II priorità:               Le zone per scopi pubblici
nelle quali sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle
zone per il lavoro. Nella misura in cui tale zona è puntualmente ubicata
all'interno di altre zone vale la priorità della zona circostante.
III priorità:               Le zone miste.
IV priorità:              Le zone per scopi pubblici
dove vi è bassa frequenza e in modo discontinuo di persone.
V priorità:               Le zone per l'abitazione ad
alta densità insediativa.
VI priorità:              Le zone per l'abitazione a
carattere estensivo o destinate ad attività turistiche e alberghiere.
VII priorità:             Nuclei storici.
VIII priorità:            Le zone per scopi pubblici
con contenuti molto sensibili per la loro qualità urbanistica, architettonica,
naturalistica, paesaggistica e simbolica.
IX priorità:              100 m dalle attrezzature e
gli edifici di interesse pubblico con contenuti molto sensibili dove
soggiornano permanentemente o giornalmente le persone particolarmente esposte
quali bambini, anziani, ammalati.
2) I
gestori delle antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente devono di
volta in volta dimostrare che non siano disponibili ubicazioni efficienti nelle
zone con priorità più alta.
3) Le
domande di costruzione per antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente
che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono essere
accompagnate dalla perizia di un esperto esterno, in ordine al loro
inserimento.
4) Sono
percepibili visivamente e sottostanno alle precedenti disposizioni anche le antenne
per la telefonia mobile identificabili come tali per foggia, forma e
dimensioni, nonostante eventuali mascheramenti.
5) Le
dimensioni e segnatamente l'altezza delle antenne per la telefonia mobile non
devono eccedere quanto oggettivamente necessario per la loro funzione.
(cfr. relazione di pianificazione e norme di
attuazione relative alla variante antenne per la telefonia mobile del piano
regolatore di Gambarogno / Contone
del settembre 2017, pag. 5-6).
b. Contro la citata variante RI 1 (__________), RI 2 (__________) e RI 3 (__________) sono insorte davanti al Consiglio di Stato, chiedendo di negarne l'approvazione.
A loro detta, la medesima avrebbe recepito acriticamente la linea guida
cantonale, che propone il modello a cascata contenuto negli abrogati capoversi
2, 3 e 4 dell'art. 17 RLSt, ritenuti incostituzionali dal Tribunale federale (DTF
142 I 26). La variante si rivelerebbe pertanto a sua volta incostituzionale
nonché lesiva della loro libertà economica (art. 27 della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101) ,
della libertà d'informazione (art. 16 Cost.) e dell'obbligo di pianificare
(art. 2 della legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT;
RS 700). In particolare, le norme proposte disciplinerebbero l'ubicazione delle
antenne per la telefonia mobile in modo indifferenziato per l'intero e vasto
territorio comunale, non tenendo conto delle specificità esistenti nei singoli
comparti, né delle loro situazioni e caratteristiche territoriali e
paesaggistiche concrete, omettendo, in questo modo, di operare una ponderazione
degli interessi verificabile.
D.  Con giudizio del 28 maggio 2019 il
Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto, respingendo il gravame
interposto da RI 1, RI 2 e RI 3. Dopo aver delineato la tematica e il quadro
legale di riferimento, l'Esecutivo cantonale ha rilevato come gli art. 16bis
NAPR di Gambarogno e 11ter NAPR di Contone, la cui formulazione riprende il
sistema a cascata, ritenuto valido dall'Alta Corte federale, non ponessero
problemi dal profilo della legalità e dell'opportunità. Ha inoltre aggiunto che
con l'introduzione della nuova normativa il Comune si era conformato alla
legislazione federale e cantonale vigente in materia di pianificazione delle
antenne per la telefonia mobile.
E.  RI 1, RI 2 e RI 3 insorgono ora
davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando l'annullamento della
citata risoluzione governativa e della variante adottata dal Comune. Nel merito
esse ripropongono in sostanza i medesimi argomenti avanzati senza successo in
prima sede, che approfondiscono. Sottolineando poi l'eccessivo numero di ordini
di priorità delle due norme, esse invocano una lesione del divieto di arbitrio
e del principio della preminenza del diritto federale su quello di rango
inferiore (art. 49 Cost).
F.   a. In sede di risposta il Comune chiede
che il ricorso sia respinto con argomenti di cui si dirà, per quanto
necessario, in seguito. Anche la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione)
postula la reiezione del gravame, richiamando le motivazioni e le
considerazioni esposte nella risoluzione governativa impugnata.
b. Con la replica e la duplica le ricorrenti e la
Sezione si riconfermano nelle precedenti posizioni. Il Comune è rimasto
silente.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo
sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la
legittimazione attiva delle ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il
ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il gravame può essere giudicato sulla base degli
atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2. 2.1. In campo pianificatorio il
Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa
non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT , il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1
LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:
questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi
a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio
oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione
di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o
non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono
adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei
dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo
corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale
amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv.
3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii ). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64
ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di
approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato ( Raffaello
Balerna , La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in:
RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3. Secondo le insorgenti gli art.
16bis NAPR di Gambarogno e 11ter NAPR di Contone violerebbero le garanzie
costituzionali della libertà economica e di quella d'informazione. In
particolare, ritengono che il modello a cascata introdotto con la variante non
sia sorretto da un sufficiente interesse pubblico, in quanto basato su una
ponderazione degli interessi operata in astratto, che non si confronta con le
caratteristiche concrete del territorio comunale. La variante sarebbe pure priva
di una tabella sinottica che metta in relazione le tipologie di zona definite
dalla linea guida cantonale con le singole zone definite dal piano regolatore.
3.1. Nelle zone edificabili gli impianti di telefonia
mobile sono generalmente conformi alla zona di situazione. Tuttavia, il
Tribunale federale ha riconosciuto che per vaste fasce della popolazione tali
impianti, nella misura in cui sono riconoscibili visivamente in quanto non sono
mascherati o lo sono in modo inefficace, possono comportare un disagio
psicologico suscettibile di minacciare e compromettere la qualità della vita
nelle abitazioni, ridurre l'attrattività delle zone residenziali e diminuire il
valore degli immobili ubicati nelle loro
vicinanze. Tali ripercussioni sono state qualificate dall'Alta Corte federale
come immissioni immateriali degli impianti di telefonia mobile ,
immissioni che possono essere contrastate dai Cantoni e dai Comuni mediante gli
strumenti della pianificazione territoriale (DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 136
I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF 1C_451/2017 del 30
maggio 2018 consid. 2.5.2 ).
3.2. Nell'ambito delle
loro competenze, Cantoni e Comuni possono pertanto emanare norme edilizie e
pianificatorie volte a influenzare le ubicazioni e la costruzione delle antenne
per la telefonia mobile nelle zone residenziali, al fine di salvaguardarne il
carattere, la qualità abitativa e l'attrattività (DTF 138 II 173 consid.
7.4.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF 1C_167/2018 dell'8 gennaio 2019 consid.
2.3, 1C_451/2017 citata consid. 2.5.2) . In tal senso, come visto, gli art. 30 cpv. 1
n. 8 e 117 cpv. 1 RLst domandano ai Comuni di integrare nelle norme di
attuazione del piano rego-latore (regolamento edilizio), entro 10 anni, una
disciplina sulle condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne di
telefonia mobile. Per giurisprudenza, una simile disciplina deve comunque
rispettare i limiti posti dal diritto federale, segnatamente dalla legislazione
ambientale e dal diritto delle telecomunicazioni (DTF 133 II
321 consid. 4.3.4 con rinvii ; in proposito
si veda anche "Riassunto" a pag. 7 della linea guida federale
intitolata "Telefonia mobile: Guida per Comuni e Città", edita nel
2010 dall'Ufficio federale dell'ambiente [UFAM], delle comunicazioni [UFCOM],
dello sviluppo territoriale [ARE], consultabile sul sito internet
www.bafu.admin.ch/bafu/it/home/temi/elettrosmog/pubblicazioni-studi.html) . In particolare, i Comuni non possono adottare norme che
mirano a proteggere la popolazione dalle immissioni delle radiazioni non
ionizzanti, tale ambito essendo regolato a livello federale esaustivamente dall' ordinanza sulla protezione dalle
radiazioni non ionizzanti del 23 dicembre 1999 (ORNI; RS 814.710), emanata in base alla legge
federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01),
che dunque non
lascia spazio a normative cantonali o comunali (cfr. DTF 133 II 321 consid.
4.3; RtiD I-2006 n. 26 consid. 4; linee guida cantonali "Antenne per la
telefonia mobile" del febbraio 2016, pto. 3, pag. 3). Non possono neppure
dotarsi di disposizioni che ostacolano gli interessi pubblici perseguiti dalla LTC, legge questa che
tende a garantire a tutte le cerchie della popolazione in tutte le parti del
Paese un servizio universale di telecomunicazione affidabile e a prezzi
accessibili nonché a rendere possibile una concorrenza efficace nella fornitura
dei servizi di telecomunicazione (cfr. art. 1 LTC). I Comuni possono pertanto
adottare, per esempio, norme che escludono esplicitamente le antenne di telefonia
mobile da determinate aree soggette a particolare protezione (pianificazione
negativa, Negativplanung ) o le assegnano a determinati comparti
(pianificazione positiva, Positivplanung , cfr. DTF 142 I 26 consid. 4.2, 138 II 173 consid.
6.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; linea guida federale citata, cap. 4.2.3, pag. 33 seg. ) . Di regola, queste regolamentazioni non devono comunque
limitarsi a valutazioni riferite a singole parti di territorio, ma devono
essere elaborate in un contesto più ampio, che tenga conto di una visione
globale di tutti i problemi rilevanti (cfr. DTF 133 II 353 consid. 4.2., 133 II 321
consid. 4.3.4., 133 II 64 consid. 6.4; Heinz
Aemisegger , Die bundesrechtliche Rechtsprechung zu Standortgebundenheit
und Standortplanung von Mobilfunkanlagen, in: VLP-ASPAN, Dossier zu Raum &
Umwelt n. 2/08, cap. 3.1.2.; Benjamin
Wittwer , Bewilligung von Mobilfunkanlagen, II ed., Zurigo 2008, pag. 107
segg.; per tutto quanto precede: STA 90.2008.75 del 14 aprile 2011, 52.2016.182
del 9 marzo 2010 consid. 3). Ammissibili sono
inoltre modelli a cascata ( Kaskadenmodelle ), elaborati in considerazione
della situazione concreta del singolo Comune (cfr. DTF 142 I 26 consid. 4.2,
4.4 e 4.5 e rinvii, 141 II 245 consid. 2.1, 138 II 173 consid. 6.4-6.6; STA
52.2015.437-440 del 31 agosto 2017 consid. 2.3). Il Comune è libero di adottare
la soluzione pianificatoria che ritiene più adeguata, purché essa sia conforme
al diritto federale, ossia consenta uno sviluppo della rete di telefonia mobile
che sia compatibile con le disposizioni in materia ambientale e con le esigenze
degli operatori e dei clienti finali, oltre che con la sensibilità della
popolazione. Il disciplinamento comunale non deve dunque in nessun caso
condurre al divieto di posare antenne (cfr. linea guida cantonale citata, p.to.
6, pag. 5).
3.3. Come detto, il modello a cascata
costituisce uno dei possibili sistemi di
pianificazione a disposizione dei Comuni per disciplinare l'ubicazione delle
antenne di telefonia mobile sul proprio territorio. Questo modello, che il
Tribunale federale ha giudicato lecito (cfr. DTF 138 II 173 consid. 6; STF
1C_51/2012 / 1C_71/2012 del 21 maggio 2012 consid. 5.5), è applicabile
unicamente agli impianti di telefonia mobile percepibili visivamente, ossia
riconoscibili nella loro forma e fattezza e quindi atti a generare secondo la
giurisprudenza federale le immissioni immateriali di cui si è detto al
considerando 3.1. Esso introduce un ordine di priorità fra le diverse zone d'utilizzazione,
classificandole a seconda del loro grado di sensibilità: le zone percepite
dalla popolazione come "meno sensibili" (zone lavorative, produttive,
industriali) sono poste in priorità più alta (I), mentre quelle destinate
esclusivamente alla residenza hanno una priorità più bassa. In base a tale
sistema, un'antenna in una zona di priorità inferiore è ammessa unicamente
nella misura in cui gli operatori di telefonia mobile dimostrano che per motivi
di ordine tecnico o inerenti alla disponibilità del sito non è possibile
realizzarla in una zona di priorità superiore (cfr. linea guida federale
citata, cap. 4.2.3., pag. 33 seg.). In questo senso, alle pag. 5 e 6 la linea
guida cantonale nella versione aggiornata del febbraio 2016 propone una "norma
tipo" basata su un modello a cascata caratterizzato da nove livelli
(gradi) di priorità:
1.    Le antenne per la telefonia mobile
percepibili visivamente sono ammissibili solo nelle seguenti zone e con le
seguenti priorità:
I.         priorità:             zone
per il lavoro;
II.        priorità:             zone
per scopi pubblici nelle quali sono ammessi contenuti con ripercussioni
paragonabili a quelle delle zone per il lavoro;
III.       priorità:             zone
per l'abitazione nelle quali sono ammesse anche attività di produzione di beni
e servizi;
IV.       priorità:             zone per
il tempo libero;
V.       priorità:             zone
destinate esclusivamente all'abitazione a carattere intensivo (alta densità);
VI.       priorità:             nuclei;
VII.      priorità:             zone
destinate esclusivamente all'abitazione a carattere estensivo (bassa densità);
VIII.     priorità:             zone per
scopi pubblici nelle quali non sono ammessi contenuti con ripercussioni
paragonabili a quelle delle zone per il lavoro;
IX.       priorità:             aree
delimitate dal raggio di 100 metri da locali dove soggiornano persone
particolarmente sensibili (bambini, anziani, ammalati).
2.    I gestori delle antenne per la
telefonia mobile percepibili visivamente devono di volta in volta dimostrare
che non sono disponibili ubicazioni nelle zone con priorità più alta.
3.    Le domande di costruzione per
antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente che interessano beni
naturali, culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla
perizia di un esperto esterno, in ordine al loro inserimento.
4.    Sono percepibili visivamente e
sottostanno alle precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia
mobile identificabili come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante
eventuali mascheramenti.
5.    Le dimensioni e segnatamente l'altezza
delle antenne per la telefonia mobile non devono eccedere quanto oggettivamente
necessario per la loro funzione.
4.   Le restrizioni dei diritti
fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere giustificate da un
interesse pubblico preponderante e
rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 132
I 282 consid. 3.2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità
costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato
deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
4.1. Il principio della legalità prevede che la
limitazione di un diritto fondamentale deve fondarsi su una norma generale e
astratta. Essa deve essere sufficientemente precisa in modo da garantire la
sicurezza del diritto. L'agire dell'amministrazione nel singolo caso deve
essere prevedibile e rispettare il principio della parità di trattamento. La
precisione che la base legale deve avere dipende dalla gravità della
limitazione del diritto fondamentale (DTF 130 I 360 consid. 1).
4.2. In linea generale, è pubblico l'interesse che
coinvolge la generalità dei cittadini o una
sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di
pianificazione del territorio esso è
segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante,
chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui
contrapposti interessi pubblici e privati in gioco ( RDAT I-2000 n. 24 consid.
4.1. con rinvii; Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy- Ecabert ,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594 ). Se per restringere la proprietà può essere
invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi ordine di motivi, le
restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o di
politica sociale oppure su misure di pianificazione del territorio (DTF 132 I
282 consid. 3.3). Il fatto che queste misure possano avere degli effetti
secondari anche sulla libera concorrenza non le rende di per sé contrarie a
questo principio (STF 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg
Paul Müller/Markus Schefer , Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der
Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag.
1071).
4.3. Il principio della proporzionalità esige invece
che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),
che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo
venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario
(regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i
mezzi utilizzati ( regola
della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con
rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 103-106; Scolari , op.
cit., n. 595-610).
5. 5.1.
5.1.1. A proposito del
modello a cascata già si è detto come in più di un'occasione il Tribunale
federale ne abbia confermato l'ammissibilità a determinate condizioni (cfr. supra ,
consid. 3.3). Nel caso di specie, mediante l'introduzione nelle NAPR dei nuovi art.
16bis NAPR di Gambarogno e 11ter NAPR di Contone, il Comune ha inteso
disciplinare la pianificazione degli impianti per la telefonia mobile sul suo
territorio, facendo in modo che la scelta della loro ubicazione rispettasse un
ordine di priorità. La relazione di pianificazione del settembre 2017 (Relazione
2017), accompagnante la modifica, dopo aver formulato a pag. 1 delle
considerazioni introduttive ed esposto al capitolo 1 il quadro giuridico di
riferimento, presenta al capitolo 3 la variante, riportando al sottocapitolo
3.1 il testo della nuova norma che verrebbe inserita nelle NAPR (cfr. supra consid. C.a) e specificando al sottocapitolo 3.2 che le definizioni di zona fanno
riferimento all'art. 27 RLst . Precede il capitolo 3 il capitolo 2,
intitolato La descrizione delle zone e delle priorità , che contiene una
sorta di compendio/commento ai singoli gradi di priorità previsti dalla nuova
norma. Ad esempio, per quanto attiene al grado di priorità I (zone industriali
e artigianali), viene spiegato che le zone industriali e artigianali sono
quelle che meglio si prestano ad ospitare un'antenna per la ricetrasmissione
sia da un punto di vista dell'inserimento paesaggistico che sulla salute. Dal
punto di vista paesaggistico l'antenna è una struttura che s'inserisce bene
nella tipologia insediativa di una tale zona. In queste zone abbiamo comunque
la presenza di addetti la cui presenza è temporalmente inferiore alla residenza (cfr. pag. 4). Seguono poi i singoli commenti relativi a tutti gli altri gradi
di priorità (II-IX, cfr. pag. 4-5). Alla luce di tale impostazione, le critiche
delle ricorrenti risultano fondate per i seguenti motivi.
5.1.2.
Il territorio del Comune di Gambarogno ha una superficie complessiva di 51.89
km 2 ed è uno dei comuni più estesi del Cantone. Secondo la relazione
di pianificazione agosto 2008 (Relazione 2008), accompagnante la revisione
generale del piano regolatore (cfr. supra consid. A), pag. 12-13,
Il Gambarogno
si presenta come una fascia stretta di terra in ripido rilievo disegnata sul
versante montano, schiacciata tra il lago e i boschi, con una conformazione
percettivamente bidimensionale, omogenea e costante, divisa in settori
solamente dai molteplici riali. Questa topologia uniforme ha permesso il suo
quasi totale sfruttamento [edificatorio, n.d.R.] in modo omogeneo e indifferenziato
(). Le uniche diversità nel Gambarogno () sono state imposte dalla presenza
delle infrastrutture stradali e ferroviarie, che hanno in alcuni casi limitato
l'edificazione salvaguardando alcuni comparti ancora aperti. Non si può dire la
stessa cosa dei riali e delle rive del lago che purtroppo non hanno ottenuto lo
stesso effetto "limitante" e non sono riuscite a conservare il loro
compito di differenziare l'immagine. Il Gambarogno vive in questa "monotonia"
di paesaggio antropizzato che ha l'unico momento di vivacità nei suoi preziosi
delta () e nel suo rilievo montano con l'eccezionale presenza dei suoi monti e
della sua foresta. () Quest'ultima rappresenta l'80% della superficie
complessiva della regione, mentre le superfici utilizzate per gli insediamenti
e il traffico si limitano a meno dell'8% del totale.
Con
riferimento allo sviluppo urbanistico degli insediamenti, la Relazione 2008
spiega che la mancata identificazione tipologica delle aree residenziali ha
comportato uno sviluppo degli insediamenti "a tappeto" lungo tutto il
comprensorio con intensità decrescente verso il basso Gambarogno (pag. 15). I nuclei storici sono spesso stati assorbiti da questa uniformità
insediativa precludendone la lettura urbanistica dell'impianto e dei valori che
esso rappresenta (pag. 16). Dal profilo pianificatorio, la revisione
approvata dal Consiglio di Stato nel 2011 si è dunque posta, in particolare, come
obiettivo di rivalorizzare, dal profilo pianificatorio e gestionale, la
funzione strutturante del paesaggio e, per quanto attiene agli insediamenti, di
definire nuovi concetti pianificatori, promuovendo un riordino urbanistico
(cfr. pag. 61-64). Oltre ai piani particolareggiati elencati all'art. 43 NAPR,
il piano delle zone suddivide il territorio comunale in zona del nucleo (art.
33, 33 bis, 33 ter, 33 quater e 33 quinquies NAPR), zona di completazione del
nucleo (art. 34 NAPR), zona residenziale intensiva speciale (art. 35 NAPR),
zona residenziale intensiva (art. 36 NAPR), zona residenziale semi-intensiva
(art. 37 NAPR), zona residenziale estensiva con particolari prescrizioni
paesaggistiche (art. 38 NAPR), zona artigianale-commerciale e di servizio (art.
39 NAPR), zona industriale-artigianale (art. 40 NAPR), zona alberghiera (art.
41 NAPR), zona turistica (art. 42 NAPR) e zona per edifici e attrezzature di
interesse pubblico (art. 44-46 NAPR). A queste zone si aggiungono quelle
mutuate dal piano regolatore consortile approvato dal Governo con risoluzione
del 12 luglio 1985 (n. 4004), mantenute in vigore a titolo transitorio nell'ambito
dell'approvazione del 2011 (cfr. supra consid. A e capitolo VIII delle
NAPR di Gambarogno), che aveva in seguito formato oggetto di numerosi ricorsi
presso il Tribunale cantonale amministrativo, nel frattempo evasi. Il
territorio del Comune è poi ricco di componenti naturali e paesaggistiche di
grande pregio, protette anche a livello federale (cfr. art. 18-21 e 24 NAPR
nonché piani del paesaggio) nonché di numerose testimonianze culturali (cfr.
art. 29 NAPR), di cui due (Complesso di San Carlo: chiesa e casa parrocchiale e
villa Ghisler a Magadino) protette a livello federale (cfr. inventario
svizzero dei beni culturali d'importanza nazionale e regionale [inventario PBC]
approvato nella sua quarta edizione il 13 ottobre 2021 dal Consiglio federale
in base all'art. 3 cpv. 2 dell'ordinanza sulla protezione dei beni
culturali in caso di conflitto armato del 17 ottobre 1984; OPBC; RS 520.31) .
5.1.3. Per quanto attiene
al territorio della frazione di Contone, compreso fra il Comune di Cadenazzo e
la frazione di Magadino, esso presenta, dal profilo morfologico, una fascia
pedemontana boscata e una parte pianeggiante compresa fra il piede collinare e
la linea ferroviaria per Locarno. Secondo il rapporto di pianificazione del 15
novembre 1999 (Rapporto 1999), pag. 7,
L'organizzazione
territoriale del Comune si è sviluppata a partire da due elementi situati nella
parte pianeggiante ():
°  il
Nucleo ();
°  il
nuovo asse stradale di collegamento Bellinzona  Cadenazzo  Locarno.
L'evoluzione
dell'insediamento è direttamente legata al declino dell'attività agricola ed
all'emergere di nuove domande, in particolare in campo residenziale e
commerciale, che hanno determinato:
°  un
progressivo spostamento del baricentro comunale verso l'asse stradale
principale;
°  l'occupazione
degli spazi pianeggianti con interventi edilizi puntuali e prevalentemente di
tipo estensivo ();
°  l'assenza
di una logica di relazione tra i diversi insediamenti ().
Questa
dinamica () ha prodotto un territorio edificato a macchia di leopardo, unita
all'assenza di particolari emergenze naturali ed al segno debole ed incoerente
del reticolo formato dai canali di drenaggio, dalle strade di raggruppamento e
dalla linea ferroviaria ().
Con riferimento agli
insediamenti, la revisione approvata nel 2003 (cfr. supra consid. A) si
prefigge dunque di rilanciare la vocazione residenziale e commerciale del
Comune, attraverso una ricucitura dell'insediamento in corrispondenza della
strada cantonale () e la progettazione di linee di forza nel territorio che
sappiano creare un'identità spaziale (pag. 13). Il piano delle zone
suddivide il territorio di Contone in zona edificabile intensiva (R13; art. 21
NAPR), zona edificabile mista (ZM; art. 21.bis NAPR), zona edificabile
estensiva (R10; art. 22 NAPR), zona del nucleo (art. 23 NAPR), zona edificabile
per attività lavorative (ZAL; art. 24 NAPR) e zona per attrezzature ed edifici
di interesse pubblico (art. 27 NAPR). Il piano del paesaggio indica poi alcune
zone di protezione naturalistica (art. 14 NAPR) e d'interesse archeologico
(art. 18 NAPR). La frazione annovera un bene culturale protetto a livello
locale (Chiesa di San Giovanni; art. 17 NAPR).
5.1.4. In linea di
principio la necessità di disciplinare la posa di antenne per la telefonia
mobile sul territorio di Gambarogno è suffragata da un eminente interesse
pubblico. La presenza di vaste zone destinate all'abitazione, alle quali
possono essere assimilate anche quelle destinate alle attività alberghiere,
nonché la sussistenza di numerosi beni culturali e di vaste aree di protezione
naturalistica a diretto contatto con la zona edificabile, fanno sì che le
premesse di cui all'art. 30 cpv. 1 n. 8 RLst risultino date. Sempre in linea di
principio, la scelta del Comune di adottare al cpv. 1 degli art. 16bis NAPR di
Gambarogno e 11ter NAPR di Contone il modello a cascata per disciplinare la
posa degli impianti per la telefonia mobile sul proprio territorio appare
sorretta da valide ragioni per il fatto che l'area edificabile comunale
presenta destinazioni abbastanza diversificate (zone produttive, zone
residenziali, zone miste, numerose aree atte ad ospitare attrezzature e
costruzioni d'interesse pubblico), ciò che permette una loro classificazione in
diversi gradi di priorità a seconda dei contenuti ivi ammessi. Tuttavia la
variante è completamente priva sia dell'analisi territoriale necessaria per
comprovare la bontà della disciplina codificata al cpv. 1 delle due norme (DTF
142 I 26 consid. 4.5 con riferimenti, 138 II 173 consid. 6.6), sia della
verifica delle scelte concrete effettuate dai piani regolatori di Gambarogno e
Contone in relazione al proprio territorio edificabile tramite la sua suddivisione
nelle varie zone di utilizzazione e ai loro contenuti. Basti citare, a titolo d'esempio,
che, per quanto attiene al grado di priorità I in cui sono inserite le zone
per il lavoro (industriali e artigianali) , il piano regolatore del
Gambarogno non dispone di zone in cui sono ammesse solo attività industriali
e/o artigianali, ma prevede unicamente a Quartino una zona artigianale e
commerciale e dei servizi (Quartino ovest) e una zona industriale e artigianale
e commerciale (Quartino est). Inoltre, essendo, come visto, il territorio comunale
molto vasto (51,89 km 2 ), non è dato di sapere se il problema legato
alla posizione periferica delle due zone rispetto al comparto insediativo del
Comune, sia stato affrontato e approfondito, come avrebbe dovuto. Discorso
analogo vale per la ZAL della frazione di Contone, destinata, secondo l'art. 24
NAPR, a insediamenti di tipo produttivo, commerciale e di servizio delle
attività produttive . Confrontato con le critiche, pertinenti, delle
insorgenti in merito all'impostazione della variante, il Comune in sede
responsiva non si è espresso in proposito, limitandosi a considerazione d'ordine
generale.
5.1.5. Un'altra forte criticità afferente alla
variante consiste nel fatto che l'attribuzione ai vari gradi di priorità delle
zone avviene secondo una definizione che non trova riscontro nei piani
regolatori di Gambarogno e della sezione di Contone ma che costituisce una sorta
di sintesi fra quanto riportato all'art. 27 RLst e al capitolo 6 della linea
guida cantonale, ciò che non permette di localizzare con certezza gli ordini di
priorità, comportando seri problemi in sede applicativa. Anche qui basti citare
a titolo d'esempio che nelle zone miste , assegnate al grado di priorità
III, ricadono in pratica tutte le zone residenziali del comune di Gambarogno e
della sezione di Contone (benché il commento/compendio contenuto al capitolo 2
della Relazione 2017 osservi, a pag. 4, in proposito che nel caso che ci
riguarda solo lungo la strada cantonale di Contone vi è una vera zona mista
dove la funzione residenziale non può oltrepassare il 40% della superficie
abitativa totale ), e di conseguenza anche le zone per l'abitazione ad
alta densità insediativa , assegnate al grado di priorità V, e quelle per
l'abitazione a carattere estensivo , assegnate al grado di priorità VI. Manifestamente
il commento/compendio non permette di sanare queste lacune, poiché espone
considerazioni d'ordine generale sui vari tipi di zona e cita solo a titolo
illustrativo alcune realtà comunali. Valga anche qui a titolo d'esempio il
commento al grado di priorità II, pag. 4, secondo cui in questa categoria
entrano quelle strutture pubbliche dove sono ammesse quelle attività che
potrebbero anche essere realizzate in zone lavorative. Ne è un esempio il centro
ingombranti di Quartino piuttosto che un magazzino comunale piuttosto che un
bacino dell'acqua potabile . L'impressione che se ne ricava è quella di un
testo programmatico, preludio di un'analisi concreta del territorio e delle
zone previste dai piani regolatori, che in casu fa (ancora) difetto.
Peraltro nella Relazione 2017 manca una riflessione anche in
merito all'opportunità di adottare soluzioni di gestione alternative degli
impianti (in particolare: pianificazione positiva o negativa.
5.1.6. In definitiva,
come rettamente sostengono le ricorrenti, il Comune non ha sufficientemente dimostrato
l'interesse pubblico alla base della sua scelta né ha compiuto la necessaria
ponderazione degli interessi. Ne discende che a torto il Governo ha approvato
l'introduzione di questo capoverso, che deve quindi essere annullato. Vista la
loro stretta correlazione, l'annullamento del cpv. 1 degli art. 16bis
NAPR di Gambarogno e 11ter NAPR di Contone comporta l'annullamento
dei cpv. 2 delle medesime norme, che si fondano direttamente sul modello a
cascata.
5.2.
5.2.1. Salvo per alcune modifiche lessicali ininfluenti
( percepibili invece che riconoscibili al cpv. 2 e 3; identificabili invece di riconoscibili visivamente al cpv. 4), gli art. 16bis
NAPR di Gambarogno e 11ter NAPR di Contone riprendo no
testualmente nei successivi capoversi il tenore della "norma tipo"
elaborata dal Dipartimento del territorio nella direttiva cantonale (cfr. supra ,
consid. 3.3). Il loro cpv. 3 dispone che le domande di costruzione per antenne
per la telefonia mobile percepibili visivamente che interessano beni naturali,
culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla perizia di un
esperto esterno, in ordine al loro inserimento . Nelle sue finalità tale
disposizione sembrerebbe rispondere a un interesse pubblico, nella misura in
cui mira a proteggere oggetti e luoghi particolarmente sensibili e tutelati
dalle ripercussioni estetiche negative derivanti dalla posa di impianti per la
telefonia mobile. Sennonché, imponendo agli operatori telefonici di far
allestire sistematicamente una perizia, essa risulta lesiva del principio della
proporzionalità in senso stretto (cfr. supra ,
consid. 4.3) .
5.2.2. La
LST prevede all'art. 104 cpv. 2 (= art. 94 cpv. 2, fino al 9 febbraio 2015; BU
2015, 40) una clausola estetica positiva ( principio operativo )
applicabile a tutto il territorio cantonale. Tale norma esige che gli
interventi si inseriscano nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa. L'art.
100 RLst precisa che ciò si verifica quando un progetto si integra nello
spazio circostante, ponendosi in una relazione di qualità con le preesistenze e
le caratteristiche dei luoghi . Il principio d'inserimento ordinato e
armonioso è applicato dall'Ufficio della natura e del paesaggio (art. 109 cpv.
1 LST, art. 109 cpv. 1 lett. b RLst), nell'esame delle domande di costruzione
che riguardano i progetti edilizi fuori dalle zone edificabili (art. 24 e 25
LPT), i nuclei, le rive dei laghi ed i paesaggi d'importanza federale e
cantonale e le zone edificabili, in quest'ultimo caso se il progetto comporta
un impatto paesaggistico significativo. Per il resto, all'interno della zona
fabbricabile, esso è applicato dai comuni, che possono richiedere il parere del
Cantone (cfr. art. 109 cpv. 2 LST). Tale principio trova dunque applicazione
anche nell'esame delle domande concernenti le antenne di telefonia mobile,
ancorché nel loro caso, di principio, non sia applicabile un metro di giudizio troppo severo, posto che la loro
ubicazione e il loro aspetto sono spesso dettati da esigenze tecniche (cfr. STF
1C_98/2011 del 22 settembre 2011 consid. 6.1; Christoph
Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf , Zürcher Planungs- und Baurecht,
Zurigo 2011, pag. 674).
Per rapporto agli
interventi che coinvolgono un bene culturale protetto di interesse cantonale o
che avvengono all'interno del suo perimetro di rispetto , la legge sulla
protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100) impone d'altronde che essi siano autorizzati dall'autorità
cantonale, segnatamente dall'Ufficio dei beni culturali
(UBC; art. 24 cpv. 1 e 25 cpv. 1 LBC), sentito il parere della Commissione dei
beni culturali (CBC; art. 24 cpv. 2 LBC in combinazione con l'art. 19 del
regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004; RBC; RL 445.110). La consultazione preliminare della CBC da parte del municipio è
invece facoltativa, ma pur sempre possibile, per progetti che coinvolgono beni
protetti di interesse locale (art. 25 cpv. 2 LBC).
Per quanto attiene invece agli oggetti protetti a
livello federale, la legge federale sulla protezione della natura e del
paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451) dispone all'art. 7 cpv. 2 che sia
raccolta la perizia della Commissione federale per la protezione della natura e
del paesaggio (CFNP) e della Commissione federale dei monumenti storici (CFMS)
se, nell'adempimento di un compito delle Confederazione ai sensi dell'art. 2
LPN - quale è, secondo la giurisprudenza federale, il rilascio di una licenza
edilizia per la costruzione di un impianto di telefonia mobile (DTF 131 II 545
consid. 2.2; cfr. Peter Heer in: Institut für Schweizerisches und Internationales Baurecht e
al. [curatori], Baurecht 2019, Aktuelle
Rechtsfragen zum ISOS, pag. 192) - un oggetto
iscritto in un inventario federale ai sensi dell'articolo 5 LPN (quale, ad
esempio, l'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza
nazionale [ISOS]) può subire un danno
rilevante oppure se sorgono questioni d'importanza fondamentale. Oltretutto, la
LPN conferisce alla CFNP e alla CFMS la facoltà di allestire motu proprio una perizia facoltativa in casi gravi (cfr. art. 8 LPN).
Da quanto esposto emerge che sia
il diritto cantonale sia quello federale prevedono già l'intervento di autorità
specializzate al fine di valutare l'inserimento nel paesaggio degli impianti di
telefonia mobile e le ripercussioni di questi ultimi in contesti
particolarmente sensibili - dal profilo naturalistico, paesaggistico e
culturale - e protetti. Alla luce di ciò
appare invero eccessivo pretendere l'inoltro sistematico di una perizia di un
esperto esterno nel caso di impianti che interessano beni naturali, culturali e paesaggi
protetti. A maggior ragione che la legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE;
RL 705.100) e il relativo regolamento di applicazione del 9 dicembre 1992 (RLE;
RL 705.110) consentono all'autorità, laddove necessario, di chiedere all'istante
in licenza ulteriori informazioni e completamenti e, in casi partico-lari,
anche l'allestimento di studi speciali o perizie (cfr. art. 11 cpv. 3 RLE). Ne
consegue che il cpv. 3 degli art. 16bis
NAPR di Gambarogno e 11ter NAPR di Contone dev'e ssere annullato.
5.3. In
considerazione dell'annullamento dei primi tre capoversi degli art. 16bis
NAPR di Gambarogno e 11ter NAPR di Contone, nella misura in cui il cpv. 4
rinvia a questi ultimi va anch'esso annullato. In merito a tale disposto giova
tuttavia rilevare come esso appaia sorretto da un sufficiente interesse pubblico ritenuto che s'innesta nel solco della
giurisprudenza federale secondo cui le ripercussioni immateriali generate dagli
impianti di telefonia mobile derivano unicamente da impianti direttamente visibili (né nascosti né mascherati) o
indirettamente riconoscibili visivamente in
quanto mascherati o nascosti in modo inefficace (cfr. DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 136 I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321
consid. 4.3.4; STF 1C_451/2017 del 30 maggio 2018 consid. 2.5.2, citate al consid. 3.1).
La norma mira infatti a preservare la qualità di vita nelle zone abitative del
piano, conservandone intatta l'attrattività. Inoltre non viola il principio
della proporzionalità, ritenuto che non tocca le antenne telefoniche
opportunamente rese invisibili o indistinguibili per forma e fattezza
attraverso l'ausilio di efficaci metodi di mascheramento (come ad esempio l'inserimento
dell'impianto nella falda dei tetti, la sua accurata integrazione nei comignoli
ecc.), per le quali il Tribunale federale ha infatti rilevato come l'interesse
pubblico a prevenire le immissioni immateriali generate delle stesse sia a tal punto contenuto da
rendere sproporzionata qualsiasi restrizione della libertà degli operatori di
scegliere dove ubicarle (cfr. STF 1C_451/2017 citata consid. 2.6). Esaminando
un'analoga disposizione introdotta dal Comune di Rothenburg nel Canton Lucerna,
l'Alta Corte federale ha inoltre considerato come la formulazione visuell
als solche wahrnehmbare Antenne ("antenna percepibile visivamente come
tale") non violi il diritto federale, sebbene sia indeterminata e conceda
all'autorità comunale ampio potere d'apprezzamento nello stabilire in quali
casi un impianto di telefonia mobile sia da considerarsi tale (cfr. STF
1C_451/2017 citata consid. 4.8.1-4.8.4).
5.4. Può invece essere mantenuto in vigore il
cpv. 5 degli art. 16bis NAPR di Gambarogno
e 11ter NAPR di Contone , in
quanto il suo contenuto, che si limita a codificare la giurisprudenza in
materia di conformità di zona e di altezza delle antenne per la telefonia
mobile (cfr. DTF 142 I 26 consid. 4.2,
141 II 245 consid. 2.1, 138 II 173 consid. 5.3, 133 II 321 consid. 4.3.1 e
4.3.2; STA 52.2016.466 del 14 settembre 2018 consid. 2.2, 3.5 ), non viola il diritto. La risoluzione
governativa impugnata va dunque confermata limitatamente a tale punto.
6.   6.1. In esito a tutte le
considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente accolto e la
risoluzione governativa impugnata annullata nella misura in cui approva i
capoversi da 1 a 4 degli art. 16bis NAPR di Gambarogno e 11ter NAPR di Contone.
6.2. La tassa di giustizia è posta in capo alle
ricorrenti in proporzione al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm),
mentre sono date le premesse per sollevare l'ente pubblico da tale obbligo
(art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune, tuttavia, è tenuto a versare le ripetibili
alle insorgenti, patrocinate, proporzionalmente al grado di successo dell'impugnativa
(art. 49 cpv. 1 LPAmm), a valere per entrambe le sedi di ricorso.
Per
questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
Di conseguenza la risoluzione del 28 maggio 2019 (n.
2638) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva i cpv. 1-4 degli art. 16bis NAPR di Gambarogno e 11ter
NAPR di Cont one.
2.   La tassa di giustizia di fr. 900.-
è posta a carico delle ricorrenti, alle quali va retrocesso l'importo di fr. 1'100.-
anticipato in eccesso. Il Comune verserà alle insorgenti complessivamente fr. 2'000.-
per ripetibili di entrambe le sedi di ricorso.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     Il vicecancelliere