Tassa per il servizio di raccolta dei rifiuti - assoggettamento di un'attività indipendente da estetista esercitata a domicilio
Decisione del 24.01.2023, TRAM
Incarto n. 52.2019.447
TASSA DEI RIFIUTI
art. 18 LALPAMB
art. 32a LPAMB

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 24 settembre
2019 del
Comune
  di RI 1,
rappresentato
  dal suo Municipio,
contro
la risoluzione del 28 agosto 2019 (n. 4119) del
  Consiglio di Stato che ha accolto l'impugnativa inoltrata da CO 1 avverso la
  decisione del 28 dicembre 2018 del Municipio di __________ in materia di
  tassa raccolta rifiuti;
ritenuto, in
fatto
A. CO 1 è domiciliato a __________.
Presso la sua abitazione, in cui egli vive con la moglie, __________,
quest'ultima ha svolto fino al 31 dicembre 2016 un'attività indipendente quale
estetista, professione che essa ha sospeso a causa di problemi di salute e ha
ripreso poi da inizio del 2018. Il 28 dicembre 2018 il Comune di RI 1 ha emesso a carico di CO 1 una fattura di
fr. 240.- (IVA inclusa) relativa alla tassa annua base per il servizio di
raccolta rifiuti per l'anno 2018 per l'attività indipendente svolta dalla
moglie. Il 31 gennaio 2019 CO 1 ha scritto all'Autorità comunale contestando il
suddetto tributo sostenendo che l'attività non venisse più svolta da casa in
quanto i locali utilizzati non rispetterebbero le norme stabilite dall'Ufficio
di sanità; la professione pertanto verrebbe esercitata unicamente su chiamata e
presso i clienti, motivo per cui non vi sarebbero rifiuti smaltiti
nell'abitazione familiare. Con lettera del 14 febbraio 2019 il Comune di RI 1
ha spiegato i motivi dell'imposizione della tassa in parola. Il 13 marzo 2019 CO
1 si è poi rivolto al Consiglio di Stato contestando nuovamente la tassa base
per i rifiuti; l'Esecutivo cantonale, rilevato che il contribuente aveva
contestato il tributo in parola già il 31 gennaio 2019 e che nella specifica
procedura comunale non è dato il rimedio del reclamo, ha decretato l'apertura
della procedura di ricorso.
B. Con giudizio del 28
agosto 2019 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso presentato da CO 1.
Evocato il quadro normativo applicabile e accertata la base legale per il
tributo in questione, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che, nonostante
l'attività di estetista sia di per sé atta a produrre rifiuti, l'Autorità
comunale non avesse comprovato l'esistenza e lo svolgimento di un simile lavoro
presso l'abitazione di __________ e ciò a fronte delle dichiarazioni del
contribuente secondo cui le prestazioni professionali sarebbero fornite su
chiamata solo presso i clienti, dove i pochi rifiuti prodotti sarebbero stati
smaltiti e che nemmeno abiterebbero a __________.
C. Avverso quest'ultima
pronuncia, il Comune di RI 1 si aggrava dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendone l'annullamento con contestuale conferma della tassa
base per il servizio della raccolta rifiuti del 28 dicembre 2018. Esso ritiene
che, così come rilevato dall'Esecutivo cantonale, l'attività in parola sia
suscettibile di generare rifiuti ciò che già fonda l'assoggettamento alla tassa
base, senza che l'Autorità comunale debba accertare il quantitativo dei rifiuti
effettivamente prodotti. Lamenta una disparità di trattamento rispetto ad altre
attività altrettanto suscettibili di generare rifiuti, anche quando le
prestazioni professionali vengono fornite in altri Comuni, ed eccepisce che la
gestione amministrativa e logistica (magazzino) della professione comporta
comunque la produzione, quantomeno potenziale, di rifiuti a __________ e ciò
nonostante il servizio venga poi fornito al domicilio dei clienti.
D. All'accoglimento del
ricorso si oppone CO 1 con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in
seguito. A identica conclusione perviene il Consiglio di Stato senza formulare particolari osservazioni.
E. In sede di replica il
Comune di è riconfermato nella propria domanda di giudizio. Il resistente non
ha presentato osservazioni di duplica.
Considerato, in
diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo
è data (art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987;
LOC; RL 181.100). La tempestività del ricorso (art. 68 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) e la
legittimazione a ricorrere del Comune (art. 209 lett. b LOC), sono certe per cui
il gravame è ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti
senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. La tassa
per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, vale a dire un compenso
particolare imposto al privato per
una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio
pubblico (DTF 111 Ia 326 in: RDAT 1986 n. 38 consid. 7). Essa deve pertanto
poggiare su una legge in senso formale e ossequiare inoltre i principi della
copertura dei costi (condizione comunque controversa per talune tasse di
utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la
terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la
qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118
Ia 320 segg. consid. 3, 4b e 4c, 111 Ia 326 consid. 7). La fissazione della
tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato
all'art. 8 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18
aprile 1999 (Cost.; RS 101) e il divieto d'arbitrio sancito all'art. 9 Cost.
(RDAT 1986 n. 38 consid. 6, ancora riferito all'art. 4 della vecchia
Costituzione federale del 1874; RU 1 1). 2.2. Il finanziamento dello smaltimento dei
rifiuti urbani è regolamentato all'art. 32 a della legge federale sulla
protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01). Questa norma concretizza
il principio generale di causalità ancorato all'art. 2 LPAmb nel
contesto del finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani (Messaggio del
Consiglio federale del 4 settembre 1996, FF 1996, 1041 segg., 1060). In passato il Tribunale federale ha
costantemente considerato che il prelievo dei costi concernenti il
trattamento dei rifiuti urbani non doveva avvenire tuttavia in applicazione
diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb, essendo necessaria una
regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente
i Comuni ai quali tale compito è delegato (com'è il caso per il Ticino)
godevano di un certo margine di decisione. In particolare, sempre secondo
l'Alta Corte, in questo ambito il principio della causalità non poteva essere
interpretato nel senso che fosse lecita solo una ripartizione dei costi
proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Una simile
interpretazione avrebbe in pratica obbligato gli enti pubblici ad introdurre la
cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non aveva inteso
limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia
politicamente così discussa (cfr. RDAT I-1996 n. 51 e 52). Ne aveva pertanto
concluso che i Cantoni rispettivamente i Comuni godevano di una notevole
libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di
eliminazione dei rifiuti, fermo restando il rispetto di quanto disposto dall'art.
2 LPAmb, nonché del principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio
(ibidem). In tempi più recenti il Tribunale federale ha tuttavia rivisto la propria
giurisprudenza in materia, prendendo in parte le distanze dai principi testé
esposti. Esso ha precisato che il fatto di istituire delle tasse forfettarie
per le economie domestiche viola l'art. 32 a LPAmb, in quanto,
contrariamente a quanto disposto da quest'ultima norma, un simile sistema
contributivo non tiene debitamente conto del quantitativo di rifiuti prodotto
dai singoli utenti e sarebbe inoltre
sprovvisto di qualsiasi effetto incitativo. In effetti, secondo i giudici
di Losanna, in questo modo due economie domestiche
composte dal medesimo numero di persone, ma che producono una quantità di
rifiuti differente, si troverebbero a pagare la medesima tassa, fatto, questo
non costituisce un incentivo a ridurre la quantità di scarti consegnati. Analogo
discorso vale anche per le tasse forfettarie prelevate presso le ditte e le
residenze secondarie (DTF 137 I 257, consid. 6).
3. 3.1. Nel Cantone
Ticino, la raccolta e l'eliminazione dei rifiuti solidi urbani è regolata, dal
1° gennaio 2006, dalla legge cantonale di applicazione della legge federale
sulla protezione dell'ambiente del 24 marzo 2004 (LALPAmb; RL 831.100) e dal
relativo regolamento generale di applicazione del 17 maggio 2005 (RLALPAmb; RL
831.110). La legislazione ticinese affida ai Comuni la competenza di
organizzare la raccolta dei rifiuti urbani (art. 17 LALPAmb). Essi, soggiunge l'art. 18 LALPAmb, coprono
le spese della gestione dei rifiuti urbani mediante il prelievo di: (a) tasse per i costi di raccolta dei rifiuti solidi urbani e di raccolta e
smaltimento dei rifiuti riciclabili o ingombranti e per gli altri costi fissi,
determinate in funzione del detentore (tassa base); (b) tasse per i costi di smaltimento dei rifiuti solidi urbani combustibili non
riciclabili, determinate in funzione del quantitativo dei rifiuti prodotti e
prelevate mediante la vendita dei sacchi della spazzatura (tassa sul
quantitativo); (c) altre tasse causali definite conformemente all'art. 18c LALPamb. L'ammontare delle tasse incassate deve di principio corrispondere a quello
delle spese sostenute; nei casi in cui a consuntivo risultassero delle
eccedenze o dei disavanzi, entro un anno dalla relativa approvazione l'importo
delle tasse dev'essere conseguentemente ridotto o aumentato (art. 18 cpv. 3
LALPamb). Per quanto qui di interesse, l'art. 18a LALPamb stabilisce che la
tassa base serve a finanziare i costi fissi di gestione (cpv. 1). Le persone
fisiche e giuridiche residenti o aventi sede nel Comune sono assoggettate alla
tassa indipendentemente dalla frequenza o dall'intensità con le quali esse
fruiscono dei servizi comunali (cpv. 2). Per le persone giuridiche l'ammontare
della tassa è determinato in funzione dell'attività svolta e/o delle categorie
di rifiuti prodotte (cpv. 4). 3.2. Nel Comune di RI 1 il servizio di nettezza urbana era regolato dal
regolamento comunale sulla raccolta e smaltimento dei rifiuti (RRSR), adottato
dal Consiglio comunale il 16 marzo 2015 e approvato dalla Sezione degli enti
locali il 12 maggio 2015 (ora sostituito da un nuovo regolamento in vigore dal
1° gennaio 2021). Secondo questa normativa il servizio era organizzato dal
Comune e si applicava a tutto territorio comunale (art. 1 e 2 RRSR); la
consegna dei rifiuti era di principio obbligatoria (art. 5 RRSR). Per quanto
attiene al finanziamento del medesimo, l'art. 11 RRSR istituiva il prelievo di
una tassa base e di una tassa proporzionale alla quantità dei rifiuti prodotta
(cpv. 1), calcolate a copertura delle spese per il servizio di raccolta, di
smaltimento e degli altri oneri di gestione dei rifiuti (cpv. 2). L'art. 12
RRSR prevedeva che i costi per la raccolta, il riciclaggio o lo smaltimento dei
rifiuti ingombranti e dei rifiuti compostabili erano coperti dal prelievo della
tassa base (cpv. 2), nonché a copertura degli altri oneri, segnatamente i costi
dei servizi di raccolta e dei centri di raccolta, l'informazione e la
consulenza nonché il personale e l'amministrazione (cpv. 3). Giusta l'art. 13
RRSR dovevano pagare una tassa base annua le economie domestiche, i proprietari
di residenze secondarie, tutte le aziende, i commerci e gli enti che operavano
nel Comune e che producevano rifiuti; tale tassa era stabilita da Municipio
mediante ordinanza ritenuti i minimi e i massimi fissati nell'allegato 1 e di
principio sulla base del consuntivo dell'esercizio precedente come pure in modo
differenziato per economie domestiche e altri utenti (cpv. 2). Il suddetto allegato 1 prevedeva una tassa base per le economie domestiche da
fr. 80.- a fr. 160.-, per altri utenti da fr. 160.- a fr. 320.- e l'esenzione
per società senza dipendenti. Mediante ordinanza del 27 maggio 2015 (OM), il Municipio di __________ aveva
fissato le tasse base annue, in vigore anche nel 2018, e meglio fr. 120.- per
le economie domestiche, le residenze secondari e gli enti e fr. 240.- per gli
altri utenti (art. 3 OM).
4. 4.1. Il Comune
ricorrente ritiene che, benché il resistente sostenga che l'attività da
estetista esercitata dalla moglie venga svolta presso il domicilio dei clienti,
questa generi comunque un quantitativo di rifiuti a __________ dal punto di
vista amministrativo (preventivi, fatture, tenuta della cassa, gestione della
contabilità e dell'agenda, rapporti con i fornitori ecc.) e logistico
(magazzino dove vengono stoccati prodotti e strumentazione di lavoro). Dal
momento che l'attività in parola è atta a generare rifiuti, la stessa deve
essere considerata quale potenziale utente del relativo servizio comunale e
pertanto assoggettata al pagamento della tassa base, senza che l'Autorità
comunale debba accertare il quantitativo di rifiuti prodotti. L'esenzione concessa
al resistente configurerebbe d'altra parte una lesione del principio di parità
di trattamento rispetto ad altre attività egualmente suscettibili di produrre
rifiuti, anche quando le prestazioni professionali vengono fornite in altri
Comuni. L'ente pubblico cita una serie di risoluzioni governative e sentenze di
questa Corte in cui, per stabilire l'assoggettamento di attività commerciali,
si è unicamente considerato se la stessa fosse suscettibile di generare
rifiuti, senza riguardo all'effettivo quantitativo prodotto. Da parte sua CO 1 sostiene che il Municipio di __________ non abbia
interpretato correttamente l'art. 12 RRSR poiché l'attività della moglie non
produrrebbe rifiuti a __________ dove vi sarebbe unicamente il domicilio
fiscale. Nega che vi sia un magazzino, nemmeno necessario per i pochi materiali
usati, così come non vi sarebbe alcun tipo di rifiuto, cartaceo o di altro
genere. Eccepisce che l'attività è unicamente accessoria (impiego del 20-30%) e
esercitata direttamente presso i clienti che non sarebbero a __________, nonché
che per la loro economia domestica già viene corrisposta una tassa base per cui
si giustificherebbe quantomeno una tassa ridotta. 4.2. Come esposto in precedenza la tassa per
il servizio raccolta ed eliminazione rifiuti costituisce una tassa d'utilizzazione.
La ripartizione tra gli utenti dei costi generati dal servizio comunale di
raccolta e di smaltimento dei rifiuti deve rispettare il principio di causalità
(art. 2 e 32 a LPAmb; cfr. sopra consid. 2.2.). Quando un servizio
pubblico come quello in esame è obbligatorio (art. 5 RRSR), la giurisprudenza
ha più volte precisato che la tassa può essere imposta anche a chi non utilizza
il servizio, essendo sufficiente l'esercizio di un'attività suscettibile di
produrre rifiuti. In questo caso, la causa dell'imposizione è costituita non
tanto dalla prestazione speciale effettivamente ricevuta, bensì dalla
possibilità di usufruire in qualsiasi momento del servizio pubblico (RDAT I-1997
n. 47 e riferimenti); servizio che l'ente è tenuto a mantenere efficiente,
sopportandone gli oneri, anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo
utente e che anzi deve organizzare in modo che sia pronto in qualsiasi momento
a evacuare e smaltire un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione
di questi (RDAF 2000 1 284 s. consid. 4b con riferimenti; STA 52.2017.327 del
12 giugno 2019 consid. 4.2). Ciò non significa tuttavia che il legislatore
possa fissare le condizioni di imposizione facendo capo a dei criteri che nulla
rilevano circa la commisurazione della quantità (potenziale) di rifiuti
prodotta, né riguardo all'idoneità dell'attività esercitata di produrre scarti.
Presupposto fondamentale per poter prelevare una tassa di questo genere è
infatti l'esistenza di un'attività suscettibile di produrre rifiuti (STA
52.2017.327 del 12 giugno 2019 consid. 4.2, 52.2009.462 del 9 giugno 2010
consid. 3.2). Il fatto di avere un domicilio fiscale in un Comune non implica
che nel medesimo luogo sia esercitata un'attività di questo genere. Non è raro,
infatti, il caso in cui un'impresa con sede fiscale in un Comune abbia poi la
propria sede operativa in un altro (STA cit. ibid ). 4.3. In concreto, va rilevato anzitutto che, diversamente da quanto pare
affermare il resistente, l'attività da estetista della moglie non è stata
assoggettata alla tassa in questione per il solo fatto di avere il domicilio
fiscale nel Comune di __________ (atteso che lo stesso coincide con quello
della titolare, ovvero della moglie del resistente), criterio che d'altronde la
regolamentazione comunale nemmeno prevede. Il tributo litigioso è stato imposto
poiché l'Autorità comunale ha ritenuto che l'attività indipendente svolta, la
cui sede è di fatto a __________ poiché non può che essere da tale Comune che __________
organizza e predispone il lavoro, produce (quantomeno potenzialmente) dei
rifiuti nel Comune e pertanto deve partecipare ai costi generati dal servizio. A questo proposito si deve ritenere, come d'altronde ha fatto pure il Consiglio
di Stato, che l'attività di estetista è sicuramente atta a generare rifiuti. A
giusto titolo il Comune di RI 1 segnala che la gestione amministrativa comporta
scarti cartacei, di materiali di cancelleria o simili che devono essere
smaltiti facendo capo al servizio pubblico; al di là della fatturazione e la
contabilità, vi sono le necessarie comunicazioni con le varie autorità (ad
esempio l'Ufficio di sanità che vigila sull'esercizio degli istituti di cura,
con cui lo stesso resistente ammette di dover essere in contatto), la
corrispondenza con terze persone come fornitori per l'acquisto di prodotti (che
di solito non vengono certo comprati al dettaglio anche in caso di piccole
attività) o che propongono tali merci (pubblicità destinate alle attività
commerciali). La specifica professione poi comporta l'utilizzo di particolari
prodotti, tra cui smalti, solventi e innumerevoli preparati per trattamenti
cosmetici, tutti con i relativi flaconi e contenitori, nonché svariati
strumenti di lavoro alcuni dei quali sono - per ovvie ragioni di carattere
igienico - mono uso o che necessitano di essere sterilizzati o ad ogni modo
trattati (difficilmente presso i clienti); elementi questi che di tutta
evidenza comportano la creazione di rifiuti di genere diverso che non possono
certo essere smaltiti presso i clienti e non si limitano agli scarti organici.
Va infine considerato che, benché al momento l'attività in parola sia (a detta
del resistente) particolarmente limitata e accessoria, la stessa è di fatto
esistente e, potenzialmente, può aumentare in ogni momento la propria
operatività (anche da casa qualora i locali venissero ammodernati come richiesto
dall'Ufficio di sanità) e di riflesso la produzione di rifiuti. Contrariamente a quanto ritenuto dalla precedente Autorità di giudizio,
l'Autorità comunale non era tenuta ad accertare il quantitativo effettivo di
rifiuti generato dalla professione di estetista esercitata dalla moglie del
resistente atteso che la querelata tassa dipende esclusivamente dal genere di
attività svolta e non dall'effettiva produzione di rifiuti. Del tutto ininfluente infine è il fatto che la famiglia __________ paghi già
una tassa base riferita alla loro economia domestica; i contribuenti sono di
fatto utenti diversi e l'attività professionale genera (potenzialmente) rifiuti
che esulano dall'economia domestica. Ne consegue che, nella misura in cui la moglie del resistente svolge comunque
un'attività, seppur limitata, suscettibile di produrre rifiuti, quale
potenziale utente del servizio comunale, gli incombe l'obbligo di contribuire
al finanziamento del medesimo indipendentemente dal quantitativo di immondizia
effettivamente prodotto; nessun ulteriore accertamento da parte del Comune
appare quindi necessario a questo proposito.
5. Merita infine
tutela l'importo del tributo che è stato posto a carico del resistente. Anzitutto
l'ammontare della tassa base qui avversata s'inscrive all'interno della
forchetta stabilita dal legislatore comunale (allegato 1 al RRSR); considerato
poi che il querelato tributo serve non solo a coprire i costi derivanti
dall'uso effettivo da parte dell'utenza, ma pure a garantire il finanziamento
di un servizio pubblico obbligatorio e permanente che contribuisce al
mantenimento dell'ordine, della pulizia e dell'igiene all'interno del
comprensorio comunale, si deve considerare che la somma richiesta, di fr. 250.-
per l'anno 2018, non può essere ritenuta manifestamente sproporzionata rispetto
ai vantaggi economici e giuridici di cui beneficia il contribuente, come pure
al suo interesse per la prestazione fornitale dall'Ente pubblico. Ragione per
la quale il principio di equivalenza appare, in concreto, rispettato.
6. 6.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi accolto,
annullando la risoluzione governativa impugnata e ripristinando la decisione
del 28 dicembre 2018 del Comune di RI 1 in materia di imposizione della tassa
per la raccolta dei rifiuti per l'anno 2018. 6.2. Dato l'esito, la tassa di
giustizia è posta a carico di CO 1 , in quanto soccombente (art. 47 cpv. 1
LPAmm). Non si assegnano ripetibili al Comune ricorrente, che non è patrocinato
da un legale e non essendone ad ogni modo dati i presupposti (cfr. pro
multis : STA 52.2019.233 del 12 settembre 2019 consid. 4.2 52.2019.286 del
20 settembre 2019 consid. 5.2).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è accolto .
Di conseguenza:
1.1. la decisione
del 28 agosto 2019 (n. 4119) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. la decisione
del 28 dicembre 2018 del Comune di RI 1 che pone a carico di CO 1 la tassa base
per il servizio di raccolta rifiuti per il 2018 è confermata.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 800.- è posta a carico del resistente. Al Comune di RI 1 va
restituito l'importo di fr. 800.- versato a titolo di anticipo delle presunte
spese processuali. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera