Ordine di sospensione lavori, divieto d'uso e ordine di presentare una domanda di costruzione
Decisione del 20.05.2021, TRAM
Incarto n. 52.2019.128
DOMANDA DI COSTRUZIONE
SOSPENSIONE DEI LAVORI
art. 42 LE
art. 68 cpv. 2 LPAMM

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo
sul ricorso dell'11 marzo 2019 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 2
contro
la
  decisione del 6 febbraio 2019 (n. 671) del Consiglio di Stato che respinge
  l'impugnativa presentata dal ricorrente avverso:
- la risoluzione del 20 novembre
  2017 con cui il Municipio di Muzzano gli ha ordinato l'immediata cessazione
  di determinati interventi (posa di installazioni, materiali e macchinari,
  formazione di parcheggi) e di qualsiasi nuova attività sprovvista di licenza
  edilizia sulla part. __________, impartendogli un termine di 30 giorni per
  presentare una domanda di costruzione a posteriori;
- la
  risoluzione del 28 novembre 2017 con cui il Municipio di Muzzano gli ha ordinato l'immediata sospensione
  dell'uso illegale dello stesso fondo;
ritenuto, in
fatto
A. a. RI 1 è proprietario
dei fondi part. __________, __________ e __________ situati a Muzzano, in
località __________, a sud di via __________. Verso est, i terreni sono adiacenti a fondi di proprietà di terzi (part. __________,
__________, __________ e, più a nord, part. __________) sui quali la __________
SA gestisce da anni un centro di trattazione e deposito di inerti, già oggetto
di due dinieghi del permesso edilizio a posteriori sfociati nel giudizio di
questo Tribunale n. 52.2018.21 del 25 febbraio 2019 (il quale ha in particolare
confermato che non era data la conformità di zona dell'insediamento
industriale), oltre che di un divieto d'uso fondato sull'art. 43 della legge
edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100), che questa Corte ha
proprio recentemente tutelato (STA 52.2020.105 del 12 maggio 2021). b. Anche i fondi di RI 1 (segnatamente le part. __________ e __________) sono stati
oggetto di una procedura edilizia, sfociata il 29 settembre 2016 in un rifiuto
di un'autorizzazione a posteriori per svariati depositi, strutture
prefabbricate, opere di cinta e l'accesso alla piazza inerti (part. __________). Tale decisione è stata tuttavia annullata dal Governo con giudizio del 29
settembre 2017 (n. 5380), che ha rinviato gli atti al Municipio affinché si
pronunciasse nuovamente (dopo aver esperito ulteriori accertamenti riguardanti
la natura delle varie ditte insediate, raccolto uno studio fonico completo e un
nuovo avviso cantonale).
B. a. Preso atto che sul
fondo part. __________ era in corso la demolizione di alcune costruzioni (prefabbricate e parti fisse) e l'allontanamento di materiale, con successiva formazione di nuovi depositi e posteggi di
automezzi pesanti di un'altra ditta, il 20 novembre 2017 il Municipio ha
ordinato a RI 1 (a) la cessazione immediata di tali interventi ( posa di
ulteriori installazioni, posa di materiali e macchinari, formazione di
parcheggi e quant'altro ) e di qualsiasi nuova attività sprovvista di
licenza edilizia, (b) impartendogli un termine di 30 giorni per presentare una
domanda di costruzione a posteriori per gli interventi eseguiti e da
realizzare. b. Constatato in sostanza che, nonostante tale ordine, i lavori di demolizione
erano stati portati a termine (sistemando il terreno) e rilevato che sul fondo
si era insediata senza permesso la vicina __________ SA (con depositi di benne
e altri macchinari e posteggio di autobetoniere), il 28 novembre 2017 il
Municipio ha (c) ordinato l'immediata sospensione dell'uso illegale del
fondo .
C. Con giudizio del 6
febbraio 2019, il Governo ha respinto il ricorso presentato da RI 1 contro
entrambe le decisioni. La precedente istanza ha anzitutto negato che l'assenza di un contraddittorio
prima dell'emanazione degli ordini potesse inficiarne la validità. Illustrato
il quadro normativo applicabile e accertata la sussistenza dei controversi
interventi, ha poi in sostanza tutelato sia l'ordine di sospensione dei lavori
(quand'anche terminati), sia il successivo divieto dell'uso del fondo (quale
deposito e posteggio), ritenendo altresì giustificata l'ingiunzione di
presentare una domanda di costruzione a posteriori. Il Consiglio di Stato ha
negato che l'insorgente si potesse prevalere della tutela delle situazioni
acquisite; ha inoltre stabilito che l'attività svolta dalla __________ SA
sarebbe da assimilare a una nuova attività, integrante gli estremi di un
cambiamento di destinazione dell'uso del fondo, soggetto a licenza edilizia.
D. Avverso tale pronuncia
RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia
annullata assieme alle decisioni municipali del 20 e 28 novembre 2017. Riproponendo le censure rimaste inascoltate, il ricorrente contrasta anzitutto
l'ordine di sospensione dei lavori, siccome emanato senza contraddittorio,
insufficientemente preciso e lesivo del principio di proporzionalità. Sostiene
che gli interventi attuati sul fondo non sarebbero soggetti a permesso
edilizio, negando pure che sia intervenuto un cambiamento di destinazione.
Contesta quindi anche l'ordine di presentare una domanda di costruzione,
rilevando in particolare come il fondo sarebbe sempre stato utilizzato (dagli
anni '70) da ditte attive nel ramo edile; posteggiandovi i suoi automezzi
(sotto l'ex piegatoio) e depositandovi i propri attrezzi, la __________ SA non
farebbe nulla di nuovo. Per ragioni essenzialmente analoghe, inammissibile sarebbe anche il divieto d'uso
pronunciato il 28 novembre 2017.
E. a. All'accoglimento
dell'impugnativa si è opposto il Consiglio di Stato, senza formulare
particolari osservazioni, mentre l'Ufficio delle domande di costruzione si è
rimesso al giudizio del Tribunale. Il Municipio ha chiesto il rigetto del
gravame, contestando le obiezioni dell'insorgente e sollevando preliminarmente
un'eccezione di carente capacità di postulazione del suo legale, cui è stato
dato seguito con decisione incidentale del 5 luglio 2019. b. Con la replica e la duplica, seguite da triplica e quadruplica, il
ricorrente rispettivamente l'Esecutivo comunale si sono essenzialmente
riconfermati nelle rispettive conclusioni e domande di giudizio, avversandosi
vicendevolmente con argomenti di cui si dirà, per quanto occorre, in appresso. In sede di duplica, l'autorità dipartimentale si è limitata a riconfermare la
sua posizione.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 21 cpv. 1 e
45 LE. Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente, personalmente e
direttamente toccato dal giudizio impugnato di cui è destinatario (art. 21 cpv.
2 e 45 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). 1.2. Per quanto riguarda la tempestività va invece osservato quanto segue. Come
visto in narrativa la presente lite ha per oggetto (a) l'ordine di sospensione
dei lavori e (b) l'ordine di presentare una domanda di costruzione a posteriori
emanato dal Municipio il 20 novembre 2017, come pure (c) il divieto d'uso del
28 novembre 2017, che il Governo ha confermato con il giudizio impugnato. 1.2.1. Nel caso del blocco dei lavori ex art. 42 LE (a) e dell'interdizione d'utilizzazione
(c), conformemente a quanto indicato anche dall'istanza inferiore, è pacifico
che si tratta di misure cautelari. Le stesse sono volte ad assicurare il
mantenimento della situazione di fatto rispettivamente a impedire l'uso di un
fondo (part. __________) su cui sono stati messi in atto interventi senza formale autorizzazione
- e meglio la rimozione di alcuni manufatti con successiva formazione di un
deposito di materiali e macchinari e di un posteggio di automezzi pesanti della
ditta __________ SA; e ciò fintanto che non verrà semmai stabilito, nell'ambito
di un procedimento di rilascio del permesso in sanatoria, se gli stessi siano
conformi al diritto materiale concretamente applicabile (cfr. RtiD II-2009 n.
23 consid. 2.1, RDAT II-2000 n. 40 consid. 2, II-1992 n. 28 consid. 3; STA
52.2019.272 del 27 agosto 2019 consid. 3.1 e rinvii confermata da STF 1C_516/2019
del 22 ottobre 2019). Ferma questa premessa, va ricordato che in base all'art. 68 cpv. 2 LPAmm il
termine per impugnare le misure provvisionali è di 15 giorni. Tale termine si
applica evidentemente anche ai ricorsi rivolti contro le decisioni del
Consiglio di Stato, che statuiscono su impugnative contro l'adozione di simili
provvedimenti (cfr. ad es. STA 52.2019.235 del 4 ottobre 2019,
52.2015.281/52.2014.473 del 7 gennaio 2016 consid. 3.1). In concreto, in quanto
riferito a tali provvedimenti (a, c), il procedimento è quindi rimasto di
natura cautelare anche se controversa davanti a questo Tribunale è la
risoluzione del 6 febbraio 2019 con cui il Governo li ha confermati. Da questo
profilo - essendo stata insinuata ben oltre il termine di 15 giorni prescritto
dall'art. 68 cpv. 2 LPAmm - l'impugnativa non può che essere dichiarata irricevibile,
siccome tardiva. Non porta ad altra conclusione l'errata indicazione del
termine di ricorso in calce al giudizio impugnato, ritenuto che il
patrocinatore legale dell'insorgente - che già era tempestivamente insorto
dinnanzi all'Esecutivo cantonale (cfr. ricorso del 4 dicembre 2017 pag. 2) - avrebbe
potuto e dovuto riconoscere immediatamente l'errore, rilevabile del resto da
una semplice consultazione della legge (cfr. DTF 135 III 374 consid. 1.2.2.1
con rinvii, 134 I 199 consid. 1.3.1; STA 52.2016.156 del 19 luglio 2016; Marco Borghi/ Guido Corti , Compendio di
procedura amministrativa, Lugano 1997, n. 5a ad art. 26). 1.2.2. Nella misura in cui riguarda l'ordine di presentare una domanda di
costruzione (b) confermato dalla precedente istanza, l'impugnativa risulta
invece tempestiva (art. 68 cpv. 1 LPAmm). Resta nondimeno da verificare se il
ricorso sia ricevibile avuto riguardo alla natura di tale provvedimento.
2.   2.1. L'ordine
di inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria (o a posteriori) è una
decisione amministrativa, mediante la quale l'autorità, accertato che una
determinata opera edilizia non è sorretta da un valido permesso, sollecita il
proprietario a collaborare all'accertamento formale della sua conformità col
diritto materiale concretamente applicabile. Nei casi dubbi, l'autorità è
tenuta a esigere l'avvio di una procedura volta al rilascio della licenza
edilizia a posteriori. Spesso è in effetti solo nell'ambito di una valutazione
più approfondita, come quella derivante dall'esame di una domanda di
costruzione, che è possibile cogliere le implicazioni giuridiche di una determinata
costruzione o utilizzazione (cfr. RtiD I-2006 n. 34 consid. 1.2.2; RDAT I-1994
n. 58 consid. 2c; STA 52.2017.469 del 12 ottobre 2018 consid. 2.1, 52.2012.473
del 25 novembre 2013 consid. 3.2) e stabilire se l'intervento in questione necessiti
concretamente di un'autorizzazione ( Bernhard
Waldmann, Bauen ohne Baubewilligung? Von klaren und den
Zweifelsfällen, in: Hubert Stöckli (ed.),
Schweizerische Baurechtstagung, Friborgo 2017, pag. 56 e rif. ivi citati). In
tal senso, l'avvio di una tale procedura non esclude a priori neppure che, a
ragion veduta, l'autorità possa giungere alla conclusione che l'intervento in
questione non necessiti di alcun permesso (cfr. STA 52.2017.469 citata consid.
2.1).
2.2. L'obbligo di richiedere la licenza edilizia per
qualsiasi intervento rilevante dal profilo della polizia delle costruzioni non
è di principio soggetto a perenzione. L'interesse ad accertare se le
costruzioni formalmente illegali possano essere autorizzate a posteriori
sussiste in effetti anche a distanza di tempo. Sapere se la costruzione (o la
sua utilizzazione) sia conforme al diritto è in particolare rilevante
allorquando si tratta di decidere in merito a interventi successivi (cfr. art.
66 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100]
e art. 86 del relativo regolamento di applicazione del 20 dicembre 2011 [RLst;
RL 701.110]). Il proprietario gravato dall'ordine d'inoltrare una domanda di
costruzione in sanatoria non può quindi pretendere che sia annullato per il
solo fatto che reputa perenta qualsiasi azione di ripristino (demolizione) per
effetto del lungo tempo trascorso. Semmai, non ha che da rimanere passivo. La
disattenzione dell'ordine di presentare una domanda di costruzione in sanato- ria non comporta del resto particolari conseguenze. Il proprietario che non
ottempera all'ordine non è in particolare passibile di sanzioni; perde soltanto
l'occasione di sottoporre all'autorità informazioni di cui quest'ultima
eventualmente non dispone (cfr. RDAT I-2003 n. 34 consid. 2.2; STA 52.2017.469
citata consid. 2.2, 52.2006.181 dell'11 luglio 2006).
2.3. Anche se non mette
fine alla procedura, per prassi costante già sviluppata
in applicazione dell'art. 44 della previgente legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181), l'ordine di
presentare una domanda in sanatoria era considerato alla stregua di un
provvedimento impugnabile, nella misura in cui presuppone e sottintende
l'accertamento dell'inesistenza di un valido titolo che autorizzi l'opera
edilizia in quanto tale, rispettivamente la sua utilizzazione (destinazione). Tale prassi è stata tuttavia recentemente
rivista dal Tribunale cantonale amministrativo (STA 52.2018.545 del 13 ottobre
2020 consid. 3 e 5, pubblicazione prevista in RtiD I-2021), il quale,
pronunciandosi su un'ingiunzione di presentare una domanda di costruzione a
posteriori per la trasformazione di un piano cantina in appartamento,
richiamata anche la giurisprudenza del Tribunale federale in materia, ha rilevato
come tale ordine non risolvesse definitivamente la questione a sapere se
fossero o meno realizzati gli estremi di un cambiamento di destinazione soggetto
a licenza edilizia rispettivamente se quest'ultimo potesse o meno essere
approvato (cfr. STF 1C_516/2019 del 22 ottobre 2019 consid. 4 e 5.3,
1C_354/2011 del 25 ottobre 2011 consid. 1.4.3). Ha inoltre ricordato che -
diversamente dalla prassi vigente sotto la vecchia legge di procedura per le
cause amministrative - in base alla LPAmm non sono ora più considerate finali,
ma incidentali, le decisioni che statuiscono su uno o più punti litigiosi, ma
non su tutti (cfr. DTF 133 V 477 consid. 4.1.3; STA 52.2018.206 del 3 settembre
2018, 52.2015.36 del 5 ottobre 2015 consid. 2, 52.2014.238 del 25 giugno 2015).
Richiamato pure l 'interesse a una congruente interpretazione del diritto processuale federale e cantonale - e risolvendo un quesito lasciato aperto (cfr. STA
52.2019.144 del 6 marzo 2020 consid. 2.3) -, questo Tribunale ha quindi
modificato la propria prassi, per conformarla a quella federale: l'ordine di
presentare una domanda di costruzione va pertanto considerato quale decisione
incidentale, che non mette fine alla procedura edilizia, ma implica unicamente
l'esigenza di dare avvio a una procedura formale che, con la collaborazione del
proprietario, permette di verificare compiutamente gli aspetti di legittimità
materiale degli interventi (cfr. STF 1C_516/2019 citata consid. 4, 1C_294/2019
del 26 giugno 2019 consid. 3.2, 1C_354/2011 citata consid. 1.4.3; STA 52.2018.545
citata consid. 3.3 e 5). Un tale provvedimento è quindi impugnabile soltanto
alle restrittive condizioni poste dall'art. 66 cpv. 2 LPAmm (cfr. STA
52.2018.545 citata consid. 3.3 e 5). 2.4. Secondo quest'ultima norma, le decisioni pregiudiziali o incidentali
possono essere impugnate soltanto se:
a)  possono provocare
al ricorrente un pregiudizio irreparabile o
b)  l'accoglimento
del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale, consentendo di
evitare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa.
L'esistenza
di un pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 66 cpv. 2 lett. a
LPAmm non dipende da un unico criterio, ma da quello che meglio si addice alla
natura dell'atto impugnato; di principio, è sufficiente che il ricorrente abbia
un interesse degno di protezione all'immediata modifica o all'annullamento
della decisione impugnata; il pregiudizio può anche essere di mero fatto, ma
non basta che il ricorrente intenda semplicemente evitare un rincaro o uno
svantaggio, da un punto di vista economico, legato al prolungarsi della
procedura (cfr. STA 52.2020.591 del 29 dicembre 2020, 52.2015.36 citata consid.
2.3.1, 52.2014.238 del 25 giugno 2015 e rimandi ). L'art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm presuppone invece che l'autorità di
ricorso, giudicando in modo diverso dall'istanza inferiore, possa concludere
immediatamente il procedimento senza dover retrocedere la causa all'istanza
inferiore; richiede inoltre - cumulativamente - che l'emanazione della
decisione consenta di evitare una procedura probatoria defatigante e
dispendiosa (cfr. STA 52.2020.591 citata, 52.2015.36 citata consid. 2.3.2, 52.2014.238
citata e rimandi ). 2.5. In concreto, controverso è l'obbligo di inoltrare una domanda di
costruzione a posteriori che il Municipio ha impartito all'insorgente il 20
novembre 2017, dopo aver constatato che sul fondo part. __________ erano stati
rimossi alcuni manufatti (baracche, ecc.) e avviata un'attività di deposito e
posteggio di mezzi pesanti da parte della __________ SA. È infatti incontestato
che, nel corso del 2017, l'insorgente ha dato in locazione a tale ditta (per la
durata di due anni) una superficie del fondo pari a ca. 650 mq (con una tettoia
ex "piegatoio" di ca. 100 mq e l'area sterrata circostante), da usare
quale deposito e parcheggio dei suoi veicoli aziendali (autocarri, cassoni
scarrabili, calle neve; cfr. contratto di locazione del 9 ottobre 2017). Ora, alla luce della giurisprudenza sopraesposta (consid. 2.3), è anzitutto
certo che il contestato ordine non costituisce una decisione finale (che
conclude la procedura edilizia), ma è di natura incidentale. La richiesta di
presentare una domanda in sanatoria non risolve infatti definitivamente il
quesito a sapere se, nella fattispecie, siano o meno realizzati gli estremi di
un intervento (in particolare di un cambiamento di destinazione) necessitante
il rilascio di una licenza edilizia e se lo stesso possa e in che misura essere
autorizzato a posteriori. L'obbligo implica infatti unicamente l'esigenza di
dare avvio a una procedura formale che, con la collaborazione dell'insorgente, permetta
di verificarne compiutamente gli aspetti di legittimità materiale. Il ricorso è pertanto diretto contro una decisione incidentale, che non appare tuttavia
suscettibile di cagionare un pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 66
cpv. 2 lett. a LPAmm: come visto, non può in particolare essere ravvisato un simile
danno nel semplice prolungamento della procedura o nel suo conseguente maggior
costo. Nemmeno l'insorgente lo pretende. A maggior ragione vale tale
conclusione se si considera che il contratto di locazione con la __________ SA
è nel frattempo apparentemente stato disdetto (non rinnovato; cfr. scritto del
30 agosto 2019 di RI 1 e sua replica, pag. 2), per modo che ci si potrebbe
finanche chiedere se il provvedimento municipale abbia ancora una portata
pratica. Sia come sia, altrettanto certo è che nella fattispecie non sono
neppure date le condizioni di cui all'art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm. In mancanza
di chiari accertamenti fattuali (estensione dell'attività, ripercussioni
generate, ecc.) e vista la necessità di una loro valutazione accurata nell'ambito
dell'esame della domanda di costruzione, non è dato di vedere come questa Corte
potrebbe rendere un giudizio finale immediato. Inoltre nemmeno l'insorgente
pretende che l'inoltro della domanda di costruzione comporterebbe in
concreto una procedura defatigante o
dispendiosa (art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm). Ne discende che, anche da questo profilo, il ricorso non può che essere
dichiarato irricevibile.
3. 3.1. A titolo
meramente abbondanziale, può comunque essere ricordato che una licenza edilizia
è in generale necessaria per la costruzione, ricostruzione, trasformazione
rilevante - ivi compreso il cambiamento di destinazione - e demolizione di
edifici e altre opere, oltre che per la modifica importante della
configurazione del suolo (cfr. art. 1 cpv. 2 LE e art. 4 lett. a del
regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 [RLE; RL
705.110]). Per cambiamento di
destinazione rilevante dal profilo del di ritto pianificatorio si intende
generalmente una modifica delle condizioni di utilizzazione di un edificio o di
un impianto esistente, atta a produrre ripercussioni diverse e localmente
percettibili sull'ordinamento delle utilizzazioni. Dottrina e giurisprudenza
considerano rilevanti e quindi atte a implicare l'avvio di una procedura di
rilascio del permesso di costruzione sia le modifiche dell'utilizzazione che
comportano l'applicazione di norme edilizie diverse da quelle applicabili
all'uso preesistente, sia le modifiche che determinano o sono atte a
determinare un'intensificazione o comunque un'alterazione apprezzabile delle
ripercussioni ambientali (cfr. RDAT I-2003 n. 26 consid. 2, I-1994 n. 33
consid. 3 e rif. ivi citati; Adelio Scolari ,
Commentario, Cadenazzo 1996, n. 647 ad art. 1). Sono inoltre da considerare
come cambiamento di destinazione - richiedenti l'avvio di un procedimento di
verifica preventiva della loro compatibilità con l'ordinamento pianificatorio
ed edilizio - anche tutte le modifiche delle condizioni di utilizzazione di
un'opera edilizia che incidono in misura non trascurabile sulla sua identità
dal profilo qualitativo, scostandosi dagli scopi per i quali è stata
autorizzata e realizzata (cfr. RDAT I-2003
n. 26 consid. 2; STA 52.2008.3 dell'8 luglio 2010 consid. 2, 52.2002.388 del 9
dicembre 2002 consid. 2, 52.1996.116 del 26 giugno 1996 consid. 2).
Va inoltre ricordato che i posteggi non
sono in linea di principio costruzioni e impianti autonomi, ma opere accessorie
che dipendono da una costruzione principale.
In quanto infrastrutture funzionalmente subordinate , essi non hanno quindi
una destinazione propria, ma condividono quella della costruzione a cui sono
asserviti. Possono pertanto avere una vocazione commerciale, artigianale o
industriale a dipendenza degli edifici e impianti al cui servizio si pongono
(cfr. RtiD I-2015 n. 9 consid. 2.2 e rimandi) e determinare inoltre
ripercussioni diverse. Anche i depositi possono evidentemente avere
connotazioni e implicazioni differenti a seconda dell'attività in cui sono integrati. 3.2. In concreto, dagli atti non appare che la superficie in questione fosse
già adibita e autorizzata quale deposito rispettivamente posteggio di mezzi
pesanti al servizio di un'attività industriale (come lo è il centro di deposito
e lavorazione degli inerti, che la __________ SA esercita da anni sui fondi
attigui, generando un'importante movimentazione e andirivieni di macchinari e
mezzi pesanti, cfr. STA 52.2018.21 del 25 febbraio 2019). Tutt'al più risulta solo
che il "piegatoio" beneficia di una licenza edilizia per parcheggio
autoveicoli e che l'area in questione è stata utilizzata in passato per dei
depositi di materiali vari di alcune piccole imprese edili e non (di cui non si
conoscono i dettagli: estensione delle attività, ripercussioni prodotte, ecc.)
- peraltro già oggetto di una procedura edilizia a posteriori (cfr. supra consid. Ab). In queste circostanze, già solo dal profilo della destinazione, non appare
irragionevole ravvisare negli interventi messi in atto sul fondo un possibile
cambiamento soggetto ad autorizzazione ai sensi della giurisprudenza
sopraesposta. E ciò a prescindere dal fatto che sul terreno non sarebbero anche
stati lavorati dei materiali inerti. A maggior ragione se si considera che,
anche nei casi dubbi, l'autorità è tenuta a esigere l'avvio della procedura di
rilascio del permesso, poiché solo in tale ambito è possibile cogliere appieno
le implicazioni di una determinata utilizzazione (cfr. supra consid. 2.1
e rimandi).
4. 4.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso deve
essere dichiarato irricevibile. 4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a
carico dell'insorgente, il quale è inoltre tenuto a rifondere al Comune, non dotato
di un servizio giuridico, adeguate ripetibili per questa sede (art. 49 cpv. 1 e
2 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è irricevibile .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico. L'insorgente
è inoltre tenuto a rifondere al Comune di Muzzano fr. 1'800.- a titolo di
ripetibili per questa sede.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera