TAX COURT OPINION

Case: Thomas P. & Ermina A. Krukowski
Docket Number: 7765-98
Judge: Laro
Opinion Type: reported
Filed: 05/22/2000
Pages: 54

1 1 4 T . C . N o . 2 5 U N I T E D S T A T E S T A X C O U R T T H O M A S P . A N D E R M I N A A . K R U K O W S K I , P e t i t i o n e r s v . C O M M I S S I O N E R O F I N T E R N A L R E V E N U E , R e s p o n d e n t D o c k e t N o . 7 7 6 5 - 9 8 . F i l e d M a y 2 2 , 2 0 0 0 . P w a s t h e s o l e s h a r e h o l d e r o f t w o C c o r p o r a t i o n s . O n e c o r p o r a t i o n o p e r a t e d a h e a l t h c l u b ; t h e o t h e r o p e r a t e d a l a w f i r m f o r w h i c h P w o r k e d a s a n a t t o r n e y . P r e a l i z e d a l o s s r e n t i n g a b u i l d i n g t o t h e h e a l t h c l u b , a n d h e r e a l i z e d i n c o m e r e n t i n g a b u i l d i n g t o t h e l a w f i r m . P ' s 1 9 9 4 F e d e r a l i n c o m e t a x r e t u r n r e p o r t e d t h a t t h e l o s s a n d i n c o m e w e r e b o t h " p a s s i v e " u n d e r s e c . 4 6 9 , I . R . C . , a n d t h a t t h e l o s s o f f s e t p a r t o f t h e i n c o m e . R d i s a l l o w e d t h e o f f s e t b e c a u s e , R d e t e r m i n e d , t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e o f s e c . 1 . 4 6 9 - 2 ( f ) ( 6 ) , I n c o m e T a x R e g s . , d e e m e d t h e i n c o m e n o n p a s s i v e . H e l d : T h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e i s v a l i d . H e l d , f u r t h e r , t h e w r i t t e n b i n d i n g c o n t r a c t e x c e p t i o n o f s e c . 1 . 4 6 9 - 1 1 ( c ) ( 1 ) ( i i ) , I n c o m e T a x R e g s . , i s i n a p p l i c a b l e t o t h e f a c t s h e r e i n . H e l d , f u r t h e r , t h e t r a n s i t i o n a l r u l e o f s e c . 1 . 4 6 9 - 1 1 ( b ) ( 1 ) , I n c o m e T a x R e g s . , d o e s n o t o p e r a t e t o a v o i d a p p l i c a t i o n o f t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e . - 2 - 1 P e t i t i o n e r a s s e r t s t h a t h e t r e a t e d t h e s e p a r a t e r e n t a l a c t i v i t i e s a s a s i n g l e a c t i v i t y u n d e r s e c . 1 . 4 6 9 - 4 ( c ) ( 1 ) , I n c o m e T a x R e g s . T h e r e c o r d d o e s n o t s u p p o r t t h i s a s s e r t i o n . T o t h e c o n t r a r y , t h e r e c o r d r e v e a l s t h a t p e t i t i o n e r t r e a t e d h i s r e n t a l a c t i v i t i e s a s s e p a r a t e a c t i v i t i e s . V i c t o r A . K o r n i s , f o r p e t i t i o n e r s . C h r i s t a A . G r u b e r , f o r r e s p o n d e n t . O P I N I O N L A R O , J u d g e : T h i s c a s e i s b e f o r e t h e C o u r t o n c r o s s - m o t i o n s f o r s u m m a r y j u d g m e n t . R e s p o n d e n t d e t e r m i n e d a $ 2 8 , 1 8 4 d e f i c i e n c y i n p e t i t i o n e r ' s 1 9 9 4 F e d e r a l i n c o m e t a x a n d a $ 5 , 6 3 7 a c c u r a c y - r e l a t e d p e n a l t y u n d e r s e c t i o n 6 6 6 2 ( a ) . P e t i t i o n e r , w h i l e r e s i d i n g i n G r e e n d a l e , W i s c o n s i n , p e t i t i o n e d t h e C o u r t t o r e d e t e r m i n e r e s p o n d e n t ' s d e t e r m i n a t i o n . F o l l o w i n g r e s p o n d e n t ' s c o n c e s s i o n t h a t p e t i t i o n e r i s n o t l i a b l e f o r t h e a c c u r a c y - r e l a t e d p e n a l t y , w e m u s t d e c i d e w h e t h e r p e t i t i o n e r m a y o f f s e t t h e i n c o m e a n d l o s s t h a t h e r e a l i z e d o n h i s s e p a r a t e r e n t a l a c t i v i t i e s . 1 W e h o l d h e m a y n o t . U n l e s s o t h e r w i s e s t a t e d , s e c t i o n r e f e r e n c e s a r e t o t h e I n t e r n a l R e v e n u e C o d e a p p l i c a b l e t o 1 9 9 4 . R u l e r e f e r e n c e s a r e t o t h e T a x C o u r t R u l e s o f P r a c t i c e a n d P r o c e d u r e . W e r e f e r t o T h o m a s P . K r u k o w s k i a s t h e s o l e p e t i t i o n e r . B a c k g r o u n d P e t i t i o n e r i s t h e p r e s i d e n t a n d s o l e s h a r e h o l d e r o f t w o s u b c h a p t e r C c o r p o r a t i o n s . O n e c o r p o r a t i o n ( t h e h e a l t h c l u b ) - 3 - 2 T h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e o f s e c . 1 . 4 6 9 - 2 ( f ) ( 6 ) , I n c o m e T a x R e g s . , p r o v i d e s : ( f ) ( 6 ) P r o p e r t y r e n t e d t o a n o n p a s s i v e a c t i v i t y . A n a m o u n t o f t h e t a x p a y e r ' s g r o s s r e n t a l a c t i v i t y i n c o m e f o r t h e t a x a b l e y e a r f r o m a n i t e m o f p r o p e r t y e q u a l t o t h e n e t r e n t a l a c t i v i t y i n c o m e f o r t h e y e a r f r o m t h a t i t e m o f p r o p e r t y i s t r e a t e d a s n o t f r o m a p a s s i v e a c t i v i t y i f t h e p r o p e r t y - - ( i ) I s r e n t e d f o r u s e i n a t r a d e o r b u s i n e s s a c t i v i t y * * * i n w h i c h t h e t a x p a y e r m a t e r i a l l y ( c o n t i n u e d . . . ) o p e r a t e s a h e a l t h c l u b . T h e o t h e r c o r p o r a t i o n ( t h e l a w f i r m ) o p e r a t e s a l a w f i r m . P e t i t i o n e r a c t i v e l y w o r k s f o r t h e l a w f i r m a s a n a t t o r n e y . P e t i t i o n e r r e n t s a b u i l d i n g ( t h e c l u b ) t o t h e h e a l t h c l u b , a n d h e r e n t s a s e c o n d b u i l d i n g ( t h e o f f i c e b u i l d i n g ) t o t h e l a w f i r m . P e t i t i o n e r ' s 1 9 9 4 F e d e r a l i n c o m e t a x r e t u r n r e p o r t e d t h a t : ( 1 ) H e r e a l i z e d a $ 6 9 , 1 0 0 l o s s o n t h e r e n t a l o f t h e c l u b , ( 2 ) h e r e a l i z e d i n c o m e o f $ 1 7 5 , 1 4 9 o n t h e r e n t a l o f t h e o f f i c e b u i l d i n g , ( 3 ) t h e r e n t a l o f t h e c l u b a n d t h e r e n t a l o f t h e o f f i c e b u i l d i n g w e r e s e p a r a t e p a s s i v e a c t i v i t i e s u n d e r s e c t i o n 4 6 9 , a n d ( 4 ) t h e l o s s f r o m o n e a c t i v i t y o f f s e t a n e q u a l a m o u n t o f t h e i n c o m e f r o m t h e o t h e r a c t i v i t y , r e s u l t i n g i n t h e i n c l u s i o n i n p e t i t i o n e r ' s 1 9 9 4 t a x a b l e i n c o m e o f $ 1 0 6 , 0 4 9 o f r e n t a l i n c o m e . R e s p o n d e n t d e t e r m i n e d t h a t t h e r e n t a l i n c o m e c o u l d n o t p a r t i a l l y b e o f f s e t b y t h e r e n t a l l o s s ; r e s p o n d e n t d e t e r m i n e d t h a t t h e i n c o m e w a s r e c h a r a c t e r i z e d a s n o n p a s s i v e i n c o m e u n d e r s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 2 ( f ) ( 6 ) , I n c o m e T a x R e g s . , 2 b e c a u s e p e t i t i o n e r m a t e r i a l l y p a r t i c i p a t e d i n - 4 - 2 ( . . . c o n t i n u e d ) p a r t i c i p a t e s ( w i t h i n t h e m e a n i n g o f s e c . 1 . 4 6 9 - 5 T ) f o r t h e t a x a b l e y e a r * * * [ S e c . 1 . 4 6 9 - 2 ( f ) ( 6 ) , I n c o m e T a x R e g s . ] t h e l a w f i r m ' s b u s i n e s s a c t i v i t y . R e s p o n d e n t d e t e r m i n e d t h a t p e t i t i o n e r ' s 1 9 9 4 t a x a b l e i n c o m e i n c l u d e s $ 1 7 5 , 1 4 9 ( r a t h e r t h a n t h e r e p o r t e d $ 1 0 6 , 0 4 9 ) o f r e n t a l i n c o m e . P e t i t i o n e r l e a s e d t h e o f f i c e b u i l d i n g t o t h e l a w f i r m o n M a r c h 1 , 1 9 8 7 , p u r s u a n t t o a w r i t t e n , 5 - y e a r l e a s e ( t h e 1 9 8 7 l e a s e ) t h a t p r o v i d e d f o r m o n t h l y r e n t o f $ 1 7 , 5 0 0 . T h e 1 9 8 7 l e a s e c o n t a i n e d t h e f o l l o w i n g r e n e w a l p r o v i s i o n : 2 4 . O P T I O N T O R E N E W L e s s o r g r a n t s t o L e s s e e t h r e e ( 3 ) c o n s e c u t i v e o p t i o n s t o r e n e w t h i s L e a s e , e a c h f o r a t e r m o f t h r e e ( 3 ) y e a r s , a t a r e n t a l t o b e m u t u a l l y a g r e e d t o b y L e s s o r a n d L e s s e e p r i o r t o t h e c o m m e n c e m e n t o f a r e n e w a l t e r m w i t h r e s p e c t t o t h a t r e n e w a l t e r m , w i t h a l l o t h e r t e r m s a n d c o n d i t i o n s o f t h e r e n e w a l l e a s e t o b e t h e s a m e a s t h o s e h e r e i n . T o e x e r c i s e t h i s o p t i o n , L e s s e e m u s t : ( 1 ) g i v e L e s s o r w r i t t e n n o t i c e o f t h e i n t e n t i o n t o d o s o a t l e a s t 6 0 d a y s b e f o r e i n i t i a l t e r m e x p i r e s , a n d ( 2 ) a g r e e w i t h L e s s o r o n r e n t a l f o r r e n e w a l p e r i o d a t l e a s t 3 0 d a y s b e f o r e i n i t i a l t e r m e x p i r e s . I n L e s s o r ' s s o l e d i s c r e t i o n , f a i l u r e t o c o m p l y w i t h e i t h e r ( 1 ) o r ( 2 ) a b o v e s h a l l c a u s e t h e o p t i o n t o r e n e w t o b e c o m e n u l l a n d v o i d . O n D e c e m b e r 2 7 , 1 9 9 1 , p e t i t i o n e r a n d t h e l a w f i r m e x e c u t e d a d o c u m e n t e n t i t l e d " L e a s e R e n e w a l " ( t h e 1 9 9 1 l e a s e ) , p u r s u a n t t o - 5 - t h e o p t i o n p r o v i s i o n i n t h e 1 9 8 7 l e a s e . T h e 1 9 9 1 l e a s e p r o v i d e d i n f u l l : L e a s e R e n e w a l L e a s e R e n e w a l m a d e t h i s 2 7 d a y o f D e c e m b e r 1 9 9 1 b e t w e e n T h o m a s P . K r u k o w s k i , o f G r e e n d a l e , W i s c o n s i n , h e r e i n r e f e r r e d t o a s " L e s s o r " a n d K r u k o w s k i & C o s t e l l o , S . C . , o f M i l w a u k e e , W i s c o n s i n , h e r e i n r e f e r r e d t o a s " L e s s e e " . P u r s u a n t t o P a r a g r a p h 2 4 e n t i t l e d " O p t i o n t o R e n e w " i n t h e L e a s e d a t e d M a r c h 1 , 1 9 8 7 b e t w e e n L e s s o r a n d L e s s e e ( t h e " L e a s e " ) , L e s s e e h e r e b y g i v e s w r i t t e n n o t i c e o f i t s i n t e n t i o n t o e x e r c i s e t h e f i r s t t h r e e y e a r o p t i o n t o r e n e w t h e L e a s e . T h e t e r m o f t h e L e a s e w i l l b e e x t e n d e d f r o m M a r c h 1 , 1 9 9 2 u n t i l F e b r u a r y 2 8 , 1 9 9 5 a n d a l l o t h e r t e r m s a n d c o n d i t i o n s o f t h e L e a s e s h a l l r e m a i n t h e s a m e i n c l u d i n g t h e m o n t h l y r e n t o f $ 1 7 , 5 0 0 . 0 0 . L E S S E E : K R U K O W S K I & C O S T E L L O , S . C . B Y : s / T i m o t h y G . C o s t e l l o , S e c r e t a r y A g r e e d t o a n d A c c e p t e d t h i s 2 7 d a y o f D e c e m b e r 1 9 9 1 s / T h o m a s P . K r u k o w s k i , L e s s o r D i s c u s s i o n T h e p a r t i e s a g r e e t h a t w e m a y d e c i d e t h i s c a s e b y w a y o f s u m m a r y j u d g m e n t b e c a u s e , t h e y a s s e r t , t h e d i s p o s i t i v e i s s u e s a r e p u r e l y l e g a l . W e a g r e e t h a t o u r d e c i s i o n h e r e i n t u r n s e n t i r e l y o n l e g a l d e t e r m i n a t i o n s , a n d , h e n c e , t h a t w e m a y d e c i d e t h i s c a s e s u m m a r i l y . S u m m a r y j u d g m e n t i s a p p r o p r i a t e w h e r e , a s h e r e , " t h e p l e a d i n g s , a n s w e r s t o i n t e r r o g a t o r i e s , d e p o s i t i o n s , a d m i s s i o n s , - 6 - a n d a n y o t h e r a c c e p t a b l e m a t e r i a l s , t o g e t h e r w i t h t h e a f f i d a v i t s , i f a n y , s h o w t h a t t h e r e i s n o g e n u i n e i s s u e a s t o a n y m a t e r i a l f a c t a n d t h a t a d e c i s i o n m a y b e r e n d e r e d a s a m a t t e r o f l a w . " R u l e 1 2 1 ( b ) ; s e e P & X M k t s . , I n c . v . C o m m i s s i o n e r , 1 0 6 T . C . 4 4 1 , 4 4 3 ( 1 9 9 6 ) , a f f d . w i t h o u t p u b l i s h e d o p i n i o n 1 3 9 F . 3 d 9 0 7 ( 9 t h C i r . 1 9 9 8 ) ; s e e a l s o A n d e r s o n v . L i b e r t y L o b b y , I n c . , 4 7 7 U . S . 2 4 2 , 2 4 7 - 2 5 1 ( 1 9 8 6 ) . P e t i t i o n e r c h a l l e n g e s t h e a b i l i t y o f t h e C o m m i s s i o n e r t o a p p l y t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e t o t h e r e n t a l i n c o m e f r o m t h e o f f i c e b u i l d i n g . P e t i t i o n e r a r g u e s p r i m a r i l y t h a t t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e i s i n v a l i d b e c a u s e i t c o n f l i c t s w i t h e x p l i c i t s t a t u t o r y t e x t a s t o t h e c h a r a c t e r i z a t i o n o f i n c o m e d e r i v e d f r o m a r e n t a l a c t i v i t y . P e t i t i o n e r o b s e r v e s t h a t s e c t i o n 4 6 9 ( c ) ( 2 ) a n d ( 4 ) p r o v i d e s t h a t a r e n t a l a c t i v i t y i s g e n e r a l l y p a s s i v e a n d t h a t t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e p r o v i d e s t h a t c e r t a i n r e n t a l i n c o m e i s n o n p a s s i v e . W e d i s a g r e e w i t h p e t i t i o n e r t h a t t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e i s i n v a l i d . T h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e i s a l e g i s l a t i v e r e g u l a t i o n , s e e S c h w a l b a c h v . C o m m i s s i o n e r , 1 1 1 T . C . 2 1 5 , 2 2 0 ( 1 9 9 8 ) ( t h e S e c r e t a r y h a d t o c o m p l y w i t h t h e A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e A c t ( A P A ) , 5 U . S . C . s e c . 5 5 3 ( b ) a n d ( c ) ( 1 9 9 4 ) , w h e n h e p r e s c r i b e d s e c . 1 . 4 6 9 - 2 ( f ) ( 6 ) , I n c o m e T a x R e g s . , b e c a u s e t h e r u l e s c o n t a i n e d t h e r e i n a r e l e g i s l a t i v e r a t h e r t h a n i n t e r p r e t a t i v e ) ; s e e a l s o F r a n s e n v . U n i t e d S t a t e s , 1 9 1 F . 3 d 5 9 9 , - 7 - 3 T h e C o u r t o f A p p e a l s f o r t h e F i f t h C i r c u i t h a s s o c o n c l u d e d . S e e F r a n s e n v . U n i t e d S t a t e s , 1 9 1 F . 3 d 5 9 9 ( 5 t h C i r . 1 9 9 9 ) . 6 0 0 ( 5 t h C i r . 1 9 9 9 ) ; t h u s , i t i s i n v a l i d o n l y i f i t i s a r b i t r a r y , c a p r i c i o u s , o r m a n i f e s t l y c o n t r a r y t o t h e s t a t u t e , s e e C h e v r o n , U . S . A . , I n c . v . N a t u r a l R e s o u r c e s D e f e n s e C o u n c i l , I n c . , 4 6 7 U . S . 8 3 7 , 8 4 4 ( 1 9 8 4 ) ; s e e a l s o M c K n i g h t v . C o m m i s s i o n e r , 9 9 T . C . 1 8 0 , 1 8 3 ( 1 9 9 2 ) . T h e r e c h a c t e r i z a t i o n r u l e i s n o t a r b i t r a r y , c a p r i c i o u s , o r m a n i f e s t l y c o n t r a r y t o t h e s t a t u t e . 3 I t w a s p r e s c r i b e d b y t h e S e c r e t a r y p u r s u a n t i n p a r t t o t h e s p e c i f i c g r a n t o f a u t h o r i t y s t a t e d i n s e c t i o n 4 6 9 ( l ) t h a t a l l o w s h i m t o p r e s c r i b e a l l n e c e s s a r y o r a p p r o p r i a t e r e g u l a t i o n s t o c a r r y o u t t h e p r o v i s i o n s o f s e c t i o n 4 6 9 , i n c l u d i n g r e g u l a t i o n s : ( 1 ) D e f i n i n g t h e t e r m s " a c t i v i t y " a n d " m a t e r i a l p a r t i c i p a t i o n " , s e c . 4 6 9 ( l ) ( 1 ) , a n d ( 2 ) " r e q u i r i n g n e t i n c o m e o r g a i n f r o m a l i m i t e d p a r t n e r s h i p o r o t h e r p a s s i v e a c t i v i t y t o b e t r e a t e d a s n o t f r o m a p a s s i v e a c t i v i t y " , s e c . 4 6 9 ( l ) ( 3 ) . T h e r u l e i s t i e d d i r e c t l y t o t h e f o l l o w i n g p a s s a g e s e t f o r t h b y t h e c o n f e r e e s i n t h e i r r e p o r t a s t o t h e S e c r e t a r y ' s r e g u l a t o r y a u t h o r i t y u n d e r s e c t i o n 4 6 9 : R e g u l a t o r y a u t h o r i t y o f T r e a s u r y i n d e f i n i n g n o n - p a s s i v e i n c o m e . - - T h e c o n f e r e e s b e l i e v e t h a t c l a r i f i c a t i o n i s d e s i r a b l e r e g a r d i n g t h e r e g u l a t o r y a u t h o r i t y p r o v i d e d t o t h e T r e a s u r y w i t h r e g a r d t o t h e d e f i n i t i o n o f i n c o m e t h a t i s t r e a t e d a s p o r t f o l i o i n c o m e o r a s o t h e r w i s e n o t a r i s i n g f r o m a p a s s i v e a c t i v i t y . T h e c o n f e r e e s i n t e n d t h a t t h i s a u t h o r i t y b e e x e r c i s e d t o p r o t e c t t h e u n d e r l y i n g p u r p o s e o f t h e p a s s i v e l o s s p r o v i s i o n , i . e . , p r e v e n t i n g t h e s h e l t e r i n g - 8 - o f p o s i t i v e i n c o m e s o u r c e s t h r o u g h t h e u s e o f t a x l o s s e s d e r i v e d f r o m p a s s i v e b u s i n e s s a c t i v i t i e s . E x a m p l e s w h e r e t h e e x e r c i s e o f s u c h a u t h o r i t y m a y ( i f t h e S e c r e t a r y s o d e t e r m i n e s ) b e a p p r o p r i a t e i n c l u d e t h e f o l l o w i n g * * * ( 2 ) r e l a t e d p a r t y l e a s e s o r s u b - l e a s e s , w i t h r e s p e c t t o p r o p e r t y u s e d i n a b u s i n e s s a c t i v i t y , t h a t h a v e t h e e f f e c t o f r e d u c i n g a c t i v e b u s i n e s s i n c o m e a n d c r e a t i n g p a s s i v e i n c o m e * * * . [ H . C o n f . R e p t . 9 9 - 8 4 1 , a t 1 4 7 , 1 9 8 6 - 3 C . B . ( V o l . 4 ) 1 , 1 4 7 . ] P e t i t i o n e r a l s o a r g u e s t h a t t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e i s i n a p p l i c a b l e t o t h i s c a s e b y v i r t u e o f s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 1 1 ( c ) ( 1 ) ( i i ) , I n c o m e T a x R e g s . , w h i c h p r o v i d e s t h a t t h e r u l e d o e s n o t a p p l y t o i n c o m e " a t t r i b u t a b l e t o t h e r e n t a l o f * * * p r o p e r t y p u r s u a n t t o a w r i t t e n b i n d i n g c o n t r a c t e n t e r e d i n t o b e f o r e F e b r u a r y 1 9 , 1 9 8 8 . " P e t i t i o n e r a s s e r t s t h a t t h e o f f i c e b u i l d i n g l e a s e i n e f f e c t d u r i n g 1 9 9 4 w a s t h e 1 9 8 7 l e a s e , o r , i n o t h e r w o r d s , t h a t h e l e a s e d t h e o f f i c e b u i l d i n g t o t h e l a w f i r m d u r i n g 1 9 9 4 p u r s u a n t t o a p r e - F e b r u a r y 1 9 , 1 9 8 8 , w r i t t e n b i n d i n g c o n t r a c t . W e d i s a g r e e . A s d i s c u s s e d b e l o w , w e c o n c l u d e t h a t t h e o f f i c e b u i l d i n g l e a s e i n e f f e c t d u r i n g 1 9 9 4 w a s t h e 1 9 9 1 l e a s e a n d , m o r e o v e r , t h a t t h e 1 9 9 1 l e a s e a n d t h e 1 9 8 7 l e a s e a r e s e p a r a t e c o n t r a c t s . A p p l i c a b l e S t a t e ( W i s c o n s i n ) l a w c h a r a c t e r i z e s t h e 1 9 9 1 l e a s e a s a r e n e w a l ( a s o p p o s e d t o a n e x t e n s i o n ) o f t h e 1 9 8 7 l e a s e , w h i c h , i n t u r n , m e a n s t h a t t h e 1 9 9 1 l e a s e i s a c o n t r a c t s e p a r a t e f r o m t h e 1 9 8 7 l e a s e . S e e S e e f e l d t v . K e s k e , 1 1 1 N . W . 2 d 5 7 4 , 5 7 5 - 5 7 6 ( W i s . 1 9 6 1 ) . W e l o o k a t t h r e e c r i t i c a l f a c t o r s t o - 9 - d e t e r m i n e w h e t h e r a c o n t r a c t i s r e n e w e d o r e x t e n d e d u n d e r W i s c o n s i n l a w a n d c o n c l u d e t h e r e f r o m t h a t t h e 1 9 9 1 l e a s e i s a r e n e w a l o f t h e 1 9 8 7 l e a s e . F i r s t , t h e l a n g u a g e u s e d i n b o t h l e a s e s b y t h e p a r t i e s t h e r e t o l e a d s t o t h e c o n c l u s i o n t h a t t h e 1 9 9 1 l e a s e i s a r e n e w a l o f t h e 1 9 8 7 l e a s e . S e e i d . a t 5 7 6 - 5 7 7 . T h e l e a s e s r e f e r s e v e r a l t i m e s t o a r e n e w a l ; t h e y r e f e r o n l y o n c e t o a n e x t e n s i o n . S e c o n d , t h e p a r t i e s ' c o n d u c t l e a d s t o t h e s a m e c o n c l u s i o n . S e e i d . T h e 1 9 9 1 l e a s e w a s s i g n e d b y a n o f f i c e r o f t h e l a w f i r m ( o t h e r t h a n p e t i t i o n e r ) a s " L e s s e e " , a n d i t w a s s i g n e d b y p e t i t i o n e r a s " L e s s o r " , u n d e r t h e h e a d i n g " A g r e e d t o a n d A c c e p t e d " . I f t h e p a r t i e s t o t h e l e a s e s h a d i n t e n d e d t h a t t h e l e s s e e c o u l d e x t e n d t h e 1 9 8 7 l e a s e a t i t s o p t i o n , p e t i t i o n e r ' s s i g n a t u r e a n d a g r e e m e n t w o u l d h a v e b e e n u n n e c e s s a r y . T h i r d , t h e f a c t t h a t p e t i t i o n e r , a s t h e o f f i c e b u i l d i n g ' s l e s s o r , h a d t o p e r f o r m a f u r t h e r a c t t o l e n g t h e n t h e t e r m o f t h e 1 9 8 7 l e a s e a l s o l e a d s t o t h e c o n c l u s i o n t h a t t h e 1 9 8 7 l e a s e w a s r e n e w e d t h r o u g h t h e 1 9 9 1 l e a s e . C o m p a r e M i l w a u k e e H o t e l W i s . C o . v . A l d r i c h , 6 2 N . W . 2 d 1 4 ( W i s . 1 9 5 3 ) ( l e a s e p r o v i d i n g f o r i n i t i a l t e r m o f 3 y e a r s c o u l d b e e x t e n d e d a t l e s s e e ' s o p t i o n f o r 3 m o r e y e a r s a t r e n t s t a t e d i n l e a s e ; h e l d , l e a s e i s a 6 - y e a r l e a s e b e c a u s e n o f u r t h e r a c t r e q u i r e d o f l e s s o r o n c e l e s s e e m a k e s e l e c t i o n ) , w i t h S t . R e g i s A p t . C o r p . v . S w e i t z e r , 1 4 5 N . W . 2 d 7 1 1 ( W i s . 1 9 6 6 ) ( 2 - y e a r l e a s e a u t o m a t i c a l l y r e n e w s f o r 2 m o r e y e a r s - 1 0 - i f n e i t h e r p a r t y g i v e s c o n t r a r y n o t i c e ; h e l d , l e a s e i s 2 - y e a r l e a s e b e c a u s e e i t h e r p a r t y c a n p r e v e n t r e n e w a l b y g i v i n g n o t i c e ) . S e e a l s o S h e p p a r d v . R o s e n k r a n s , 8 5 N . W . 1 9 9 ( W i s . 1 9 0 1 ) . P e t i t i o n e r , a s l e s s o r , h a d t o a g r e e w i t h t h e l e s s e e / l a w f i r m a s t o t h e r e n t t h a t w o u l d b e p a y a b l e f o r a n y a d d i t i o n a l r e n t a l p e r i o d a f t e r t h e f i r s t 5 y e a r s . M o r e o v e r , i f t h e y w e r e u n a b l e t o r e a c h s u c h a n a g r e e m e n t a t l e a s t 3 0 d a y s b e f o r e t h e 5 - y e a r p e r i o d e x p i r e d , p e t i t i o n e r p o s s e s s e d t h e s o l e d i s c r e t i o n t o d e c l a r e t h e o p t i o n t o r e n e w n u l l a n d v o i d . W e a l s o b e a r i n m i n d t h a t t h e a b s e n c e i n t h e 1 9 8 7 l e a s e o f a n a g r e e d - u p o n r e n t f o r t h e r e n e w a l p e r i o d m a d e t h e 1 9 8 7 l e a s e u n e n f o r c e a b l e f o r a n y p e r i o d a f t e r t h e 5 - y e a r p e r i o d e x p i r e d . S e e W i s . S t a t . A n n . s e c . 7 0 4 . 0 3 ( 1 ) ( W e s t 1 9 9 8 ) ( W i s c o n s i n s t a t u t e o f f r a u d s p r o v i d e s t h a t a l e a s e f o r m o r e t h a n a y e a r , o r a c o n t r a c t t o m a k e s u c h a l e a s e , i s u n e n f o r c e a b l e u n l e s s i t s e t s f o r t h t h e a m o u n t o f r e n t o r o t h e r c o n s i d e r a t i o n ) . I n f a c t , a n e n f o r c e a b l e c o n t r a c t f o r t h e a d d i t i o n a l p e r i o d d i d n o t e x i s t u n t i l D e c e m b e r 2 7 , 1 9 9 1 , w h e n t h e p a r t i e s a g r e e d o n a r e n t f o r t h e r e n e w a l p e r i o d a n d c r e a t e d a w r i t i n g m e m o r i a l i z i n g t h a t n e w a g r e e m e n t . S e e B o r k i n v . A l e x a n d e r , 1 3 2 N . W . 2 d 5 8 7 ( W i s . 1 9 6 5 ) ; R a t c l i f f v . A s p r o s , 3 5 N . W . 2 d 2 1 7 ( W i s . 1 9 4 8 ) . P e t i t i o n e r a l s o a r g u e s t h a t h e i s n o t s u b j e c t t o t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e b y v i r t u e o f s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 1 1 ( b ) ( 1 ) , I n c o m e T a x R e g s . , w h i c h a l l o w s t a x p a y e r s , a t t h e i r o p t i o n , t o u s e - 1 1 - c e r t a i n p r o p o s e d r e g u l a t i o n s t o a s c e r t a i n t h e i r t a x l i a b i l i t y f o r y e a r s e n d i n g a f t e r M a y 1 0 , 1 9 9 2 , a n d b e g i n n i n g b e f o r e O c t o b e r 4 , 1 9 9 4 . S e e s e c . 1 . 4 6 9 - 1 1 ( b ) ( 1 ) , I n c o m e T a x R e g s . T h e s e p r o p o s e d r e g u l a t i o n s ( t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s ) w e r e p r e s c r i b e d b y t h e S e c r e t a r y i n 1 9 9 2 t o d e f i n e t h e w o r d " a c t i v i t y " f o r p u r p o s e s o f t h e p a s s i v e l o s s r u l e s . N o t i c e o f P r o p o s e d R u l e m a k i n g , P S - 1 - 8 9 , 1 9 9 2 - 1 C . B . 1 2 1 9 , 5 7 F e d . R e g . 2 0 8 0 2 ( M a y 1 5 , 1 9 9 2 ) . P e t i t i o n e r a r g u e s t h a t t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s p r e c l u d e a s h a r e h o l d e r f r o m p a r t i c i p a t i n g i n t h e a c t i v i t i e s o f a C c o r p o r a t i o n , w h i c h , p e t i t i o n e r c o n c l u d e s , m e a n s t h a t t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e c a n n o t b e a p p l i e d t o h i s 1 9 9 4 i n c o m e f r o m t h e o f f i c e b u i l d i n g . W e d i s a g r e e w i t h p e t i t i o n e r ' s a s s e r t i o n t h a t s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 1 1 ( b ) ( 1 ) , I n c o m e T a x R e g s . , p r e c l u d e s t a x p a y e r s f r o m p a r t i c i p a t i n g i n a c t i v i t i e s c o n d u c t e d b y C c o r p o r a t i o n s . O u r c o n c l u s i o n i s d r i v e n b y a p l a i n r e a d i n g o f t h e r e l e v a n t t e x t ; n a m e l y , s e c t i o n 4 6 9 ( a ) ( 2 ) ( A ) a n d ( h ) ( 1 ) a n d s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 2 ( f ) ( 6 ) ( i ) , I n c o m e T a x R e g s . S e e C o m m i s s i o n e r v . S o l i m a n , 5 0 6 U . S . 1 6 8 , 1 7 4 ( 1 9 9 3 ) ; C r a n e v . C o m m i s s i o n e r , 3 3 1 U . S . 1 , 6 ( 1 9 4 7 ) ; V e n t u r e F u n d i n g , L t d . v . C o m m i s s i o n e r , 1 1 0 T . C . 2 3 6 , 2 4 1 - 2 4 2 ( 1 9 9 8 ) , a f f d . w i t h o u t p u b l i s h e d o p i n i o n 1 9 8 F . 3 d 2 4 8 ( 6 t h C i r . 1 9 9 9 ) . S e c t i o n 4 6 9 ( a ) ( 2 ) ( A ) p r o v i d e s i n r e l e v a n t p a r t t h a t t h e p a s s i v e a c t i v i t y r u l e s a p p l y t o " a n y i n d i v i d u a l " . S e c t i o n 4 6 9 ( h ) ( 1 ) p r o v i d e s i n r e l e v a n t p a r t t h a t a n i n d i v i d u a l i s t r e a t e d a s m a t e r i a l l y p a r t i c i p a t i n g i n a n a c t i v i t y w h e n h e o r s h e " i s - 1 2 - 4 A l t h o u g h w e u n d e r s t a n d t h e w o r d s " r e g u l a r " , " c o n t i n u o u s " , a n d " s u b s t a n t i a l " t o s u p p o r t a f i n d i n g t h a t p e t i t i o n e r m a t e r i a l l y p a r t i c i p a t e d i n t h e l a w f i r m ' s b u s i n e s s a c t i v i t y , w e n o t e t h a t p e t i t i o n e r a l s o m e e t s t h e d e f i n i t i o n o f t h e t e r m " m a t e r i a l p a r t i c i p a t i o n " a s s e t f o r t h i n t h e a p p l i c a b l e r e g u l a t i o n s . S e c . 1 . 4 6 9 - 5 T ( a ) a n d ( d ) , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , 5 3 F e d . R e g . 5 6 8 6 ( F e b . 2 5 , 1 9 8 8 ) ( a n i n d i v i d u a l m a t e r i a l l y p a r t i c i p a t e s i n a n a c t i v i t y i f , i n t e r a l i a , h e o r s h e p a r t i c i p a t e s i n a n a c t i v i t y f o r m o r e t h a n 5 0 0 h o u r s i n t h e t a x a b l e y e a r , h e o r s h e p a r t i c i p a t e s i n t h e a c t i v i t y f o r m o r e t h a n 1 0 0 h o u r s i n t h e t a x a b l e y e a r a n d n o o t h e r i n d i v i d u a l s p e n d s m o r e t i m e i n t h e a c t i v i t y , o r t h e a c t i v i t y i n v o l v e s t h e p e r f o r m a n c e o f l e g a l s e r v i c e s a n d t h e i n d i v i d u a l h a d m a t e r i a l l y p a r t i c i p a t e d i n t h e a c t i v i t y d u r i n g a n y 3 y e a r s p r i o r t o t h e y e a r i n q u e s t i o n ) . i n v o l v e d i n t h e o p e r a t i o n s o f t h e a c t i v i t y o n a b a s i s w h i c h i s * * * r e g u l a r , * * * c o n t i n u o u s , a n d * * * s u b s t a n t i a l " . 4 S e c t i o n 1 . 4 6 9 - 2 ( f ) ( 6 ) ( i ) , I n c o m e T a x R e g s . , p r o v i d e s i n r e l e v a n t p a r t t h a t r e n t a l i n c o m e i s r e c h a r a c t e r i z e d a s n o n p a s s i v e i n c o m e i f t h e u n d e r l y i n g p r o p e r t y " I s r e n t e d f o r u s e i n a t r a d e o r b u s i n e s s a c t i v i t y * * * i n w h i c h t h e t a x p a y e r m a t e r i a l l y p a r t i c i p a t e s " , s e c . 1 . 4 6 9 - 2 ( f ) ( 6 ) ( i ) , I n c o m e T a x R e g s . N o w h e r e i n s e c t i o n 4 6 9 o r t h e r e g u l a t i o n s t h e r e u n d e r d o w e r e a d , a s p e t i t i o n e r a s k s u s t o h o l d , t h a t a n i n d i v i d u a l ' s " r e g u l a r " , " c o n t i n u o u s " , a n d " s u b s t a n t i a l " i n v o l v e m e n t i n t h e o p e r a t i o n s o f a n a c t i v i t y i s n o t t r e a t e d a s m a t e r i a l l y p a r t i c i p a t i n g i n t h a t a c t i v i t y w h e n t h e a c t i v i t y i s o p e r a t e d b y a C c o r p o r a t i o n . P e t i t i o n e r c o r r e c t l y o b s e r v e s t h a t t h e S e c r e t a r y h a d s e t f o r t h s u c h a n e x c e p t i o n i n t w o s e t s o f t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s t h a t h e h a d p r e s c r i b e d b e f o r e 1 9 9 2 . I n 1 9 8 8 , t h e S e c r e t a r y p r e s c r i b e d s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 5 T ( f ) ( 1 ) , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , 5 3 F e d . R e g . 5 6 8 6 , 5 7 2 6 ( F e b . 2 5 , 1 9 8 8 ) , ( t h e 1 9 8 8 - 1 3 - t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s ) , p r o v i d i n g t h a t " a n y w o r k d o n e b y a n i n d i v i d u a l * * * i n c o n n e c t i o n w i t h a n a c t i v i t y i n w h i c h t h e i n d i v i d u a l o w n s ( d i r e c t l y o r i n d i r e c t l y , o t h e r t h a n t h r o u g h a C c o r p o r a t i o n ) a n i n t e r e s t a t t h e t i m e t h e w o r k i s d o n e s h a l l b e t r e a t e d f o r p u r p o s e s o f t h i s s e c t i o n a s p a r t i c i p a t i o n o f s u c h i n d i v i d u a l i n t h e a c t i v i t y . " O n e y e a r l a t e r , i n 1 9 8 9 , t h e S e c r e t a r y p r e s c r i b e d s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 4 T ( b ) ( 2 ) ( i i ) ( B ) , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , 5 4 F e d . R e g . 2 0 5 2 7 , 2 0 5 4 3 ( M a y 1 2 , 1 9 8 9 ) ( t h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s ) , p r o v i d i n g t h a t " F o r p u r p o s e s o f a p p l y i n g s e c t i o n 4 6 9 a n d t h e r e g u l a t i o n s t h e r e u n d e r , a t a x p a y e r ' s a c t i v i t i e s d o n o t i n c l u d e o p e r a t i o n s t h a t a t a x p a y e r c o n d u c t s t h r o u g h o n e o r m o r e e n t i t i e s ( o t h e r t h a n p a s s t h r o u g h e n t i t i e s ) . " A s p a r t o f t h e r e g u l a t o r y p r o j e c t u n d e r l y i n g t h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s , t h e S e c r e t a r y a l s o a m e n d e d t h e 1 9 8 8 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s ( t h e a m e n d e d 1 9 8 8 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s ) t o d e l e t e t h e p a r e n t h e t i c a l e x c e p t i o n " ( d i r e c t l y o r i n d i r e c t l y , o t h e r t h a n t h r o u g h a C c o r p o r a t i o n ) " f r o m s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 5 T ( f ) ( 1 ) , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . S e c . 1 . 4 6 9 - 5 T ( f ) ( 1 ) , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . O n M a y 1 5 , 1 9 9 2 , t h e S e c r e t a r y f i n a l i z e d t h e a m e n d e d 1 9 8 8 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s a s s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 5 ( f ) ( 1 ) , I n c o m e T a x R e g s . ( t h e 1 9 9 2 f i n a l r e g u l a t i o n s ) , l e a v i n g t h e m v i r t u a l l y u n c h a n g e d i n t h e i r f i n a l f o r m . T w o y e a r s l a t e r , i n 1 9 9 4 , t h e S e c r e t a r y f i n a l i z e d a s u b s t a n t i a l l y r e v i s e d v e r s i o n o f t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s a s s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 4 , I n c o m e T a x R e g s . ( t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s ) . - 1 4 - 5 F o r c o m p l e t e n e s s , w e n o t e t h a t t h e S e c r e t a r y a l l o w e d t h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s t o e x p i r e o n M a y 1 1 , 1 9 9 2 , u n d e r t h e s u n s e t p r o v i s i o n o f s e c . 7 8 0 5 ( e ) ( 2 ) . S e e 5 7 F e d . R e g . 2 0 8 0 3 ( M a y 1 5 , 1 9 9 2 ) . 6 N e i t h e r p a r t y d i s p u t e s t h a t t h e c o r p o r a t i o n o p e r a t i n g t h e l a w f i r m i s a C c o r p o r a t i o n s u b j e c t t o s e c . 4 6 9 . S e e s e c . 1 . 4 6 9 - 1 T ( b ) ( 4 ) a n d ( 5 ) , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , 5 3 F e d . R e g . 5 6 8 6 , 5 7 0 1 ( F e b . 2 5 , 1 9 8 8 ) ( a C c o r p o r a t i o n i s s u b j e c t t o s e c . 4 6 9 i f i t i s a " P e r s o n a l s e r v i c e " o r " C l o s e l y h e l d " c o r p o r a t i o n . T h e 1 9 8 8 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s ( p r i o r t o t h e 1 9 8 9 a m e n d m e n t ) a n d t h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s a r e n o t a p p l i c a b l e t o t h e y e a r a t b a r . 5 T h e a p p l i c a b l e r u l e s a r e f o u n d i n : ( 1 ) T h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s , ( 2 ) t h e 1 9 9 2 f i n a l r e g u l a t i o n s , a n d ( 3 ) t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s . T h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s d o n o t h e l p p e t i t i o n e r ' s c a u s e b e c a u s e t h e y p r o v i d e s p e c i f i c a l l y t h a t " A t a x p a y e r ' s a c t i v i t i e s i n c l u d e t h o s e c o n d u c t e d t h r o u g h C c o r p o r a t i o n s t h a t a r e s u b j e c t t o s e c t i o n 4 6 9 " . 6 S e c . 1 . 4 6 9 - 4 ( a ) , I n c o m e T a x R e g s . N o r a r e t h e 1 9 9 2 f i n a l r e g u l a t i o n s o f a n y h e l p t o p e t i t i o n e r ; a s m e n t i o n e d a b o v e , t h e p a r e n t h e t i c a l e x c e p t i o n " ( d i r e c t l y o r i n d i r e c t l y , o t h e r t h a n t h r o u g h a C c o r p o r a t i o n ) " d o e s n o t a p p e a r i n t h o s e r e g u l a t i o n s . T h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s a l s o d o n o t h e l p p e t i t i o n e r ' s c a u s e ; t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s d o n o t c o n t a i n t h e e x c e p t i o n s e t f o r t h i n t h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s . P e t i t i o n e r l o o k s t o t h e f a c t t h a t t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s d i d n o t a f f i r m a t i v e l y a n d e x p r e s s l y d i s a v o w t h e e x c e p t i o n s e t f o r t h i n t h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s , a n d h e d i s c e r n s t h e r e f r o m t h a t t h e e x c e p t i o n c o n t i n u e d t o e x i s t i n 1 9 9 2 . - 1 5 - W e d i s a g r e e . T h e f a c t t h a t t h e S e c r e t a r y d i d n o t r e - p r e s c r i b e t h a t e x c e p t i o n a s p a r t o f t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s i s p e r s u a s i v e e v i d e n c e t h a t h e r e v o k e d t h e e x c e p t i o n a t t h a t t i m e . S e e K e p p e l v . T i f f i n S a v . B a n k , 1 9 7 U . S . 3 5 6 , 3 7 3 ( 1 9 0 5 ) ( " i t c a n n o t i n r e a s o n b e s a i d t h a t t h e o m i s s i o n * * * g i v e s r i s e t o t h e i m p l i c a t i o n t h a t i t w a s t h e i n t e n t i o n o f C o n g r e s s t o r e e n a c t i t . " ) ; I n d e p e n d e n t I n s . A g e n t s o f A m . , I n c . v . C l a r k e , 9 5 5 F . 2 d 7 3 1 , 7 3 5 ( D . C . C i r . 1 9 9 2 ) ( " U n d e r t r a d i t i o n a l r u l e s o f s t a t u t o r y c o n s t r u c t i o n , * * * m a t e r i a l o m i t t e d o n r e e n a c t m e n t i s d e e m e d r e p e a l e d . " ) , r e v d . o n o t h e r g r o u n d s s u b n o m . U n i t e d S t a t e s N a t l . B a n k v . I n d e p e n d e n t I n s . A g e n t s o f A m . , I n c . , 5 0 8 U . S . 4 3 9 ( 1 9 9 3 ) . S e e g e n e r a l l y S i n g e r , S u t h e r l a n d S t a t u t o r y C o n s t r u c t i o n , s e c . 2 3 . 2 8 , a t 4 1 3 ( 5 t h e d . 1 9 9 3 ) . A s w e o b s e r v e d i n S c h w a l b a c h v . C o m m i s s i o n e r , 1 1 1 T . C . 2 1 5 , 2 2 8 ( 1 9 9 8 ) : " A l t h o u g h t h e * * * [ 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s w e r e ] s i l e n t o n t h i s r u l e , i n c l u d i n g w h e t h e r t h e C o m m i s s i o n e r w a s c o n s i d e r i n g a b a n d o n i n g i t , w e r e a d n o t h i n g i n * * * [ t h o s e ] r e g u l a t i o n s t h a t w o u l d l e a d u s t o b e l i e v e t h a t t h e C o m m i s s i o n e r w a s p r o p o s i n g t o r e t a i n t h e r u l e . " T h e f a c t s o f S c h w a l b a c h v . C o m m i s s i o n e r , s u p r a , a r e s i m i l a r t o t h e f a c t s a t b a r . T h e r e , t h e t a x p a y e r s c h a l l e n g e d t h e C o m m i s s i o n e r ' s a p p l i c a t i o n o f t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e t o i n c o m e t h e y h a d r e a l i z e d i n 1 9 9 4 o n t h e i r r e n t a l o f p r o p e r t y t o a c o r p o r a t i o n o w n e d b y 2 s h a r e h o l d e r s , o n e o f w h o m w a s o n e o f t h e t a x p a y e r s . T h e t a x p a y e r s a r g u e d p r i m a r i l y t h a t t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e w a s i n v a l i d b e c a u s e t h e S e c r e t a r y d i d n o t - 1 6 - c o m p l y w i t h t h e A P A w h e n h e p r e s c r i b e d s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 4 ( a ) , I n c o m e T a x R e g s . ; i f t h e S e c r e t a r y h a d n o t c o m p l i e d w i t h t h e A P A , t h e t a x p a y e r s a r g u e d , t h e n t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e w a s i n v a l i d a s a p p l i e d t o t h e m . W e c o n c l u d e d t h a t t h e S e c r e t a r y m e t t h e A P A ' s r e q u i r e m e n t s ; i n s o d o i n g , w e a n a l y z e d t h e s t a t u t o r y t e x t , r e l e v a n t l e g i s l a t i v e h i s t o r y , a n d v a r i o u s r e g u l a t i o n s p r e s c r i b e d u n d e r s e c t i o n 4 6 9 . T h e t a x p a y e r s i n S c h w a l b a c h a l s o a d v a n c e d a n a l t e r n a t i v e a r g u m e n t t h a t i s t h e s a m e a r g u m e n t t h a t p e t i t i o n e r a d v a n c e s h e r e i n . T h e t a x p a y e r s i n S c h w a l b a c h a r g u e d o n b r i e f : i n t h e e v e n t i t i s r e d e t e r m i n e d t h e p r o v i s i o n s o f T r e a s . R e g . S e c . 1 . 4 6 9 ( d ) ( 5 ) [ s i c ] a p p l y , t h e p r o v i s i o n s o f T r e a s . R e g . S e c . 1 . 4 6 9 - 4 T ( b ) ( 2 ) ( i i ) ( B ) s h o u l d b e a v a i l a b l e t o p e t i t i o n e r s t h r o u g h 1 9 9 4 d u e t o t h e c o n t i n u e d c o n f u s i o n w i t h r e s p e c t t o p r o v i s i o n s o f t h e M a y , 1 9 9 2 , p r o p o s e d r e g u l a t i o n s a n d t h e a b s e n c e o f a d e f i n i t i v e s t a t e m e n t a s r e g a r d s a n o n - p a s s t h r o u g h e n t i t y n o t c o n d u c t i n g p a s s i v e a c t i v i t i e s t h r o u g h i t s e l f . S e e , e f f e c t i v e d a t e a n d t r a n s i t i o n r u l e s u n d e r T r e a s . R e g . S e c . 1 . 4 6 9 - 1 1 ( b ) ( 1 ) . W e r e j e c t e d t h i s a r g u m e n t s u m m a r i l y , h o l d i n g t h a t n o t h i n g i n s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 1 1 , I n c o m e T a x R e g s . , a l l o w e d u s t o a p p l y t h e e x c e p t i o n a p p e a r i n g i n t h e p r e - 1 9 9 2 r e g u l a t i o n s u n d e r w h i c h a t a x p a y e r w o u l d n o t b e c o n s i d e r e d t o b e a m a t e r i a l p a r t i c i p a n t o f a n a c t i v i t y c o n d u c t e d t h r o u g h a C c o r p o r a t i o n . S e e S c h w a l b a c h v . C o m m i s s i o n e r , s u p r a a t 2 3 0 . W e s t a t e d : w e d e c l i n e p e t i t i o n e r s ' i n v i t a t i o n t o a l l o w t h e m t o a p p l y t h e r u l e s o f s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 4 T ( b ) ( i i ) ( B ) , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , 5 4 F e d . R e g . 2 0 5 4 3 , i n l i e u o f t h e r u l e s s t a t e d i n s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 4 ( a ) , I n c o m e T a x R e g s . S i m p l y p u t , t h e e f f e c t i v e d a t e a n d t r a n s i t i o n r u l e s r e l a t e d t o t h e r e g u l a t o r y r u l e s u n d e r s e c t i o n 4 6 9 - 1 7 - d o n o t a l l o w t h e m t o u s e i t [ i . e . , t h e o n l y r u l e s t a t e d i n s e c . 1 . 4 6 9 - 4 T ( b ) ( i i ) ( B ) , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , 4 5 F e d . R e g . 2 0 5 4 3 ( M a y 1 2 , 1 9 8 9 ) , n a m e l y , t h a t " a t a x p a y e r ' s a c t i v i t i e s d o n o t i n c l u d e o p e r a t i o n s t h a t t h e t a x p a y e r c o n d u c t s t h r o u g h o n e o r m o r e e n t i t i e s ( o t h e r t h a n p a s s t h r o u g h e n t i t i e s ) . " ] . S e e s e c . 1 . 4 6 9 - 1 1 , I n c o m e T a x R e g s . [ I d . ] A l t h o u g h w e r e c o g n i z e t h a t s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 1 1 ( b ) ( 1 ) , I n c o m e T a x R e g s . , d o e s n o t e x p l i c i t l y r e f e r e n c e s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 4 T ( b ) ( i i ) ( B ) , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , b u t , i n s t e a d , a l l o w s t a x p a y e r s t o u s e t h e r u l e s s e t f o r t h i n t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s , w e b e l i e v e t h a t t h i s d i s t i n c t i o n i s m e a n i n g l e s s u n d e r t h e f a c t s h e r e i n . W h e r e a s s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 4 T ( b ) ( i i ) ( B ) , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , c o n t a i n s a n e x p l i c i t r u l e u n d e r w h i c h a t a x p a y e r i s n o t c o n s i d e r e d t o p a r t i c i p a t e i n a C c o r p o r a t i o n ' s a c t i v i t i e s , p e t i t i o n e r e f f e c t i v e l y a s k s t h e C o u r t t o i m p l y t h e s a m e r u l e i n t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s b y v i r t u e o f t h e f a c t t h a t t h o s e r e g u l a t i o n s a r e s i l e n t a s t o t h e i n a p p l i c a b i l i t y o f s u c h a r u l e . W e d e c l i n e t o d o s o . A c c o r d S i d e l l v . C o m m i s s i o n e r , T . C . M e m o . 1 9 9 9 - 3 0 1 ; C o n n o r v . C o m m i s s i o n e r , T . C . M e m o . 1 9 9 9 - 1 8 5 . W e c o n c l u d e t h a t p e t i t i o n e r m a y n o t o f f s e t p a r t o f t h e i n c o m e t h a t h e r e a l i z e d o n h i s r e n t a l o f t h e o f f i c e b u i l d i n g t o t h e l a w f i r m , b y t h e l o s s t h a t h e r e a l i z e d o n h i s r e n t a l o f t h e c l u b t o t h e h e a l t h c l u b . W e h a v e c o n s i d e r e d a l l a r g u m e n t s i n - 1 8 - t h i s c a s e a n d , t o t h e e x t e n t n o t d i s c u s s e d a b o v e , f i n d t h o s e a r g u m e n t s t o b e w i t h o u t m e r i t o r i r r e l e v a n t . T o r e f l e c t t h e f o r e g o i n g , A n a p p r o p r i a t e o r d e r w i l l b e i s s u e d , a n d d e c i s i o n w i l l b e e n t e r e d f o r r e s p o n d e n t . R e v i e w e d b y t h e C o u r t . C O H E N , W E L L S , R U W E , C O L V I N , C H I E C H I , F O L E Y , V A S Q U E Z , a n d T H O R N T O N , J J . , a g r e e w i t h t h i s m a j o r i t y o p i n i o n . - 1 9 - B E G H E , J . , c o n c u r r i n g i n p a r t a n d d i s s e n t i n g i n p a r t : I a g r e e w i t h t h e m a j o r i t y t h a t s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 2 ( f ) ( 6 ) , I n c o m e T a x R e g s . ( p o p u l a r l y k n o w n a s t h e s e l f - r e n t a l r u l e , a n d r e f e r r e d t o b y t h e m a j o r i t y a n d h e r e i n a f t e r a s t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e ) , a s i n e f f e c t i n t e r p r e t e d b y t h e f i n a l 1 9 9 4 a c t i v i t y r e g u l a t i o n , s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 4 ( a ) , I n c o m e T a x R e g s . , i s a v a l i d r e g u l a t i o n . I a l s o a g r e e t h a t p e t i t i o n e r s a r e n o t e n t i t l e d t o e f f e c t i v e d a t e r e l i e f f r o m t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e u n d e r t h e p r e - 1 9 8 8 w r i t t e n b i n d i n g c o n t r a c t e x c e p t i o n o f s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 1 1 ( c ) ( 1 ) ( i i ) , I n c o m e T a x R e g s . H o w e v e r , I r e s p e c t f u l l y d i s s e n t f r o m t h e m a j o r i t y ' s c o n c l u s i o n t h a t p e t i t i o n e r s a r e n o t e n t i t l e d , u n d e r s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 1 1 ( b ) ( 1 ) , I n c o m e T a x R e g s . , t o t r a n s i t i o n a l r e l i e f f r o m a p p l i c a t i o n o f t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e f o r 1 9 9 4 t o t h e n e t r e n t a l i n c o m e f r o m M r . K r u k o w s k i ' s C c o r p o r a t i o n l a w f i r m . T h e k e y q u e s t i o n i s w h e t h e r s h a r e h o l d e r s d i d m a t e r i a l l y " p a r t i c i p a t e " i n t h e " a c t i v i t i e s " o f t h e i r C c o r p o r a t i o n s u n d e r t h e r e g u l a t o r y l a w a p p l i c a b l e t o 1 9 9 4 . T h e m a j o r i t y c o n c l u d e t h a t s h a r e h o l d e r s d i d s o p a r t i c i p a t e , u n d e r t h e i r " p l a i n r e a d i n g " o f s e c t i o n 4 6 9 a n d t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e a n d t h e i r i n t e r p r e t a t i o n o f t h e " s i l e n t " 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s t h a t f l o w s t h e r e f r o m . I d i s a g r e e . I . T h e M a j o r i t y ' s " P l a i n R e a d i n g " o f S e c t i o n 4 6 9 a n d t h e R e c h a r a c t e r i z a t i o n R u l e I s U n p r e c e d e n t e d a n d I n c o r r e c t T h e m a j o r i t y ' s p l a i n m e a n i n g a p p r o a c h t o t h i s c a s e i s u n p r e c e d e n t e d , i n s e v e r a l d i s q u i e t i n g r e s p e c t s . T o b e g i n w i t h , - 2 0 - n e i t h e r p a r t y a r g u e d t h a t t h e s t a t u t o r y t e x t a n d t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e s u f f i c e t o a n s w e r t h e q u e s t i o n i n i s s u e . I n s t e a d , t h e p a r t i e s ' a r g u m e n t s w e r e b a s e d o n t h e i r r e s p e c t i v e a n a l y s e s o f t h e a p p l i c a b l e p r o v i s i o n s o f t h e s e v e r a l s u c c e s s i v e s e t s o f r e g u l a t i o n s t h e C o m m i s s i o n e r h a s i s s u e d u n d e r s e c t i o n 4 6 9 , i n t e r p r e t i n g t h e t e r m s " p a r t i c i p a t i o n " o r " a c t i v i t y " . M o r e p a r t i c u l a r l y , t h e p a r t i e s h a v e a g r e e d t h a t t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s , a n d t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s , a r e t h e g o v e r n i n g l a w . A s d i s c u s s e d i n m o r e d e t a i l b e l o w , t h e 1 9 9 4 f i n a l a c t i v i t y r e g u l a t i o n c l e a r l y p r o v i d e s t h a t s h a r e h o l d e r s p a r t i c i p a t e i n t h e a c t i v i t i e s o f t h e i r C c o r p o r a t i o n s ; t h a t r e g u l a t i o n g e n e r a l l y a p p l i e s t o 1 9 9 4 . S e e s e c . 1 . 4 6 9 - 1 1 ( a ) ( 1 ) , I n c o m e T a x R e g s . ( s e c . 1 . 4 6 9 - 4 , I n c o m e T a x R e g s . , a p p l i e s f o r t a x a b l e y e a r s e n d i n g a f t e r M a y 1 0 , 1 9 9 2 ) . H o w e v e r , t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s a l s o c o n t a i n a t r a n s i t i o n a l r u l e a p p l i c a b l e t o t h e y e a r i n i s s u e . S e c t i o n 1 . 4 6 9 - 1 1 ( b ) ( 1 ) , I n c o m e T a x R e g s . , p r o v i d e s t h a t t a x p a y e r s m a y a p p l y t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s t o 1 9 9 4 i f t h e y s o c h o o s e , i n s t e a d o f t h e 1 9 9 4 f i n a l a c t i v i t y r e g u l a t i o n o t h e r w i s e a p p l i c a b l e . I n o t h e r w o r d s , t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s m a k e t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s a p p l i c a b l e t o t h e y e a r i n i s s u e . F o r t h i s r e a s o n , t h e p a r t i e s b e l i e v e d t h a t t h e c r u c i a l i s s u e w a s w h e t h e r s h a r e h o l d e r s p a r t i c i p a t e i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s u n d e r t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s , a n d t h e y m a d e t h e i r a r g u m e n t s a c c o r d i n g l y . - 2 1 - T h e m a j o r i t y ' s " p l a i n r e a d i n g " o f s e c t i o n 4 6 9 a n d t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e i s a l s o i n c o n s i s t e n t w i t h o u r p r e c e d e n t . I n S c h w a l b a c h v . C o m m i s s i o n e r , 1 1 1 T . C . 2 1 5 ( 1 9 9 8 ) , S i d e l l v . C o m m i s s i o n e r , T . C . M e m o . 1 9 9 9 - 3 0 1 , a n d C o n n o r v . C o m m i s s i o n e r , T . C . M e m o . 1 9 9 9 - 1 8 5 , w e c o n s i d e r e d t h e a p p l i c a t i o n o f t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e t o C c o r p o r a t i o n s h a r e h o l d e r s . N o n e o f t h e s e o p i n i o n s r e l i e d o n t h e p l a i n m e a n i n g o f s e c t i o n 4 6 9 o r o f t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e . T o t h e c o n t r a r y , a l l t h r e e o p i n i o n s t r e a t e d t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s ( a n d t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s m a d e a p p l i c a b l e t h e r e b y ) a s t h e g o v e r n i n g l a w . O u r S c h w a l b a c h d e c i s i o n i s a s t r i k i n g e x a m p l e o f t h e i m p o r t a n c e w e h a v e a t t r i b u t e d t o t h e 1 9 9 4 f i n a l a c t i v i t y r e g u l a t i o n i n t h i s c o n t e x t . I n S c h w a l b a c h , r e s p o n d e n t a p p l i e d t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e t o a C c o r p o r a t i o n s h a r e h o l d e r . T h e t a x p a y e r s ' p r i m a r y a r g u m e n t w a s t h a t t h i s a p p l i c a t i o n w a s i n v a l i d , b e c a u s e : ( 1 ) T h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n d e f i n i n g " a c t i v i t y " w a s a p r e r e q u i s i t e t o t h e a p p l i c a t i o n o f t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e t o a C c o r p o r a t i o n s h a r e h o l d e r ; a n d ( 2 ) t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e a n d t h e 1 9 9 4 f i n a l a c t i v i t y r e g u l a t i o n w e r e i n v a l i d f o r f a i l u r e t o c o m p l y w i t h t h e n o t i c e a n d c o m m e n t p r o c e d u r e s o f t h e A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e A c t , 5 U . S . C . s e c . 5 5 3 ( b ) a n d ( c ) ( 1 9 9 4 ) . S e e S c h w a l b a c h v . C o m m i s s i o n e r , s u p r a a t 2 1 9 . I n t h e c o u r s e o f S c h w a l b a c h ' s d e t a i l e d a n a l y s i s o f t h e p r o t r a c t e d r e g u l a t o r y p r o c e s s t h a t u l t i m a t e l y g a v e r i s e t o t h e - 2 2 - 7 O f c o u r s e , i n S i d e l l v . C o m m i s s i o n e r , T . C . M e m o . 1 9 9 9 - 3 0 1 , a n d C o n n o r v . C o m m i s s i o n e r , T . C . M e m o . 1 9 9 9 - 1 8 5 , w e d i d c o n c l u d e t h a t s e c . 1 . 4 6 9 - 2 ( f ) ( 6 ) , I n c o m e T a x R e g s . ( t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e ) , c o u l d b e a p p l i e d t o C c o r p o r a t i o n s h a r e h o l d e r s w h e r e t h e r e g u l a t i o n s p r o m u l g a t e d i n T . D . 8 5 6 5 , 1 9 9 4 - 2 C . B . 8 1 , 5 9 F e d . R e g . 5 0 4 8 5 ( O c t . 4 , 1 9 9 4 ) ( t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s ) , a n d t h e r e g u l a t i o n s p r o m u l g a t e d i n N o t i c e o f P r o p o s e d R u l e m a k i n g , P S - 1 - 8 9 , 1 9 9 2 - 1 C . B . 1 2 1 9 , 5 7 F e d . R e g . 2 0 8 0 2 ( M a y 1 5 , 1 9 9 2 ) ( t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s ) , a p p l i e d . I b e l i e v e t h o s e d e c i s i o n s s h o u l d n o l o n g e r b e f o l l o w e d . A s I e x p l a i n i n t h e t e x t b e l o w , t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s , p r o p e r l y i n t e r p r e t e d , p r e v e n t s h a r e h o l d e r p a r t i c i p a t i o n i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s . I n a n y e v e n t , t h e m a j o r i t y r e l y l i t t l e o n S i d e l l a n d C o n n o r f o r t h e i r c o n c l u s i o n ; p e r h a p s t h i s i s b e c a u s e t h e m a j o r i t y ' s v i e w o f t h e g o v e r n i n g l a w i s s o f u n d a m e n t a l l y d i f f e r e n t f r o m t h e v i e w s e x p r e s s e d i n t h o s e o p i n i o n s . 1 9 9 4 f i n a l a c t i v i t y r e g u l a t i o n , w e n e v e r q u e s t i o n e d t h a t t h a t r e g u l a t i o n w a s a p r e r e q u i s i t e t o t h e a p p l i c a t i o n o f t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e . I n d e e d , i f s h a r e h o l d e r s c l e a r l y p a r t i c i p a t e d i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s u n d e r t h e p l a i n m e a n i n g o f t h e s t a t u t e a n d t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e , a s t h e m a j o r i t y n o w c o n t e n d , S c h w a l b a c h ' s a n a l y s i s a n d u p h o l d i n g o f t h e 1 9 9 4 f i n a l " a c t i v i t y " r e g u l a t i o n w o u l d b e d i c t u m . 7 M o s t i m p o r t a n t l y , t h e m a j o r i t y ' s p l a i n m e a n i n g a p p r o a c h i s f u n d a m e n t a l l y i n c o n s i s t e n t w i t h t h e r e p e a t e d e f f o r t s t h e C o m m i s s i o n e r h a s f o u n d i t n e c e s s a r y t o e x e r t , t h r o u g h i s s u a n c e o f d i f f e r e n t r e g u l a t i o n s , s i m p l y t o i n t e r p r e t a n d a p p l y t h e a s s e r t e d l y " p l a i n " l a n g u a g e o f s e c t i o n 4 6 9 . A s t h e m a j o r i t y c o r r e c t l y o b s e r v e , s e c t i o n 4 6 9 d e f i n e s " m a t e r i a l p a r t i c i p a t i o n " g e n e r a l l y . S e c . 4 6 9 ( h ) . T h a t s e c t i o n , h o w e v e r , n e i t h e r d e f i n e s a t a x p a y e r ' s " a c t i v i t i e s " , n o r e x p r e s s l y - 2 3 - 8 I ' m n o t s u r e , h o w e v e r , t h a t e v e n i n t h e a b s e n c e o f r e g u l a t i o n s I w o u l d a g r e e w i t h t h e m a j o r i t y t h a t a t t r i b u t i n g C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s t o t h e s h a r e h o l d e r i s a f o r e g o n e c o n c l u s i o n u n d e r e i t h e r t h e s t a t u t e o r t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e . B o t h t h e t a x c o m m o n - l a w r u l e o f M o l i n e P r o p e r t i e s , I n c . v . C o m m i s s i o n e r , 3 1 9 U . S . 4 3 6 ( 1 9 4 3 ) , a n d t h e n e c e s s i t y o f s t a t u t o r y s t o c k o w n e r s h i p a t t r i b u t i o n r u l e s i n o t h e r a r e a s , e . g . , s e c s . 2 6 7 , 3 1 8 , a n d 5 4 4 , w o u l d g i v e m e p a u s e , e v e n i f t h e y w o u l d n ' t b a r t h i s a p p r o a c h . 9 O n e o f t h e s e c t i o n 4 6 9 r e g u l a t i o n s - - t h e t e m p o r a r y " a c t i v i t y " r e g u l a t i o n p r o m u l g a t e d i n 1 9 8 9 - - a l o n e o c c u p i e d o v e r 2 0 p a g e s o f t h e F e d e r a l R e g i s t e r . S e e s e c . 1 . 4 6 9 - 4 T , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , 5 4 F e d . R e g . 2 0 5 2 7 , 2 0 5 4 2 - 2 0 5 6 5 ( M a y 1 2 , 1 9 8 9 ) . A s d e s c r i b e d i n t h e t e x t i n f r a p . 3 4 , t h e C o m m i s s i o n e r a l l o w e d ( c o n t i n u e d . . . ) s t a t e s w h e t h e r a t a x p a y e r c a n " p a r t i c i p a t e " i n t h e a c t i v i t i e s o f e n t i t i e s h e o w n s . N o r d o e s t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e , w h i c h u s e s t h e s e t e r m s , p r o v i d e a d e f i n i t i o n o f e i t h e r o f t h e m . I f I w e r e w r i t i n g o n a c l e a n s l a t e , b e f o r e t h e C o m m i s s i o n e r h a d i s s u e d a n y r e l e v a n t r e g u l a t i o n s d e f i n i n g " m a t e r i a l p a r t i c i p a t i o n " o r " a c t i v i t y " , I m i g h t c o n c l u d e t h a t a s h a r e h o l d e r c o u l d p a r t i c i p a t e i n t h e a c t i v i t i e s o f h i s C c o r p o r a t i o n s , u n d e r a p l a u s i b l e i n t e r p r e t a t i o n o f t h e s t a t u t e . 8 H o w e v e r , t h e s l a t e w a s f a r f r o m c l e a n d u r i n g t h e y e a r i n i s s u e . A s d i s c u s s e d i n m o r e d e t a i l b e l o w , o n a t l e a s t f o u r s e p a r a t e o c c a s i o n s - - i n 1 9 8 8 , 1 9 8 9 , 1 9 9 2 , a n d 1 9 9 4 - - t h e C o m m i s s i o n e r i s s u e d t e m p o r a r y , p r o p o s e d , o r f i n a l r e g u l a t i o n s i n t e r p r e t i n g " a c t i v i t y " o r " p a r t i c i p a t i o n " f o r p u r p o s e s o f s e c t i o n 4 6 9 . O f c o u r s e , t h e m e r e e x i s t e n c e o f t h e s e d e t a i l e d a n d o f t e n c o n t r a d i c t o r y v e r s i o n s o f t h e r e g u l a t i o n s i s c o m p e l l i n g e v i d e n c e t h a t t h e m e a n i n g o f s e c t i o n 4 6 9 i s a n y t h i n g b u t p l a i n . 9 A b o v e - 2 4 - 9 ( . . . c o n t i n u e d ) t h i s r e g u l a t i o n t o " s u n s e t " u n d e r s e c . 7 8 0 5 ( e ) , p a r t l y a s a r e s u l t o f p u b l i c c r i t i c i s m t h a t i t w a s o v e r l y l o n g a n d c o m p l e x , b u r d e n s o m e f o r s m a l l t a x p a y e r s , a n d m e c h a n i c a l l y i n f l e x i b l e . S e e S c h w a l b a c h v . C o m m i s s i o n e r , 1 1 1 T . C . 2 1 5 , 2 2 4 ( 1 9 9 8 ) . a l l , h o w e v e r , t h e c o n t e n t o f t h e s e s u c c e s s i v e r e g u l a t i o n s d e m o n s t r a t e s t h a t t h e m a j o r i t y ' s " p l a i n m e a n i n g " i n t e r p r e t a t i o n o f t h e s t a t u t e a n d t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e i s i n c o r r e c t . T h e m a j o r i t y c o n c l u d e t h a t s h a r e h o l d e r s p a r t i c i p a t e i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s u n d e r t h e p l a i n m e a n i n g o f s e c t i o n 4 6 9 a n d t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e . T h e f a t a l f l a w o f t h i s c o n c l u s i o n i s t h a t t h e C o m m i s s i o n e r r e a c h e d t h e o p p o s i t e c o n c l u s i o n i n t h e s e c t i o n 4 6 9 r e g u l a t i o n s - - n o t o n c e b u t t w i c e . I n 1 9 8 8 a n d 1 9 8 9 , t h e C o m m i s s i o n e r w a s f a c e d w i t h t h e s a m e s t a t u t o r y l a n g u a g e . A n d y e t , d u r i n g t h o s e y e a r s t h e C o m m i s s i o n e r i n t e r p r e t e d t h a t l a n g u a g e - - i n t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s h a v i n g t h e f o r c e o f l a w - - t o c o n c l u d e t h a t s h a r e h o l d e r s d i d n o t p a r t i c i p a t e i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s . S e e t h e d i s c u s s i o n o f t h e 1 9 8 8 a n d 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s i n f r a p p . 3 0 - 3 4 . T h e m a j o r i t y d o n o t a r g u e ( o r e v e n d a r e t o s u g g e s t ) t h a t t h e e x p r e s s n o n p a r t i c i p a t i o n ( o r n o n a t t r i b u t i o n ) r u l e s s e t f o r t h i n t h e t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s w e r e i n v a l i d i n t e r p r e t a t i o n s o f t h e s t a t u t e . M o r e o v e r , n o n e o f t h e p a r t i e s l i t i g a t i n g ( o r c o u r t s c o n s i d e r i n g ) t h e a p p l i c a t i o n o f t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e t o C c o r p o r a t i o n s h a r e h o l d e r s h a s e v e r a r g u e d o r c o n c l u d e d t h a t t h e t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s w e r e i n v a l i d i n t h i s r e s p e c t . T h e - 2 5 - C o m m i s s i o n e r ' s i n c l u s i o n o f e x p r e s s n o n a t t r i b u t i o n r u l e s i n t w o s e t s o f t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s t h e r e f o r e c o m p l e t e l y r e f u t e s t h e m a j o r i t y ' s c o n c l u s i o n t h a t s h a r e h o l d e r s p a r t i c i p a t e i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s u n d e r t h e p l a i n l a n g u a g e o f s e c t i o n 4 6 9 a n d t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e . I I . T h e S i l e n c e o f t h e 1 9 9 2 P r o p o s e d R e g u l a t i o n s I s N o t D i s p o s i t i v e T h e m a j o r i t y c o r r e c t l y n o t e t h a t t h e C o m m i s s i o n e r a l l o w e d t h e r e l e v a n t p o r t i o n s o f t h e t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s t o " s u n s e t " i n 1 9 9 2 . S e e i n f r a p . 3 4 . A t t h e s a m e t i m e , t h e C o m m i s s i o n e r p r o m u l g a t e d t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s , w h i c h a p p l y t o t h e y e a r i n i s s u e . S e e i d . U n l i k e t h e t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s , t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s s a y n o t h i n g a b o u t s h a r e h o l d e r p a r t i c i p a t i o n i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s . T h e m a j o r i t y c o n c l u d e , b e c a u s e t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s d o n o t e x p r e s s l y p r e c l u d e s u c h p a r t i c i p a t i o n , t h a t s h a r e h o l d e r s p a r t i c i p a t e i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s e v e n w h e n t h e p r o p o s e d r e g u l a t i o n s a p p l y . O n c e a g a i n , I d i s a g r e e . T h e m a j o r i t y ' s i n t e r p r e t a t i o n o f t h e " s i l e n t " 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s r e s t s o n t h e i r c o n c l u s i o n t h a t s h a r e h o l d e r s p a r t i c i p a t e i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s u n d e r t h e p l a i n m e a n i n g o f t h e s t a t u t e a n d t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e . A s e x p l a i n e d a b o v e , t h e m a j o r i t y ' s p l a i n r e a d i n g i s i n c o r r e c t ; t h e i r i n t e r p r e t a t i o n o f t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s i s t h e r e f o r e a l s o - 2 6 - i n c o r r e c t . T h e s i l e n c e o f t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s s i m p l y d o e s n o t r e q u i r e ( o r a s e x p l a i n e d b e l o w , e v e n p e r m i t ) u s t o r e a c h t h e m a j o r i t y ' s r e s u l t . I I I . T h e S i l e n c e o f t h e 1 9 9 2 P r o p o s e d R e g u l a t i o n s M u s t B e I n t e r p r e t e d i n L i g h t o f t h e P r i o r a n d S u b s e q u e n t R e g u l a t i o n s I n e s s e n c e , t h e m a j o r i t y v i e w s e c t i o n 4 6 9 a n d t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e a s s e l f - e x e c u t i n g a n d a s m a n d a t i n g a r u l e o f s h a r e h o l d e r p a r t i c i p a t i o n i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s u n l e s s a n o t h e r r u l e e x p r e s s l y b a r s s u c h p a r t i c i p a t i o n . C o n s i s t e n t w i t h t h i s v i e w , t h e m a j o r i t y c o n c l u d e t h a t t h e s i l e n t 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s c a n n o t c o n s t i t u t e t h e n e c e s s a r y b a r . M y v i e w i s d i f f e r e n t . I s e e s e c t i o n 4 6 9 - - p a r t i c u l a r l y a s i m p l e m e n t e d b y t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e - - a s a n a m b i g u o u s s t a t u t e , w h i c h t h e C o m m i s s i o n e r r e a s o n a b l y i n t e r p r e t e d , i n t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s h a v i n g t h e f o r c e o f l a w - - n o t o n c e b u t t w i c e - - a s p r e c l u d i n g s h a r e h o l d e r p a r t i c i p a t i o n i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s . O f c o u r s e , t h e C o m m i s s i o n e r l a t e r a d o p t e d a c o n t r a r y i n t e r p r e t a t i o n . H o w e v e r , t h e C o m m i s s i o n e r d i d n o t p u b l i c l y a n n o u n c e t h i s c o n t r a r y i n t e r p r e t a t i o n u n t i l 1 9 9 4 , w h e n h e i s s u e d t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s . T h i s a n n o u n c e m e n t c a m e m o r e t h a n 6 y e a r s a f t e r t h e 1 9 8 8 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s , a n d a l m o s t a t t h e e n d o f 1 9 9 4 , t h e t a x a b l e y e a r i n i s s u e . S e e S c h w a l b a c h v . C o m m i s s i o n e r , 1 1 1 T . C . a t 2 2 6 , w h e r e w e s t a t e d t h a t " u p u n t i l t h e [ 1 9 9 4 ] f i n a l r e g u l a t i o n s , t h e C o m m i s s i o n e r h a d n o t p u b l i c l y t a k e n - 2 7 - t h e p o s i t i o n t h a t a n i n d i v i d u a l ' s a c t i v i t i e s c o u l d i n c l u d e a c t i v i t i e s c o n d u c t e d t h r o u g h a C c o r p o r a t i o n . " I a g r e e t h a t t h e C o m m i s s i o n e r i s e n t i t l e d t o c h a n g e h i s m i n d ; w e s o d e c i d e d i n S c h w a l b a c h . H o w e v e r , u n d e r t h e c i r c u m s t a n c e s o f t h i s c a s e , w h e r e t h e C o m m i s s i o n e r h a d i s s u e d t w o s e t s o f t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s t a k i n g a p o s i t i o n f a v o r a b l e t o t a x p a y e r s ( a n d p e t i t i o n e r s ) , t h e s t a n d a r d s o f f a i r n e s s d e v e l o p e d b y t h i s C o u r t ( d i s c u s s e d i n m o r e d e t a i l b e l o w ) r e q u i r e t h a t t h e C o m m i s s i o n e r p u b l i c l y a n n o u n c e h i s c h a n g e o f p o s i t i o n , b e f o r e t h e n e w p o s i t i o n c a n t a k e e f f e c t . S e e G e o r g i a F e d . B a n k v . C o m m i s s i o n e r , 9 8 T . C . 1 0 5 , 1 1 0 ( 1 9 9 2 ) , w h e r e w e s t a t e d t h a t a n a g e n c y t h a t c h a n g e s i t s p o s i t i o n m u s t a c k n o w l e d g e t h a t i t s i n t e r p r e t a t i o n h a s s h i f t e d a n d m u s t s u p p l y a p e r s u a s i v e l y r e a s o n e d e x p l a n a t i o n f o r t h e c h a n g e . S e e a l s o G o t t e s m a n & C o . v . C o m m i s s i o n e r , 7 7 T . C . 1 1 4 9 ( 1 9 8 1 ) , a n d C o r n B e l t H a t c h e r i e s o f A r k a n s a s , I n c . v . C o m m i s s i o n e r , 5 2 T . C . 6 3 6 ( 1 9 6 9 ) ( d i s c u s s e d i n f r a p p . 4 8 - 5 0 ) , w h e r e w e d e c i d e d t h a t t a x p a y e r s w e r e e n t i t l e d t o r e l y o n w i t h d r a w n o r u n c l a r i f i e d g u i d a n c e f r o m t h e C o m m i s s i o n e r , u n t i l t h e C o m m i s s i o n e r p u b l i c l y a n n o u n c e d h i s n e w o r c l a r i f i e d p o s i t i o n . A g a i n s t t h i s b a c k g r o u n d , t h e p r o p e r i n t e r p r e t a t i o n o f t h e " s i l e n t " 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s b e c o m e s v i t a l l y i m p o r t a n t . A l t h o u g h t h e C o m m i s s i o n e r a l l o w e d t h e r e l e v a n t p o r t i o n s o f t h e 1 9 8 8 a n d 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s t o " s u n s e t " i n 1 9 9 2 a n d r e p l a c e d t h e m w i t h t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s , n e i t h e r t h e s e - 2 8 - 1 0 S e e s e c . 7 8 0 5 ( b ) ( t h e S e c r e t a r y m a y p r e s c r i b e t h e e x t e n t , i f a n y , t o w h i c h a r e g u l a t i o n s h a l l b e a p p l i e d w i t h o u t r e t r o a c t i v e e f f e c t ) ; A u t o m o b i l e C l u b o f M i c h i g a n v . C o m m i s s i o n e r , 3 5 3 U . S . 1 8 0 , 1 8 4 ( 1 9 5 7 ) ( C o m m i s s i o n e r m a y c o r r e c t a n y r e g u l a t i o n r e t r o a c t i v e l y , b u t a l s o h a s d i s c r e t i o n t o l i m i t r e t r o a c t i v i t y t o a v o i d i n e q u i t a b l e r e s u l t s ) ; c f . s e c . 7 8 0 5 ( b ) a s i n e f f e c t f o r r e g u l a t i o n s r e l a t i n g t o s t a t u t o r y p r o v i s i o n s e n a c t e d a f t e r J u l y ( c o n t i n u e d . . . ) a c t i o n s , n o r t h e s i l e n t p r o p o s e d r e g u l a t i o n s t h e m s e l v e s , c o n s t i t u t e d t h e n e c e s s a r y p u b l i c a n n o u n c e m e n t o f t h e C o m m i s s i o n e r ' s c h a n g e o f p o s i t i o n f r o m t h e t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s . P r i o r t o t h e i s s u a n c e o f t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s , t a x p a y e r s c o u l d n o t k n o w ( o r , a s e x p l a i n e d b e l o w , e v e n i n f e r ) t h a t t h e C o m m i s s i o n e r h a d c h a n g e d h i s i n t e r p r e t a t i o n o f s e c t i o n 4 6 9 a n d t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e . A l t h o u g h t h i s d e l a y d i d n o t r e n d e r t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s i n v a l i d , t h e s t a n d a r d s o f f a i r n e s s d e v e l o p e d b y t h i s C o u r t r e q u i r e t h a t w e i n t e r p r e t t h e s i l e n c e o f t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s a s p r e s e r v i n g t h e i n t e r p r e t a t i o n o f t h e s t a t u t e p r e v i o u s l y p r o m u l g a t e d i n b o t h s e t s o f t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s . O n c e t h a t s i l e n c e i s s o i n t e r p r e t e d , t h e t r a n s i t i o n a l r u l e o f t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s c a n p e r f o r m i t s r e l i e f - p r o v i d i n g f u n c t i o n , a n d p r o t e c t t a x p a y e r s f r o m t h e u n a n n o u n c e d a n d u n a n t i c i p a t e d c h a n g e t h o s e r e g u l a t i o n s m a d e t o t h e C o m m i s s i o n e r ' s p r i o r i n t e r p r e t a t i o n s o f t h e l a w . I n r e a c h i n g t h i s c o n c l u s i o n , I ' m n o t s u g g e s t i n g t h a t t h e C o m m i s s i o n e r l a c k e d t h e p o w e r t o p r e s c r i b e a f i n a l r e g u l a t i o n t h a t w o u l d h a v e a p p l i e d t h e n e w a c t i v i t y d e f i n i t i o n r e t r o a c t i v e l y . 1 0 A s w e c o n c l u d e d i n S c h w a l b a c h , t h e - 2 9 - 1 0 ( . . . c o n t i n u e d ) 2 9 , 1 9 9 6 . O f c o u r s e , t h e C o m m i s s i o n e r ' s u n e x p l a i n e d r e v e r s a l o f p o s i t i o n f r o m t h e r e g u l a t i o n s p r o m u l g a t e d i n T . D . 8 1 7 5 , 1 9 8 8 - 1 C . B . 1 9 1 , 5 3 F e d . R e g . 5 6 8 6 ( F e b . 2 5 , 1 9 8 8 ) ( t h e 1 9 8 8 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s ) , a n d i n T . D . 8 2 5 3 , 1 9 8 9 - 1 C . B . 1 2 1 , 5 4 F e d . R e g . 2 0 5 2 7 ( M a y 1 2 , 1 9 8 9 ) ( t h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s ) , w o u l d b e r e l e v a n t i n a n y j u d i c i a l r e v i e w o f t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s , i f t h e C o m m i s s i o n e r h a d d e c i d e d t o a p p l y t h o s e r e g u l a t i o n s r e t r o a c t i v e l y . S e e G e o r g i a F e d . B a n k v . C o m m i s s i o n e r , 9 8 T . C . 1 0 5 ( 1 9 9 2 ) . C o m m i s s i o n e r ' s a c t i o n s h a d a t l e a s t a l e r t e d t a x p a y e r s t o t h e p o s s i b i l i t y t h a t t h e d e f i n i t i o n o f a c t i v i t y w a s u n d e r r e c o n s i d e r a t i o n . W h a t w e s h o u l d d e c i d e i n t h e c a s e a t h a n d , h o w e v e r , i s t h a t b y p r o m u l g a t i n g t h e t r a n s i t i o n a l r u l e o f t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s , t h e C o m m i s s i o n e r w i s e l y c h o s e t o a p p l y t h e n e w a c t i v i t y d e f i n i t i o n p r o s p e c t i v e l y , u n l e s s t h e t a x p a y e r b e n e f i t e d o t h e r w i s e . I n s u m m a r y , t h e m a j o r i t y ' s p l a i n r e a d i n g o f s e c t i o n 4 6 9 a n d t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e i s a n i n a d e q u a t e a n a l y s i s o f , a n d a w o e f u l l y i n a d e q u a t e r e s p o n s e t o , t h e s i t u a t i o n i n w h i c h p e t i t i o n e r s ( a n d o t h e r s i m i l a r l y s i t u a t e d t a x p a y e r s ) f o u n d t h e m s e l v e s d u r i n g t h e y e a r i n i s s u e . T o u n d e r s t a n d t h a t s i t u a t i o n f u l l y - - a n d t o i n t e r p r e t t h e s i l e n t 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s p r o p e r l y - - i t ' s u n f o r t u n a t e l y n e c e s s a r y t o d e s c r i b e t h e l o n g a n d t o r t u o u s h i s t o r y o f t h e s e c t i o n 4 6 9 r e g u l a t i o n s ( a n d t h e p a r t i e s ' a r g u m e n t s b a s e d t h e r e o n ) i n m o r e d e t a i l ; t o t h a t t a s k I n o w t u r n . - 3 0 - I V . D e v e l o p m e n t o f t h e R e g u l a t i o n s O v e r T i m e T h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e r e c h a r a c t e r i z e s r e n t a l i n c o m e f r o m p r o p e r t y " r e n t e d f o r u s e i n a t r a d e o r b u s i n e s s a c t i v i t y * * * i n w h i c h t h e t a x p a y e r m a t e r i a l l y p a r t i c i p a t e s * * * f o r t h e t a x a b l e y e a r " . S e c . 1 . 4 6 9 - 2 ( f ) ( 6 ) ( i ) , I n c o m e T a x R e g s . D u r i n g 1 9 9 4 , M r . K r u k o w s k i r e n t e d t h e o f f i c e b u i l d i n g t o t h e l a w f i r m . T h e r e f o r e , t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e a p p l i e s t o p e t i t i o n e r s ' i n c o m e f r o m t h e o f f i c e b u i l d i n g f o r t h a t y e a r o n l y i f M r . K r u k o w s k i m a t e r i a l l y " p a r t i c i p a t e d " i n a t r a d e o r b u s i n e s s " a c t i v i t y " o f t h e l a w f i r m d u r i n g t h a t y e a r . B e c a u s e t h e l a w f i r m i s a C c o r p o r a t i o n , w e ' r e r e q u i r e d t o d e c i d e w h e t h e r a s h a r e h o l d e r c o u l d p a r t i c i p a t e i n a t r a d e o r b u s i n e s s a c t i v i t y o f h i s C c o r p o r a t i o n u n d e r t h e l a w a p p l i c a b l e t o 1 9 9 4 . I n 1 9 8 8 , 1 9 8 9 , 1 9 9 2 , a n d 1 9 9 4 , t h e C o m m i s s i o n e r i s s u e d t e m p o r a r y , p r o p o s e d , o r f i n a l r e g u l a t i o n s d e f i n i n g " a c t i v i t y " o r " m a t e r i a l p a r t i c i p a t i o n " f o r p u r p o s e s o f s e c t i o n 4 6 9 . W e m u s t t h e r e f o r e t r a c e t h e s e r e g u l a t i o n s ' s u c c e s s i v e a n s w e r s t o t h a t q u e s t i o n . A . T h e 1 9 8 8 T e m p o r a r y R e g u l a t i o n s I n 1 9 8 8 , t h e C o m m i s s i o n e r i s s u e d t h e f i r s t s e c t i o n 4 6 9 r e g u l a t i o n s . S e e T . D . 8 1 7 5 , 1 9 8 8 - 1 C . B . 1 9 1 , 5 3 F e d . R e g . 5 6 8 6 ( F e b . 2 5 , 1 9 8 8 ) ( t h e 1 9 8 8 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s ) . T h e 1 9 8 8 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s c o n t a i n e d t h e f i r s t v e r s i o n o f t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e ( s e e s e c . 1 . 4 6 9 - 2 T ( f ) ( 6 ) , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , 5 3 F e d . R e g . 5 6 8 6 , 5 7 2 3 ( F e b . 2 5 , 1 9 8 8 ) ) . T h a t - 3 1 - 1 1 U n l e s s t h e s h a r e h o l d e r a l s o o w n e d a p a s s t h r o u g h i n t e r e s t i n t h e C c o r p o r a t i o n ' s a c t i v i t y , t h r o u g h w h i c h h e c o u l d b e c o n s i d e r e d t o p a r t i c i p a t e . S e e s e c . 1 . 4 6 9 - 5 T ( k ) , E x a m p l e s ( 1 ) ( c o n t i n u e d . . . ) r u l e , l i k e t h e c u r r e n t r u l e , a p p l i e d w h e r e p r o p e r t y w a s r e n t e d t o a n " a c t i v i t y " i n w h i c h t h e t a x p a y e r m a t e r i a l l y " p a r t i c i p a t e s " . T h e 1 9 8 8 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s d i d n ' t d e f i n e " a c t i v i t y " . S e e s e c . 1 . 4 6 9 - 4 T , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , 5 3 F e d . R e g . 5 6 8 6 , 5 7 2 5 ( F e b . 2 5 , 1 9 8 8 ) , w h i c h s t a t e d i n f u l l : " D e f i n i t i o n o f a c t i v i t y ( t e m p o r a r y ) . [ R e s e r v e d ] " . T h e y d i d , h o w e v e r , c o n t a i n a r e g u l a t i o n e n t i t l e d " M a t e r i a l p a r t i c i p a t i o n " , w h i c h d e f i n e d b o t h " p a r t i c i p a t i o n " a n d t h e k i n d o f p a r t i c i p a t i o n d e e m e d t o b e m a t e r i a l . S e c . 1 . 4 6 9 - 5 T , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , 5 3 F e d . R e g . 5 6 8 6 , 5 7 2 5 - 5 7 2 8 ( F e b . 2 5 , 1 9 8 8 ) . T h e p a r t i c i p a t i o n d e f i n i t i o n i n s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 5 T o f t h e 1 9 8 8 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s p r o v i d e d : ( f ) P a r t i c i p a t i o n - - ( 1 ) I n g e n e r a l . E x c e p t a s o t h e r w i s e p r o v i d e d i n t h i s p a r a g r a p h ( f ) , a n y w o r k d o n e b y a n i n d i v i d u a l ( w i t h o u t r e g a r d t o t h e c a p a c i t y i n w h i c h t h e i n d i v i d u a l d o e s s u c h w o r k ) i n c o n n e c t i o n w i t h a n a c t i v i t y i n w h i c h t h e i n d i v i d u a l o w n s ( d i r e c t l y o r i n d i r e c t l y , o t h e r t h a n t h r o u g h a C c o r p o r a t i o n ) a n i n t e r e s t a t t h e t i m e t h e w o r k i s d o n e s h a l l b e t r e a t e d f o r p u r p o s e s o f t h i s s e c t i o n a s p a r t i c i p a t i o n o f s u c h i n d i v i d u a l i n t h e a c t i v i t y . [ S e c . 1 . 4 6 9 - 5 T ( f ) ( 1 ) , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , 5 3 F e d . R e g . 5 6 8 6 , 5 7 2 6 ( F e b . 2 5 , 1 9 8 8 ) ; e m p h a s i s a d d e d . ] T h e s e c o n d p a r e n t h e t i c a l o f t h i s 1 9 8 8 d e f i n i t i o n c l e a r l y p r o v i d e d t h a t a n i n d i v i d u a l s h a r e h o l d e r d i d n o t p a r t i c i p a t e ( a n d t h u s c o u l d n o t m a t e r i a l l y p a r t i c i p a t e ) i n t h e a c t i v i t i e s o f h i s C c o r p o r a t i o n s . 1 1 A s a r e s u l t , u n d e r t h e 1 9 8 8 t e m p o r a r y - 3 2 - 1 1 ( . . . c o n t i n u e d ) a n d ( 2 ) , 5 3 F e d . R e g . 5 6 8 6 , 5 7 2 7 ( F e b . 2 5 , 1 9 8 8 ) . 1 2 T h e m a j o r i t y o p i n i o n r e f e r s t o t h e p a r t i c i p a t i o n d e f i n i t i o n o f t h e 1 9 8 8 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s , a s a m e n d e d b y t h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s , a s t h e " a m e n d e d 1 9 8 8 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s " . I p r e f e r t o d e s c r i b e t h e C o m m i s s i o n e r ' s s i m u l t a n e o u s 1 9 8 9 d e f i n i t i o n s o f b o t h " p a r t i c i p a t i o n " a n d " a c t i v i t y " a s t h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s ; a f t e r a l l , i t w a s t h o s e d e f i n i t i o n s t a k e n t o g e t h e r t h a t e s t a b l i s h e d t h e l a w a p p l i c a b l e t o 1 9 8 9 . r e g u l a t i o n s t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e c o u l d n o t a p p l y t o i n c o m e r e c e i v e d b y a C c o r p o r a t i o n ' s s h a r e h o l d e r / l e s s o r , n o t w i t h s t a n d i n g t h e a b s e n c e o f a n " a c t i v i t y " d e f i n i t i o n i n t h o s e r e g u l a t i o n s . B . T h e 1 9 8 9 T e m p o r a r y R e g u l a t i o n s I n 1 9 8 9 , t h e C o m m i s s i o n e r i s s u e d T . D . 8 2 5 3 , 1 9 8 9 - 1 C . B . 1 2 1 , 5 4 F e d . R e g . 2 0 5 2 7 ( M a y 1 2 , 1 9 8 9 ) ( t h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s ) . T h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s a m e n d e d c e r t a i n p r o v i s i o n s o f t h e 1 9 8 8 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s ; t h e y a l s o c o n t a i n e d t h e f i r s t r e g u l a t i o n d e f i n i n g " a c t i v i t y " f o r p u r p o s e s o f s e c t i o n 4 6 9 , s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 4 T , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , 5 4 F e d . R e g . 2 0 5 2 7 , 2 0 5 4 2 ( M a y 1 2 , 1 9 8 9 ) . S e e T . D . 8 2 5 3 , 1 9 8 9 - 1 C . B . 1 2 1 , s u p r a a t " S u m m a r y " . T h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s a m e n d e d t h e p a r t i c i p a t i o n d e f i n i t i o n c o n t a i n e d i n t h e 1 9 8 8 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s b y d e l e t i n g t h e p a r e n t h e t i c a l p h r a s e " ( d i r e c t l y o r i n d i r e c t l y , o t h e r t h a n t h r o u g h a C c o r p o r a t i o n ) " . S e c . 1 . 4 6 9 - 5 T , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , 5 4 F e d . R e g . 2 0 5 2 7 , 2 0 5 6 5 ( M a y 1 2 , 1 9 8 9 ) . 1 2 A s a r e s u l t , t h e m a t e r i a l p a r t i c i p a t i o n d e f i n i t i o n i n t h e 1 9 8 9 - 3 3 - 1 3 N e w s e c . 1 . 4 6 9 - 4 T o f t h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s d e f i n e d a c t i v i t y f o r p u r p o s e s o f t h e p a s s i v e l o s s r u l e s . S e e s e c . 1 . 4 6 9 - 4 T , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , 5 4 F e d . R e g . 2 0 5 2 7 , 2 0 5 4 2 ( M a y 1 2 , 1 9 8 9 ) . S e c . 1 . 4 6 9 - 4 T ( b ) ( 2 ) ( i i ) ( B ) o f t h o s e r e g u l a t i o n s p r o v i d e d t h a t f o r p u r p o s e s o f s e c t i o n 4 6 9 a n d t h e r e g u l a t i o n s t h e r e u n d e r " a t a x p a y e r ' s a c t i v i t i e s d o n o t i n c l u d e o p e r a t i o n s t h a t a t a x p a y e r c o n d u c t s t h r o u g h o n e o r m o r e e n t i t i e s ( o t h e r t h a n p a s s t h r o u g h e n t i t i e s ) . " I d . a t 2 0 5 4 3 . S e c . 1 . 4 6 9 - 4 T ( b ) ( 2 ) ( i ) i n t u r n d e f i n e d " p a s s t h r o u g h e n t i t y " ; t h a t d e f i n i t i o n d i d n o t i n c l u d e C c o r p o r a t i o n s . I d . a t 2 0 5 4 3 . A s h a r e h o l d e r ' s i n a b i l i t y t o p a r t i c i p a t e i n t h e a c t i v i t i e s o f h i s C c o r p o r a t i o n s u n d e r t h e c i t e d p r o v i s i o n s w a s m a d e c l e a r b y t h e e x a m p l e a c c o m p a n y i n g s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 4 T ( b ) ( 2 ) o f t h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s . I n t h e f a c t s o f t h a t e x a m p l e , t a x p a y e r A o w n e d s t o c k o f c l o s e l y h e l d c o r p o r a t i o n X . T h e e x a m p l e s t a t e d : X i s a C c o r p o r a t i o n a n d t h e r e f o r e i s n o t a p a s s t h r o u g h e n t i t y . T h u s , f o r p u r p o s e s o f s e c t i o n 4 6 9 a n d t h e r e g u l a t i o n s t h e r e u n d e r , A ' s a c t i v i t i e s d o n o t i n c l u d e t h e o p e r a t i o n s o f X ' s r e a l e s t a t e d e v e l o p m e n t b u s i n e s s . A c c o r d i n g l y , A ' s p a r t i c i p a t i o n i n X ' s b u s i n e s s i s n o t p a r t i c i p a t i o n i n a n a c t i v i t y o f A , a n d i s n o t t a k e n ( c o n t i n u e d . . . ) t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s n o l o n g e r e x p r e s s l y s t a t e d t h a t a s h a r e h o l d e r c o u l d n o t p a r t i c i p a t e i n t h e a c t i v i t i e s o f h i s C c o r p o r a t i o n s . A t f i r s t b l u s h , o n e m i g h t t h i n k t h a t t h i s e l i m i n a t i o n o f r e s t r i c t i v e l a n g u a g e - - a n d t h e r e s u l t i n g s i l e n c e a b o u t w h e t h e r i n d i v i d u a l s c o u l d p a r t i c i p a t e i n t h e i r i n d i r e c t l y o w n e d a c t i v i t i e s - - m i g h t m e a n t h a t i n d i v i d u a l s c o u l d p a r t i c i p a t e i n t h e a c t i v i t i e s o f a l l t h e i r e n t i t i e s , i n c l u d i n g C c o r p o r a t i o n s . H o w e v e r , t h i s w a s n o t t h e c a s e . T h e n e w d e f i n i t i o n o f " a c t i v i t y " c o n t a i n e d i n s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 4 T o f t h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s e x p r e s s l y p r o v i d e d t h a t a s h a r e h o l d e r d i d n o t p a r t i c i p a t e i n t h e a c t i v i t i e s o f h i s C c o r p o r a t i o n s . 1 3 A s a r e s u l t o f t h i s n e w - 3 4 - 1 3 ( . . . c o n t i n u e d ) i n t o a c c o u n t i n d e t e r m i n i n g w h e t h e r A m a t e r i a l l y p a r t i c i p a t e s ( w i t h i n t h e m e a n i n g o f 1 . 4 6 9 - 5 T ) * * * i n a n y a c t i v i t y . [ S e c . 1 . 4 6 9 - 4 T ( b ) ( 2 ) , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , 5 4 F e d . R e g . 2 0 5 4 3 - 2 0 5 4 4 ( M a y 1 2 , 1 9 8 9 ) . ] 1 4 T h e m a j o r i t y o p i n i o n r e f e r s t o t h i s d e f i n i t i o n a s t h e 1 9 9 2 f i n a l r e g u l a t i o n s . a c t i v i t y d e f i n i t i o n , i t w a s c l e a r t h a t a s h a r e h o l d e r d i d n o t p a r t i c i p a t e i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s u n d e r t h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s - - n o t w i t h s t a n d i n g t h e s i l e n c e o n t h i s i s s u e i n t h e m a t e r i a l p a r t i c i p a t i o n d e f i n i t i o n i t s e l f . C . T h e 1 9 9 2 P r o p o s e d R e g u l a t i o n s I n 1 9 9 2 , t h e C o m m i s s i o n e r a d o p t e d t h e p a r t i c i p a t i o n d e f i n i t i o n o f t h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s s u b s t a n t i a l l y u n c h a n g e d , a s f i n a l r e g u l a t i o n s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 5 ( f ) ( 1 ) , I n c o m e T a x R e g s . S e e T . D . 8 4 1 7 , 1 9 9 2 - 1 C . B . 1 7 3 , 5 7 F e d . R e g . 2 0 7 4 7 ( M a y 1 5 , 1 9 9 2 ) . 1 4 A t t h e s a m e t i m e , t h e C o m m i s s i o n e r a l l o w e d t h e a c t i v i t y d e f i n i t i o n o f t h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s t o " s u n s e t " u n d e r s e c t i o n 7 8 0 5 ( e ) . T h e C o m m i s s i o n e r r e p l a c e d t h a t d e f i n i t i o n w i t h a n e w p r o p o s e d a c t i v i t y r e g u l a t i o n , s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 4 , P r o p o s e d I n c o m e T a x R e g s . S e e N o t i c e o f P r o p o s e d R u l e m a k i n g , P S - 1 - 8 9 , 1 9 9 2 - 1 C . B . 1 2 1 9 , 5 7 F e d . R e g . 2 0 8 0 2 ( M a y 1 5 , 1 9 9 2 ) ( t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s ) . U n l i k e t h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s , t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s d i d n ' t c o n t a i n a g e n e r a l p u r p o s e d e f i n i t i o n o f a t a x p a y e r ' s a c t i v i t i e s . I n s t e a d , t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s w e r e s i l e n t o n w h e t h e r a s h a r e h o l d e r c o u l d p a r t i c i p a t e i n t h e a c t i v i t i e s o f h i s C - 3 5 - c o r p o r a t i o n s . T h e e f f e c t o f t h i s s i l e n c e o n t h e a p p l i c a t i o n o f t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e i s w h a t ' s i n i s s u e i n t h i s c a s e . D . T h e 1 9 9 4 F i n a l R e g u l a t i o n s I n 1 9 9 4 , t h e C o m m i s s i o n e r i s s u e d T . D . 8 5 6 5 , 1 9 9 4 - 2 C . B . 8 1 , 5 9 F e d . R e g . 5 0 4 8 5 ( O c t . 4 , 1 9 9 4 ) ( t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s ) . T h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s d i d n ' t c h a n g e t h e p a r t i c i p a t i o n d e f i n i t i o n a d o p t e d a t t h e t i m e o f t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s . H o w e v e r , t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s s u b s t a n t i a l l y r e v i s e d t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s ' a c t i v i t y d e f i n i t i o n , b y a d d i n g t h e f o l l o w i n g s t a t e m e n t t o t h e " s c o p e a n d p u r p o s e " p r o v i s i o n : " A t a x p a y e r ' s a c t i v i t i e s i n c l u d e t h o s e c o n d u c t e d t h r o u g h C c o r p o r a t i o n s t h a t a r e s u b j e c t t o s e c t i o n 4 6 9 , S c o r p o r a t i o n s , a n d p a r t n e r s h i p s . " S e c . 1 . 4 6 9 - 4 ( a ) , I n c o m e T a x R e g s . A s a r e s u l t o f t h i s c h a n g e , i t w a s c l e a r t h a t a s h a r e h o l d e r w o u l d m a t e r i a l l y p a r t i c i p a t e i n t h e a c t i v i t i e s o f h i s C c o r p o r a t i o n s u n d e r t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s - - e v e n t h o u g h t h e p a r t i c i p a t i o n d e f i n i t i o n i t s e l f w a s n o t a f f e c t e d . T h e f o l l o w i n g t a b l e s u m m a r i z e s t h e d e v e l o p m e n t o v e r t i m e o f t h e a c t i v i t y a n d m a t e r i a l p a r t i c i p a t i o n d e f i n i t i o n s i n t h e s e c t i o n 4 6 9 r e g u l a t i o n s , a s d e s c r i b e d a b o v e . I t a l s o n o t e s w h e t h e r , a s a r e s u l t o f t h o s e d e f i n i t i o n s , a s h a r e h o l d e r c o u l d p a r t i c i p a t e i n t h e a c t i v i t i e s o f h i s C c o r p o r a t i o n s . - 3 6 - Y e a r / e v e n t P r o v i s i o n r e s h a r e h o l d e r ' s p a r t i c i p a t i o n i n h i s C c o r p o r a t i o n ' s a c t i v i t i e s O v e r a l l e f f e c t " A c t i v i t y " r e g u l a t i o n " M a t e r i a l p a r t i c i p a t i o n " r e g u l a t i o n 1 9 8 8 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s ( T . D . 8 1 7 5 ) S i l e n t ( n o a c t i v i t y r e g u l a t i o n ) P a r e n t h e t i c a l e x p r e s s l y p r o v i d e s s h a r e h o l d e r d o e s n o t p a r t i c i p a t e i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s S h a r e h o l d e r d o e s n o t p a r t i c i p a t e i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s ( T . D . 8 2 5 3 ) D e f i n i t i o n a n d e x a m p l e e x p r e s s l y p r o v i d e s h a r e h o l d e r d o e s n o t p a r t i c i p a t e i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s S i l e n t ( p a r e n t h e t i c a l r e m o v e d ) S h a r e h o l d e r d o e s n o t p a r t i c i p a t e i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s ( P S - 1 - 8 9 ) S i l e n t ( n o d e f i n i t i o n o r e x a m p l e ) S i l e n t ( s a m e a s a b o v e ) ? ? ? ( a t i s s u e i n t h e c a s e a t h a n d ) 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s ( T . D . 8 5 6 5 ) E x p r e s s l y p r o v i d e s t h a t t a x p a y e r ' s a c t i v i t i e s i n c l u d e t h o s e c o n d u c t e d t h r o u g h C c o r p o r a t i o n s s u b j e c t t o s e c . 4 6 9 S i l e n t ( s a m e a s a b o v e ) S h a r e h o l d e r p a r t i c i p a t e s i n a c t i v i t i e s o f C c o r p o r a t i o n s s u b j e c t t o s e c . 4 6 9 V . T h e 1 9 9 2 P r o p o s e d R e g u l a t i o n s C o n t r o l T h i s C a s e A s t h e a b o v e d i s c u s s i o n m a k e s c l e a r , t h e 1 9 8 8 a n d 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s e x p r e s s l y p r o v i d e d t h a t s h a r e h o l d e r s d i d - 3 7 - n o t p a r t i c i p a t e i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s ; t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s e x p r e s s l y p r o v i d e t h a t s h a r e h o l d e r s d o s o p a r t i c i p a t e . T h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s s a i d n o t h i n g a b o u t t h i s i s s u e . T h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s g e n e r a l l y a p p l y t o 1 9 9 4 . S e e s e c . 1 . 4 6 9 - 1 1 ( a ) ( 1 ) , I n c o m e T a x R e g s . ( s e c . 1 . 4 6 9 - 4 , I n c o m e T a x R e g s . , a p p l i e s f o r t a x a b l e y e a r s e n d i n g a f t e r M a y 1 0 , 1 9 9 2 ) . H o w e v e r , t a x p a y e r s m a y c h o o s e t o a p p l y t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s , r a t h e r t h a n t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s , t o d e t e r m i n e t a x l i a b i l i t y f o r y e a r s e n d i n g a f t e r M a y 1 0 , 1 9 9 2 a n d b e g i n n i n g b e f o r e O c t o b e r 4 , 1 9 9 4 . S e e s e c . 1 . 4 6 9 - 1 1 ( b ) ( 1 ) , I n c o m e T a x R e g s . T h e p a r t i e s a g r e e t h a t t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s a p p l y t o t h i s c a s e . V I . W e N e e d N o t I n f e r t h a t S h a r e h o l d e r s P a r t i c i p a t e i n C C o r p o r a t i o n A c t i v i t i e s U n d e r t h e 1 9 9 2 P r o p o s e d R e g u l a t i o n s T h e m a j o r i t y c o n c l u d e ( a s r e s p o n d e n t a r g u e d ) t h a t t h e s i l e n c e o f t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s m u s t b e i n t e r p r e t e d a s a l l o w i n g s h a r e h o l d e r p a r t i c i p a t i o n i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s . A c c o r d i n g t o t h e m a j o r i t y ( a n d r e s p o n d e n t ) , b e c a u s e t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s d o n o t c o n t a i n t h e e x p r e s s n o n p a r t i c i p a t i o n r u l e o f t h e t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s , i t m u s t b e i n f e r r e d t h a t t h e C o m m i s s i o n e r d i d n o t i n t e n d t o c o n t i n u e t h a t r u l e i n t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s . T h e m a j o r i t y c o n c l u d e t h a t i t m u s t b e i n f e r r e d f u r t h e r t h a t s h a r e h o l d e r s p a r t i c i p a t e i n C c o r p o r a t i o n - 3 8 - 1 5 O u r m e m o r a n d u m o p i n i o n i n S i d e l l v . C o m m i s s i o n e r , T . C . M e m o . 1 9 9 9 - 3 0 1 , m a d e a s i m i l a r i n f e r e n c e i n s u p p o r t o f i t s c o n c l u s i o n t h a t s h a r e h o l d e r s p a r t i c i p a t e i n c o r p o r a t e a c t i v i t i e s u n d e r t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s . A l t h o u g h S i d e l l v . C o m m i s s i o n e r , 7 8 T . C . M . ( C C H ) 5 3 , 5 3 7 a t 4 3 0 , 1 9 9 9 T . C . M . ( R I A ) p a r . 9 9 , 3 0 1 a t 9 9 - 1 9 2 9 , s t a t e d t h a t " S i m p l y p u t , t h e p r o p o s e d r e g u l a t i o n s ' s i l e n c e m e a n s n o t h i n g , n o t s o m e t h i n g " , S i d e l l n e v e r t h e l e s s c o n c l u d e d t h a t f r o m t h i s s i l e n c e " i t i s i n f e r a b l e " t h a t t h e C o m m i s s i o n e r d i d n ' t i n t e n d , i n t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s , t o a d h e r e t o t h e p o s i t i o n o f t h e t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s . a c t i v i t i e s w h e r e t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s a p p l y . I d i s a g r e e . 1 5 A . T h e P r o p o s e d R e g u l a t i o n s ' S i l e n c e I s A m b i g u o u s T h e l o n g a n d t o r t u o u s h i s t o r y o f t h e s e c t i o n 4 6 9 r e g u l a t i o n s p r o v e s t h a t w e n e e d n o t i n f e r a s h a r e h o l d e r p a r t i c i p a t i o n r u l e f r o m t h e s i l e n c e o f t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s . T o t h e c o n t r a r y , t h e h i s t o r y s h o w s t h a t s i l e n c e w a s a m b i g u o u s . T h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e e m p l o y s t h e t e r m s " a c t i v i t y " a n d " m a t e r i a l p a r t i c i p a t i o n " . A s t h e t a b l e , s u p r a p . 3 6 , c l e a r l y s h o w s , u n d e r b o t h t h e 1 9 8 8 a n d 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s , t h e d e f i n i t i o n o f o n e o f t h e s e k e y t e r m s d i d n ' t d i s c u s s a s h a r e h o l d e r ' s p a r t i c i p a t i o n i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s . N e v e r t h e l e s s , u n d e r b o t h s e t s o f t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s , a s h a r e h o l d e r c l e a r l y d i d n o t p a r t i c i p a t e i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s , b e c a u s e o n e o r t h e o t h e r o f t h e t w o k e y t e r m s w a s i n t e r p r e t e d a s p r e c l u d i n g a t t r i b u t i o n o f o r p a r t i c i p a t i o n i n s u c h a c t i v i t i e s . - 3 9 - U n d e r t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s , o n e o f t h e k e y d e f i n i t i o n s - - r e g a r d i n g m a t e r i a l p a r t i c i p a t i o n - - s t i l l d o e s n o t a d d r e s s t h e q u e s t i o n o f C c o r p o r a t i o n s h a r e h o l d e r p a r t i c i p a t i o n . Y e t , a s a r e s u l t o f t h e n e w a c t i v i t y d e f i n i t i o n c o n t a i n e d i n t h o s e r e g u l a t i o n s , a s h a r e h o l d e r c l e a r l y p a r t i c i p a t e s i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s u n d e r t h e r e g u l a t i o n s a s a w h o l e . T h e r e s u l t o f a l l t h i s i s t h a t i n 1 9 8 8 a n d 1 9 8 9 , r e g u l a t o r y s i l e n c e w i t h r e s p e c t t o o n e o f t h e k e y t e r m s e m p l o y e d b y t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e m e a n t t h a t a s h a r e h o l d e r d i d n o t p a r t i c i p a t e i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s . B y c o n t r a s t , i n 1 9 9 4 , s u c h r e g u l a t o r y s i l e n c e m e a n s t h a t t h e s h a r e h o l d e r d o e s p a r t i c i p a t e i n t h o s e a c t i v i t i e s . U n d e r t h e s e c i r c u m s t a n c e s , i t i s d i f f i c u l t t o i n f e r e i t h e r a n i n t e n t t o r e p e a l a n o n p a r t i c i p a t i o n r u l e , o r a n i n t e n t t o p r e s c r i b e a p a r t i c i p a t i o n r u l e , f r o m t h e " s i l e n c e " o f t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s . M o r e t e l l i n g l y , i t w o u l d h a v e b e e n f a r m o r e d i f f i c u l t f o r p e t i t i o n e r s t o d i v i n e e i t h e r o f t h e s e r e s u l t s f r o m t h a t s i l e n c e d u r i n g 1 9 9 4 , t h e y e a r i n i s s u e ; t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s w e r e n o t p r o m u l g a t e d u n t i l O c t o b e r o f t h a t y e a r . S e e s u p r a p . 3 5 . B . T h e C a n o n s o f C o n s t r u c t i o n D o N o t M a n d a t e A P a r t i c i p a t i o n I n t e r p r e t a t i o n T h e m a j o r i t y a t t e m p t t o s u p p o r t t h e i r i n t e r p r e t a t i o n o f t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s b y r e f e r e n c e t o a c a n o n o f s t a t u t o r y c o n s t r u c t i o n . H o w e v e r , c a n o n s o f c o n s t r u c t i o n s i m p l y d o n o t r e q u i r e u s t o r e a c h t h e m a j o r i t y ' s r e s u l t . - 4 0 - 1 6 T h e t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s c o n t a i n a n e x c e l l e n t e x a m p l e o f a s i t u a t i o n i n w h i c h t h e m a j o r i t y ' s c a n o n w o u l d p r o d u c e t h e w r o n g a n s w e r . T h e 1 9 8 8 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s ' p a r t i c i p a t i o n d e f i n i t i o n c o n t a i n e d l a n g u a g e e x p r e s s l y p r e v e n t i n g s h a r e h o l d e r p a r t i c i p a t i o n i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s . T h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s ( c o n t i n u e d . . . ) T h e m a j o r i t y n o t e t h a t m a t e r i a l c o n t a i n e d i n e a r l i e r - e n a c t e d l e g i s l a t i o n , b u t o m i t t e d i n s u b s e q u e n t l y e n a c t e d l e g i s l a t i o n , i s d e e m e d t o b e r e p e a l e d b y t h e s u b s e q u e n t e n a c t m e n t . T h e m a j o r i t y e m p l o y t h i s c a n o n ( a n d a p p l y i t t o r e g u l a t i o n s ) t o s u p p o r t t h e i r c o n c l u s i o n t h a t t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s ' f a i l u r e t o r e s t a t e o n e o r t h e o t h e r o f t h e e x p r e s s n o n p a r t i c i p a t i o n r u l e s c o n t a i n e d i n t h e 1 9 8 8 a n d 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s m e a n s t h a t t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s r e p e a l e d t h a t r u l e . A l t h o u g h t h e m a j o r i t y ' s c a n o n m a y b e h e l p f u l a t t i m e s , t h i s c a s e s h o u l d n o t ( a n d n e e d n o t ) b e d e c i d e d b y a c a n o n o f c o n s t r u c t i o n . F i r s t , t h e c a n o n c i t e d b y t h e m a j o r i t y i s f a r f r o m a n a b s o l u t e r u l e . I t m a y b e d i s r e g a r d e d w h e r e t h e l a w m a k e r ' s i n t e n t i s f o u n d t o b e o t h e r w i s e . S e e S i n g e r , S u t h e r l a n d S t a t u t o r y C o n s t r u c t i o n , s e c . 2 3 . 3 2 a t 2 8 3 a n d s e c . 2 3 . 1 2 a t 3 6 3 ( 5 t h e d . 1 9 9 3 ) . S e c o n d , a n d m o r e i m p o r t a n t l y , t h e c a n o n s o f c o n s t r u c t i o n u s u a l l y c u t b o t h w a y s , s e e L l e w e l l y n , T h e C o m m o n L a w T r a d i t i o n : D e c i d i n g A p p e a l s 5 2 1 - 5 3 5 ( 1 9 6 0 ) , e v e n w h e n t h e y ' r e n o t j u s t w r o n g . S e e P o s n e r , S t a t u t o r y I n t e r p r e t a t i o n - - i n t h e C o u r t r o o m a n d i n t h e C l a s s r o o m , 5 0 U . o f C h i . L . R e v . 8 0 0 , 8 0 6 ( 1 9 8 3 ) . 1 6 - 4 1 - 1 6 ( . . . c o n t i n u e d ) d e l e t e d t h i s l a n g u a g e . A p p l y i n g t h e m a j o r i t y ' s c a n o n , o n e w o u l d c o n c l u d e t h e C o m m i s s i o n e r i n t e n d e d s h a r e h o l d e r s t o p a r t i c i p a t e i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s u n d e r t h e l a t e r r e g u l a t i o n . H o w e v e r , t h i s w a s n o t t h e c a s e , a s t h e a c t i v i t y d e f i n i t i o n o f t h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s c l e a r l y s h o w s . S e e s u p r a p p . 3 2 - 3 4 . 1 7 O n e o t h e r p o i n t : t h e c a s e s c i t e d b y t h e m a j o r i t y t o s u p p o r t t h e i r c a n o n s o f c o n s t r u c t i o n a r g u m e n t c o n c e r n s i t u a t i o n s w h e r e a n e x p r e s s r u l e w a s c l e a r l y r e q u i r e d t o s u s t a i n a p a r t y ' s p o s i t i o n . F o r e x a m p l e , I n d e p e n d e n t I n s . A g e n t s o f A m . , I n c . v . C l a r k e , 9 5 5 F . 2 d 7 3 1 ( D . C . C i r . 1 9 9 2 ) , r e v d . o n o t h e r g r o u n d s s u b n o m . U n i t e d S t a t e s N a t l . B a n k v . I n d e p e n d e n t I n s . A g e n t s o f A m . , ( c o n t i n u e d . . . ) F o r e x a m p l e , a n o t h e r c a n o n o f c o n s t r u c t i o n , a p p l i e d i n S m i e t a n k a v . F i r s t T r u s t & S a v . B a n k , 2 5 7 U . S . 6 0 2 , 6 0 7 ( 1 9 2 2 ) , o n t h e e f f e c t o f m a t e r i a l a d d e d o n r e e n a c t m e n t , n o t m a t e r i a l o m i t t e d , c u t s a g a i n s t t h e m a j o r i t y ' s a r g u m e n t . I n F i r s t T r u s t & S a v . B a n k , t h e S u p r e m e C o u r t t r e a t e d t h e a d d i t i o n o f a n e x p r e s s r u l e , b y a l a t e r e n a c t m e n t , a s p r o o f t h e r u l e w a s n o t i n c l u d e d i n t h e a n a l o g o u s p r o v i s i o n s o f a n e a r l i e r s t a t u t e . T h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s e x p r e s s l y s t a t e t h a t a s h a r e h o l d e r ' s a c t i v i t i e s i n c l u d e t h o s e c o n d u c t e d t h r o u g h C c o r p o r a t i o n s s u b j e c t t o s e c t i o n 4 6 9 . T h e s i l e n t 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s c o n t a i n e d n o s u c h p a r t i c i p a t i o n / a t t r i b u t i o n r u l e . T h e r e f o r e , t h e F i r s t T r u s t & S a v . B a n k c a n o n o f c o n s t r u c t i o n s u g g e s t s t h a t s h a r e h o l d e r s d i d n o t p a r t i c i p a t e i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s u n d e r t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s . A s t h e S u p r e m e C o u r t c o n c l u d e d i n F i r s t T r u s t & S a v . B a n k , w h e r e a p r o v i s i o n h a s b e e n a d d e d t o a l a t e r a c t , a c o u r t c a n n o t s u p p l y t h e o m i s s i o n i n t h e e a r l i e r a c t . 1 7 - 4 2 - 1 7 ( . . . c o n t i n u e d ) I n c . , 5 0 8 U . S . 4 3 9 ( 1 9 9 3 ) , c o n c e r n e d a n a t i o n a l b a n k ' s a b i l i t y t o s e l l i n s u r a n c e . I n t h e C o u r t o f A p p e a l s ' v i e w , s e c t i o n 2 4 o f t h e N a t i o n a l B a n k A c t , 1 2 U . S . C . s e c . 2 4 ( 1 9 8 8 ) , l i m i t e d b a n k s ' a c t i v i t i e s t o t h o s e e x p r e s s l y a u t h o r i z e d b y l a w . S t a r t i n g f r o m t h i s p r e m i s e , i t o f c o u r s e f o l l o w e d , a f t e r C o n g r e s s o m i t t e d t h e s e c t i o n o f t h e b a n k i n g l a w s a u t h o r i z i n g b a n k s t o s e l l i n s u r a n c e , t h a t b a n k s n o l o n g e r h a d t h e p o w e r t o d o s o . T h e m a j o r i t y a s s e r t t h a t a n e x p r e s s n o n a t t r i b u t i o n r u l e i s n e c e s s a r y t o p r e v e n t s h a r e h o l d e r p a r t i c i p a t i o n i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s . A s m a d e c l e a r i n t h e t e x t , t h i s i s i n c o r r e c t . T h e C o m m i s s i o n e r ' s i n t e r p r e t a t i o n s o f t h e s t a t u t e i n b o t h s e t s o f t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s , t h e C o m m i s s i o n e r ' s i n c l u s i o n o f a n e x p r e s s p a r t i c i p a t i o n r u l e i n t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s , a n d o u r d e c i s i o n i n S c h w a l b a c h v . C o m m i s s i o n e r , 1 1 1 T . C . 2 1 5 ( 1 9 9 8 ) , t r e a t i n g t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s a s n e c e s s a r y , a l l s u g g e s t t h a t s h a r e h o l d e r s d o n o t p a r t i c i p a t e i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s , u n d e r t h e p l a i n m e a n i n g o f s e c t i o n 4 6 9 . C . T h e E x p r e s s P a r t i c i p a t i o n R u l e o f t h e 1 9 9 4 F i n a l R e g u l a t i o n s D i d N o t " C l a r i f y " t h e 1 9 9 2 P r o p o s e d R e g u l a t i o n s T o s u p p o r t t h e p o s i t i o n t h a t s h a r e h o l d e r s p a r t i c i p a t e i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s u n d e r t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s , r e s p o n d e n t a d d i t i o n a l l y a r g u e d t h a t t h e e x p r e s s p a r t i c i p a t i o n r u l e o f t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s s i m p l y " c l a r i f i e d " t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s . T h i s i s a l s o i n c o r r e c t . T h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s i n c l u d e d t h e f o l l o w i n g s e n t e n c e d e a l i n g w i t h t h e " s c o p e a n d p u r p o s e " o f t h e a c t i v i t y d e f i n i t i o n : " A t a x p a y e r ' s a c t i v i t i e s i n c l u d e t h o s e c o n d u c t e d t h r o u g h C c o r p o r a t i o n s t h a t a r e s u b j e c t t o s e c t i o n 4 6 9 , S c o r p o r a t i o n s , a n d p a r t n e r s h i p s . " S e c . 1 . 4 6 9 - 4 ( a ) , I n c o m e T a x R e g s . ( t h e e x p r e s s p a r t i c i p a t i o n ( o r a t t r i b u t i o n ) r u l e ) . I t i s t r u e t h a t t h e p r e a m b l e t o t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s s t a t e d t h a t t h i s l a n g u a g e - 4 3 - w a s a c l a r i f i c a t i o n . S e e T . D . 8 5 6 5 , 1 9 9 4 - 2 C . B . 8 1 , 5 9 F e d . R e g . 5 0 4 8 5 ( O c t . 4 , 1 9 9 4 ) , a t " S u p p l e m e n t a r y I n f o r m a t i o n : E x p l a n a t i o n o f P r o v i s i o n s ; I I . P u b l i c C o m m e n t s " . U n d e r t h e c i r c u m s t a n c e s o f t h i s c a s e , h o w e v e r , t h e r e i s n o r e a s o n t o g i v e t h e C o m m i s s i o n e r ' s r e t r o s p e c t i v e r a t i o n a l i z a t i o n c o n t a i n e d i n t h e p r e a m b l e t o t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s a n y m o r e i n t e r p r e t a t i v e w e i g h t t h a n r e s p o n d e n t ' s l i t i g a t i n g p o s i t i o n . O f c o u r s e , a p r e a m b l e m a y b e u s e d a s a n a i d i n i n t e r p r e t i n g t h e r e g u l a t i o n i t a c c o m p a n i e s . S e e A r m c o , I n c . v . C o m m i s s i o n e r , 8 7 T . C . 8 6 5 , 8 6 8 ( 1 9 8 6 ) . B u t t h e c a s e a t h a n d c o n c e r n s t h e m e a n i n g o f t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s , n o t t h e m e a n i n g o f t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s . T h e 1 9 9 4 p r e a m b l e w a s n o t a c o n t e m p o r a n e o u s i n t e r p r e t a t i o n o f t h e 1 9 9 2 r e g u l a t i o n s i n i s s u e . A s a r e t r o s p e c t i v e r a t i o n a l i z a t i o n , i t ' s e n t i t l e d t o l i t t l e o r n o i n t e r p r e t a t i v e w e i g h t . S e e i d . a t 8 6 8 , w h e r e w e s t a t e d : T h e p r o p e r i n t e r p r e t a t i o n o f a r e g u l a t i o n a s a m a t t e r o f l a w i s a r e s p o n s i b i l i t y t h a t u l t i m a t e l y r e s t s w i t h t h e c o u r t s . I n e x e r c i s i n g i t s j u d i c i a l f u n c t i o n , t h e c o u r t m a y b e a i d e d b y t h e v i e w s o f t h e d r a f t e r s o n t h e i n t e n d e d m e a n i n g o f t h e l a n g u a g e , b u t t o b e a c c o r d e d a n y w e i g h t , t h o s e v i e w s c a n n o t b e p o s t h o c * * * . M o r e i m p o r t a n t l y , t h e p r e a m b l e ' s s t a t e m e n t t h a t t h e l a n g u a g e a d d e d t o t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s ' a c t i v i t y d e f i n i t i o n b y t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s w a s o n l y a c l a r i f i c a t i o n s i m p l y d o e s n o t w i t h s t a n d s c r u t i n y . A c c o r d i n g t o t h e p r e a m b l e , t h e n e w l a n g u a g e c l a r i f i e d a " g r o u p i n g " r u l e c o n t a i n e d i n t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s , b y e x p l a i n i n g t h a t a t a x p a y e r c o u l d g r o u p - 4 4 - a c t i v i t i e s c o n d u c t e d t h r o u g h C c o r p o r a t i o n s w i t h o t h e r a c t i v i t i e s . S e e 5 9 F e d . R e g . 5 0 4 8 5 , 5 0 4 8 6 ( O c t . 4 , 1 9 9 4 ) . T h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s ' g r o u p i n g r u l e ( c o n t a i n e d i n s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 4 ( j ) o f t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s , 5 7 F e d . R e g . 2 0 8 0 2 , 2 0 8 0 5 ( M a y 1 5 , 1 9 9 2 ) ) h a d p r o v i d e d a s f o l l o w s : ( j ) A c t i v i t i e s c o n d u c t e d t h r o u g h p a r t n e r s h i p s o r S c o r p o r a t i o n s . A p a r t n e r s h i p o r S c o r p o r a t i o n m u s t g r o u p i t s a c t i v i t i e s u n d e r t h e r u l e s o f t h i s s e c t i o n . O n c e a p a r t n e r s h i p o r S c o r p o r a t i o n d e t e r m i n e s i t s a c t i v i t i e s , a p a r t n e r o r s h a r e h o l d e r g r o u p s t h o s e a c t i v i t i e s w i t h a c t i v i t i e s c o n d u c t e d d i r e c t l y b y t h e p a r t n e r o r s h a r e h o l d e r o r w i t h a c t i v i t i e s c o n d u c t e d t h r o u g h o t h e r p a r t n e r s h i p s o r S c o r p o r a t i o n s i n a c c o r d a n c e w i t h t h e r u l e s o f t h i s s e c t i o n . A s t h e a b o v e - q u o t e d p a s s a g e m a k e s c l e a r , t h e g r o u p i n g r u l e o f t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s p r o v i d e d t h a t a t a x p a y e r c o u l d g r o u p a c t i v i t i e s c o n d u c t e d t h r o u g h p a s s t h r o u g h e n t i t i e s w i t h a c t i v i t i e s c o n d u c t e d d i r e c t l y . N o t w i t h s t a n d i n g t h e C o m m i s s i o n e r ' s c l a i m i n t h e p r e a m b l e , I f a i l t o u n d e r s t a n d h o w a r u l e e n t i t l e d " A c t i v i t i e s c o n d u c t e d t h r o u g h p a r t n e r s h i p s o r S c o r p o r a t i o n s " , a n d w h i c h r e f e r s e x p l i c i t l y s e v e r a l t i m e s o n l y t o s u c h p a s s t h r o u g h e n t i t i e s , c o u l d b e " c l a r i f i e d " t o p r o v i d e t h a t a t a x p a y e r m a y g r o u p a c t i v i t i e s c o n d u c t e d t h r o u g h n o n p a s s t h r o u g h e n t i t i e s a s w e l l , s u c h a s " C c o r p o r a t i o n s t h a t a r e s u b j e c t t o s e c t i o n 4 6 9 " . O u r d e c i s i o n i n S c h w a l b a c h v . C o m m i s s i o n e r , 1 1 1 T . C . 2 1 5 ( 1 9 9 8 ) , a l s o e s t a b l i s h e s t h a t t h e e x p r e s s a t t r i b u t i o n r u l e o f t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s w a s n o t s i m p l y a " c l a r i f i c a t i o n " o f t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s . A l t h o u g h o u r m e m o r a n d u m o p i n i o n i n - 4 5 - C o n n o r v . C o m m i s s i o n e r , T . C . M e m o . 1 9 9 9 - 1 8 5 , s u g g e s t e d S c h w a l b a c h h a d c o n c l u d e d t h a t t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s c l a r i f i e d t h e p r o p o s e d r e g u l a t i o n s , w h a t w e a c t u a l l y s a i d i n S c h w a l b a c h w a s t h a t t h e p r e a m b l e t o t h e f i n a l r e g u l a t i o n s i t s e l f a s s e r t e d t h a t t h e i n c l u s i o n o f a n a t t r i b u t i o n r u l e i n t h e f i n a l r e g u l a t i o n s w a s a c l a r i f i c a t i o n ; w e d i d n ' t s o c o n c l u d e o u r s e l v e s . T o t h e c o n t r a r y , i n S c h w a l b a c h v . C o m m i s s i o n e r , s u p r a a t 2 2 1 - 2 2 6 , w e d e s c r i b e d t h e l a n g u a g e a d d e d t o t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s a s a " c h a n g e " f r o m t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s , a s a " n e w p o s i t i o n " , a n d a s a " c o m p l e t e r e v e r s a l " f r o m t h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s . W e a l s o s t a t e d t h a t " t h e c h a n g e i n l a n g u a g e f r o m t h e p r o p o s e d r e g u l a t i o n s w a s s u b s t a n t i a l ; u p u n t i l t h e f i n a l r e g u l a t i o n s , t h e C o m m i s s i o n e r h a d n o t p u b l i c l y t a k e n t h e p o s i t i o n t h a t a n i n d i v i d u a l ' s a c t i v i t i e s c o u l d i n c l u d e a c t i v i t i e s c o n d u c t e d t h r o u g h a C c o r p o r a t i o n . " I d . a t 2 2 6 . V I I . F a i r n e s s D e m a n d s W e I n t e r p r e t t h e S i l e n c e o f t h e 1 9 9 2 P r o p o s e d R e g u l a t i o n s a s C o n t i n u i n g t h e N o n p a r t i c i p a t i o n R u l e o f t h e T e m p o r a r y R e g u l a t i o n s R e s p o n d e n t a n d t h e m a j o r i t y a s s e r t t h a t t h e s i l e n c e o f t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s m u s t b e i n t e r p r e t e d a s r e p e a l i n g t h e n o n p a r t i c i p a t i o n r u l e o f t h e t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s a n d a s p r e s c r i b i n g a n e x p r e s s p a r t i c i p a t i o n r u l e i n s t e a d . F o r t h e r e a s o n s j u s t s e t f o r t h , I d i s a g r e e . P l a c i n g t h e s i l e n c e o f t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s i n i t s p r o p e r c o n t e x t , i t ' s d i f f i c u l t t o i n f e r f r o m s u c h s i l e n c e e i t h e r a n i n t e n t t o r e p e a l a n o n p a r t i c i p a t i o n r u l e , o r a n i n t e n t t o p r e s c r i b e a p a r t i c i p a t i o n - 4 6 - r u l e . W i t h r e s p e c t t o t h e i s s u e i n t h e c a s e a t h a n d , t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e a n d t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s a r e a m b i g u o u s . N e v e r t h e l e s s , s e t t i n g a s i d e f o r t h e m o m e n t a n y i n f e r e n c e s t h a t m a y b e d r a w n f r o m t h e s i l e n c e ( o r o t h e r a m b i g u i t y ) o f t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s , t h r e e a s p e c t s o f t h o s e r e g u l a t i o n s a r e c r y s t a l c l e a r . F i r s t , t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s d o n o t e x p r e s s l y p r o v i d e t h a t a s h a r e h o l d e r p a r t i c i p a t e s i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s . S e c o n d , t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s d o n o t e x p r e s s l y d i s a v o w t h e r u l e o f n o n a t t r i b u t i o n t h a t h a d b e e n s e t f o r t h i n t h e 1 9 8 8 a n d 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s . T h i r d , t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s n e i t h e r s t a t e t h a t t h e C o m m i s s i o n e r w a s c h a n g i n g h i s p o s i t i o n o n s h a r e h o l d e r p a r t i c i p a t i o n i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s , n o r e x p l a i n w h y s u c h a c h a n g e w a s b e i n g m a d e . F o r a l l t h e s e r e a s o n s , t h e s t a n d a r d s o f f a i r n e s s d e v e l o p e d b y t h i s C o u r t r e q u i r e u s t o i n t e r p r e t t h e a m b i g u i t y o f t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s a s m a i n t a i n i n g t h e n o n a t t r i b u t i o n i n t e r p r e t a t i o n o f t h e s t a t u t e a n d t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e f o r m e r l y c o n t a i n e d i n t h e t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s . A s a n e x a m p l e o f t h e s e s t a n d a r d s o f f a i r n e s s , w e n o t e d i n G e o r g i a F e d . B a n k v . C o m m i s s i o n e r , 9 8 T . C . a t 1 1 0 , t h a t s h a r p c h a n g e s o f a g e n c y c o u r s e c o n s t i t u t e d a n g e r s i g n a l s t o w h i c h a r e v i e w i n g c o u r t m u s t b e a l e r t ; w e a l s o s t a t e d t h a t a n a g e n c y t h a t c h a n g e s i t s p o s i t i o n m u s t a c k n o w l e d g e t h a t i t s i n t e r p r e t a t i o n h a s - 4 7 - 1 8 I n G e o r g i a F e d . B a n k v . C o m m i s s i o n e r , 9 8 T . C . 1 0 5 , 1 0 9 - 1 1 0 ( 1 9 9 2 ) , w e a l s o o b s e r v e d t h a t i f a r e g u l a t i o n r e p u d i a t e s a n e a r l i e r i n t e r p r e t a t i o n , t h e m a n n e r i n w h i c h i t e v o l v e d m e r i t s i n q u i r y , a n d t h e m o r e r e c e n t i n t e r p r e t a t i o n m a y b e a c c o r d e d l e s s d e f e r e n c e t h a n a c o n s i s t e n t l y m a i n t a i n e d p o s i t i o n . W e f u r t h e r n o t e d t h a t a n a g e n c y ' s a c t i o n m u s t b e u p h e l d , i f a t a l l , o n t h e b a s i s a r t i c u l a t e d b y t h e a g e n c y a t t h e t i m e o f t h e r u l e m a k i n g ; p o s t h o c r a t i o n a l i z a t i o n s c a n n o t b e o f f e r e d t o b u t t r e s s a n a g e n c y ' s a c t i o n . s h i f t e d , a n d m u s t s u p p l y a p e r s u a s i v e l y r e a s o n e d e x p l a n a t i o n f o r t h e c h a n g e . 1 8 I t i s i n t h i s c o n t e x t t h a t ( c o n t r a r y t o t h e s t a t e m e n t i n S i d e l l v . C o m m i s s i o n e r , T . C . M e m o . 1 9 9 9 - 3 0 1 ) t h e s i l e n c e o f t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s m e a n s s o m e t h i n g , n o t n o t h i n g . T h e s i l e n t p r o p o s e d r e g u l a t i o n s c o u l d n o t ( a n d d i d n o t ) s e r v e a s t h e r e q u i r e d p u b l i c a n n o u n c e m e n t o f t h e C o m m i s s i o n e r ' s c h a n g e o f p o s i t i o n f r o m t h e t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s , o r a s t h e r e q u i r e d e x p l a n a t i o n o f t h e r e a s o n s f o r t h a t c h a n g e . I t i s u n c o n t e s t e d t h a t t h e f i r s t p u b l i c a n n o u n c e m e n t b y t h e C o m m i s s i o n e r o f h i s c o m p l e t e r e v e r s a l o f p o s i t i o n w a s c o n t a i n e d i n t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s , w h i c h w e r e n o t p u b l i s h e d i n t h e F e d e r a l R e g i s t e r u n t i l O c t o b e r 4 , 1 9 9 4 . S e e S c h w a l b a c h v . C o m m i s s i o n e r , s u p r a a t 2 2 6 ; 5 9 F e d . R e g . 5 0 4 8 5 ( O c t . 4 , 1 9 9 4 ) ( p r o m u l g a t i o n o f 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s ) . I a g r e e w i t h o u r c o n c l u s i o n i n S c h w a l b a c h v . C o m m i s s i o n e r , s u p r a , t h a t t h e s i l e n c e o f t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s a l e r t e d t a x p a y e r s t o t h e p o s s i b i l i t y t h a t t h e C o m m i s s i o n e r w a s c o n s i d e r i n g c h a n g i n g t h e n o n a t t r i b u t i o n r u l e c o n t a i n e d i n t h e - 4 8 - 1 9 8 8 a n d 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s ; t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s , a l t h o u g h d i f f e r e n t f r o m t h e t e m p o r a r y a n d p r o p o s e d r e g u l a t i o n s , w e r e t h e r e f o r e v a l i d . H o w e v e r , t a x p a y e r s c o u l d n o t h a v e c o n c l u d e d , o n t h e b a s i s o f t h e s i l e n c e o f t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s , t h a t t h e C o m m i s s i o n e r h a d i n f a c t c h a n g e d t h a t r u l e . O u r c a s e s i n t e r p r e t i n g a n o t h e r l a r g e a n d d e t a i l e d s e t o f l e g i s l a t i v e r e g u l a t i o n s - - t h e c o n s o l i d a t e d r e t u r n r e g u l a t i o n s - - p r o v i d e a n o t h e r e x a m p l e o f h o w t h e s t a n d a r d s o f f a i r n e s s i n s t r u c t u s t o i n t e r p r e t t h e C o m m i s s i o n e r ' s s i l e n c e i n t h e c a s e a t h a n d . W e h a v e h e l d t h a t t h e C o m m i s s i o n e r i s b o u n d b y t h e c o n s e q u e n c e s f l o w i n g f r o m t h e s i l e n c e ( o r t h e e x p r e s s t e r m s ) o f t h e c o n s o l i d a t e d r e t u r n r e g u l a t i o n s , e v e n w h e n t h o s e c o n s e q u e n c e s a r e a r g u a b l y a t o d d s w i t h l a r g e r t a x p r i n c i p l e s o r t h e s t a t u t e a s a w h o l e . S e e W o o d s I n v . C o . v . C o m m i s s i o n e r , 8 5 T . C . 2 7 4 ( 1 9 8 5 ) ( l i t e r a l a p p l i c a t i o n o f c o n s o l i d a t e d r e t u r n r e g u l a t i o n s b i n d i n g , e v e n t h o u g h r e s u l t w a s a l l e g e d l y a d o u b l e d e d u c t i o n f o r t h e t a x p a y e r ) ; G o t t e s m a n & C o . v . C o m m i s s i o n e r , 7 7 T . C . 1 1 4 9 ( 1 9 8 1 ) ( r e f u s a l t o " f i l l i n t h e g a p s " r e g a r d i n g i m p o s i t i o n o f a c c u m u l a t e d e a r n i n g s t a x o n c o r p o r a t i o n s f i l i n g c o n s o l i d a t e d r e t u r n s ) . O u r o p i n i o n i n G o t t e s m a n & C o . v . C o m m i s s i o n e r , s u p r a , i s p a r t i c u l a r l y i n s t r u c t i v e . G o t t e s m a n & C o . a l s o c o n s i d e r e d t h e e f f e c t o f t h e C o m m i s s i o n e r ' s s i l e n c e , f o l l o w i n g t h e w i t h d r a w a l o f r e g u l a t i o n s f a v o r a b l e t o t h e t a x p a y e r . I n G o t t e s m a n & C o . , w e c o n s i d e r e d w h e t h e r t h e t a x p a y e r ( t h e c o m m o n p a r e n t o f a n - 4 9 - a f f i l i a t e d g r o u p ) w a s r e q u i r e d t o c o m p u t e " a c c u m u l a t e d t a x a b l e i n c o m e " ( f o r p u r p o s e s o f t h e a c c u m u l a t e d e a r n i n g s t a x , s e c t i o n 5 3 1 ) o n a c o n s o l i d a t e d b a s i s a s t h e C o m m i s s i o n e r c o n t e n d e d , o r o n a s e p a r a t e - c o m p a n y b a s i s a s t h e t a x p a y e r c o n t e n d e d . U n d e r o n e s e t o f p r o p o s e d r e g u l a t i o n s , c e r t a i n t a x p a y e r s ( i n c l u d i n g t h e t a x p a y e r i n G o t t e s m a n & C o . ) w o u l d h a v e c o m p u t e d a c c u m u l a t e d t a x a b l e i n c o m e o n a s e p a r a t e c o m p a n y b a s i s . T h o s e p r o p o s e d r e g u l a t i o n s w e r e w i t h d r a w n p r i o r t o t h e y e a r s i n i s s u e i n G o t t e s m a n & C o . ; p r o p o s e d r e g u l a t i o n s r e a c h i n g t h e o p p o s i t e r e s u l t w e r e p r o m u l g a t e d a f t e r t h o s e y e a r s . I n h o l d i n g f o r t h e t a x p a y e r , w e c o n c l u d e d , a g a i n s t t h i s b a c k g r o u n d , t h a t t h e C o m m i s s i o n e r ' s s i l e n c e d u r i n g t h e y e a r s i n i s s u e h a d f a i l e d t o p r o v i d e s u f f i c i e n t g u i d a n c e t o t h e t a x p a y e r : T h o u g h t h e 1 9 6 8 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s w e r e w i t h d r a w n i n 1 9 7 1 , b e f o r e t h e y e a r s i n v o l v e d i n t h i s c a s e , w e c a n r e a d i l y u n d e r s t a n d p e t i t i o n e r ' s c o n f u s i o n a s t o r e s p o n d e n t ' s t r u e p o s i t i o n * * * . * * * W e c a n n o t f a u l t p e t i t i o n e r f o r n o t k n o w i n g w h a t t h e l a w w a s i n t h i s a r e a w h e n t h e C o m m i s s i o n e r , c h a r g e d b y C o n g r e s s t o a n n o u n c e t h e l a w ( s e c . 1 5 0 2 ) , n e v e r d e c i d e d w h a t i t w a s h i m s e l f . * * * T h u s , w e f i n d t h a t t h e C o m m i s s i o n e r ' s r e g u l a t i o n s r e g a r d i n g t h e m a n n e r i n w h i c h t h e a c c u m u l a t e d e a r n i n g s t a x w a s t o b e i m p o s e d o n c o r p o r a t i o n s m a k i n g c o n s o l i d a t e d r e t u r n s w e r e a m b i g u o u s d u r i n g t h e y e a r s a t i s s u e . T h i s a m b i g u i t y w a s o f t h e C o m m i s s i o n e r ' s m a k i n g , a n d , a s s u c h , m u s t b e h e l d a g a i n s t h i m . * * * W e t h i n k t h a t u n d e r t h e s e c i r c u m s t a n c e s t h e f a i l u r e o f p e t i t i o n e r t o c o m p l y w i t h r e s p o n d e n t ' s p o s t h o c v i e w o f t h e r e g u l a t i o n s i s a n i n s u f f i c i e n t g r o u n d o n w h i c h t o i m p o s e t h e a c c u m u l a t e d e a r n i n g s t a x , a n d w e h o l d f o r p e t i t i o n e r o n t h e i s s u e s h e r e i n p r e s e n t e d . 4 - 5 0 - 1 9 S e c . 1 . 4 6 9 - 1 T ( g ) ( 3 ) ( i i i ) , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , 5 3 F e d . R e g . 5 6 8 6 , 5 7 0 7 - 5 7 0 8 ( F e b . 2 5 , 1 9 8 8 ) , f u r t h e r s u p p o r t s t h e i n t e r p r e t a t i o n t h a t a s h a r e h o l d e r d i d n o t p a r t i c i p a t e i n C ( c o n t i n u e d . . . ) 4 S e e a l s o C o r n B e l t H a t c h e r i e s o f A r k a n s a s , I n c . v . C o m m i s s i o n e r , 5 2 T . C . 6 3 6 ( 1 9 6 9 ) . [ G o t t e s m a n & C o . v . C o m m i s s i o n e r , 7 7 T . C . a t 1 1 5 7 - 1 1 5 8 . ] O u r o p i n i o n i n C o r n B e l t H a t c h e r i e s o f A r k a n s a s , I n c . v . C o m m i s s i o n e r , 5 2 T . C . 6 3 6 ( 1 9 6 9 ) ( c i t e d i n G o t t e s m a n & C o . a t 1 1 5 8 n . 4 ) , f u r t h e r s u p p o r t s i n t e r p r e t i n g a n y a m b i g u i t y i n t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s i n p e t i t i o n e r s ' f a v o r ; i t a l s o a d d r e s s e s a n d d o w n p l a y s t h e r o l e o f t h e C o m m i s s i o n e r ' s s u b s e q u e n t l y a s s e r t e d " c l a r i f i c a t i o n " i n t h a t i n t e r p r e t a t i o n . I n C o r n B e l t H a t c h e r i e s o f A r k a n s a s , I n c . , t h e t a x p a y e r ( a c o m m o n p a r e n t c o r p o r a t i o n ) a r g u a b l y w o u l d h a v e b e e n p e r m i t t e d t o f i l e a s e p a r a t e r e t u r n u n d e r t h e l a n g u a g e o f a r e v e n u e r u l i n g . H o w e v e r , t h e t a x p a y e r c l e a r l y w o u l d n o t h a v e b e e n a b l e t o d o s o u n d e r a s u b s e q u e n t l y p u b l i s h e d " c l a r i f i c a t i o n " o f t h a t l a n g u a g e i n a n o t h e r r e v e n u e r u l i n g . I n h o l d i n g f o r t h e t a x p a y e r w e w r o t e : P e t i t i o n e r i n t e r p r e t s * * * [ t h e f i r s t r e v e n u e r u l i n g ] t o p e r m i t w h a t i t s w o r d s s e e m t o s a y * * * . W e c o n s i d e r t h i s i n t e r p r e t a t i o n a p l a u s i b l e o n e a n d w e a r e n o t d i s p o s e d t o r e j e c t i t b y i m p o r t i n g i n t o t h e r u l i n g t h e s u b s i d i a r y q u a l i f i c a t i o n a s s e r t e d b y r e s p o n d e n t . T a x p a y e r s a r e a l r e a d y b u r d e n e d w i t h a n i n c r e d i b l y l o n g a n d c o m p l i c a t e d t a x l a w . W e s e e n o r e a s o n t o a d d t o t h i s b u r d e n b y r e q u i r i n g t h e m a n t i c i p a t o r i l y t o i n t e r p r e t a m b i g u i t i e s i n r e s p o n d e n t ' s r u l i n g s t o c o n f o r m t o h i s s u b s e q u e n t c l a r i f i c a t i o n s , p a r t i c u l a r l y i n a n a r e a , s u c h a s c o n s o l i d a t e d r e t u r n s , w h e r e C o n g r e s s h a s p l a c e d s u c h r e l i a n c e o n r e s p o n d e n t ' s e x p e r t i s e . * * * [ C o r n B e l t H a t c h e r i e s o f A r k a n s a s , I n c . v . C o m m i s s i o n e r , s u p r a a t 6 3 9 - 6 4 0 . ] 1 9 - 5 1 - 1 9 ( . . . c o n t i n u e d ) c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s u n d e r t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s . P e r s o n a l s e r v i c e c o r p o r a t i o n s a n d c l o s e l y h e l d C c o r p o r a t i o n s a r e t h e m s e l v e s s u b j e c t t o t h e p a s s i v e l o s s r u l e s . S e e s e c . 4 6 9 ( a ) ( 2 ) ( B ) a n d ( C ) . S e c . 1 . 4 6 9 - 1 T ( g ) ( 3 ) , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , 5 3 F e d . R e g . 5 7 0 7 - 5 7 0 8 ( F e b . 2 5 , 1 9 8 8 ) d e t e r m i n e s w h e n s u c h c o r p o r a t i o n s w i l l b e c o n s i d e r e d t o p a r t i c i p a t e i n t h e i r o w n a c t i v i t i e s . S e c . 1 . 4 6 9 - 1 T ( g ) ( 3 ) ( i i i ) , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , s u p r a , p r o v i d e s t h a t f o r t h i s p u r p o s e , t h e g e n e r a l p a r t i c i p a t i o n d e f i n i t i o n o f s e c . 1 . 4 6 9 - 5 T , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , s h a l l a p p l y , e x c e p t t h a t i n d i v i d u a l s s h a l l b e t r e a t e d a s h o l d i n g a n i n t e r e s t i n a l l c o r p o r a t e a c t i v i t i e s . T h i s s p e c i a l p a r t i c i p a t i o n d e f i n i t i o n w a s f i r s t p r o m u l g a t e d a s p a r t o f t h e 1 9 8 8 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s ( s e e s e c . 1 . 4 6 9 - 1 T ( g ) ( 3 ) ( i i i ) , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , s u p r a . I t w a s a n e x c e p t i o n t o t h e g e n e r a l p a r t i c i p a t i o n d e f i n i t i o n o f t h o s e 1 9 8 8 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s , w h i c h e x p r e s s l y p r o v i d e d t h a t a s h a r e h o l d e r d i d n o t p a r t i c i p a t e i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s . S e e s u p r a p p . 3 0 - 3 2 . T h e C o m m i s s i o n e r d i d n o t a m e n d o r r e m o v e t h e s p e c i a l p a r t i c i p a t i o n d e f i n i t i o n o f s e c . 1 . 4 6 9 - 1 T ( g ) ( 3 ) ( i i i ) , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , s u p r a , w h e n h e p r o m u l g a t e d t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s . S e e T . D . 8 4 1 7 , 1 9 9 2 - 1 C . B . 1 7 3 , 5 7 F e d . R e g . 2 0 7 4 7 ( M a y 1 5 , 1 9 9 2 ) ( c e r t a i n t e m p o r a r y p a s s i v e l o s s r e g u l a t i o n s a m e n d e d o r a d o p t e d a s f i n a l r e g u l a t i o n s ) ; N o t i c e o f P r o p o s e d R u l e m a k i n g , P S - 1 - 8 9 , 1 9 9 2 - 1 C . B . 1 2 1 9 , 5 7 F e d . R e g . 2 0 8 0 2 ( M a y 1 5 , 1 9 9 2 ) ( t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s ) . B e c a u s e t h e s p e c i a l d e f i n i t i o n w o u l d n o t b e n e c e s s a r y i f s h a r e h o l d e r s g e n e r a l l y p a r t i c i p a t e d i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s , t h e C o m m i s s i o n e r ' s f a i l u r e t o r e m o v e t h a t d e f i n i t i o n w h e n h e p r o m u l g a t e d t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s f u r t h e r s u g g e s t s t h a t s h a r e h o l d e r s d i d n o t g e n e r a l l y p a r t i c i p a t e i n C c o r p o r a t i o n a c t i v i t i e s u n d e r t h o s e r e g u l a t i o n s . C o n c l u s i o n N o t w i t h s t a n d i n g t h e m a j o r i t y ' s b e l a t e d r e s o r t t o " p l a i n m e a n i n g " , s e c t i o n 4 6 9 i s a t e c h n i c a l a n d c o m p l i c a t e d s t a t u t e . T h e r e g u l a t i o n s p r o m u l g a t e d u n d e r t h a t s e c t i o n h a v e b e e n d e t a i l e d a n d v o l u m i n o u s ; t h e y h a v e a l s o c h a n g e d s i g n i f i c a n t l y o v e r t i m e . - 5 2 - T h e C o m m i s s i o n e r h a s l o n g r e c o g n i z e d t h e v a l u e o f e f f e c t i v e d a t e a n d t r a n s i t i o n a l r u l e r e l i e f i n t h e s e c t i o n 4 6 9 s e t t i n g . W h e n t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e w a s f i r s t p r o m u l g a t e d a s p a r t o f t h e 1 9 8 8 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s , t h e C o m m i s s i o n e r e n s u r e d i t w o u l d n o t b e a p p l i e d r e t r o a c t i v e l y , b e c a u s e " t a x p a y e r s c o u l d n o t c l e a r l y f o r e s e e t h e p a r t i c u l a r r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e s t h a t t h e s e r e g u l a t i o n s w o u l d a d o p t " . S e e T . D . 8 1 7 5 , 1 9 8 8 - 1 C . B . 1 9 1 , 5 3 F e d . R e g . 5 6 8 6 ( F e b . 2 5 , 1 9 8 8 ) , a t " S u p p l e m e n t a r y I n f o r m a t i o n : S i g n i f i c a n t P o l i c y I s s u e s ; X V I . R e c h a r a c t e r i z a t i o n o f C e r t a i n P a s s i v e A c t i v i t y G r o s s I n c o m e " . A l s o , w h e n t h e C o m m i s s i o n e r a l l o w e d t h e a c t i v i t y d e f i n i t i o n i n t h e 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s t o " s u n s e t " h e p u b l i s h e d t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s t o t a k e i t s p l a c e ; t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s s t a t e d t h a t t h e y w o u l d a p p l y o n l y t o t a x y e a r s e n d i n g a f t e r t h e i r d a t e o f p u b l i c a t i o n . S e e N o t i c e o f P r o p o s e d R u l e m a k i n g , P S - 1 - 8 9 , 5 7 F e d . R e g . 2 0 8 0 2 , 2 0 8 0 3 ( M a y 1 5 , 1 9 9 2 ) . T h e 1 9 8 8 a n d 1 9 8 9 t e m p o r a r y r e g u l a t i o n s e x p r e s s l y p r o v i d e d t h a t a s h a r e h o l d e r c o u l d n o t p a r t i c i p a t e i n t h e a c t i v i t i e s o f h i s C c o r p o r a t i o n s . B y c o n t r a s t , t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s w e r e s i l e n t o n t h i s i s s u e . F o r t h e r e a s o n s s e t f o r t h a b o v e , t a x p a y e r s c o u l d n o t h a v e i n f e r r e d f r o m t h i s s i l e n c e t h a t t h e C o m m i s s i o n e r h a d c h a n g e d t h e p r i o r r u l e s t o p r o v i d e t h a t s h a r e h o l d e r s p a r t i c i p a t e i n t h e a c t i v i t i e s o f t h e i r C c o r p o r a t i o n s u n d e r t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s . - 5 3 - M o r e i m p o r t a n t l y , n o t w i t h s t a n d i n g a n y c o n t r a r y i n f e r e n c e s t h a t m i g h t h a v e b e e n d r a w n , i t i s c l e a r t h a t t h e a c t i v i t y d e f i n i t i o n c o n t a i n e d i n t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s w a s t h e f i r s t a c t i v i t y r u l e e x p r e s s l y p r o v i d i n g t h a t a s h a r e h o l d e r p a r t i c i p a t e d i n h i s C c o r p o r a t i o n ' s a c t i v i t i e s . I r e p e a t t h e o b s e r v a t i o n w e m a d e i n S c h w a l b a c h v . C o m m i s s i o n e r , 1 1 1 T . C . a t 2 2 6 , a b o u t t h e n e w 1 9 9 4 a c t i v i t y d e f i n i t i o n : t h e c h a n g e i n l a n g u a g e f r o m t h e p r o p o s e d r e g u l a t i o n s w a s s u b s t a n t i a l ; u p u n t i l t h e f i n a l r e g u l a t i o n s , t h e C o m m i s s i o n e r h a d n o t p u b l i c l y t a k e n t h e p o s i t i o n t h a t a n i n d i v i d u a l ' s a c t i v i t i e s c o u l d i n c l u d e a c t i v i t i e s c o n d u c t e d t h r o u g h a C c o r p o r a t i o n . I a l s o r e p e a t t h a t i n S c h w a l b a c h w e n e v e r q u e s t i o n e d t h a t t h i s 1 9 9 4 c h a n g e w a s a p r e r e q u i s i t e t o t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n o f r e n t a l i n c o m e r e c e i v e d b y t h e s h a r e h o l d e r o f a C c o r p o r a t i o n . I n p r o m u l g a t i n g t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s c o n t a i n i n g t h i s s u b s t a n t i a l c h a n g e , t h e C o m m i s s i o n e r o n c e a g a i n r e c o g n i z e d t h e i m p o r t a n c e o f t r a n s i t i o n a l r e l i e f . T h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s p r o v i d e d t h a t t a x p a y e r s c o u l d d e t e r m i n e t h e i r t a x l i a b i l i t y f o r y e a r s e n d i n g a f t e r M a y 1 0 , 1 9 9 2 , a n d b e g i n n i n g b e f o r e O c t o b e r 4 , 1 9 9 4 , u n d e r t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s i f t h e y s o c h o s e , r a t h e r t h a n u n d e r t h e f i n a l r e g u l a t i o n s . S e e 5 9 F e d . R e g . 5 0 4 8 5 , 5 0 4 8 6 - 5 0 4 8 7 ( O c t . 4 , 1 9 9 4 ) . I t w o u l d b e i n c o n s i s t e n t w i t h t h i s g r a n t o f t r a n s i t i o n a l r e l i e f t o h o l d t o t h e i r d e t r i m e n t t h a t s h a r e h o l d e r s p a r t i c i p a t e d i n t h e a c t i v i t i e s o f t h e i r C c o r p o r a t i o n s u n d e r t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s . T a x p a y e r s c o u l d n o t l e a r n o r i n f e r , f r o m r e a d i n g - 5 4 - t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s , t h a t s h a r e h o l d e r s p a r t i c i p a t e d i n t h e a c t i v i t i e s o f t h e i r C c o r p o r a t i o n s . M o r e o v e r , t h e a d d i t i o n o f a n e x p r e s s a t t r i b u t i o n r u l e t o t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s w a s a s i g n i f i c a n t c h a n g e f r o m t h o s e p r o p o s e d r e g u l a t i o n s . T h e o n l y p o s s i b l e p u r p o s e o f t h e t r a n s i t i o n a l r u l e c o n t a i n e d i n t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s w a s t o p r o t e c t t a x p a y e r s f r o m t h i s t y p e o f u n a n t i c i p a t e d c h a n g e d u r i n g t h e i n t e r i m p e r i o d . T h e C o m m i s s i o n e r h a s a b u s e d t h e r e g u l a t o r y p r o c e s s i n b a c k i n g a n d f i l l i n g o n t h e t r a n s i t i o n a l r u l e i s s u e i n t h i s c a s e a n d i n p r e v i o u s c a s e s . H a v i n g w i t h o n e h a n d g r a n t e d t r a n s i t i o n a l r e l i e f i n t h e 1 9 9 4 f i n a l r e g u l a t i o n s b y a l l o w i n g C c o r p o r a t i o n s h a r e h o l d e r s f o r 1 9 9 3 - 9 4 t o a p p l y t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s , t h e C o m m i s s i o n e r s h o u l d n o t b e a b l e t o t a k e i t a w a y w i t h t h e o t h e r , t h r o u g h s t a t u t o r y n o t i c e s a n d l i t i g a t i o n . I w o u l d h o l d t h a t s h a r e h o l d e r s w h o r e c e i v e d n e t r e n t a l i n c o m e f r o m t h e i r C c o r p o r a t i o n s - - d u r i n g y e a r s t o w h i c h t h e 1 9 9 2 p r o p o s e d r e g u l a t i o n s a p p l y - - a r e n o t s u b j e c t t o t h e r e c h a r a c t e r i z a t i o n r u l e . T h e m a j o r i t y ' s h o l d i n g t o t h e c o n t r a r y i s i n c o r r e c t . C H A B O T , P A R R , W H A L E N , H A L P E R N , G A L E , a n d M A R V E L , J J . , a g r e e w i t h t h i s c o n c u r r i n g i n p a r t a n d d i s s e n t i n g i n p a r t o p i n i o n .