TAX COURT OPINION

Case: David H. & Suzanne Hillman
Docket Number: 19893-97
Judge: Gerber
Opinion Type: reported
Filed: 02/29/2000
Pages: 21

1 1 4 T . C . N o . 6 U N I T E D S T A T E S T A X C O U R T D A V I D H . A N D S U Z A N N E H I L L M A N , P e t i t i o n e r s v . C O M M I S S I O N E R O F I N T E R N A L R E V E N U E , R e s p o n d e n t D o c k e t N o . 1 9 8 9 3 - 9 7 . F i l e d F e b r u a r y 2 9 , 2 0 0 0 . P ' s S c o r p o r a t i o n ( S ) p e r f o r m e d m a n a g e m e n t s e r v i c e s f o r r e a l e s t a t e p a r t n e r s h i p s i n w h i c h P h a d d i r e c t a n d i n d i r e c t i n t e r e s t s . P r e c e i v e d p a s s t h r o u g h n o n p a s s i v e i n c o m e f r o m S a n d p a s s t h r o u g h p a s s i v e d e d u c t i o n s f r o m t h e p a r t n e r s h i p s . S e c . 4 6 9 ( l ) ( 2 ) , I . R . C . , r e q u i r e d R t o p r o m u l g a t e r e g u l a t i o n s " w h i c h p r o v i d e t h a t c e r t a i n i t e m s o f g r o s s i n c o m e w i l l n o t b e t a k e n i n t o a c c o u n t i n d e t e r m i n i n g i n c o m e o r l o s s f r o m a n y a c t i v i t y ( a n d t h e t r e a t m e n t o f e x p e n s e s a l l o c a b l e t o s u c h i n c o m e ) " . P u r s u a n t t o s e c . 4 6 9 ( l ) , I . R . C . , R i s s u e d p r o p o s e d r e g u l a t i o n s p e r m i t t i n g t h e o f f s e t t i n g o f " s e l f - c h a r g e d " i n t e r e s t i n c u r r e d i n l e n d i n g t r a n s a c t i o n s . U n d e r t h e r e g u l a t i o n s , a t a x p a y e r w h o w a s b o t h t h e p a y e r a n d r e c i p i e n t o f t h e i n t e r e s t w a s a l l o w e d , t o s o m e e x t e n t , t o o f f s e t p a s s i v e i n t e r e s t d e d u c t i o n s a g a i n s t n o n p a s s i v e i n t e r e s t i n c o m e . R , h o w e v e r , d i d n o t i s s u e a n y r e g u l a t i o n f o r s e l f - c h a r g e d i t e m s o t h e r t h a n i n t e r e s t . S e e s e c . 1 . 4 6 9 - 7 , P r o p o s e d I n c o m e T a x R e g s . , 5 6 F e d . R e g . 1 4 0 3 4 ( A p r . 5 , 1 9 9 1 ) . - 2 - U n d e r c i r c u m s t a n c e s i d e n t i c a l t o t h o s e i n t h e r e g u l a t i o n , e x c e p t f o r t h e f a c t t h a t t h e s e l f - c h a r g e d i t e m s w e r e m a n a g e m e n t f e e s r a t h e r t h a n i n t e r e s t d e d u c t i o n s a n d i n c o m e , P o f f s e t p a s s i v e d e d u c t i o n s a g a i n s t n o n p a s s i v e i n c o m e . R d e t e r m i n e d t h a t P w a s n o t e n t i t l e d t o s u c h t r e a t m e n t b e c a u s e R d i d n o t i s s u e a r e g u l a t i o n f o r s e l f - c h a r g e d i t e m s o t h e r t h a n i n t e r e s t . P c o n t e n d s t h a t s e l f - c h a r g e d t r e a t m e n t w a s c o n g r e s s i o n a l l y i n t e n d e d f o r i n t e r e s t a n d o t h e r a p p r o p r i a t e i t e m s . R d o e s n o t a r g u e , a s a m a t t e r o f s u b s t a n c e , t h a t t h e r e i s a n y d i s t i n c t i o n b e t w e e n i n t e r e s t a n d m a n a g e m e n t f e e s w i t h i n t h e s e l f - c h a r g e d r e g i m e . H e l d : R ' s d e c i s i o n n o t t o o r f a i l u r e t o i s s u e r e g u l a t i o n s i n t h i s c a s e i s n o t a p r o h i b i t i o n , p e r s e , t o P ' s a b i l i t y t o t r e a t s e l f - c h a r g e d i t e m s a s i n t e n d e d b y C o n g r e s s . H e l d , f u r t h e r , P i s e n t i t l e d t o o f f s e t t h e p a s s i v e m a n a g e m e n t d e d u c t i o n s a g a i n s t t h e n o n p a s s i v e m a n a g e m e n t i n c o m e . S t e f a n F . T u c k e r a n d K a t h l e e n M . C o u r t i s , f o r p e t i t i o n e r s . W i l t o n A . B a k e r a n d B e t t i e N . R i c c a , f o r r e s p o n d e n t . O P I N I O N G E R B E R , J u d g e : I n a n o t i c e o f d e f i c i e n c y a d d r e s s e d t o p e t i t i o n e r s , r e s p o n d e n t d e t e r m i n e d d e f i c i e n c i e s o f $ 2 9 4 , 5 5 6 a n d $ 3 0 9 , 6 9 6 i n p e t i t i o n e r s ' F e d e r a l i n c o m e t a x f o r t h e y e a r s e n d e d D e c e m b e r 3 1 , 1 9 9 3 a n d 1 9 9 4 , r e s p e c t i v e l y . W e c o n s i d e r h e r e w h e t h e r p e t i t i o n e r s a r e e n t i t l e d t o t r e a t m a n a g e m e n t f e e s t h a t g e n e r a t e d n o n p a s s i v e i n c o m e a n d p a s s i v e d e d u c t i o n s a n d w e r e p a i d a n d r e c e i v e d b y p a s s t h r o u g h e n t i t i e s i n w h i c h p e t i t i o n e r s h e l d a n - 3 - 1 A l l s e c t i o n r e f e r e n c e s a r e t o t h e I n t e r n a l R e v e n u e C o d e i n e f f e c t f o r t h e t a x a b l e y e a r s i n i s s u e . 2 T h i s c a s e w a s s u b m i t t e d f u l l y s t i p u l a t e d . i n t e r e s t a s o f f s e t t i n g s e l f - c h a r g e d i t e m s f o r p u r p o s e s o f s e c t i o n 4 6 9 . 1 B a c k g r o u n d 2 P e t i t i o n e r s r e s i d e d i n B e t h e s d a , M a r y l a n d , a t t h e t i m e t h e i r p e t i t i o n w a s f i l e d . D u r i n g t h e 1 9 9 3 c a l e n d a r y e a r , D a v i d H . H i l l m a n ( p e t i t i o n e r ) o w n e d 1 0 0 p e r c e n t o f t h e s t o c k o f S o u t h e r n M a n a g e m e n t C o r p o r a t i o n ( S M C ) . D u r i n g t h e 1 9 9 4 c a l e n d a r y e a r , p e t i t i o n e r o w n e d 9 4 . 3 4 p e r c e n t o f S M C ' s s t o c k . S M C w a s c l a s s i f i e d a s a n S c o r p o r a t i o n d u r i n g t h e 1 9 9 3 a n d 1 9 9 4 t a x a b l e y e a r s . S M C p r o v i d e d r e a l e s t a t e m a n a g e m e n t s e r v i c e s t o a p p r o x i m a t e l y 9 0 p a s s t h r o u g h e n t i t i e s ( i n c l u d i n g j o i n t v e n t u r e s , l i m i t e d p a r t n e r s h i p s , S c o r p o r a t i o n s ) t h a t w e r e i n v o l v e d i n r e a l e s t a t e r e n t a l a c t i v i t i e s ( p a r t n e r s h i p s ) . P e t i t i o n e r o w n s , e i t h e r d i r e c t l y o r i n d i r e c t l y , i n t e r e s t s i n e a c h o f t h e p a r t n e r s h i p s . T h e g e n e r a l p a r t n e r o f e a c h p a r t n e r s h i p i s e i t h e r p e t i t i o n e r o r a n u p p e r t i e r p a r t n e r s h i p o r S c o r p o r a t i o n i n w h i c h p e t i t i o n e r o w n s a n i n t e r e s t . D u r i n g t h e 1 9 9 3 a n d 1 9 9 4 t a x a b l e y e a r s , p e t i t i o n e r s d i d n o t p a r t i c i p a t e i n t h e a c t i v i t i e s o f t h e p a r t n e r s h i p s . P e t i t i o n e r s d i d , h o w e v e r , p a r t i c i p a t e i n t h e a c t i v i t i e s o f S M C b y p e r f o r m i n g m a n a g e m e n t s e r v i c e s t h a t S M C h a d c o n t r a c t e d t o p e r f o r m f o r t h e - 4 - p a r t n e r s h i p s . S M C e n g a g e d i n r e a l e s t a t e m a n a g e m e n t a c t i v i t y w h i c h w a s t r e a t e d b y p e t i t i o n e r s a s a s e p a r a t e a c t i v i t y , n o t a g g r e g a t e d w i t h a n y o t h e r a c t i v i t i e s c a r r i e d o n b y S M C . D u r i n g t h e 1 9 9 3 a n d 1 9 9 4 t a x a b l e y e a r s , p e t i t i o n e r m a t e r i a l l y p a r t i c i p a t e d i n S M C ' s r e a l e s t a t e m a n a g e m e n t a c t i v i t y i n e x c e s s o f 5 0 0 h o u r s . D u r i n g t h e 1 9 9 3 a n d 1 9 9 4 t a x a b l e y e a r s , S M C a l s o c o n d u c t e d o t h e r o p e r a t i o n s i n a d d i t i o n t o r e a l e s t a t e m a n a g e m e n t s e r v i c e s , s u c h a s r e c r e a t i o n a l s e r v i c e s , m e d i c a l i n s u r a n c e p l a n u n d e r w r i t i n g , c r e d i t / c o l l e c t i o n s e r v i c e s , a n d a m a i n t e n a n c e t r a i n i n g a c a d e m y . P e t i t i o n e r d i d n o t m a t e r i a l l y p a r t i c i p a t e i n a n y o f t h e s e o t h e r o p e r a t i o n s o f S M C . P e t i t i o n e r s r e p o r t e d a s s a l a r y ( i n c o m e ) , a n d S M C d e d u c t e d a s a n e x p e n s e , c o m p e n s a t i o n p a i d t o p e t i t i o n e r s f o r s e r v i c e s r e l a t e d t o t h e c o n d u c t o f t h e r e a l e s t a t e m a n a g e m e n t a c t i v i t y f o r t h e 1 9 9 3 a n d 1 9 9 4 t a x a b l e y e a r s . S M C s e p a r a t e l y r e p o r t e d m a n a g e m e n t f e e i n c o m e ( a f t e r d e d u c t i o n o f e x p e n s e s ) o n p e t i t i o n e r s ' 1 9 9 3 a n d 1 9 9 4 S c h e d u l e s K - 1 . T h e p o r t i o n o f t h e m a n a g e m e n t f e e p a i d b y t h e p a r t n e r s h i p s t o S M C ( a n d a l l o c a b l e t o p e t i t i o n e r ' s o w n e r s h i p p e r c e n t a g e i n e a c h p a r t n e r s h i p ) w a s d e d u c t e d a n d r e s u l t e d i n o r d i n a r y l o s s e s f r o m t r a d e o r b u s i n e s s o n e i t h e r p e t i t i o n e r ' s S c h e d u l e s K - 1 f o r t h e 1 9 9 3 a n d 1 9 9 4 t a x a b l e y e a r s o r o n t h e S c h e d u l e s K - 1 o f u p p e r t i e r p a r t n e r s h i p s a n d S c o r p o r a t i o n s f o r t h e 1 9 9 3 a n d 1 9 9 4 t a x a b l e y e a r s . I n c o m p u t i n g t h e i r t a x a b l e i n c o m e f o r t h e 1 9 9 3 a n d 1 9 9 4 y e a r s , p e t i t i o n e r s t r e a t e d t h e t o t a l - 5 - a m o u n t s o f t h e s e l f - c h a r g e d m a n a g e m e n t f e e d e d u c t i o n ( t h e d e d u c t i o n a r i s i n g f r o m t h e t r a n s a c t i o n b e t w e e n t h e p a r t n e r s h i p s a n d S M C t h a t g a v e r i s e t o p a s s i v e m a n a g e m e n t f e e s e x p e n s e a n d n o n p a s s i v e i n c o m e ) a s a r e d u c t i o n f r o m p e t i t i o n e r s ' g r o s s i n c o m e f r o m a c t i v i t i e s c h a r a c t e r i z e d a s n o n p a s s i v e u n d e r s e c t i o n 4 6 9 . T h e n o t i c e o f d e f i c i e n c y d i s a l l o w e d t h e c h a r a c t e r i z a t i o n o f t h e m a n a g e m e n t f e e e x p e n s e a s n o n p a s s i v e , r e f e r e n c i n g s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 7 , P r o p o s e d I n c o m e T a x R e g s . , 5 6 F e d . R e g . 1 4 0 3 4 ( A p r . 5 , 1 9 9 1 ) , w h i c h p r o v i d e s o n l y t h a t l e n d i n g t r a n s a c t i o n s ( i . e . , a n y t r a n s a c t i o n i n v o l v i n g l o a n s b e t w e e n p e r s o n s o r e n t i t i e s ) m a y b e t r e a t e d a s s e l f - c h a r g e d . N o r e g u l a t i o n s w e r e i s s u e d c o n c e r n i n g s e l f - c h a r g e d s i t u a t i o n s o t h e r t h a n l e n d i n g t r a n s a c t i o n s . D i s c u s s i o n R e s p o n d e n t a d v a n c e s t h e u n i q u e p o s i t i o n t h a t t h e f a i l u r e ( i n t e n t i o n a l o r u n i n t e n t i o n a l ) t o i s s u e a r e g u l a t i o n p r o v i d i n g f o r p e t i t i o n e r s ' c l a i m e d t a x t r e a t m e n t i s s u f f i c i e n t t o s u p p o r t r e s p o n d e n t ' s d i s a l l o w a n c e . I r o n i c a l l y , r e s p o n d e n t d o e s n o t a r g u e t h a t p e t i t i o n e r s ' c l a i m e d t r e a t m e n t w a s i n c o r r e c t , i n a p p r o p r i a t e , o r o t h e r w i s e u n j u s t i f i e d . M o r e p a r t i c u l a r l y , r e s p o n d e n t c o n t e n d s t h a t C o n g r e s s g a v e t h e S e c r e t a r y t h e p o w e r a n d / o r d i s c r e t i o n t o i s s u e l e g i s l a t i v e r e g u l a t i o n s , a n d , a b s e n t t h e i s s u a n c e , t h e r e i s n o e n t i t l e m e n t t o t h e t a x t r e a t m e n t s o u g h t b y p e t i t i o n e r s . I n s e c t i o n 4 6 9 ( l ) , C o n g r e s s m a n d a t e d t h a t t h e S e c r e t a r y i s s u e s u c h r e g u l a t i o n s a s m a y b e n e c e s s a r y o r a p p r o p r i a t e t o - 6 - 3 P e t i t i o n e r s s e e k t o o f f s e t t h e i r m a n a g e m e n t f e e s e x p e n s e a g a i n s t t h e i r m a n a g e m e n t i n c o m e b y r e c h a r a c t e r i z i n g t h e e x p e n s e a s n o n p a s s i v e . W e n o t e , h o w e v e r , t h a t w h e t h e r t h e o f f s e t t i n g i t e m s o f i n c o m e a n d e x p e n s e a r e c h a r a c t e r i z e d b o t h a s p a s s i v e o r n o n p a s s i v e m a k e s n o d i f f e r e n c e f r o m a p r a c t i c a l s t a n d p o i n t . c a r r y o u t t h e p r o v i s i o n s o f s e c t i o n 4 6 9 . T h e s t a t u t e p r o v i d e s f o r b r o a d r e g u l a t o r y c a t e g o r i e s o r s u b j e c t m a t t e r , b u t i t i s s i l e n t o n t h e p a r t i c u l a r i t e m s o r c i r c u m s t a n c e s t o b e s p e c i f i c a l l y p r o m u l g a t e d . I m p l e m e n t i n g a d i r e c t i v e i n t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y r e g a r d i n g s e l f - c h a r g e d l e n d i n g s i t u a t i o n s , t h e S e c r e t a r y i s s u e d a p r o p o s e d r e g u l a t i o n p e r m i t t i n g o f f s e t o f p a s s i v e i n t e r e s t d e d u c t i o n s a g a i n s t n o n p a s s i v e i n t e r e s t i n c o m e . S e e s e c . 1 . 4 6 9 - 7 , P r o p o s e d I n c o m e T a x R e g s . , 5 6 F e d . R e g . 1 4 0 3 4 ( A p r . 5 , 1 9 9 1 ) . T h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y a l s o a n t i c i p a t e d t h a t t h e S e c r e t a r y w o u l d , t o t h e e x t e n t a p p r o p r i a t e , i s s u e r e g u l a t i o n s a d d r e s s i n g o t h e r s e l f - c h a r g e d s i t u a t i o n s . P e t i t i o n e r s c o n t e n d t h a t t h e y s h o u l d b e a l l o w e d s e l f - c h a r g e d t r e a t m e n t w i t h r e s p e c t t o t h e i r p r o r a t a s h a r e o f t h e m a n a g e m e n t f e e s e x p e n s e d e d u c t e d b y t h e p a r t n e r s h i p s a n d t h e r e f o r e b e a l l o w e d t o o f f s e t i t a g a i n s t t h e i r s h a r e o f m a n a g e m e n t i n c o m e r e c e i v e d f r o m S M C . 3 R e s p o n d e n t d o e s n o t d i s p u t e t h a t t h e c i r c u m s t a n c e s i n t h i s c a s e c o m p o r t w i t h t h e c i r c u m s t a n c e s d e s c r i b e d i n t h e p r o p o s e d r e g u l a t i o n w i t h t h e e x c e p t i o n t h a t t h e r e g u l a t o r y s u b j e c t m a t t e r i s i n t e r e s t e x p e n s e i n s t e a d o f m a n a g e m e n t f e e s e x p e n s e . - 7 - P e t i t i o n e r s a r g u e t h a t r e s p o n d e n t ' s a t t e m p t t o l i m i t t h e s c o p e o f t h e t r e a t m e n t o f s e l f - c h a r g e d i t e m s t o i n t e r e s t i n c o m e a n d d e d u c t i o n s i n s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 7 , P r o p o s e d I n c o m e T a x R e g s . , i s a r b i t r a r y , c a p r i c i o u s , o r m a n i f e s t l y c o n t r a r y t o s e c t i o n 4 6 9 , t h e u n d e r l y i n g s t a t u t e . P e t i t i o n e r s f u r t h e r a r g u e t h a t t h e p r o p o s e d r e g u l a t i o n s v i o l a t e t h e c o n g r e s s i o n a l m a n d a t e a s e x p r e s s e d i n s e c t i o n 4 6 9 ( l ) i n s o f a r a s s u c h p r o p o s e d r e g u l a t i o n s o m i t t e d p r o v i s i o n s a d d r e s s i n g s e l f - c h a r g e d i t e m s o t h e r t h a n s e l f - c h a r g e d i n t e r e s t . P e t i t i o n e r s a l s o c o n t e n d t h a t i t w a s a r b i t r a r y , c a p r i c i o u s , a n d / o r m a n i f e s t l y c o n t r a r y t o t h e u n d e r l y i n g s t a t u t e f o r r e s p o n d e n t , w h e n a p p l y i n g s e c t i o n 4 6 9 , t o d i s a l l o w t h e c h a r a c t e r i z a t i o n o f p e t i t i o n e r ' s p r o r a t a s h a r e o f t h e m a n a g e m e n t f e e s e x p e n s e a s n o n p a s s i v e . R e s p o n d e n t s i m p l y c o u n t e r s t h a t t h e r e w a s a n e x e r c i s e o f t h e S e c r e t a r y ' s d i s c r e t i o n n o t t o i s s u e r e g u l a t i o n s a d d r e s s i n g w h e t h e r o r n o t s e l f - c h a r g e d t r e a t m e n t a n d n e t t i n g i s c l e a r l y a p p r o p r i a t e i n s i t u a t i o n s o t h e r t h a n l e n d i n g t r a n s a c t i o n s . R e s p o n d e n t f u r t h e r c o n t e n d s t h a t i n r e g a r d t o s e l f - c h a r g e d t r a n s a c t i o n s , s e c t i o n 4 6 9 i s n o t s e l f - e x e c u t i n g a n d t h e r e f o r e , i n t h e a b s e n c e o f r e g u l a t i o n s a d d r e s s i n g s e l f - c h a r g e d t r e a t m e n t f o r n o n l e n d i n g t r a n s a c t i o n s , n e t t i n g i s u n a v a i l a b l e . A . H i s t o r i c a l B a c k g r o u n d E n a c t e d b y C o n g r e s s a s p a r t o f t h e T a x R e f o r m A c t o f 1 9 8 6 , P u b . L . 9 9 - 5 1 4 , 1 0 0 S t a t . 2 0 8 5 , t h e p a s s i v e a c t i v i t y l o s s r u l e s - 8 - 4 U s e o f l o s s e s f r o m o n e a c t i v i t y t o o f f s e t i n c o m e f r o m a n o t h e r d r o v e t h e " t a x s h e l t e r i n d u s t r y " o f t h e 1 9 8 0 ' s . T r a n s a c t i o n s w e r e f a s h i o n e d t o g e n e r a t e l o s s e s t h r o u g h t h e u s e o f a c c e l e r a t e d d e p r e c i a t i o n , i n t e r e s t , a n d o t h e r d e d u c t i o n s t h a t w e r e u s e d t o o f f s e t t h e t a x p a y e r ' s o t h e r i n c o m e s u c h a s s a l a r y , i n t e r e s t , a n d d i v i d e n d s . T h e p a s s i v e a c t i v i t y l o s s r u l e s i n s e c . 4 6 9 w e r e d e s i g n e d t o c u r t a i l t h e u s e o f t a x s h e l t e r s b y r e s t r i c t i n g a t a x p a y e r ' s a b i l i t y t o u s e t h e l o s s e s s u s t a i n e d i n t h e o p e r a t i o n o f a t r a d e o r b u s i n e s s t o s h e l t e r u n r e l a t e d i n c o m e , u n l e s s t h e t a x p a y e r m a t e r i a l l y p a r t i c i p a t e d i n t h e o p e r a t i o n o f t h a t t r a d e o r b u s i n e s s . S e e S c h a e f e r v . C o m m i s s i o n e r , 1 0 5 T . C . 2 2 7 , 2 3 0 ( 1 9 9 5 ) ( " S e c t i o n 4 6 9 r e p r e s e n t s t h e c o n g r e s s i o n a l r e s p o n s e t o t h e w i d e s p r e a d u s e o f t a x s h e l t e r s b y s o m e t a x p a y e r s t o a v o i d p a y i n g t a x o n u n r e l a t e d i n c o m e . " ) ; S . R e p t . 9 9 - 3 1 3 , a t 7 1 6 ( 1 9 8 6 ) , 1 9 8 6 - 3 C . B . ( V o l . 3 ) 1 , 7 1 6 . W e n o t e t h a t i n t h e p r e s e n t c a s e , p e t i t i o n e r s r e p o r t e d s u b s t a n t i a l t a x a b l e i n c o m e f r o m t h e i r a c t i v i t i e s a n d d o n o t a p p e a r t o b e e n g a g e d i n a n y t a x s h e l t e r i n g a c t i v i t y . w e r e s p e c i f i c a l l y d e s i g n e d t o l i m i t a t a x p a y e r ' s a b i l i t y t o u s e d e d u c t i o n s f r o m o n e a c t i v i t y t o o f f s e t i n c o m e f r o m a n o t h e r a c t i v i t y . T h e s e r u l e s w e r e d e s i g n e d t o c u r t a i l t h e u s e o f l o s s e s g e n e r a t e d b y p a s s i v e a c t i v i t i e s t o o f f s e t u n r e l a t e d i n c o m e g e n e r a t e d b y n o n p a s s i v e a c t i v i t i e s . 4 U n d e r t h e s e c t i o n 4 6 9 p a s s i v e a c t i v i t y l o s s r u l e s , i n c o m e g e n e r a t e d f r o m n o n p a s s i v e a c t i v i t i e s c a n n o t b e o f f s e t b y d e d u c t i o n s g e n e r a t e d f r o m p a s s i v e a c t i v i t i e s . A l t h o u g h s e c t i o n 4 6 9 w a s d e s i g n e d t o s t o p t h e s e p r a c t i c e s , C o n g r e s s r e c o g n i z e d t h a t i t w o u l d b e i n a p p r o p r i a t e t o t r e a t c e r t a i n t r a n s a c t i o n s b e t w e e n r e l a t e d t a x p a y e r s a s g i v i n g r i s e t o o n e c h a r a c t e r o f e x p e n s e a n d a n o t h e r t y p e o f i n c o m e . S e e H . C o n f . R e p t . 9 9 - 8 4 1 ( V o l . I I ) , a t I I - 1 4 6 t o I I - 1 4 7 ( 1 9 8 6 ) , 1 9 8 6 - 3 C . B . ( V o l . 4 ) 1 , 1 4 6 - 1 4 7 . T h e H o u s e c o n f e r e n c e r e p o r t , i n t h e - 9 - s e c t i o n c o n c e r n i n g p o r t f o l i o i n c o m e , s p e c i f i c a l l y f o c u s e d o n s i t u a t i o n s w h e r e a p a y m e n t o f n o n p a s s i v e i n t e r e s t i n c o m e i s r e c e i v e d b y a t a x p a y e r o n a l o a n t o a n e n t i t y a n d a p a s s i v e d e d u c t i o n f o r t h e i n t e r e s t p a y m e n t i s p a s s e d t h r o u g h t o t h e t a x p a y e r f r o m t h e e n t i t y . S e e i d . T h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y c o n t a i n s a s p e c i f i c e x a m p l e o f a t a x p a y e r w h o r e c e i v e s n o n p a s s i v e i n t e r e s t i n c o m e o n l o a n s m a d e t o a t a x p a y e r ' s p a s s - t h r o u g h e n t i t y f r o m w h i c h p a s s i v e i n t e r e s t d e d u c t i o n s a r e p a s s e d t h r o u g h t o t h e t a x p a y e r . S e e i d . a t I I - 1 4 6 , 1 9 8 6 - 3 C . B . ( V o l . 4 ) a t 1 4 6 . S u c h i n t e r e s t i s c o n s i d e r e d " s e l f - c h a r g e d " i n t e r e s t a n d t h e r e f o r e " [ l a c k s ] e c o n o m i c s i g n i f i c a n c e " . I d . T h e e x a m p l e i n v o l v e d a t a x p a y e r w h o c h a r g e s $ 1 0 0 o f i n t e r e s t o n a l o a n t o a n S c o r p o r a t i o n ( e n g a g e d e x c l u s i v e l y i n p a s s i v e a c t i v i t i e s ) o f w h i c h h e i s t h e s o l e s h a r e h o l d e r . U n d e r t h e g e n e r a l a p p l i c a t i o n o f t h e p a s s i v e l o s s r u l e s , t h e t a x p a y e r m i g h t b e v i e w e d a s i n c u r r i n g $ 1 0 0 o f p a s s i v e a c t i v i t y e x p e n s e ( i n t e r e s t e x p e n s e p a s s e d t h r o u g h b y t h e S c o r p o r a t i o n ) , a n d h a v i n g $ 1 0 0 o f i n t e r e s t i n c o m e , w h i c h c a n n o t b e o f f s e t b y t h e i n t e r e s t - e x p e n s e d e d u c t i o n b e c a u s e i t i s p o r t f o l i o i n n a t u r e . T h u s , t h e t a x p a y e r w o u l d h a v e t o r e c o g n i z e $ 1 0 0 o f t a x a b l e i n c o m e f r o m t h e t r a n s a c t i o n , a l t h o u g h t h e e c o n o m i c s u b s t a n c e o f t h e t r a n s a c t i o n w a s a p a y m e n t o f i n t e r e s t t o h i m s e l f . L i k e w i s e , t h e S t a f f o f t h e J o i n t C o m m i t t e e o n T a x a t i o n f o c u s e d o n s i m i l a r i s s u e s t h a t c o u l d a r i s e i f a p a r t n e r s h i p m a k e s - 1 0 - l o a n s t o a p a r t n e r ( e . g . , t o f i n a n c e a p a r t n e r ' s p u r c h a s e o f a l l o r p a r t o f h i s p a r t n e r s h i p i n t e r e s t , a n d t h e i n t e r e s t e x p e n s e m a y b e t r e a t e d a s p a r t o f a p a s s i v e a c t i v i t y ) . S e e S t a f f o f J o i n t C o m m . o n T a x a t i o n , G e n e r a l E x p l a n a t i o n o f t h e T a x R e f o r m A c t o f 1 9 8 6 , a t 2 3 3 n . 2 6 ( J . C o m m . P r i n t 1 9 8 7 ) . T o a v o i d r e s u l t s t h a t l a c k e c o n o m i c s i g n i f i c a n c e i n t h i s t y p e o f t r a n s a c t i o n , i t w a s c o n c l u d e d t h a t t a x p a y e r s s h o u l d b e p e r m i t t e d t o o f f s e t t h e i n t e r e s t i n c o m e w i t h r e s p e c t t o a l o a n t o a p a s s - t h r o u g h e n t i t y ( i n w h i c h h e h a s a n o w n e r s h i p i n t e r e s t ) a g a i n s t t h e i n t e r e s t e x p e n s e s p a s s e d t h r o u g h t o t h e t a x p a y e r f o r t h e s a m e t a x a b l e y e a r . S e e H . C o n f . R e p t . 9 9 - 8 4 1 ( V o l . I I ) , s u p r a a t I I - 1 4 6 t o I I - 1 4 7 , 1 9 8 6 - 3 C . B . ( V o l . 4 ) a t 1 4 6 - 1 4 7 . W h i l e t h e r e i s n o i n d i c a t i o n i n t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y a s t o w h e t h e r t h e o f f s e t t i n g i t e m s o f i n c o m e a n d e x p e n s e s h o u l d b o t h b e t r e a t e d a s p a s s i v e o r n o n p a s s i v e , t h a t p o i n t i s i r r e l e v a n t b e c a u s e t h e i n c o m e a n d d e d u c t i o n s a r e n e t t e d . T h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y a l s o c o n t a i n s t h e s u g g e s t i o n t h a t t h e a m o u n t o f a t a x p a y e r ' s i n t e r e s t i n c o m e f r o m t h e l o a n t h a t i s o f f s e t b y t h e i n t e r e s t e x p e n s e o f a p a r t n e r s h i p s h o u l d n o t e x c e e d t h e t a x p a y e r ' s a l l o c a b l e s h a r e o f t h e i n t e r e s t e x p e n s e ( w h i c h s h a r e f o r t h i s p u r p o s e i s n o t t o b e i n c r e a s e d b y a s p e c i a l a l l o c a t i o n ) . S e e i d . a t I I - 1 4 7 , 1 9 8 6 - 3 C . B . ( V o l . 4 ) a t 1 4 7 . A l t h o u g h t h e s e l f - c h a r g e d i n t e r e s t s i t u a t i o n i s s p e c i f i c a l l y r e c o m m e n d e d a s a s u b j e c t f o r r e g u l a t i o n s , t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y - 1 1 - a l s o c o n t a i n s t h e s u g g e s t i o n t h a t o t h e r s i t u a t i o n s m a y b e a p p r o p r i a t e f o r s u c h n e t t i n g t r e a t m e n t , a s f o l l o w s : T h e c o n f e r e e s a n t i c i p a t e t h a t T r e a s u r y r e g u l a t i o n s w i l l b e i s s u e d t o p r o v i d e f o r t h e a b o v e r e s u l t . S u c h r e g u l a t i o n s m a y a l s o , t o t h e e x t e n t a p p r o p r i a t e , i d e n t i f y o t h e r s i t u a t i o n s i n w h i c h n e t t i n g o f t h e k i n d d e s c r i b e d a b o v e i s a p p r o p r i a t e w i t h r e s p e c t t o a p a y m e n t t o a t a x p a y e r b y a n e n t i t y i n w h i c h h e h a s a n o w n e r s h i p i n t e r e s t . * * * [ I d . ; e m p h a s i s a d d e d . ] T h e r e w a s c o n g r e s s i o n a l r e c o g n i t i o n t h a t t r a n s a c t i o n s , o t h e r t h a n t h o s e i n v o l v i n g l e n d i n g , e s s e n t i a l l y c a n b e s e l f - c h a r g e d , a n d t h u s l a c k e c o n o m i c s i g n i f i c a n c e . C o n g r e s s e x p r e s s l y a n t i c i p a t e d t h a t t h e S e c r e t a r y w o u l d i s s u e r e g u l a t i o n s d e a l i n g n o t o n l y w i t h s e l f - c h a r g e d i n t e r e s t b u t a l s o o t h e r s i t u a t i o n s w h e r e n e t t i n g w o u l d b e a p p r o p r i a t e . L i k e t h e r u l e s f o r s e l f - c h a r g e d i n t e r e s t , r e l i e f f r o m n o n l e n d i n g s i t u a t i o n s i n w h i c h s e l f - c h a r g e d t r a n s a c t i o n s a r i s e i s b a s e d o n t h e p r i n c i p l e t h a t t h e p a s s i v e l o s s r u l e s s h o u l d n o t a p p l y i f t h e i n c o m e t o b e o f f s e t a g a i n s t t h e p a s s i v e a c t i v i t y l o s s i s e s s e n t i a l l y a p a y m e n t b y t h e t a x p a y e r t o h i m s e l f . P u r s u a n t t o s e c t i o n 4 6 9 ( l ) , w h i c h r e q u i r e s t h e S e c r e t a r y t o p r o m u l g a t e r e g u l a t i o n s , r e s p o n d e n t i s s u e d s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 7 , P r o p o s e d I n c o m e T a x R e g s . , 5 6 F e d . R e g . 1 4 0 3 4 ( A p r . 5 , 1 9 9 1 ) , d e a l i n g w i t h s e l f - c h a r g e d t r e a t m e n t f o r l e n d i n g t r a n s a c t i o n s . T h e p r o p o s e d r e g u l a t i o n , h o w e v e r , s o l e l y a d d r e s s e s l e n d i n g t r a n s a c t i o n s a n d d o e s n o t , a s C o n g r e s s c o n t e m p l a t e d , a d d r e s s a n y o t h e r s e l f - c h a r g e d i n c o m e a n d d e d u c t i o n s i t u a t i o n s . T h e r e i s n o - 1 2 - 5 W e h a v e l o c a t e d o n l y o n e r e f e r e n c e t o t h e t e r m " n o n l e n d i n g " i n t h e c o n t e x t o f s e c . 4 6 9 a n d r e l a t e d r e g u l a t i o n s . S e c . 1 . 4 6 9 - 1 1 T ( a ) ( 2 ) ( i i i ) ( B ) , T e m p o r a r y I n c o m e T a x R e g s . , 5 6 F e d . R e g . 1 4 0 3 4 , 1 4 0 4 0 ( A p r . 5 , 1 9 9 1 ) , i s a p r o p o s e d a m e n d m e n t t h a t c o n t a i n s a r e f e r e n c e t o " n o n l e n d i n g t r a n s a c t i o n s " . N e i t h e r p a r t y , h o w e v e r , r e f e r e n c e d t h i s p r o p o s e d a m e n d m e n t , a n d w e d o n o t f i n d i t r e l e v a n t t o t h e i s s u e b e f o r e u s . i n d i c a t i o n t h a t t h e S e c r e t a r y c o n s i d e r e d s i t u a t i o n s o t h e r t h a n l e n d i n g t r a n s a c t i o n s ; i . e . , t h a t t h e S e c r e t a r y s p e c i f i c a l l y d e c i d e d t h a t n o o t h e r t r a n s a c t i o n s s h o u l d q u a l i f y . W e d o k n o w t h a t t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y c o n t a i n s a d i r e c t i v e t h a t r e g u l a t i o n s b e p r o m u l g a t e d t o d e a l w i t h s e l f - c h a r g e d l e n d i n g t r a n s a c t i o n s . T h u s , t h e S e c r e t a r y ' s a c t i o n s w e r e n o t n e c e s s a r i l y v o l u n t a r y . I n a d d i t i o n , n o n l e n d i n g t r a n s a c t i o n s h a v e n o t b e e n s p e c i f i c a l l y a d d r e s s e d i n a n y o f t h e o t h e r p a s s i v e a c t i v i t y l o s s r e g u l a t i o n s . 5 B . S e l f - C h a r g e d R u l e s a n d N o n l e n d i n g T r a n s a c t i o n s I n t h e a b s e n c e o f r e g u l a t o r y g u i d a n c e b y t h e S e c r e t a r y a n d i n l i g h t o f t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y ( c o m m i t t e e r e p o r t l a n g u a g e ) p e t i t i o n e r s h a v e r e a s o n a b l y t a k e n t h e p o s i t i o n t h a t t h e n e t t i n g o f n o n l e n d i n g i t e m s m a y b e p e r m i s s i b l e . I n t h e a b s e n c e o f r e g u l a t i o n s d e a l i n g w i t h n o n l e n d i n g t r a n s a c t i o n s , w e m u s t d e c i d e w h i c h p a r t y ' s l i t i g a t i n g p o s i t i o n m o s t r e a s o n a b l y c o m p o r t s w i t h s e c t i o n 4 6 9 . W h i l e p e t i t i o n e r s u r g e u s t o i n v a l i d a t e s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 7 , P r o p o s e d I n c o m e T a x R e g s . , w e a r e u n w i l l i n g t o d o s o b e c a u s e t h a t r e g u l a t i o n a d d r e s s e s s e l f - - 1 3 - 6 T h e r e i s s o m e q u e s t i o n a s t o w h e t h e r a p r o p o s e d r e g u l a t i o n i s s u s c e p t i b l e t o " i n v a l i d a t i o n " . F o r t u n a t e l y , t h i s q u e s t i o n n e e d n o t b e a d d r e s s e d a t t h i s t i m e . 7 I n l i g h t o f t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y , i t i s d i f f i c u l t t o i m a g i n e t h e i s s u a n c e o f r e g u l a t i o n s d e n y i n g s e l f - c h a r g e d t r e a t m e n t f o r a p p r o p r i a t e n o n l e n d i n g s i t u a t i o n s . R e s p o n d e n t d o e s n o t a r g u e h e r e t h a t p e t i t i o n e r s ' s i t u a t i o n i s i n a p p r o p r i a t e . I n s t e a d , r e s p o n d e n t c o n t e n d s t h a t t h e f a i l u r e t o a d d r e s s n o n l e n d i n g s i t u a t i o n s i n t h e r e g u l a t i o n s r e s u l t s i n t a x p a y e r s n o t b e i n g e n a b l e d t o o f f s e t i t e m s o t h e r t h a t t h e l e n d i n g t r a n s a c t i o n s c o v e r e d i n t h e p r o p o s e d r e g u l a t i o n . c h a r g e d i n t e r e s t i n a c c o r d a n c e w i t h t h e c o n g r e s s i o n a l m a n d a t e . 6 H e r e , w e a r e f a c e d w i t h t h e u n u s u a l s i t u a t i o n w h e r e t h e S e c r e t a r y h a s p r o m u l g a t e d r e g u l a t i o n s d e a l i n g w i t h s o m e , b u t n o t a l l , o f t h e i s s u e s i n t e n d e d a n d / o r a n t i c i p a t e d b y C o n g r e s s . C o n g r e s s a n t i c i p a t e d t h e S e c r e t a r y w o u l d i s s u e r e g u l a t i o n s r e g a r d i n g s e l f - c h a r g e d t r e a t m e n t i n s i t u a t i o n s w h e r e , w i t h r e s p e c t t o p a y m e n t t o a t a x p a y e r b y a n e n t i t y i n w h i c h t h e t a x p a y e r h a s a n o w n e r s h i p i n t e r e s t , n e t t i n g w o u l d b e a p p r o p r i a t e . T h e S e c r e t a r y , h o w e v e r , a d d r e s s e d o n l y s e l f - c h a r g e d i n t e r e s t i n p r o p o s e d r e g u l a t i o n s . H a d s e l f - c h a r g e d n o n l e n d i n g t r a n s a c t i o n s b e e n a d d r e s s e d i n r e g u l a t i o n s , r e s p o n d e n t ' s r e g u l a t o r y p o s i t i o n w o u l d h a v e b e e n a f f o r d e d g r e a t e r d e f e r e n c e t h a n a s a l i t i g a t i n g p o s i t i o n . 7 S e e C h e v r o n U . S . A . , I n c . v . N a t u r a l R e s o u r c e s D e f e n s e C o u n c i l , I n c . , 4 6 7 U . S . 8 3 7 ( 1 9 8 4 ) . U n d e r C h e v r o n , l e g i s l a t i v e r e g u l a t i o n s a r e e n t i t l e d t o t h e h i g h e s t l e v e l o f j u d i c i a l d e f e r e n c e . S e e i d . a t 8 4 3 - 8 4 4 . T h i s d e f e r e n c e , h o w e v e r , d o e s n o t e x t e n d t o a l i t i g a t i n g p o s i t i o n t a k e n b y a n a d m i n i s t r a t i v e a g e n c y . - 1 4 - R e s p o n d e n t ' s l i t i g a t i n g p o s i t i o n i s t h a t s e c t i o n 4 6 9 i s n o t s e l f - e x e c u t i n g . T h e r e f o r e , i n r e s p o n d e n t ' s v i e w , t a x p a y e r s a r e u n a b l e t o c l a i m s e l f - c h a r g e d o f f s e t s f o r i t e m s o t h e r t h a n i n t e r e s t , a n d , i n t h e a b s e n c e o f s p e c i f i c r e g u l a t i o n s , c o u r t s w o u l d n o t b e p e r m i t t e d t o d e c i d e t h a t n o n l e n d i n g t r a n s a c t i o n s a r e s u b j e c t t o s e l f - c h a r g e d t r e a t m e n t . C o n v e r s e l y , p e t i t i o n e r s a r g u e t h a t s e c t i o n 4 6 9 i s s e l f - e x e c u t i n g , t h e y a r e e n t i t l e d t o c l a i m s e l f - c h a r g e d t r e a t m e n t , a n d t h i s C o u r t i s p e r m i t t e d t o a p p r o v e s u c h t r e a t m e n t . W e a g r e e w i t h p e t i t i o n e r s . I n g e n e r a l , w h e r e r e g u l a t i o n s h a v e b e e n n e c e s s a r y t o i m p l e m e n t a s t a t u t o r y s c h e m e p r o v i d i n g f a v o r a b l e t a x p a y e r r u l e s , t h i s C o u r t h a s f o u n d t h a t t h e s t a t u t e ' s e f f e c t i v e n e s s i s n o t c o n d i t i o n e d u p o n t h e i s s u a n c e o f r e g u l a t i o n s . S e e E s t a t e o f M a d d o x v . C o m m i s s i o n e r , 9 3 T . C . 2 2 8 , 2 3 3 - 2 3 4 ( 1 9 8 9 ) ; F i r s t C h i c a g o C o r p . v . C o m m i s s i o n e r , 8 8 T . C . 6 6 3 , 6 7 6 - 6 7 7 ( 1 9 8 7 ) , a f f d . 8 4 2 F . 2 d 1 8 0 ( 7 t h C i r . 1 9 8 8 ) ; O c c i d e n t a l P e t r o l e u m C o r p . v . C o m m i s s i o n e r , 8 2 T . C . 8 1 9 , 8 2 9 ( 1 9 8 4 ) . A s i n t h e a b o v e - c i t e d c a s e s , w e a r e p l a c e d i n t h e d i f f i c u l t p o s i t i o n o f " d o i n g t h e S e c r e t a r y ' s w o r k " w h e r e t h e r e i s a f a i l u r e t o i s s u e r e g u l a t i o n s t h a t a r e c o n g r e s s i o n a l l y i n t e n d e d . F i r s t C h i c a g o C o r p . v . C o m m i s s i o n e r , s u p r a a t 6 7 7 . I f C o n g r e s s i n t e n d e d r e l i e f f r o m t h e p a s s i v e a c t i v i t y r u l e s f o r s e l f - c h a r g e d t r a n s a c t i o n s , w e m u s t d e c i d e w h e t h e r p e t i t i o n e r s ' c l a i m i s w i t h i n t h a t i n t e n t . I n o t h e r s i t u a t i o n s , w e h a v e h e l d t h a t t h e U . S . D e p a r t m e n t o f t h e - 1 5 - T r e a s u r y ' s f a i l u r e t o p r o v i d e t h e n e e d e d g u i d a n c e s h o u l d n o t d e p r i v e t a x p a y e r s o f t h e b e n e f i t o r r e l i e f C o n g r e s s i n t e n d e d . H o w e v e r , i f , a s c o n t e n d e d b y r e s p o n d e n t , t h e S e c r e t a r y w a s g i v e n d o m i n i o n o v e r w h e t h e r t a x p a y e r s w e r e e n t i t l e d t o o f f s e t s e l f - c h a r g e d i t e m s , t h e n a c o u r t m a y n o t s u b s t i t u t e o r e x e r c i s e i t s j u d g m e n t i n d e c i d i n g w h a t r u l e s o r r e g u l a t i o n s s h o u l d h a v e b e e n p r o m u l g a t e d . T o a n s w e r t h e s e q u e s t i o n s , w e t u r n t o t h e s t a t u t e a n d l e g i s l a t i v e h i s t o r y . T h e r e l e v a n t s t a t u t o r y p r o v i s i o n i s s e c t i o n 4 6 9 ( l ) , w h i c h p r o v i d e s a s f o l l o w s : S E C . 4 6 9 ( l ) R e g u l a t i o n s . - - T h e S e c r e t a r y s h a l l p r e s c r i b e s u c h r e g u l a t i o n s a s m a y b e n e c e s s a r y o r a p p r o p r i a t e t o c a r r y o u t p r o v i s i o n s o f t h i s s e c t i o n , i n c l u d i n g r e g u l a t i o n s - - * * * * * * * ( 2 ) w h i c h p r o v i d e t h a t c e r t a i n i t e m s o f g r o s s i n c o m e w i l l n o t b e t a k e n i n t o a c c o u n t i n d e t e r m i n i n g i n c o m e o r l o s s f r o m a n y a c t i v i t y ( a n d t h e t r e a t m e n t o f e x p e n s e s a l l o c a b l e t o s u c h i n c o m e ) , * * * * * * * I n d e t e r m i n i n g w h e t h e r s e c t i o n 4 6 9 ( l ) ( 2 ) i s s e l f - e x e c u t i n g , i t i s i n s t r u c t i v e t o l o o k a t h o w s e c t i o n 4 6 9 ( l ) ( 1 ) h a s b e e n i n t e r p r e t e d b y t h i s C o u r t . T h e l a n g u a g e o f s e c t i o n 4 6 9 ( l ) ( 1 ) h a s b e e n g e n e r a l l y d e s c r i b e d a s s e l f - e x e c u t i n g . I n S c h w a l b a c h v . C o m m i s s i o n e r , 1 1 1 T . C . 2 1 5 , 2 2 6 ( 1 9 9 8 ) , " w e [ f o u n d ] n o t h i n g i n t h e s t a t u t o r y t e x t , o r i n i t s l e g i s l a t i v e h i s t o r y , t h a t c o n d i t i o n s t h e e f f e c t i v e n e s s o f s e c t i o n 4 6 9 o n t h e i s s u a n c e o f - 1 6 - r e g u l a t i o n s . " S e e a l s o T r a n s C i t y L i f e I n s . C o . v . C o m m i s s i o n e r , 1 0 6 T . C . 2 7 4 , 2 9 9 - 3 0 0 ( 1 9 9 6 ) ; E s t a t e o f N e u m a n n v . C o m m i s s i o n e r , 1 0 6 T . C . 2 1 6 ( 1 9 9 6 ) ; H E n t e r s . I n t l . , I n c . v . C o m m i s s i o n e r , 1 0 5 T . C . 7 1 , 8 1 - 8 5 ( 1 9 9 5 ) . W e c a n f i n d n o r e a s o n t h a t w o u l d j u s t i f y o r r e c o n c i l e t r e a t i n g s e c t i o n 4 6 9 ( l ) ( 1 ) , w h i c h w a s a t i s s u e i n t h e S c h w a l b a c h c a s e , a s s e l f - e x e c u t i n g a n d t r e a t i n g s e c t i o n 4 6 9 ( l ) ( 2 ) a s n o t b e i n g s e l f - e x e c u t i n g . W e h a v e h e l d l a n g u a g e s i m i l a r t o t h a t i n s e c t i o n 4 6 9 ( l ) ( 2 ) t o b e s e l f - e x e c u t i n g . F o r e x a m p l e , i n I n t e r n a t i o n a l M u l t i f o o d s C o r p . v . C o m m i s s i o n e r , 1 0 8 T . C . 5 7 9 , 5 8 4 ( 1 9 9 7 ) , t h e t a x p a y e r s o u r c e d a l o s s i n a c c o r d a n c e w i t h t h e s t a t u t o r y r u l e o f s e c t i o n 8 6 5 ( a ) . D e s p i t e a s t a t u t o r y p r o v i s i o n t h a t " T h e S e c r e t a r y s h a l l p r e s c r i b e s u c h r e g u l a t i o n s a s m a y b e n e c e s s a r y o r a p p r o p r i a t e t o c a r r y o u t t h e p u r p o s e o f t h i s s e c t i o n , i n c l u d i n g r e g u l a t i o n s * * * r e l a t i n g t o t h e t r e a t m e n t o f l o s s e s f r o m s a l e s o f p e r s o n a l p r o p e r t y , " n o l o s s s o u r c i n g r e g u l a t i o n s w e r e i s s u e d . T h e C o m m i s s i o n e r a r g u e d t h a t n o t h i n g i n t h e s t a t u t e r e q u i r e d t h e p r o m u l g a t i o n o f a n y " p a r t i c u l a r r u l e " w i t h r e s p e c t t o t h e a l l o c a t i o n o f l o s s e s o n t h e d i s p o s i t i o n o f p e r s o n a l p r o p e r t y . I n r e j e c t i n g t h a t a r g u m e n t , w e f o u n d t h a t C o n g r e s s h a d i n t e n d e d t o c h a n g e t h e r u l e s r e g a r d i n g t h e s o u r c i n g o f l o s s e s a n d h e l d t h a t t h e C o m m i s s i o n e r c o u l d n o t h i d e b e h i n d t h e f a i l u r e t o p r o m u l g a t e r e g u l a t i o n s . U n d e r t h o s e c i r c u m s t a n c e s , w e s t a t e d : W h e n C o n g r e s s d i r e c t s t h a t r e g u l a t i o n s b e p r o m u l g a t e d t o c a r r y o u t a s t a t u t o r y p u r p o s e , t h e f a c t - 1 7 - t h a t r e g u l a t i o n s a r e n o t f o r t h c o m i n g c a n n o t b e a b a s i s f o r t h w a r t i n g t h e l e g i s l a t i v e o b j e c t i v e . I t i s w e l l e s t a b l i s h e d t h a t t h e a b s e n c e o f r e g u l a t i o n s i s n o t a n a c c e p t a b l e b a s i s f o r r e f u s i n g t o a p p l y t h e s u b s t a n t i v e p r o v i s i o n s o f a s e c t i o n o f t h e I n t e r n a l R e v e n u e C o d e . * * * I d . a t 5 8 7 . T h i s C o u r t r e a s o n e d t h a t C o n g r e s s h a d a r t i c u l a t e d t h e " o v e r a l l p u r p o s e " b e h i n d t h e s t a t u t e i n t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y , a n d t h e t a x p a y e r ' s a c t i o n w a s a p p r o p r i a t e e v e n i n t h e a b s e n c e o f r e g u l a t i o n s b e c a u s e t h e s t a t u t e w a s s e l f - e x e c u t i n g . M o r e o v e r , w h e r e t h e r e g u l a t i o n s m e r e l y p r o v i d e " h o w " a s t a t u t o r y p r o v i s i o n a p p l i e s , t h i s C o u r t h a s f o u n d t h e s t a t u t e s t o b e s e l f - e x e c u t i n g . I n E s t a t e o f N e u m a n n v . C o m m i s s i o n e r , s u p r a a t 2 1 8 - 2 1 9 , t h e l a n g u a g e i n t h e s t a t u t e ' s c o m m a n d p r o v i s i o n ( t h a t i s " T h e S e c r e t a r y s h a l l p r e s c r i b e s u c h r e g u l a t i o n s a s m a y b e n e c e s s a r y o r a p p r o p r i a t e t o c a r r y o u t t h e p u r p o s e s o f t h i s c h a p t e r " ) w a s c o n t r a s t e d w i t h t h e l a n g u a g e f r o m c e r t a i n o t h e r s t a t u t e s t h a t p r o v i d e t h a t a s t a t u t o r y p r o v i s i o n w o u l d a p p l y " o n l y t o t h e e x t e n t p r o v i d e d i n r e g u l a t i o n s p r e s c r i b e d b y t h e S e c r e t a r y . " S e e a l s o O c c i d e n t a l P e t r o l e u m C o r p . v . C o m m i s s i o n e r , s u p r a ; F i r s t C h i c a g o C o r p . v . C o m m i s s i o n e r , s u p r a . I n E s t a t e o f N e u m a n n v . C o m m i s s i o n e r , s u p r a a t 2 2 1 , w e c o n c l u d e d t h a t i s s u a n c e o f r e g u l a t i o n s i s t o b e c o n s i d e r e d a p r e c o n d i t i o n t o t h e i m p o s i t i o n o f a t a x w h e r e t h e a p p l i c a b l e p r o v i s i o n d i r e c t i n g t h e i s s u a n c e o f s u c h r e g u l a t i o n s r e f l e c t s a " w h e t h e r " c h a r a c t e r i z a t i o n * * * a n d n o t w h e r e t h e p r o v i s i o n s i m p l y r e f l e c t s a " h o w " c h a r a c t e r i z a t i o n . * * * - 1 8 - T h e c o m m a n d p r o v i s i o n o f s e c t i o n 4 6 9 ( l ) c o n t e m p l a t e s r e g u l a t i o n s t h a t r e f l e c t a " h o w " c h a r a c t e r i z a t i o n a n d d o e s n o t c o n t a i n t h e t y p e o f " o n l y t o t h e e x t e n t " l a n g u a g e t h a t i s f o u n d i n s t a t u t e s t h a t a r e n o t s e l f - e x e c u t i n g . R e s p o n d e n t ' s a r g u m e n t i s e s s e n t i a l l y t h a t t h e s t a t u t e i s n o t s e l f - e x e c u t i n g s i n c e t h e S e c r e t a r y w a s c h a r g e d w i t h w r i t i n g r e g u l a t i o n s . R e s p o n d e n t ' s p o s i t i o n t h a t c o n g r e s s i o n a l l y i n t e n d e d b e n e f i t s c a n b e w i t h h e l d s i m p l y b y t h e r e f u s a l o f t h e S e c r e t a r y t o i s s u e r e g u l a t i o n s i s p e c u l i a r l y D r a c o n i a n . R e s p o n d e n t , i n a b r i e f d e v o i d o f c a s e r e f e r e n c e s , a r t i c u l a t e d n o r e a s o n f o r d e n y i n g t h e t a x p a y e r s i n t h i s c a s e t h e t a x t r e a t m e n t s o u g h t . I n t h a t r e g a r d , a l l o w i n g n e t t i n g i n t h i s c a s e f u l f i l l s t h e " e c o n o m i c s i g n i f i c a n c e " c o n c e r n s e x p r e s s e d i n t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y . T h e f a i l u r e t o i s s u e r e g u l a t i o n s c o v e r i n g n o n l e n d i n g t r a n s a c t i o n s s h o u l d n o t b e a r e a s o n t o p r e c l u d e t a x p a y e r f r o m c o n g r e s s i o n a l l y i n t e n d e d a n d a p p r o p r i a t e r e l i e f . A s s t a t e d i n E s t a t e o f M a d d o x v . C o m m i s s i o n e r , 9 3 T . C . 2 2 8 , 2 3 4 ( 1 9 8 9 ) , w e m u s t d o t h e b e s t w e c a n w i t h t h e s t a t u t o r y p r o v i s i o n * * * n o w b e f o r e u s i n t h e a b s e n c e o f p e r t i n e n t r e g u l a t i o n s , s i n c e , i n o u r v i e w , t h e S e c r e t a r y c a n n o t d e p r i v e a t a x p a y e r o f r i g h t s w h i c h t h e C o n g r e s s p l a i n l y i n t e n d e d t o c o n f e r s i m p l y b y f a i l i n g t o p r o m u l g a t e t h e r e q u i r e d r e g u l a t i o n s . * * * S e c t i o n 4 6 9 ( l ) ( 2 ) m a n d a t e s t h e i s s u a n c e o f r e g u l a t i o n s p r o v i d i n g " t h a t c e r t a i n i t e m s o f g r o s s i n c o m e w i l l n o t b e t a k e n i n t o a c c o u n t i n d e t e r m i n i n g i n c o m e o r l o s s f r o m a n y a c t i v i t y ( a n d t h e t r e a t m e n t o f e x p e n s e s a l l o c a b l e t o s u c h i n c o m e ) " . A l t h o u g h - 1 9 - s e l f - c h a r g e d i t e m s a r e n o t s p e c i f i c a l l y m e n t i o n e d i n t h e s t a t u t e , w e h a v e l i t t l e d i f f i c u l t y p l a c i n g s e l f - c h a r g e d i t e m s w i t h i n t h e a m b i t o f s e c t i o n 4 6 9 ( l ) ( 1 ) a n d ( 2 ) . T h r o u g h t h e l e g i s l a t i v e c o m m e n t a r y , t h e S e c r e t a r y w a s d i r e c t e d t o i s s u e r e g u l a t i o n s f o r s e l f - c h a r g e d l e n d i n g t r a n s a c t i o n s . T h e S e c r e t a r y , b y f o l l o w i n g t h a t d i r e c t i o n a n d i s s u i n g s e c t i o n 1 . 4 6 9 - 7 , P r o p o s e d I n c o m e T a x R e g s . , 5 6 F e d . R e g . 1 4 0 3 4 ( A p r . 5 , 1 9 9 1 ) , a c k n o w l e d g e s t h a t t h e m a n d a t e o f s e c t i o n 4 6 9 ( l ) ( 2 ) i n c l u d e s s e l f - c h a r g e d i t e m s . U n d e r t h o s e c i r c u m s t a n c e s , i t i s m o r e d i f f i c u l t t o a c c e p t r e s p o n d e n t ' s p o s i t i o n t h a t t h e S e c r e t a r y ' s f a i l u r e t o i s s u e r e g u l a t i o n s i s a b a r t o a t a x p a y e r ' s c l a i m i n g t h a t n o n l e n d i n g s e l f - c h a r g e d t r a n s a c t i o n s m a y a l s o b e o f f s e t . R e s p o n d e n t ' s p o s i t i o n w o u l d r i n g m o r e t r u e , b u t n o t n e c e s s a r i l y m o r e c o r r e c t , i f n o r e g u l a t i o n s a t a l l r e g a r d i n g s e l f - c h a r g e d i t e m s h a d b e e n i s s u e d . H a v i n g d e c i d e d t h a t t h e a b s e n c e o f r e g u l a t i o n s h e r e i s n o t a n a c c e p t a b l e b a s i s f o r r e s p o n d e n t ' s d e t e r m i n a t i o n , w e t u r n t o t h e p r o v i s i o n i n q u e s t i o n t o d e t e r m i n e w h e t h e r p e t i t i o n e r s a r e e n t i t l e d t o s e l f - c h a r g e d t r e a t m e n t f o r t h e m a n a g e m e n t f e e i n c o m e a n d d e d u c t i o n s . P e t i t i o n e r r e c e i v e d n o n p a s s i v e i n c o m e , t h r o u g h S M C , f o r S M C ' s p r o v i d i n g r e a l e s t a t e m a n a g e m e n t s e r v i c e s f o r t h e p a r t n e r s h i p s ( i n w h i c h p e t i t i o n e r h a d a n o w n e r s h i p i n t e r e s t , e i t h e r d i r e c t l y o r i n d i r e c t l y ) . I n c o n n e c t i o n w i t h t h e s e r e a l e s t a t e m a n a g e m e n t s e r v i c e s , p e t i t i o n e r w a s a l s o e n t i t l e d t o a d e d u c t i o n f o r h i s d i s t r i b u t i v e s h a r e o f t h e m a n a g e m e n t f e e s - 2 0 - 8 A n y o f f s e t m u s t , o f c o u r s e , b e l i m i t e d t o p e t i t i o n e r s ' o w n e r s h i p p e r c e n t a g e s . e x p e n s e o f t h e p a r t n e r s h i p s f o r t h e s e r v i c e s p r o v i d e d b y S M C . T h e e s s e n c e o f t h e s e t r a n s a c t i o n s i s t h a t p e t i t i o n e r , t h r o u g h e n t i t i e s i n w h i c h h e h e l d a n i n t e r e s t , e a r n e d a n d p a i d t h e s a m e m a n a g e m e n t f e e s ; i . e . , m o v e d m a n a g e m e n t f e e s f r o m h i s " p a s s i v e p o c k e t " t o h i s " n o n p a s s i v e p o c k e t " . U n d e r t h o s e c i r c u m s t a n c e s , t h e p a r t n e r s h i p s ' m a n a g e m e n t f e e d e d u c t i o n s s h o u l d b e o f f s e t 8 a g a i n s t t h e m a n a g e m e n t f e e p a y m e n t s ( i n c o m e ) r e c e i v e d b y S M C . T h e r e w a s n o n e t a c c r e t i o n o f w e a l t h w i t h r e s p e c t t o t h e m a n a g e m e n t s e r v i c e s p r o v i d e d f r o m S M C t o t h e p a r t n e r s h i p s . U n d e r r e s p o n d e n t ' s d e t e r m i n a t i o n , p e t i t i o n e r s w o u l d b e r e q u i r e d t o r e c o g n i z e i n c o m e e v e n t h o u g h r e s p o n d e n t d o e s n o t d i s p u t e t h a t , i n e f f e c t , p e t i t i o n e r h a s s i m p l y p a i d a m a n a g e m e n t s e r v i c e s f e e t o h i m s e l f . R e s p o n d e n t h a s i d e n t i f i e d n o d i f f e r e n c e b e t w e e n t h e c i r c u m s t a n c e s i n t h i s c a s e a n d t h o s e s e t f o r t h i n t h e p r o p o s e d r e g u l a t i o n a n d t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y p e r m i t t i n g a n o f f s e t w h e r e a t a x p a y e r ' s s e l f - c h a r g e d t r a n s a c t i o n i n v o l v e s i n t e r e s t ( a l e n d i n g t r a n s a c t i o n ) . R e s p o n d e n t ' s p o s i t i o n d e n y i n g t h e o f f s e t t o p e t i t i o n e r s i s n o t o n l y c o n t r a r y t o t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y a n d i n t e n t o f C o n g r e s s , b u t i t d o e s n o t a p p e a r t o b e b a s e d o n a n y e s t a b l i s h e d t a x p o l i c y o r a n y r e a s o n o t h e r t h a n t h e f a i l u r e t o p r o m u l g a t e a r e g u l a t i o n . A g a i n , w e n o t e t h a t r e s p o n d e n t h a s n o t a r t i c u l a t e d - 2 1 - 9 B e c a u s e o f o u r c o n c l u s i o n t h a t p e t i t i o n e r s a r e e n t i t l e d t o s e l f - c h a r g e d t r e a t m e n t w i t h r e s p e c t t o t h e m a n a g e m e n t f e e s , w e f i n d i t u n n e c e s s a r y t o a d d r e s s t h e i r a l t e r n a t i v e a r g u m e n t t h a t t h e p a r t n e r s h i p s p r o p e r l y r e p o r t e d t w o a c t i v i t i e s t o p e t i t i o n e r ( o r t o t h e u p p e r t i e r p a r t n e r s h i p s o r S c o r p o r a t i o n s ) . a n y r e a s o n w h y p e t i t i o n e r s s h o u l d b e p r o h i b i t e d f r o m r e c h a r a c t e r i z i n g t h e m a n a g e m e n t f e e s d e d u c t i o n a s n o n p a s s i v e i n o r d e r t o a c c u r a t e l y r e f l e c t t h e e c o n o m i c s i g n i f i c a n c e o f t h e t r a n s a c t i o n . I n d e e d , r e s p o n d e n t d o e s n o t d i s p u t e t h a t d i s a l l o w i n g s e l f - c h a r g e d t r e a t m e n t f o r t h e m a n a g e m e n t f e e s w o u l d r e s u l t i n t h e v e r y m i s m a t c h i n g t h a t C o n g r e s s s o u g h t t o a l l e v i a t e b y d i r e c t i n g t h e S e c r e t a r y t o i s s u e r e g u l a t i o n s f o r s e l f - c h a r g e d t r a n s a c t i o n s . N o r h a s r e s p o n d e n t i d e n t i f i e d a d i s t i n c t i o n b e t w e e n l e n d i n g a n d n o n l e n d i n g t r a n s a c t i o n s i n t h e c o n t e x t o f t h i s c a s e t h a t w o u l d l e a d u s t o c o n c l u d e t h a t t h e t w o t r a n s a c t i o n s s h o u l d b e t r e a t e d d i f f e r e n t l y u n d e r t h e s e l f - c h a r g e d r e g i m e . W e h a v e c o n s i d e r e d a l l o t h e r a r g u m e n t s a d v a n c e d b y t h e p a r t i e s , a n d t o t h e e x t e n t w e h a v e n o t a d d r e s s e d t h e s e a r g u m e n t s , c o n s i d e r t h e m i r r e l e v a n t , m o o t , o r w i t h o u t m e r i t . 9 T o r e f l e c t t h e f o r e g o i n g , D e c i s i o n w i l l b e e n t e r e d f o r p e t i t i o n e r s .