Tribunal: TRF3
Processo: 5025671-16.2021.4.03.6100
Classe: APELAÇÃO CÍVEL (198)
Órgão julgador: MONICA AUTRAN MACHADO NOBRE
Órgão colegiado: 4a Turma
Data de julgamento: 2026-05-07

Ementa:
Ementa

DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO SANITÁRIA. MULTA ADMINISTRATIVA. MEDIDA PROVISÓRIA No 772/2017. NÃO CONVERSÃO EM LEI. REVOGAÇÃO POR MEDIDA PROVISÓRIA SUPERVENIENTE. INEXISTÊNCIA DE ULTRATIVIDADE. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. REVISÃO DO QUANTUM SANCIONATÓRIO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação interposta por empresa do ramo alimentício contra sentença que julgou improcedente pedido de anulação de auto de infração sanitária lavrado pelo Ministério da Agricultura, bem como de revisão do valor da multa administrativa aplicada. A sentença condenou a autora ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa.

A parte autora sustenta a inaplicabilidade dos parâmetros sancionatórios previstos na Medida Provisória no 772/2017, sob o argumento de perda de eficácia do diploma por ausência de conversão em lei e posterior revogação por medida provisória superveniente. Requer a incidência do limite estabelecido no art. 2o, inciso II, da Lei no 7.889/1989 e a redução da penalidade.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir: (i) a possibilidade de aplicação dos parâmetros sancionatórios majorados por medida provisória não convertida em lei para fins de dosimetria de multa administrativa; e (ii) a incidência do princípio da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito do direito administrativo sancionador.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A multa administrativa foi fixada com fundamento na Medida Provisória no 772/2017, que majorou o limite abstrato previsto no art. 2o, inciso II, da Lei no 7.889/1989.

A referida medida provisória não foi convertida em lei e foi posteriormente revogada por medida provisória superveniente, tendo ambas perdido eficácia pelo decurso do prazo constitucional. Não se reconhece, nessa hipótese, a estabilização normativa dos parâmetros sancionatórios mais gravosos.

A ausência de consolidação legislativa afasta a ultratividade do diploma transitório. Impõe-se a incidência do limite originariamente previsto na Lei no 7.889/1989. Aplica-se o princípio da retroatividade da norma mais benéfica, próprio do direito sancionador.

Considerada a multa originalmente fixada em R$ 75.000,00 com base em limite máximo não mais vigente, a sentença deve ser reformada para reduzir a penalidade aplicada para 20% do valor máximo previsto no art. 2o, inc. II, da Lei 7.889/89.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido para reformar a sentença e determinar a revisão da multa administrativa, com inversão do ônus sucumbencial. União condenada ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o proveito econômico obtido.

Tese de julgamento: “1. Medida provisória não convertida em lei não possui ultratividade para fins de dosimetria de multa administrativa. 2. Aplica-se, no direito administrativo sancionador, o princípio da retroatividade da norma mais benéfica. 3. A perda de eficácia de medida provisória restabelece a plena incidência dos parâmetros sancionatórios previstos na legislação anterior.”

PODER JUDICIÁRIO

Tribunal Regional Federal da 3a Região

4a Turma

Avenida Paulista, 1842, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-936

https://www.trf3.jus.br/balcao-virtual

APELAÇÃO CÍVEL 198 No 5025671-16.2021.4.03.6100

RELATOR: MONICA AUTRAN MACHADO NOBRE

APELANTE: EMPORIO MEGA 100 COMERCIO DE ALIMENTOS S.A.

ADVOGADO do(a) APELANTE: DENIS ARAUJO - SP222498-A

APELADO: UNIAO FEDERAL - FAZENDA NACIONAL

Inteiro teor:
548/1006)

5025671-16.2021.4.03.6100

DJEN Data: 11/05/2026

ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL

4a Turma

Desembargadora Federal MONICA AUTRAN MACHADO NOBRE

DJEN DATA: 11/05/2026

Julgamento: 07/05/2026

PODER JUDICIÁRIO

Tribunal Regional Federal da 3a Região

4a Turma

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APELAÇÃO CÍVEL (198) No 5025671-16.2021.4.03.6100

RELATOR: MONICA AUTRAN MACHADO NOBRE

APELANTE: EMPORIO MEGA 100 COMERCIO DE ALIMENTOS S.A.

ADVOGADO do(a) APELANTE: DENIS ARAUJO - SP222498-A

APELADO: UNIAO FEDERAL - FAZENDA NACIONAL

Ementa

DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO SANITÁRIA. MULTA ADMINISTRATIVA. MEDIDA PROVISÓRIA No 772/2017. NÃO CONVERSÃO EM LEI. REVOGAÇÃO POR MEDIDA PROVISÓRIA SUPERVENIENTE. INEXISTÊNCIA DE ULTRATIVIDADE. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. REVISÃO DO QUANTUM SANCIONATÓRIO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação interposta por empresa do ramo alimentício contra sentença que julgou improcedente pedido de anulação de auto de infração sanitária lavrado pelo Ministério da Agricultura, bem como de revisão do valor da multa administrativa aplicada. A sentença condenou a autora ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa.

A parte autora sustenta a inaplicabilidade dos parâmetros sancionatórios previstos na Medida Provisória no 772/2017, sob o argumento de perda de eficácia do diploma por ausência de conversão em lei e posterior revogação por medida provisória superveniente. Requer a incidência do limite estabelecido no art. 2o, inciso II, da Lei no 7.889/1989 e a redução da penalidade.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir: (i) a possibilidade de aplicação dos parâmetros sancionatórios majorados por medida provisória não convertida em lei para fins de dosimetria de multa administrativa; e (ii) a incidência do princípio da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito do direito administrativo sancionador.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A multa administrativa foi fixada com fundamento na Medida Provisória no 772/2017, que majorou o limite abstrato previsto no art. 2o, inciso II, da Lei no 7.889/1989.

A referida medida provisória não foi convertida em lei e foi posteriormente revogada por medida provisória superveniente, tendo ambas perdido eficácia pelo decurso do prazo constitucional. Não se reconhece, nessa hipótese, a estabilização normativa dos parâmetros sancionatórios mais gravosos.

A ausência de consolidação legislativa afasta a ultratividade do diploma transitório. Impõe-se a incidência do limite originariamente previsto na Lei no 7.889/1989. Aplica-se o princípio da retroatividade da norma mais benéfica, próprio do direito sancionador.

Considerada a multa originalmente fixada em R$ 75.000,00 com base em limite máximo não mais vigente, a sentença deve ser reformada para reduzir a penalidade aplicada para 20% do valor máximo previsto no art. 2o, inc. II, da Lei 7.889/89.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido para reformar a sentença e determinar a revisão da multa administrativa, com inversão do ônus sucumbencial. União condenada ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o proveito econômico obtido.

Tese de julgamento: “1. Medida provisória não convertida em lei não possui ultratividade para fins de dosimetria de multa administrativa. 2. Aplica-se, no direito administrativo sancionador, o princípio da retroatividade da norma mais benéfica. 3. A perda de eficácia de medida provisória restabelece a plena incidência dos parâmetros sancionatórios previstos na legislação anterior.”

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Tribunal Regional Federal da 3a Região

4a Turma

Avenida Paulista, 1842, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-936

https://www.trf3.jus.br/balcao-virtual

APELAÇÃO CÍVEL 198 No 5025671-16.2021.4.03.6100

RELATOR: MONICA AUTRAN MACHADO NOBRE

APELANTE: EMPORIO MEGA 100 COMERCIO DE ALIMENTOS S.A.

ADVOGADO do(a) APELANTE: DENIS ARAUJO - SP222498-A

APELADO: UNIAO FEDERAL - FAZENDA NACIONAL

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de apelação interposto por EMPÓRIO MEGA 100 COMÉRCIO DE ALIMENTOS S.A. contra sentença que julgou improcedente o pedido formulado em ação ordinária, na qual se buscava a anulação de auto de infração sanitária lavrado pelo Ministério da Agricultura, bem como, subsidiariamente, a revisão do valor da multa administrativa aplicada. A sentença também condenou a parte autora ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa, além das custas processuais.

Em suas razões recursais, a apelante sustenta, em síntese, a inaplicabilidade da Medida Provisória no 772/2017 para a fixação do valor da multa administrativa, sob o argumento de que o referido diploma não foi convertido em lei e perdeu eficácia após revogação pela Medida Provisória no 794/2017. Defende a incidência do princípio da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito do direito administrativo sancionador, com a consequente aplicação do limite previsto no art. 2o, inciso II, da Lei no 7.889/1989, requerendo a redução substancial da penalidade imposta.

Por sua vez, em sede de contrarrazões recursais, a União Federal sustenta a manutenção integral da sentença, afirmando que a multa decorre do exercício do poder de polícia sanitária e que as relações jurídicas constituídas durante a vigência da Medida Provisória no 772/2017 devem ser preservadas. Argumenta, ainda, que não se aplica às infrações administrativas o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, bem como ressalta a presunção de legitimidade do auto de infração e da dívida regularmente inscrita.

É o relatório.

VOTO

O recurso de apelação comporta provimento.

A multa administrativa foi arbitrada com base nos parâmetros introduzidos pela Medida Provisória no 772/2017, que majorou significativamente o limite abstrato previsto no art. 2o, inciso II, da Lei no 7.889/1989.

Ocorre que referido diploma normativo não foi convertido em lei e, ademais, foi posteriormente revogado por medida provisória superveniente, também não convertida, tendo ambas perdido eficácia pelo decurso do prazo constitucional.

Nesse contexto, não se pode reconhecer a estabilização normativa dos parâmetros sancionatórios mais gravosos previstos em medida provisória de vigência efêmera, cuja alteração legislativa não se consolidou no ordenamento jurídico.

Neste sentido, a jurisprudência:

AGRAVO INTERNO. TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO ADMINISTRATIVO. MULTA. RECURSO DESPROVIDO.

Com efeito, da análise do processo administrativo sancionador, observa-se que a multa foi fixada no patamar de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais), com base no artigo 2o, inciso II, da Lei n. 7.889/89, na redação dada pela Medida Provisória n. 772, de 29 de março de 2017, em virtude da infração administrativa ter sido praticada durante sua vigência.

Todavia, a Medida Provisória n. 772, de 29 de março de 2017, além de ter sido revogada pela Medida Provisória n. 794, de 9 de agosto de 2017, perdeu sua vigência em 8 de dezembro de 2017 (a Medida Provisória n. 794, de 9 de agosto de 2017, também perdeu sua vigência em 6 de dezembro de 2017).

Portanto, é evidente que, independentemente da data do fato gerador da infração administrativa, a multa não poderia ter sido fixada, ao final, com observância do patamar máximo de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), previsto na Medida Provisória n. 772, de 29 de março de 2017, que não foi convertida em Lei, impondo a retroação, no caso da lei mais benéfica, não se havendo de reconhecer da ultratividade da lei mais gravosa que, além de ter duração efêmera, teve sua eficácia despida de estabilização.

Deveria, pois, ter sido observado na hipótese o patamar de 25.000 BTNs, constante na redação original do artigo 2o, inciso II, da Lei n. 7.889/89.

Desta forma tendo em vista que originalmente a multa foi fixada no patamar de R$ 200.000,00, com observância do limite máximo não mais vigente de R$ 500.000,00, aliado ao fato de que o limite máximo aplicável ao caso é de 25.000 BTNs, concedeu-se parcialmente a segurança para redução da multa para o patamar de 10.000 BTNs, para a data do fato gerador, observando a proporcionalidade.

(TRF 3a Região, 6a Turma, ApelRemNec - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA - 5000453-20.2020.4.03.6100, Rel. Desembargador Federal LUIS ANTONIO JOHONSOM DI SALVO, julgado em 27/05/2022, Intimação via sistema DATA: 31/05/2022)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. MEDIDA PROVISÓRIA 772/2017. REVOGAÇÃO EXPRESSA PELA MEDIDA PROVISÓRIA 794/2017. ULTRATIVIDADE INEXISTENTE. NÃO CONVERSÃO EM LEI. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENEFÍCIA. PRINCÍPIO GERAL DO DIREITO SANCIONADOR.

1. A questão posta nos autos diz respeito à ultratividade de medida provisória não convertida em lei, para fins de dosimetria de multa administrativa, em relação a fatos ocorridos durante sua vigência.

2. Nos termos do art. 2o, II, da Lei 7.889/1989, comina-se multa de até 25.000 BTN (aproximadamente R$ 15.000,00) às infrações administrativas decorrentes da inobservância de legislação referente às exigências sanitárias para comercialização de produtos de origem animal. Ocorre que, no contexto da Operação Carne Fraca, em 29/03/2017 foi editada a Medida Provisória 772/2017, majorando significativamente o valor previsto no art. 2o, II, da Lei 7.889/1989, prevendo limite máximo abstrato de R$ 500.000,00. Não tendo ocorrido conversão da Medida Provisória 772/2017 em lei, e não havendo edição de decreto legislativo, nos termos do art. 62, §3o, da Constituição Federal, foi posteriormente editada a Medida Provisória 794/2017, em 09/08/2017, prevendo a revogação expressa da Medida Provisória 772/2017.

3. Na hipótese, o demandante foi autuado em 24/08/2017 pela prática das infrações previstas nos art. 274 e art. 496, XVI, do Decreto 9.013/17, especificamente por comercializar produto láctea com níveis de coliformes acima da margem de tolerância. Diante disso, foi-lhe imposta multa administrativa de R$ 100.000,00, com fundamento na Medida Provisória 772/2017, em 20% do patamar máximo, em razão de ser o caso de infração moderada, segundo art. 508, II, e art. 509, II, do Decreto 9.013/17.

4. O C. Supremo Tribunal Federal, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, estabeleceu que as medidas provisórias, na condição de atos normativos transitórios, não têm eficácia normativa imediata de revogação da legislação anterior com ela incompatível, mas apenas de suspensão, paralisação, das leis antecedentes até o término do prazo do processo legislativo de sua conversão.

5. Não há dúvida de que as disposições da Lei 7.889/1989, que estiveram suspensas durante a aplicabilidade da Medida Provisória 772/2017, voltam a ter eficácia plena e retroativa aos fatos ocorridos na vigência desta última, pelo fato de a pretensa alteração legislativa não ter adquirido estabilidade. Ainda, acrescenta-se que a Medida Provisória 772/2017 não perdeu simplesmente a eficácia pelo ddecurso do prazo previsto no art. 62, §3o, da Constituição Federal, mas foi expressamente revogada pela Medida Provisória 794/2017, não se cogitando de sua ultratividade. Sob outro aspecto, a incidência da Lei 7.889/1989 à situação prestigia o postulado da retroatividade da norma mais benéfica, princípio geral do direito, aplicável a qualquer seara do direito sancionatório.

6. Inexistem, pois, razões à reforma da sentença que reduziu a penalidade aplicada ao patamar de 20% do valor máximo previsto no art. 2o, II, da Lei 7.889/1989, pelos critérios estabelecidos nos art. 508, II, e art. 509, II, do Decreto 9.013/17.

7. Quanto à base de cálculo da verba honorária, há prevalência do critério do valor do proveito econômico em detrimento do critério do valor atualizado da causa. Assim, fixa-se os honorários advocatícios nos percentuais mínimos do art. 85, §3o, do Código de Processo Civil, a incidir sobre o proveito econômico obtido pelo demandante, qual seja, o quantum de redução da multa administrativa.

8. Apelação improvida e remessa oficial provida em parte apenas para reformular o arbitramento de honorários advocatícios.

(TRF 3a Região, 3a Turma, ApelRemNec - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA - 5000354-84.2021.4.03.6142, Rel. Desembargadora Federal CONSUELO YATSUDA MOROMIZATO YOSHIDA, julgado em 08/11/2022, DJEN DATA: 10/11/2022)

Desta forma, considerada a multa originalmente fixada em R$ 75.000,00 com base em limite máximo não mais vigente, a sentença deve ser reformada para reduzir a penalidade aplicada para 20% do valor máximo previsto no art. 2o, inc. II, da Lei 7.889/89.

À vista da reforma da sentença e do julgamento de procedência do pedido, procedo à inversão do ônus da sucumbência, a fim de condenar União, ao pagamento dos honorários advocatícios fixados em 10% do proveito econômico obtido, nos termos do art. 85, §§ 2o e 3o, do Código de Processo Civil.

Ante o exposto, dou provimento ao recurso da apelação para reformar a sentença e determinar a revisão da penalidade administrativa, com observância do limite previsto no art. 2o, inc. II, da Lei no 7.889/1989.

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO SANITÁRIA. MULTA ADMINISTRATIVA. MEDIDA PROVISÓRIA No 772/2017. NÃO CONVERSÃO EM LEI. REVOGAÇÃO POR MEDIDA PROVISÓRIA SUPERVENIENTE. INEXISTÊNCIA DE ULTRATIVIDADE. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. REVISÃO DO QUANTUM SANCIONATÓRIO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação interposta por empresa do ramo alimentício contra sentença que julgou improcedente pedido de anulação de auto de infração sanitária lavrado pelo Ministério da Agricultura, bem como de revisão do valor da multa administrativa aplicada. A sentença condenou a autora ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa.

A parte autora sustenta a inaplicabilidade dos parâmetros sancionatórios previstos na Medida Provisória no 772/2017, sob o argumento de perda de eficácia do diploma por ausência de conversão em lei e posterior revogação por medida provisória superveniente. Requer a incidência do limite estabelecido no art. 2o, inciso II, da Lei no 7.889/1989 e a redução da penalidade.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir: (i) a possibilidade de aplicação dos parâmetros sancionatórios majorados por medida provisória não convertida em lei para fins de dosimetria de multa administrativa; e (ii) a incidência do princípio da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito do direito administrativo sancionador.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A multa administrativa foi fixada com fundamento na Medida Provisória no 772/2017, que majorou o limite abstrato previsto no art. 2o, inciso II, da Lei no 7.889/1989.

A referida medida provisória não foi convertida em lei e foi posteriormente revogada por medida provisória superveniente, tendo ambas perdido eficácia pelo decurso do prazo constitucional. Não se reconhece, nessa hipótese, a estabilização normativa dos parâmetros sancionatórios mais gravosos.

A ausência de consolidação legislativa afasta a ultratividade do diploma transitório. Impõe-se a incidência do limite originariamente previsto na Lei no 7.889/1989. Aplica-se o princípio da retroatividade da norma mais benéfica, próprio do direito sancionador.

Considerada a multa originalmente fixada em R$ 75.000,00 com base em limite máximo não mais vigente, a sentença deve ser reformada para reduzir a penalidade aplicada para 20% do valor máximo previsto no art. 2o, inc. II, da Lei 7.889/89.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido para reformar a sentença e determinar a revisão da multa administrativa, com inversão do ônus sucumbencial. União condenada ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o proveito econômico obtido.

Tese de julgamento: “1. Medida provisória não convertida em lei não possui ultratividade para fins de dosimetria de multa administrativa. 2. Aplica-se, no direito administrativo sancionador, o princípio da retroatividade da norma mais benéfica. 3. A perda de eficácia de medida provisória restabelece a plena incidência dos parâmetros sancionatórios previstos na legislação anterior.”

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Quarta Turma, à unanimidade, decidiu

dar provimento à apelação,

nos termos do voto da Des. Fed. MÔNICA NOBRE (Relatora), com quem votaram o Des. Fed. WILSON ZAUHY e o Des. Fed. ANDRÉ NABARRETE.

Ausentes, justificadamente, por motivo de férias, o Des. Fed. MARCELO SARAIVA e a Des. Fed. LEILA PAIVA

, nos termos do relatório e voto que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

MONICA NOBRE

Relatora do Acórdão