Tribunal: TRF3
Processo: 5018903-02.2025.4.03.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Órgão julgador: MARISA FERREIRA DOS SANTOS
Órgão colegiado: 6a Turma
Data de julgamento: 2026-05-07

Ementa:
Ementa

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FUNDADA EM

Inteiro teor:
758/1006)

5018903-02.2025.4.03.0000

DJEN Data: 15/05/2026

AI - AGRAVO DE INSTRUMENTO

6a Turma

Desembargadora Federal MARISA FERREIRA DOS SANTOS

DJEN DATA: 15/05/2026

Julgamento: 07/05/2026

PODER JUDICIÁRIO

Tribunal Regional Federal da 3a Região

6a Turma

Avenida Paulista, 1842, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-936

https://www.trf3.jus.br/balcao-virtual

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) No 5018903-02.2025.4.03.0000

RELATOR: MARISA FERREIRA DOS SANTOS

AGRAVANTE: JORGE LUIZ CASTELO DE CARVALHO

ADVOGADO do(a) AGRAVANTE: CARLOS EDUARDO MOREIRA - SP169809-A

AGRAVADO: UNIÃO FEDERAL

TERCEIRO INTERESSADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS

Ementa

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. MULTA ADMINISTRATIVA. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. ALEGAÇÃO REITERADA DE PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. TESE DE UNICIDADE DA INTERRUPÇÃO PRESCRICIONAL COM FUNDAMENTO NO ART. 202 DO CÓDIGO CIVIL. QUESTIONAMENTO ACERCA DA VALIDADE DE MÚLTIPLOS MARCOS INTERRUPTIVOS DECORRENTES DE ATOS INSTRUTÓRIOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. IMPRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO PUNITIVA E VIOLAÇÃO À DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. INOCORRÊNCIA. APLICAÇÃO DA LEI No 9.873/1999. EXISTÊNCIA DE ATOS INEQUÍVOCOS DE APURAÇÃO E DECISÕES ADMINISTRATIVAS APTAS A INTERROMPER A PRESCRIÇÃO. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo interno interposto contra decisão monocrática que negou provimento a agravo de instrumento, mantendo decisão que rejeitou exceção de pré-executividade oposta em execução de título extrajudicial fundada em acórdão do Tribunal de Contas da União que aplicou multa administrativa ao agravante.

O agravante sustenta a ocorrência de prescrição da pretensão punitiva administrativa no âmbito da tomada de contas especial instaurada pelo TCU, alegando que a decisão monocrática teria validado indevidamente sucessivos marcos interruptivos da prescrição ao longo da tramitação do processo administrativo.

Argumenta que o entendimento do Supremo Tribunal Federal imporia a aplicação do art. 202, caput, do Código Civil às pretensões sancionatórias do TCU regidas pela Lei no 9.873/1999, o que consagraria o princípio da unicidade da interrupção prescricional e impediria a interrupção da prescrição mais de uma vez.

Sustenta, ainda, que diversos atos considerados como marcos interruptivos consistiriam em meras instruções internas ou diligências genéricas incapazes de configurar medidas inequívocas de apuração da conduta individual imputada ao agravante.

Defende, por fim, que a admissão de múltiplas interrupções ao longo de quase duas décadas equivaleria a conferir caráter imprescritível à pretensão punitiva da Corte de Contas, em violação à Constituição Federal e à garantia da duração razoável do processo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em saber: (i) se a decisão monocrática incorreu em erro ao reconhecer diversos marcos interruptivos da prescrição no processo administrativo conduzido pelo TCU; (ii) se os atos instrutórios praticados no curso da tomada de contas especial configuram atos inequívocos de apuração aptos a interromper a prescrição; e (iii) se a duração do processo administrativo caracteriza prescrição da pretensão punitiva ou violação à garantia constitucional da duração razoável do processo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A pretensão punitiva administrativa no âmbito do Tribunal de Contas da União submete-se ao prazo prescricional quinquenal previsto na Lei no 9.873/1999, aplicável às ações sancionatórias da Administração Pública Federal.

O art. 2o da referida lei prevê hipóteses de interrupção da prescrição, incluindo a notificação do responsável, atos inequívocos de apuração do fato e decisões administrativas condenatórias recorríveis.

As causas de interrupção da prescrição previstas em lei especial (arts. 2o e 2o-A da Lei no 9.873/1999) não se submetem à norma geral do art. 202, caput, do Código Civil, de modo que a interrupção da prescrição intercorrente no âmbito administrativo não ocorre apenas uma vez.

No caso concreto, a análise sequencial do processo administrativo revela a prática contínua de atos instrutórios e decisórios ao longo da tramitação da tomada de contas especial, incluindo notificações, instruções técnicas, diligências e sucessivos acórdãos proferidos pelo Plenário do TCU.

Tais atos configuram medidas inequívocas de apuração dos fatos e de responsabilização administrativa, enquadrando-se nas hipóteses interruptivas previstas na Lei no 9.873/1999.

A sucessão desses atos demonstra a inexistência de inércia administrativa e afasta a alegação de prescrição da pretensão punitiva.

Também não se verifica prescrição intercorrente administrativa, uma vez que o processo não permaneceu paralisado por período superior a três anos, nos termos do art. 1o, §1o, da Lei no 9.873/1999.

A duração prolongada do procedimento administrativo, por si só, não caracteriza imprescritibilidade da pretensão punitiva nem violação à garantia da duração razoável do processo quando demonstrada a prática regular de atos voltados à apuração das irregularidades.

Permanecem, portanto, íntegros os fundamentos da decisão monocrática que afastou a prescrição e negou provimento ao agravo de instrumento, mantida por motivação per relationem.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Agravo interno não provido.

Tese de julgamento:

(i) A pretensão punitiva administrativa no âmbito do Tribunal de Contas da União submete-se ao prazo prescricional quinquenal previsto na Lei no 9.873/1999.

(ii) As causas de interrupção da prescrição previstas em lei especial (arts. 2o e 2o-A da Lei no 9.873/1999) não se submetem à norma geral do art. 202, caput, do Código Civil, razão pela qual a interrupção do prazo prescricional no processo administrativo pode ocorrer mais de uma vez.

(iii) Notificações, instruções técnicas, diligências e decisões administrativas proferidas no curso da tomada de contas especial constituem atos inequívocos de apuração do fato aptos a interromper a prescrição.

(iv) A existência de sucessivos atos processuais voltados à apuração das irregularidades afasta a caracterização de inércia administrativa e impede o reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva ou da prescrição intercorrente.

(v) A duração prolongada do processo administrativo, quando acompanhada da prática regular de atos de instrução e decisão, não implica violação automática à garantia da duração razoável do processo.

(vi) É legítima a adoção da técnica de motivação per relationem para manutenção de decisão monocrática quando inexistentes elementos aptos a justificar sua reforma.

Legislação relevante citada: Constituição Federal, art. 5o, LXXVIII; art. 37, §5o; art. 71, §3o; Código de Processo Civil, arts. 932 e 1.021; Código Civil, art. 202; Lei no 9.873/1999, arts. 1o, §1o, 2o e 2o-A.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE 636.886 (Tema 899), Rel. Min. Alexandre de Moraes; STF, MS 32.201, Rel. Min. Roberto Barroso; STF, AI 825.520 AgR-ED, Rel. Min. Celso de Mello.

PODER JUDICIÁRIO

Tribunal Regional Federal da 3a Região

6a Turma

Avenida Paulista, 1842, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-936

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AGRAVO DE INSTRUMENTO 202 No 5018903-02.2025.4.03.0000

RELATOR: MARISA FERREIRA DOS SANTOS

AGRAVANTE: JORGE LUIZ CASTELO DE CARVALHO

ADVOGADO do(a) AGRAVANTE: CARLOS EDUARDO MOREIRA - SP169809-A

AGRAVADO: UNIÃO FEDERAL

TERCEIRO INTERESSADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS

RELATÓRIO

A Desembargadora Federal MARISA SANTOS (RELATORA):

Agravo interno interposto por JORGE LUIZ CASTELO DE CARVALHO contra a decisão monocrática (ID 346981788) que, nos termos do art. 932, incisos IV, do CPC, negou provimento ao agravo de instrumento.

O agravante sustenta que: (i) a decisão monocrática errou ao validar múltiplos marcos interruptivos da prescrição, contrariando o princípio da unicidade da interrupção prescricional consagrado pela jurisprudência recente do STF, segundo o qual o art. 202, caput, do Código Civil é aplicável às pretensões punitivas e ressarcitórias do TCU reguladas pela Lei no 9.873/1999, impedindo que a prescrição seja interrompida mais de uma vez; (ii) os atos elencados como marcos interruptivos são, em sua maioria, meras instruções internas ou diligências genéricas que não configuram medidas inequívocas de apuração de conduta individualmente descrita e imputada ao agravante, conforme exigido pelo STF para que o ato produza efeito interruptivo válido; (iii) a admissão irrestrita de múltiplas interrupções ao longo de quase vinte anos equivale a conferir imprescritibilidade à pretensão punitiva do TCU, em violação à Constituição Federal; e (iv) a extensão temporal do processo administrativo viola a garantia da duração razoável do processo (art. 5o, LXXVIII, da CF) e a segurança jurídica.

Pede o provimento do agravo interno (ID 353494444).

A agravada apresentou contrarrazões (ID 359332546).

É o relatório.

VOTO

A Desembargadora Federal MARISA SANTOS (RELATORA):

Agravo interno interposto pelo agravante contra decisão monocrática que, nos termos do art. 932, incisos IV, do CPC, negou provimento ao agravo de instrumento.

A decisão atacada assentou:

Cuida-se de agravo de instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto por JORGE LUIZ CASTELO DE CARVALHO em face de decisão interlocutória prolatada pelo Juízo da 6a Vara Cível Federal da Subseção Judiciária de São Paulo que, nos autos da Execução de Título Extrajudicial no 5010924-56.2024.4.03.6100, ajuizada pela UNIÃO, tendo por objeto a cobrança de multa, no valor de R$227.052,64, atualizada em 04/2024, fixada pelo Tribunal de Constas da União no âmbito do Acórdão no 1721/2016-PLTC-CEX no 002.387/2024-7, rejeitou a exceção de pré-executividade.

Discorre o agravante que atuou como Diretor de Obras Públicas, nomeado pela Prefeitura de Guarulhos/SP, no intervalo de 12/2001 a 05/2005, para execução do Complexo Viário do Rio Baquirivu.

Relata o agravante que, em razão de decisão proferida pela Corte de Contas, no âmbito do Processo Administrativo TC 11.101/2003, foi aplicada multa, no valor de R$150.000,00.

Aduz o agravante que o processo administrativo violou os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, contaminando o título executivo extrajudicial.

Expende que foi absolvido nos autos da ação penal no 0003502-44.2013.4.03.6119, que tramitou perante o Juízo da 5a Vara Federal da Subseção Judiciária de Guarulhos/SP, envolvendo os mesmos fatos apurados pelo TCU, razão por que os efeitos da sentença absolvitória devem ser estendidos à esfera administrativa, desfazendo-se a sanção pecuniária aplicada pelo Tribunal de Contas da União.

Aponta a ocorrência de prescrição da pretensão punitiva, uma vez que a marcha processual ficou paralisada por prazo igual ou superior a três anos, sendo incabível a multiplicidade de marcos interruptivos de prescrição conforme adotado pela Corte de Contas.

Postula pelo provimento do recurso, para que seja reconhecida a prescrição da pretensão punitiva do TCU, os efeitos da sentença penal absolutória sobre a decisão administrativa do órgão de controle externo, para a fastar a multa imposta, e a violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, declarando-se, ao final, a nulidade do título executivo extrajudicial.

Postergou-se a apreciação do pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso, intimando-se a parte agravada para apresentar contrarrazões (Id 338024732).

A UNIÃO (Fazenda Nacional) apresentou contrarrazões ao agravo de instrumento. Preliminarmente, sustente o não cabimento da exceção de pré-executividade. No mérito, defende a legalidade e a legitimidade da decisão da Corte Constitucional de Contas. Advoga que compete àquele que administra bens e valores públicos comprovar a sua boa e regular aplicação, o que não restou demonstrado nos autos de origem. Refuta a alegação de prescrição da pretensão punitiva, defendendo a aplicação da Lei no 9.873/99 e a ausência de limitação de causas interruptivas. Acrescenta que inexiste óbice à instauração do procedimento de tomada de contas especial em face da propositura da ação judicial mencionada na inicial, dada a independência das instâncias administrativa e judicial.

Os autos foram remetidos a esta Corte Regional.

Em suma, é o relatório.

DECIDO.

De início, insta pontuar que estão presentes os requisitos estabelecidos na Súmula n.o 568/STJ e no artigo 932 do Código de Processo Civil/2015, sendo possível a prolação de decisão monocrática, em conformidade com os princípios da economia, celeridade processual e da observância aos precedentes judiciais.

O fato de a decisão monocrática ser passível de controle por meio de agravo interno, na forma do artigo 1.021 do CPC/2015, assegura a possibilidade de julgamento pelo órgão colegiado, bem como a realização de sustentação oral pela parte interessada quando julgar o mérito (artigo 7o, §2o- B da Lei 8.906/94).

Com efeito, o C. Superior Tribunal de Justiça tem rejeitado a tese acerca da impossibilidade de julgamento monocrático do relator fundado em hipótese jurídica não amparada em súmula, recurso repetitivo, incidente de resolução de demanda repetitiva ou assunção de competência, louvando-se na existência de entendimento dominante sobre o tema (AgInt no AgRg no AREsp 607.489/BA, Rel. Ministro MARCO BUZZI, QUARTA TURMA, julgado em 20/03/2018, DJe 26/03/2018; AgInt nos EDcl no AREsp 876.175/RS, Rel. Ministro MARCO BUZZI, QUARTA TURMA, julgado em 21/06/2018, DJe 29/06/2018; AgInt no AgInt no REsp 1420787/RS, Rel. Ministro LÁZARO GUIMARÃES (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TRF 5a REGIÃO).

Nessa esteira, a 6a Turma desta Corte Regional Federal tem defendido que a “possibilidade de maior amplitude do julgamento monocrático está consoante os princípios que se espraiam sobre todo o cenário processual, tais como o da eficiência e da duração razoável do processo, não havendo que se falar em violação ao princípio da colegialidade ou em cerceamento de defesa diante da possibilidade de controle do decisum por meio do agravo, como ocorre no presente caso” (TRF-3, 6a Turma, AI 5020916-81.2019.4.03.0000, e - DJF3 Judicial 1 DATA: 13/03/2020, Rel. Des. Fed. LUIS ANTONIO JOHONSON DI SALVO).

Tempestivo o recurso e respeitados os pressupostos de admissibilidade recursal, passo a proferir decisão monocrática, com fulcro no artigo 932, incisos IV e V, do CPC/2015.

Da Prescrição da Pretensão Punitiva Estatal e da Prescrição Intercorrente

Estabelece o art. 37, § 5o, da Constituição Federal que “A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”.

A Corte Suprema reconheceu que somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei no 8.429/1992 (Tema 897).

Por outro lado, no que tange às decisões do Tribunal de Contas que resultem na imputação de débito ou multa, que, nos termos do §3o do artigo 71 da Constituição Federal, ostentam a eficácia de título executivo extrajudicial, o Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do RE 636886, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, fixou entendimento no sentido de que “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas” (Tema 899).

O v. acórdão foi integrado por meio de embargos de declaração, nos seguintes termos, in verbis:

TEMA 899 DE REPERCUSSÃO GERAL. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO FUNDADA EM DECISÃO DE TRIBUNAL DE CONTAS (CF, ART. 71, § 3o). PRAZO DE 5 (CINCO) ANOS. INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS.

1. O acórdão embargado não apresenta omissões, contradições, ou obscuridades. O ofício judicante realizou-se de forma completa e satisfatória, não se mostrando necessários quaisquer reparos.

2. A questão controvertida decidida no Tema 899 da repercussão geral definiu a prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas, nos termos do art. 71, § 3o, da CF, que estabelece: “as decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo”.

3. Após a conclusão da tomada de contas, com a apuração do débito imputado ao jurisdicionado, conforme definido pelo STF, a decisão do TCU formalizada em acórdão terá eficácia de título executivo e será executada conforme o rito previsto na Lei de Execução Fiscal (Lei 6.830/1980).

4. Inexistência de hipótese de imprescritibilidade, aplicando-se, integralmente, o disposto no art. 174 do Código Tributário Nacional, c/c art. 40 da Lei 6.830/1980, que rege a Execução Fiscal e fixa em 5 (cinco) anos, respectivamente, o prazo para a cobrança do crédito fiscal e para a declaração da prescrição intercorrente, conforme consta no acórdão embargado. 5. Ausência dos pressupostos necessários à modulação dos efeitos do julgado. 6. Embargos de Declaração rejeitados.

(RE 636886 ED, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 23-08-2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-177 DIVULG 03-09-2021 PUBLIC 08-09-2021)

Dispõem os artigos 1o a 4o da Lei 9.873/1999, in verbis:

Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

§ 1o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.

Art. 1°-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor.

Art. 2o Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:

I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;

II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;

III - pela decisão condenatória recorrível.

IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal

Art. 2o-A. Interrompe-se o prazo prescricional da ação executória:

I – pelo despacho do juiz que ordenar a citação em execução fiscal;

II – pelo protesto judicial;

III – por qualquer ato judicial que constitua em mora o devedor;

IV – por qualquer ato inequívoco, ainda que extrajudicial, que importe em reconhecimento do débito pelo devedor;

V – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.

Art. 3o Suspende-se a prescrição durante a vigência:

I - dos compromissos de cessação ou de desempenho, respectivamente, previstos nos arts. 53 e 58 da Lei no 8.884, de 11 de junho de 1994;

Art. 4o Ressalvadas as hipóteses de interrupção previstas no art. 2o, para as infrações ocorridas há mais de três anos, contados do dia 1o de julho de 1998, a prescrição operará em dois anos, a partir dessa data.

Nota-se que a Lei no 9.873/1999 estabelece três prazos que devem ser observados no tocante à prescrição do poder sancionador da Administração Púbica Federal: (i) 5 anos para o início da apuração da infração administrativa e constituição da penalidade (prescrição da pretensão punitiva); (ii) 3 anos para a conclusão do processo administrativo (prescrição intercorrente administrativa); e (iii) 5 anos contados da constituição definitiva do débito para a cobrança judicial (prescrição da pretensão executória).

Nessa esteira, aplica-se, in casu, a Lei no 9.873/99 que estabelece o prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, razão pela qual o prazo prescricional para a pretensão punitiva do Tribunal de Contas é de 5 anos. Confira-se:

Direito administrativo. Mandado de segurança. Multas aplicadas pelo TCU. Prescrição da pretensão punitiva. Exame de legalidade.

1. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei no 9.873/1999, seja em razão da interpretação correta e da aplicação direta desta lei, seja por analogia.

2. Inocorrência da extinção da pretensão punitiva no caso concreto, considerando-se os marcos interruptivos da prescrição previstos em lei.

3. Os argumentos apresentados pelo impetrante não demonstraram qualquer ilegalidade nos fundamentos utilizados pelo TCU para a imposição da multa.

4. Segurança denegada.

(MS 32201, Relator Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, julgado em 21/03/2017, processo eletrônico DJe-173 divulg 04-08-2017 public 07-08-2017)

Registre-se que a Resolução TCU no 344/2022, em consonância com o entendimento firmado pela Corte Suprema, dispõe, em seus artigos 2o e 3o, que prescrevem em cinco anos as pretensões punitivas e de ressarcimento, ressalvando-se os fatos que configuram crime, quando houver sido recebida a denúncia na esfera criminal, que serão regidos pelo prazo previsto na lei penal.

A Lei no 9.783/99 também prevê as hipóteses de interrupção do curso do prazo prescricional (art. 2o), extensíveis, também à prescrição intercorrente, ante a ausência de ressalva no dispositivo, casos em que a contagem do prazo prescricional resta integralmente devolvida à Administração.

Diversamente do que sustenta o agravante, as causas de interrupção da prescrição prevista em lei especial (arts. 2o e 2o-A da Lei no 9.873/99) não se sujeitam à norma geral do art. 202, caput, do Código Civil, de modo que a interrupção da prescrição intercorrente no âmbito administrativo não ocorre apenas uma vez.

Fixadas tais premissas, passo à análise do caso concreto.

A auditoria levada a efeito pelo TCU iniciou-se em 25/06/2003, tendo por objeto averiguar as obras do Complexo Viário do Rio Baquirivu, em Guarulhos/SP, no âmbito do Contrato no 39/1999 celebrado entre o ente municipal e a Construtora OAS Ltda., com recursos repassados pelo Ministério do Meio Ambiente dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Ministério da Integração Nacional. Foram identificados indícios de irregularidades, destacando-se a ocorrência de superfaturamento em razão do pagamento de serviços, o que ocasionou desequilíbrio econômico-financeiro por modificações nos quantitativos inicialmente previstos, gerando débito perante a União.

Lavrou-se relatório preliminar de auditoria em 29/07/2003, que deu causa à instauração da Tomada de Contas Especial (TC) no 011.101/2003-6.

Em análise aos atos praticados no âmbito do procedimento administrativo, verificam-se as seguintes causas interruptivas da pretensão punitiva estatal, na forma do art. 2o, incisos I a IV, da Lei no 9.873/99:

1. o agravante foi notificado e ouvido em audiência realizada em 16/10/2003;

2. instrução da Unidade Técnica da Secretaria de Controle Externo de São Paulo, de 15/06/2004, que analisou as defesas apresentadas, propôs a aplicação de multa e a conversão dos autos em tomada de contas especial;

3. instrução de Unidade Técnica do TCU propondo a realização de diligências para apuração dos fatos, de 12/05/2006, seguida de instrução da Unidade Técnica da Secretaria de Controle Externo de São Paulo, de 12/11/2006;

4. Acórdão 355/2007-TCU-Plenário, de 14/03/2007, que determinou a realização de diligencias;

5. citação do agravante em 09/04/2007;

6. instrução de Unidade Técnica da Secretaria de Controle Externo de São Paulo, de 25/11/2009, para análise das alegações de defesa e imputação do débito aos corresponsáveis;

7. instrução de Unidade Técnica da 3a Secretaria de Fiscalização de Obras, de 01/12/2011, para análise de mérito das defesas e proposta de encaminhamento para condenação dos recorrentes em débito e multa;

8. instrução de Unidade Técnica da Secretaria de Fiscalização de Obras de Energia e Saneamento, de 23/07/2013, para análise de novos elementos, ratificando-se proposta de encaminhamento;

9. Acórdão 1721/2016-TCU-Plenário prolatado em 06/07/2016, que condenou o agravante ao pagamento da multa;

10. Acórdão 2783/2016-TCU-Plenário prolatado em 01/11/2016, que apreciou os embargos de declaração opostos pelo agravante;

11. instrução da Unidade Técnica da Secretaria de Recursos, de 16/05/2018;

12. Acórdão 2559/2019-TCU-Plenário prolatado em 23/10/2019, que conheceu do recurso de reconsideração interposto pelo agravante e, no mérito, negou-lhe provimento;

13. instrução de Unidade Técnica da Secretaria de Recursos, de 14/02/2021, que se manifestou acerca do recurso de revisão interposto pelo agravante;

14. Acórdão 1763/2021-TCU-Plenário prolatado em 28/07/2021, que negou provimento ao recurso de revisão interposto pelo ora agravante, mantendo-se a condenação pelos débitos e aplicação da pena de multa em decorrência de irregularidades associadas às obras do Complexo Viário do Rio Baquirivu, em Guarulhos/SP; e

15. Acórdão 2280/2021-TCU-Plenário prolatado em 22/09/2021, que apreciou os embargos de declaração opostos em face do acórdão que negou provimento ao recurso de revisão.

Na análise contextualizada da apuração das irregularidades objeto de tomada de contas especial, conclui-se que, a despeito do tempo transcorrido, a Administração Pública não esteve inerte e o processo não se manteve paralisado, de modo que, aplicadas as normas da Lei 9.873/1999, resta não configurada a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva.

Não há também que se falar em ocorrência da prescrição intercorrente administrativa, porquanto as diversas diligências empreendidas pela Corte de Contas em toda a apuração dos fatos e os atos decisórios prolatados pelo órgão colegiado, configuram causas interruptivas e denotam que o procedimento não esteve paralisado ou pendente de análise ou deliberação por prazo superior a 3 anos (art. 1o, § 1o, Lei no 9.873/1999).

Da Independência das Instâncias Administrativa e Judicial

A regra geral no Direito brasileiro é a independência das instâncias de apuração penal, civil e administrativa. absol

O art. 935 do Código Civil dispõe acerca da independência entre as esferas de responsabilidade penal, civil e administrativa, de modo que, em razão da natureza e da finalidade das condutas apuradas, não há violação ao princípio nem bis in idem o mesmo fato submeter-se a três distintas penalidades.

A comunicabilidade entre a esfera cível ou administrativa e a decisão do juízo criminal somente tem lugar nas hipóteses de negativa do fato e da autoria, o que inexistiu na situação em tela.

Do compulsar dos documentos acostados aos autos (Id 331468345), observa-se que o agravante foi absolvido, nos autos da ação penal no 000350244.2013.403.6119, na qual lhe imputava os delitos tipificados nos arts. 92, caput e parágrafo único; 96, incisos I e V, ambos da Lei no 8.666/93 e arts. 288 e 312, caput, do Código Penal, em razão da atipicidade das condutas (Id 331468345 - Pág. 100/111).

Com efeito, a absolvição criminal com fundamento na atipicidade material da conduta não faz coisa julgada no cível, haja vista a independência das instâncias.

Nesse sentido é o entendimento do C. Superior Tribunal de Justiça e desta Corte Regional Federal:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ABSOLVIÇÃO NO JUÍZO CRIMINAL. ATIPICIDADE DA CONDUTA QUE NÃO VINCULA AS DEMAIS INSTÂNCIAS. ART. 21, §4o, DA LEI 8.429/92, COM REDAÇÃO DADA PELA LEI 14.230/21, SUSPENSO EM RAZÃO DA ADI 7.236. DESPROPORCIONALIDADE DAS SANÇÕES E AUSÊNCIA DE ELEMENTO ANÍMICO. SÚMULA 7/STJ. RECURSO NÃO PROVIDO.

HISTÓRICO DA DEMANDA

1. Na origem, cuida-se de Ação de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais, aduzindo que na Administração Municipal de 2001/2004 o réu Carlos Alberto Pereira, na condição de Prefeito Municipal de Lavras/MG, em conluio com Maria Ângela Alvarenga Rodrigues e Iara Menicucci Nogueira, desviaram verbas da Secretaria Municipal de Saúde em proveito próprio, apropriando-se de rendas pública que deveriam ter sido repassadas ao Instituto de Previdência Municipal.

2. A Corte de origem, originalmente, manteve a sentença que condenou os réus por ato de improbidade administrativa, nos termos dos arts. 9o, X, XI, 10, I, XI e 11, II, da Lei 8.429/1992.

3. Em novo julgamento, o Tribunal a quo acolheu os Embargos de Declaração "com atribuição de efeitos infringentes, para reformar o v. acórdão de fls. 1.946-1.950, e-STJ, e acolher a preliminar de coisa julgada suscitada no recurso de apelação interposto às fls. 1.647/1.664 para julgar improcedentes os pedidos formulados na exordial quanto às requeridas Iara Menicucci Nogueira e Maria Ângela Alvarenga Rodrigues." (fl. 2.713, e-STJ). Ficou mantido o acórdão pretérito em relação a Carlos Alberto Pereira, que manteve a sentença que o condenara pela violação dos arts. 9o, X, XI, 10, I, XI, e 11, II da Lei 8.429/1992.

4. Ao apreciar os Embargos de Declaração do recorrente, o Tribunal de origem consignou: "(...) o embargante não comprovou que sua absolvição na esfera criminal nega a existência do fato criminoso ou afasta a sua autoria, nos termos dos incisos I e IV do CPP. Nesse sentido, deve prevalecer o entendimento de que a condenação na esfera criminal não produz coisa julgada no cível. Assim, aplica-se o exposto no inicio do art. 935 do Código Civil de que 'a responsabilidade civil é independente da criminal'".

5. O recorrente, Carlos Alberto Pereira, no presente Recurso Especial, alega que foi absolvido no juízo penal, no qual se verificou a ausência de dolo específico em sua conduta. Sustenta violação aos arts 9o, 10 e 11 da Lei 8429/1992. ABSOLVIÇÃO NO JUÍZO CRIMINAL: ATIPICIDADE DA CONDUTA QUE NÃO VINCULA AS DEMAIS INSTÂNCIAS. ADI 7.236/STF

6. Como decido na origem, a absolvição criminal com fundamento na atipicidade da conduta não faz coisa julgada no cível, considerando a independência das instâncias que, ademais, consta do próprio art. 37, § 4o, da CF: "Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível".

7. No sentido da independência das instâncias, diversos são os precedentes do Superior Tribunal de Justiça, inclusive da Segunda Turma: AREsp 1.358.883/RS, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de 9/9/2019, RMS 32.319/GO, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. para acórdão Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe de 22/9/2016 e REsp n. 1.364.075/DF, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 2/12/2015.

8. O entendimento jurisprudencial aplicado pela origem está de acordo com o disposto no art. 20, §3o, da Lei 8.249/1992 (na redação da Lei 14.230/2021), no sentido de que as "sentenças civis e penais produzirão efeitos em relação à ação de improbidade quando concluírem pela inexistência da conduta ou pela negativa da autoria".

9. Considere-se - ainda que em obiter dictum - que nem sempre há correspondência exata entre o dolo que autoriza a improcedência da Ação Penal por atipicidade da conduta com o dolo exigido no crime de apropriação, questão, todavia, nem sequer sindicável neste instantes, em virtude da Súmula 7/STJ.

10. Apesar de o disposto no art. 21, § 4o, da Lei 8.429/1992, na redação da Lei 14.230/2021, apontar que a "absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação da qual trata esta Lei, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Decreto-Lei 3.689/1941(Código de Processo Penal)", tal disposição está suspensa por liminar deferida na ADI/STF 7.236, de modo que a norma não aproveita ao recorrente. TEMA 1199/STF - INAPLICABILIDADE AO CASO. TIPO DOLOSO DOS ARTS. 9 E 10 DA LEI 8.429/1992

11. Não se aplica ao caso presente o quanto decidido pelo STF no Tema 1.199, pois o caso em espécie não cuida de ato culposo e tampouco, estritamente, de tipo extinto do art. 11 da Lei 8.429/1992 (na sua redação originária). Ora, como se verifica à fl. 2.010, e-STJ, a Corte a quo consignou que "existindo prova de enriquecimento ilicito e de lesão ao erário, acrescido do elemento subjetivo traduzido pelo comportamento do agente público, configurada resta a prática dos atos de improbidade previstos nos artigos 9°, 10° e 11° da lei 8.429/92".

12. Note-se, aliás, que a sentença, confirmada pelo acórdão, deixou mais evidente a responsabilidade do recorrente pelo evento e o dolo específico com que praticou a conduta ímproba: "Melhor individualizando as condutas, tem-se que oos documentos e fatos acima mencionados demonstraram, indubitavelmente, largo descompasso administrativo, sendo exigível conduta diversa do réu Carlos Alberto, na qualidade de dirigente supremo da Prefeitura e condutor dos negócios públicos locais, responsável pela direção do funcionalismo municipal e investido da condição de mandatário e de ordenador primário de todas as despesas que se abatem sobre o erário público, restando comprovado, ademais, que os repasses eram decididos diretamente por ele e que o cancelamento ocorreu por sua determinação, conforme depoimentos pessoais citados alhures. (...)

Feitas tais considerações e tendo-se por certo o desvio de verbas, tem-se que, uma vez que não fora esclarecido ou informado nos autos o destino da verba desviada, não tendo sido encontrados na contado Município ou em qualquer outro local os valores faltantes a serem repassados ao instituto previdenciário, impõe-se o ressarcimento integral do dano, a ser promovido pelo réu Carlos Alberto, pois não se pode afirmar que o aludido Prefeito Municipal, à época, não tenha se apropriado de tais valores em benefício próprio, conduta repreendida no art. 9°, X e XI, da Lei 8.429/92. Ademais, ainda que o réu Carlos Alberto afirmasse que empregou o dinheiro desviado em outra finalidade pública, nunca teria como efetivar tal prova, pois tal utilização seria efetuada sem prévia previsão orçamentária. (...

) Deve ser dito, por fim, que os réus tinham total ciência da ilegalidade na retenção indevida, a teor do que se extrai das reiteradas advertências formuladas pela Secretaria de Finanças (fl, 409/411 e413/415), tendo agido, assim, com plena consciência da ilicitude" DESPROPORCIONALIDADE DA SANÇÃO E ELEMENTO ANÍMICO - SÚMULA 7/STJ

13. Sustenta-se que "não poderia o aresto recorrido concluir pela existência de enriquecimento ilícito, e em decorrência condenar o Recorrente pela conduta tipificada no art. 9°, cujo mister é imprescindível a comprovação inequívoca do recebimento de vantagem econômica indevida pelo agente público" (fls. 2.806, e-STJ); ou da desproporcionalidade das sanções aplicadas, inclusive quanto à multa aplicada sobre o valor apropriado que teria o juízo criminal indicado como inexistente (fls. 2.807/2.808 e-STJ); ou quanto à impossibilidade de se atribuir ao "Recorrente a responsabilidade pelo não repasse da verba ao instituto previdenciário municipal pelo simples fato de ser ele Prefeito à época dos fatos", quando é "do Secretário Municipal de Saúde a responsabilidade exclusiva pelo ordenamento de despesas daquela secretaria" (fls. 2.809, e-STJ); ou mesmo no atinente à reiterada afirmação do recorrente de que não houve dolo ou apropriação de valores. Observo, entretanto, que incide a Súmula 7/STJ, pois impossível acolher as teses defendidas sem incursão no acervo fático-probatório, considerando que não se encontram no acórdão recorrido os referidos fatos afirmados para fins de simples revaloração. Nesse sentido: AgInt no AREsp n. 1.788.517/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 26/9/2022, AgInt no AREsp n. 1.941.194/RN, Rel. Min. Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe de 29/4/2022 e AgInt no REsp n. 1.799.069/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 28/5/2020.

Conclusão 14. Agravo Interno não provido.

(AgInt no REsp n. 1.991.470/MG, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 11/6/2024, DJe de 2/7/2024.)

PROCESSUAL CIVIL. CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO DE EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL (ACÓRDÃO DO TCU) E AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDEPENDÊNCIA DE INSTÂNCIAS. INEXISTÊNCIA DE CONEXÃO. PEDIDOS E CAUSA DE PEDIR DISTINTOS. CONFLITO PROCEDENTE.

1. Sob a alegação de que o ressarcimento ao Erário é uno, entendeu o Juízo da 2a Vara Cível que deveria haver julgamento conjunto de execução de título extrajudicial de multa imposta pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e de ação civil pública de improbidade administrativa ajuizada em face do mesmo particular.

2. É cediço que as instâncias civil, penal e administrativa são independentes, nos termos do artigo 12 da Lei 8.429/92, de modo que não há que se falar em reunião dos processos. Precedentes do STJ.

3. O pedido não é o mesmo nas duas ações e tampouco a causa de pedir.

4. No processo de execução, o exequente busca apenas a execução pecuniária do devedor, ao passo que na ação de improbidade administrativa, analisa-se o ato sob o aspecto subjetivo, verificando-se o dolo ou a culpa do agente ímprobo e impondo-se as penalidades pecuniárias ou não pecuniárias correspondentes.

5. Não há risco de bis in idem na cobrança, pois, caso haja coincidência dos valores, os montantes eventualmente pagos em uma das ações serão abatidos na outra, nos termos da Súmula 128 do TCU. Precedentes desta 2a Seção.

6. Conflito procedente.

(Segunda Seção, CCCiv no 5011870-97.2021.4.03.0000, Relator Desembargador Federal NELTON AGNALDO MORAES DOS SANTOS, j. 04/08/2021, Intimação via sistema DATA: 04/08/2021, v. unânime)

CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRESCRIÇÃO - CERCEAMENTO DE DEFESA – INOCORRÊNCIA - CONCESSÃO IRREGULAR DE BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS - DOLO COMPROVADO – ATO TIPIFICADO NO ART. 10, VII, DA LEI No 8.429/1992 – ABSOLVIÇÃO CRIMINAL – ART. 12 DA LIA – INDEPENDÊNCIA ENTRE AS ESFERAS CIVIL, PENAL E ADMINISTRATIVA - PRELIMINARES REJEITADAS - DESPROVIMENTO DAS APELAÇÕES.

(...)

8 – Eventual absolvição em ação criminal não milita em favor dos réus, pois, nos termos do art. 12 da Lei no 8.429/1992, as instâncias civil, penal e administrativa são independentes entre si.

9 - As cominações impostas pelo MM. Juízo singular estão dentro do balizamento legal e são proporcionais aos fatos para os quais concorrerem os réus.

10 - Preliminares rejeitadas. Apelações desprovidas.

(TRF 3a Região, 6a Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 0003886-93.2015.4.03.6100, Rel. Desembargador Federal GISELLE DE AMARO E FRANCA, julgado em 29/11/2024, Intimação via sistema DATA: 04/12/2024)

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO TCU. VALIDADE DO TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. INDEPENDÊNCIA ENTRE AS INSTÂNCIAS. APELAÇÃO DESPROVIDA.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação interposta por particular contra sentença que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal fundada em título executivo extrajudicial oriundo de acórdão do Tribunal de Contas da União.

2. O apelante sustenta, preliminarmente, a nulidade da sentença por ausência de fundamentação. No mérito, alega que a absolvição obtida em ações de improbidade administrativa, penal e sindicância militar, por ausência de dolo e reconhecimento de coação hierárquica, afastaria a validade da multa aplicada pelo TCU. Pleiteia a nulidade da sentença ou o acolhimento dos embargos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. Há três questões em discussão:

(i) saber se a sentença é nula por ausência de fundamentação; (ii) saber se a absolvição em outras esferas judiciais e administrativas compromete a validade do título executivo oriundo do TCU; e (iii) saber se a alegação de coação hierárquica e vício de consentimento afasta a legitimidade da execução.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A sentença apresenta fundamentação clara e suficiente, com exame do pedido à luz da legislação e da jurisprudência aplicável. Não há nulidade.

5. A jurisprudência reconhece a força executiva das decisões do TCU que imputam multa, nos termos do art. 71, §3o, da CF/1988 e do art. 19 da Lei no 8.443/1992, sendo desnecessária a comprovação de dolo para a responsabilização administrativa.

6. A atuação do TCU ocorre em instância autônoma em relação à esfera judicial. A absolvição em ação de improbidade ou processo penal não desconstitui, por si, o título executivo resultante de decisão administrativa definitiva.

7. A alegação de coação hierárquica e vício de consentimento não restou demonstrada nos autos e não invalida a imputação de responsabilidade administrativa por conduta culposa, nos moldes da decisão do TCU.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Apelação desprovida.

9. Honorários mantidos conforme fixados na sentença.

Tese de julgamento:

“1. A sentença que apresenta fundamentação clara e compatível com os fatos e o direito aplicável não é nula, ainda que concisa. 2. A decisão do Tribunal de Contas da União que impõe multa administrativa constitui título executivo extrajudicial, nos termos do art. 71, §3o, da Constituição Federal. 3. A absolvição judicial, por ausência de dolo, não invalida a responsabilização administrativa fundada em culpa. 4. As instâncias judicial e administrativa são autônomas, sendo inviável a desconstituição automática de título executivo do TCU com base em decisão absolutória de outra esfera.”

Legislação relevante citada: CF/1988, art. 71, §3o; Lei no 8.443/1992, arts. 16 e 19; CPC, art. 489.

(TRF 3a Região, 4a Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5001329-92.2022.4.03.6103, Rel. Desembargadora Federal MONICA AUTRAN MACHADO NOBRE, julgado em 24/11/2025, DJEN DATA: 01/12/2025)

Do Mérito do Ato Administrativo

Aduz o agravante que a decisão de mérito prolatada pelo TCU é flagrantemente ilegal, porquanto viola os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

Acentua que a decisão que impôs a sanção pecuniária fundamenta-se em fatos cometidos antes mesmo da nomeação do agravante ao cargo de Diretor de Obras na Prefeitura de Guarulhos.

Expende que o débito decorrente do suposto superfaturamento da obra, que se atribui ao agravante de forma individual e solidária com a empresa executora da obra, relaciona-se a distorções de preços corridas na fase licitatória e de medições de obra autorizadas e pagas antes de sua nomeação ao cargo público.

Sublinha que o projeto e orçamento da obra deu-se entre 1997 e 1998, a licitação e a execução de grande parcela da obra entre 1999 e 2000, sendo que somente foi nomeado para o cargo público em setembro de 2001.

Remarca que a inclusão no cálculo da multa de alterações contratuais (supressões e acréscimos da obra) anteriores à nomeação do agravante ao cargo público evidencia violação aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

Explicita o agravante que “(...) se o item 1.4 da obra, remoção de terra até 20 km, responsável por aproximadamente 72% (setenta e dois por cento) do débito apontado no processo administrativo do TCU, teve, de um total de 990.093,53 m3 (novecentos e noventa mil noventa e três vírgula cinquenta e três metro cúbicos) executados e pagos durante toda a obra, 789.424,74 m3 (setecentos e oitenta e nove mil quatrocentos e vinte e quatro vígula setenta e quatro metros cúbicos), correspondendo a R$ 16.435.823,10 ou 70,73% (setenta vírgula setenta e três por cento) do referido 1.4 medido, autorizado e pago pela obra até o ano 2000, antes da nomeação do excipiente no cargo público, e somente 200.668,79 m3 (duzentos mil seiscentos e sessenta e oito vírgula setenta e nove metros cúbicos), correspondendo a R$ 4.177.924,21 ou 29,27% (vinte e nove vírgula vinte e sete por cento) do mesmo item 1.4 realizados a partir do ano de 2001, quando em setembro daquele ano o excipiente passou a gerir o empreendimento, como pode o cálculo do suposto débito incluir todo o período de medição e não apenas aquele referente ao período de atuação do excipiente no empreendimento? A resposta irrefutável é que jamais poderia ter sido incluído o período anterior à nomeação do excipiente, e não se trata de aqui de tentar rever em sua integralidade a decisão de mérito administrativa adotada pelo TCU, mas de rogar a esse Poder Judiciário que declare a nulidade de uma decisão claramente violadora do princípio da legalidade e da razoabilidade, pois o bom senso e outros preceitos legais e constitucionais afastam a responsabilidade de um indivíduo sobre uma conduta que simplesmente não praticou, sendo isso o que acabou lamentavelmente cometendo o TCU".

E prossegue o agravante: "Se o TCU houvesse considerado estritamente o período em que o recorrente esteve à frente da gestão física da obra, não se sabe se haveria um cálculo de débito ou crédito em favor da Administração, realmente não há pretensão de entrar nas minúcias da decisão administrativa, o que ora se discute é a legalidade da decisão e mesmo o seu caráter teratológico, ao incluir em um suposto e elevadíssimo débito atos não praticados pelo agravante”.

O controle de legalidade exercido pelo Poder Judiciário sobre os atos administrativos diz respeito ao seu amplo aspecto de obediência aos postulados formais e materiais presentes na Constituição Federal, sem, contudo, adentrar o mérito administrativo. Não cabe ao Poder Judiciário substituir a Administração Pública, no juízo de conveniência e oportunidade.

Consoante entendimento da Corte Superior de Justiça, as decisões proferidas pelo Tribunal de Contas da União “ (...) têm caráter técnico-administrativo, não encerrando atividade judicante, o que resulta na impossibilidade de suas decisões produzirem coisa julgada e, por consequência não vincula a atuação do Poder Judiciário, sendo passíveis de revisão por este Poder, máxime em face do Princípio Constitucional da Inafastabilidade do Controle Jurisdicional, à luz do art. 5o, inc. XXXV, da CF/88 (...)" (RESP - RECURSO ESPECIAL - 1032732 2008.00.35941-6, LUIZ FUX, STJ - PRIMEIRA TURMA, DJE DATA:03/12/2009).

Com efeito, os atos administrativos emanados do TCU são passíveis de revisão na esfera judicial, sendo que essa é limitada à esfera da legalidade, excluindo-se a revisão do mérito da decisão, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos poderes.

A propósito, confira-se:

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. EMBARGOS À EXECUÇÃO. EXECUÇÃO DE ACÓRDÃO DO TCU. MULTA. MÉRITO ADMINISTRATIVO. ATUAÇÃO LIMITADA DO PODER JUDICIÁRIO. ILEGALIDADES INEXISTENTES. VÍCIOS INEXISTENTES. REJEIÇÃO.

1. São manifestamente improcedentes os embargos de declaração, inexistindo qualquer omissão ou contradição no acórdão que desproveu a apelação, pois inexistente provocação sobre a questão da prescrição que somente foi deduzida agora em embargos de declaração, o que se examina, porém, a fim de evitar alegação de nulidade.

2. Ainda que o Supremo Tribunal Federal tenha reconhecido a prescritibilidade de ação de ressarcimento ao erário decorrente de condenação imposta por Tribunal de Contas (tema de repercussão geral 899), e que o prazo aplicável seja o de cinco anos, nos termos da Lei 9.873/1999 (MS 35.940, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe 14/07/2020), não houve, nos autos, mesmo quando da oposição dos embargos declaratórios, a juntada de cópia integral do procedimento administrativo para possibilitar exame de todos os pontos que são relevantes no trato do tema, inclusive eventuais marcos interruptivos.

3. Ademais, a exemplo da descrição fática discorrida pelo TCU para fundamentar a impugnação aos embargos à execução, é possível constatar, de plano, que o embargante não fez análise contextual e sequencial dos atos do procedimento administrativo para respaldar a tese de prescrição. A indicação de eventos esparsos não abrange todas as ocorrências procedimentais e sequer pode ser especificamente correlacionada aos textos de lei para aplicação da norma ao fato, limitando-se o embargante a citar, de forma genérica, a legislação.

4. É ônus processual do embargante a comprovação do fato constitutivo do direito alegado (artigo 373, I, CPC), restando, no caso, incólume a presunção legal que milita em favor do título executivo.

5. Ao contrário do exposto, o que se poderia extrair, diante da genérica narrativa e deficiente instrução probatória, é que não se consumou a prescrição para constituir o crédito e para ajuizar a respectiva execução, dado que não se presume a prescrição, que é matéria de defesa e, assim, deve ser objeto de cabal comprovação pelo executado e embargante.

6. A alegação tardia veiculada, desprovida da devida contextualização fática e probatória necessária, apenas demonstra o caráter meramente protelatório dos presentes embargos declaratórios. 7. Embargos de declaração rejeitados.

(TRF 3a Região, 3a Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 0006447-02.2015.4.03.6000, Rel. Desembargador Federal LUIS CARLOS HIROKI MUTA, julgado em 06/08/2021, Intimação via sistema DATA: 12/08/2021)

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO DO TCU. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO DO MÉRITO ADMINISTRATIVO PELO PODER JUDICIÁRIO. I. CASO EM EXAME

1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que rejeitou a alegação de prescrição e nulidade de acórdão do Tribunal de Contas da União (TCU) utilizado como título executivo extrajudicial para cobrança de valores referentes a tomada de contas especial.

2. O agravante sustenta a prescrição da pretensão executória, bem como a nulidade do julgamento do TCU, sob a alegação de vícios na decisão administrativa.II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em saber:

(i) se a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em acórdão do Tribunal de Contas da União está prescrita; e

(ii) se há possibilidade de o Poder Judiciário revisar o mérito da decisão administrativa do TCU.III. RAZÕES DE DECIDIR

4. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 636.886 (Tema 899), fixou a tese de que a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas é prescritível, devendo ser observada a prescrição quinquenal prevista na Lei no 6.830/1980.

5. No caso concreto, o agravante foi notificado do acórdão do TCU em 21/08/2014, com trânsito em julgado em 06/09/2014, e a execução fiscal foi ajuizada em 30/09/2016, antes do transcurso do prazo prescricional de cinco anos, conforme o art. 1o do Decreto no 20.910/1932.

6. A revisão judicial das decisões do TCU limita-se ao controle da legalidade e regularidade do procedimento, não sendo possível incursão no mérito administrativo, conforme entendimento consolidado do STJ e deste Tribunal.IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Agravo de instrumento conhecido e não provido.

Tese de julgamento: “A pretensão de ressarcimento ao erário fundada em acórdão do Tribunal de Contas da União é prescritível, observando-se o prazo quinquenal da Lei de Execução Fiscal. A revisão judicial das decisões do TCU restringe-se ao controle da legalidade e regularidade do procedimento, sendo vedada a reanálise do mérito administrativo.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 5o; Decreto no 20.910/1932, art. 1o; Lei no 6.830/1980.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE 636.886, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 20.04.2020; STJ, AgInt no REsp 1.795.846/PE, Rel. Min. Assusete Magalhães, 2a Turma, j. 06.02.2020

(TRF 3a Região, 4a Turma, ApCiv 0014540-52.2009.4.03.6100, Rel. Des. Fed. Monica Autran Machado Nobre, j. 21.02.2025)

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO DO TCU. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO DO MÉRITO ADMINISTRATIVO PELO PODER JUDICIÁRIO. I. CASO EM EXAME

1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que rejeitou a alegação de prescrição e nulidade de acórdão do Tribunal de Contas da União (TCU) utilizado como título executivo extrajudicial para cobrança de valores referentes a tomada de contas especial.

2. O agravante sustenta a prescrição da pretensão executória, bem como a nulidade do julgamento do TCU, sob a alegação de vícios na decisão administrativa.II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em saber:

(i) se a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em acórdão do Tribunal de Contas da União está prescrita; e

(ii) se há possibilidade de o Poder Judiciário revisar o mérito da decisão administrativa do TCU.III. RAZÕES DE DECIDIR

4. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 636.886 (Tema 899), fixou a tese de que a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas é prescritível, devendo ser observada a prescrição quinquenal prevista na Lei no 6.830/1980.

5. No caso concreto, o agravante foi notificado do acórdão do TCU em 21/08/2014, com trânsito em julgado em 06/09/2014, e a execução fiscal foi ajuizada em 30/09/2016, antes do transcurso do prazo prescricional de cinco anos, conforme o art. 1o do Decreto no 20.910/1932.

6. A revisão judicial das decisões do TCU limita-se ao controle da legalidade e regularidade do procedimento, não sendo possível incursão no mérito administrativo, conforme entendimento consolidado do STJ e deste Tribunal.IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Agravo de instrumento conhecido e não provido.

Tese de julgamento: “A pretensão de ressarcimento ao erário fundada em acórdão do Tribunal de Contas da União é prescritível, observando-se o prazo quinquenal da Lei de Execução Fiscal. A revisão judicial das decisões do TCU restringe-se ao controle da legalidade e regularidade do procedimento, sendo vedada a reanálise do mérito administrativo.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 5o; Decreto no 20.910/1932, art. 1o; Lei no 6.830/1980.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE 636.886, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 20.04.2020; STJ, AgInt no REsp 1.795.846/PE, Rel. Min. Assusete Magalhães, 2a Turma, j. 06.02.2020; TRF 3a Região, 4a Turma, ApCiv 0014540-52.2009.4.03.6100, Rel. Des. Fed. Monica Autran Machado Nobre, j. 21.02.2025.

(TRF 3a Região, 3a Turma, AI - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 5025647-86.2020.4.03.0000, Rel. Desembargadora Federal ADRIANA PILEGGI DE SOVERAL, julgado em 12/05/2025, DJEN DATA: 14/05/2025)

Da análise dos acórdãos prolatados no âmbito da TC no 011.101/2003-6, observa-se que a decisão condenatória baseou-se em relatórios de auditoria e de fiscalização levadas a efeito pelas Unidades Técnicas, colheita de depoimentos, laudos técnicos e exame dos documentos que instruíram o contrato administrativo.

Acerca da alegação do agravante de não ter concorrido para o suposto dano ao erário e que as medições, em tese, superfaturadas deram-se em período anterior ao início de sua nomeação ao cargo público, o Tribunal de Contas da União enfrentou a tese defensiva exaustivamente, in verbis:

“6. Desequilíbrio contratual.

6.1. Sustentam os recorrentes Valdir Antonucci Minto, Alexandre Lobo de Almeida, Jorge Luiz Castelo de Carvalho e Artur Pereira Cunha que não há que se falar em desequilíbrio econômico do contrato firmado com a Construtora OAS que possa ser a eles imputado, conforme comprova o laudo pericial anexado aos presentes autos (peça 348).

6.2. Assumem os recorrentes que as falhas administrativas ocorridas desde o início do contrato, em 1999, conforme apurou este Tribunal, de fato existiram, mas que não há qualquer participação deles em tais irregularidades, pois ingressaram nos quadros da Prefeitura de Guarulhos no exercício de 2001, quando, segundo o laudo pericial, 70% das medições relativas ao item 01.04 (remoção de terra além do 1o km até a distância medida de ida e volta de 20 km), que estaria superfaturado, já haviam ocorrido e são, portanto, de responsabilidade dos gestores anteriores.

6.3. No mesmo sentido, o item 01.03 (remoção de terras até a distância média de 10 km), que estaria subfaturado, foi integralmente medida na gestão dos recorrentes, o que, somado à alegação descrita no item anterior, afastaria o débito a eles imputado por esta Corte de Conta, afirmando os recorrentes que:

‘A questão dos itens 1.03 e 1.04 da planilha de custos unitários do contrato de obra demonstradas no incluso laudo técnico de engenharia elaborado nos autos do Processo no 0007397-47.2012.4.03.6119, faz concluir, sem a menor sombra de dúvidas, a inexistência de desequilíbrio contratual em desfavor da Administração Pública no período de atuação dos recorrentes, pelo contrário, houve vantajosidade para o erário nesse lapso temporal’.

6.4. Segundo afirmam, os cálculos efetuados por esta Corte para a imputação do débito estariam eivados de erro em razão de terem sido consideradas as medições dos itens 01.03 e 01.04 ao longo de toda a execução contratual, incluindo as realizadas nas gestões anteriores, em contrariedade com o princípio da impessoalidade e fazendo com que sejam responsabilizados por atos praticados por terceiros.

6.5. Em relação aos recorrentes que atuavam como engenheiros fiscais e não foram condenados em débito, este imputado somente aos secretários e diretores de obras do ente municipal, considerando que o valor do dano ao erário foi decisivo para aplicação da sanção, requerem a desconsideração de seu fundamento e, consequentemente, o afastamento das multas a eles impostas.

Análise

6.6. Antes de adentrar no mérito da questão trazida pelos recorrentes é importante frisar que o valor do dano ao erário apurado por esta Corte não serviu de fundamento para a aplicação das multas aplicadas aos recorrentes Valdir Antonucci Minto e Alexandre Lobo de Almeida, que atuaram como fiscais do contrato e foram apenados com a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.

6.7. Dessa forma, a alegação de que o dano ao erário tenha sido afastado, o que, ademais, se demonstrará a seguir não ser correta, não os aproveita.

6.8. Quanto à ausência de dano ao erário na gestão dos recorrentes Jorge Luiz Castelo de Carvalho e Artur Pereira Cunha, não assiste razão aos recorrentes. Não obstante a afirmação do perito judicial, de que mais de 70% das medições relativas ao item 01.04, superfaturado, tenha ocorrido na gestão anterior à dos recorrentes e de que o item 01.03, subfaturado, tenha sido integralmente executado após assumirem os cargos na Prefeitura Municipal de Guarulhos, os cálculos efetuados por esta Corte para a imputação dos débitos contestados estão corretos.

6.9. Nos termos do Acórdão recorrido, os citados recorrentes foram condenados pelos débitos relativos às medições ocorridas entre 24/4/2001 e 7/7/2005 (itens 9.2.3 e 9.2.5 do Acórdão 1721/2016-TCUPlenário), não havendo que se falar em imputação de responsabilidade por atos praticados na gestão finda no exercício de 2000.

6.10. A questão, por fim, resta devidamente evidenciada no seguinte trecho extraído do voto que fundamenta a deliberação recorrida (peça 124), quando o Relator a quo, Ministro Benjamin Zymler, assim se manifestou: ‘7. Ato contínuo, a Secob-3, atualmente denominada SecobEnerg, promoveu novo exame acerca da responsabilização e propôs a uniformização dos critérios usados nas medições de 12a Parcial até a 32a Complementar e nas medições de 33a Parcial até 37a Complementar, a fim de evitar imputações de débito indevidas e desproporcionais à participação dos agentes’.

6.11. Dessa forma, os dados contidos no laudo pericial não apontam qualquer erro de cálculo como suscitam os recorrentes.”

Outrossim, a teor da Súmula no 393 do STJ, a exceção de pré-executividade somente se admite nas hipóteses excepcionais de ilegitimidade de parte ou pagamento documentalmente comprovados, prescrição, decadência e outras matérias cognoscíveis de plano, ou seja, que não demanda dilação probatória.

Resta claro que a matéria de defesa trazida pelo agravante não pode ser analisada na via estreita da exceção de pré-executividade.

Pelo exposto, nego provimento ao agravo de instrumento.

Oportunamente, observadas as cautelas de estilo, baixem os autos à Vara de origem.

Intimem-se. Publique-se.

São Paulo, 16 de dezembro de 2025.

Entre a análise inicial do pedido e o julgamento do presente recurso não houve alteração substancial capaz de influir na decisão proferida, permitindo-se a adoção de tais fundamentos como razão de decidir, porquanto "reveste-se de plena legitimidade jurídico-constitucional a utilização, pelo Poder Judiciário, da técnica da motivação per relationem, que se mostra compatível com o que dispõe o art. 93, IX, da Constituição da República. A remissão feita pelo magistrado – referindo-se, expressamente, aos fundamentos (de fato e/ou de direito) que deram suporte a anterior decisão (ou, então, a pareceres do Ministério Público ou, ainda, a informações prestadas por órgão apontado como coator) – constitui meio apto a promover a formal incorporação, ao ato decisório, da motivação a que o juiz se reportou como razão de decidir" (AI 825.520 AgR-ED, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma).

Eventual alegação de impossibilidade de julgamento monocrático fica ora afastada com o julgamento dos presentes recursos.

Verificando-se que permanecem íntegros os fundamentos da decisão monocrática, impõe-se a sua manutenção.

A decisão agravada está de acordo com o disposto no art. 1.021 do CPC/2015, inclusive § 3o, baseado no princípio da dialética recursal, seguindo jurisprudência dominante, inclusive. Inexiste qualquer vício a justificar a sua reforma.

Nego provimento ao agravo interno.

É como voto.

EMENTA

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. MULTA ADMINISTRATIVA. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. ALEGAÇÃO REITERADA DE PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. TESE DE UNICIDADE DA INTERRUPÇÃO PRESCRICIONAL COM FUNDAMENTO NO ART. 202 DO CÓDIGO CIVIL. QUESTIONAMENTO ACERCA DA VALIDADE DE MÚLTIPLOS MARCOS INTERRUPTIVOS DECORRENTES DE ATOS INSTRUTÓRIOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. IMPRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO PUNITIVA E VIOLAÇÃO À DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. INOCORRÊNCIA. APLICAÇÃO DA LEI No 9.873/1999. EXISTÊNCIA DE ATOS INEQUÍVOCOS DE APURAÇÃO E DECISÕES ADMINISTRATIVAS APTAS A INTERROMPER A PRESCRIÇÃO. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo interno interposto contra decisão monocrática que negou provimento a agravo de instrumento, mantendo decisão que rejeitou exceção de pré-executividade oposta em execução de título extrajudicial fundada em acórdão do Tribunal de Contas da União que aplicou multa administrativa ao agravante.

O agravante sustenta a ocorrência de prescrição da pretensão punitiva administrativa no âmbito da tomada de contas especial instaurada pelo TCU, alegando que a decisão monocrática teria validado indevidamente sucessivos marcos interruptivos da prescrição ao longo da tramitação do processo administrativo.

Argumenta que o entendimento do Supremo Tribunal Federal imporia a aplicação do art. 202, caput, do Código Civil às pretensões sancionatórias do TCU regidas pela Lei no 9.873/1999, o que consagraria o princípio da unicidade da interrupção prescricional e impediria a interrupção da prescrição mais de uma vez.

Sustenta, ainda, que diversos atos considerados como marcos interruptivos consistiriam em meras instruções internas ou diligências genéricas incapazes de configurar medidas inequívocas de apuração da conduta individual imputada ao agravante.

Defende, por fim, que a admissão de múltiplas interrupções ao longo de quase duas décadas equivaleria a conferir caráter imprescritível à pretensão punitiva da Corte de Contas, em violação à Constituição Federal e à garantia da duração razoável do processo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em saber: (i) se a decisão monocrática incorreu em erro ao reconhecer diversos marcos interruptivos da prescrição no processo administrativo conduzido pelo TCU; (ii) se os atos instrutórios praticados no curso da tomada de contas especial configuram atos inequívocos de apuração aptos a interromper a prescrição; e (iii) se a duração do processo administrativo caracteriza prescrição da pretensão punitiva ou violação à garantia constitucional da duração razoável do processo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A pretensão punitiva administrativa no âmbito do Tribunal de Contas da União submete-se ao prazo prescricional quinquenal previsto na Lei no 9.873/1999, aplicável às ações sancionatórias da Administração Pública Federal.

O art. 2o da referida lei prevê hipóteses de interrupção da prescrição, incluindo a notificação do responsável, atos inequívocos de apuração do fato e decisões administrativas condenatórias recorríveis.

As causas de interrupção da prescrição previstas em lei especial (arts. 2o e 2o-A da Lei no 9.873/1999) não se submetem à norma geral do art. 202, caput, do Código Civil, de modo que a interrupção da prescrição intercorrente no âmbito administrativo não ocorre apenas uma vez.

No caso concreto, a análise sequencial do processo administrativo revela a prática contínua de atos instrutórios e decisórios ao longo da tramitação da tomada de contas especial, incluindo notificações, instruções técnicas, diligências e sucessivos acórdãos proferidos pelo Plenário do TCU.

Tais atos configuram medidas inequívocas de apuração dos fatos e de responsabilização administrativa, enquadrando-se nas hipóteses interruptivas previstas na Lei no 9.873/1999.

A sucessão desses atos demonstra a inexistência de inércia administrativa e afasta a alegação de prescrição da pretensão punitiva.

Também não se verifica prescrição intercorrente administrativa, uma vez que o processo não permaneceu paralisado por período superior a três anos, nos termos do art. 1o, §1o, da Lei no 9.873/1999.

A duração prolongada do procedimento administrativo, por si só, não caracteriza imprescritibilidade da pretensão punitiva nem violação à garantia da duração razoável do processo quando demonstrada a prática regular de atos voltados à apuração das irregularidades.

Permanecem, portanto, íntegros os fundamentos da decisão monocrática que afastou a prescrição e negou provimento ao agravo de instrumento, mantida por motivação per relationem.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Agravo interno não provido.

Tese de julgamento:

(i) A pretensão punitiva administrativa no âmbito do Tribunal de Contas da União submete-se ao prazo prescricional quinquenal previsto na Lei no 9.873/1999.

(ii) As causas de interrupção da prescrição previstas em lei especial (arts. 2o e 2o-A da Lei no 9.873/1999) não se submetem à norma geral do art. 202, caput, do Código Civil, razão pela qual a interrupção do prazo prescricional no processo administrativo pode ocorrer mais de uma vez.

(iii) Notificações, instruções técnicas, diligências e decisões administrativas proferidas no curso da tomada de contas especial constituem atos inequívocos de apuração do fato aptos a interromper a prescrição.

(iv) A existência de sucessivos atos processuais voltados à apuração das irregularidades afasta a caracterização de inércia administrativa e impede o reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva ou da prescrição intercorrente.

(v) A duração prolongada do processo administrativo, quando acompanhada da prática regular de atos de instrução e decisão, não implica violação automática à garantia da duração razoável do processo.

(vi) É legítima a adoção da técnica de motivação per relationem para manutenção de decisão monocrática quando inexistentes elementos aptos a justificar sua reforma.

Legislação relevante citada: Constituição Federal, art. 5o, LXXVIII; art. 37, §5o; art. 71, §3o; Código de Processo Civil, arts. 932 e 1.021; Código Civil, art. 202; Lei no 9.873/1999, arts. 1o, §1o, 2o e 2o-A.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE 636.886 (Tema 899), Rel. Min. Alexandre de Moraes; STF, MS 32.201, Rel. Min. Roberto Barroso; STF, AI 825.520 AgR-ED, Rel. Min. Celso de Mello.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Sexta Turma, por unanimidade, negou provimento ao agravo interno, nos termos do relatório e voto que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

MARISA SANTOS

Relatora do Acórdão