Tribunal: TRF3
Processo: 5006184-02.2017.4.03.6100
Classe: APELAÇÃO CÍVEL (198)
Órgão julgador: RUBENS ALEXANDRE ELIAS CALIXTO
Órgão colegiado: 3a Turma
Data de julgamento: 2026-05-11

Ementa:
Ementa

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. EMPRESA DE SEGURANÇA PRIVADA. RENOVAÇÃO DE AUTORIZAÇÃO DE FUNCIONAMENTO. EXIGÊNCIA DE QUITAÇÃO DE MULTAS ADMINISTRATIVAS. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. EXTRAPOLAÇÃO DO PODER REGULAMENTAR. SANÇÃO POLÍTICA. OFENSA À LIVRE INICIATIVA. RECURSO DESPROVIDO.I. CASO EM EXAME

Apelação interposta pela União Federal contra sentença que julgou procedente o pedido para afastar a exigência de comprovação de quitação de multas administrativas como condição para a renovação de autorização de funcionamento de empresa de segurança privada. A sentença também condenou a União ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa.

A União sustenta a legalidade da exigência, com fundamento no Decreto no 89.056/83 e na Portaria MJ/DPF no 3.233/2012, e afirma que a medida não configura meio coercitivo ilícito, por se tratar de penalidade administrativa.II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em: (i) saber se a exigência de comprovação de quitação de multas administrativas pode ser imposta como condição para a renovação da autorização de funcionamento de empresa de segurança privada; e (ii) saber se tal exigência configura exercício legítimo do poder regulamentar ou meio indireto de cobrança de crédito administrativo.III. RAZÕES DE DECIDIR

A Lei no 7.102/83 não prevê a exigência de quitação de multas administrativas como requisito para a renovação da autorização de funcionamento de empresas de segurança privada.

O Decreto no 89.056/83, ao instituir tal exigência, inovou na ordem jurídica, ao criar obrigação não prevista em lei, em violação ao art. 84, IV, da Constituição Federal. Precedentes.

O poder regulamentar deve se limitar à fiel execução da lei, sendo vedada a criação de requisitos ou restrições não estabelecidos pelo legislador.

A exigência de quitação de multas administrativas como condição para o exercício de atividade econômica configura meio indireto de cobrança de crédito público, caracterizando sanção política.

A vedação a tais medidas decorre da orientação consolidada na Súmula 70 do Supremo Tribunal Federal, cuja aplicação se estende a multas administrativas.

A medida também viola o princípio da livre iniciativa, ao impor restrição ao exercício da atividade empresarial sem respaldo legal.

A Administração dispõe de meios próprios para a cobrança de multas administrativas, como a inscrição em dívida ativa e a execução fiscal, não sendo legítima a utilização de mecanismos indiretos mais gravosos.IV. DISPOSITIVO E TESE

Apelação desprovida.

PODER JUDICIÁRIO

Tribunal Regional Federal da 3a Região

3a Turma

Avenida Paulista, 1842, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-936

https://www.trf3.jus.br/balcao-virtual

APELAÇÃO CÍVEL 198 No 5006184-02.2017.4.03.6100

RELATOR: RUBENS ALEXANDRE ELIAS CALIXTO

APELANTE: UNIÃO FEDERAL

ADVOGADO do(a) APELADO: DIOGO TELLES AKASHI - SP207534-A

APELADO: ORION VIGILANCIA E SEGURANCA S/S LTDA - ME

Inteiro teor:
236/775)

5006184-02.2017.4.03.6100

DJEN Data: 13/05/2026

ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL

3a Turma

Desembargador Federal RUBENS ALEXANDRE ELIAS CALIXTO

DJEN DATA: 13/05/2026

Julgamento: 11/05/2026

PODER JUDICIÁRIO

Tribunal Regional Federal da 3a Região

3a Turma

Avenida Paulista, 1842, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-936

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APELAÇÃO CÍVEL (198) No 5006184-02.2017.4.03.6100

RELATOR: RUBENS ALEXANDRE ELIAS CALIXTO

APELANTE: UNIÃO FEDERAL

APELADO: ORION VIGILANCIA E SEGURANCA S/S LTDA - ME

ADVOGADO do(a) APELADO: DIOGO TELLES AKASHI - SP207534-A

Ementa

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. EMPRESA DE SEGURANÇA PRIVADA. RENOVAÇÃO DE AUTORIZAÇÃO DE FUNCIONAMENTO. EXIGÊNCIA DE QUITAÇÃO DE MULTAS ADMINISTRATIVAS. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. EXTRAPOLAÇÃO DO PODER REGULAMENTAR. SANÇÃO POLÍTICA. OFENSA À LIVRE INICIATIVA. RECURSO DESPROVIDO.I. CASO EM EXAME

Apelação interposta pela União Federal contra sentença que julgou procedente o pedido para afastar a exigência de comprovação de quitação de multas administrativas como condição para a renovação de autorização de funcionamento de empresa de segurança privada. A sentença também condenou a União ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa.

A União sustenta a legalidade da exigência, com fundamento no Decreto no 89.056/83 e na Portaria MJ/DPF no 3.233/2012, e afirma que a medida não configura meio coercitivo ilícito, por se tratar de penalidade administrativa.II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em: (i) saber se a exigência de comprovação de quitação de multas administrativas pode ser imposta como condição para a renovação da autorização de funcionamento de empresa de segurança privada; e (ii) saber se tal exigência configura exercício legítimo do poder regulamentar ou meio indireto de cobrança de crédito administrativo.III. RAZÕES DE DECIDIR

A Lei no 7.102/83 não prevê a exigência de quitação de multas administrativas como requisito para a renovação da autorização de funcionamento de empresas de segurança privada.

O Decreto no 89.056/83, ao instituir tal exigência, inovou na ordem jurídica, ao criar obrigação não prevista em lei, em violação ao art. 84, IV, da Constituição Federal. Precedentes.

O poder regulamentar deve se limitar à fiel execução da lei, sendo vedada a criação de requisitos ou restrições não estabelecidos pelo legislador.

A exigência de quitação de multas administrativas como condição para o exercício de atividade econômica configura meio indireto de cobrança de crédito público, caracterizando sanção política.

A vedação a tais medidas decorre da orientação consolidada na Súmula 70 do Supremo Tribunal Federal, cuja aplicação se estende a multas administrativas.

A medida também viola o princípio da livre iniciativa, ao impor restrição ao exercício da atividade empresarial sem respaldo legal.

A Administração dispõe de meios próprios para a cobrança de multas administrativas, como a inscrição em dívida ativa e a execução fiscal, não sendo legítima a utilização de mecanismos indiretos mais gravosos.IV. DISPOSITIVO E TESE

Apelação desprovida.

PODER JUDICIÁRIO

Tribunal Regional Federal da 3a Região

3a Turma

Avenida Paulista, 1842, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-936

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APELAÇÃO CÍVEL 198 No 5006184-02.2017.4.03.6100

RELATOR: RUBENS ALEXANDRE ELIAS CALIXTO

APELANTE: UNIÃO FEDERAL

ADVOGADO do(a) APELADO: DIOGO TELLES AKASHI - SP207534-A

APELADO: ORION VIGILANCIA E SEGURANCA S/S LTDA - ME

RELATÓRIO

O EXMO. SENHOR DESEMBARGADOR FEDERAL RUBENS CALIXTO (Relator):

Trata-se de apelação interposta pela União Federal em face de sentença que julgou procedente a presente ação, para determinar que se abstenha de exigir o comprovante de quitação de multas administrativas aplicadas pelo Departamento de Polícia Federal como condição para o deferimento da revisão de autorização de funcionamento da autora. A sentença também condenou a União ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa, atualizado.

Em suas razões recursais, a apelante sustenta, em síntese, a legalidade da exigência, ao argumento de que o princípio da legalidade deve ser compreendido em sentido amplo, abrangendo atos infralegais como decretos e portarias, desde que não contrariem a lei.

Sustenta que o Decreto no 89.056/83 e a Portaria MJ/DPF no 3.233/2012 autorizam a exigência de quitação de multas como condição para renovação da autorização de funcionamento. Alega, ainda, que a exigência não configura meio coercitivo ilícito de cobrança, por não se tratar de matéria tributária, mas de penalidade administrativa, sendo legítima como mecanismo de verificação da regularidade da empresa.

Apresentadas contrarrazões.

É o relatório.

VOTO

O EXMO. SENHOR DESEMBARGADOR FEDERAL RUBENS CALIXTO (Relator):

Consoante relatado, trata-se de recurso interposto pela União em face de sentença que julgou procedente o pedido para afastar a exigência de comprovação de quitação de multas administrativas como condição para a renovação da autorização de funcionamento de empresa de segurança privada.

Pois bem.

A Lei no 7.102/83, ao disciplinar a constituição e o funcionamento das empresas de vigilância e transporte de valores, estabelece as condições essenciais para o exercício da atividade, conferindo ao Ministério da Justiça competência para autorizar, fiscalizar e revisar o funcionamento dessas empresas. Todavia, não há, no referido diploma legal, previsão de exigência de quitação de penalidades pecuniárias como requisito para a renovação da autorização de funcionamento.

Com efeito, tal exigência somente restou prevista no Decreto no 89.056/83, que, ao regulamentar a matéria, passou a condicionar a revisão anual da autorização à apresentação de comprovante de quitação de multas administrativas.

De se notar, porém, que o poder regulamentar conferido à Administração Pública tem como finalidade assegurar a fiel execução da lei, não lhe sendo dado inovar na ordem jurídica mediante a criação de obrigações ou restrições não previstas no texto legal que lhe dá suporte, sob pena de violação ao art. 84, inciso IV, da Constituição Federal.

Nesse contexto, verifica-se que o decreto regulamentar extrapolou os limites da Lei no 7.102/83, ao instituir requisito não previsto pelo legislador, circunstância que configura afronta ao princípio da legalidade. A jurisprudência desta Corte Regional é firme nesse sentido, reconhecendo que a exigência de comprovação de quitação de penalidades administrativas para fins de renovação de autorização de funcionamento não encontra fundamento na legislação de regência e representa inovação indevida no ordenamento jurídico. Confiram-se, a respeito, os seguintes julgados:

"DIREITO ADMINISTRATIVO. EMPRESA DE SEGURANÇA PRIVADA. RENOVAÇÃO DE AUTORIZAÇÃO DE FUNCIONAMENTO. EXIGÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE QUITAÇÃO DE PENAS PECUNIÁRIAS. ILEGALIDADE DO REQUISITO. EXTRAPOLAÇÃO DO PODER REGULAMENTAR. RECURSO E REMESSA OFICIAL DESPROVIDOS.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação e remessa oficial interpostas pela União contra sentença que determinou o prosseguimento do processo de renovação da autorização de funcionamento de empresa de segurança privada, independentemente da comprovação de quitação de penas pecuniárias aplicadas por transgressões administrativas, expedindo-se o novo alvará caso não existam outros óbices legais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir se a renovação da autorização de funcionamento de empresa de segurança privada pode ser condicionada à comprovação de quitação das penas pecuniárias impostas em decorrência de infrações às normas reguladoras da atividade, nos termos do art. 32, §7o, alínea "a", do Decreto n. 89.056/1983.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei n. 7.102/1983, que disciplina a segurança privada e o funcionamento das empresas especializadas, não estabelece, entre as condições para renovação da autorização, a necessidade de comprovação de quitação de multas administrativas.

4. O Decreto n. 89.056/1983, ao incluir a exigência de quitação de penas pecuniárias no art. 32, §7o, alínea "a", criou obrigação não prevista na lei, extrapolando os limites do poder regulamentar previsto no art. 84, IV, da Constituição da República.

5. O poder regulamentar deve restringir-se à fiel execução da lei, sendo vedada a criação de restrições ou requisitos não previstos no texto legal.

6. É de ser reconhecida a ilegalidade da exigência de quitação de multas administrativas e certidões de regularidade fiscal como condição para renovação da autorização de funcionamento de empresas de vigilância. Precedentes desta E. Quarta Turma.

7. A sentença não substitui a competência do Departamento de Polícia Federal para conceder a autorização de funcionamento, limitando-se a determinar o prosseguimento do processo administrativo sem o requisito ilegal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Remessa oficial e apelação desprovidas."

(TRF 3a Região, 4a Turma, ApelRemNec - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA - 0025683-38.2009.4.03.6100, Rel. Desembargadora Federal LEILA PAIVA MORRISON, julgado em 06/12/2025, DJEN DATA: 12/12/2025)

"ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUTORIZAÇÃO PARA FUNCIONAMENTO, REVISÃO OU ALTERAÇÃO DE ATOS CONSTITUTIVOS DE EMPRESAS DE CURSOS DE FORMAÇÃO E APERFEIÇOAMENTO DE VIGILANTES. COMPROVAÇÃO DE QUITAÇÃO DE MULTA ADMINISTRATIVA. EXIGÊNCIA NÃO PREVISTA NA LEI N. 7.102/1983. AUSÊNCIA DE OMISSÃO. NÍTIDO CARÁTER INFRINGENTE.

Nos termos do art. 1.022 do Código de Processo Civil, os embargos de declaração são cabíveis para esclarecer obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão de ponto ou questão sobre o qual devia se pronunciar o juiz de ofício ou a requerimento, bem assim corrigir erro material. E ainda que interpostos com a finalidade de prequestionar matéria a ser versada em eventual recurso extraordinário ou especial, devem atender aos pressupostos delineados no artigo 1.022 do CPC, pois não se prestam, por si só, a viabilizar o ingresso na instância superior.

Por sua vez, é firme a jurisprudência no âmbito do E. Superior Tribunal de Justiça, de que o magistrado não está obrigado a manifestar-se sobre todas as alegações deduzidas nos autos, nem a ater-se aos fundamentos indicados pelas partes, ou a responder um a um a todos os seus argumentos, quando já encontrado motivo suficiente para fundamentar a decisão.

A Lei no 7.102/83 que regulamenta a constituição e funcionamento das empresas particulares exploradora de serviços de vigilância e de transporte de valores, não estabelece como requisito para a expedição de licença a apresentação de certidão negativa de débitos ou a demonstração de quitação de dívidas de natureza administrativa. Assim, o Decreto no 89.056/83 (art. 32, § 7o), que regulamenta referida lei e a Portaria no no 3.233-DG/DPF, responsável por normatizar e uniformizar os procedimentos relacionados às empresas prestadoras de segurança privada, ao condicionarem a renovação dos alvarás das empresas de vigilância à comprovação do pagamento das penalidades previamente aplicadas, desbordam dos comandos da Lei no 7.102/83.

O teor da peça processual demonstra, por si só, que a embargante deseja alterar o julgado, em manifesto caráter infringente para o qual não se prestam os embargos de declaração, a não ser excepcionalmente, uma vez que seu âmbito é restrito.

Não olvide, outrossim, que no âmbito dos embargos de declaração não é possível a apreciação de erro de julgamento (error in judicando) decorrente de má apreciação de questão de fato.

Embargos de declaração rejeitados.

(TRF 3a Região, 4a Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5006948-85.2017.4.03.6100, Rel. DESEMBARGADORA FEDERAL MARLI MARQUES FERREIRA, julgado em 26/04/2021, Intimação via sistema DATA: 27/04/2021)

"AÇÃO ORDINÁRIA. RENOVAÇÃO DE ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO. EMPRESA DE VIGILÂNCIA. EXIGÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE QUITAÇÃO DE MULTAS ADMINISTRATIVAS. APELAÇÃO DA UNIÃO E REMESSA OFICIAL IMPROVIDAS.

- A exigência de comprovante de quitação de multas aplicadas à autora, empresa de prestação de serviços de segurança privada, nos termos do no artigo 32, § 7o, "a", do Decreto n.o 89.056/83, não encontra fundamento na Lei Federal n.o 7.102/83. Precedente.

- Apelação da União e remessa oficial improvidas."

(TRF 3a Região, 4a Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5008599-55.2017.4.03.6100, Rel. Desembargadora Federal MONICA AUTRAN MACHADO NOBRE, julgado em 03/06/2022, DJEN DATA: 20/06/2022)

Ademais, fato é que a exigência em análise revela-se materialmente ilegítima, por configurar meio indireto de cobrança de crédito decorrente de multa administrativa. Com efeito, ao condicionar a continuidade do exercício de atividade econômica à quitação de débitos, a Administração acaba por impor restrição desproporcional e inadequada, que se aproxima das denominadas sanções políticas, repudiadas pelo ordenamento jurídico.

Registre-se que a circunstância de se tratar de multa administrativa, e não de tributo, não afasta a incidência da orientação consolidada na Súmula 70 do C. Supremo Tribunal Federal, uma vez que a ratio subjacente a referido enunciado consiste na vedação ao emprego de medidas coercitivas que impeçam ou dificultem o exercício de atividade econômica como forma de compelir o administrado ao adimplemento de obrigações. A jurisprudência, inclusive, tem reconhecido a aplicabilidade desse entendimento a hipóteses análogas, envolvendo exigências administrativas desprovidas de respaldo legal e utilizadas como instrumento indireto de cobrança.

De igual modo, a exigência impugnada vulnera o princípio da livre iniciativa, previsto no art. 170 da Constituição Federal, na medida em que impede o regular exercício da atividade empresarial sem fundamento legal adequado.

Ressalte-se, por oportuno, que o ordenamento jurídico já dispõe de meios próprios para a cobrança de multas administrativas, notadamente a inscrição em dívida ativa e a consequente execução fiscal, não sendo legítima a adoção de mecanismos indiretos e mais gravosos.

Destarte, de rigor o improvimento do recurso interposta, devendo ser mantido o provimento recorrido.

Em consequência, e à vista do quanto disposto no art. 85, §11, do CPC/2015, majoro os honorários advocatícios em 10% sobre o valor originariamente arbitrado na sentença.

Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO à apelação interposta, nos termos da fundamentação supra.

É o voto.

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. EMPRESA DE SEGURANÇA PRIVADA. RENOVAÇÃO DE AUTORIZAÇÃO DE FUNCIONAMENTO. EXIGÊNCIA DE QUITAÇÃO DE MULTAS ADMINISTRATIVAS. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. EXTRAPOLAÇÃO DO PODER REGULAMENTAR. SANÇÃO POLÍTICA. OFENSA À LIVRE INICIATIVA. RECURSO DESPROVIDO.I. CASO EM EXAME

Apelação interposta pela União Federal contra sentença que julgou procedente o pedido para afastar a exigência de comprovação de quitação de multas administrativas como condição para a renovação de autorização de funcionamento de empresa de segurança privada. A sentença também condenou a União ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa.

A União sustenta a legalidade da exigência, com fundamento no Decreto no 89.056/83 e na Portaria MJ/DPF no 3.233/2012, e afirma que a medida não configura meio coercitivo ilícito, por se tratar de penalidade administrativa.II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em: (i) saber se a exigência de comprovação de quitação de multas administrativas pode ser imposta como condição para a renovação da autorização de funcionamento de empresa de segurança privada; e (ii) saber se tal exigência configura exercício legítimo do poder regulamentar ou meio indireto de cobrança de crédito administrativo.III. RAZÕES DE DECIDIR

A Lei no 7.102/83 não prevê a exigência de quitação de multas administrativas como requisito para a renovação da autorização de funcionamento de empresas de segurança privada.

O Decreto no 89.056/83, ao instituir tal exigência, inovou na ordem jurídica, ao criar obrigação não prevista em lei, em violação ao art. 84, IV, da Constituição Federal. Precedentes.

O poder regulamentar deve se limitar à fiel execução da lei, sendo vedada a criação de requisitos ou restrições não estabelecidos pelo legislador.

A exigência de quitação de multas administrativas como condição para o exercício de atividade econômica configura meio indireto de cobrança de crédito público, caracterizando sanção política.

A vedação a tais medidas decorre da orientação consolidada na Súmula 70 do Supremo Tribunal Federal, cuja aplicação se estende a multas administrativas.

A medida também viola o princípio da livre iniciativa, ao impor restrição ao exercício da atividade empresarial sem respaldo legal.

A Administração dispõe de meios próprios para a cobrança de multas administrativas, como a inscrição em dívida ativa e a execução fiscal, não sendo legítima a utilização de mecanismos indiretos mais gravosos.IV. DISPOSITIVO E TESE

Apelação desprovida.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Terceira Turma, por unanimidade, negou provimento à apelação, nos termos do relatório e voto que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

RUBENS CALIXTO

Relator do Acórdão