Tribunal: TRF3
Processo: 5001259-54.2017.4.03.6102
Classe: APELAÇÃO CÍVEL (198)
Órgão julgador: ANDRE NABARRETE NETO
Órgão colegiado: 4a Turma
Data de julgamento: 2026-05-11

Ementa:
Ementa

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE DE FREQUÊNCIA BIOMÉTRICO DE PROFISSIONAIS DA SAÚDE. TRANSPARÊNCIA E PUBLICIDADE NO ÂMBITO DO SUS. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. DESPROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta contra sentença que, em ação civil pública, julgou procedentes os pedidos para impor ao município obrigações de fazer consistentes na implantação de controle eletrônico biométrico de frequência dos profissionais da saúde vinculados ao SUS, na divulgação de informações sobre jornadas e locais de atendimento, no fornecimento de certidão de não atendimento aos usuários, na disponibilização dos registros de frequência e na adoção de rotinas de fiscalização, sob pena de multa diária.

O apelante sustenta ausência de interesse de agir do Ministério Público Federal, ofensa ao princípio da separação dos poderes, inexistência de irregularidades, limitação de recursos públicos e excesso das astreintes, com pedido subsidiário de redução ou fixação de teto e ampliação do prazo para cumprimento.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há quatro questões em discussão: (i) saber se há ausência de interesse de agir do Ministério Público Federal; (ii) saber se as obrigações impostas configuram ingerência indevida do Poder Judiciário em políticas públicas municipais; (iii) saber se restou comprovado o descumprimento das recomendações ministeriais e a necessidade das medidas impostas; e (iv) saber se as astreintes fixadas são excessivas ou devem ser limitadas ou revistas.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O Ministério Público detém legitimidade para promover ação civil pública em defesa da ordem jurídica e de interesses difusos e coletivos, inclusive para assegurar a observância dos princípios da administração pública e a adequada prestação de serviços de saúde. A controvérsia acerca da existência de irregularidades insere-se no mérito.

As obrigações impostas decorrem dos princípios da publicidade, da eficiência e do direito à informação, bem como das diretrizes do SUS. A exigência de divulgação de horários, identificação de profissionais, fornecimento de certidão de não atendimento e disponibilização de registros atende à legislação de regência e não caracteriza violação ao art. 2o da CF/1988.

A implantação de controle eletrônico biométrico de frequência encontra respaldo em normas do Ministério da Saúde e visa assegurar assiduidade e transparência na prestação do serviço público de saúde. Não se trata de escolha discricionária, mas de medida voltada à concretização do direito fundamental à saúde.

Os autos demonstram reiteradas solicitações ministeriais desde 2014 e sucessivas prorrogações de prazo sem comprovação efetiva do cumprimento das recomendações. Restou atendido o ônus probatório do autor, nos termos do art. 373, inc. I, do CPC.

A multa diária fixada em R$ 1.000,00 mostra-se adequada e proporcional. Houve lapso temporal superior a dois anos entre as recomendações e a propositura da ação, bem como descumprimento de tutela antecipada.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Preliminar rejeitada. Apelação desprovida.

Tese de julgamento: “1. O Ministério Público possui interesse de agir para ajuizar ação civil pública destinada a assegurar a observância dos princípios da publicidade e da eficiência na prestação de serviços de saúde no âmbito do SUS. 2. A determinação judicial de implantação de controle biométrico de frequência e de medidas de transparência não viola a separação dos poderes quando visa concretizar o direito fundamental à saúde e assegurar o cumprimento de normas legais. 3. É legítima a fixação de astreintes proporcionais para garantir o cumprimento de obrigações de fazer impostas à administração pública.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2o, 5o, XXXIII, 37, caput, 127, 129, III e 198; CPC, arts. 373, inc. I, 485, VI e 537; Lei no 8.080/1990, art. 7o.

Jurisprudência relevante citada: TRF 3a Região, ApelRemNec 5001548-50.2019.4.03.6123, Rel. Des. Fed. Giselle de Amaro e França, 6a Turma, j. 30.01.2026.

PODER JUDICIÁRIO

Tribunal Regional Federal da 3a Região

4a Turma

Avenida Paulista, 1842, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-936

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APELAÇÃO CÍVEL 198 No 5001259-54.2017.4.03.6102

RELATOR: ANDRE NABARRETE NETO

APELANTE: MUNICIPIO DE BATATAIS

ADVOGADO do(a) APELANTE: CELSO AUGUSTO DE OLIVEIRA SANTOS - SP247612-A

ADVOGADO do(a) APELANTE: MATHEUS FARACO ZANETTI - SP284949-A

APELADO: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - PR/SP

FISCAL DA LEI: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - PR/SP

Inteiro teor:
37/775)

5001259-54.2017.4.03.6102

Intimação via sistema Data: 12/05/2026

ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL

4a Turma

Desembargador Federal ANDRE NABARRETE NETO

Intimação via sistema DATA: 12/05/2026

Julgamento: 11/05/2026

PODER JUDICIÁRIO

Tribunal Regional Federal da 3a Região

4a Turma

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APELAÇÃO CÍVEL (198) No 5001259-54.2017.4.03.6102

RELATOR: ANDRE NABARRETE NETO

APELANTE: MUNICIPIO DE BATATAIS

ADVOGADO do(a) APELANTE: CELSO AUGUSTO DE OLIVEIRA SANTOS - SP247612-A

ADVOGADO do(a) APELANTE: MATHEUS FARACO ZANETTI - SP284949-A

APELADO: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - PR/SP

Ementa

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE DE FREQUÊNCIA BIOMÉTRICO DE PROFISSIONAIS DA SAÚDE. TRANSPARÊNCIA E PUBLICIDADE NO ÂMBITO DO SUS. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. DESPROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta contra sentença que, em ação civil pública, julgou procedentes os pedidos para impor ao município obrigações de fazer consistentes na implantação de controle eletrônico biométrico de frequência dos profissionais da saúde vinculados ao SUS, na divulgação de informações sobre jornadas e locais de atendimento, no fornecimento de certidão de não atendimento aos usuários, na disponibilização dos registros de frequência e na adoção de rotinas de fiscalização, sob pena de multa diária.

O apelante sustenta ausência de interesse de agir do Ministério Público Federal, ofensa ao princípio da separação dos poderes, inexistência de irregularidades, limitação de recursos públicos e excesso das astreintes, com pedido subsidiário de redução ou fixação de teto e ampliação do prazo para cumprimento.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há quatro questões em discussão: (i) saber se há ausência de interesse de agir do Ministério Público Federal; (ii) saber se as obrigações impostas configuram ingerência indevida do Poder Judiciário em políticas públicas municipais; (iii) saber se restou comprovado o descumprimento das recomendações ministeriais e a necessidade das medidas impostas; e (iv) saber se as astreintes fixadas são excessivas ou devem ser limitadas ou revistas.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O Ministério Público detém legitimidade para promover ação civil pública em defesa da ordem jurídica e de interesses difusos e coletivos, inclusive para assegurar a observância dos princípios da administração pública e a adequada prestação de serviços de saúde. A controvérsia acerca da existência de irregularidades insere-se no mérito.

As obrigações impostas decorrem dos princípios da publicidade, da eficiência e do direito à informação, bem como das diretrizes do SUS. A exigência de divulgação de horários, identificação de profissionais, fornecimento de certidão de não atendimento e disponibilização de registros atende à legislação de regência e não caracteriza violação ao art. 2o da CF/1988.

A implantação de controle eletrônico biométrico de frequência encontra respaldo em normas do Ministério da Saúde e visa assegurar assiduidade e transparência na prestação do serviço público de saúde. Não se trata de escolha discricionária, mas de medida voltada à concretização do direito fundamental à saúde.

Os autos demonstram reiteradas solicitações ministeriais desde 2014 e sucessivas prorrogações de prazo sem comprovação efetiva do cumprimento das recomendações. Restou atendido o ônus probatório do autor, nos termos do art. 373, inc. I, do CPC.

A multa diária fixada em R$ 1.000,00 mostra-se adequada e proporcional. Houve lapso temporal superior a dois anos entre as recomendações e a propositura da ação, bem como descumprimento de tutela antecipada.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Preliminar rejeitada. Apelação desprovida.

Tese de julgamento: “1. O Ministério Público possui interesse de agir para ajuizar ação civil pública destinada a assegurar a observância dos princípios da publicidade e da eficiência na prestação de serviços de saúde no âmbito do SUS. 2. A determinação judicial de implantação de controle biométrico de frequência e de medidas de transparência não viola a separação dos poderes quando visa concretizar o direito fundamental à saúde e assegurar o cumprimento de normas legais. 3. É legítima a fixação de astreintes proporcionais para garantir o cumprimento de obrigações de fazer impostas à administração pública.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2o, 5o, XXXIII, 37, caput, 127, 129, III e 198; CPC, arts. 373, inc. I, 485, VI e 537; Lei no 8.080/1990, art. 7o.

Jurisprudência relevante citada: TRF 3a Região, ApelRemNec 5001548-50.2019.4.03.6123, Rel. Des. Fed. Giselle de Amaro e França, 6a Turma, j. 30.01.2026.

PODER JUDICIÁRIO

Tribunal Regional Federal da 3a Região

4a Turma

Avenida Paulista, 1842, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-936

https://www.trf3.jus.br/balcao-virtual

APELAÇÃO CÍVEL 198 No 5001259-54.2017.4.03.6102

RELATOR: ANDRE NABARRETE NETO

APELANTE: MUNICIPIO DE BATATAIS

ADVOGADO do(a) APELANTE: CELSO AUGUSTO DE OLIVEIRA SANTOS - SP247612-A

ADVOGADO do(a) APELANTE: MATHEUS FARACO ZANETTI - SP284949-A

APELADO: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - PR/SP

FISCAL DA LEI: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - PR/SP

RELATÓRIO

Apelação interposta pelo Município da Estância Turística de Batatais/SP (Id 136104689) contra sentença que, em sede de ação civil pública, foi proferida nos seguintes termos (Id 136104683):

[...]

Ante o exposto, declaro a procedência dos pedidos iniciais, para determinar ao réu que:

(1) implante controle eletrônico de frequência (biométrico) para todos os servidores da área da saúde, notadamente os profissionais odontólogos e médicos, bem como sistema de responsabilização dos servidores que não cumprirem adequadamente a jornada de trabalho devida;

(2) comunique formalmente (ofício circular) aos profissionais de saúde (médicos e dentistas) ligados ao SUS, acerca da obrigatoriedade de se submeterem ao controle da jornada de trabalho através do registro eletrônico do ponto;

(3) disponibilize, em sítio da Prefeitura Municipal, na rede mundial de computadores (internet), de informações atualizadas do local e horário completo de atendimento dos médicos e odontólogos que ocupem cargos públicos vinculados, de qualquer modo, ao Sistema Único de Saúde;

(4) garanta, em cada unidade, a todos os usuários do Sistema Único de Saúde não atendidos quanto ao serviço solicitado, o fornecimento de certidão ou documento equivalente, no qual conste nome do usuário, unidade de saúde, data, hora e motivo da recusa de atendimento, sempre que assim solicitarem;

(5) instale, em local visível das salas de recepção de todas as unidades públicas de saúde, inclusive hospitais públicos, unidades de pronto atendimento, postos de saúde, postos do programa “Saúde da Família” e outras eventualmente existentes, quadros que informem ao usuário, de forma clara e objetiva, o nome de todos os médicos e odontólogos em exercício na unidade naquele dia, sua especialidade e o horário de início e de término da jornada de trabalho de cada um deles;

(6) disponibilize, para consulta de qualquer cidadão, o registro de frequência dos profissionais que ocupem cargos públicos vinculados, de qualquer modo, ao Sistema Único de Saúde; e

(7) estabeleça as necessárias rotinas administrativas destinadas a fiscalizar o cumprimento dos itens acima, sob pena de responsabilidade pelas ilegalidades que vierem a ocorrer.

Essas medidas já foram determinadas pela decisão antecipatória e, até o presente, o município réu e o respectivo prefeito não demonstraram o seu cumprimento.

P. R. I. O município réu e o respectivo prefeito deverão comprovar o pleno cumprimento da decisão antecipatória em até 30 dias, sob pena de consolidação da multa prevista na referida decisão, pela qual ambos são responsáveis.

[...]

Sustenta o apelante, em síntese, que:

a) preliminarmente, a demanda deve ser extinta por falta de interesse de agir, eis que, diante do que foi apurado, não ficou devidamente caracterizada a existência de vicissitudes no controle de frequência que adota e não cabe ao recorrido a propositura com o fito de obrigar a implantar e regulamentar normativas internas de competência exclusiva do Poder Executivo;

b) no mérito:

b.1) há interferência no princípio da separação dos três poderes (artigo 2o da Constituição Federal), já que os pedidos do recorrido referem-se de forma direta às decisões de políticas públicas do município, ao qual a Lei Maior atribui a prerrogativa (dever-poder) de organizar as questões de interesse local (artigos 29 e 30) e a competência de cuidar da saúde pública e assistência pública (artigo 23, inciso II);

b.2) sua Lei Orgânica estabelece suas competências privativas, entre elas: prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população (artigo 6o, inciso II);

b.3) a documentação juntada demonstra que já adotou todas as providências necessárias ao efetivo controle de todos os seus funcionários da pasta da Saúde, além do que não ficou demonstrada no inquérito civil n° 1.34.010.000660/2014-41 irregularidade ou fraude no sistema adotado, de modo que não há razão para que haja a substituição pelo sistema biométrico, especialmente considerado que não há qualquer comprovação de ineficiência das medidas adotadas ou de relação causa/consequência de suposta falta ou de eventual mal atendimento, o que necessariamente precisaria estar demonstrado e era ônus do autor (artigo 373, inciso I, do Código de Processo Civil);

b.4) os recursos públicos são finitos e não há dinheiro suficiente para que possa adimplir todas as suas demandas, motivo pelo qual deve analisar quais as necessidades prementes e onde o recurso deve ser devidamente alocado, decisão exclusiva do ente e não do Judiciário. Atualmente, os esforços são todos envidados ao combate contra o COVID-19 e é necessário que possa ter a plena liberdade de decidir acerca das alocações de recursos financeiros para as áreas e setores emergenciais;

c) quanto às astreintes:

c.1) não são razoáveis e oneram ainda mais a administração, o que põe em segundo plano o interesse social, em virtude de mais um gasto desnecessário (e de grande vulto) do erário, além do que foi fixado o valor de R$ 1.000,00 (dois mil reais) [sic] por dia de descumprimento, sem a fixação de um limite, que é indispensável;

c.2) comprovou a adoção de todas as medidas executivas e fiscalizatórias no que toca à jornada e controle de horários dos funcionários ligados à pasta da Saúde e inexiste qualquer prova ou elemento de convicção em sentido contrário, o que atesta o adimplemento da medida pelo ente municipal. Deve ser aplicado, portanto, o artigo 537 do CPC;

c.3) as astreintes devem ser afastadas e, no máximo, devem ser atribuídas alternativas para o eventual descumprimento da ordem judicial ou reduzidas, conforme os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, para que a multa diária tenha contornos corretos e justos;

c.4) diante da situação excepcional de pandemia, o prazo para o cumprimento das medidas deve ser aumentado e não pode ser inferior a 180 dias, a fim de se preservar o interesse público.

Pleiteia o provimento do apelo, a fim de (Id 136104689):

[...]

b) extinguir a demanda, sem resolução de mérito, em razão da falta de interesse de agir, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil;

c) no caso de entendimento da inexistência de falta de interesse de agir (hipótese admitida ad argumentandum tantum), reformar a r. sentença, julgando a presente Ação Civil Pública IMPROCEDENTE EM SUA TOTALIDADE, isentando o Recorrente das sanções e exigências impostas pelo Douto Juízo monocrático quando da prolação da r. decisão de primeiro grau;

d) alternativamente, no caso de manutenção da r. sentença em sua questão principal (tese admitida apenas por argumentação), extirpar ou diminuir o valor arbitrado em relação às astreintes, bem como fixar a elas um limite (teto), conforme os parâmetros da proporcionalidade, além de determinar a sua reversão para algum Conselho de gestão municipal.

e) entendendo ainda haver alguma obrigação a ser cumprida,autorizar o prolongamento do prazo para o cumprimento das medidas (não inferior a 180 dias), objetivando-se atender ao interesse público primário;

[...]

Contrarrazões apresentadas pelo Ministério Público Federal (Id 136104703).

O Ministério Público Federal que oficia no 2o grau opinou seja desprovido o apelo (Id 137583397).

É o relatório.

[CB]

VOTO

Ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal contra o Município da Estância Turística de Batatais/SP com o objetivo de impor-lhe obrigações de fazer (inicial: Id 136104425). A sentença julgou procedentes os pedidos nos seguintes termos (Id 136104683):

Ante o exposto, declaro a procedência dos pedidos iniciais, para determinar ao réu que:

(1) implante controle eletrônico de frequência (biométrico) para todos os servidores da área da saúde, notadamente os profissionais odontólogos e médicos, bem como sistema de responsabilização dos servidores que não cumprirem adequadamente a jornada de trabalho devida;

(2) comunique formalmente (ofício circular) aos profissionais de saúde (médicos e dentistas) ligados ao SUS, acerca da obrigatoriedade de se submeterem ao controle da jornada de trabalho através do registro eletrônico do ponto;

(3) disponibilize, em sítio da Prefeitura Municipal, na rede mundial de computadores (internet), de informações atualizadas do local e horário completo de atendimento dos médicos e odontólogos que ocupem cargos públicos vinculados, de qualquer modo, ao Sistema Único de Saúde;

(4) garanta, em cada unidade, a todos os usuários do Sistema Único de Saúde não atendidos quanto ao serviço solicitado, o fornecimento de certidão ou documento equivalente, no qual conste nome do usuário, unidade de saúde, data, hora e motivo da recusa de atendimento, sempre que assim solicitarem;

(5) instale, em local visível das salas de recepção de todas as unidades públicas de saúde, inclusive hospitais públicos, unidades de pronto atendimento, postos de saúde, postos do programa “Saúde da Família” e outras eventualmente existentes, quadros que informem ao usuário, de forma clara e objetiva, o nome de todos os médicos e odontólogos em exercício na unidade naquele dia, sua especialidade e o horário de início e de término da jornada de trabalho de cada um deles;

(6) disponibilize, para consulta de qualquer cidadão, o registro de frequência dos profissionais que ocupem cargos públicos vinculados, de qualquer modo, ao Sistema Único de Saúde; e

(7) estabeleça as necessárias rotinas administrativas destinadas a fiscalizar o cumprimento dos itens acima, sob pena de responsabilidade pelas ilegalidades que vierem a ocorrer.

Essas medidas já foram determinadas pela decisão antecipatória e, até o presente, o município réu e o respectivo prefeito não demonstraram o seu cumprimento.

P. R. I. O município réu e o respectivo prefeito deverão comprovar o pleno cumprimento da decisão antecipatória em até 30 dias, sob pena de consolidação da multa prevista na referida decisão, pela qual ambos são responsáveis.

O município apelou. O Parquet federal relatou que instaurou o inquérito civil no 1.34.010.000660/2014-41 por meio do qual encaminhou ao município réu diversos ofícios – o primeiro deles em 14/11/2014 – relacionados à obtenção de específicas informações ligadas à transparência e à probidade na prestação do serviço de saúde por profissionais atuantes no Sistema Único de Saúde – SUS. Esclareceu que por vezes teve algumas respostas sem documentação comprobatória da efetiva implementação das recomendações e por meio das quais foram solicitadas dilações de prazos, todas descumpridas, de modo que, em 7/6/2017, distribuiu a ação para obrigá-lo, especialmente, a restabelecer o regime de carga horária no cumprimento da jornada de trabalho de médicos e odontólogos que prestem serviços no SUS local, regime a ser seguido por todos os servidores da área da saúde, e garantir o implemento de mecanismos de controle que inibam irregularidades nos serviços executados pelo SUS, a fim de propiciar aos seus usuários a efetiva fiscalização sobre a qualidade da prestação dos serviços, com espeque na informação/publicidade que deve ser dada aos atos da administração.

I Preliminar

Preliminarmente, alega o apelante que a demanda deve ser extinta por falta de interesse de agir, eis que, diante do que foi apurado, não ficou devidamente caracterizada a existência de vicissitudes no controle de frequência que adota no âmbito do SUS e não cabe ao MPF a propositura com a finalidade de obrigar a implantar e regulamentar normativas internas de competência exclusiva do Poder Executivo.

Acerca do Ministério Público e no que interessa a este feito, dispõe a Constituição Federal:

Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:

[...]

III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

[...]

Nesses termos, sobre a questão, afirma o MPF que (Id 136104703 – pág. 3):

[...] busca assegurar o devido cumprimento dos preceitos constitucionais que estabelecem os princípios da administração pública, bem como da legislação federal, por parte do município demandado. Nesse sentido, este Parquet atua em favor da sociedade, enquanto grupo difuso de pessoas, maior interessada na observância dos princípios da eficiência, da moralidade, razoabilidade e da legalidade, no que concerne à prestação de serviços públicos.

Portanto, amparado por seu conhecimento técnico e sua condição, o Parquet desempenha plenamente suas funções institucionais de defesa e representação do cidadão quando age no sentido de coibir imoralidades no âmbito da administração pública que venham prejudicar a coletividade, como ocorre no casos dos autos.

[...]

As obrigações de fazer que o MPF pretende sejam impostas ao município são todas relacionadas à prestação de serviços de saúde pública no âmbito do SUS, de modo que é inegável seu interesse de agir na demanda. Já no que tange à caracterização ou não de irregularidades, é matéria relativa ao mérito.

II Mérito

Na inicial da ação, o MPF aponta as obrigações que pretende sejam impostas ao município e justifica-as (Id 136104425 – págs. 7/10):

[...]

3.1. Do fornecimento de certidão negativa de atendimento

Constou da Recomendação no 103/2014 que o MUNICÍPIO DE BATATAIS/SP deveria garantir, a todos os usuários do SUS não atendidos, sempre que assim solicitassem, o fornecimento de certidão ou documento equivalente, em conformidade com as especificações previstas nos itens “a” e “b” da mencionada recomendação.

Quanto a este ponto, ao se pronunciar, o MUNICÍPIO DE BATATAIS/SP (fl. 582 – volume II), contemplando considerações tecidas pela Secretária Municipal de Saúde, informou que fornece a certidão, porém não comprovou tal informação.

A resposta ofertada deveria vir acompanhada com cópia da certidão de não atendimento, a fim de comprovar sua utilização nas unidades de atendimento do Sistema Único de Saúde.

A obrigação que recaía sobre o MUNICÍPIO DE BATATAIS/SP por força da Recomendação no 103/2014 era de fornecer certidão negativa de atendimento ao munícipe que não lograra ser atendido pelo serviço público de saúde, de modo equânime, em todas as unidades de atendimento, bem como implementar fiscalizações rotineiras para acompanhar o cumprimento de tal medida.

Como se pode claramente aferir das informações prestadas pela Secretaria Municipal de Saúde, o MUNICÍPIO DE BATATAIS/SP sequer comprovou a existência da certidão de não atendimento. Além disso, não consta em nenhuma das informações prestadas a implementação de fiscalização rotineira para acompanhar o cumprimento da medida.

Assim, justamente por não comprovar a implementação, o requerido deve ser demandado em Juízo, já que é inolvidável que o inteiro teor da Recomendação no 103/2014 não foi cumprido e a irregularidade foi perpetrada.

3.2. Da implementação do registro eletrônico de frequência para todos os profissionais de saúde ao SUS

A Recomendação no 102/2014, no item “a”, trouxe a determinação que vem enfrentando entraves e resistência na maioria dos municípios brasileiros fiscalizados: a instalação e o regular funcionamento de registro eletrônico de frequência dos profissionais de saúde vinculados ao Sistema Único de Saúde.

No caso vertente, destacam-se especialmente os médicos e odontólogos contratados, entrementes, todos os profissionais de saúde, sem exceção, que prestam serviços públicos por intermédio do SUS, devem registrar eletronicamente ou biometricamente sua frequência.

O MUNICÍPIO DE BATATAIS/SP inexoravelmente descumpriu tal determinação, conforme as informações prestadas.

Por meio do ofício de fls. 55/56, o município solicitou, na data de 24.06.2015, que fosse concedido o prazo de 180 dias para a finalização de licitação destinada à aquisição e instalação dos pontos eletrônicos de frequência de todos os servidores públicos vinculados ao SUS, bem como para apresentar documentos comprobatórios dos procedimentos adotados.

Em 26.01.2016, o município informou que após cumprir todas as formalidades legais teve parecer contrário da Procuradoria Municipal, e cancelou o processo licitatório para a aquisição e instalação dos pontos eletrônicos. Esclareceu, ainda, que em 25.01.2016 um novo processo licitatório teria se iniciado.

Em 23.06.2016 esta Procuradoria da República encaminhou ofício à Prefeitura Municipal de Batatais/SP requerendo a comprovação de instalação e funcionamento dos relógios de controle de ponto dos servidores da área de saúde (fl. 127 – volume I). Após duas reiterações (fls. 132 e 137), o a Prefeitura informou ocorreu um (outro) imprevisto, e seria necessário que se abrisse um novo processo licitatório para a aquisição de materiais e cabos de conexão eletrônicos (fls. 241/242 – volume II), em razão da necessidade de instalações elétricas dos registros de ponto.

Instado por esta Procuradoria da República, em 11.04.2017, a se manifestar acerca da instalação do registro de ponto dos profissionais de saúde, a Secretaria Municipal de Saúde do Município de Batatais solicitou novo prazo de 90 dias para a conclusão do processo licitatório e a instalação nos locais indicados.

Desse modo, a despeito de ter recebido a Recomendação no 102 no ano de 2014, e tendo informado por diversas vezes que estava viabilizando a instalação dos pontos eletrônicos, optou o MUNICÍPIO DE BATATAIS/SP por postergar a referida instalação, trazendo sempre um motivo impeditivo para o cumprimento da Recomendação Ministerial.

Ante tal quadro, notadamente na busca de uma ação preventiva, resta ao MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL se valer das vias judiciais para compelir o requerido a cumprir fidedignamente os normativos que regem o tema, bem como os termos das recomendações que lhe foram direcionadas, o que se almeja com a presente demanda.

3.3. Da disponibilização em sítio eletrônico do local e do horário do atendimento dos médicos e odontólogos vinculados ao SUS e a instalação de quadros informando ao usuário o nome de todos os médicos e odontólogos em exercício na unidade, sua especialidade e o horário de início e de término da jornada de trabalho de cada um deles, bem como informando que o registro de frequência dos profissionais estaria disponível para consulta de qualquer cidadão

O item “d” da Recomendação no 102/2014 determinou, no prazo de 60 (sessenta) dias, a disponibilização, na internet, do local e do horário de atendimento dos médicos e odontólogos que realizem serviços públicos vinculados, de qualquer modo, ao Sistema Único de Saúde.

Foi efetuada recente pesquisa no sítio do requerido2 , cujo resultado foi carreado ao relatório da última inspeção realizada e, até a presente data, a citada divulgação não fora providenciada. No site do município consta uma página referente à Secretaria Municipal de Saúde, onde há apenas algumas notas referentes à Secretaria, inserindo e-mail e números de telefones, mas não há escala médica e odontológica.

No que se refere à instalação dos quadros informativos com o nome dos profissionais de saúde bem como o horário de atendimento na respectiva unidade, tem-se que o município limitou-se a informar que realizou a instalação dos quadros de aviso. Ocorre que esta Procuradoria da República solicitou, em todos os ofícios encaminhados, documentos comprobatórios (como fotos, por exemplo) do cumprimento deste item da Recomendação. Dessa forma, em nenhum momento, restou demonstrado pelo município de Batatais o a implementação efetiva dos referidos quadros de aviso.

3.4. Da adoção de rotinas visando à fiscalização do cumprimento das recomendações

Todas as 02 (duas) Recomendações ministeriais contêm determinação de estabelecimento de rotinas destinadas a fiscalizar o cumprimento delas, sob pena de responsabilidade pelas ilegalidades que vierem a ocorrer (item “e” da Recomendação no 102/2014 e item “c” da Recomendação no 103/2014).

Obviamente, mediante tudo quanto fora exposto nos tópicos “3.1.” a “3.4.”, em virtude das falhas neles declinadas, a rotina de fiscalização do cumprimento dos itens das 02 (duas) Recomendações foi precariamente adotada, mostrando-se assaz ineficaz, somando-se esta irregularidade às demais. 2 http://www.batatais.sp.gov.br/?page_id=65

Obviamente, mediante tudo quanto fora exposto nos tópicos “3.1.” a “3.4.”, em virtude das falhas neles declinadas, a rotina de fiscalização do cumprimento dos itens das 02 (duas) Recomendações foi precariamente adotada, mostrando-se assaz ineficaz, somando-se esta irregularidade às demais. 2 http://www.batatais.sp.gov.br/?page_id=65

[...]

O apelante entende que tais pretensões configuram ingerência em sua administração e violação ao princípio da separação dos três poderes (artigo 2o da Constituição Federal), já que os pedidos referem-se de forma direta às decisões de políticas públicas do município, ao qual a Lei Maior atribui a prerrogativa (dever-poder) de organizar as questões de interesse local (artigos 29 e 30) e a competência de cuidar da saúde pública e assistência pública (artigo 23, inciso II), além do que sua Lei Orgânica estabelece suas competências privativas, entre elas: prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população (artigo 6o, inciso II). Não lhe assiste razão. Dispõe o artigo 198 da CF:

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: (Vide ADPF 672)

I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;

II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;

III - participação da comunidade.

[...]

Em consonância com tais diretrizes, a Lei no 8.080/1990 prevê:

Art. 7o As ações e serviços públicos de saúdee os serviços privados contratados ou conveniados que integram o Sistema Único de Saúde (SUS), são desenvolvidos de acordo com as diretrizes previstas no art. 198 da Constituição Federal, obedecendo ainda aos seguintes princípios:

I - universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência;

II - integralidade de assistência, entendida como conjunto articulado e contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema;

III - preservação da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade física e moral;

IV - igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de qualquer espécie;

V - direito à informação, às pessoas assistidas, sobre sua saúde;

VI - divulgação de informações quanto ao potencial dos serviços de saúde e a sua utilização pelo usuário;

VII - utilização da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a alocação de recursos e a orientação programática;

VIII - participação da comunidade;

IX - descentralização político-administrativa, com direção única em cada esfera de governo:

a) ênfase na descentralização dos serviços para os municípios;

b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde;

X - integração em nível executivo das ações de saúde, meio ambiente e saneamento básico;

XI - conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na prestação de serviços de assistência à saúde da população;

XII - capacidade de resolução dos serviços em todos os níveis de assistência; e

XIII - organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de meios para fins idênticos.

XIV – organização de atendimento público específico e especializado para mulheres e vítimas de violência doméstica em geral, que garanta, entre outros, atendimento, acompanhamento psicológico e cirurgias plásticas reparadoras, em conformidade com a Lei no 12.845, de 1o de agosto de 2013. (Redação dada pela Lei no 13.427, de 2017)

XV – proteção integral dos direitos humanos de todos os usuários e especial atenção à identificação de maus-tratos, de negligência e de violência sexual praticados contra crianças e adolescentes. (Incluído pela Lei no 14.679, de 2023)

XVI – atenção humanizada. (Incluído pela Lei no 15.126, de 2025)

Parágrafo único. Para os efeitos do inciso XIV do caput deste artigo, as mulheres vítimas de qualquer tipo de violência têm o direito de serem acolhidas e atendidas nos serviços de saúde prestados no âmbito do SUS, na rede própria ou conveniada, em local e ambiente que garantam sua privacidade e restrição do acesso de terceiros não autorizados pela paciente, em especial o do agressor. (Incluído pela Lei no 14.847, de 2024)

[ressaltei]

O Ministério da Saúde editou a Portaria no 1.820/2009, que dispõe sobre os direitos e deveres dos usuários da saúde e determina:

Art. 7o Toda pessoa tem direito à informação sobre os serviços de saúde e aos diversos mecanismos de participação.

§ 1o O direito previsto no caput deste artigo, inclui a informação, com linguagem e meios de comunicação adequados, sobre:

I - o direito à saúde, o funcionamento dos serviços de saúde e sobre o SUS;

II -os mecanismos de participação da sociedade na formulação, acompanhamento e fiscalização das políticas e da gestão do SUS;

III - as ações de vigilância à saúde coletiva compreendendo a vigilância sanitária, epidemiológica e ambiental; e

IV -a interferência das relações e das condições sociais, econômicas, culturais, e ambientais na situação da saúde das pessoas e da coletividade.

§ 2o Os órgãos de saúde deverão informar as pessoas sobre a rede SUS mediante os diversos meios de comunicação, bem como nos serviços de saúde que compõem essa rede de participação popular, em relação a:

I - endereços;

II - telefones;

III - horários de funcionamento; e

IV - ações e procedimentos disponíveis.

§ 3o Em cada serviço de saúde deverá constar, em local visível à população:

I - nome do responsável pelo serviço;

II - nomes dos profissionais;

III - horário de trabalho de cada membro da equipe, inclusive do responsável pelo serviço; e

IV - ações e procedimentos disponíveis.

§ 4o As informações prestadas à população devem ser claras, para propiciar a compreensão por toda e qualquer pessoa.

[...] [ressaltei]

Tais disposições, inclusive, vão ao encontro do inciso XXXIII do artigo 5o da CF, segundo o qual: todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. Igualmente, atendem ao princípio da publicidade ao qual a administração do município deve obediência, nos termos do caput do artigo 37 da CF.Dessa forma, as obrigações de fazer atinentes à disponibilização de informações pelo município estão amparadas na legislação, além de se referirem à saúde, direito fundamental de todos, e, portanto, devem ser mantidas. No que tange ao fornecimento de certidão ou documento a usuários do SUS em caso de recusa de atendimento, como bem salientado na sentença: propicia a possibilidade de controle da eficiência, que poderá ser aprimorada pela Administração, quer mediante alterações na forma de organização, quer mediante a apuração de responsabilidades nos casos em que o atendimento deixa de ser realizado por culpa ou dolo do servidor. Acerca da implantação de controle eletrônico biométrico de frequência, aduz o Parquet (Id 136104703 - págs. 8/9):

[...] assevere-se que os gestores políticos devem agir em observância aos princípios administrativos vetores da conduta administrativa, os quais conferem legitimidade as suas decisões e propugnam pela higidez do sistema de gestão estatal. Nesse diapasão, a imprescindibilidade da implantação dos pontos eletrônicos biométricos, por vezes reiterada por este Órgão Ministerial no descortino da demanda, em muito se entrelaça com a efetivação do princípio da eficiência e do princípio da legalidade.

Ademais, a inequívoca falta de disponibilização de informações inerentes a sua própria organização e ao exercício do controle social sobre o serviço público de saúde, tendo em vista a ausência de registro eletrônico de frequência dos seus profissionais vinculados ao SUS colide, frontalmente, com o princípio da legalidade. Nesse contexto, reitere-se que o Ministério da Saúde estabeleceu, por meio da Portaria no 587 de 20 de maio de 2015, o uso do controle eletrônico de ponto para registro de assiduidade e pontualidade dos servidores públicos lotados e em exercício nos órgãos do Ministério da Saúde em todo o território nacional.

[...]

A mencionada Portaria no 587/2015 dispõe:

Art. 1o Esta Portaria redefine as regras do controle eletrônico de frequência para registro de assiduidade e pontualidade dos servidores públicos lotados e em exercício nos órgãos do Ministério da Saúde.

Art. 2o O controle eletrônico de frequência será realizado por meio do Sistema de Registro Eletrônico de Frequência (SIREF), mediante identificação biométrica.

§ 1o O controle eletrônico de frequência será aplicado em todos os órgãos do Ministério da Saúde em território nacional.

Não se trata, portanto, de decisão “política” a ser tomada pelo recorrente, como defende em sua apelação. Destaque-se julgado deste tribunal sobre a matéria:

ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLANTAÇÃO DE CONTROLE DE FREQUÊNCIA BIOMÉTRICO. PROSSIONAIS DE SAÚDE VINCULADOS AO MUNICÍPIO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. APELAÇÃO E REMESSA OFICIAL DESPROVIDAS.

I. CASO EM EXAME

1- Apelação e remessa necessária em face de sentença que julgou o pedido procedente “para condenar o Município de Atibaia na obrigação de fazer consistente na implementação do controle de frequência eletrônico de todos os servidores públicos municipais da área da Saúde, com exceção dos ocupantes de cargos comissionados e dos que exercem atividade externa, desde que autorizado por superior hierárquico, sob pena de pagamento de multa de R$ 1.000,00 por dia de atraso, a ser revertida ao Fundo de Defesa dos Direitos Difusos.”

II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO

2- Competência da Justiça Federal.

3- Discricionariedade do Município.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4- A matéria tratada na presente ação civil pública é de competência da Justiça Federal, tendo em vista o repasse de recursos pelo Fundo Nacional de Saúde ao Município, independentemente de a União figurar no polo passivo da ação, exsurgindo a competência da Justiça Federal, nos termos do artigo 109, inciso I, da Constituição Federal.

5- A adoção de controle de frequência não é matéria de cunho trabalhista a ser dirimida pela Justiça do Trabalho, mas pela Justiça Federal. Precedentes desta Corte Regional.

6- Quanto ao mérito, a questão diz respeito ao cumprimento de normas do Ministério da Saúde que, por meio da Portaria no 2.571/2012, substituída pela Portaria no 587/2015, estabeleceu o uso do controle eletrônico de ponto para registro de assiduidade e pontualidade dos servidores públicos lotados e em exercício nos órgãos do Ministério da Saúde, mediante identificação biométrica.

7- O controle de assiduidade e pontualidade dos profissionais ligados à área da saúde está diretamente ligado com bom atendimento da população, no âmbito do SUS, atendendo aos princípios da eficiência e transparência.

8- Destarte, a alegação de que a questão em análise se submete à discricionariedade do Município não se aplica à hipótese, quando em risco os direitos fundamentais previstos na Constituição Federal, especificamente o direito à saúde, sendo de rigor que a parte ré implante o controle biométrico de frequência.

IV. DISPOSITIVO

9- Ante o exposto, nego provimento à apelação e à remessa oficial.

(TRF 3a Região, 6a Turma, ApelRemNec - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA - 5001548-50.2019.4.03.6123, Rel. Desembargadora Federal GISELLE DE AMARO E FRANCA, julgado em 30/01/2026, Intimação via sistema DATA: 05/02/2026)

Quanto à prova de que o município não agia em conformidade com as obrigações objeto desta ação, há nos autos ofícios da Prefeitura Municipal da Estância Turística de Batatais juntados ao inquérito. No de 24/6/2015, o ente municipal afirmou que, a partir de então, a administração deveria tomar as devidas providências para cumprir o disposto nas recomendações (Id 136104426 - pág. 27), ou seja, não eram efetivadas, e, de qualquer modo, não comprovou que posteriormente passaram a ser, motivo pelo qual lhe foram enviados outros ofícios pelo MPF requerendo informações e demonstração da adoção das medidas (Id 136104426 - págs. 30 e 34/35 e Id 136104427 – págs. 11/12), mas as respostas da prefeitura não foram acompanhas de qualquer prova, além do que, quanto ao controle biométrico, limitou-se a aduzir, em todas, que precisava de mais prazo (Id 136104426 – págs. 33 e 38/39 e Id 136104427 – págs. 2/3 e 17/19). O último ofício municipal é de 2/5/2017, praticamente depois de transcorridos quase dois anos do primeiro, o que demonstra o descaso relativamente às recomendações (Id 136104427 – págs. 18/19) e deu ensejo à propositura desta demanda, em 7/6/2017 (Id 136104425), de maneira que resta atendido o artigo 373, inciso I, do Código de Processo Civil.

No que toca à previsão de aplicação de multa, da sentença constou que todas as medidas já foram determinadas pela decisão antecipatória e, até aquele momento, o município não havia demonstrado o seu cumprimento, com o que foi dada ordem para que comprovasse o pleno cumprimento da citada decisão em até 30 dias, sob pena de consolidação da multa nela prevista, fixada em R$ 1.000,00 por dia de descumprimento. Não há que se falar em irrazoabilidade do decisum sob esse aspecto. A tutela antecipada foi deferida em 25/6/2018 (Id 136104659) e até a prolação da sentença, em 15/4/2020 (Id 136104683) não haviam sido demonstradas, de modo que transcorreu prazo mais que suficiente para que fossem tomadas todas as providências pela administração municipal, inclusive quanto à licitação para implementação do controle eletrônico de frequência, e a pandemia que teve início apenas em fevereiro/2020 não pode justificar toda a mora anterior. Lembre-se que as recomendações do MPF já tinham sido apresentadas ao município em 2015, de modo que a multa atende aos preceitos do artigo 537 do CPC. Desarrazoada seria, sim, a fixação de um limite para a multa ou a atribuição de alternativas, pois, dessa forma, a imposição não teria sua eficácia assegurada e o interesse público não seria resguardado.

Ante o exposto, REJEITO a preliminar e NEGO PROVIMENTO à apelação.

É como voto.

EMENTA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE DE FREQUÊNCIA BIOMÉTRICO DE PROFISSIONAIS DA SAÚDE. TRANSPARÊNCIA E PUBLICIDADE NO ÂMBITO DO SUS. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. DESPROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta contra sentença que, em ação civil pública, julgou procedentes os pedidos para impor ao município obrigações de fazer consistentes na implantação de controle eletrônico biométrico de frequência dos profissionais da saúde vinculados ao SUS, na divulgação de informações sobre jornadas e locais de atendimento, no fornecimento de certidão de não atendimento aos usuários, na disponibilização dos registros de frequência e na adoção de rotinas de fiscalização, sob pena de multa diária.

O apelante sustenta ausência de interesse de agir do Ministério Público Federal, ofensa ao princípio da separação dos poderes, inexistência de irregularidades, limitação de recursos públicos e excesso das astreintes, com pedido subsidiário de redução ou fixação de teto e ampliação do prazo para cumprimento.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há quatro questões em discussão: (i) saber se há ausência de interesse de agir do Ministério Público Federal; (ii) saber se as obrigações impostas configuram ingerência indevida do Poder Judiciário em políticas públicas municipais; (iii) saber se restou comprovado o descumprimento das recomendações ministeriais e a necessidade das medidas impostas; e (iv) saber se as astreintes fixadas são excessivas ou devem ser limitadas ou revistas.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O Ministério Público detém legitimidade para promover ação civil pública em defesa da ordem jurídica e de interesses difusos e coletivos, inclusive para assegurar a observância dos princípios da administração pública e a adequada prestação de serviços de saúde. A controvérsia acerca da existência de irregularidades insere-se no mérito.

As obrigações impostas decorrem dos princípios da publicidade, da eficiência e do direito à informação, bem como das diretrizes do SUS. A exigência de divulgação de horários, identificação de profissionais, fornecimento de certidão de não atendimento e disponibilização de registros atende à legislação de regência e não caracteriza violação ao art. 2o da CF/1988.

A implantação de controle eletrônico biométrico de frequência encontra respaldo em normas do Ministério da Saúde e visa assegurar assiduidade e transparência na prestação do serviço público de saúde. Não se trata de escolha discricionária, mas de medida voltada à concretização do direito fundamental à saúde.

Os autos demonstram reiteradas solicitações ministeriais desde 2014 e sucessivas prorrogações de prazo sem comprovação efetiva do cumprimento das recomendações. Restou atendido o ônus probatório do autor, nos termos do art. 373, inc. I, do CPC.

A multa diária fixada em R$ 1.000,00 mostra-se adequada e proporcional. Houve lapso temporal superior a dois anos entre as recomendações e a propositura da ação, bem como descumprimento de tutela antecipada.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Preliminar rejeitada. Apelação desprovida.

Tese de julgamento: “1. O Ministério Público possui interesse de agir para ajuizar ação civil pública destinada a assegurar a observância dos princípios da publicidade e da eficiência na prestação de serviços de saúde no âmbito do SUS. 2. A determinação judicial de implantação de controle biométrico de frequência e de medidas de transparência não viola a separação dos poderes quando visa concretizar o direito fundamental à saúde e assegurar o cumprimento de normas legais. 3. É legítima a fixação de astreintes proporcionais para garantir o cumprimento de obrigações de fazer impostas à administração pública.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2o, 5o, XXXIII, 37, caput, 127, 129, III e 198; CPC, arts. 373, inc. I, 485, VI e 537; Lei no 8.080/1990, art. 7o.

Jurisprudência relevante citada: TRF 3a Região, ApelRemNec 5001548-50.2019.4.03.6123, Rel. Des. Fed. Giselle de Amaro e França, 6a Turma, j. 30.01.2026.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Quarta Turma, à unanimidade, decidiu rejeitar a preliminar e negar provimento à apelação, nos termos do voto do Des. Fed. ANDRÉ NABARRETE (Relator), com quem votaram a Des. Fed. MÔNICA NOBRE e o Des. Fed. MARCELO SARAIVA, nos termos do relatório e voto que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

ANDRÉ NABARRETE

Relator do Acórdão