Tribunal: TJSP
Processo: 2183257-28.2022.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Serviços
Órgão julgador: Ferreira Rodrigues
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2022-12-07
Data de publicação: 2022-12-19

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Questionamento de validade do artigo 1o, parágrafo único, inciso XII, da Lei 7.117, de 07 de maio de 2010 (referente ao Portal da Transparência), com a redação dada pela Lei n. 8.780, de 20 de dezembro de 2021, do Município de Marília. Dispositivo que obriga o Poder Executivo a divulgar, mensalmente, as vias públicas que serão objeto de pavimentação e

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Questionamento de validade do artigo 1o, parágrafo único, inciso XII, da Lei 7.117, de 07 de maio de 2010 (referente ao Portal da Transparência), com a redação dada pela Lei n. 8.780, de 20 de dezembro de 2021, do Município de Marília. Dispositivo que obriga o Poder Executivo a divulgar, mensalmente, as vias públicas que serão objeto de pavimentação e calçamento, em ordem de prioridade, com discriminação: a) do nome da via pública; b) da extensão da via a ser contemplada com a pavimentação; e c) do número de moradores que serão atendidos com o melhoramento".

1. Alegação de falta de indicação da fonte de custeio. Rejeição. Não há falar em inconstitucionalidade da norma impugnada por violação do artigo 25 da Constituição Estadual, pois o alegado vício significa apenas que a lei é inexequível no exercício de sua aprovação, e não que sua validade esteja comprometida. De fato, conforme jurisprudência consolidada pelo Supremo Tribunal Federal, a "ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua aplicação naquele exercício financeiro" (ADI 3.599/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes).

2 – Alegação de vício de iniciativa. Rejeição. Conforme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, "não padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre publicidade dos atos e contratos realizados pelo Poder Executivo". Leis dessa natureza que, em verdade, estão enquadradas "no contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas", ou seja, não envolve "matéria de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, mas de iniciativa concorrente".

3. Alegação de ofensa ao princípio da separação dos poderes. Reconhecimento. Poder Legislativo que, a pretexto de atender o postulado da transparência, não pode interferir em matéria de competência exclusiva do Poder Executivo, exigindo, como ocorre no presente caso, publicação de informações específicas sobre obras ainda em fase de planejamento.

3.1 - Sob esse aspecto, é preciso distinguir entre (a) dados concretos e objetivos, assim entendidos aqueles já consolidados, e disponíveis para divulgação; e (b) dados abstratos (alteráveis) referentes à previsão de futuros serviços de pavimentação e calçamento.

3.2 - É que somente os primeiros (item "a"), podem se sujeitar, em regra, à obrigatoriedade de publicação (por imposição do legislativo), sem que tal implique interferência em atos de gestão.

3.3 - Já os dados do item "b", relativos à previsão de obras futuras, estão relacionados a aspectos de mero planejamento, sobre os quais o Legislativo não pode interferir. É importante considerar, nesse tópico, que embora esteja apoiada no princípio da transparência (artigo 37 da Constituição Federal), o objetivo da norma, aqui, não é (a) possibilitar o controle de legalidade dos atos administrativo, ou (b) proteger o particular na sua relação com a administração pública, e sim "inaugurar um mecanismo" para obrigar o Prefeito a divulgar antecipadamente relação de futuras obras para que os cidadãos tenham "pleno conhecimento da real perspectiva sobre a pavimentação das ruas do município". É o que consta expressamente da justificativa apresentada pelo autor do projeto de lei (fl. 62). Tipo de publicidade que, nesse caso, não se enquadra na disposição do artigo 37 da Constituição Federal. Não se trata, evidentemente, de conferir sigilo ao comportamento estatal, mas de evitar que o Prefeito seja obrigado a antecipar, desnecessariamente, por imposição do legislativo, a divulgação de serviços que ainda não foram definidos, contratados ou consolidados pela Administração.

3.4 - De qualquer forma, caso seja adotada a interpretação de que a norma impugnada, em verdade, não se relaciona às obras em fase de planejamento, e sim àquelas com execuções já programadas, deve ser destacado que a obrigatoriedade de publicidade, nesse caso, já é contemplada pelo inciso I do artigo 1o da Lei n. 7.117, de 07 de maio de 2020, que exige divulgação dos contratos e convênios, com indicação do objeto, valores e prazos, o que atende o postulado da transparência, em termos gerais, sem necessidade da exigência antecipada de informações específicas, que nem sempre estão à disposição do Prefeito.

Além disso, também já existe obrigação de afixação de placas informativas nos locais de obras públicas, conforme disposição do artigo 1o da Lei n. 6.343, de 04 de outubro de 2005.

3.5 - Dispositivo impugnado, portanto, que não envolve simples divulgação de dados, mas, em plano bem mais abrangente, implica clara interferência em atos de gestão, diante da exigência de divulgação antecipada de obras não programadas, ou já programadas e com informações gerais já divulgadas com base no inciso I do artigo 1o da Lei 7.117/2010, ou em fase de divulgação, com base no artigo 1o da Lei n. 6.343, de 04 de outubro de 2005. Inconstitucionalidade manifesta.

4 - Posicionamento que deve prevalecer, mesmo diante da regra do artigo 33 da Constituição Estadual, pois tal dispositivo, ao dispor sobre a fiscalização do Legislativo sobre a Administração Pública, indica as hipóteses (específicas e exaustivas) do exercício desse controle externo, dentre as quais não se inclui a forma prevista na lei impugnada.

4.1 – O que se nota, então, é que, a pretexto de atender o princípio da transparência e publicidade dos atos públicos, a lei impugnada, na verdade, institui um modelo de controle externo, que cria para a Administração obrigações inexistentes no paradigma constitucional federal ou estadual, daí o reconhecimento de sua inconstitucionalidade, por ofensa ao princípio da harmonia e separação dos poderes, não apenas sob esse enfoque (inexistência de paradigma), mas também porque a norma estabelece (indevidamente) uma relação de hierarquia e subordinação entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo.

4.2 - Nesse sentido também já decidiu o Supremo Tribunal Federal, reconhecendo que "os mecanismos de controle recíproco entre os Poderes, os 'freios e contrapesos' admissíveis na estruturação das unidades federadas, sobre constituírem matéria constitucional local, só se legitimam na medida em que guardem estreita similaridade com os previstos na Constituição da República" (ADI no 1.905-MS, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 19/11/1998, DJ de 05/11/2004).

5. Ação julgada procedente.

Inteiro teor:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Questionamento de validade do artigo 1o, parágrafo único, inciso XII, da Lei 7.117, de 07 de maio de 2010 (referente ao Portal da Transparência), com a redação dada pela Lei n. 8.780, de 20 de dezembro de 2021, do Município de Marília. Dispositivo que obriga o Poder Executivo a divulgar, mensalmente, as vias públicas que serão objeto de pavimentação e

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Questionamento de validade do artigo 1o, parágrafo único, inciso XII, da Lei 7.117, de 07 de maio de 2010 (referente ao Portal da Transparência), com a redação dada pela Lei n. 8.780, de 20 de dezembro de 2021, do Município de Marília. Dispositivo que obriga o Poder Executivo a divulgar, mensalmente, as vias públicas que serão objeto de pavimentação e calçamento, em ordem de prioridade, com discriminação: a) do nome da via pública; b) da extensão da via a ser contemplada com a pavimentação; e c) do número de moradores que serão atendidos com o melhoramento".

1. Alegação de falta de indicação da fonte de custeio. Rejeição. Não há falar em inconstitucionalidade da norma impugnada por violação do artigo 25 da Constituição Estadual, pois o alegado vício significa apenas que a lei é inexequível no exercício de sua aprovação, e não que sua validade esteja comprometida. De fato, conforme jurisprudência consolidada pelo Supremo Tribunal Federal, a "ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua aplicação naquele exercício financeiro" (ADI 3.599/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes).

2 – Alegação de vício de iniciativa. Rejeição. Conforme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, "não padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre publicidade dos atos e contratos realizados pelo Poder Executivo". Leis dessa natureza que, em verdade, estão enquadradas "no contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas", ou seja, não envolve "matéria de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, mas de iniciativa concorrente".

3. Alegação de ofensa ao princípio da separação dos poderes. Reconhecimento. Poder Legislativo que, a pretexto de atender o postulado da transparência, não pode interferir em matéria de competência exclusiva do Poder Executivo, exigindo, como ocorre no presente caso, publicação de informações específicas sobre obras ainda em fase de planejamento.

3.1 - Sob esse aspecto, é preciso distinguir entre (a) dados concretos e objetivos, assim entendidos aqueles já consolidados, e disponíveis para divulgação; e (b) dados abstratos (alteráveis) referentes à previsão de futuros serviços de pavimentação e calçamento.

3.2 - É que somente os primeiros (item "a"), podem se sujeitar, em regra, à obrigatoriedade de publicação (por imposição do legislativo), sem que tal implique interferência em atos de gestão.

3.3 - Já os dados do item "b", relativos à previsão de obras futuras, estão relacionados a aspectos de mero planejamento, sobre os quais o Legislativo não pode interferir. É importante considerar, nesse tópico, que embora esteja apoiada no princípio da transparência (artigo 37 da Constituição Federal), o objetivo da norma, aqui, não é (a) possibilitar o controle de legalidade dos atos administrativo, ou (b) proteger o particular na sua relação com a administração pública, e sim "inaugurar um mecanismo" para obrigar o Prefeito a divulgar antecipadamente relação de futuras obras para que os cidadãos tenham "pleno conhecimento da real perspectiva sobre a pavimentação das ruas do município". É o que consta expressamente da justificativa apresentada pelo autor do projeto de lei (fl. 62). Tipo de publicidade que, nesse caso, não se enquadra na disposição do artigo 37 da Constituição Federal. Não se trata, evidentemente, de conferir sigilo ao comportamento estatal, mas de evitar que o Prefeito seja obrigado a antecipar, desnecessariamente, por imposição do legislativo, a divulgação de serviços que ainda não foram definidos, contratados ou consolidados pela Administração.

3.4 - De qualquer forma, caso seja adotada a interpretação de que a norma impugnada, em verdade, não se relaciona às obras em fase de planejamento, e sim àquelas com execuções já programadas, deve ser destacado que a obrigatoriedade de publicidade, nesse caso, já é contemplada pelo inciso I do artigo 1o da Lei n. 7.117, de 07 de maio de 2020, que exige divulgação dos contratos e convênios, com indicação do objeto, valores e prazos, o que atende o postulado da transparência, em termos gerais, sem necessidade da exigência antecipada de informações específicas, que nem sempre estão à disposição do Prefeito.

Além disso, também já existe obrigação de afixação de placas informativas nos locais de obras públicas, conforme disposição do artigo 1o da Lei n. 6.343, de 04 de outubro de 2005.

3.5 - Dispositivo impugnado, portanto, que não envolve simples divulgação de dados, mas, em plano bem mais abrangente, implica clara interferência em atos de gestão, diante da exigência de divulgação antecipada de obras não programadas, ou já programadas e com informações gerais já divulgadas com base no inciso I do artigo 1o da Lei 7.117/2010, ou em fase de divulgação, com base no artigo 1o da Lei n. 6.343, de 04 de outubro de 2005. Inconstitucionalidade manifesta.

4 - Posicionamento que deve prevalecer, mesmo diante da regra do artigo 33 da Constituição Estadual, pois tal dispositivo, ao dispor sobre a fiscalização do Legislativo sobre a Administração Pública, indica as hipóteses (específicas e exaustivas) do exercício desse controle externo, dentre as quais não se inclui a forma prevista na lei impugnada.

4.1 – O que se nota, então, é que, a pretexto de atender o princípio da transparência e publicidade dos atos públicos, a lei impugnada, na verdade, institui um modelo de controle externo, que cria para a Administração obrigações inexistentes no paradigma constitucional federal ou estadual, daí o reconhecimento de sua inconstitucionalidade, por ofensa ao princípio da harmonia e separação dos poderes, não apenas sob esse enfoque (inexistência de paradigma), mas também porque a norma estabelece (indevidamente) uma relação de hierarquia e subordinação entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo.

4.2 - Nesse sentido também já decidiu o Supremo Tribunal Federal, reconhecendo que "os mecanismos de controle recíproco entre os Poderes, os 'freios e contrapesos' admissíveis na estruturação das unidades federadas, sobre constituírem matéria constitucional local, só se legitimam na medida em que guardem estreita similaridade com os previstos na Constituição da República" (ADI no 1.905-MS, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 19/11/1998, DJ de 05/11/2004).

5. Ação julgada procedente.