Tribunal: TJSP
Processo: 1007801-61.2017.8.26.0322
Classe: Apelação Cível / Ato Lesivo ao Patrimônio Artístico, Estético, Histórico ou Turístico
Órgão julgador: Antonio Carlos Villen
Órgão colegiado: 10a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2021-02-01
Data de publicação: 2021-02-03

Ementa:
AÇÃO POPULAR. Município de Lins. Autor popular que pede a declaração do valor histórico, cultural e arquitetônico de praça municipal e a imposição ao Município de obrigação de fazer consistente na restauração do bem. Correção de ato lesivo por omissão. Obrigação de fazer que atende às finalidades da ação constitucional. Adequação da via eleita. Omissão do Município caracterizada. Obrigação de

Ementa:
AÇÃO POPULAR. Município de Lins. Autor popular que pede a declaração do valor histórico, cultural e arquitetônico de praça municipal e a imposição ao Município de obrigação de fazer consistente na restauração do bem. Correção de ato lesivo por omissão. Obrigação de fazer que atende às finalidades da ação constitucional. Adequação da via eleita. Omissão do Município caracterizada. Obrigação de reparar a praça corretamente imposta pela sentença. Igreja e anexos existentes no local. Bens do patrimônio da Igreja Católica, com a qual remanesce o dever de conservação. Lei Municipal 3963/97 que não impõe ao Município o dever de conservação dos bens particulares. Decreto-lei no 25/37 que prevê o encargo de reparação do bem pelo Poder Público apenas diante da comunicação, feita pelo proprietário, da necessidade de reparo e insuficiência de recursos. Multa diária. Meio de coerção adequado, cumprindo à Administração, se for o caso, identificar e responsabilizar, futuramente, o agente público causador de eventual descumprimento. Cominação em valor excessivo, que comporta redução. Prazo assinalado para o cumprimento da decisão agravada que comporta ampliação. Sentença que julgou procedente a ação. Recurso provido em parte.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2021.0000060553
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1007801-61.2017.8.26.0322, da Comarca de Lins, em que é apelante
PREFEITURA MUNICIPAL DE LINS, é apelado MARCO ANTONIO
BARREIRA.
ACORDAM, em 10a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram provimento em parte ao
recurso. V. U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
ANTONIO CARLOS VILLEN (Presidente), ANTONIO CELSO AGUILAR
CORTEZ E TORRES DE CARVALHO.
São Paulo, 1o de fevereiro de 2021.
ANTONIO CARLOS VILLEN
RELATOR
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
VOTO No 1096/20
10a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO
APELAÇÃO No 1007801-61.2017.8.26.0322
COMARCA: LINS - 1a VARA CÍVEL
APELANTE: MUNICÍPIO DE LINS
APELADO: MARCO ANTONIO BARREIRA
JUIZ: FABIANO DA SILVA MORENO
AÇÃO POPULAR. Município de Lins. Autor popular
que pede a declaração do valor histórico, cultural e
arquitetônico de praça municipal e a imposição ao
Município de obrigação de fazer consistente na
restauração do bem. Correção de ato lesivo por omissão.
Obrigação de fazer que atende às finalidades da ação
constitucional. Adequação da via eleita. Omissão do
Município caracterizada. Obrigação de reparar a praça
corretamente imposta pela sentença. Igreja e anexos
existentes no local. Bens do patrimônio da Igreja
Católica, com a qual remanesce o dever de conservação.
Lei Municipal 3963/97 que não impõe ao Município o
dever de conservação dos bens particulares. Decreto-lei
no 25/37 que prevê o encargo de reparação do bem pelo
Poder Público apenas diante da comunicação, feita pelo
proprietário, da necessidade de reparo e insuficiência de
recursos. Multa diária. Meio de coerção adequado,
cumprindo à Administração, se for o caso, identificar e
responsabilizar, futuramente, o agente público causador
de eventual descumprimento. Cominação em valor
excessivo, que comporta redução. Prazo assinalado para
o cumprimento da decisão agravada que comporta
ampliação. Sentença que julgou procedente a ação.
Recurso provido em parte.
A r. sentença julgou procedente ação popular ajuizada pelo
apelado contra o Município de Lins, para “declarar o valor histórico,
cultural e arquitetônico da PRAÇA DOM HENRIQUE MOURÃO, da fonte
luminosa e o calçamento de pedras portuguesas, bem como para condenar a
requerida a proceder à restauração integral do conjunto, no prazo de 01

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(um) ano, sob pena de multa diária de R$1.045,00, observando-se as
características originais e as recomendações constantes no laudo pericial”
(fls. 611/618).
A Municipalidade apelou (fls. 623/630). Alega que a
sentença é extra petita, no tocante à condenação do Município à restauração
integral do conjunto da praça. O pedido inicial limita-se à obrigação de não
fazer alterações das características arquitetônicas, histórias e culturais da
praça. Sustenta sua ilegitimidade quanto a realização de obras em
propriedade particular da igreja. Afirma que a Paróquia Dom Bosco e seus
anexos são de responsabilidade da igreja. A obrigação de conservar o bem é
do proprietário. Por isso, é descabida sua condenação à retirada dos tapumes
dos fundos da igreja e à restauração e conserto da fonte luminosa. Sustenta
que o impacto financeiro das obras afetará sobremaneira o orçamento
municipal. Assinala que o prazo concedido para reparação do imóvel é
exíguo e afronta o princípio da razoabilidade. Alega a desnecessidade da
cominação de multa diária, fixada em R$ 1.045,00. Pede o provimento do
recurso para que a r. sentença seja integralmente reformada, ou,
subsidiariamente, sejam afastados a multa e o prazo para realização dos
reparos, bem como “seja declarada válida a restauração a ser realizada pelo
Município, na qual irá restaurar as pedras portuguesas e calçamento da
praça, recuperando guias quebradas e restaurando sua iluminação, por se
tratar de medias suficientes para a necessária preservação e uso do local,
respeitando suas características históricas e culturais”.
Recurso tempestivo e respondido (fls. 633/637), a D.
Procuradoria Geral de Justiça opinou pelo não provimento (fls. 651/655).
É O RELATÓRIO.
Embora a questão não tenha sido arguida nos autos,
considero relevante o pronunciamento do Tribunal a respeito da adequação

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da via eleita. Trata-se de matéria que pode ser conhecida de ofício, e é de
todo conveniente que se explicite o entendimento desta 10a Câmara sobre
ela.
Isso porque o fim buscado pelo autor não é apenas a
anulação de ato lesivo ao patrimônio histórico e cultural, como literalmente
previsto no art. 5o, LXXIII, da Constituição e art. 1o da Lei no 4.717/65,
mas, também, a correção de conduta omissiva lesiva àquele patrimônio,
mediante imposição de obrigação de fazer ao Município. De resto, o direito
de defesa viu-se plenamente garantido na demanda, tanto que o apelante
nem sequer questiona a adequação da via utilizada.
Entendo que deve ser admitido o manejo da ação popular
com tal intento, uma vez que atende plenamente às finalidades do
dispositivo constitucional. Afinal, a tutela específica requerida pelo autor é
de maior eficácia na proteção do patrimônio histórico e cultural do que se
mostraria.
Em igual sentido, vale mencionar a Apelação no
0025805-73.2012.8.26,0053, 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente, Rel.
Des. Marcelo Martins Berthe, j. 12.12.2019, v.u., que versou sobre ação
popular ajuizada para a proteção do meio ambiente mediante imposição de
obrigações de fazer e não fazer ao ente público, cuja ementa transcrevo:
“RECURSO DE APELAÇÃO EM AÇÃO POPULAR. ATO
LESIVO AO MEIO AMBIENTE.
1. PROCESSO CIVIL. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.
Pretensão de obrigação de não fazer em Ação Popular que se
mostra plenamente possível. Efetividade da tutela do meio
ambiente que se dá por meio de obrigação específica e não
apenas por reparação pecuniária de ato lesivo ao meio ambiente
praticado.
2. PROJETO PARA CONSTRUÇÃO DE RESERVATÓRIO
(PISCINÃO).
INADEQUAÇÃO
DE
ESTUDO
DE

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VIABILIDADE AMBIENTAL. OBRIGAÇÃO DE FAZER E
NÃO FAZER. Ação Popular ajuizada contra o Município por
suposto ato lesivo ao meio ambiente. Projeto de execução e
implantação de projeto de construção de reservatório (piscinão),
no subsolo da Praça Engenheiro Dácio Morais Júnior,
denominado RCO-5 que integra sistema de drenagem do
Córrego do Cordeiro. Hipótese em que não se verifica nulidade
do projeto a obstar em definitivo sua implantação. Laudo
pericial que demonstra a inadequação do Estudo de Viabilidade
Ambiental à mitigação dos impactos negativos da execução das
obras, instalação e operação do reservatório no local. Obrigação
de fazer e não fazer que se revela medida necessária à adequação
do Estudo de Viabilidade Ambiental EVA, com a adequação
do Termo de Compensação Ambiental TCA e atendimento aos
requisitos previstos nas Licenças de Instalação e Operação.
Sentença de procedência, reformada para julgar parcialmente
procedente, com imposição de obrigações de fazer e não fazer.
Recurso parcialmente provido.”
A sentença não é extra petita. Ao contrário do que alega o
Município, o autor também formulou pedido de condenação à restauração
integral, conservação e preservação do imóvel (fls. 23/24). Deve ser
rejeitada, portanto, a arguição de nulidade da sentença.
No mérito, cabe consignar que o laudo de fls. 486/518 fez
análise minuciosa e aprofundada do conjunto arquitetônico da Praça Dom
Henrique Mourão, de modo a não deixar dúvidas quanto ao seu valor
histórico, cultural e arquitetônico, corretamente declarado pela sentença.
Contudo, ela deve ser reformada em parte.
Em que pese a elevada qualidade do laudo pericial, deve ser
excluída do dispositivo da sentença a referência às “recomendações
constantes no laudo pericial”, que, segundo entendimento do Magistrado,
deveriam ser observadas nas intervenções e obras que serão realizadas. Isso
porque, declarado o valor histórico, cultural e arquitetônico da praça, é
salutar que a decisão sobre quais intervenções e obras serão feitas observe o
procedimento administrativo ordinário de estudo, análise, deliberações e

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conclusões pelo órgão técnico responsável do Município, o que, aliás, é o
disposto na Lei Municipal de Lins no 3963/1997.
Além da mencionada exclusão, é preciso, ainda, delimitar a
responsabilidade do Município, para evitar que nela se incluam obrigações
que não são do Poder Público.
É cediço que a declaração do valor histórico, cultural e
arquitetônico de um imóvel não transfere, necessariamente, ao Poder
Público o dever de conservação. Esse dever não pode ser reconhecido sem
correspondente previsão legal.
A Lei Municipal de Lins no 3963/1997 é clara quanto a ser
do proprietário o dever de conservar o bem tombado (cf. art. 11 e ss., fls.
97/100). Ele assume o múnus de zelar pelo patrimônio que, em razão do
tombamento, passa a ter interesse público. Não pode destruir, demolir ou
mutilar o bem e se sujeita a prévia autorização da Municipalidade para sua
reforma.
O Decreto-lei 25/37 impõe ao proprietário o dever de
conservação do bem tombado. No âmbito da União, tal diploma impõe ao
IPHAN o encargo de reparação do bem apenas se houver comunicação, pelo
proprietário, da necessidade de reparação e da insuficiência de recursos para
tanto (art. 19). Trata-se de um dever do proprietário, que, ao descumpri-lo,
incorre em multa. Tal Decreto-lei também autoriza a atuação do IPHAN em
situações emergenciais. Como se percebe, a atuação do Poder Público na
conservação/restauração está condicionada a essas circunstâncias, não
decorre automaticamente do tombamento.
A respeito da questão, cumpre mencionar o decidido pelo
Superior Tribunal de Justiça no Recurso Especial 25.371-1/RJ, Rel. Min.
Demócrito Reinaldo, j. 19.4.93, “o bem tombado passa a ser objeto de uma
série de limitações, restritivas do direito de propriedade. O proprietário

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passa a ser dominus e administrador. Como dominus, a atividade do
proprietário sobre o bem deverá ser absoluta; como administrador, o bem
não está mais vinculado à vontade ou personalidade do agente, mas, à
finalidade impessoal e objetiva a que essa vontade deve servir, porque
administração designa, também em direito público, a atividade de quem é
proprietário (J. Cretella Junior, RDA 112/50). Ocorrendo o tombamento,
assevera Cretella Junior, o bem a ele sujeito fica submetido a um regime
jurídico sui generis (Decreto-lei 25/37), permanecendo o seu proprietário na
condição de administrador, incumbindo-lhe também o ônus da conservação
da coisa tombada. O Estado só assume esse encargo, assevera o Ministério
Público Federal, 'quando a conservação da coisa não possa se efetivar nas
mãos do proprietário, por ausência de meios. Essa a hipótese expressamente
contida no § 1o do art. 19 do Decreto-lei no 25, quando, provocado pelo
proprietário sem meios de conservara a coisa, o Estado desapropria o bem
tombado assumindo sua conservação. À falta das providências previstas em
lei
não arcando a União com a execução das obras necessárias à
conservação do bem e não ocorrendo a desapropriação, poderá o
proprietário requerer seja cancelado o tombamento da coisa' (folhas 464 e
465). Vale dizer, que a pretensão do recorrente de compelir a União Federal
a executar as obras de restauração do patrimônio tombado, é tarefa
impossível, em face de lei”. Assim também o decidido no REsp 97.852/PR,
Rel. Ministro GARCIA VIEIRA, PRIMEIRA TURMA, julgado em
07/04/1998, DJ 08/06/1998 p. 15.
Por outro lado, o dever do Poder Público de intervir em
casos emergenciais implica intervenção pontual apenas, não a assunção de
completa restauração.
É certo que o ente público tem o dever de proteger o
patrimônio histórico e cultural e que a ele incumbe a fiscalização do
cumprimento do dever de conservação pelos proprietários, inclusive com

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imposição de multa (art. 19) pela desídia e danos causados ao bem tombado.
Disso, porém, não se extrai automaticamente o dever de reparar os bens,
principalmente porque, como já consignado, esse ônus é precipuamente do
proprietário, só intervindo o poder público nas situações já mencionadas.
Tem razão, portanto, o Município ao alegar que não cabe a
ele a obrigação de restaurar a igreja e demais anexos que integram a
paróquia Dom Bosco, por ser propriedade privada. Em que pese a certidão
da transcrição de fls. 348/350 indique que o terreno em que se localiza a
praça foi adquirido pelo Município da associação religiosa, em janeiro de
1940, é certo que o próprio documento ressalva que tal informação “refere-
se exclusivamente a situação jurídica requerida, certidão da transcrição
4.647 e transmissão parcial, não abrangendo atual situação jurídica quanto a
titularidade e ônus do imóvel transmitido parcialmente” (fl. 350). De tal
transcrição não se pode deduzir que edificações e terreno que integram a
paróquia constituam patrimônio público municipal. Não bastasse a falta de
clareza da certidão, o entendimento no sentido de que tais bens são próprios
municipais contrariaria mesmo a laicidade do Estado estabelecida pela
Constituição Federal, que, além de assegurar a liberdade religiosa, dispõe,
em seu art. 19, inciso I, que é vedado à União, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios “I -estabelecer cultos religiosos ou igrejas,
subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou
seus representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada, na
forma da lei, a colaboração de interesse público”. Tudo isso, aliado ademais
ao que dispõe o Decreto 119-A/1890, ainda vigente por força do disposto no
Decreto 4.496/2002, leva à conclusão de que se trata de bens da Igreja
Católica.
Por essas razões, não pode ser imposta ao Município a
obrigação de restaurar o complexo correspondente à paróquia Dom Bosco.
(e.g. retirar os tapumes dos fundos da Igreja, como constou das

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recomendações do laudo pericial).
No tocante à fonte luminosa, porém, a alegação do
Município não se sustenta, uma vez que, de acordo com o projeto de
modernização da área, ela seria eliminada da praça (fl. 29), o que indica que
integra o patrimônio municipal.
Não pode ser acolhida a alegação de que o Município
carece de recursos para a realização de obras de restauro e conservação da
praça, na medida em que aprovou edital de licitação para modernização do
local, com custo máximo de R$ 298.874,79 (fl. 33). Ademais, como já
exposto, é dever do Município zelar e promover a conservação do
patrimônio histórico e cultural, o que implica necessidade de inclusão, em
orçamento, das verbas necessárias a esse fim.Aliás, é nesse sentido que
dispõem os arts. 25 e 26 da Lei Municipal no 3963/1997 (fl. 100).
Como já consignado, a definição das intervenções e obras
necessárias no local deverá observar o procedimento administrativo
ordinário realizado pelo órgão técnico responsável do Município (Lei
Municipal no 3963/1997). Em vista disso, não pode ser acolhida a pretensão
recursal subsidiária de que “seja declarada válida a restauração a ser
realizada pelo Município, na qual irá restaurar as pedras portuguesas e
calçamento da praça, recuperando guias quebradas e restaurando sua
iluminação, por se tratar de medias suficientes para a necessária preservação
e uso do local, respeitando suas características históricas e culturais”.
No tocante à multa diária, as normas processuais não
excluem a cominação de multa quando demandada seja a Fazenda Pública.
Ademais, ela se mostra adequada à hipótese. Com efeito, impossível a
utilização de meios executivos de sub-rogação contra a Fazenda Pública,
sob pena de infração ao princípio da separação dos Poderes, resta a fixação
de multa como meio coercitivo de execução a estimular o cumprimento da

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obrigação no prazo assinalado. Evidente, por outro lado, que em caso de
descumprimento do prazo, a Administração pode e deve identificar os
agentes que a isso deram causa, com a finalidade de responsabilizá-los civil
e disciplinarmente. Esse é o caminho para evitar que o ônus da multa
decorrente de eventual atraso recaia sobre toda a sociedade.
Não obstante isso, o importe cominado no caso concreto R$
1.045,00 por dia de atraso é excessivo e comporta redução. O valor de R$
200,00 (duzentos reais) por dia, até o limite de R$ 200.000,00 (duzentos mil
reais), é suficiente para as finalidades da cominação, anteriormente
mencionadas, sem prejuízo de eventual alteração posterior, nos termos do
art. 537, § 1o, do CPC.
Tampouco pode ser afastado por completo o prazo para
cumprimento da determinação judicial. A condenação a uma obrigação de
fazer desprovida de um prazo para sua efetivação deixaria de ser exigível.
Entretanto, tem razão o Município no tocante à exiguidade
do prazo assinalado de um ano. Mostra-se razoável o prazo de três (3) anos,
razão por que a sentença comporta alteração também nesse ponto.
Em atendimento ao disposto no art. 85, § 11, do Código de
Processo Civil, os honorários advocatícios devidos pelo apelante devem ser
majorados. Eles devem ser fixados em R$ 2.000,00, quantia que melhor
atende os parâmetros do art. 85, §§ 2o e 8o do CPC.
Pelo meu voto, dou provimento em parte ao recurso para
afastar a menção do dispositivo da sentença às recomendações do laudo
pericial, bem como a obrigação de restaurar propriedade privada, ampliar o
prazo de cumprimento da obrigação e reduzir a multa cominada, nos termos
expostos.
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