Tribunal: TJSP
Processo: 1021222-34.2015.8.26.0114
Classe: Apelação Cível / Unidade de Conservação da Natureza
Órgão julgador: Roberto Maia
Órgão colegiado: 2a Câmara Reservada ao Meio Ambiente;
Data de julgamento: 2021-01-21
Data de publicação: 2021-01-21

Ementa:
APELAÇÃO. Ação civil pública. Julgamento antecipado da lide. Sentença de parcial procedência. Inconformismo do Ministério Público do Estado. Com razão. Unidades de Conservação que demandam Plano de Manejo. Exigência que demanda documentação suficiente e adequação da medida. Instrumento complexo que requer controle para juízo de adequação. Processo coletivo estrutural. Privilégio ao modelo

Ementa:
APELAÇÃO. Ação civil pública. Julgamento antecipado da lide. Sentença de parcial procedência. Inconformismo do Ministério Público do Estado. Com razão. Unidades de Conservação que demandam Plano de Manejo. Exigência que demanda documentação suficiente e adequação da medida. Instrumento complexo que requer controle para juízo de adequação. Processo coletivo estrutural. Privilégio ao modelo dialético, cooperativo e construtivo. Julgamento antecipado denegando a perícia técnica que inviabiliza sistemática voltada à melhor realização da política pública. Adequação que está na amplitude do pedido. Recurso provido para anular a sentença e determinar a realização das perícias solicitadas.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2021.0000027253
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1021222-34.2015.8.26.0114, da Comarca de Campinas, em que é apelante
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO, é apelado PREFEITURA
MUNICIPAL DE CAMPINAS.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 2a Câmara Reservada ao
Meio Ambiente do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão:
Deram provimento ao recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que
integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores ROBERTO MAIA
(Presidente), PAULO AYROSA E PAULO ALCIDES.
São Paulo, 21 de janeiro de 2021.
ROBERTO MAIA
Relator
Assinatura Eletrônica

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APELAÇÃO. Ação civil pública. Julgamento antecipado da
lide. Sentença de parcial procedência. Inconformismo do
Ministério Público do Estado. Com razão. Unidades de
Conservação que demandam Plano de Manejo. Exigência
que demanda documentação suficiente e adequação da
medida. Instrumento complexo que requer controle para
juízo de adequação. Processo coletivo estrutural. Privilégio
ao modelo dialético, cooperativo e construtivo. Julgamento
antecipado denegando a perícia técnica que inviabiliza
sistemática voltada à melhor realização da política pública.
Adequação que está na amplitude do pedido. Recurso
provido para anular a sentença e determinar a realização das
perícias solicitadas.
VOTO n° 22464
RELATÓRIO:

Trata-se de ação civil pública movida pelo Ministério
Público contra o Município de Campinas. Alega, em síntese, que existe
em Campinas um plano de gestão ambiental (PGA) que estabelece
diretrizes, programas, projetos e ações a serem executadas na região e
na Área de Proteção Ambiental. Existe, pois, plano de gestão da APA
Campinas. No entanto, não existe o Plano de Manejo determinado pelo
artigo 27, da Lei 9.985/2000 que estabeleceu o Sistema Nacional de
Unidades de Conservação (SNUC). Determina referido artigo que o Plano
de Manejo abrangerá a área da unidade de conservação, sua zona de
amortecimento e os corredores ecológicos com a finalidade de dispor
sobre as atividades de liberação planejada da APA, com prazo de cinco
anos para sua elaboração. A área da APA Campinas é de grande
importância hídrica e a proteção de suas bacias é necessária dado o
abastecimento público, bem como o controle das atividades agrícolas,
industriais e a urbanização. É na APA que se encontra 60% do
remanescente
de
Mata
Atlântica no Município, com 222 Km2,
correspondente a 27% da área total do Município. Citando adesão do
Município a plano de recuperação de nascentes, argumenta, o DD.

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Representante do Ministério Público, que o Município não poderia firmar
cooperação técnica com a Fundação Mata Atlântica sem que apresente
seu Plano de Manejo. Alega que são treze anos da criação da APA
Campinas e nove anos do início de vigência da Lei do SNUC, mais de seis
anos do prazo estabelecido para a obrigação e até a propositura da
demanda não havia o Plano de Manejo, permitindo que área tenha sido
ocupada sem limitações específicas, próprias do plano de manejo. Nem
se diga que o Plano Local de Gestão Urbana se confunde com o Plano de
Manejo, eis que aquele tem como objetivo somente o planejamento para
os programas, projetos e ações a serem executados na região. O Plano
de Manejo tem objetivos nas normas que orientam o uso da área, o
manejo dos recursos e a implantação das estruturas físicas para a gestão
da Unidade de Conservação. Alega a eventual necessidade de reavaliação
do EIA/RIMA de obras como a Av. Alexandre Mackenzie, sem com conta
com “inúmeras irregularidades nas aprovações de empreendimentos
imobiliários havidas nos últimos tempos em âmbito municipal”. Atribuiu à
causa o valor de R$ 10.000,00 (fls. 41).
Sobreveio sentença a fls. 1826/1841, cujo relatório
se adota, julgando parcialmente procedente a ação apenas para condenar
a Municipalidade a cumprir com a determinação do artigo 27, da Lei n.o
9.985/2000, com edição do Plano de Manejo da Área de Proteção
Ambiental de Campinas, obrigação já devidamente cumprida.
A Municipalidade apresentou embargos de declaração
(fls. 1854/1856), os quais foram conhecidos, porém rejeitados (fls.
2156/2157).
O
Ministério
Público
apelou
(fls.
1862/1876),
alegando, preliminarmente, o cerceamento de defesa pelo indeferimento
da prova pericial pleiteada e, no mérito, que o juízo a quo não poderia ter
considerado o cumprimento da obrigação relativa à elaboração do plano
de manejo sem que antes fosse constatado que referido documento

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segue os ditames da Constituição Federal, Lei Federal no 9.985/00 e Lei
Municipal no 10.850/01.
A
Municipalidade
trouxe
contraminutas
(fls.
2164/2178), pugnando pela manutenção da r. decisão.
A douta PGJ, através do Exmo. Dr. Alfredo Coimbra,
opinou pelo acolhimento da preliminar de nulidade do processo e, no
mérito, pelo provimento do recurso (fls. 2184/2279).
FUNDAMENTAÇÃO:
Ab initio, verifica-se que o apelo é tempestivo e
dispensado do preparo recursal.
O meio ambiente equilibrado e sustentável foi
constitucionalizado como direito subjetivo no art. 225 da Carta Magna,
verdadeiro direito difuso cuja defesa e preservação intergeracional cabe à
coletividade e ao Estado.
Para a efetividade do mandamento constitucional, o
texto constitucional trouxe medidas ecocêntricas, como os incs. III do
par. 1o do sobredito artigo. Neste dispositivo, a Constituição Federal
veicula o dever do Poder Público em definir os espaços territoriais
especialmente protegidos, em que a intangibilidade é a regra, afastada
apenas excepcionalmente nos termos da lei de regência.
Com relação às APAs sub judice, possuem elas
disciplina na Lei do SNUC. Em razão da singularidade destas áreas no
caso concreto, por corresponder a 27% da área municipal, possuir
resquícios da Mata Atlântica e ser imprescindível ao ciclo hídrico-vital da
região, seu manejo e gestão devem estar atrelados a um conhecimento e
uma interpretação dos elementos conformantes do espaço em questão,

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tarefa instrumentalizada pelo Plano de Manejo.
O Plano de Manejo é uma obrigação para todas UCs,
abrangendo tal unidade propriamente dita, as zonas de amortecimento e
os corredores ecológicos, incluindo medidas com o fim de promover sua
integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas, conforme
par. 1 do art. 27 da Lei do SNUC. Isto é, sua elaboração adequada não só
é instrumento de conservação ambiental como também imprescindível
para a missão constitucional municipal de ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle de uso e ocupação do solo, inc. VIII
do art. 30.
Neste diapasão, o inc. XVII do art. 2o da Lei do SNUC
define o Plano de Manejo como: “ documento técnico mediante o qual,
com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservação, se
estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da
área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das
estruturas físicas necessárias à gestão da unidade;”. Sua documentação é
apenas um mecanismo de controle dos diagnósticos, viabilidades e
prognósticos.
Nesta senda, impera que sua instrumentalidade não é
suficiente para perfazer a exigência legal, visto que a incumbência é não
só formalizar o documento, mas que também o seja adequado, em
virtude da sua expressiva importância.
Conforme se destaca do site institucional do ICMBIO:
“Ele estabelece a diferenciação e intensidade de uso
mediante zoneamento, visando a proteção de seus
recursos
naturais
e
culturais;
destaca
a
representatividade da Unidade de Conservação no
SNUC frente aos atributos de valorização dos seus

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recursos como: biomas, convenções e certificações
internacionais;
estabelece
normas
específicas
regulamentando a ocupação e o uso dos recursos da
Unidade de Conservação, zona de amortecimento e
dos corredores ecológicos; reconhece a valorização e
o respeito à diversidade socioambiental e cultural
das populações tradicionais e seus sistemas de
organização e de representação social.
A elaboração de Planos de Manejo, não se
resume apenas à produção do documento
técnico. O processo de planejamento e o
produto Plano de Manejo são ferramentas
fundamentais,reconhecidas internacionalmente
para a gestão da Unidade de Conservação.
O processo de elaboração de Planos de Manejo
é um ciclo contínuo de consulta e tomada de
decisão
com
base
no
entendimento
das
questões
ambientais,
socioeconômicas,
históricas e culturais que caracterizam uma
Unidade de Conservação e a região onde esta se
insere.
O Plano de Manejo é elaborado sob um enfoque
multidisciplinar,
com
características
particulares
diante de cada objeto específico de estudo. Ele deve
refletir
um
processo
lógico
de
diagnóstico
e
planejamento. Ao longo do processo devem ser
analisadas informações de diferentes naturezas, tais

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como dados bióticos e abióticos, socioeconômicos,
históricos e culturais de interesse sobre a Unidade de
Conservação e como estes se relacionam.
A interpretação do diagnóstico se relacionará com a
definição
de
objetivos
específicos
de
manejo,
definições de zonas para as diferentes modalidades
de usos, normas gerais e programas de manejo.
Nesse
contexto
o
Instituto
dispõe
de
uma
coordenação
responsável
pelo
processo
de
elaboração, revisão e monitoramento de Planos de
Manejo, cuja equipe vem trabalhando ativamente na
organização
e
reestruturação
do
processo
de
planejamento.
Cabe aos técnicos o papel de supervisionar e
orientar
as equipes de planejamento das
Unidades de Conservação, além de, muitas das
vezes, coordenar ativamente todo o processo
de planejamento.” (sem destaque no original)
Tem-se assim que o Plano de Manejo é um
documento de produção complexa e constante, de modo que mecanismos
de controle são basicamente uma exigência para sua correta adequação.
Atividade esta ínsita ao Ministério Público do Estado, nos termos do III do
art. 129 da CF.
No caso sub examen, a ação civil pública assume
papel de processo coletivo estrutural, em que a concepção de partes
contrapostas sucumbe a um interesse de ambas em performar as políticas
públicas e assegurar os direitos coletivos lato sensu envolvidos. Os

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pedidos não se restringem a um simples declarar, (des)constituir, dar,
fazer e/ou não fazer, mas a realização de uma alteração estrutural em
uma organização pública, entidade ou em uma política pública, com o
objetivo de potencializar o comportamento desejado no futuro.
Por estruturantes, entendem-se as decisões judiciais
no âmbito de interesses transcendentes e de interesse difuso direcionados
a reestruturação de determinada organização social ou política pública,
com o objetivo de concretizar direitos fundamentais ou interesses
socialmente relevantes.
Portanto, a via judicial aqui enfrentada é mais um dos
mecanismos disponibilizados para controle dos legitimados do Plano de
Manejo em questão, de modo que a pretensão não deve se resumir à
entrega do documento, devendo ser também verificada a sua adequação.
Além do mais, não há necessidade sequer de aplicar o defining function
para mitigação do princípio da adstrição, posto que a adequação está na
amplitude do pedido (fls. 1824).
Dada a complexidade da matéria trazida e da
implementação e aplicação de políticas públicas, o papel do Poder
Judiciário neste tipo de processo muta de um tipo ideal meramente
responsivo e repressivo para um resolutivo e participativo, centralizando
uma atuação e uma cooperação na construção de alternativas jurídicas
adequadas.
O processo e suas garantias e deveres surge como
mecanismo de implementação dialética dessas políticas dotadas de alta
carga
de
complexidade
e, correlativamente, de necessidade de
legitimação. Para tanto, as decisões em seu bojo devem ser em regra
menos peremptórias, privilegiando a supervisão e revisão contínua das
medidas, promovendo concomitantemente o conhecimento colaborativo

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da matéria pelas partes e pelo juiz - collaborative learning, e uma maior
responsabilização e legitimação democrática - accountability.
Desse modo, a r. sentença rompeu com esta
sistemática ao promover o julgamento antecipado da lide e reconhecer a
elaboração do Plano de Manejo como suficiente a realizar a obrigação
legal. A perícia indeferida é de suma importância a alcançar o objeto da
presente ação para verificar a adequação do dito plano, chegando a ser
elemento constitutivo para sua regularidade.
Por
tais
razões,
se
acolhe
a
preliminar
de
cerceamento e se anula a r. sentença a fim de que o douto magistrado a
quo autorize as provas requeridas a fls. 1824 e as diligências
consequentes, dando prosseguimento ao feito.
Por derradeiro, consigna-se expressamente que a
análise fática e jurídica retro realizada já levou em conta e dá como
prequestionados
todos
os
dispositivos
constitucionais
e
legais
ventilados nesta via recursal, não sendo preciso transcrevê-los aqui um a
um, nem mencionar cada artigo por sua identificação numeral. Assim já
se pacificou nos tribunais superiores.
DISPOSITIVO:
Diante do exposto, voto pelo provimento da
apelação.
ROBERTO MAIA
Relator
(assinado eletronicamente)