Tribunal: TJSP
Processo: 1005328-44.2020.8.26.0566
Classe: Apelação / Remessa Necessária / Execução Contratual
Órgão julgador: Nogueira Diefenthaler
Órgão colegiado: 5a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2021-01-21
Data de publicação: 2021-01-21

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO – AÇÃO MANDAMENTAL – CONTRATO ADMINISTRATIVO – RETENÇÃO DE VALORES
1. Trata-se de apelo interposto pela USP contra a r. sentença pela qual a D. Magistrada a quo, em ação mandamental impetrada por empresa de engenharia comércio e serviços, concedeu a ordem para determinar à autoridade coatora que não suspenda, bloqueie ou retenha pagamentos pelos serviços prestados pela

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO – AÇÃO MANDAMENTAL – CONTRATO ADMINISTRATIVO – RETENÇÃO DE VALORES
1. Trata-se de apelo interposto pela USP contra a r. sentença pela qual a D. Magistrada a quo, em ação mandamental impetrada por empresa de engenharia comércio e serviços, concedeu a ordem para determinar à autoridade coatora que não suspenda, bloqueie ou retenha pagamentos pelos serviços prestados pela impetrante, ora apelada, referentes à Nota Fiscal n. 54, em razão da existência de eventual ressarcimento de valores devidos, referentes de outro contrato de prestação de serviços.
2. Retenção procedida que desbordou os limites do contrato em tela. Medida de retenção e de compensação restrita aos créditos decorrentes de um mesmo contrato administrativo. Ausência de amparo legal quanto à possibilidade de compensação de créditos advindos de contratos distintos na Lei de Licitação. Impossibilidade de aplicação supletiva do art. 368 do CC, pois no caso em concreto não foi garantido ao contratado a ampla defesa e o contraditório com relação à medida de retenção e à própria dívida alegada. Mantença da r. sentença. Recurso da autarquia desprovido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2021.0000029783
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação / Remessa Necessária
no 1005328-44.2020.8.26.0566, da Comarca de São Carlos, em que é apelante
UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO - USP e Recorrente JUÍZO EX OFFICIO, é
apelado FDF ENGENHARIA COMERCIO E SERVICOS LTDA.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 5a Câmara de Direito
Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram
provimento ao recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra
este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores MARIA LAURA
TAVARES (Presidente) E MARCELO BERTHE.
São Paulo, 21 de janeiro de 2021.
NOGUEIRA DIEFENTHALER
Relator
Assinatura Eletrônica

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Apelação / Remessa Necessária no 1005328-44.2020.8.26.0566 -Voto no
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Voto n. 38761
Autos de processo n. 1005328-44.2020.8.26.05666
Apelante: Universidade de São Paulo (USP)
Apelada: FDF Engenharia Comércio e Serviços Ltda.
Juíza a quo: Gabriela Muller Carioba Attanasio
Comarca de São Carlos
5a Câmara de Direito Público
RECURSO DE APELAÇÃO AÇÃO MANDAMENTAL
CONTRATO ADMINISTRATIVO
RETENÇÃO DE
VALORES
1. Trata-se de apelo interposto pela USP contra a r. sentença
pela qual a D. Magistrada a quo, em ação mandamental
impetrada por empresa de engenharia comércio e serviços,
concedeu a ordem para determinar à autoridade coatora que
não suspenda, bloqueie ou retenha pagamentos pelos
serviços prestados pela impetrante, ora apelada, referentes à
Nota Fiscal n. 54, em razão da existência de eventual
ressarcimento de valores devidos, referentes de outro
contrato de prestação de serviços.
2. Retenção procedida que desbordou os limites do contrato
em tela. Medida de retenção e de compensação restrita aos
créditos decorrentes de um mesmo contrato administrativo.
Ausência de amparo legal quanto à possibilidade de
compensação de créditos advindos de contratos distintos na
Lei de Licitação. Impossibilidade de aplicação supletiva do
art. 368 do CC, pois no caso em concreto não foi garantido
ao contratado a ampla defesa e o contraditório com relação à
medida de retenção e à própria dívida alegada. Mantença da
r. sentença. Recurso da autarquia desprovido.
Vistos,
Trata-se de apelo interposto pela
UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO contra a r. sentença de fls.
247/251 pela qual a D. Magistrada a quo, em ação mandamental
impetrada por FDF ENGENHARIA COMÉRCIO E SERVIÇOS LTDA.,
concedeu a ordem para determinar à autoridade impetrada que
não suspenda, bloqueie ou retenha pagamentos pelos serviços

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prestados pela impetrante, ora apelada, referentes à Nota Fiscal n.
54, em razão da existência de eventual ressarcimento de valores
devidos, referentes de outro contrato de prestação de serviços.
Por meio das razões recursais de
fls. 257/268, a parte apelante, após traçar breve síntese da lide,
alega: i. inadequação da via eleita em razão da utilização do
mandado de segurança como substitutivo da ação de cobrança; ii.
respaldo legal e contratual de retenção, ante a aplicação subsidiária
das
normas
de
direito
civil
ao
contrato
administrativo
(compensação de créditos e débitos art. 54 da Lei n. 8.666/93
combinado com o art. 368 e seguintes do CC).
Por sua vez, a parte apelada,
devidamente intimada, apresentou as contrarrazões, defendendo,
na íntegra, a manutenção da r. sentença (vide fls. 271/280).
Foi aberta vista à D. Procuradoria
Geral de Justiça para emissão de parecer.
É o breve Relatório. Passa-se
ao voto.
Segundo consta dos autos, a parte
ora apelada impetrou mandado de segurança visando à concessão
de segurança para que a autoridade coatora vinculada à
Universidade de São Paulo efetue os pagamentos referentes aos
serviços por ela efetivamente prestados, na vigência do Contrato n.
09/2019, de acordo com a Nota Fiscal no 54 (R$ 11.942,86).
'Sustenta ser ilegal o ato da autoridade apontada como coatora, pois
o fundamento da retenção do pagamento dos serviços prestados

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referente ao contrato n. 09/2019 é o fato de que, em outro contrato,
o de n. 13/2019, lhe foi feita uma solicitação de ressarcimento de
valores. Contudo, este fato deve ser discutido no âmbito daquele
contrato, após a abertura de processo administrativo, com a
observância de todas as garantias legais do devido processo legal,
oportunidade
em
que
será
demonstrado
que
não
cabe
o
ressarcimento solicitado e que os valores pagos relativos àquele
contrato são devidos. Alega que não reconhece a legalidade de tal
ressarcimento e considera o pagamento devido, sendo que aguarda
até hoje a abertura de processo administrativo, para que os fatos
sejam esclarecidos'1.
Como visto acima, a segurança foi
concedida, o que ensejou a presente interposição por parte da USP.
Sem razão, contudo.
Pois bem.
Não comporta provimento o apelo,
devendo ser mantido o r. decisum a quo por seus próprios e
irretocáveis fundamentos.
Por primeiro, há de se ressaltar
que a presente ação não está a representar meio substitutivo para
a ação de cobrança, pois o cerne do caso presente reside sobre a
retenção indevida de pagamentos realizada pela recorrente.
Pretende-se, por via deste mandamus, proteger direito líquido e
certo ferido por ato eivado de ilegalidade. Apenas como
consequência lógica de tal proteção é que sobrevém o pagamento
1 Vide fl. 247.

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a ser efetuado. Não há nos autos disputa acerca de efeitos
patrimoniais pretéritos, surgindo a pretensão delineada nesta
apenas no momento do ato de retenção da verba em tela. Ato este
indevidamente passado como legal, mas que não o é, conforme se
verá a seguir.
Não se verifica hipótese legal para
a retenção realizada pela recorrente. Todas as hipóteses previstas
na Lei de Licitações não quadram ao caso concreto, isto é, quando
há rescisão unilateral do contrato e na hipótese de multa aplicada
ao contratado em valores que superem a garantia de execução do
contrato.
Ora, conforme bem ponderado na
Instância de origem: “No caso dos autos, a retenção extrapolou os
limites do contrato, pois, agiu a Autoridade, para assegurar
restituição de valores estranhos à licitação e ao contrato firmado.
Além disso, os serviços constantes na nota fiscal n. 54 foram
executados e atestados. Com efeito, a medida não encontra respaldo
na
Lei
de
Licitações
e
implicaria
enriquecimento
ilícito
da
administração pública, pois consta que os serviços referentes a este
contrato de n. 09/2019 foram devidamente prestados” (vide fl. 249).
A questão relacionada a contrato
alheio ao ora tratado deverá ser tratada em via administrativa e
judicial própria para tanto e não mediante retenção sem amparo
legal e sem qualquer cláusula expressa que preveja a retenção
compensatória.
A “possibilidade de retenção e de
compensação está restrita aos créditos decorrentes de um mesmo

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contrato administrativo, tendo a Lei 8.666/1993 restado silente
quanto à possibilidade de compensação de créditos advindos de
contratos distintos. Nesta linha, observe-se que, diante do silêncio da
lei, a recorrida sustenta que seria possível a aplicação da
compensação prevista no art. 368, do Código Civil, ante a viabilidade
da aplicação supletiva das normas de direito privado (supostamente)
garantida pelo art. 54, da Lei 8.666/1993 (...) Todavia, ainda que se
admitisse a possibilidade da compensação de créditos prevista na
legislação privada, os requisitos necessários ao reconhecimento da
possibilidade da sua aplicação, no caso em comento, não teriam sido
observados2” sobretudo considerando que a Administração tem o
dever de garantir ao contratado a ampla defesa e contraditório, o
que não ocorreu, cerceando a defesa sobre a medida de retenção e
sobre a dívida alegada. "Assim, uma vez que a Administração Pública
se valeu de meios próprios para a cobrança dos valores tidos como
devidos, em detrimento das vias judiciais cabíveis, não há como
deixar de reconhecer, ao menos neste momento, a ilegalidade da
conduta por ela perpetrada, ressalvando-se, ainda, que a retenção de
créditos em contrato adimplido gera inegável desequilíbrio econômico-
financeiro, haja vista o fato de que o particular está sendo privado da
contraprestação devida pelos serviços efetivamente prestados.
Ressalve-se, ademais, que admitir-se a compensação de ofício dos
valores retidos em contratos administrativos diversos, nos moldes em
que perpetrada pela ré, por via oblíqua, estar-se-ia, ao menos em
tese, permitindo a execução ex officio de multa administrativa, o que,
como cediço, é vedado pelo ordenamento jurídico3".
Diante do exposto, voto no sentido
2 autos de processo n. 1061533-85.2017.8.26.0053; julgado pela 4a Câmara de Direito
Público, no dia 25.03.2019; por v.u.; feito registrado sob o n. 2019.0000227995; Des. Rel.
Paulo Barcellos Gatti.
3 autos de processo n. 2020034-35.2018.8.26.0000; julgado pela 4a Câmara de Direito
Público, no dia 30.07.2018; por v.u.; feito registrado sob o n. 2018.0000577632; Des. Rel.
Paulo Barcellos Gatti.

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do
desprovimento
recursal,
mantendo-se,
na
íntegra,
a
respeitabilíssima sentença de lavra da Exma. Juíza Gabriela Muller
Carioba Attanasio.
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