Tribunal: TJSP
Processo: 2100835-64.2020.8.26.0000
Classe: Mandado de Segurança Cível / Funcionamento de Estabelecimentos Empresariais
Órgão julgador: Antonio Celso Aguilar Cortez
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2021-01-27
Data de publicação: 2021-02-04

Ementa:
Mandado de segurança contra ato do Governador do Estado de São Paulo e do Prefeito Municipal de Valinhos. Fechamento de estabelecimento comercial em razão da pandemia de COVID-19. Atividade consistente no fornecimento de alimentação às margens de rodovia. Essencialidade reconhecida pela maioria deste C. Órgão Especial. Direito líquido e certo caracterizado, assim como o cabimento e adequação da

Ementa:
Mandado de segurança contra ato do Governador do Estado de São Paulo e do Prefeito Municipal de Valinhos. Fechamento de estabelecimento comercial em razão da pandemia de COVID-19. Atividade consistente no fornecimento de alimentação às margens de rodovia. Essencialidade reconhecida pela maioria deste C. Órgão Especial. Direito líquido e certo caracterizado, assim como o cabimento e adequação da via eleita. Precedentes. Denegação quanto ao Prefeito Municipal de Valinhos, por ilegitimidade e concessão, no mais, da segurança, com observação.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2021.0000065299
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Mandado de Segurança
Cível no 2100835-64.2020.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é
impetrante
RESTAURANTE
DOM
PEDRO
LTDA
ME,
é
impetrado
GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM EXTINTO O PROCESSO
QUANTO AO PREFEITO MUNICIPAL DE VALINHOS E, NO MAIS,
CONCEDERAM A SEGURANÇA, COM OBSERVAÇÃO. V.U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente sem voto), ALEX ZILENOVSKI, CRISTINA
ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY, SOARES
LEVADA, MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E SOLIMENE, TORRES DE
CARVALHO, ARTUR MARQUES, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO
ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR
PERES, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO
BARTOLI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS
BUENO, FERRAZ DE ARRUDA E ADEMIR BENEDITO.
São Paulo, 27 de janeiro de 2021.
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Mandado de Segurança Cível no 2100835-64.2020.8.26.0000
Impetrante: Restaurante Dom Pedro Ltda Me
Impetrado: GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO
Interessados: PREFEITO MUNICIPAL DE VALINHOS e Estado de São
Paulo
Comarca: São Paulo
VOTO N. 6734/20
Mandado de segurança contra ato do Governador do Estado
de São Paulo e do Prefeito Municipal de Valinhos.
Fechamento de estabelecimento comercial em razão da
pandemia de COVID-19. Atividade consistente no
fornecimento de alimentação às margens de rodovia.
Essencialidade reconhecida pela maioria deste C. Órgão
Especial. Direito líquido e certo caracterizado, assim como
o cabimento e adequação da via eleita. Precedentes.
Denegação quanto ao Prefeito Municipal de Valinhos, por
ilegitimidade e concessão, no mais, da segurança, com
observação.
V I S T O S.
Trata-se de mandado de segurança preventivo com
pedido de medida liminar impetrado por Restaurante Dom Pedro Ltda. contra ato
atribuído ao Governador do Estado de São Paulo e ao Prefeito Municipal de Valinhos,
objetivando “autorizar o funcionamento do estabelecimento, servindo refeição no local,
aos clientes que necessitarem”; alegou o impetrante que é empresa localizada às
margens da Rodovia Dom Pedro I e fornece refeições aos viajantes que por ali
trafegam, visto tratar-se de “um dos principais eixos de circulação do país”;
acrescentou que tem como clientes prestadores de serviços considerados essenciais
pela legislação que regulamenta a quarentena para enfrentamento da pandemia de
Covid-19 e que não pode exercer a modalidade delivery, pois oferece estrutura para
descanso e higiene pessoal aos usuários; disse presentes os requisitos para a
concessão da liminar e requereu a concessão da ordem, ressaltando que “se
compromete ainda a atender e seguir as orientações e cumprir as determinações do
controle epidemiológico e autoridades sanitárias para seu funcionamento, e as demais
que venham a ser implantadas, determinando uso de álcool 70%; água e sabão para
seus funcionários e clientes, com higienização frequente das mãos; utilização de

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máscaras por seus funcionários; manter o distanciamento das mesas, com
afastamento mínimo de 2,00 metros entre elas; higienização frequente das mesas,
cadeiras e todos os utensílios de cada cliente; redução do número de cadeiras nas
mesas, respeitando o afastamento mínimo de 1.00 metro entre elas; dinamizar o
atendimento para evitar aglomeração; controlar o acesso de clientes, comprometendo-
se a limitar o atendimento em 25% da capacidade” (sic. p. 01/12); o pedido de medida
liminar foi deferido (p. 47/48); a autoridade impetrada prestou informações às p. 61/72
e aduziu que o Plano São Paulo (Decreto Estadual n. 64.994/2020) foi instituído de
acordo com evidências científicas e informações estratégicas em saúde, de modo que
“inexiste espaço para, validamente, abrandar a medida de quarentena decretada pelo
Estado de São Paulo, mesmo que para atender demanda judicial individualmente
proposta, motivo pelo qual a ordem deve ser denegada”; acrescentou que o
estabelecimento do impetrante é sediado em Município cujo território está abrangido
em área que foi classificada, por resolução do Secretário da Saúde, na fase amarela,
de maneira que há permissão para o Chefe do Poder Executivo local editar ato que
autorize o consumo local em bares, restaurantes e similares, observados os requisitos
estabelecidos; disse que o controle de legalidade dos atos administrativos não pode
avançar sobre o campo da discricionariedade, da conveniência e da oportunidade das
condutas governamentais referentes ao enfrentamento da pandemia de COVID-19,
sob pena de violação do princípio da separação de poderes, e mencionou julgados; a
douta Procuradoria-Geral de Justiça emitiu parecer pela denegação da ordem (p.
161/171).
É o relatório.
Dispõe o artigo 5o, LXIX, da Constituição Federal
acerca da possibilidade de impetração do mandado de segurança para a defesa ou
manutenção de direito líquido e certo não amparado por habeas corpus ou habeas
data quando for constatada a prática de ilegalidade ou abuso de poder por autoridade
pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.
No caso destes autos, o impetrante aduziu que é
empresa estabelecida às margens da Rodovia Dom Pedro I e fornece refeições e
estrutura de descanso aos viajantes que por ali trafegam, grande parte dos quais
prestadores de serviços considerados essenciais, salientando tratar-se de um dos
principais eixos de circulação rodoviária do país.
Inicialmente, não se conhece da impetração contra o
Prefeito Municipal de Valinhos, na medida em que este C. Órgão Especial somente

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possui competência para apreciar demandas em que se trate de ato do Prefeito da
Capital (art. 74, III, da Constituição do Estado).
Quanto aos demais aspectos, cumpre consignar que
este Colegiado já se unificou em torno do entendimento de que em ações desta
natureza não se aplica o enunciado da Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal
(“Não cabe mandado de segurança contra lei em tese”), haja vista que os decretos
impugnados não possuem caráter de ato normativo geral e abstrato, de modo que se
admite a impugnação de sua validade por meio do mandado de segurança.
Nesse sentido, prevaleceu a tese de que tanto o
decreto que instituiu a quarentena no Estado de São Paulo, quanto os que a
prorrogaram e ampliaram seus efeitos e determinações, possuem eficácia concreta, na
medida em que, ao restringir o exercício da atividade econômica da empresa
impetrante, acarretaram, na prática, a cassação, ou, pelo menos, a suspensão dos
efeitos do alvará de licença de que ela dispunha.
Considera-se subsistente, também, o interesse
processual.
Não se olvida que o Município de Valinhos encontra-
se atualmente inserido na Fase 3 (Amarela) do Plano São Paulo1, porém também é
certo que as condições epidemiológicas e estruturais
aferidas pela evolução da
pandemia de COVID-19 em contraste com a capacidade de resposta do sistema de
saúde nas diversas regiões, segundo os critérios estabelecidos pelo Decreto Estadual
n. 64.994/2020 , podem tanto progredir quanto retroceder, o que consequentemente
aumentará ou diminuirá as restrições impostas pela legislação estadual, com o
objetivo de favorecer o necessário distanciamento social.
Observa-se, ainda, a existência de numerosos
precedentes em que se entendeu não só admissível o mandado de segurança em
situações como esta, como também se reconheceu o direito líquido e certo ao
funcionamento de restaurantes e similares estabelecidos às margens de rodovia,
independentemente das restrições da quarentena imposta no Estado, verbis:
“Mandado de segurança. Incompetência em relação
ao Prefeito do Município, que não é o da Capital. Artigo 74, III, da Constituição do
Estado. Interesse de agir, de resto, persistente. Imposição das regras da quarentena
em razão da pandemia do coronavírus. Atividade de fornecimento de alimentação às
margens de rodovia. Essencialidade reconhecida, majoritariamente, em precedentes
1 https://www.seade.gov.br/coronavirus/ - acesso em 06.12.2020

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deste Órgão Especial. Direito líquido e certo então assentado, tanto quanto o próprio
cabimento da via eleita. Denegação quanto ao Prefeito Municipal, por ilegitimidade e
concessão, no mais, da ordem.” (MS n. 2092801-03.2020.8.26.0000, Rel. Des.
Claudio Godoy, j. 21.10.2020).
“MANDADO DE SEGURANÇA Decreto Estadual no
64.881, de 22-3-2020, e Decreto Municipal no 7.806, de 23-3-2020, expedidos pelo
Governador do Estado de São Paulo e pelo Prefeito Municipal de Itaquaquecetuba, no
contexto da pandemia do COVID-19 (Novo Coronavírus)
Restrição de
funcionamento e de atendimento presencial de estabelecimentos comerciais e
prestadores de serviços. 1 - Inexistência de regra de competência originária para
processar e julgar mandado de segurança contra ato praticado por Prefeito municipal
que não seja o da Capital. Inteligência dos art. 74, III, da CE/89 c.c. art. 13, I, 'a', do
RITJSP. Processo extinto, sem julgamento do mérito, com relação ao Prefeito de
Itaquaquecetuba. 2 - Mandado de segurança impetrado contra decreto do Estado de
São Paulo instituindo a quarentena. Tese majoritária. Ato de efeitos concretos.
Inaplicabilidade do enunciado da Súmula no 266 do STF. 3 Interesse de agir
subsistente. Município de Itaquaquecetuba atualmente inserido na Fase 4 (Verde) do
Plano São Paulo. Condições epidemiológicas e estruturais podem melhorar ou piorar,
o que fará aumentar ou diminuir as restrições impostas pela legislação estadual, com
o objetivo de implementar o distanciamento social.” 4 Essencialidade da atividade
prestada pelo impetrante reconhecida pela Portaria no 116, de 26-3-2020, do Ministério
da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e pelo inciso XLIV do § 1o do art. 3o do
Decreto Federal no 10.282, de 20-3-2020. Possibilidade de retomada de suas
atividades, mediante os protocolos sanitários estabelecidos pelo Governo do Estado
no Plano São Paulo, eis que em matéria de saúde pública, a competência legislativa e
administrativa é concorrente entre União, Estados e Município. 5 Segurança denegada
em relação ao prefeito, por ilegitimidade de parte, e concedida em relação ao
Governador do Estado, com determinação.” (MS n. 2108241-39.2020.8.26.0000, Rel.
Des. Carlos Bueno, j. 28.10.2020).
“AGRAVO INTERNO Oposição pela Procuradoria
Geral do Estado contra a concessão de tutela cautelar para autorizar o funcionamento
pleno de restaurante localização em complexo de serviços a transportadores de
cargas (postos de serviços) às margens de rodovia, durante o Plano São Paulo -
Julgamento do mérito da ação principal
Recurso prejudicado. *MANDADO DE
SEGURANÇA
Impetração por estabelecimento fornecedor de alimentação

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localizado dentro de complexo de serviços para condutores de veículos
transportadores de cargas, e outros viajantes, às margens de rodovia Impedimento
de funcionamento pleno por força do chamado 'Plano São Paulo', criado pelo Decreto
Estadual 64.994 que alterou o de no 64.881/20
PLANO SÃO PAULO

Implementação por Decreto Estadual para dar enfrentamento efetivo contra a evolução
da pandemia do COVID-19, com a determinação de várias ações, obrigações e
restrições que atingem a esfera jurídica de pessoas físicas e jurídicas, assemelhando-
se, justificadamente, como uma espécie de 'estado de defesa epidemiológica'

Norma que não tem caráter geral e abstrato, mas de inequívoca concretude e com
efeitos imediatos Inaplicabilidade, ao caso, da premissa da Súmula 266 do S.T.F.
SERVIÇO ESSENCIAL Rol estabelecido no Decreto Federal no 10.282/20 que inclui
as atividades acessórias ao transporte de cargas, dentre elas a de alimentação,
conveniência e congêneres (artigo 3o, § 1o, inciso XLIV), o qual regulamentou a Lei
Federal 13.979/20 nesse aspecto Remissão obrigatória do artigo 2o, § 1o, item 6, do
Decreto Estadual 64.881/20 para as hipóteses de 'serviços essenciais' estabelecidas
pela União no arrigo 3o, § 1o, do Decreto Federal 10.282/20, sob pena de
desvirtuamento da competência concorrente para estabelecer 'normas gerais' (artigo
24, § 1o, da CF), harmonizando-se com decisões do Supremo Tribunal Federal na
ADPF 672 e ADI 6341/MC Direito líquido e certo da impetrante em oferecer ao
público serviço essencial, mediante os protocolos sanitários necessários Segurança
concedida, com determinação”. (MS n. 2155738-49.2020.8.26.0000, Rel. Des. Jacob
Valente, j. 14.10.2020).
Considerou-se,
pela
tese
prevalecente,
a
essencialidade da atividade de estabelecimentos congêneres ao do impetrante e seu
reconhecimento tanto por portaria do Ministério da Agricultura (Portaria MAPA n.
116/2020), quanto pela própria disposição do art. 3o, § 1o, XLIV, do Decreto Federal n.
10.282.
Nesse passo, certo é que o fornecimento de
alimentação e de outros serviços de apoio ao transporte rodoviário passou a ser
considerado também como 'atividade essencial', à luz do rol estabelecido no art. 3o, §
1o, do Decreto Federal n. 10.282/2020, com a redação atualizada pelo Decreto n.
10.329, de 28 de abril de 2020, que inseriu o inciso XLIV, com a seguinte redação:
“§ 1o - São serviços públicos e atividades essenciais
aqueles indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade,
assim considerados aqueles que, se não atendidos, colocam em perigo a

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sobrevivência, a saúde ou a segurança da população, tais como:
[...]
XLIV - atividades de comércio de bens e serviços,
incluídas aquelas de alimentação, repouso, limpeza, higiene, comercialização,
manutenção e assistência técnica automotivas, de conveniência e congêneres,
destinadas a assegurar o transporte e as atividades logísticas de todos os tipos de
carga e de pessoas em rodovias e estradas”;
Com efeito, os Decretos Federais acima referidos
admitem mais do que o fornecimento de alimentação a caminhoneiros e viajantes para
consumo em outro local; ao referirem-se a 'pouso', 'higiene' e 'descanso', a portaria e o
decreto mencionados efetivamente permitem, entre outros, a utilização do
estabelecimento para refeições, repouso e higiene desses usuários, o que inclui o
acesso a sanitários, utilização de mesas, cadeiras e outros objetos destinados a tais
facilidades.
Diversamente do que sustentou o Estado de São
Paulo, referidos atos normativos federais também são aplicáveis ao caso em apreço,
em que pese a autonomia dos Estados membros para regulamentar o tema, conforme
reconheceu o STF ao apreciar a Medida cautelar na ADI 6341, em 15.04.2020.
Não se olvida que o Estado de São Paulo editou
diversos atos normativos a fim de regulamentar as medidas de enfrentamento à
pandemia do Covid-19, dentre estes o próprio Decreto Estadual n. 64.881, de 23 de
março de 2020, que impôs a quarentena em todo o Estado e definiu, naquele primeiro
momento, as condições da restrição de atividades comerciais e sociais, de maneira a
conter a propagação do coronarívus; diversas atividades, no entanto, não foram
suspensas, dentre as quais as “demais atividades relacionadas no § 1o do artigo 3o do
Decreto federal no 10.282, de 20 de março de 2020” (cf. art. 2o, § 1o, 6).
E, no caso, a atividade desempenhada pela empresa
impetrante
é
considerada
essencial,
assim
como
o
funcionamento
dos
estabelecimentos que a prestam igualmente é autorizado.
Por fim, impende considerar o alto grau de
imprevisibilidade da maneira como a pandemia pode (ou não) evoluir, de maneira que
eventual autorização para o integral restabelecimento da atividade comercial da
impetrante, nos moldes do sobredito Plano São Paulo, pode vir a ser reconsiderada,
razão pela qual é importante consignar que o reconhecimento do direito líquido e certo
tem estreito vínculo com a legislação em vigor que considere essencial sua atividade.

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Assim, a impetrante tem direito a ver aplicada a
legislação federal no que toca ao enquadramento da atividade que exerce como
essencial, de modo a excluí-la da suspensão de atendimento presencial, razão pela
qual, reconhecido o direito líquido e certo a ser tutelado, deve mesmo ser concedida a
segurança.
Em arremate, registra-se que, no caso de a
legislação ora mencionada venha a ser alterada com o propósito de ampliar as
medidas restritivas decorrentes da quarentena, a existência do direito líquido e certo
ao funcionamento do estabelecimento da impetrante deverá ser reavaliada.
A
fim
de
disponibilizar
as
vias
especial
e
extraordinária, consideram-se expressamente pré-questionados os dispositivos
constitucionais e legais invocados, aos quais não se contrariou nem se negou
vigência.
Ante o exposto, concede-se a segurança, para
efeito de reconhecer a atividade prestada pela impetrante como essencial, nos moldes
da legislação ora em vigor e mencionada na presente decisão, de modo que esta não
seja suspensa por suposta violação à legislação estadual que trata da quarentena.
Custas na forma da lei. Indevida a verba honorária (Súmulas 512 do STF e 105 do
STJ).
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ
RELATOR