Tribunal: TJSP
Processo: 1054542-25.2019.8.26.0053
Classe: Apelação / Remessa Necessária / Revogação/Concessão de Licença Ambiental
Órgão julgador: Otavio Rocha
Órgão colegiado: 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente;
Data de julgamento: 2021-01-30
Data de publicação: 2021-01-30

Ementa:
Apelação Cível/Remessa Necessária – 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente – Mandado de segurança – Ordem concedida pelo juízo de origem – Pedidos preliminares de reconhecimento de ilegitimidade passiva e de inadequação da via eleita – Em sendo a CETESB o ente responsável pela aplicação da norma questionada, por estar a emissão de licenças ambientais (mediante exigência de pagamento pelo

Ementa:
Apelação Cível/Remessa Necessária – 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente – Mandado de segurança – Ordem concedida pelo juízo de origem – Pedidos preliminares de reconhecimento de ilegitimidade passiva e de inadequação da via eleita – Em sendo a CETESB o ente responsável pela aplicação da norma questionada, por estar a emissão de licenças ambientais (mediante exigência de pagamento pelo serviço) circunscrita entre as atividades de controle da poluição que lhe foram delegadas por lei estadual, é ela que deve figurar no polo passivo da ação mandamental – Incidência do verbete da súmula 510 do STF – Impetração que não se volta contra lei em tese, mas aos efeitos concretos advindos do Decreto no 62.973/17 – Preliminares afastadas – Pedido de mérito visando o reconhecimento da legalidade da cobrança do valor relativo ao licenciamento ambiental, baseada no Decreto estadual n° 62.973/2017 – Ato normativo que amplia excessivamente o conceito de "fonte de poluição" previsto na lei n° 997/76 – Majoração desproporcional – Precedentes deste E. Tribunal de Justiça acerca da matéria. Recurso de apelação e remessa necessária desprovidos.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2021.0000050873
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação / Remessa
Necessária no 1054542-25.2019.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em
que é apelante CETESB - COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO
PAULO e Recorrente JUÍZO EX OFFICIO, é apelado BIN PALLET
EMBALAGENS LTDA.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 1a Câmara
Reservada ao Meio Ambiente do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a
seguinte decisão: Negaram provimento aos recursos. V. U., de
conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O
julgamento
teve
a
participação
dos
Desembargadores
NOGUEIRA DIEFENTHALER (Presidente sem voto), TORRES DE
CARVALHO E RUY ALBERTO LEME CAVALHEIRO.
São Paulo, 30 de janeiro de 2021.
OTAVIO ROCHA
Relator
Assinatura Eletrônica

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Voto n° 16.504
Apelação/Remessa Necessária no 1054542-25.2019.8.26.0053
Comarca: SÃO PAULO
Apelante: CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO
DE SÃO PAULO
Apelado : BIN PALLET EMBALAGENS LTDA.
Apelação
Cível/Remessa
Necessária

1a
Câmara
Reservada ao Meio Ambiente Mandado de segurança
Ordem concedida pelo juízo de origem
Pedidos
preliminares de reconhecimento de ilegitimidade passiva e
de inadequação da via eleita Em sendo a CETESB o ente
responsável pela aplicação da norma questionada, por estar
a emissão de licenças ambientais (mediante exigência de
pagamento pelo serviço) circunscrita entre as atividades de
controle da poluição que lhe foram delegadas por lei
estadual, é ela que deve figurar no polo passivo da ação
mandamental
Incidência do verbete da súmula 510 do
STF Impetração que não se volta contra lei em tese, mas
aos efeitos concretos advindos do Decreto no 62.973/17
Preliminares afastadas
Pedido de mérito visando o
reconhecimento da legalidade da cobrança do valor relativo
ao licenciamento ambiental, baseada no Decreto estadual n°
62.973/2017 Ato normativo que amplia excessivamente o
conceito de “fonte de poluição” previsto na lei n° 997/76
Majoração desproporcional Precedentes deste E. Tribunal
de Justiça acerca da matéria. Recurso de apelação e
remessa necessária desprovidos.
Inconformada com a decisão proferida pelo i. Juiz de Direito da
7a Vara de Fazenda Pública da Comarca da Capital às fls. 122/130,
por meio da qual foi concedida a segurança para que a apelada
pudesse obter a renovação de sua licença de operação sem aplicação
da nova base de cálculo instituída pelo Decreto no 62.973/17, contra
ela se insurgiu a apelante supramencionada à fl. 132, arrazoando o
recurso às fls. 133/165.

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Os autos vieram a Segunda Instância também em face do
disposto no artigo 14, § 1o, da Lei no 12.016/2009.
A apelante pugna, preliminarmente, pelo reconhecimento de sua
ilegitimidade para figurar no polo passivo da ação, pois “não teria a
Sra. Presidente da CETESB competência para promulgar um ato de
competência exclusiva do Poder Executivo, mais especificamente do
Excelentíssimo Governador do Estado de São Paulo. ( ) E,
indubitavelmente, assim não fora procedido. A autoridade tida como
coatora nos presentes autos não promulgou o Decreto ora sob
debate”, bem como pelo “... não cabimento de mandado de segurança
contra lei em tese... o que se tem é um ataque direto e frontal ao
conteúdo da norma, e é por isso que não se mostra possível a
comprovação, de plano, de direito líquido e certo a ser tutelado”. No
mérito, argumenta no sentido da legalidade da cobrança, visto que o
Decreto Estadual no 62.973/17 teria suprido lacuna deixada pelas
alterações legislativas anteriores. Aduz ser necessária a atualização
dos valores, uma vez que estariam defasados há décadas, bem como
que se trata de “preço de análise” e não de “taxa”.
Ante tais argumentos, requer seja “dado provimento ao presente
recurso de Apelação, reformando-se a sentença proferida em primeiro
grau, ato este que confirmará a legalidade e correção da CETESB na
condução da consecução dos processos de licenciamento ambiental
no Estado de São Paulo, viabilizando a continuidade do exercício de
suas atividades de forma plena, e, ao mesmo tempo, condenando a
empresa apelada ao pagamento das custas na forma da lei”.
O recurso foi contra-arrazoado às fls. 261/267.

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4
É o relatório.
Conforme
se
verifica
dos
autos,
a
apelante
interpôs
tempestivamente o recurso, tendo recolhido o preparo às fls. 166.
Presentes os requisitos legais e não se constatando os motivos
impeditivos a que se referem os incisos III e IV do artigo 932 do
CPC/20151, não há óbice ao conhecimento do recurso.
Fica afastada a preliminar de ilegitimidade passiva arguida pela
recorrente.
Com efeito, em que pese a norma objeto de questionamento no
mandamus o Decreto Estadual no 62.973/172 ter sido editada pelo
Chefe do Poder Executivo no exercício de sua competência
constitucional3, o ato impugnado foi praticado pela CETESB, cuja
natureza jurídica é a de empresa pública do Estado de São Paulo4,
tendo sido constituída pela Lei Estadual no 118, de 29 de junho de
1973 (originalmente como uma sociedade de economia mista), para
atuar como “órgão delegado do Governo do Estado de São Paulo no
campo do controle da poluição, de órgão executor do Sistema Estadual
de Administração da Qualidade Ambiental, Proteção, Controle e
1 CPC/2015, Art. 932: “Incumbe ao relator: (...) III - não conhecer de recurso inadmissível, prejudicado ou que não tenha impugnado
especificamente os fundamentos da decisão recorrida;
IV - negar provimento a recurso que for contrário a: a) súmula do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do
próprio tribunal; b) acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça em julgamento de recursos
repetitivos; c) entendimento firmado em incidente de resolução de demandas repetitivas ou de assunção de competência;...”.
2 DECRETO No 62.973, DE 28 DE NOVEMBRO DE 2017: Dá nova redação a dispositivos do Regulamento da Lei no 997, de 31 de
maio de 1976, aprovado pelo Decreto n.o 8.468, de 8 de setembro de 1976, que dispõe sobre a prevenção e o controle da poluição
do meio ambiente, e a dispositivos do Decreto no 47.400, de 4 de dezembro de 2002, que regulamenta disposições da Lei no 9.509,
de 20 de março de 1997, referentes ao licenciamento ambiental.
3 Constituição do Estado de São Paulo, art. 47, inciso III: “Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições previstas nesta
Constituição: (...) III - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como, no prazo nelas estabelecido, não inferior a trinta nem
superior a cento e oitenta dias, expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução, ressalvados os casos em que, nesse prazo,
houver interposição de ação direta de inconstitucionalidade contra a lei publicada;...”.
4 Por deliberação tomada na Assembleia Geral realizada em 22 de outubro de 2018, nos termos do artigo 91, “caput”, da Lei no
13.303, de 30 de junho de 2016, a CETESTB alterou sua natureza jurídica para a de “empresa pública”, ocasião em que a
totalidade das ações de titularidade de acionistas minoritários privados foram resgatadas.

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Desenvolvimento do Meio Ambiente e Uso Adequado dos Recursos
Naturais”5 no Estado de São Paulo, sendo a pessoa jurídica
responsável pela emissão de licenças para o exercício de atividades
que causam impacto ambiental (poder de polícia ambiental).
Incidindo na espécie a Súmula 510 do C. Supremo Tribunal
Federal (“Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência
delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida
judicial”), era evidente a legitimidade da CETESB.
Por outro lado, não cabe afirmar que é inadequada a via eleita
pela apelada para a discussão da matéria, por não comportar o
Mandado de Segurança a discussão da validade de lei em tese.
É certo que “o entendimento exposto na Súmula no 266 não
abarca apenas lei propriamente dita, mas todos os atos que, tal qual
lei, possuam densa abstração normativa” (cf. STF, MS 32.694 AgR,
Rel. Min. DIAS TOFFOLI, 2a Turma, j. em 28.4.2015, DJE 109 de
9.6.2015). Até porque “A 'lei em tese' a que se refere a súmula não é
propriamente a lei em sua acepção formal, mas em sentido material, o
que abrange atos normativos infralegais, desde que possuam caráter
geral e abstrato” (cf. STF, MS 29.374 AgR, Rel. Min. ROBERTO
BARROSO, 1a Turma, j. em 30.9.2014, DJE 201 de 15-10-2014).
Sem embargo, não cabe adjetivar o conteúdo do Decreto no
62.973/17 de “lei em tese”. Com efeito, o decreto não disciplina
hipóteses fáticas que devam gerar consequências a sujeitos
indeterminados,
de
forma
abstrata.
Ao
contrário,
estabelece
5 V. artigo 2o da Lei no 118, de 29 de junho 1973 (Autoriza a constituição de uma sociedade por ações, sob a denominação de
CETESB - Companhia de Tecnologia de Saneamento Básico e de Controle da Poluição das Águas, e dá
providências correlatas).

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consequências específicas e concretas a determinada categoria de
sujeitos em face de situações preexistentes, conformando-se, assim,
como “lei de efeitos concretos”, passível, portanto, de ser questionada
pela via do Mandado de Segurança.
Embora não caiba aqui discutir em profundidade a conceituação
construída pela jurisprudência do Pretorio Excelso acerca do que são
leis “em tese” e “de efeitos concretos”, convém ressaltar que nem
sempre a distinção entre ambos os conceitos assoma com clareza.
De fato, como observa VITÓRIO GARCIA MARINI6, “Se é
inequívoco que as leis que regulam comportamentos sem possuírem
(qualquer) coeficiente de generalidade abstrata são leis de efeitos
concretos (o município X fica incorporado pelo município Y, decretação
expropriatória do imóvel X, o Colégio X fica incorporado pela União), e
verdadeiro que as leis que são absolutamente genéricas e abstratas
são leis em tese (art. 121 do Código Penal, art. 927 do Código Civil)”,
dúvidas aparecem quando se busca questionar leis que apresentam
“coeficiente de generalidade abstrata relativizado, ou seja, que tenham
algum grau de determinação quanto aos destinatários das prescrições
trazido por elementos normativos explicitados na norma (os
professores do município A ficam obrigados à contribuição sindical X;
os servidores do Departamento Tributário do Município B ficam
obrigados ao cumprimento de jornada de trabalho Y; os habitantes do
município C deverão adotar comportamento Z)”. Com relação a esta
classe de normas, acrescenta o autor, “há elementos normativos que,
de alguma forma, com mais ou menos rigor, qualificam o destinatário
da prescrição, não como indivíduo (nominalmente, pessoa natural ou
6 Em excelente trabalho sobre o tema, intitulado “A lei em tese e a lei de efeitos concretos na impetração coletiva preventiva:
definições a partir da teoria da norma jurídica de Norberto Bobbio” Disponível na Internet: http://www.assejurpr.com.br/artigos/a-lei-
em-tese-e-a-lei-de-efeitos-concretos-na-impetracao-coletiva-preventiva-definicoes-a-partir-da-norma-juridica-de-norberto-bobbio/ -
Acesso em 2.fev.2019.

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7
jurídica), mas como classe, categoria ou grupo, de modo que surge
uma relativização do coeficiente de generalidade abstrata da norma,
porque o coeficiente não é absoluto ('todos aqueles que'), mas sim
relativo ('todos os professores do município A que')”.
A partir dessas premissas, e valendo-se dos ensinamentos do
renomeado filósofo italiano NORBERTO BOBBIO7 acerca da
diferenciação entre as normas universais e hipotéticas8 e as normas
singulares
e
categóricas9,
GARCIA
MARINI
relaciona-as,
respectivamente, com as leis “em tese” (leis em sentido material,
abstratas e gerais) e as leis “de efeitos concretos” para concluir que,
“se houver cruzamento entre lei universal e categórica, estar-se-á
diante de lei de efeitos concretos, porque o elemento categórico é
preponderante em relação ao elemento universalidade. Se a hipótese
for entre lei singular e hipotética, estar-se-á, por igual, diante de lei de
efeitos concretos, porque, aqui, o elemento singularidade é
preponderante em relação ao elemento hipotético”.
No que respeita às normas questionadas do Decreto no
62.973/17,
parece
evidente
que
não
estabelecem
novas
consequências a sujeitos determinados isto é, a uma categoria de
pessoas físicas ou jurídicas a partir da materialização eventual de
hipótese fática abstrata, senão a sujeição desses mesmos sujeitos a
exigências formalmente idênticas àquelas a que estavam antes
submetidos para obtenção de licenças ambientais, mas agora
majoradas em proporção extrema, sem justa causa aparente (isto é,
7 BOBBIO, Norberto. Teoria da norma jurídica. 4a ed. rev. São Paulo: Edipro, 2008, pág. 178 e segs.
8 Segundo o autor, op. cit., “Na norma hipotética, existe a hipótese no suporte fático (se o fato ocorrer), geralmente composta por
conjunções condicionantes do tipo 'se', 'que', 'caso', sendo hipotética por prever suporte fático infinitivo ou por regular os efeitos
decorrentes da ocorrência de fato extraordinário no suporte fático. A prescrição contida no suporte pode ou não se realizar no plano
fático, pode ou não ser cumprida pelo destinatário, aí residindo a natureza hipotética da norma”.
9 E (idem, op. cit.), “Na norma categórica há um exaurimento do suporte fático da norma no momento do início da vigência da lei,
porque ela já nasce gerando efeitos totais aos seus destinatários, sem estarem subordinados (os efeitos) a condição, ação, omissão
ou fato futuro. Perceba-se que o suporte fático (a prescrição) não está condicionado nesse tipo de norma, sendo que o efeito
imputado ao destinatário já se aperfeiçoa integralmente no início da vigência (“à pessoa X se reconhece o direito Z”).

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sem vinculação a qualquer índice inflacionário ou de custo da
prestação do serviço correspondente, bem como justificativa técnica
para a alteração dos critérios de composição dos valores das licenças),
caracterizando, assim, abuso de direito.
Nessas condições, é inegável que a via eleita para o
questionamento dos atos de imposição dos novos valores para
obtenção de licenças ambientais é a adequada.
Quanto ao mérito, melhor sorte não assiste a apelante.
A apelada impetrou mandado de segurança na Instância
Ordinária postulando a concessão da segurança para afastar a
aplicação do Decreto Estadual n° 62.973 de 20 de novembro de 2017
pela CETESB, em especial para que pudesse renovar sua licença de
operação (fls. 1/20).
O d. Juízo de Primeiro Grau concedeu a segurança pretendida,
alinhavando os seguintes fundamentos (fl. 122/130):
... In casu, não se verifica qualquer dado comprobatório, por parte da autoridade
impetrada, de que houve efetivo aumento no custo da atividade estatal de concessão da
licença ambiental que autorize o expressivo aumento no valor ora exigido.
Nesse sentido vem sendo o entendimento das duas Câmaras Reservadas ao Meio
Ambiente do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo...
(...)
Dessa maneira, com amparo em dispositivo legal e entendimento jurisprudencial,
a demanda objeto possui assento normativo formal característico de sua viabilidade,
impondo-se a procedência da ação mandamental.
Posto isso, julga-se procedente, nos termos do artigo 487, inciso I do Código de
Processo Civil, a ação mandamental impetrada por BINPALLET EMBALAGENS LTDA,
CNPJ 01.544.777/0001-80, contra ato praticado pelo DIRETOR PRESIDENTE DA
COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO CETESB, concedendo a
segurança para afastar a sistemática de cobrança adotada com base no Decreto Estadual
no 62.973/17 para o licenciamento ambiental, determinando-se o reestabelecimento da
sistemática anterior, confirmando-se a decisão de fls. 54/56.
Pretende a apelante a reforma integral da r. sentença para que
seja declarada a legalidade da cobrança objeto da controvérsia.

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Pois bem.
A Lei Estadual no 997/76 (alterada pela Lei Estadual no
9.477/96), que instituiu o chamado “sistema de prevenção e controle
da poluição do meio ambiente” deste Estado, dispõe em seu artigo 5o o
seguinte [sem destaque no original],
Artigo 5° - A instalação, a construção ou a ampliação, bem como a operação ou o
funcionamento das fontes de poluição que forem enumeradas no Regulamento desta lei,
ficam sujeitos à prévia autorização do órgão estadual de controle da poluição do meio-
ambiente, mediante expedição, quando for o caso, de Licença Ambiental Prévia (LAP), de
Licença Ambiental de Instalação (LAI) e/ou de Licença Ambiental de Operação (LAO).
§ 1o Para os fins do disposto neste artigo, considera-se “fonte de poluição”
qualquer atividade, sistema, processo, operação, maquinaria, equipamento ou dispositivo,
móvel ou não, previsto no Regulamento desta lei, que cause ou possa causar poluição
ambiental através da emissão de poluentes.
A referida lei ordinária foi regulamentada pelo Decreto Estadual
no 8.468/76, que assim definiu o significado de fontes de poluição [sem
destaque no original]:
Art. 4o - São consideradas fontes de poluição todas as obras, atividades,
instalações, empreendimentos, processos, operações, dispositivos móveis ou imóveis, ou
meios de transporte que, direta ou indiretamente, causem ou possam causar poluição ao
meio ambiente.
'Parágrafo único - Para efeito da aplicação deste artigo, entende-se como fontes
móveis todos os veículos automotores, embarcações e assemelhados e como fontes
estacionárias, todas as demais.
O Decreto supramencionado, em seus artigos 72 a 75, também
estabeleceu parâmetros legais e fórmulas específicas10 para cobrança
de “preço para expedição de licenças e outros documentos”,
considerando como fator de cálculo, entre outros, a “área da fonte de
10 Decreto Estadual no 8.468/76 (redação original) - Artigo 74 O preço para expedição das licenças de instalação, para as fontes de
poluição constantes dos incisos I, II, III, V, VI, VII, IX do artigo 57, será cobrado em função da seguinte fórmula:
P = F1 + F2 × W ×
onde
P Preço a ser cobrado, em UPC
F1 = Valor fixo igual a 13
F2 = Valor fixo igual a 0,3
W = Fator de complexidade da fonte de poluição, constante do Anexo 5 deste regulamento
= Raiz quadrada da área da fonte de poluição.
Parágrafo único Para efeito da aplicação deste artigo, considera-se área integral da fonte de poluição o seguinte:
1) área total construída, mais a área ao ar livre ocupada para armazenamento de materiais e para operações e processamentos
industriais, quando se tratar de fontes de poluição constantes dos incisos I, II, III, V, VI e IX do artigo 57;
2) área do terreno ou local a ser ocupado por incinerador ou por outro dispositivo de queima de lixo e de materiais ou resíduos,
sólidos, líquidos ou gasosos.

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10
poluição”, bem como definindo como “área integral da fonte de
poluição objeto do licenciamento” a: “1) área total construída, mais a
área ao ar livre ocupada para armazenamento de materiais e para
operações e processamentos industriais, quando se tratar de fontes de
poluição constantes dos incisos I, II, III, V, VI e IX do artigo 57; 2) área
do terreno ou local a ser ocupado por incinerador ou por outro
dispositivo de queima de lixo e de materiais ou resíduos, sólidos,
líquidos ou gasosos”.
Ocorre que o Estado de São Paulo, em 28 de novembro de
2017, regulamentou novamente a matéria por meio do Decreto no
62.973, texto normativo esse que causou sensível modificação na
sistemática de cobrança para emissão dos licenciamentos ambientais
pela CETESB.
Além de novas fórmulas11 para cálculo do valor para emissão
dos licenciamentos ambientais, cuidou-se também de alterar o alcance
do que se entende por “área integral da fonte de poluição”, que passou
a ser definida como a “área do terreno ocupado pelo empreendimento
ou atividade, acrescida das áreas construídas dos pavimentos
superiores e/ou inferiores (...)”.
Da análise da questão acima mencionada, é forçoso concluir
11 Decreto no 62.973/2017 - “Artigo 73-C - O preço para expedição das Licenças de Instalação para as fontes listadas nos incisos II,
III, V, VI, VII, IX, XII e XIII do artigo 57 será fixado pela seguinte fórmula:
P = 100 + (3 x W x
onde:
P = Preço a ser cobrado, expresso em UFESP
W = Fator de complexidade, de acordo com o Anexo 5 deste Regulamento
= Raiz quadrada da área integral da fonte de poluição objeto do licenciamento, em m2 (metros quadrados).
§ 1° - Quando se tratar de empreendimentos considerados por lei federal ou estadual como microempresa ou empresa de pequeno
porte, a fórmula a ser adotada será:
P = 0,15 [100 + (3 x W x
onde:
P = Preço a ser cobrado, expresso em UFESP
W = Fator de complexidade, de acordo com o Anexo 5 deste Regulamento
= Raiz quadrada da área integral da fonte de poluição objeto do licenciamento, em m2 (metros quadrados).
§ 2° - A área integral da fonte de poluição a que se refere o “caput” deste artigo será a área do terreno ocupado pelo empreendimento
ou atividade, acrescida das áreas construídas dos pavimentos superiores e/ou inferiores, excluindo-se as seguintes:
1 - as áreas ocupadas com florestas e outras formas de vegetação nativa;
2 - a área ocupada por outros empreendimentos presentes na área total do terreno; e
3 - as áreas ocupadas por atividades agrosilvopastoris que não estejam diretamente ligadas à atividade licenciada.
§ 3° - O preço máximo a ser cobrado será limitado a 5.000 (cinco mil) UFESP.”;

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que o texto do Decreto Estadual no 62.973/17 é ambíguo e
excessivamente genérico, não esclarecendo se a “área do terreno
ocupado pelo empreendimento ou atividade” corresponde à extensão
integral do terreno do contribuinte, ou apenas à área efetivamente
destinada à atividade correspondente ao empreendimento
que
naturalmente, pode “ocupar” ou desenvolver-se apenas em uma
parcela da área total do imóvel.
Tal
distinção
assume
destacada
importância
nos
empreendimentos de menor potencial poluidor que, situados em área
de maior dimensão, ficarão obrigados a pagar
para obtenção de
licenciamento ambiental
valores bem superiores a outros
estabelecimentos que, dotados de maior grau poluidor, estejam
localizados em áreas de menor dimensão.
É o que sucede no caso concreto. A modificação da base de
cálculo, traçada pelo atual Decreto no 62.973/17, gerou profundo
impacto financeiro à apelada, que busca dar continuidade às suas
atividades em situação de regularidade junto ao órgão ambiental
competente, a CETESB.
A inovação trazida pelo referido Decreto para cálculo dos preços
das licenças ambientais foi desarrazoada, não sendo possível
vislumbrar a existência de justificativa de ordem econômica ou
operacional que possa legitimá-la, implicando oneração à apelada que
viola os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, a demonstrar
que a concessão da segurança era a solução que se impunha,
devendo ser mantida nesta Sede.
Esse tem sido o entendimento deste Tribunal de Justiça acerca

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12
desta questão, consoante se verifica das seguintes ementas [sem
destaques nos originais]:
RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
LE no 997/76 DE no 8.468/79, 47.397/02 e 62.973/17 [-] Trata-se de recurso de agravo de
instrumento interposto contra decisão de primeira instância que indeferiu pedido liminar
consistente na determinação de suspenção de aplicação do Decreto Estadual no 62.973/17
[-] Ao estabelecer o conceito de "área integral" para cálculo do preço de licenciamento, o
DE no 62.973/17 incluiu na definição de 'área integral do terreno' não apenas a área
ocupada pelo empreendimento, mas determinou o cômputo da área toda, implicando no
caso presente à elevação exorbitante do preço do licenciamento. Liminar deferida [-]
Presença dos elementos autorizadores da antecipação dos efeitos da tutela, a teor do
quanto disposto pelo art. 300, do CPC, para determinar que se considere como 'área
integral' apenas a área interna e externa ocupada pelo empreendimento ou atividade,
segundo
o
sistema
anterior

Recurso
provido.
(Agravo
de
Instrumento
2138749-36.2018.8.26.0000; Relator Nogueira Diefenthaler; 1a Câmara Reservada ao Meio
Ambiente; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 8a Vara de Fazenda Pública; Data do
Julgamento: 04/10/2018; Data de Registro: 16/10/2018).
MEIO AMBIENTE AGRAVO DE INSTRUMENTO MANDADO DE SEGURANÇA
LICENCIAMENTO AMBIENTAL
FIXAÇÃO DOS VALORES PARA EXPEDIÇÃO DAS
LICENÇAS AMBIENTAIS Insurgência contra o indeferimento de liminar para suspender a
incidência do Decreto 62.973/2017
Critérios instituídos pelo Decreto Estadual no
69.723/2017, que define um novo conceito de "área integral" para o cálculo do preço de
licenciamento, definindo como base de cálculo da taxa a área do terreno ocupado pelo
empreendimento ou atividade, acrescida das áreas construídas dos pavimentos superiores
e/ou inferiores
Desproporcionalidade dos valores resultantes da aplicação das novas
fórmulas para cálculo dos preços de obtenção de licenças ambientais Probabilidade da
pretensão da autora verificada Presença dos requisitos legais a alicerçar a concessão da
tutela pretendida Inteligência do art. 300, do CPC/2015 AGRAVO DE INSTRUMENTO
PROVIDO. (Agravo de Instrumento 2126183-55.2018.8.26.0000; Relator Luis Fernando
Nishi; 2a Câmara Reservada ao Meio Ambiente; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes -
6a Vara de Fazenda Pública; Data do Julgamento: 25/09/2018; Data de Registro:
25/09/2018).
AÇÃO COLETIVA - Licenciamento ambiental - LE no 997/76 e DE no 8.468/79 -
Preço - Base de cálculo Decisão da Diretoria da CETESB no 315/2015/C, que dispõe
sobre o cálculo de preços do licenciamento ambiental previsto no Decreto Estadual no
8.468/76 e suas sucessivas alterações Afronta a princípios legais - Definição da área total
da fonte de poluição que deve constar de decreto estadual e não em ato da CETESB
Ação procedente Recurso provido. (Apelação 1047138-25.2016.8.26.0053; Relator Miguel
Petroni Neto; 2a Câmara Reservada ao Meio Ambiente; Foro Central - Fazenda
Pública/Acidentes - 3a Vara de Fazenda Pública; Data do Julgamento: 09/08/2018; Data de
Registro: 17/08/2018).
AGRAVO INTERNO
Indeferimento do pedido de suspensão de liminar, com
base no art. 15 da Lei no 12.016/09
Decisão que concedeu a liminar para que a
autoridade impetrada se abstenha de aplicar o Decreto no 62.973/17 às empresas
substituídas pelas impetrantes (FIESP e CIESP), não as sujeitando ao novo procedimento
relativo ao cálculo de preços do licenciamento ambiental até a prolação da sentença
Deferimento do pedido de suspensão que exigia, para além da violação à ordem, economia,
saúde e segurança públicas, a presença de fumus boni iuris, caracterizado, nesta forma
específica de contracautela, pela probabilidade de reversão da decisão pelas vias recursais
ordinárias
Agravo não provido. (Agravo Interno 2080000-26.2018.8.26.0000; Relator
Pereira Calças; Órgão Especial; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 12a Vara de
Fazenda Pública; Data do Julgamento: 25/07/2018; Data de Registro: 27/07/2018).
AGRAVO DE INSTRUMENTO Licenciamento ambiental LE no 997/76 DE no
8.468/79, 47.397/02 e 62.973/17 Decisão da Diretoria da CETESB no 315/2015/C Preço
Base de cálculo Liminar O DE no 62.973/17 limitou-se a definir o conceito de "área
integral" para cálculo do preço de licenciamento; mas ao fazê-lo incluiu na definição de
'área integral do terreno' não apenas a área ocupada pelo empreendimento, mas a área
toda, levando em algumas hipóteses a uma irreal elevação do preço do licenciamento
Liminar indeferida Agravo provido para determinar que se considere como 'área integral'

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação / Remessa Necessária no 1054542-25.2019.8.26.0053
13
apenas a área interna e externa ocupada pelo empreendimento ou atividade, segundo o
sistema anterior. (Agravo de Instrumento 2106188-56.2018.8.26.0000; Relator Torres de
Carvalho; 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente; Foro Central - Fazenda
Pública/Acidentes - 7a Vara de Fazenda Pública; Data do Julgamento: 05/07/2018; Data de
Registro: 06/07/2018).
Quanto à natureza da cobrança, observa-se que ora tem sido
denominada de taxa12 ora de preço público13. Inegavelmente, se
considerada a exigência como sendo uma “taxa”, tributo que “tem
como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a
utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível,
prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição” (cf. art. 77 do
CTN), não poderia a sua cobrança, ou majoração, ser definida/alterada
por Decreto14, nos termos art. 97, incisos I e II, do Código Tributário
Nacional15.
De qualquer modo, a discussão a respeito da legalidade da
cobrança em tela passa ao largo da questão de sua natureza, na
medida em que tanto a taxa quanto o preço público devem obediência
aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, não podendo o
12 A confusão terminológica não é nova no país. No passado o Poder Público exigiu dos contribuintes, por anos seguidos, a “Taxa
Rodoviária Única”, conhecida como TRU (instituída pelo Decreto-lei 999, de 21.10.1969), até que foi ela substituída por tributo da
modalidade “imposto”, regularmente instituído pela Emenda Constitucional no 27/85. Como observou o tributarista Luiz Ricardo
Gomes Aranha, Direito Tributário
Apreendendo. Belo Horizonte: Livraria Del Rey Editora Ltda, pág. 268 (ISBN
85 7308-459-6), "No Brasil tivemos de triste memória uma Taxa Rodoviária Única (TRU), que já comentamos. Não era taxa
porque não tinha correspondência em serviços no momento do fato gerador. Não era rodoviária porque tributava o veículo onde
ele estivesse, mesmo que jamais tivesse transitado por rodovias. E não era a única, porque convivia com diversas exações,
taxas, impostos e eventualmente contribuições de melhoria de mesma ou análoga base. [ ] É bom salientar que sempre houve
alguma confusão entre os leigos, com a figura do pedágio, na visualização de sua cobrança. Pedágio não é tributo, é serviço
remunerado por preço público destinado a pagamento de utilização efetiva de rodovias, especialmente as bem conservadas"
13 Como observa CICERO CALDAS NETO, “Preço público” e “taxa”: algumas considerações, publicado em “Brasília a. 34 n. 135
jul./set.
1997”
(também
disponível
na
Internet:
https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/279/r135-30.pdf?sequence=4&isAllowed=y Acesso em 26.nov.2019), “O preço
público é contribuição facultativa, sem as limitações constitucionais ao poder de tributar e fixado pela autoridade administrativa
competente. Representa a retribuição de um valor, real ou não, em relação à utilização ou compra de bens ou serviços estatais. A
receita gerada é industrial, jamais tributária. ( ) Exemplificando, se o Estado monopolizar a indústria açucareira, o preço de cada
quilo do açúcar será preço público. Não haveria obrigatoriedade do pagamento para toda a coletividade, restrita apenas para quem
adquirisse açúcar para consumo. No dia em que todos pagassem pelo açúcar que estivesse à disposição, teríamos então a taxa. ( )
Alberto Deodato foi enfático: 'As características da taxa são estas: obrigatoriedade e divisibilidade. Enquanto isto, o preço se
caracteriza pela facultatividade. Se o tributo a pagar é por um serviço pedido, não obrigatório, então o tributo pago se chama preço.
Se esse tributo é igual ao custo do serviço, o preço é público; se é inferior, o preço é político. Quanto ao preço quase privado, este é
o de concorrência e o de monopólio. Tanto na taxa como nos preços, há o interesse público. A diferença, entretanto, é esta: na taxa
há obrigatoriedade de serviço mensurável; nos preços, há facultatividade dos serviços mensuráveis (COELHO, Sacha Calmon
Navarro. Comentários à Constituição de 1988: Sistema Tributário. 2a ed. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 1990, pág. 56)'.”
14 Aliás, por ocasião dos julgamentos das Apelações nos 1050594-12.2018.8.26.0053 e 1053297-13.2018.8.26.0053, que tratavam de
licenças baseadas no artigo 73 do Decreto no 8.468/76 (com a redação dada pelo Decreto no 62.973/17, que é a seguinte), relativas a
empreendimentos sujeitos à análise do GRAPROHAB, esta 1a Câmara Criminal Reservada ao Meio Ambiente reconheceu
expressamente tratar-se exação prevista nesse dispositivo de uma taxa de poder de polícia. E que, por não estar lastreada em lei
formal, sendo calculada segundo fórmula e base de cálculo adotadas livremente pela Administração Pública a partir dessa fonte
normativa, cuja gênese carece da legitimidade própria das normas derivadas do Poder Legislativo, deve ela ser imediatamente
cancelada porque viciada de ilegalidade.
15 Art. 97. Somente a lei pode estabelecer: I - a instituição de tributos, ou a sua extinção; II - a majoração de tributos, ou sua redução,
ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65; (...).

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação / Remessa Necessária no 1054542-25.2019.8.26.0053
14
poder público, como destacado, inovar acerca dos respectivos
elementos constitutivos (no caso, a forma de cálculo do preço do
serviço) de forma imoderada.
Em caso semelhante ao destes autos, o i. Desembargador
Roberto Maia16 recentemente destacou, com propriedade, que
“independente da análise do mérito acerca da relevante discussão,
suscitada pelas partes, sobre a natureza do valor cobrado, se preço ou
taxa; certo é que há controvérsia na aplicação do Decreto Estadual no
62.973/2017, que majorou o valor das licenças ambientais, ampliando,
de modo possivelmente desproporcional, a base de cálculo da quantia
a ser paga pela parte interessada no licenciamento ambiental”.
Com base nesses fundamentos, o afastamento da pretensão
deduzida no apelo emerge como solução incontornável, para que
permaneça intocada a justa e correta decisão recorrida.
Diante do exposto, pelo meu voto, NEGO PROVIMENTO à
remessa necessária e ao recurso de apelação da CETESB

COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO.
OTAVIO ROCHA
Relator
16 Agravo de Instrumento 2116742-50.2018.8.26.0000; Relator Roberto Maia; 2a Câmara Reservada ao Meio Ambiente; Foro Central
- Fazenda Pública/Acidentes - 12a. Vara da Fazenda Pública; Data do Julgamento: 25/10/2018; Data de Registro: 26/10/2018.