Tribunal: TJSP
Processo: 2081217-36.2020.8.26.0000
Classe: Agravo de Instrumento / Revogação/Concessão de Licença Ambiental
Órgão julgador: Luis Fernando Nishi
Órgão colegiado: 2a Câmara Reservada ao Meio Ambiente;
Data de julgamento: 2021-01-20
Data de publicação: 2021-01-21

Ementa:
MEIO AMBIENTE – AGRAVO DE INSTRUMENTO – LICENCIAMENTO AMBIENTAL – FIXAÇÃO DOS VALORES PARA EXPEDIÇÃO DAS LICENÇAS AMBIENTAIS – Insurgência contra o indeferimento de liminar para suspender a incidência do Decreto Estadual no 62.973/2017 – Requerimento formulado já na vigência do novo Decreto no 64.512/19 – Inexistência de comprovação da abusividade da fórmula prevista no novo regulamento,

Ementa:

MEIO AMBIENTE – AGRAVO DE INSTRUMENTO – LICENCIAMENTO AMBIENTAL – FIXAÇÃO DOS VALORES PARA EXPEDIÇÃO DAS LICENÇAS AMBIENTAIS – Insurgência contra o indeferimento de liminar para suspender a incidência do Decreto Estadual no 62.973/2017 – Requerimento formulado já na vigência do novo Decreto no 64.512/19 – Inexistência de comprovação da abusividade da fórmula prevista no novo regulamento, que não inclui no cálculo a área total do terreno, mas apenas a áreas vinculadas ao empreendimento, não acarretando o valor exorbitante estabelecido pelo Decreto no 62.973/2017 – Ausência dos requisitos legais a alicerçar a concessão da tutela pretendida – Inteligência do art. 300, do CPC/2015 – DECISÃO AGRAVADA MANTIDA – AGRAVO DE INSTRUMENTO IMPROVIDO.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2021.0000021647
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Agravo de Instrumento no
2081217-36.2020.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é agravante POSTO
AMÉRICA GUATAPARÁ LTDA., é agravado DIRETOR PRESIDENTE DA
COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO - CETESB.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 2a Câmara Reservada ao Meio
Ambiente do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Por maioria
de votos, negaram provimento ao recurso, vencido o Relator sorteado, que fará
declaração de voto . Acórdão com o 2o Juiz., de conformidade com o voto do relator,
que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores ROBERTO MAIA
(Presidente sem voto), LUIS FERNANDO NISHI, vencedor, PAULO ALCIDES,
vencido E MIGUEL PETRONI NETO.
São Paulo, 19 de janeiro de 2021.
RELATOR DESIGNADO
Assinatura Eletrônica

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Voto no 30856
Agravo de Instrumento no 2081217-36.2020.8.26.0000
Comarca: São Paulo 12a Vara da Fazenda Pública
Agravante: Posto América Guatapará Ltda.
Agravada: Companhia Ambiental do Estado de São Paulo CETESB
Juiz 1a Inst.: Dr. Adriano Marcos Laroca
2a Câmara Reservada ao Meio Ambiente
MEIO AMBIENTE
AGRAVO DE INSTRUMENTO

LICENCIAMENTO
AMBIENTAL

FIXAÇÃO
DOS
VALORES
PARA
EXPEDIÇÃO
DAS
LICENÇAS
AMBIENTAIS
Insurgência contra o indeferimento de
liminar para suspender a incidência do Decreto Estadual no
62.973/2017 Requerimento formulado já na vigência do novo
Decreto no 64.512/19
Inexistência de comprovação da
abusividade da fórmula prevista no novo regulamento, que não
inclui no cálculo a área total do terreno, mas apenas a áreas
vinculadas ao empreendimento, não acarretando o valor
exorbitante estabelecido pelo Decreto no 62.973/2017

Ausência dos requisitos legais a alicerçar a concessão da tutela
pretendida
Inteligência do art. 300, do CPC/2015

DECISÃO AGRAVADA MANTIDA
AGRAVO DE
INSTRUMENTO IMPROVIDO.
Vistos.
Trata-se de agravo de instrumento tirado por
POSTO AMÉRICA DE GUATAPARA LTDA. contra a respeitável decisão
trasladada a fls. 377 que, nos autos do mandado de segurança impetrado
contra ato do DIRETOR-PRESIDENTE DA COMPANHIA DE TECNOLOGIA
DE SANEAMENTO AMBIENTAL CETESB, indeferiu a tutela pleiteada.

Sustenta, em síntese, que a ilegalidade dos
Decretos nos 62.973/17 e 64.512/19, consoante diversos outros julgados
deste E. TJSP, acarretando aumento desproporcional nos preços dos pedidos
de licenciamento ambiental e emissão de pareceres técnicos.

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Pugna
pela
concessão
de
efeito
suspensivo/ativo e, ao final, pelo provimento recursal, para que seja afastada
a aplicação do Decreto no 64.512/19.
Foi deferido o efeito suspensivo/ativo (fls.
405/406).
É o relatório, passo ao voto.
Busca o impetrante, ora agravante, em tutela
de urgência, afastar a aplicação do Decreto no 64.512/19 no cálculo dos
preços do licenciamento ambiental, devendo ser observada a sistemática
anterior.
Iniciado
o
julgamento,
o
digno
Relator
Sorteado, Desembargador Paulo Alcides, votou no sentido do provimento do
agravo de instrumento, aberta a divergência por este julgador (2o Juiz), que
negava provimento ao recurso, secundado pelo i. 3o Juiz, Desembargador
Miguel Petroni Neto, que acompanhou a divergência; sem a necessidade
de ampliação de colegialidade, porquanto não se subsume a hipótese ao art.
942, §3o, II, do CPC.
O recurso não comporta provimento.
Inicialmente, cumpre consignar que, em se
tratando de demanda ajuizada na origem em 28.04.2020 (fls. 30), tendo por
objeto o pedido de renovação de licença no 91510219, cuja solicitação foi
efetuada em 28.04.2020 (fls. 383/386), já na vigência do Decreto no

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64.512/2019.
Consoante entendimento pacíficos das C.
Reservadas ao Meio Ambiente deste E. Tribunal, o Decreto Estadual no
62.973/2017 aumentou demasiadamente os preços das licenças ambientais,
vez que passou o órgão ambiental a incluir, na definição de “área integral de
fonte de poluição”, a área total do imóvel onde se dará a atividade objeto do
licenciamento, e não, apenas, a área de construção ou de terreno ocupada
pelo empreendimento ou atividade poluidora
critério anterior adotado
CETESB.
Esse aumento no fator de cálculo do preço do
licenciamento gerou o valor exorbitante exigido dos particulares - o que não
se mostrava razoável, pois incluiu, no cálculo, área desvinculada do
empreendimento que se quer licenciar.
Por seu turno, no Decreto Estadual no
64.512/2019, houve a revisão do fator de complexidade, a fim de reajustar o
preço praticado pela CETESB em sua atividade licenciatória.
Na hipótese dos autos, diversamente do
Decreto no 62.973/2017, não há comprovação da abusividade da fórmula
prevista no Decreto no 64.512/2019, vez, que, conforme se depreende da
descrição das áreas e fatores de fls. 385, não se inclui no cálculo a área
total do terreno (AT), considerando, assim, apenas as áreas vinculadas ao
empreendimento e outras utilizadas para o exercício do empreendimento ou
atividade.
Sobre a nova sistemática, inclusive, assim
decidiu este E. Tribunal de Justiça:

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“MANDADO
DE
SEGURANÇA.
Licenciamento
ambiental. LE no 997/76. DE no 8.468/79 e 62.973/17. Preço. Base de
cálculo. Liminar. O DE no 62.973/17 limitou-se a definir o conceito de
'área integral' para cálculo do preço de licenciamento; mas ao fazê-lo
incluiu na definição de 'área integral do terreno' não apenas a área
ocupada pelo empreendimento, mas a área toda, levando em algumas
hipóteses a uma irreal elevação do preço do licenciamento que tem
merecido a crítica judicial. A jurisprudência das Câmaras Ambientais
vê erro na inclusão da base de cálculo do preço da análise de área
não ligada à fonte de poluição, mas enfocando áreas grandes em que
parte dela é de todo destacada da área destinada ao empreendimento;
no caso dos autos, a área utilizada para o cálculo do preço é a mesma
para as duas sistemáticas, equivalente a 31,58 m2; não é isso que a
jurisprudência repele. A pequena diferença cobrada pela CETESB
afasta o fundamento que temos adotado: a irreal cobrança de várias
vezes o valor antigo. Ausentes os requisitos autorizadores, a
denegação da liminar era mesmo medida de rigor. Inteligência do art.
7o, III da LF no 12.016/09.
Liminar indeferida. Agravo desprovido.”1
(sem grifos no original)
De rigor, portanto, a manutenção da decisão
agravada, que indeferiu a liminar pleiteada.
Ante o exposto, por maioria, NEGA-SE
PROVIMENTO ao agravo de instrumento interposto.
LUIS FERNANDO NISHI
Relator designado
1 Agravo de Instrumento no 2042053-64.2020.8.26.0000, 1a Câmara Reservada ao Meio
Ambiente, Rel. Des. Torres de Carvalho, j. 24.04.2020.

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VOTO No 40783
AGRAVO DE INSTRUMENTO : 2081217-36.2020.8.26.0000
COMARCA
: SÃO PAULO
AGRAVANTE(S): POSTO AMÉRICA GUATAPARÁ LTDA.
AGRAVADO(S)
:
DIRETOR
PRESIDENTE
DA
CETESB
-
COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO
PAULO
MM. JUIZ: ADRIANO MARCOS LAROCA
DECLARAÇÃO DE VOTO
O POSTO AMÉRICA GUATAPARÁ LTDA.
interpõe recurso de agravo de instrumento contra a r. decisão (fl. 348
dos autos principais), proferida nos autos do mandado de segurança
impetrado contra ato do DIRETOR PRESIDENTE DA CETESB -
COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO, que
indeferiu pedido de antecipação de tutela para afastar as alterações
promovidas pelo Decreto 64.512/2019, de modo a possibilitar a
renovação da licença de operação do agravante fora dos parâmetros
estabelecidos pela referida norma.
Sustenta, em síntese, que houve aumento
abusivo com base em ato normativo infralegal, contrariando inclusive a
norma que lhe dá suporte (Lei no 997/76). Ressalta que os valores
adotados para o cálculo da taxa ignoram os princípios da razoabilidade,
da proporcionalidade, legalidade e não confisco, estando presentes os
requisitos para a concessão da tutela pleiteada (fls. 01/29).
A liminar foi concedida (fls. 405/406).
Contraminuta (fls. 419/469).
É o relatório.

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Inicialmente,
afastam-se
as
preliminares
arguidas em contraminuta.
Embora o decreto-lei impugnado tenha sido
editado pelo governador do Estado, é a impetrada “Cetesb”,
representada por diretor presidente, quem o aplica na cobrança das
taxas de licenciamento ambiental. Daí a sua legitimidade para figurar
no pólo passivo da ação.
No mais, não há lei em tese porque a ação
mandamental impugna, em verdade, atos concretos de fiscalização
que se materializam em atos administrativos.
Ressalte-se, ainda, que, embora a recorrida
tenha baseado seu pedido no Decreto n° 62.973/17, fato é que no
momento da impetração do writ o Decreto n° 64.512/2019 já estava
vigente.
O equívoco de fundamentação legal cometido
pela recorrida não vincula o juiz (consoante preceitua um dos mais
famosos brocardos jurídicos “Da mihi factum, dabo tibi jus” - “Dá-me
os fatos que lhe darei o Direito”) e, obviamente, não tem o condão de
levar à extinção do mandamus.
A impetrante tem interesse jurídico em ver
analisado o alegado direito líquido e certo de recolher o valor da
licença
ambiental
vigente
antes
do
advento
dos
Decretos
n°62.973/17 e n° n° 64.512/2019.
Por
outro
lado,
o
novo
CPC
(Lei
n°
13.105/2015) trouxe significativa alteração no que toca ao regime
das tutelas provisórias. Se no antigo diploma a urgência era requisito
imprescindível à sua concessão, o atual CPC, em seu artigo 294
dispõe que “A tutela provisória pode fundamentar-se em urgência ou

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evidência”.
A tutela será de urgência quando houver
“elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de
dano ou risco ao resultado útil do processo” (CPC, art. 300, caput) e
desde que não haja perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão
(art. 300, § 3o).
Seus pressupostos são, portanto, o fumus
bonis iuris (probabilidade do direito), o periculum in mora (risco de
dano irreparável a direito do postulante) e a reversibilidade dos
efeitos antecipados.
Marinoni e Daniel Mitidiero ensinam que “o
legislador pretendeu deixar claro que o juiz somente deve conceder a
tutela antecipatória quando for provável que aquele que a postula
obterá um resultado favorável. A chamada ́prova inequívoca', capaz
de convencer o julgador da 'verossimilhança da alegação', apenas
pode ser compreendida como a prova suficiente para o surgimento do
verossímil, situação que tem apenas ligação com o fato de que o juiz
tem, nesse caso, um juízo que é formado quando ainda não foi
realizado plenamente o contraditório em primeiro grau de jurisdição”
(Código de processo civil, p. 271. Editora Revista dos Tribunais:
2008).
Em
igual
caminho
as
considerações
do
eminente Desembargador deste Egrégio Tribunal, Ênio Zuliani, no
sentido de que “somente se permite adiantar essa possibilidade de
uma sentença previsível quando o prognóstico do resultado final é
quase infalível, algo próximo da certeza (verossimilhança) e isto
porque o direito que se diz verossímil deve ser, antes de tudo,
provado e quando existir alguma dúvida da firmeza e solidez do
direito que se disse violado, a prudência encaminha para a

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procedibilidade
convencional,
com
o
contraditório”
(AI
n.
394.218-4/0-00 - 4a Câmara de Direito Privado - Rel. Des. Ênio
Zuliani, j. 2.6.2005).
Dispõe o art. 1° da Lei 12.016/2009, atual Lei
do Mandado de Segurança:
“Conceder-se-á mandado de segurança para
proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas
corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com
abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer
violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de
autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem
as funções que exerça”
Segundo a clássica lição de Hely Lopes
Meirelles:
“Mandado
de
Segurança
é
o
meio
constitucional posto à disposição de toda pessoa física ou
jurídica,
órgão
com
capacidade
processual,
ou
universalidade reconhecida por lei, para a proteção de
direito individual ou coletivo, líquido e certo, não
amparado por habeas corpus ou habeas data, lesado ou
ameaçado de lesão, por ato de autoridade, seja de que
categoria for e sejam quais forem as funções que
exerça”2.
O aludido direito líquido e certo demanda
prova pré-constituída, pois o mandamus não comporta dilação
probatória.
2 Mandado de Segurança, Malheiros Editora, 30a edição, págs. 25/26.

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A respeito, leciona Maria Sylvia Zanella Di
Pietro:
"(...) Finalmente, o último requisito é o que
concerne ao direito líquido e certo. Originariamente,
falava-se em direito certo e incontestável, o que levou ao
entendimento de que a medida só era cabível quando a
norma legal tivesse clareza suficiente que dispensasse
maior trabalho de interpretação.
Hoje, está pacífico o entendimento de que a
liquidez e certeza referem-se aos fatos; estando estes
devidamente provados, as dificuldades com relação à
interpretação do direito serão resolvidas pelo juiz.
Daí o conceito de direito líquido e certo como
o direito comprovado de plano, ou seja, o direito
comprovado juntamente com a petição inicial. No
mandado de segurança, inexiste a fase de instrução, de
modo que, havendo dúvidas quanto às provas produzidas
na inicial, o juiz extinguirá o processo sem julgamento do
mérito, por falta de um pressuposto básico, ou seja, a
certeza e liquidez do direito"3.
Na hipótese, o artigo 5o, §1o, da Lei Estadual
no 997/76, prevê como "fonte de poluição" “qualquer atividade,
sistema,
processo,
operação,
maquinaria,
equipamento
ou
dispositivo, móvel ou não, previsto no Regulamento daquela lei, que
cause ou possa causar poluição ambiental através da emissão de
poluente”.
Portanto,
para
o
legislador,
as
áreas
construídas
das
empresas
não
necessariamente
devem
ser
3 Direito Administrativo, Editora Atlas, 13a Edição, pág. 626.

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consideradas “fonte de poluição”: é imperioso que no interior da
edificação
exista
algum
“sistema“,
“processo”,
“atividade”,
“maquinária”, “operação” ou “dispositivo” que efetivamente gere
efeitos maléficos ao meio ambiente.
A ilegalidade do Decreto n° 62.973/17 já é
questão pacificada neste Tribunal, de modo que são desnecessárias
novas considerações.
Por sua vez, o Decreto n° 64.512/2019, ao
definir “área integral da fonte de poluição” genericamente como
aquela “(...) construída do empreendimento e atividade ao ar livre
(...)”, tal qual o seu antecessor, continua a extrapolar o conceito
trazido pela legislação de regência.
Ora, a simples “atividade ao ar livre” de uma
empresa induvidosamente não gera poluição; por sua vez, a “área
construída
do
empreendimento”, como mencionado, pode (a
depender da análise do caso concreto) não acarretar efeitos
poluentes.
Como se sabe, nenhum ato regulamentar
(decreto, no caso) pode criar obrigações ou restringir direitos, pena
de invadir competência legislativa reservada à lei no sentido formal.
Sobre o tema, as considerações de Seabra
Fagundes:
“O poder regulamentar prende-se em essência
ao texto legal. O seu objetivo é tão-somente facilitar, pela
especificação
do
processo
executório
e
pelo
desdobramento minucioso do conteúdo sintético da lei, a
execução da vontade do Estado expressa em ato
legislativo” .

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Nem se alegue, como defende a apelante, que
a exação tem a natureza de preço; trata-se, em verdade, de
verdadeira “taxa”, porque específico e divisível o serviço decorrente
do exercício do poder de polícia estatal.
Ressalte-se, ademais, que a nova sistemática
de cálculo adotada pela agência ambiental (que supostamente teria
sanado o vício do Decreto n° 62.973/2017) continua a provocar um
aumento desproporcional do valor da taxa de renovação das licenças
ambientais, em flagrante afronta ao que estabelece o artigo 13, §3o,
da Lei Complementar n° 140/2011:
“Os
empreendimentos
e
atividades
são
licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único
ente federativo, em conformidade com as atribuições
estabelecidas nos termos desta Lei Complementar.
§3o
Os
valores
alusivos
às
taxas
de
licenciamento ambiental e outros serviços afins devem
guardar relação de proporcionalidade com o custo e a
complexidade do serviço prestado pelo ente federativo”
(grifos não originais).
Ou
seja,
deve
haver
uma
relação
de
proporcionalidade entre o serviço prestado pelo Estado e o valor do
tributo, pena de vício formal do ato normativo.
Sobre a questão, as elucidativas ponderações
do consagrado tributarista Roque Antônio Carraza:
“conquanto não seja necessária uma perfeita
coincidência entre o custo da atividade estatal e o
montante exigido a título de taxa, deve haver, no mínimo,
uma correlação entre ambas. Queremos com tais palavras

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destacar que, ao contrário do que acontece com os
impostos, as pessoas políticas não podem criar taxas com
o fito exclusivo de carrear dinheiro para os cofres
públicos. Além disso, na medida em que o pagamento das
taxas está vinculado à prestação de um dado serviço
público ou à prática de um determinado ato de polícia,
elas devem estar voltadas a seu custeio, e não de outros
serviços ou atos de polícia, que não alcançam o
contribuinte (ou que a ele não estão disponibilizados, no
caso dos serviços públicos). Ainda dentro desta linha de
raciocínio, não é dado ao Poder Público manipular
abusivamente os serviços públicos ou as diligências que
levam ao exercício do poder de polícia, só para
incrementar receitas” (grifos não originais) .
Na mesma direção, a doutrina de Hugo de
Brito Machado:
“A ausência de critério para demonstrar, com
exatidão, a correspondência entre o valor da maioria das
taxas e o custo da atividade estatal que lhes constitui fato
gerador não invalida o entendimento pelo qual o valor
dessa espécie tributária há de ser determinado, ainda que
por aproximação e com uma certa margem de arbítrio,
tendo-se em vista o custo da atividade estatal à qual se
vincula. A não ser assim a taxa poderia terminar sendo
verdadeiro imposto, na medida em que seu valor fosse
muito superior a esse custo. [...] Assim, portanto, o valor
da
taxa,
seja
fixado
diretamente
pela
lei,
seja
estabelecido em função de algum critério naquela
estabelecido, há de estar sempre relacionado com a

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atividade estatal específica que lhe constitui o fato
gerador. Nada justifica uma taxa cuja arrecadação total
em determinado período ultrapasse significamente o
custo da atividade estatal que lhe permitir existir” (grifos
não originais).
Embora a d. maioria tenha se convencido do
contrário, não me parece crível que o custo do serviço prestado pela
CETESB (na sua função de expedir licenças ambientais) tenha, de um
ano para o outro, aumentado de tal forma a embasar os
confiscatórios valores exigidos das empresas que exercem (ou pelo
menos tentam exercer) suas atividades no Estado de São Paulo.
A incorporação de novas atribuições antes
exercidas por órgãos extintos (tais como “DAIA”, “DPRN” e “DUSM”)
não é circunstância nova, pois ocorrida no longínquo ano de 2009
(início da vigência da Lei n° 13.542/09).
Nesse sentido, a propósito, foi a convicção da
Procuradoria Geral de Justiça na apelação n° 1001005-80.2020, de
relatoria do i. Des. Paulo Ayrosa:
“Ilegal, portanto, o decreto, não somente
porque invadiu matéria reservada à lei, mas também e
principalmente porque não logrou o órgão gestor do meio
ambiente provar um expressivo aumento da atividade
estatal de concessão da licença ambiental, a ponto de
poder cobrar um aumento por conta dos novos critérios
ditado pele referido decreto” (fl. 374).
O que se nota, em verdade, é que a agência
ambiental pretende aumentar substancialmente a sua arrecadação
transferindo tal custo à atividade empresarial (que já enfrenta sérias

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dificuldades impostas pela burocracia estatal e pelas sucessivas crises
econômicas que assolam o país - a última provocada pela pandemia
do coronavírus), postura reprovável, que, a meu ver, não pode obter
a chancela do Poder Judiciário.
Assim, por entender que o Decreto n°
64.512/2019 padece dos mesmos vícios formais do antecedente (n°
62.973/2017), porque contra o que dispõe a legislação, de uma
forma toda particular (intenção arrecadatória), tipificou o que seria
"área integral de fonte de poluição" com o objetivo único de
incrementar o cálculo da taxa de licença de funcionamento, pois o
valor cobrado não corresponde o serviço prestado (além de abranger
áreas não poluidoras), o caso era de deferimento da liminar para
possibilitar a renovação da licença sem a observância da norma em
apreço.
Ante o exposto, dá-se provimento ao agravo.
PAULO ALCIDES AMARAL SALLES
Relator vencido

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LUIS FERNANDO NISHI
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6
15
Declarações de
Votos
PAULO ALCIDES AMARAL SALLES
13D3423F
Para conferir o original acesse o site:
https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informando o processo
2081217-36.2020.8.26.0000 e o código de confirmação da tabela acima.