Tribunal: TJSP
Processo: 2045572-47.2020.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Alex Zilenovski
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2021-01-27
Data de publicação: 2021-01-29

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – PRELIMINAR – AFRONTA AO REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA MUNICIPAL – Ação que busca perquirir a compatibilidade vertical da norma, analisando-a em confronto com a Constituição Estadual - Descabida a análise da alegada inconstitucionalidade diante de diploma legislativo diverso – Precedente.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL – Inocorrência. Cuida-se de ação

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – PRELIMINAR – AFRONTA AO REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA MUNICIPAL – Ação que busca perquirir a compatibilidade vertical da norma, analisando-a em confronto com a Constituição Estadual - Descabida a análise da alegada inconstitucionalidade diante de diploma legislativo diverso – Precedente.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL – Inocorrência. Cuida-se de ação ajuizada pelo DIRETÓRIO ESTADUAL DO PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (PSOL SP), em que pretende a declaração de inconstitucionalidade do artigo 12, Lei no 17.258, de 07 de janeiro de 2020, do Município de São Paulo, que autoriza a concessão administrativa de uso à Associação dos Amigos do Museu Judaico no Estado de São Paulo de área pública municipal situada na Avenida Nove de Julho; altera artigos da Lei no 16.211, de 27 de maio de 2015, da Lei no 16.703, de 04 de outubro de 2017, da Lei no 14.132, de 24 de janeiro de 2006 e acrescenta artigo à Lei no 16.211, de 27 de maio de 2015.

O projeto de lei em questão previa a concessão de uso de imóvel à Associação do Museu Judaico do Estado de São Paulo e, após a apresentação de substitutivo por parlamentares, acrescentou-se dispositivo que ampliou as organizações sociais de cultura aptas a responder a chamamentos públicos para gestão de equipamentos e programas culturais vinculados ao Complexo Theatro Municipal de São Paulo.

Não se verifica o desvirtuamento da lei.

Não restou caracterizado aumento de despesas com a inclusão do artigo em comento, tampouco ficou configurada total impertinência material com o escopo inicial do projeto originalmente apresentado pelo Chefe do Poder Executivo.

Na verdade, houve a ampliação e pluralização do processo de concorrência à gestão de um equipamento cultural municipal de enorme relevância.

Ademais, durante a tramitação do processo legislativo houve Audiência Pública tratando especificamente do tema, oportunidade em que houve manifestação da Secretária de Cultura do Município (fls. 196/198).

Em que pese não tenha plena identidade de tema entre o projeto original e o assunto trazido por meio de emenda parlamentar, não se trata do chamado "contrabando legislativo", em razão da correlação temática do assunto, tendo havido, ainda, discussão específica acerca do tema durante a tramitação legislativa, motivo pelo qual não se vislumbram elementos suficientes para ensejar o reconhecimento da ausência de pertinência temática do dispositivo objurgado, pena do Poder Judiciário imiscuir-se em função típica do Poder Legislativo Municipal.
Vício de iniciativa. Inocorrência. Não há falar em vício de iniciativa, porquanto o dispositivo impugnado não tratou do regime de concessão ou permissão de serviços públicos. Na verdade, houve ampliação do rol de organizações sociais elegíveis à qualificação como organização social para chamamentos públicos para gestão de equipamentos e programas culturais vinculados ao Complexo Theatro Municipal de São Paulo.
Dessa forma, no caso em apreço, não houve, de fato, norma que ofendesse o princípio da separação dos poderes ou usurpação das regras constantes do rol das matérias de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.
Ação improcedente.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2021.0000050042
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade
no 2045572-47.2020.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor PARTIDO
SOCIALISMO E LIBERDADE PSOL DIRETÓRIO ESTADUAL, são réus PREFEITO
DO MUNICÍPIO DE MUNICÍPIO DE SÃO PAULO e MESA DA CÂMARA
MUNICIPAL DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO IMPROCEDENTE. V.U. IMPEDIDO
O EXMO. SR. DES. ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ.", de conformidade com o
voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO
FRANCO (Presidente), CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO,
CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E
SOLIMENE, TORRES DE CARVALHO, ARTUR MARQUES, LUIS SOARES DE
MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS
MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS
SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI,
CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA E ADEMIR BENEDITO.
São Paulo, 27 de janeiro de 2021
ALEX ZILENOVSKI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Direta de Inconstitucionalidade no 2045572-47.2020.8.26.0000 - São Paulo - VOTO No 2/18
VOTO No 26.503
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE no 2045572-47.2020.8.26.0000
REQUERENTE: DIRETÓRIO ESTADUAL DO PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (PSOL SP)
REQUERIDOS: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO e PRESIDENTE DA CÂMARA
MUNICIPAL DE SÃO PAULO
COMARCA: SÃO PAULO
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE

PRELIMINAR AFRONTA AO REGIMENTO INTERNO DA
CÂMARA MUNICIPAL
Ação que busca perquirir a
compatibilidade vertical da norma, analisando-a em confronto
com a Constituição Estadual - Descabida a análise da alegada
inconstitucionalidade diante de diploma legislativo diverso

Precedente.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL Inocorrência. Cuida-
se de ação ajuizada pelo DIRETÓRIO ESTADUAL DO
PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (PSOL SP), em que
pretende a declaração de inconstitucionalidade do artigo 12, Lei no
17.258, de 07 de janeiro de 2020, do Município de São Paulo, que
autoriza a concessão administrativa de uso à Associação dos
Amigos do Museu Judaico no Estado de São Paulo de área pública
municipal situada na Avenida Nove de Julho; altera artigos da Lei
no 16.211, de 27 de maio de 2015, da Lei no 16.703, de 04 de
outubro de 2017, da Lei no 14.132, de 24 de janeiro de 2006 e
acrescenta artigo à Lei no 16.211, de 27 de maio de 2015.
O projeto de lei em questão previa a concessão de uso de imóvel à
Associação do Museu Judaico do Estado de São Paulo e, após a
apresentação de substitutivo por parlamentares, acrescentou-se
dispositivo que ampliou as organizações sociais de cultura aptas a
responder a chamamentos públicos para gestão de equipamentos e
programas culturais vinculados ao Complexo Theatro Municipal
de São Paulo.
Não se verifica o desvirtuamento da lei.
Não restou caracterizado aumento de despesas com a inclusão do
artigo
em
comento,
tampouco
ficou
configurada
total
impertinência material com o escopo inicial do projeto
originalmente apresentado pelo Chefe do Poder Executivo.
Na verdade, houve a ampliação e pluralização do processo de
concorrência à gestão de um equipamento cultural municipal de
enorme relevância.
Ademais, durante a tramitação do processo legislativo houve
Audiência
Pública
tratando
especificamente
do
tema,
oportunidade em que houve manifestação da Secretária de Cultura
do Município (fls. 196/198).

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Em que pese não tenha plena identidade de tema entre o projeto
original e o assunto trazido por meio de emenda parlamentar, não
se trata do chamado “contrabando legislativo”, em razão da
correlação temática do assunto, tendo havido, ainda, discussão
específica acerca do tema durante a tramitação legislativa, motivo
pelo qual não se vislumbram elementos suficientes para ensejar o
reconhecimento da ausência de pertinência temática do dispositivo
objurgado, pena do Poder Judiciário imiscuir-se em função típica
do Poder Legislativo Municipal.
Vício de iniciativa. Inocorrência. Não há falar em vício de
iniciativa, porquanto o dispositivo impugnado não tratou do
regime de concessão ou permissão de serviços públicos. Na
verdade, houve ampliação do rol de organizações sociais elegíveis
à qualificação como organização social para chamamentos
públicos para gestão de equipamentos e programas culturais
vinculados ao Complexo Theatro Municipal de São Paulo.
Dessa forma, no caso em apreço, não houve, de fato, norma que
ofendesse o princípio da separação dos poderes ou usurpação das
regras constantes do rol das matérias de iniciativa privativa do
Chefe do Poder Executivo.
Ação improcedente.
Cuida-se de ação ajuizada pelo DIRETÓRIO ESTADUAL DO
PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (PSOL SP), em que pretende a declaração
de inconstitucionalidade do artigo 12, Lei no 17.258, de 07 de janeiro de 2020,
do Município de São Paulo, que autoriza a concessão administrativa de uso à
Associação dos Amigos do Museu Judaico no Estado de São Paulo de área
pública municipal situada na Avenida Nove de Julho; altera artigos da Lei no
16.211, de 27 de maio de 2015, da Lei no 16.703, de 04 de outubro de 2017, da
Lei no 14.132, de 24 de janeiro de 2006 e acrescenta artigo à Lei no 16.211, de
27 de maio de 2015.
Alega o requerente, em síntese, violação do processo legislativo,
tendo em vista que o projeto de lei foi apreciado pelo “Congresso de
Comissões” sem a participação da Comissão de Constituição e Justiça, que já
havia aprovado o projeto nos termos apresentados pelo Chefe do Poder
Executivo.

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Assevera, ainda, que o projeto de lei foi aprovado pelos
parlamentares com a inclusão “em seu texto de matéria totalmente diversa do
assunto principal” (fls. 2), ex vi:
Art. 12. O art. 2o da Lei no 14.132, de 24 de janeiro de 2006,
passa a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 2o ................................................................
§ 1o Somente serão qualificadas como organização social as
entidades que, efetivamente, comprovarem o desenvolvimento da atividade
descrita no caput do art. 1o desta Lei há mais de 5 (cinco) anos.
§ 2o Nos 12 (doze) meses a contar da aprovação desta Lei, as
organizações sociais de cultura, assim qualificadas pelo Governo do Estado de
São Paulo, que disponham em seu estatuto acerca do atendimento às obrigações
legais e tributárias específicas do Município de São Paulo e aos demais
requisitos estabelecidos neste artigo, estarão aptas a responder a chamamentos
públicos para gestão de equipamentos e programas culturais vinculados ao
Complexo Theatro Municipal de São Paulo."(NR)
Afirma que a alteração do projeto de lei pelos parlamentares
encerra vício de iniciativa, com violação dos artigos 9o, § 6o, 28, 47, XVIII, 111 e
114, todos da Constituição do Estado de São Paulo.
Sustenta que em se tratando de matéria de competência privativa
do Chefe do Poder Executivo seria vedado ao Parlamento apresentar emendas
sem relação temática com o objeto do projeto de lei.
Alega, incialmente, que o projeto de lei previa apenas a concessão
administrativa de uso de um imóvel à Associação dos Amigos do Museu Judaico
no Estado de São Paulo, no entanto, após a apresentação do substitutivo pelos
parlamentares também abarcou a delegação de serviços públicos prestados no

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Complexo Theatro Municipal às organizações sociais.
Diante disso, requereu, liminarmente, a suspensão do artigo 12,
da Lei no 17.258, de 07 de janeiro de 2020, do Município de São Paulo.
No mérito, pugna pela ratificação do pedido com a declaração de
inconstitucionalidade dos dispositivos e expressões supramencionadas.
O pleito liminar foi indeferido (fls. 249/251). Houve interposição
de agravo interno, não provido (fls. 643/652).
Citado regularmente, o Procurador-Geral do Estado deixou
transcorrer in albis o prazo para manifestação (fls. 658).
A Câmara Municipal de São Paulo prestou informações às fls.
266/297. Defende, preliminarmente, a falta de interesse de agir, na
modalidade adequação, por ausência de confronto imediato entre o ato
normativo impugnado e a Constituição Estadual.
No mérito, aponta para a impossibilidade de controle judicial de
“atos praticados mediante disciplina interna de outros órgãos de Poder”.
Assevera, ainda, para a constitucionalidade do artigo 12 da Lei
Municipal 17.258/2020, por não ter estabelecido novo requisito de
participação das Organizações Sociais em editais de chamamento público,
tratando-se tão somente de reprodução da redação original constante do
disposto na Lei Municipal no 14.132/2006.
Do mesmo modo, afirma que a norma amplia o rol de entidades
habilitadas a concorrer e participar do chamamento público “visando a gestão
do maior equipamento cultural do país algo necessário, dada a existência de
poucas organizações sociais qualificadas para tal finalidade no município de São
Paulo”.

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Aduz que o dispositivo impugnado não enseja aumento de
despesas, por dispor somente acerca de qualificação que permite a
participação de Organizações Sociais em chamamentos públicos para gestão de
equipamentos e programas culturais vinculados ao Complexo Theatro
Municipal de São Paulo.
Argumenta que o poder de emendar consiste em prerrogativa
inerente ao exercício da atividade parlamentar, de modo que é autorizado
mesmo em hipóteses de iniciativa reservada.
Alega que não se trata de matéria de competência privativa do
Chefe do Poder Executivo, ou que dispõe sobre regime de concessão ou
permissão de serviços públicos, tendo em vista que se trata de “regramento que
pretende a instituição de um sistema de fomento e incentivo para que atividades
de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e
preservação do meio ambiente, cultura e saúde sejam desempenhadas de forma
eficiente
por
particulares,
através
da
colaboração
público-privada
instrumentalizada no contrato de gestão”, sendo, portanto, matéria de iniciativa
concorrente.
Por fim, acena para a observância do devido processo legislativo,
tendo sido realizada, ainda, audiência pública na Câmara Municipal de São
Paulo, em 12 de novembro de 2019.
A Prefeitura Municipal de São Paulo, por sua vez (fls. 335/349),
defende a ausência de inovação legislativa, tendo em vista que a lei ora
impugnada não estabeleceu novo requisito de participação das Organizações
Sociais em editais de chamamento público, pois o § 1o, do artigo 2o, da Lei
Municipal 14.132/2006 se trata de mera reprodução da redação original do
parágrafo único do mesmo dispositivo, tendo havido tão somente renumeração
do referido parágrafo.

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Prossegue em sua argumentação aduzindo ausência de iniciativa
privativa, trazendo o diploma legislativo tão somente “requisito para
estabelecer parceria com o ente público municipal, não se confundindo com
hipótese de contrato de concessão ou de permissão”. Salienta, ainda, que o rol
das matérias de competência privativa deve ser interpretado de forma
restritiva.
Ressalta, ainda, que as limitações ao poder de emenda
parlamentar foram respeitadas, eis que presente pertinência temática entre o
projeto de lei enviado à Câmara Municipal pelo Prefeito e o substitutivo
apresentado. Além disso, a emenda não implica em aumento da despesa
pública.
A D. Procuradoria de Justiça, em seu turno, manifestou-se pela
procedência do pedido, por inobservância à pertinência temática (fls.
661/669).
É o relato do necessário.
Levantada matéria atinente aos limites de cognição da presente
ação, há de ser analisada como preliminar, apontando violação do processo
legislativo, tendo em vista que o projeto de lei foi apreciado pelo “Congresso de
Comissões” sem a participação da Comissão de Constituição e Justiça, que já
havia aprovado o projeto nos termos apresentados pelo Chefe do Poder
Executivo.
O raciocínio trazido nas informações e espelhado no parecer da D.
Procuradoria de Justiça é extraído, de início, do próprio conceito do controle de
constitucionalidade, que decorre da incompatibilidade de normas com a
constituição.
Nesse sentido:

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“O fundamento dessa inconstitucionalidade está no fato de que do
princípio da supremacia da constituição resulta o da compatibilidade vertical
das normas da ordenação jurídica de um país, no sentido de que as normas de
grau inferior somente valerão se forem compatíveis com as normas de grau
superior, que é a constituição”.1
Não destoa desse raciocínio a jurisprudência deste C. Órgão
Especial:
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO. CONTRADIÇÃO.
OBSCURIDADE. Inocorrência. Alegada afronta da norma
vergastada a Lei Federal que não foi apreciada na
oportunidade
do
julgamento.
Parâmetro
de
controle
abstrato de constitucionalidade de leis e atos normativos
locais (estaduais ou municipais), que é a Constituição
Estadual. Pretendida rediscussão de temas já apreciados no
venerando acórdão embargado. Caráter infringente dos
embargos. Embargos rejeitados. (TJSP; Embargos de
Declaração 2095321-38.2017.8.26.0000; Relator (a): Xavier de
Aquino; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de
São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 25/10/2017; Data de
Registro: 26/10/2017)
Por tal razão, descabida a análise da alegada inconstitucionalidade
diante de diploma legislativo diverso, como o Regimento Interno da Câmara
Municipal de São Paulo.
Vencida essa questão inicial, ingressa-se no mérito da demanda.
O ato normativo apontado como inconstitucional foi redigido da
seguinte forma:
1 DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23a Edição. São Paulo:
Malheiros, 2004. P. 47. Grifos da reprodução.

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LEI No 17.258, DE 7 DE JANEIRO DE 2020
Autoriza a concessão administrativa de uso à Associação dos Amigos do Museu
Judaico no Estado de São Paulo de área pública municipal situada na Avenida Nove
de Julho. Altera artigos da Lei no 16.211, de 27 de maio de 2015, da Lei no 16.703, de
4 de outubro de 2017, da Lei no 14.132, de 24 de janeiro de 2006, acrescenta artigo à
Lei no 16.211, de 27 de maio de 2015.
Art. 1o. Fica o Executivo autorizado a ceder à Associação dos Amigos do
Museu Judaico no Estado de São Paulo, mediante concessão administrativa,
independentemente de concorrência pública, nos termos do disposto no art. 114, § 2o,
da Lei Orgânica do Município de São Paulo, pelo prazo de 99 (noventa e nove) anos, o
uso de área municipal situada na Avenida Nove de Julho, para os fins específicos de
implantação do Museu Judaico de São Paulo.
(...)
Art. 12. O art. 2o da Lei no 14.132, de 24 de janeiro de 2006, passa
a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 2o (...)
§ 1o Somente serão qualificadas como organização social as entidades que,
efetivamente, comprovarem o desenvolvimento da atividade descrita no caput do
art. 1o desta Lei há mais de 5 (cinco) anos.
§ 2o Nos 12 (doze) meses a contar da aprovação desta Lei, as organizações sociais
de cultura, assim qualificadas pelo Governo do Estado de São Paulo, que
disponham em seu estatuto acerca do atendimento às obrigações legais e
tributárias específicas do Município de São Paulo e aos demais requisitos
estabelecidos neste artigo, estarão aptas a responder a chamamentos públicos
para gestão de equipamentos e programas culturais vinculados ao Complexo
Theatro Municipal de São Paulo."(NR)
Inicialmente, ressalte-se que o § 1o manteve a redação original,

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tratando-se tão somente de renumeração do parágrafo único, em razão da
inserção do § 2o, não trazendo, assim, a lei impugnada qualquer inovação nesse
tocante.
Verifica-se que o projeto de lei em questão previa a concessão de
uso de imóvel à Associação do Museu Judaico do Estado de São Paulo e, após a
apresentação de substitutivo por parlamentares, acrescentou-se dispositivo
que ampliou as organizações sociais de cultura aptas a responder a
chamamentos públicos para gestão de equipamentos e programas culturais
vinculados ao Complexo Theatro Municipal de São Paulo.
Com efeito, não se nega a possibilidade de os parlamentares
apresentarem emendas aos projetos de lei de iniciativa do Poder Executivo,
que deverão manter conexão com o tema originalmente tratado.
A necessidade de pertinência temática entre o projeto de lei inicial
e a emenda parlamentar apresentada tem por escopo evitar os chamados
“contrabandos legislativos”, consistentes na inserção de tema completamente
diverso ao apresentado, o que dificulta a transparência na discussão e o debate
público do tema.
Nesse sentido, decisões do Supremo Tribunal Federal:
“EMENTA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 3o DA LEI No
15.215/2010
DO
ESTADO
DE
SANTA
CATARINA.
CONCESSÃO
DE
GRATIFICAÇÃO
A
SERVIDORES
PÚBLICOS
ESTADUAIS.
DISPOSITIVO
INCLUÍDO POR EMENDA PARLAMENTAR EM PROJETO DE CONVERSÃO DE
MEDIDA PROVISÓRIA. MATÉRIA DE INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO
PODER EXECUTIVO. SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS. REMUNERAÇÃO.
AUMENTO DA DESPESA PREVISTA. VEDAÇÃO. MATÉRIA ESTRANHA AO
OBJETO ORIGINAL DA MEDIDA PROVISÓRIA SUBMETIDA À CONVERSÃO.
INOBSERVÂNCIA
DO
DEVIDO
PROCESSO
LEGISLATIVO.

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INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO DE INICIATIVA. ARTS. 2o, 61, § 1o,
II, “A” E “C”, 62 E 63, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. 1.
Segundo a jurisprudência reiterada desta Suprema Corte, embora o poder
de apresentar emendas alcance matérias de iniciativa privativa do Chefe
do Poder Executivo, são inconstitucionais as alterações assim efetuadas
quando resultem em aumento de despesa, ante a expressa vedação contida
no art. 63, I, da Constituição da República, bem como quando desprovidas de
pertinência material com o objeto original da iniciativa normativa
submetida a cláusula de reserva. Precedentes. 2. Inconstitucionalidade
formal do art. 3o da Lei no 15.215/2010 do Estado de Santa Catarina, por vício
de iniciativa. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente”. (ADI
4433/SC. Relatora Min. Rosa Weber. Julgado em 18 de junho de 2015).
“Direito Constitucional e Trabalhista. Reforma Trabalhista. Facultatividade da
Contribuição Sindical. Constitucionalidade. Inexigência de Lei Complementar.
Desnecessidade de lei específica. Inexistência de ofensa à isonomia tributária
(Art. 150, II, da CRFB). Compulsoriedade da contribuição sindical não prevista
na Constituição (artigos 8o, IV, e 149 da CRFB). Não violação à autonomia das
organizações sindicais (art. 8o, I, da CRFB). Inocorrência de retrocesso social ou
atentado aos direitos dos trabalhadores (artigos 1o, III e IV, 5o, XXXV, LV e
LXXIV, 6o e 7o da CRFB). Correção da proliferação excessiva de sindicatos no
Brasil. Reforma que visa ao fortalecimento da atuação sindical. Proteção às
liberdades de associação, sindicalização e de expressão (artigos 5o, incisos IV e
XVII, e 8o, caput, da CRFB). Garantia da liberdade de expressão (art. 5o, IV, da
CRFB). Ações Diretas de Inconstitucionalidade julgadas improcedentes. Ação
Declaratória de Constitucionalidade julgada procedente. 1. À lei ordinária
compete dispor sobre fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes quanto
à espécie tributária das contribuições, não sendo exigível a edição de lei
complementar para a temática, ex vi do art. 146, III, alínea 'a', da Constituição.
2. A extinção de contribuição pode ser realizada por lei ordinária, em
paralelismo à regra segundo a qual não é obrigatória a aprovação de lei
complementar para a criação de contribuições, sendo certo que a Carta Magna

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apenas exige o veículo legislativo da lei complementar no caso das
contribuições previdenciárias residuais, nos termos do art. 195, § 4o, da
Constituição. Precedente (ADI 4697, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Tribunal
Pleno, julgado em 06/10/2016). 3. A instituição da facultatividade do
pagamento de contribuições sindicais não demanda lei específica, porquanto o
art. 150, § 6o, da Constituição trata apenas de “subsídio ou isenção, redução de
base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão”, bem
como porque a exigência de lei específica tem por finalidade evitar as
chamadas “caudas legais” ou “contrabandos legislativos”, consistentes na
inserção
de
benefícios
fiscais
em
diplomas
sobre
matérias
completamente distintas, como forma de chantagem e diminuição da
transparência no debate público, o que não ocorreu na tramitação da
reforma trabalhista de que trata a Lei no 13.467/2017. Precedentes (ADI 4033,
Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 15/09/2010;
RE 550652 AgR, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma,
julgado em 17/12/2013). (...) 15. Ações Diretas de Inconstitucionalidade
julgadas improcedentes e Ação Declaratória de Constitucionalidade julgada
procedente para assentar a compatibilidade da Lei n.o 13.467/2017 com a
Carta Magna. (STF. ADI 5794/DF. Relator Min. Edson Fachin. Redator do
Acórdão Min. Luiz Fux. Julgado em 29 de junho de 2018).
No caso em tela, verifica-se que o projeto de lei foi enviado pelo
Chefe do Poder Executivo do Município de São Paulo, com a seguinte
justificativa “visa obter autorização legislativa para a concessão administrativa
de uso à Associação dos Amigos do Museu Judaico no Estado de São Paulo
MJSP, pelo prazo de 99 (noventa e nove) anos, de área municipal situada na
Avenida Nove de Julho”. Acrescentou, ainda, que “a área localizada na Avenida
Nove de Julho, de 300m2 (trezentos metros quadrados), já ocupada pela referida
entidade (...) destina-se à implantação do aludido Museu, o qual não só reforçará
o valor cultural e as funções simbólicas da comunidade judaica, como constituirá
novo equipamento cultural em nossa Cidade, contribuindo para a recuperação

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dos elementos arquitetônicos mais significativos e a valorização urbanística do
Centro Paulistano” (fls. 56).
O projeto de lei obteve parecer favorável da Comissão de
Constituição e Justiça e Legislação Participativa (fls. 99/103),
Durante a tramitação, foi apresentado pela Câmara Municipal
substitutivo que incluiu no projeto original a alteração ora impugnada (fls.
118/124), sob a justificativa de que “o presente substitutivo visa aprimorar os
dispositivos do projeto original” (fls. 138).
Não se verifica o desvirtuamento da lei. Não restou caracterizado
aumento de despesas com a inclusão do artigo em comento, tampouco ficou
configurada total impertinência material com o escopo inicial do projeto
originalmente apresentado pelo Chefe do Poder Executivo.
Na verdade, houve a ampliação e pluralização do processo de
concorrência à gestão de um equipamento cultural municipal de enorme
relevância.
Ademais, durante a tramitação do processo legislativo houve
Audiência Pública tratando especificamente do tema, oportunidade em que
houve manifestação da Secretária de Cultura do Município (fls. 196/198).
Com vistas à teoria da separação dos poderes, idealizada por
Montesquieu, e ao artigo 2o, da Constituição da República: “[s]ão Poderes da
União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário” .
Leciona J. J. Canotilho que “[d]uas ideias básicas continuam a estar
subjacentes à separação funcional dos órgãos constitucionais. Um, é da
ordenação de funções através de uma ajustada atribuição de competências

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expressa na fixação clara de regras processuais e na vinculação à forma jurídica
dos poderes a quem é feita essa atribuição. Nessa perspectiva, ou seja, como
racionalização, estabilização e delimitação do poder estadual, a separação dos
poderes é um princípio organizatório fundamental da Constituição. (...) O
carácter constitutivo da separação constitucional de competências justifica os
termos restritivos das delegações de competências dos órgãos de soberania (cfr.
art. 114.72). A delegação indiscriminada de competências constituiria uma porta
aberta
para
a
dissolução
da
ordenação
democrática
das
funções,
constitucionalmente estabelecida (cfr. infra, Parte IV, Padrão III). Através da
criação de uma estrutura constitucional com funções, competências e
legitimação de órgãos, claramente fixada, obtém-se um controlo recíproco do
poder (cheks and balances) e uma organização jurídica de limites dos órgãos do
poder 2”.
Tais Poderes, dentro da organização político-administrativa do
Estado, exercem funções típicas e atípicas, sendo certo que, com vistas ao
princípio constitucional da separação dos poderes, somente em hipóteses
excepcionalíssimas é dado ao Poder Judiciário imiscuir-se na função típica dos
demais poderes.
Assim, em que pese não tenha plena identidade de tema entre o
projeto original e o assunto trazido por meio de emenda parlamentar, não se
trata de “contrabando legislativo”, em razão da correlação temática do assunto,
tendo havido, ainda, discussão específica acerca do tema durante a tramitação
legislativa, motivo pelo qual não se vislumbram elementos suficientes para
ensejar o reconhecimento da ausência de pertinência temática do dispositivo
objurgado, pena do Poder Judiciário imiscuir-se em função típica do Poder
Legislativo Municipal.
2 Gomes Canotilho, José Joaquim. Direito Constitucional. 6a ed. Coimbra: Almedina,
1993, pag. 365/366.

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Por outro lado, não há que se falar em vício de iniciativa.
Hely Lopes Meirelles ensina acerca da natureza jurídica e função
do Poder Legislativo Municipal, em especial da Câmara de Vereadores: “[a]
função legislativa, que é a principal, resume-se na votação de leis e estende-se a
todos os assuntos da competência do Município (CF, art. 30), desde que a Câmara
respeite as reservas constitucionais da União (arts. 22 e 24) e as do Estado-
membro (arts. 24 e 25). Advertimos que a Câmara Municipal não pode legislar
sobre direito privado (civil e comercial), nem sobre alguns dos ramos do direito
público (constitucional, penal, processual, eleitoral, do trabalho etc.), sobrando-
lhe as matérias administrativas, tributárias e financeiras de âmbito local,
asseguradas expressamente pelo art. 30, da CF. Vale ressaltar que essa
competência do Município para legislar “sobre assuntos de interesse local” bem
como a de “suplementar a legislação federal e estadual no que couber” ou seja,
em assuntos em que predomine o interesse local ampliam significativamente a
atuação legislativa da Câmara de Vereadores”3.
Dispõe o artigo 47 da Constituição do Estado de São Paulo,
aplicável aos Municípios, em razão do disposto no artigo 144 do mesmo
diploma legal:
Artigo 47 - Compete privativamente ao Governador, além de
outras atribuições previstas nesta Constituição:
(...)
XVIII - enviar à Assembleia Legislativa projeto de lei sobre o
regime de concessão ou permissão de serviços públicos;
3 Meirelles, Hely Lopes. Direito Municipal brasileiro. 18a ed. São Paulo: Malheiros, 2017,
pag. 645/646.

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Note-se, em tempo, que não há falar em vício de iniciativa,
porquanto o dispositivo impugnado não tratou do regime de concessão ou
permissão de serviços públicos. Na verdade, houve uma ampliação do rol de
organizações sociais elegíveis à qualificação como organização social para
chamamentos públicos para gestão de equipamentos e programas culturais
vinculados ao Complexo Theatro Municipal de São Paulo.
Dessa forma, observa-se que, no caso em apreço, não houve, de
fato, norma que ofendesse o princípio da separação dos poderes ou usurpação
das regras constantes do rol das matérias de iniciativa privativa do Chefe do
Poder Executivo.
Lembremos que a Constituição define o processo formal de
elaboração das leis que estritamente deve ser seguido para que tenham
validade, bem como a observância de limites materiais no conteúdo ali
inserido. É o que se chama de parâmetros formal e material.
Tocante ao vício formal da gênese legal, também conhecida como
(inconstitucionalidade) nomodinâmica, afere-se inobservância de regra de
competência legislativa, ou da não observância do devido processo legislativo,
tal como a incompetência de determinado ente para tratar de tema específico.
Nesta, podem ocorrer tanto vícios formais subjetivos - que digam respeito à
pessoa que tenha a competência para legislar sobre determinada matéria - ,
como também, vícios formais objetivos, consubstanciados no próprio processo
legislativo.
Neste passo a lição de André Ramos Tavares4 :
De outro prisma, é possível afirmar que quase sempre a
4 Curso de direito constitucional / André Ramos Tavares. 10. ed. rev. e atual. São
Paulo : Saraiva, 2012, p.231/232

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inconstitucionalidade material é uma questão puramente de
Direito, porque se cinge estritamente à análise jurídica da
compatibilidade
entre
conteúdos
normativos.
Já
a
inconstitucionalidade formal poderá requerer a análise de
circunstâncias fáticas, porque só assim poder-se-á aferir o
atendimento ou não do comando constitucional. Aqui haverá a
típica função judicial de subsunção dos fatos à norma, de que fala
CARL SCHMITT. Evidentemente que em certos casos a própria lei ou
ato normativo carregará “sinais” de inconstitucionalidade formal,
como ocorre quando um órgão legislativo de uma entidade
federativa invade seara própria de outra esfera federativa.
Ainda é possível fazer outra ligação, embora do mesmo
ângulo acima apresentado, no sentido de corresponder a
inconstitucionalidade material a uma questão de nomoestática,
enquanto a inconstitucionalidade formal se refere a uma
problemática de nomodinâmica. Relembrando os conceitos,
enquanto no primeiro caso há uma avaliação de normas entre si, no
segundo caso, a inconstitucionalidade decorre da incompatibilidade
entre um processo (real) de produção jurídica e um conteúdo
(normativo) que regula o processo.
In casu, não restou demonstrada a violação ao princípio
constitucional da separação dos Poderes, tampouco aos dispositivos da
Constituição do Estado de São Paulo. Assim, há que se concluir, diante do
exposto, pela constitucionalidade formal do dispositivo legal impugnado.
Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTE a presente Ação Direta

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de Inconstitucionalidade.
ALEX ZILENOVSKI
Relator