Tribunal: TJSP
Processo: 2244527-58.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Claudio Godoy
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2021-01-27
Data de publicação: 2021-01-29

Ementa:
r no 132, de 23 de fevereiro de 2011, Lei Complementar no 253, de 10 de julho de 2018 e Lei Complementar no 275, de 12 de setembro de 2019, do Município de Cotia; e do artigo 143 da Lei Orgânica do Município de Cotia. Instituição de "Gratificação pela Prestação de Serviços em Regime de Tempo Integral GRTI", de valor de "até" 100%. Vulneração aos artigos 5o, 24, § 2o, 1 e 4, 111 e 128 da Constituição do Estado de São Paulo. Ação procedente, com efeito ex tunc e ressalva à irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé.
(TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2244527-58.2019.8.26.0000; Relator (a): Claudio Godoy; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 27/01/2021; Data de Registro: 29/01/2021)

Classe/Assunto:

Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos

Relator(a):

Claudio Godoy

Comarca:

São Paulo

Órgão julgador:

Órgão Especial

Data do julgamento:

27/01/2021

Data de publicação:

29/01/2021

Ementa:
Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 143 da Lei no 628, de 20 de novembro de 1980, com as alterações promovidas pela Lei Complementar no 132, de 23 de fevereiro de 2011, Lei Complementar no 253, de 10 de julho de 2018 e Lei Complementar no 275, de 12 de setembro de 2019, do Município de Cotia; e do artigo 143 da Lei Orgânica do Município de Cotia. Instituição de "Gratificação pela

Ementa:
Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 143 da Lei no 628, de 20 de novembro de 1980, com as alterações promovidas pela Lei Complementar no 132, de 23 de fevereiro de 2011, Lei Complementar no 253, de 10 de julho de 2018 e Lei Complementar no 275, de 12 de setembro de 2019, do Município de Cotia; e do artigo 143 da Lei Orgânica do Município de Cotia. Instituição de "Gratificação pela Prestação de Serviços em Regime de Tempo Integral GRTI", de valor de "até" 100%. Vulneração aos artigos 5o, 24, § 2o, 1 e 4, 111 e 128 da Constituição do Estado de São Paulo. Ação procedente, com efeito ex tunc e ressalva à irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2021.0000046161
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade
no 2244527-58.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE COTIA, é réu PRESIDENTE DA CÂMARA
MUNICIPAL DE COTIA.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE, COM
EFEITO “EX TUNC” E RESSALVA. V.U. PRESENTE O ADV. DR. VITOR
MARQUES.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS,
COSTABILE E SOLIMENE, TORRES DE CARVALHO, ARTUR MARQUES,
LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO,
ANTONIO
CARLOS
MALHEIROS,
MOACIR
PERES,
FERREIRA
RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, FRANCISCO
CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE
ARRUDA, ADEMIR BENEDITO, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ,
ALEX ZILENOVSKI, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE E JAMES
SIANO.
São Paulo, 27 de janeiro de 2021.
CLAUDIO GODOY
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Processo n. 2244527-58.2019.8.26.0000
Autor: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE COTIA
Réu: PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE COTIA
Voto n. 22.565
Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo
143 da Lei no 628, de 20 de novembro de 1980, com as
alterações promovidas pela Lei Complementar no 132,
de 23 de fevereiro de 2011, Lei Complementar no 253,
de 10 de julho de 2018 e Lei Complementar no 275, de
12 de setembro de 2019, do Município de Cotia; e do
artigo 143 da Lei Orgânica do Município de Cotia.
Instituição de “Gratificação pela Prestação de Serviços
em Regime de Tempo Integral GRTI”, de valor de “até”
100%. Vulneração aos artigos 5o, 24, § 2o, 1 e 4, 111 e
128 da Constituição do Estado de São Paulo. Ação
procedente,
com
efeito
ex
tunc
e
ressalva
à
irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé.
Adotado o relatório de fls. 224, “trata-
se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do
Município
de
Cotia
visando
ao
reconhecimento
da
inconstitucionalidade do artigo 143 da Lei no 628, de 20 de novembro
de 1980, com as alterações promovidas pela Lei Complementar no 132,
de 23 de fevereiro de 2011, Lei Complementar no 253, de 10 de julho de
2018 e Lei Complementar no 275, de 12 de setembro de 2019, do
Município de Cotia; e do artigo 143 da Lei Orgânica do Município de
Cotia, porque, segundo ele, viola o disposto nos artigos 111 e 128, da
Constituição do Estado de São Paulo. Sustenta que os dispositivos
impugnados tratam de vantagem pecuniária que não se afina aos

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princípios explicitados no artigo 111 da Constituição do Estado e não
atende efetivamente o interesse público e às exigências do serviço, tal
como exige o artigo 128 da Carta Bandeirante, porquanto a
denominada “Gratificação pela Prestação de Serviços em Regime de
Tempo Integral GRTI”, é destinada aos servidores pelo mero
cumprimento de sua jornada de trabalho ordinária, não remunerando
qualquer atividade extra que o servidor tenha de fazer. Diz que estão
presentes os requisitos para a concessão da liminar e, ao final, requer
seja declarada a inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados.”
Processada com liminar (fls. 224/230),
vieram informações do Presidente da Câmara Municipal (fls. 244/251).
A Procuradoria de Justiça se manifestou
pela procedência (fls. 255/260).
É o relatório.
A ação é procedente.
A tanto cabe em primeiro lugar ratificar
as razões já do deferimento da liminar, então concedida pelo I. Des.
Ricardo Anafe. Confira-se:
“A Lei no 628, de 20 de novembro de
1980, que ́dispõe sobre o Estatuto dos Servidores Públicos do
Município de Cotia e dá providências correlatas ́ (redação dada pela

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Lei Complementar no 275/2019), estabelece na parte que aqui
interessa:
́Art. 143: O servidor convocado para a
prestação de serviço em regime de tempo integral perceberá, enquanto
exercer suas atribuições neste regime, uma gratificação de até 100%
(cem por cento) do salário-base do cargo que ocupa.` (redação dada
pela Lei Complementar no 132/2011) (redação dada pela Lei
Complementar no 275/2019) (vide Decreto no 8604/2019)
Por sua vez, a Lei Orgânica do
Município de Cotia dispõe em seu artigo 143:
́Art. 143 O servidor público convocado
para prestação de serviço em regime de tempo integral perceberá,
enquanto exercer as atribuições neste regime, gratificação de até 100%
(cem por cento) do salário-base do cargo que ocupa.
§ 1o Não perderá a vantagem prevista
neste artigo o funcionário que se ausentar em virtude de férias, luto,
casamento, doenças comprovadas, serviços obrigatórios por lei ou
licença-prêmio.
§ 2o Ficam obrigados a prestação de 40
(quarenta) horas semanais de trabalho os funcionários convocados
para prestação de serviço em regime de tempo integral.`

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Plausível a argumentação exposta na
inicial, pois, em princípio, a gratificação ora impugnada __
“Gratificação pela Prestação de Serviços em Regime de Tempo
Integral” __ é destinada aos servidores pelo mero cumprimento de sua
jornada de trabalho ordinária, ou seja, representa os deveres
funcionais inerentes ao exercício de qualquer função pública.
Ora,
gratificações,
para
Diógenes
Gasparini, são ́vantagens de ordem pecuniária outorgadas aos
servidores públicos que desempenham serviços comuns em condições
incomuns ou anormais de segurança, salubridade ou onerosidade, ou
concedidas a título de ajuda em face de certos encargos pessoais` (...)
́São acréscimos remuneratórios que se justificam nos fatos e situações
de interesse da Administração Pública e do servidor` (in ́Direito
Administrativo`, Saraiva, 13. ed., p. 232/233).
Diogo de Figueiredo Moreira Neto
refere-se às gratificações como um dos dois tipos de vantagens (o outro
seriam os adicionais), subdividindoas em ́gratificações de serviço,
para compensar serviços prestados em condições anormais de
segurança, salubridade ou onerosidade, e gratificações pessoais,
concedidas para atender os servidores que estão em situações
individuais especiais, assim por lei consideradas.` (in “Curso de
Direito Administrativo, Forense, 12. ed., p. 307).
Assim, no caso concreto, aparentemente
não se justifica a adoção do benefício, quer em fatos ou situações de

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interesse administrativo, relacionadas direta ou indiretamente com a
prestação do serviço ou com a situação do servidor, senão o intuito de
beneficiar servidor ou grupo de servidores, a fim de lhes majorar a
remuneração, em clara ofensa aos princípios da legalidade,
moralidade, impessoalidade, razoabilidade e interesse público,
previstos no artigo 111, da Constituição Bandeirante.
De outro lado, importante ressaltar que
se não há uma razão peculiar, além do simples exercício da própria
função inerente ao cargo, não se justifica a instituição, mediante lei, de
vantagem pessoal na forma de adicional ou gratificação.
Nesse sentido:
́Ação direta de inconstitucionalidade
em face do parágrafo único do artigo 14 e parágrafo 4o do artigo 15 da
Lei no 2.506, de 05 de agosto de 2005, que “trata da restruturação do
quadro de pessoal da Prefeitura Municipal de Novo Horizonte,
extinguindo, criando e alterando cargos, forma de provimento e
criando funções de confiança, conforme necessidade de modernização,
visando atingir objetivos e metas de eficiência”. Criação de
gratificação de desempenho e de exercício de função especial. Afronta
aos princípios da razoabilidade, proporcionalidade, finalidade, bem
como
à
exigência
do
serviço
e
do
interesse
público.
Inconstitucionalidade manifesta. Inteligência dos artigos 5o; 24,
parágrafo 2o, 1; 111, 128 e 144 da Constituição Estadual. Ação julgada
procedente, com efeito ex tunc, ressalvada a irrepetibilidade dos

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valores recebidos de boa-fé até a data do julgamento desta ação.` (ADI
no 2121672-14.2018.8.26.0000, Rel. Des. Sérgio Rui, j. 12/12/2018).
́EMENTA
-
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE - Art. 67 da Lei Complementar n. 4.314,
de 03 de fevereiro de 2016 e, por arrastamento, art. 59 da Lei 2.924, de
19 de dezembro de 1997, ambas do Município de Taquaritinga (o
primeiro, ao dispor sobre a incorporação das gratificações de
representação criadas pelo art. 59 que, por seu turno, autoriza o Chefe
do Poder Executivo atribuir gratificação de representação aos
servidores 'sempre que julgar necessário') - Inconstitucionalidade, por
ausência de critérios efetivos em sua criação - Afronta aos princípios
da legalidade, moralidade, impessoalidade, razoabilidade e interesse
público - Adoção do princípio da reserva de lei - Afronta aos artigos 5o,
24, § 2o, 111 e 128, da Constituição Estadual - Cuida-se, ainda, de
indiscriminado e disfarçado 'reajuste', alheio aos parâmetros que
regem o interesse público - Precedentes - Incorporação das
gratificações ao salário dos servidores que, por seu turno, afronta os
princípios da razoabilidade e moralidade, já que não atende a
nenhuma necessidade da Administração Pública, mostrando-se
desproporcional (além da inexistência de qualquer contraprestação
para justificar essa incorporação) - Ação procedente.` (ADI no
2003616-56.2017.8.26.0000, Rel. Des. Salles Rossi, j. 21/06/2017).`”
Pois insista-se agora em que, conforme
acentua Hely Lopes Meirelles, as gratificações “são vantagens
pecuniárias atribuídas precariamente aos servidores que estão

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prestando serviços comuns da função em condições anormais de
segurança, salubridade ou onerosidade (gratificação de serviço), ou
concedidas como ajuda a servidores que reúnam as condições pessoais
que a lei especifica (gratificações especiais).” (Direito Administrativo
Brasileiro, 41a ed., Malheiros, p. 596). Ainda nas palavras do autor,
“as gratificações são concedidas em razão das condições excepcionais
em que está sendo prestado um serviço comum (propter laborem) ou em
face de situações individuais do servidor (propter personam” (Idem, p.
597).
Mas, se é assim, por certo que as
gratificações não podem corresponder ao desempenho de uma função
comum em condições normais ou a uma condição pessoal do servidor
que igualmente seja comum para a função que desempenha. Por isso a
gratificação em comento não se sustenta, desde que ligada já ao
desempenho da jornada comum de trabalho.
Ademais,
se
os
servidores
do
Legislativo teriam jornada menor (quando a partir de 2011 a legislação
local já impôs a jornada comum de 40hs), nem isso se especificou na
normatização em tela e muito menos nela se encontram quaisquer
critérios de convocação. Mais, as quarenta horas inclusive deixaram de
ser mencionadas a partir da alteração legislativa de 2018, ao menos no
âmbito do Estatuto, remanescendo apenas na Lei Orgânica mas então,
no que se verá, sobreleva de todo modo o vício de iniciativa.
Depois, e já não fosse o bastante, de se

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acrescentar ainda que a norma impõe a gratificação (já pelo que é a
jornada normal) e o que per si levaria à procedência de até 100%.
Ora, neste ponto, a sistemática estabelecida rompe com o princípio da
reserva legal para a gratificação e fixação de seu valor (art. 24, par. 2o,
1, e 128, da Constituição do Estado). Isto porque, afinal, a gratificação
acaba não sendo fixada por lei, mas sim por ato executivo posterior de
definição do exato importe.
É
dizer,
deixa-se
em
mãos
da
autoridade, a rigor, margem de discricionariedade (já evidenciada
quanto à própria convocação) que não se compadece com a exigência
de que lei já fixe o montante da gratificação.
Lembre-se,
porém,
da
observação
inicial sobre a vinculação das vantagens à legalidade e o que, de resto,
este Órgão Especial vem prestigiando:
“Como é cediço, a fixação de verbas
remuneratórias depende de previsão
legal, ainda que, por vezes, a iniciativa
do
processo
legislativo
caiba
a
autoridade do Poder Executivo ou do
Poder Judiciário. Nesse caso, a reserva
de lei formal visa a evitar a concessão
de vantagens ou prêmios a pessoas
determinadas, em detrimento de outras.
Trata-se de decorrência dos princípios

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constitucionais
administrativos
da
legalidade,
da
impessoalidade,
da
moralidade e da eficiência. A douta
Procuradoria Geral de Justiça, a esse
respeito, salientou que ́o esquema
normativo
impugnado
fornece
ao
comando do Executivo Municipal ampla
e
excessiva
discricionariedade,
permitindo-lhe aquinhoar, por escolha
imotivada ou motivada por critérios
alheios ao interesse púbico primário,
servidores credores das bonificações
com valores variáveis, pessoais e
individualizados que não se amoldam às
exigências
da
moralidade
e
impessoalidade, da razoabilidade e do
interesse público, na medida em que é
permeável a critérios desprovidos de
objetividade,
neutralidade,
imparcialidade,
igualdade
e
impessoalidade. Na compreensão do
princípio da impessoalidade está, entre
outros,
a
matriz
da
igualdade,
repudiando
tratamentos
discriminatórios desprovidos de relação
lógica e proporcional entre o fator de
discriminação e a sua finalidade`.” (fls.

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157,
g.n.).”
(ADI
n.
2264118-06.2019.8.26.0000,
Moacir
Peres, j. 24.06.2020)
O precedente ainda remete a outros:
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
Artigo
154 da Lei no 2.693, de 26 de agosto de
1997, com a redação dada pela Lei
Complementar no 94, de 24 de abril de
2013,
ambas
do
Município
de
Bebedouro, que assegura ao servidor ou
funcionário público designado para
participar de órgão de deliberação ou
àquele que participar como membro ou
auxiliar de comissão, o direito à
gratificação não excedente a 50% da
referência do vencimento de sua função
ou cargo. Alegação de ofensa aos
princípios
da
moralidade
e
impessoalidade, além de inobservância
ao postulado da reserva legal (artigos
111 e 128 da Constituição Estadual).
Reconhecimento. Critério para fixação
da verba que não pode ser delegado
pela lei ao Chefe do Poder Executivo.

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Embora seja do Prefeito Municipal a
iniciativa da proposta (dispondo sobre
remuneração
de
servidores)
toda
questão (inclusive a regulamentação)
envolvendo
fixação
do
valor
da
gratificação deve ser tratada por meio
de lei (em sentido estrito), sob pena de
ofensa ao princípio da separação dos
poderes. Precedentes. Ação julgada
procedente,
ressalvada
a
irrepetibilidade dos valores recebidos
de boa fé pelos servidores até a data do
presente julgamento. (ADI n. 2215205-
90.2019.8.26.0000; rel. Des. Ferreira
Rodrigues; j. 12.02.2020)
“DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE ARTIGO
79, §§ 1o E 2o, DA LC 28/94, DO
MUNICÍPIO
DE
PARISI
QUE
INSTITUI
GRATIFICAÇÃO
POR
REGIME ESPECIAL DE TRABALHO A
SER PAGA AO SERVIDOR QUE A
AUTORIDADE ESCOLHER E QUE SE
PRONTIFICAR
A
FICAR
À
DISPOSIÇÃO
DO
TRABALHO
24
HORAS POR DIA PERCENTUAL DE

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GRATIFICAÇÃO
QUE
PODE
CHEGAR A 50% DA REMUNERAÇÃO
E SERÁ DEFINIDO PELA REFERIDA
AUTORIDADE
INEXISTÊNCIA
DE
CRITÉRIOS
OBJETIVOS
À
CONCESSÃO,
BEM
COMO
DE
INTERESSE
PÚBLICO,
EVIDENCIANDO NÍTIDO AUMENTO
DE SALÁRIO A SER CONFERIDO, EM
EVIDENTE OFENSA À LEGALIDADE,
PELA
AUTORIDADE
SUPERIOR
VIOLAÇÃO PATENTE AOS ARTIGOS
24, §2o, I, 111 E 128, TODOS DA
CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL
-
INCONSTITUCIONALIDADE
-
MANIFESTA, ORA DECLARADA "EX
TUNC", DO ARTIGO 79 E SEUS
PARÁGRAFOS 1o E 2o, DA LEI
COMPLEMENTAR
No
28/94,
DO
MUNICÍPIO DE PARISI, OBSERVADA
A
DESNECESSIDADE
DE
REPETIÇÃO DOS VALORES. (ADI n.
2194919-28.2018.8.26.0000; rel. Des.
Ferraz de Arruda; j. 13.02.2020)
Por último, no quanto se estabelece a
gratificação na Lei Orgânica Municipal, já se definiu no âmbito da

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Suprema Corte que “é inconstitucional, por afrontar a iniciativa
privativa do Chefe do Poder Executivo, a normatização de direitos dos
servidores públicos em lei orgânica do Município.” (Tema 223).
Enfim, vê-se que os preceitos indicados
das duas leis questionadas efetivamente malferem os princípios da
separação de poderes, da reserva legal para fixação remuneratória, do
interesse público, da moralidade, finalidade e razoabilidade (artigos 5o,
24, § 2o, 1 e 4, 111 e 128 da Constituição do Estado de São Paulo).
Ante o exposto, julga-se procedente a
presente ação direta, para declarar a inconstitucionalidade do artigo 143
da Lei no 628, de 20 de novembro de 1980, com as alterações
promovidas pela Lei Complementar no 132, de 23 de fevereiro de 2011,
Lei Complementar no 253, de 10 de julho de 2018 e Lei Complementar
no 275, de 12 de setembro de 2019, do Município de Cotia; e do artigo
143 da Lei Orgânica do Município de Cotia, com efeito ex tunc,
ressalvada a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé.
CLAUDIO GODOY
relator