Tribunal: TJSP
Processo: 1003425-18.2016.8.26.0047
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Afonso Faro Jr.
Órgão colegiado: 11a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-09-01
Data de publicação: 2020-09-01

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – Município de Echaporã – Dispensa de licitação – Fracionamento dos serviços contratados que evidencia a intenção de burla à lei das licitações – Estado de emergência não caracterizado – Aplicabilidade das penas previstas no art. 12, II, da Lei no 8.429/92 – Sentença mantida.

NEGA-SE PROVIMENTO AOS RECURSOS DOS RÉUS.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000707775
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1003425-18.2016.8.26.0047, da Comarca de Assis, em que são apelantes BATISTA
COMÉRCIO DE PLÁSTICOS LTDA - ME, ANTONIO BATISTA DA ROCHA
SOBRINHO - ME, ARISTEU BOMFIM e CARLOS BARBOSA, é apelado
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 11a Câmara de Direito
Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram
provimento aos recursos dos réus. V.U., de conformidade com o voto do relator, que
integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores RICARDO DIP
(Presidente) e AROLDO VIOTTI.
São Paulo, 1o de setembro de 2020.
AFONSO FARO JR.
Relator
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1003425-18.2016.8.26.0047 -Voto no 11.543 – AL
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Apelação no 1003425.18.2016.8.26.0047
Apelantes: Aristeu Bonfim e outros
Apelado: Ministério Público do Estado de São Paulo
Interessado: Prefeitura Municipal de Echaporã
Comarca: Assis Vara da Fazenda Pública
Juiz(a) de Direito: Diogo Porto Vieira Bertolucci
Voto no 11.543
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA

IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA Município de Echaporã Dispensa de
licitação
Fracionamento dos serviços contratados que
evidencia a intenção de burla à lei das licitações Estado de
emergência não caracterizado
Aplicabilidade das penas
previstas no art. 12, II, da Lei no 8.429/92 Sentença mantida.
NEGA-SE PROVIMENTO AOS RECURSOS DOS RÉUS.
Vistos.
Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo MINISTÉRIO
PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO em face de ARISTEU BOMFIM,
CARLOS BARBOSA, ANTONIO BATISTA DA ROCHA SOBRINHO ME e
BATISTA COMÉRCIO DE PLÁSTICOS LTDA ME, objetivando, segundo o
relatório da sentença, “1) a declaração de nulidade de pleno direito das
despesas não precedidas da necessária licitação, realizadas pela Fazenda
Pública do Município de Echaporã nos exercícios de 2014 a 2015,
mencionadas na petição inicial, autorizadas pelos requeridos; 2) a
condenação dos requeridos, solidariamente, ao ressarcimento dos danos
causados ao patrimônio público, especificamente da Fazenda Pública do
Município de Echaporã, consistente nos valores pagos pelo Município, que
deverão ser levantados por cálculo contábil, tudo com inclusão de
correção monetária, essa última desde a época do recebimento (RT
639/235), mais juros de mora a contar da futura citação, cujo montante
deverá ser calculado na forma da lei e apurado na fase processual
apropriada, condenando-os ainda nas custas e demais despesas

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processuais; 3) a condenação dos requeridos na penas do art. 12, II, ou,
subsidiariamente, na sanções do art. 12, III, da Lei 8.429/92”.
A sentença de fls. 941/952, manteve a indisponibilidade
dos bens dos réus, determinada às fls. 295/299, até que integralmente
cumprida a parte patrimonial das sanções impostas, e julgou procedente o
pedido, para: “a) declarar a nulidade das despesas não precedidas de
licitação, realizadas pelo Município de Echaporã nos exercícios de 2014 e
2015, mencionadas na petição inicial; b) condenar os requeridos ARISTEU
BOMFIM, CARLOS BARBOSA, ANTÔNIO BATISTA DA ROCHA SOBRINHO
ME e BATISTA COMÉRCIO DE PLÁSTICOS LTDA. - ME, pela prática do ato
de improbidade administrativa descrito no art. 10, VIII, da Lei 8.429/92,
com fundamento no art. 12, II, da referida Lei, solidariamente, ao
ressarcimento dos danos causados ao patrimônio público do Município de
Echaporã, consistente nos valores pagos pelo Município, que serão
levantados por cálculo contábil, acrescidos de correção monetária de
acordo com o IPCA-E, desde a época do recebimento, e juros de mora com
base no índice oficial de remuneração da caderneta de poupança, a partir
da citação; c) condenar o requerido ARISTEU BOMFIM, pela prática do ato
de improbidade administrativa descrito no art. 10, VIII, da Lei 8.429/92,
com fundamento no art. 12, II, da referida Lei, a: c.1) perda da função
pública; c.2) suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco) anos; c.3)
pagamento de multa civil igual ao valor do dano; c.4) proibição de
contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais
ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de
pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos;
d) condenar o requerido CARLOS BARBOSA, pela prática do ato de
improbidade administrativa descrito no art. 10, VIII, da Lei 8.429/92, com
fundamento no art. 12, II, da referida Lei, a: d.1) perda da função pública;
d.2) suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco) anos; d.3) pagamento de
multa civil igual ao valor do dano; d.4) proibição de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja
sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos; e) condenar a requerida
ANTÔNIO BATISTA DA ROCHA SOBRINHO - ME, pela prática do ato de

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improbidade administrativa descrito no art. 10, VIII, da Lei 8.429/92, com
fundamento no art. 12, II, da referida Lei, a: e.1) pagamento de multa civil
igual ao valor do dano; e.2) proibição de contratar com o Poder Público ou
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja
sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos; f) condenar a requerida
BATISTA COMÉRCIO DE PLÁSTICOS LTDA. - ME, pela prática do ato de
improbidade administrativa descrito no art. 10, VIII, da Lei 8.429/92, com
fundamento no art. 12, II, da referida Lei, a: f.1) pagamento de multa civil
igual ao valor do dano; f.2) proibição de contratar com o Poder Público ou
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja
sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos”. Condenou os requeridos,
ainda, ao pagamento das despesas processuais.
Inconformados, apelam Batista Comércio de Plásticos
Ltda ME, fls. 958/975; Antônio Batista da Rocha Sobrinho ME, fls.
976/1.007; Aristeu Bomfim e Carlos Barbosa, fls. 1.013/1.037. Em síntese,
reiteram as arguições de incorreção do valor causa e os argumentos
apresentados nas respectivas contestações (ausência de dolo, má-fé e
prejuízo ao erário), pleiteiam a inversão do julgado, a fim de que a ação
seja julgada improcedente.
Contrarrazões do autor às fls. 1.043/1.060 pelo
desprovimento dos recursos.
A douta Procuradoria Geral de Justiça apresentou
manifestação às fls. 1.070/1.083, opinando, também, pelo desprovimento
dos recursos.
É uma síntese do necessário.
Primeiramente, cabe consignar, que a questão arguida,
preliminarmente, pelas corrés Batista Comércio de Plásticos Ltda ME e
Antônio Batista da Rocha Sobrinho ME, quanto à suposta incorreção no

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valor da causa, já foi suficientemente enfrentada pelo MM. Juiz a quo,
cujos argumentos adoto como razão de decidir: “o valor da causa deve
corresponder ao proveito econômico discutido na ação e, no caso, o autor
sustenta, expressamente, a fls. 03 que a requerida Antônio Batista da
Rocha Sobrinho - ME recebeu, no mínimo, o valor de R$ 18.465,00, e a
requerida Batista Comércio de Plásticos Ltda - Me, a quantia de R$
33.400,00, valores que pretende ver ressarcidos ao erário municipal, de
modo que a indicação do valor da causa na faixa de R$ 51.905,00 não se
mostra desarrazoado ou afastado do critério econômico da demanda, ao
contrário do que alegado pelas referidas rés” . Resta, assim, afastada a
preliminar.
Passa-se ao exame do mérito.
O Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou a
presente ação civil pública de improbidade administrativa em face de
ARISTEU BOMFIM, CARLOS BARBOSA, ANTONIO BATISTA DA ROHA
SOBRIO ME e BATISTA COMÉRCIO DE PLÁSTICOS LTDA - ME. O órgão
ministerial alega que: “1) ARISTEU BOMFIM, Prefeito Municipal, autorizou
a contratação de serviços de limpeza sem prévia licitação e sem a adoção
de qualquer procedimento de dispensa ou inexigibilidade; 2) todas as
despesas foram parceladas, de modo a adequar cada contratação direta,
individual, no limite de R$ 8.000,00; 3) a soma dos valores estava a exigir a
realização de certames, o que era de observância obrigatória; 4) os
serviços contratados pertencem ao mesmo objeto, qual seja, limpeza e
conservação de locais públicos; 5) o desmembramento do objeto em várias
espécies de serviços foi um artifício utilizado para burlar a regra do
procedimento licitatório; 6) todos os serviços foram solicitados pelo
requerido CARLOS BARBOSA em um curto período de tempo, sendo
previsível a necessidade dos serviços e a realização de procedimento
licitatório; 7) a requerida ANTONIO BATISTA DA ROCHA SOBRINHO ME
recebeu, no mínimo, R$ 18.465,00, e a requerida BATISTA COMÉRCIO DE
PLÁSTICOS LTDA ME a quantia de aproximadamente R$ 33.440,00,
ultrapassando o limite previsto no art. 24, II, da Lei 8.666/93; 8) não se
sabe qual o critério utilizado para fixar os valores e se são compatíveis

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com os praticados; 9) houve os pagamentos, mas não há provas de que os
serviços tenham sido efetivamente executados; 10) o requerido CARLOS
BARBOSA disse que foram utilizados maquinários e mão de obra da
própria Prefeitura; 11) não há notícias sobre onde, quando e por quem os
serviços foram executados; 12) aparentemente são empresas de
'fachadas', não apresentando sede em local próprio, muito menos quadro
de funcionários; 13) houve fraude no pagamento de serviços não
prestados, configurando ato de improbidade administrativa; 14) o dolo
dos requeridos consistiu na vontade livre e consciente de obter
enriquecimento ilícito, causando prejuízo ao Erário; 15) na dispensa da
licitação deve ser apresentada pela autoridade justificativa adequada que
contenha as razões pelas quais não foi possível efetuar a compra ou
alienação ou contratar a prestação de serviços de uma só vez; 16) ocorreu
a dispensa indevida e injustificada de licitação, a partir do irregular
parcelamento de despesas, de modo a adequar fraudulentamente cada
contratação direta individual ao limite de R$ 8.000,00 estabelecido pela
Lei 8.666/93; 17) nulos os atos praticados, resta ao erário flagrante
prejuízo, consubstanciado no pagamento de valores decorrentes de atos
nulos; 18) é irrelevante a eventual realização dos serviços contratados; 19)
em face da lesividade presumida (ofensa aos princípios sobreditos), o
Erário deverá ser ressarcido; 20) não houve sequer comprovação da
prestação dos serviços pelas empresas requeridas, já que pelo que foi
constatado os serviços foram praticados pelos próprios servidores públicos
municipais, utilizando-se de equipamentos da própria edilidade; 21) a não-
realização de licitação configura improbidade administrativa tipificada no
art. 10, VIII, da Lei 8.429/92; 22) o ato de improbidade causou
enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário na medida em que foram
auferidos recursos públicos sem a devida contraprestação, além de ter
sido impedida concorrência entre interessados na prestação dos serviços;
23) o princípio da moralidade, assim como o dever de honestidade,
também restaram maculados com a inobservância da realização
obrigatória de licitação, violando, também, o art. 11 da Lei 8.429/92; 24)
ao requerido CARLOS BARBOSA, na condição de Secretário Municipal de
Serviços Urbanos, cabia requisitar a contratação 'direta' somente em
situações esporádicas e excepcionais devidamente justificadas; 25) o

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Prefeito, ARISTEU BOMFIM, devia ter agido ou coibido o que havia de
ilegal; 26) as empresas requeridas não comprovaram a contraprestação
dos serviços pelos quais receberam; 27) ficou provado que as empresas
sequer prestaram os serviços, já que estes foram feitos de forma direta
pela Prefeitura; 28) as empresas, pelo que parece, só existem no papel,
não havendo sede e funcionários; 29) os documentos juntados
demonstram que os requeridos, agindo em conluio, fraudaram o
procedimento
licitatório
e
causaram
danos
ao erário; 30) a
indisponibilidade dos bens é urgente para garantir a futura execução
desta ação, sem a qual poderá resultar ineficaz, fazendo com que os
requeridos transfiram bens, aliene-os, com o intuito de furtarem-se às suas
responsabilidades. Juntou os documentos de fls. 19/294”.
Os recursos não merecem acolhimento.
Pois bem.
A esse respeito procedente da C. 8a Câmara de Direito
Público1, de caso análogo, que acolho como razão de decidir.
“3. A Constituição Federal disciplina os princípios da
Administração Pública e dispõe acerca da imposição de
sanções para atos de improbidade administrativa,
consoante se extrai da leitura do texto transcrito a seguir:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá
aos
princípios
de
legalidade,
impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
§ 4o - Os atos de improbidade administrativa importarão a
suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e
gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
1 (TJSP; Apelação / Remessa Necessária 1004389-48.2016.8.26.0358; Relator (a): Ponte Neto; Órgão Julgador: 8a
Câmara de Direito Público; Foro de Mirassol - 3a Vara; Data do Julgamento: 21/08/2019; Data de Registro:
21/08/2019)

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Apelação Cível no 1003425-18.2016.8.26.0047 -Voto no 11.543 – AL
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Como é cediço, a licitação é procedimento administrativo
que visa à seleção da proposta mais vantajosa para a
Administração Pública. As regras das modalidades
licitatórias
objetivam
assegurar
o
respeito
à
economicidade da contratação, à igualdade dos licitantes,
à impessoalidade e à moralidade no trato com a coisa
pública, entre outros princípios constantes do art. 3o, da
Lei n.o 8.666/93. Por isso a dispensa somente é possível
nos exatos termos da lei, sendo certo que qualquer desvio,
em tese, poderá configurar a prática do ato de
improbidade administrativa.
A Constituição Federal acolheu a presunção absoluta de
que a prévia licitação conduz à melhor contratação,
assegurando-se
a
maior
vantagem
possível
à
Administração com observação do princípio da isonomia
(artigo 37, inciso XXI), facultando excepcionalmente a
contratação direta nos casos previstos em lei (Marçal
Justen Filho, Comentários à Lei de Licitações e Contratos
Administrativos, 12a ed., São Paulo: Dialética, 2008, p.
281).
O processo licitatório tem por finalidade garantir a melhor
proposta à Administração, respeitando os princípios
constitucionais.
O ensinamento de Hely Lopes Meirelles esclarece a
matéria:
A licitação, isto é, o procedimento administrativo destinado a
selecionar a proposta mais vantajosa, é obrigatória para as
contratações da Administração Pública em geral que tenham por
objeto
obras,
serviços,
compras,
alienações,
concessões,
permissões e locações (Lei 8.666, de 1993, arts. 1o e 2o). Essa
obrigatoriedade vem expressa na Constituição da República, nos

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seguintes termos: 'Ressalvados os casos especificados na legislação,
as obras, serviços, compras e alienações serão contratados
mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de
condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam
obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da
proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências
de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do
cumprimento das obrigações'(art. 37, XXI) (Licitação e Contrato
Administrativo. 13. ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2002)
Por sua vez, a Lei no 8.429/92, em complemento ao § 4o
do art. 37 da CF, disciplina os mecanismos de combate à
improbidade administrativa, classificando os atos de
improbidade em três modalidades distintas: atos que
importam em enriquecimento ilícito (art. 9o); atos que
causem dano ao erário (art. 10), e atos que violam os
princípios gerais da Administração Pública (art. 11),
cominando-lhes sanções políticas, civis e administrativas
(art. 12).
...
Conforme já mencionado, para a Administração Pública
contratar a regra a ser utilizada é a licitação. Assim, sua
dispensa deve ser considerada como exceção e ocorrerá
desde que preenchidos os requisitos previstos no artigo 24
e incisos da lei 8.666/93.
Dispõe, assim, o inciso IV do art. 24 da Lei 8.666/93:
'Art. 24. É dispensável a licitação:
(...)
IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando
caracterizada urgência de atendimento de situação que possa
ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras,
serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e
somente para os bens necessários ao atendimento da situação
emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços
que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e
oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência

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da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos
respectivos contratos'.
Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a
Administração, salvo o de pequenas compras de pronto
pagamento, assim entendidas aquelas de valor não superior a 5%
(cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alínea
'a' desta Lei, feitas em regime de adiantamento'.
De modo a coibir o fracionamento indevido na
contratação de bens e serviços, a Lei de Improbidade
Administrativa tipifica como ato ímprobo que gera lesão
ao erário o (a) ato/omissão praticado (a) para 'frustrar a
licitude
de
processo
licitatório
ou
dispensá-lo
indevidamente' (art. 10, inc. VIII).
Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves sobre o tema
prelecionam:
'Um dos artifícios comumente utilizados pelos ímprobos consiste no
indevido fracionamento do objeto a ser contratado, o que lhes
permitirá utilizar uma modalidade mais simples de licitação,
destituída de maior formalismo e publicidade, com o consequente
favorecimento de terceiros com eles conluiados. Além disso, por
vezes lhes será possível dispensar a própria licitação (art. 24, I e II,
da Lei n. 8.666/1993).
A identificação da fraude, empreitada nem sempre fácil de ser
ultimada, deve ser feita com a individualização dos seguintes
fatores: a) preexistência, por ocasião da primeira licitação, das
situações fáticas que serviram de elemento deflagrador das demais;
b) idêntica natureza dos objetos das sucessivas licitações; c)
ausência de situação excepcional (de natureza econômica, social,
etc.) que pudesse justificar a limitação do montante de cada uma
das contratações (art. 23, § 1o, da Lei n. 8.666/1993); d) que a
licitação das partes, no caso de fracionamento justificado por
situação excepcional, não observe a modalidade que seria realizada
para o todo (arts. 23, § 2o, e 7o, § 1o, da Lei n. 8.666/1993); e e)
proximidade temporal entre as licitações, o que se será verificado
em conformidade com as peculiaridades do caso (Improbidade

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Administrativa. 6. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 416).
Mesmo em se tratando, no presente caso, de dispensa ou
inexigibilidade do procedimento licitatório, imprescindível
a realização de procedimento próprio que lhe justifique,
devidamente instruído (com a verificação da necessidade
a ser atendida, definição do objeto a ser contratado,
elaboração de projetos, apuração de compatibilidade
entre a contratação e as previsões orçamentárias etc.) e
com publicação na imprensa oficial, como condição para a
eficácia dos atos, o que foi ignorado pelos réus servidores
públicos.
Assim dispõe o artigo 26, da Lei no 8.666/93:
'Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2a e 4a do art. 17 e no inciso
III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no
art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no
final do parágrafo único do art. 8o desta Lei deverão ser
comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior para
ratificação e publicação na Imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco)
dias, como condição para a eficácia dos atos. (Redação dada pela
Lei n° 11,107. de 2005)
Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de
retardamento, previsto neste artigo, será instruído, no que couber,
com os seguintes elementos:
I - caracterização da situação emergencial ou calamitosa que
justifique a dispensa, quando for o caso;
II - razão da escolha do fornecedor ou executante;
III - justificativa do preço.
IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os
bens serão alocados. (Incluído pela Lei n° 9.648. de 1998)'
De acordo com Marçal Justen Filho, 'é incorreto afirmar
que a contratação direta exclui um procedimento
licitatório. Os casos de dispensa e inexigibilidade de
licitação envolvem, na verdade, um procedimento

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especial e simplificado para seleção do contrato mais
vantajoso para a Administração Pública. Há uma série
ordenada de atos, colimando selecionar a melhor
proposta e o contratante mais adequado. 'Ausência de
licitação' não significa desnecessidade de observar
formalidades prévias (tais como a verificação da
necessidade
e
conveniência
da
contratação,
a
disponibilidade de recursos etc). Devem ser observados
os princípios fundamentais da atividade administrativa,
buscando selecionar a melhor contratação possível,
segundo os princípios da licitação'. (Comentários a Lei de
Licitações e Contratos Administrativos, 14a ed., 2010,
São Paulo, Dialética, p. 387.)
Ainda segundo a doutrina: A dispensa e a inexigibilidade
de licitação devem ser necessariamente justificadas e o
respectivo processo deve ser instruído com elementos
que
demonstrem
a
caracterização
da
situação
emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa,
quando for o caso; a razão da escolha do fornecedor do
bem ou executante da obra ou serviço; e a justificativa do
preço. Com esses elementos, a decisão da autoridade
competente
deverá
ser
submetida
ao
superior
hierárquico para ratificação e publicação na imprensa
oficial, no prazo de cinco dias, como condição de eficácia
dos atos (art. 26 e parágrafo único) (MEIRELLES, Hely
Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29 ed. São
Paulo: Malheiros, 2005. p. 279).
...
Certo que não se ignora que a emergência é mesmo uma
hipótese de dispensa de licitação. Mas pressupõe ela uma
situação de excepcional anormalidade, inexistente na
hipótese.
Ensina HELY LOPES MEIRELLES

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'A emergência que dispensa licitação caracteriza-se pela urgência
de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo que
possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas,
obras, serviços, equipamentos e outros bens públicos ou
particulares. Situação de emergência é, pois, toda aquela que põe
em perigo ou causa dano à segurança, à saúde ou à incolumidade
de pessoas ou bens de uma coletividade, exigindo rápidas
providências do Poder Público para debelar ou minorar as
consequências lesivas (art. 24, IV). Conduto de água que abastece a
cidade; a queda de uma ponte essencial para o transporte coletivo;
a ocorrência de um surto epidêmico; a quebra de máquinas ou
equipamentos que paralise ou retarde o serviço público e tantos
outros eventos ou acidentes que transportam a vida da
comunidade e exigem prontas providências da Administração. Em
tais casos, a autoridade pública responsável, verificando a urgência
das medidas administrativas, pode declará-las de emergência e
dispensar a licitação para as necessárias contratações, circunscritas
à debelação do perigo ou à atenuação de danos a pessoas e bens
públicos ou particulares. O reconhecimento da emergência é de
valoração subjetiva, mas há de estar baseado em fatos consumados
ou iminentes, comprovados ou previstos, que justifiquem a
dispensa da licitação.' (in Licitação e Contrato Administrativo, 15o
ed., Editora Malheiros, pág. 145).
...
Consigne-se, licitações fora da legalidade implicam em
impedimento de aferição, pela Administração, a respeito
do melhor preço, da melhor técnica ou do melhor produto.
Desta forma, os atos praticados pela administração
pública deverão seguir os princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência,
além dos demais pressupostos inseridos nos incisos do
referido art. 37, da Constituição Federal.
A respeito, leciona ALEXANDRE DE MORAES:
'Enquanto os particulares desfrutam de ampla liberdade na
contratação de obras e serviços, a Administração Pública, em todos

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os seus níveis, para fazê-lo, precisa observar, como regra, um
procedimento preliminar determinado e balizado na conformidade
da legislação. Em decorrência dos princípios constitucionais da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e
probidade
administrativa,
os
contratos
que
envolvem
responsabilidade do erário público necessitam adotar a licitação,
sob pena de invalidade, ou seja, devem obedecê-la com rigorosa
formalística como precedente necessário a todos os contratos da
administração, visando proporcionar-lhe a proposta mais vantajosa
e dar oportunidade a todos de oferecerem seus serviços ou
mercadorias aos órgãos estatais, assegurando, assim, sua licitude. A
participação da administração pautar-se pelos imperativos
constitucionais e legais, bem como pela mais absoluta e cristalina
transparência.' (in Direito Constitucional, 18a ed., editora Atlas,
pág. 327).
No caso de falta de licitações ou licitações irregulares, é
favorecido o terceiro justamente pela ausência do
procedimento legal necessário, passando a receber
valores públicos em detrimento da livre concorrência.
5. Com efeito.
Entende-se que um administrador público deve ser uma
pessoa precavida, cautelosa, responsável, preparada para
as adversidades e problemas que poderão surgir durante
o seu mandato. Assim, os gastos com o erário deverão ser
sempre bem planejados, para que não incorra numa má
administração, com danos exagerados e descabidos.
Não se pode alegar situação emergencial ou calamidade
pública, para justificar seu desleixo ou falta de
planejamento. Entender o contrário é permitir o uso
irregular de recursos públicos, estimulando ações que
estão em total desacordo com o interesse público.
Sabido que toda e qualquer atividade por ele cometida,

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deve estar pautada na lei, estando, portanto, sempre
sujeito aos regramentos lá contidos, não podendo deles se
afastar, sob pena de praticar ato inválido e se sujeitar à
apuração do cometimento de ilícito administrativo, penal
ou civil, conforme a situação.
...
Ao tratar com o dinheiro público, o seu responsável deve
ter ciência da necessária e inafastável diligência que deve
ter junto à sua utilização e aplicação.
Não se concebe mais, diante dos inúmeros princípios
constitucionais voltados à moralização da Administração
Pública, como é o caso princípios da eficiência,
publicidade, impessoalidade e a própria moralidade
administrativa, que nos Municípios de qualquer dos
Estados-Membros
da
Federação
Brasileira,
o
administrador público se sinta tão à vontade, ao ponto de
imaginar que, mediante simples fracionamento de
compra, escaparia ao rigor formal da Lei das Licitações e
da Improbidade Administrativa.
...
6. Nos termos do art. 37, XXI, da Constituição Federal,
além da obediência aos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
dispostos no caput, a Administração Pública tem também
o dever de contratar seus serviços mediante processo de
licitação pública, de forma a assegurar a igualdade a
todos os concorrentes.
Ainda, nos termos da Lei 8.429/92, tem-se que a
configuração dos atos de improbidade administrativa não
requer a cumulação de requisitos nela definidos, mas, sim,
a prática de qualquer um deles, tanto que são tais atos
especificados em seções distintas, que tratam do
enriquecimento ilícito, do prejuízo ao erário e do atentado

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aos princípios da administração pública.
Pois bem, a dispensa de licitação caracteriza dano ao
erário in re ipsa, conforme se infere de entendimento
jurisprudencial exarado pelo Colendo Superior Tribunal de
Justiça:
'o prejuízo ao erário, na espécie (fracionamento de objeto licitado,
com ilegalidade da dispensa de procedimento licitatório), que
geraria a lesividade apta a ensejar a nulidade e o ressarcimento ao
erário, é in re ipsa, na medida em que o Poder Público deixa de, por
condutas de administradores, contratar a melhor proposta (no
caso, em razão do fracionamento e consequente não-realização da
licitação, houve verdadeiro direcionamento da contratação)' (REsp
1280321/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES,
SEGUNDA TURMA, julgado em 06/03/2012, DJe 09/03/2012)
Ademais, em casos semelhantes, a prova do dolo está na
vontade livre e consciente do agente público de violar os
princípios da administração pública ou então, mais além,
de beneficiar indevidamente determinados fornecedores
agraciando-os com sucessivas contratações diretas,
valendo-se da inobservância do somatório geral dos
valores das compras relativas ao mesmo objeto, e
considerando cada compra isoladamente, para dispensar
indevidamente o imprescindível certame licitatório. Tal
expediente fraudulento, que fraciona valores de compras,
para que, individualmente, não ultrapassem o limite para
o qual está autorizado legalmente a dispensar o certame
licitatório, evidencia o dolo do gestor público, de modo a
viabilizar
a
imputação
de
ato
de
improbidade
administrativa.
...
Sobre o ressarcimento do dano, Maria Sylvia Zanella Di
Pietro anota:
'constitui uma forma de recompor o patrimônio lesado. Seria

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cabível, ainda que não previsto na Constituição, já que decorre do
artigo 159 do Código Civil de 1916, que consagrou, no direito
positivo, o princípio geral de direito segundo o qual quem quer que
cause dano a outrem é obrigado a repará-lo. A norma repete-se no
artigo 186 do novo Código Civil, com o acréscimo de menção
expressa ao dano moral.
Por isso mesmo, só é cabível o ressarcimento se do ato de
improbidade resultou prejuízo para o erário ou para o patrimônio
público (entendido em sentido amplo). Onde não existe prejuízo,
não se pode falar em ressarcimento, sob pena de enriquecimento
ilícito por parte do Poder Público. Essa conclusão decorre de norma
expressa da lei, contida no artigo 5o, segundo o qual ocorrendo
lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou
culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento
do dano'. (Direito Administrativo, 21a ed., São Paulo: Atlas, 2008,
p. 784).
7. Em relação à fixação das sanções, dispõe o art. 12,
parágrafo único, da Lei n° 8.429/92 que 'na fixação das
penas previstas na lei, o juiz levará em conta a extensão
do dano causado, assim como o proveito patrimonial
obtido pelo agente'”.
No caso sub judice, restou detalhadamente apurado pelo
MM. Juiz sentenciante:
“Os documentos acostados aos autos demonstram que o
Município de Echaporã contratou as empresas ANTÔNIO
BATISTA DA ROCHA SOBRINHO ME e BATISTA COMÉRCIO
DE PLÁSTICOS LTDA ME para a prestação de serviços de
limpeza e conservação de locais públicos do Município nos
exercícios de 2014 e 2015.
Verifica-se das notas de empenho acostadas aos autos
que os serviços foram fracionados de modo a adequar as
despesas de cada contratação individual no limite para a
dispensa da licitação.

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Com efeito, a requerida ANTÔNIO BATISTA DA ROCHA
SOBRINHO ME recebeu, no mínimo, R$ 18.465,00, e a
requerida BATISTA COMÉRCIO DE PLÁSTICO LTDA. ME
recebeu a quantia de aproximadamente R$ 33.440,00,
valores que ultrapassam o limite previsto no art. 24, II, da
Lei 8.666/93.
...
No caso, os objetos das contratações possuem a mesma
natureza, ou seja, serviços de limpeza e conservação de
locais públicos, razão pela qual o fracionamento não
poderia justificar a dispensa da licitação que era
obrigatória caso ocorresse uma só contratação. Anoto que
é imprescindível a definição precisa do objeto, sendo que
nas notas de empenho consta simplesmente que os
serviços foram prestados no Município de Echaporã.
...
Embora as testemunhas ouvidas em Juízo, funcionárias
das
empresas
requeridas,
tenham
afirmado
que
trabalharam na limpeza de locais públicos em 2013 e
2014, também restou confirmado que, às vezes, servidores
faziam o mesmo serviço e o Município fornecia
maquinário. As testemunhas esclareceram, ainda, que só
faziam serviço de limpeza.
Assim, está evidenciado o prejuízo ao erário porque o
Município pagou as empresas pelos serviços de limpeza e
ainda forneceu servidores e maquinários para a realização
dos mesmos serviços.
Ademais, houve fracionamento indevido e não se sabe
qual critério foi utilizado para fixar os valores, pois não há
nos autos nem sequer notícia de que houve pesquisa
prévia de preços, o que leva à presunção do prejuízo
decorrente da própria inexistência de competitividade e

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da eliminação dos ganhos de escala.
...
A presunção de prejuízo no caso de fracionamento de
licitação é relativa e admite prova em contrário, mas os
requeridos não se desincumbiram de tal ônus.
Também não se vislumbra o caráter emergencial.
Trata-se de serviços corriqueiros de limpeza de locais
públicos, cuja demanda, ainda que apresente alguma
oscilação, é previsível.
Acrescente-se, ainda, que não há nos autos notícia de que
tenha
havido
prévio
procedimento
administrativo,
imprescindível para a dispensa de licitação, nos termos do
art. 26 da Lei 8.666/93”.
Conclui-se, assim, que as contratações foram realizadas
de forma isolada de modo a não ultrapassarem o limite de R$ 8.000,00,
com o propósito de fraudar a Lei de licitações.
Dito isto, tem-se que Aristeu Bomfim, que à época dos
fatos era o prefeito municipal e responsável pelas finanças do município,
mesmo ciente da ilegalidade das contratações diretas, autorizou a
realização das despesas ilegais.
Já Carlos Barbosa, à época secretário de serviços urbanos,
foi quem solicitou as contratações diretas, injustificadamente.
As empresas demandadas, por sua vez, de tudo se
beneficiaram, uma vez que forneceram os serviços da forma mais informal
possível e receberam por eles. Aproveitaram-se da conduta ilegal dos
agentes ímprobos, dela se beneficiando diretamente.
Assim, no tocante a eles, o dolo é manifesto.

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Por fim, cabe refutar a alegação de ausência de prejuízo
ao erário, posto que presumido, na medida que a dispensa desmotivada
de licitação, em situações em que ela se impõe, leva à conclusão de que a
administração pública poderia, se instalada a prévia concorrência, ter
obtido contratação mais vantajosa.
Destarte, a procedência da ação era mesmo de rigor.
Pelo exposto, nega-se provimento aos recursos dos réus,
mantendo-se a sentença tal qual foi lançada.
Eventual inconformismo em relação à presente decisão
será objeto de julgamento virtual, ficando cientes as partes de que
discordância quanto a essa modalidade de julgamento deverá ser
manifestada quando da interposição do recurso.
AFONSO FARO JR.
Relator
(Assinatura Eletrônica)