Tribunal: TJSP
Processo: 1062354-89.2017.8.26.0053
Classe: Apelação Cível / Contra o Meio Ambiente
Órgão julgador: Nogueira Diefenthaler
Órgão colegiado: 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente;
Data de julgamento: 2020-02-20
Data de publicação: 2020-03-12

Ementa:
APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL. DIREITO DE PROTOCOLO. EDIFICAÇÃO EM ZONA ESPECIAL DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. Irresignação contra sentença que julgou parcialmente procedente os pedidos deduzidos pelo Ministério Público estadual, em ação civil pública, obstando as empresas acionadas de prosseguirem com a implantação de empreendimento imobiliário, em imóvel situado em zona de proteção ambiental.

Ementa:
APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL. DIREITO DE PROTOCOLO. EDIFICAÇÃO EM ZONA ESPECIAL DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. Irresignação contra sentença que julgou parcialmente procedente os pedidos deduzidos pelo Ministério Público estadual, em ação civil pública, obstando as empresas acionadas de prosseguirem com a implantação de empreendimento imobiliário, em imóvel situado em zona de proteção ambiental. Pretensão de reforma fundada no direito de protocolo, ao argumento de que o pedido de aprovação do empreendimento precedeu a alteração da lei que passou a classificar a área como Zona Especial de Proteção Ambiental (ZEPAM) e Zona Mista de Proteção Ambiental (ZMP). Descabimento. Inexistência de direito adquirido à edificação com fundamento no direito de protocolo, tendo em conta a ausência de preenchimento dos requisitos constantes da lei revogada à época do protocolo do pedido. Sentença mantida. Recursos desprovidos.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000181733
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1062354-89.2017.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que são apelantes PDG
INCORPORADORA CONSTRUTORA URBANIZADORA E CORRETORA LTDA,
JURITI INVESTIMENTOS IMOBILIÁRIOS LTDA e PREFEITURA MUNICIPAL DE
SÃO PAULO, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao recurso. V. U.",
de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
NOGUEIRA DIEFENTHALER (Presidente), OTAVIO ROCHA E TORRES DE
CARVALHO.
São Paulo, 20 de fevereiro de 2020
NOGUEIRA DIEFENTHALER
PRESIDENTE E RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1062354-89.2017.8.26.0053 - São Paulo - VOTO No 2/10
Voto no 36926
Processo no 1062354-89.2017.8.26.0053
Apelantes: PDG Incorporadora Construtora Urbanizadora e Corretora Ltda.,
Juriti Investimentos Imobiliários Ltda. e a Municipalidade de São Paulo
Apelado: Ministério Público de São Paulo
Comarca de São Paulo
Juiz prolator: Fausto José Martins Seabra
1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente
APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL. DIREITO
DE PROTOCOLO. EDIFICAÇÃO EM ZONA ESPECIAL DE
PROTEÇÃO AMBIENTAL. Irresignação contra sentença que
julgou parcialmente procedente os pedidos deduzidos pelo
Ministério Público estadual, em ação civil pública, obstando as
empresas acionadas de prosseguirem com a implantação de
empreendimento imobiliário, em imóvel situado em zona de
proteção ambiental. Pretensão de reforma fundada no direito de
protocolo, ao argumento de que o pedido de aprovação do
empreendimento precedeu a alteração da lei que passou a
classificar a área como Zona Especial de Proteção Ambiental
(ZEPAM) e Zona Mista de Proteção Ambiental (ZMP).
Descabimento. Inexistência de direito adquirido à edificação com
fundamento no direito de protocolo, tendo em conta a ausência de
preenchimento dos requisitos constantes da lei revogada à época
do protocolo do pedido. Sentença mantida. Recursos desprovidos.
Vistos.
Apelam as acionadas
PDG Incorporadora
Construtora Urbanizadora e Corretora Ltda., Juriti Investimentos
Imobiliários Ltda. e a Municipalidade de São Paulo nos autos da
ação civil pública ambiental ajuizada pelo Ministério Público de São
Paulo, em face da r. sentença de fls. 2085/2094, cujo relatório
integro ao presente voto, por meio da qual o DD. Magistrado a
quo houve por bem julgá-la parcialmente procedente, para anular
os alvarás de aprovação de edificação nova e os pareceres
técnicos ambientais autorizadores de manejo de vegetação
referentes ao projeto de implantação do empreendimento objeto
deste feito.

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Em suas razões recursais (fls. 2106/2129), a
PDG Incorporadora Construtora Urbanizadora e Corretora Ltda. e a
Juriti Investimentos Imobiliários Ltda. sustentam, em síntese: a)
ilegitimidade passiva ad causam da corré PDG, de vez que os
alvarás que se pretende anular foram requeridos exclusivamente
pela corré Juriti; b) que não houve inércia da apelante Juriti
quanto à consolidação do direito à construção, sendo certo que a
morosidade da tramitação do processo de licenciamento entre
2011 e 2016 decorreu da postura da Municipalidade em não
reconhecer a aplicabilidade do direito de protocolo no caso
concreto;
c)
que
não
era
possível
o
cumprimento
das
condicionantes do alvará de aprovação enquanto persistia a
controvérsia sobre a aplicabilidade do direito de protocolo na
esfera administrativa; d) que a apelante não pode ser penalizada
pela mora administrativa, havendo prova inequívoca de que agiu
com diligência no curso do processo administrativo.
A Municipalidade de São Paulo, ao seu turno (fls.
2461/2478),
aduz
que
a
falta
de
comprovação
pelas
incorporadoras do preenchimento dos requisitos para fazerem jus
ao direito de protocolo e aos alvarás de execução não implica a
nulidade dos alvarás de aprovação, tampouco dos pareceres
técnicos concernentes à compensação ambiental. Afirma que todos
os atos praticados pela Administração Pública revestiram-se de
validade, sendo certo que a emissão dos alvarás de execução,
mesmo após firmada a aplicabilidade do direito de protocolo,
dependia da análise sobre o perfazimento das hipóteses do art.
243, I e II, da Lei no 13.885/04. Diz que o tempo haurido entre a
expedição dos alvarás de aprovação e a deliberação favorável do

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órgão ambiental pela compensação na forma de manejo arbóreo
explica-se, em parte, pela sustação cautelar da tramitação após a
intervenção do Ministério Público, e pela controvérsia acerca da
aplicabilidade do direito de protocolo à Zona Especial de Proteção
Ambiental
ZEPAM. Assim, não há que se falar em mora
administrativa.
O
apelado apresentou contrarrazões a fls.
2484/2508.
Consta parecer da D. Procuradoria de Interesses
Difusos e Coletivos (fls. 2517/2525) no sentido da manutenção da
sentença.

É o relatório. Passo ao voto.
Os recursos não admitem provimento.
Antes
de
mais,
rejeito
a
preliminar
de
ilegitimidade passiva ad causam ventilada pela corré PDG
Incorporadora Construtora Urbanizadora e Corretora Ltda., uma
vez que os pedidos deduzidos pelo autor vão além da anulação
dos alvarás de aprovação de obra nova requeridos pela corré
Juriti,
versando
também
sobre
obrigação
de
não
fazer
relacionadas à realização do empreendimento habitacional e à
realização de publicidade voltada à comercialização das unidades,
pelos quais a corré PDG também pode responder.
No
mérito,
igualmente,
não
prosperará
a
irresignação recursal.
Discute-se, no presente caso, a possibilidade de
as corrés Juriti e PDG prosseguirem com a realização de

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empreendimento imobiliário com base no direito de protocolo, ao
argumento de que a corré Juriti protocolou projetos de aprovação
do empreendimento junto à Secretaria Municipal de Habitação em
31/01/2005, antes da alteração da lei de zoneamento, que passou
a classificar a área como Zona Especial de Proteção Ambiental
(ZEPAM) e Zona Mista de Proteção Ambiental (ZMP), em 2012.
Pois bem.
Insta consignar que o denominado “direito de
protocolo”, previsto no art. 380 da Lei Municipal no 16.050/20141,
teve a constitucionalidade reconhecida pelo Colendo Órgão
Especial deste Egrégio Tribunal de Justiça no julgamento da ação
direta de inconstitucionalidade no 2028122-62.2018.8.26.0000,
assim ementada:
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Artigo 380 da Lei Municipal no
16.050, de 31 de julho de 2014 e Artigo 162, da Lei Municipal no 16.402,
de 22 de março de 2016, do Município de São Paulo, que disciplina o
parcelamento, o uso e a ocupação do solo no Município de São Paulo.
Dispositivos que conferem o cognominado "Direito de Protocolo".
Norma de transição a estabelecer conformação da Política Pública de
Desenvolvimento Urbano à realidade dos fatos pendentes, em ordem a
prestigiar a segurança jurídica e a confiança legítima dos administrados,
sem comprometimento do núcleo essencial dos avanços projetados na
proteção ambiental. Sopesamento dos valores juridicamente tutelados
conflitantes afeto ao legislador, adequadamente efetuado à luz da
diretriz da proporcionalidade, em ambiente de gestão urbana
democrática. Inexistência de afronta ao princípio do retrocesso
ambiental, cuja invocação revela-se descontextualizada na espécie. Ação
1 Art. 380. Os processos de licenciamento de obras e edificações, protocolados até a data de publicação
desta lei, sem despacho decisório serão apreciados integralmente de acordo com a legislação em vigor à
época do protocolo, exceto nos casos de manifestação formal do interessado, a qualquer tempo, optando
pela análise integral nos termos desta lei.

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improcedente.
(TJSP;
Direta
de
Inconstitucionalidade
2028122-62.2018.8.26.0000; Relator (a): Pereira Calças; Órgão Julgador:
Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do
Julgamento: 27/03/2019; Data de Registro: 10/04/2019)
Não obstante a declaração de constitucionalidade
da norma em referência, para que se possa fazer jus à apreciação
do pedido com base na legislação em vigor à época do protocolo é
imprescindível o preenchimento de todos os requisitos previstos na
lei revogada (menos restritiva) à época do pedido. Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO
?
RECURSO
ORDINÁRIO EM MANDADO DE
SEGURANÇA ? REGULARIZAÇÃO DE IMÓVEL URBANO ? DIREITO DE
PROTOCOLO ? ALTERAÇÃO SUPERVENIENTE DA LEGISLAÇÃO ? EFEITOS
DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA ? INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO ?
RECURSO ORDINÁRIO IMPROVIDO.
1. CONTROVÉRSIA. Sobre a existência de direito adquirido a regime
jurídico fundado em lei revogada, quando o suposto titular apresentara
mero requerimento administrativo.
2. DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO. O conceito de direito
adquirido, instituto sediado na Constituição Federal (art. 5°, inciso
XXXVI,
CF/1988),
encontra
densidade
discursiva
no
direito
infraconstitucional, especificamente o art.6o, § 2o, LICC, que assim
considera o direito exercitável sem limite por termo pré-fixo ou condição
pré-estabelecida inalterável ao arbítrio de outrem.
3. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS DO DIREITO ADQUIRIDO. Observado o
critério proposto na obra de Francesco Gabba, o recorrente não tem
direito adquirido a regime jurídico, porquanto: a) não possuía, à época
do requerimento, todas as condições necessárias para o implemento do
direito à regularização imobiliária, porque seu requesto demandava,
além de outros aspectos, o placet do órgão administrativo, verdadeiro
requisito de eficácia do direito a que almejava; b) a superveniente

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alteração legislativa esvaziou sua pretensão, antes do preenchimento
dos requisitos plenos, necessários à aquisição do direito; c) a nova lei
suprimiu a possibilidade de concessão de eficácia ao que pretendia o
requerente, na medida em que impediu seu reconhecimento jurídico, o
que tornou impossível a constituição do próprio direito.
4. EFEITOS DO "DIREITO DE PROTOCOLO" NO CASO CONCRETO. Nesta
espécie, não há como se resguardar o "direito de protocolo", ou seja, o
direito à aplicação, durante todo o processo administrativo, do regime
jurídico existente no momento do protocolo da petição inicial, na forma
como deseja o recorrente. Precedente do STF.
5. ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. A legislação originária, sob a
qual se fundava o protocolo do recorrente, foi escoimada de ilegal e
inconstitucional. Esses foram os fundamentos da ação civil pública
movida pelo Ministério Público de São Paulo. A severidade dessa
increpação foi tamanha que o Município, ora recorrido, não mais deu
seqüência ao procedimento do recorrente e, momentos depois, revogou
os atos normativos impugnados.
Recurso ordinário improvido.
(RMS 27.641/SP, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA,
julgado em 02/10/2008, DJe 14/10/2008)
No caso em exame, é fato não disputado que as
empresas acionadas não preencheram os requisitos da lei
revogada ao tempo do pedido de aprovação do empreendimento,
fundando-se a irresignação na alegação de que não houve inércia
por parte das interessadas no tocante à consolidação do direito de
construir e de que houve atraso na tramitação do processo
administrativo de licenciamento.
A alegação, todavia, não merece prosperar.
Conforme se extrai dos autos, os alvarás de
aprovação obtidos pela corré Juriti em 2011 (fls. 1116/1124) ficou

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condicionado que a consecução das obras de implantação do
empreendimento ocorreria em momento subsequente à assinatura
do Termo de Compromisso Ambiental
TCA. Contudo, houve
inércia das acionadas em atender as exigências impostas pela
municipalidade, que deixaram transcorrer in albis os prazos
concedidos (fls. 2492), culminando com o indeferimento dos
alvarás de execução e com a expiração dos prazos de validade dos
pareceres que fundamentavam a compensação ambiental. É,
ademais, como consignou o D. Prolator:
“(...) a Juriti protocolou o pedido de alvará de aprovação de edificação
nova em 31/01/2005 (fls. 700); mais de seis anos depois, em 18 e
19/10/2011, foram-lhe conferidos os correspondentes alvarás de
aprovação (fls. 802 e seguintes) e expressamente ressalvado que a
consecução das obras estaria condicionada à assinatura dos TACs para
compensação do manejo arbóreo e expedição dos alvarás de execução.
Em todos os quatro alvarás de autorização (um para cada lote), há o
mesmo prazo de validade (fls. 1116/1124), consignado expressamente:
'2) o presente alvará de aprovação tem validade de 01 (um) ano,
devendo o interessado, antes do início das obras e dentro da validade do
presente alvará, requerer o alvará de execução'.
No despacho publicado em 10/02/2012, o então Secretário Municipal do
Verde e do Meio Ambiente (SVMA) autorizou a Juriti ao manejo arbóreo
necessário à edificação pretendida, e expressamente ressalvou que 'a
eficácia do presente despacho está condicionada à formalização do
Termo de Compromisso Ambiental, cujo
início se dará com a publicação do Alvará de Execução' (fls. 554).
Em novo despacho publicado em 24/02/2012, o então Secretário da
SVMA decidiu 'sustar a autorização ali concedida, convertendo a
deliberação em diligência' visando à apuração da existência de
restrições ambientais à edificação (fls. 939).

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No ofício de 31/08/2012, o Diretor do Departamento de Controle da
Qualidade Ambiental da SVMA, evidenciou a pendência de decisão
administrativa definitiva sobre o direito à edificação, ao ponderar 'que
para o empreendimento existem Laudos de Avaliação ainda em análise
pelo Departamento de Parques e Áreas Verdes' e ao esclarecer que 'as
orientações e diretrizes a serem seguidas serão estabelecidas nos
respectivos Termos de Compromisso Ambiental a serem firmados e,
caberá ao interessado dar efetivo cumprimento ao pactuado em cada
TCA' (fls. 312).
A Procuradoria do Município advertiu, na Informação no 720/2013, que
o terreno objeto dos autos, desmembrado da gleba em 4 lotes,
configura 'na prática, novo remembramento [que] parece trazer
impactos ao meio ambiente natural e urbano não admitidos em lei, por
não atender exigências inerentes a empreendimentos desse porte' (fls.
327/328)
Na petição de 03/07/2015, apresentada no inquérito civil no 434/2011,
a Juriti informou não estar 'suficientemente definida a realização do
empreendimento imobiliário na área objeto do presente inquérito civil,
não existindo e nem havendo ainda previsão concreta da prática de atos
que possam gerar impactos ambientais no local', entendendo, assim,
que não haveria 'base, neste momento, para cogitar acerca da
celebração de Termo de Ajustamento de Conduta TAC' (fl. 385).
Em 07/03/2016, a Juriti requereu, no processo administrativo
2011-0.0203.289-8, o reconhecimento do direito de protocolo,
assinatura do TAC e expedição dos alvarás de execução necessários ao
início do empreendimento imobiliário (fls. 1483/1490).
Assim é que, até março de 2016, afastou-se a Juriti ao integral
cumprimento dos requisitos à construção, perpetuando-se como
detentora de alvarás de aprovação (de validade expirada fls. 1020),
consciente da sua inércia ao preenchimento dos requisitos à concessão
dos alvarás de execução e sem ter empreendido todos os esforços à
consolidação do direito à construção.
Em suma, não há comprovação, portanto, do preenchimento da

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integralidade dos requisitos administrativos à época do protocolo, ao
passo que a
autorização administrativa ao manejo arbóreo foi expressamente
dotada de eficácia condicional (fls. 554), após, sustada (fls. 939) e o
preenchimento dos requisitos ambientais postergado pelas partes
responsáveis (fls. 385).
Assim é que as requeridas não têm direito adquirido a regime jurídico
porquanto, à época do protocolo, não preenchiam todas as condições e
pressupostos necessários ao exercício de sua pretensão edilícia e
aquisição do direito.”
Enfim, não preenchidos os requisitos para a
consolidação do direito de construir pelas empresas acionadas,
impõe-se a manutenção da r. sentença por seus próprios e
jurídicos fundamentos.
Posto isso, voto no sentido do desprovimento
dos recursos.
NOGUEIRA DIEFENTHÄLER
RELATOR