Tribunal: TJSP
Processo: 2247989-23.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Xavier de Aquino
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-06-04
Data de publicação: 2020-06-09

Ementa:
res ns. 136/11 e 197/15, do Município de São Sebastião que caracterizaram como ZEIS o "Nucleo Sertão de Maresias". Normas gerais de urbanismo. Inexistência de participação de entidades comunitárias no processo legislativo e de estudos prévios Incompatibilidade com os arts. 180, II e 191, da CE/89 –– Ação procedente, com modulação."
(TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2247989-23.2019.8.26.0000; Relator (a): Xavier de Aquino; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 04/06/2020; Data de Registro: 09/06/2020)

Classe/Assunto:

Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos

Relator(a):

Xavier de Aquino

Comarca:

São Paulo

Órgão julgador:

Órgão Especial

Data do julgamento:

04/06/2020

Data de publicação:

09/06/2020

Ementa:

"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Leis Complementares ns. 136/11 e 197/15, do Município de São Sebastião que caracterizaram como ZEIS o "Nucleo Sertão de Maresias". Normas gerais de urbanismo. Inexistência de participação de entidades comunitárias no processo legislativo e de estudos prévios Incompatibilidade com os arts. 180, II e 191, da CE/89 –– Ação procedente, com modulação."

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000411896
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Direta de
Inconstitucionalidade no 2247989-23.2019.8.26.0000, da Comarca de São
Paulo, em que é autor PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO
ESTADO DE SÃO PAULO, são réus PREFEITO DO MUNICÍPIO DE
SÃO SEBASTIÃO e PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE
SÃO SEBASTIÃO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "INDEFERIRAM O PEDIDO DE
SUSTENTAÇÃO ORAL E JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE,
COM MODULAÇÃO. V.U.", de conformidade com o voto do Relator,
que integra este acórdão.
O
julgamento
teve
a
participação
dos
Exmo.
Desembargadores
PINHEIRO
FRANCO
(Presidente),
ANTONIO
CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES,
EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS
SALETTI,
FRANCISCO
CASCONI,
RENATO
SARTORELLI,
CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, BERETTA DA SILVEIRA,
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, ELCIO
TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO,
CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS,
ADEMIR BENEDITO, LUIS SOARES DE MELLO E RICARDO

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
ANAFE.
São Paulo, 4 de junho de 2020.
XAVIER DE AQUINO
RELATOR
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
No
2247989-23.2019.8.26.0000
REQUERENTE: PROCURADORIA GERAL DE JUSTIÇA
REQUERIDOS: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO SEBASTIÃO
E PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO SEBASTIÃO
COMARCA: São Paulo (Órgão Especial)
VOTO No 33.007
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Leis
Complementares ns. 136/11 e 197/15, do Município de São
Sebastião que caracterizaram como ZEIS o “Nucleo Sertão de
Maresias”. Normas gerais de urbanismo. Inexistência de
participação de entidades comunitárias no processo legislativo
e de estudos prévios Incompatibilidade com os arts. 180, II e
191, da CE/89
Ação procedente, com modulação.”
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade das Leis
Complementares 136/11 e 197/15, do Município de São Sebastião que
caracterizou como ZEIS Zona Especial de Interesse Social, o “Núcleo
Sertão de Maresias”. Alega o autor que as normas guerreadas não
observaram o art. 180, II e 191 da Constituição Paulista, que assegura a
participação popular para o estabelecimento de diretrizes e normas
relativas ao desenvolvimento urbano.
Processada com liminar, deferiu-se o ingresso da
SOMAR ASSOCIAÇÃO AMIGOS DA PRAIA DE MARERSIAS, na
qualidade de amicus curiae (fs. 251/255).

PODER JUDICIÁRIO
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Prestaram
informações
o
Presidente
da
Câmara
Municipal de São Sebastião (fls. 210/212 e 224/248) e o Prefeito do
Município de São Sebastião (fls. 263/378), batendo-se ambos pela
constitucionalidade das normas.
Parecer da i. Procuradoria Geral de Justiça pela
procedência do pedido (fls. 383/388).
Sobreveio petição do Presidente da Câmara Municipal de
São Sebastião pretendendo seja presumida a veracidade das alegações
quanto à efetiva participação popular na elaboração do projeto de lei das
ZEISS, diante da ausência de documentos (fls. 391/405).
É o relatório.
A ação procede.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade das Leis
Complementares 136/11 e 197/15, do Município de São Sebastião que
caracterizou como ZEIS Zona Especial de Interesse Social, o “Núcleo
Sertão de Maresias”, alegando o autor que as normas guerreadas não
observaram o art. 180, II e 191 da Constituição Paulista, que assegura a
participação popular para o estabelecimento de diretrizes e normas
relativas ao desenvolvimento urbano.
Estes são os textos das normas impugnadas:
“LEI COMPLEMENTAR No 136/2011
1 “Descreve e caracteriza ZEIS - Zona de Especial Interesse
Social o “Núcleo Sertão de Maresias” no Bairro de
Maresias, nos termos da Lei Complementar no 110/2010.”
Artigo 1o - Fica descrito e caracterizado como Zona de
Especial Interesse Social, o “Núcleo Sertão de Maresias”,

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localizado no Bairro de Maresias, Município de São
Sebastião. Artigo 2o - O “Núcleo Sertão de Maresias”,
localizado no bairro de Maresias, cravado o ponto 0 na
esquina do Oleoduto da Petrobrás com a Rua Atlantis (antigo
Caminho do Forno), tem origem nas coordenadas planas
N(Y)-10300 e E(X)-5035, da rede de referência cadastral do
Município de São Sebastião-SP, como segue: A descrição
perimétrica: “Inicia-se no Ponto 0, localizado na intersecção
da faixa do Oleoduto da Petrobrás com a Rua Atlantis
(antigo Caminho do Forno). Do Ponto 0, segue-se as
margens da Rua Atlantis (antigo Caminho do Forno), com
rumo NW 01o17'40” e distância de 675,26metros, atinge-se o
Ponto 1, confrontando-se a direita com a Área em Descrição
e a esquerda com a quem de direito. Do Ponto 1, deflete-se a
esquerda, com rumo NW 87o41'40” e distância de
570,00metros, atinge-se o Ponto 2, confrontando-se a
esquerda com a quem de direito e a direita com a Área em
Descrição. Do Ponto 2, deflete-se a direita, com rumo NW
01o30'53” e distância de 525,71metros, atinge-se o Ponto 3,
confrontando-se a esquerda com À Quem de Direito e a
direita com a Área em Descrição. Do Ponto 3, deflete-se a
direita, com rumo SE 79o11'01” e distância de 230,85metros,
atinge-se o Ponto 4, confrontando-se a esquerda com a quem
de direito a direita com a Área em Descrição. Do Ponto 4,
deflete-se a esquerda, com rumo NE 03o51'49” e distância de
988,49metros, atinge-se o Ponto 5, confrontando-se a
esquerda com a quem de direito e a direita com a Área em
Descrição. Do Ponto 5, deflete-se a direita, com rumo NE
41o50'14” e distância de 244,00metros, atinge-se o Ponto 6,
confrontando-se a esquerda com a quem de direito e a direita

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com a Área em Descrição; estando na Cota 75 como
referência. Do Ponto 6, deflete-se a direita, com rumo SE
90o00'00” e distância de 480,35metros, atinge-se o Ponto 7,
confrontando-se a esquerda com a quem de direito e a direita
com a Área em Descrição, estando na Cota 75 como
referência. Do Ponto 7, deflete-se a direita, com rumo SW
02o03'41” e distância de 524,25metros, atinge-se o Ponto 8,
confrontando-se a direita com a Área em Descrição e a
esquerda com a quem de direito. Do Ponto 8, deflete-se a
esquerda, com rumo NE 89o14'13” e distância de
173,09metros, atinge-se o Ponto 9, confrontandose a
esquerda com a À Quem de Direito e a direita com a Área em
Questão. Do Ponto 9, deflete-se a esquerda, com rumo NE
07o16'54” e distância de 109,24metros, atinge-se o Ponto 10,
confrontando-se a esquerda com a quem de direito e a direita
com a Área em Descrição. Do Ponto 10, deflete-se a direita,
com rumo NE 65o23'38” e distância de 51,95metros, atinge-
se o Ponto 11, confrontando-se a esquerda com À Quem de
Direito e a direita com a Área em Descrição. Do Ponto 11,
deflete-se a esquerda, com rumo NW 14o50'09” e distância de
278,16metros, atinge-se o Ponto 12, confrontando-se a
esquerda com a quem de direito e a direita com a Área em
Descrição. Do Ponto 12, deflete-se a direita, com rumo NW
00o58'19” e distância de 120,61metros, atinge-se o Ponto 13,
confrontando-se a esquerda com a quem de direito e a direita
com a Área em Descrição. Do Ponto 13, deflete-se a direita,
com rumo SE 87o12'32” e distância de 245,06metros, atinge-
se o Ponto 14, confrontando-se a esquerda com À Quem de
Direito e a direita com a Área em Descrição. Do Ponto 14,
deflete-se a esquerda, com rumo SW 03o02'02” e distância de

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721,35metros, atinge-se o Ponto 15, confrontando-se a
esquerda com À Quem de Direito e a direita com a Área em
Descrição. Do Ponto 15, deflete-se a esquerda, com rumo NE
56o31'13” e distância de 175,39metros, atinge-se o Ponto 16,
confrontando-se a esquerda com a quem de direito e a direita
com a Área em Descrição. Do Ponto 16, deflete-se a direita,
com rumo SW 06o51'56” e distância de 669,31metros, atinge-
se o Ponto 17, confrontando-se a esquerda com a quem de
direito e a direita com a Área em Descrição. Do Ponto 17,
deflete-se a direita, com rumo NW 59o33'30” e distância de
66,54metros, atinge-se o Ponto 18, confrontando-se a
esquerda com a quem de direito e a direita com a Área em
Descrição. Do Ponto 18, deflete-se a esquerda, com rumo SW
05o48'25” e distância de 257,87metros, atinge-se o Ponto 19,
confrontando-se a esquerda com a quem de direito e a direita
com a Área em Descrição.. Do Ponto 19, deflete-se a direita,
com rumo NW 88o46'18” e distância de 49,47metros, atinge-
se o Ponto 20, confrontando-se a esquerda com a quem de
direito e a direita com a Área em Descrição. Do Ponto 20,
deflete-se a esquerda, com rumo SW 01o13'42” e distância de
163,01metros, atinge-se o Ponto 21, confrontando-se a
esquerda com a quem de direito e a direita com a Área em
Descrição. Do Ponto 21, deflete-se a direita, com rumo NW
85o56'49”e distância de 140,96metros, atinge-se o Ponto 22,
confrontando-se a esquerda com a quem de direito e a direita
com a Área em Descrição. Do Ponto 22, deflete-se a direita,
com rumo NE 03o00'09” e distância de 162.76metros, atinge-
se o Ponto 23, confrontando-se a esquerda com a quem de
direito e a direita com a Área em Descrição. Do Ponto 23,
deflete-se a esquerda, com rumo SW 89o13'06” e distância de

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67,55metros, atinge-se o Ponto 24, confrontando-se a
esquerda com a quem de direito e a direita com a Área em
Descrição. Do Ponto 24, deflete-se a esquerda, com rumo SW
12o58'59” e distância de 466,24metros, atinge-se o Ponto 25,
confrontando-se a esquerda com a quem de direito e a direita
com a Área em Descrição. Do Ponto 25, deflete-se a
esquerda, com rumo SE 06o19'10” e distância de
294,95metros, atinge-se o Ponto 26, confrontando-se a
esquerda com a quem de direito e a direita com a Área em
Descrição. Do Ponto 26, deflete-se a direita, com rumo SW
76o56'44” e distância de 383,94metros, atinge-se o Ponto 0,
onde se iniciou está descrição, confrontando-se a esquerda
com o Oleoduto da Petrobrás e a direita com a Área em
Descrição.. “A área descrita perfaz um total de 2.001.437,01
M2 (dois milhões, um mil, quatrocentos e trinta e sete metros
e um decímetro quadrado) e perímetro de 8.837,49 M (oito
mil, oitocentos e trinta e sete metros e quarenta e nove
centímetros)”.
Artigo 3o - Os terrenos não edificados situados no perímetro
desta ZEIS são de interesse público para fins de
desapropriação,
tendo
como
finalidade
promover
a
implantação de áreas verdes, de lazer, institucionais e
produção de habitação de interesse social.
Artigo 4o - Esta Lei entra em vigor na data de sua
publicação. Artigo 5o - Revogam-se as disposições em
contrário. São Sebastião, 1 de junho de 2011”.
LEI COMPLEMENTAR No 197/2015 1
“Dispõe sobre alteração da Lei Complementar no 136/11”
Art. 1o- É alterada a redação do art. 2o, da Lei Complementar

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no 136/2011, que passa a vigorar com a seguinte redação:
Art. 2o - O Núcleo “Sertão de Maresias”, localizado no
bairro Maresias, inicia no ponto 0, cravado na esquina do
Oleoduto da Petrobrás com a Rua Atlantis (antigo Caminho
do Forno). O levantamento teve origem nas coordenadas
planas E(X)=442714.306/N(Y)=7369139.120, da rede de
referência cadastral do Município de São Sebastião-SP, com
a seguinte descrição perimétrica: inicia no Ponto 0,
localizado na intersecção da faixa do Oleoduto da Petrobrás
com a Rua Atlantis (antigo Caminho do Forno). Do Ponto 0,
segue as margens da Rua Atlantis (antigo Caminho do
Forno), com rumo AZ01°14'09 e distância de 438,56metros,
atingindo o Ponto 1, confrontando à direita com a Área em
Descrição e a esquerda com quem de direito. Do Ponto 1,
deflete à esquerda, com rumo AZ272°17'15" e distância de
370,28metros, e atinge o Ponto 2, confrontando-se à
esquerda com quem de direito e à direita com a Área em
Descrição. Do Ponto 2, deflete à direita, com rumo
AZ358°29'07" e distância de 341,43metros, atinge o Ponto 3,
confrontando-se à esquerda com quem de direito e à direita
com a Área em Descrição. Do Ponto 3, deflete à direita, com
rumo AZ100°48'59" e distância de 149,92metros, atinge o
Ponto 4, confrontando-se à esquerda com quem de direito à
direita com a Área em Descrição. Do Ponto 4, deflete à
esquerda,
com
rumo
AZ03°51'49"
e
distância
de
642,00metros, atinge o Ponto 5, confrontando a esquerda
com quem de direito e à direita com a Área em Descrição. Do
Ponto 5, deflete à direita, com rumo AZ41°50'14" e distância
de 158,47metros, atinge o Ponto 6, confrontando à esquerda
com quem de direito e à direita com a Área em Descrição;

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estando na Cota 75 como referência. Do Ponto 6, deflete à
direita, com rumo AZ89°43'52" e distância de 311,97metros,
atinge o Ponto 7, confrontando à esquerda com quem de
direito e a direita com a Área em Descrição, estando na Cota
75 como referência. Do Ponto 7, deflete à direita, com rumo
AZ182°03'41" e distância de 340,49metros, atinge o Ponto 8,
confrontando a direita com a Área em Descrição e à
esquerda com quem de direito. Do Ponto 8, deflete à
esquerda,
com
rumo
AZ89°14'13"
e
distância
de
112,42metros, atinge o Ponto 9, confrontando à esquerda
com a quem de direito e à direita com a Área em Questão. Do
Ponto 9, deflete à a esquerda, com rumo AZ07°16'54" e
distância de 70,95metros, atinge o Ponto 10, confrontando à
esquerda com quem de direito e a direita com a Área em
Descrição. Do Ponto 10, deflete à direita, com rumo
AZ65°23'38" e distância de 33,76metros, atinge o Ponto 11,
confrontando-se à esquerda com quem de direito e à direita
com a Área em Descrição. Do Ponto 11, deflete à esquerda,
com rumo AZ345°09'51" e distância de 180,66metros, atinge
o Ponto 12, confrontando à esquerda com quem de direito e à
direita com a Área em Descrição. Do Ponto 12, deflete à
direita, com rumo AZ359°01'41" e distância de 78,33metros,
atinge o Ponto 13, confrontando à esquerda com quem de
direito e à direita com a Área em Descrição. Do Ponto 13,
deflete à direita, com rumo AZ92°47'28" e distância de
159,16metros, atinge o Ponto 14, confrontando à esquerda
com quem de direito e à direita com a Área em Descrição. Do
Ponto 14, deflete à esquerda, com rumo AZ183°02'02" e
distância de 467,83metros, atinge o Ponto 15, confrontando à
esquerda com quem de direito e à direita com a Área em

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Descrição. Do Ponto 15, deflete à esquerda, com rumo
AZ56°47'23" e distância de 113,52metros, atinge-se o Ponto
16, confrontando à esquerda com quem de direito e à direita
com a Área em Descrição. Do Ponto 16, deflete à direita,
com rumo AZ186°51'56" e distância de 434,70metros, atinge
o Ponto 17, confrontando à esquerda com quem de direito e à
direita com a Área em Descrição. Do Ponto 17, deflete à
direita, com rumo AZ300°26'30" e distância de 43,22metros,
atinge o Ponto 18, confrontando à esquerda com quem de
direito e à direita com a Área em Descrição. Do Ponto 18,
deflete-se a esquerda, com rumo AZ185°48'25" e distância de
167,48metros, atinge o Ponto 19, confrontando-se a esquerda
com quem de direito e à direita com a Área em Descrição. Do
Ponto 19, deflete à direita, com rumo AZ270°16'34" e
distância de 32,14metros, atinge o Ponto 20, confrontando à
esquerda com quem de direito e a direita com a Área em
Descrição. Do Ponto 20, deflete à esquerda, com rumo
AZ181°13'42"e distância de 105,87metros, atinge o Ponto 21,
confrontando-se à esquerda com quem de direito e à direita
com a Área em Descrição. Do Ponto 21, deflete à direita,
com rumo AZ274°03'11" e distância de 91,55metros, atinge o
Ponto 22, confrontando à esquerda com quem de direito e à
direita com a Área em Descrição. Do Ponto 22, deflete-se a
direita, com rumo AZ03°00'09" e distância de 105,71metros,
atinge o Ponto 23, confrontando à esquerda com quem de
direito e à direita com a Área em Descrição. Do Ponto 23,
deflete à esquerda, com rumo AZ269°13'06" e distância de
43,87metros, atinge o Ponto 24, confrontando à esquerda
com quem de direito e à direita com a Área em Descrição. Do
Ponto 24, deflete à esquerda, com rumo AZ192°58'59" e

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distância de 302,81metros, atinge o Ponto 25, confrontando à
esquerda com quem de direito e à direita com a Área em
Descrição. Do Ponto 25, deflete à esquerda, com rumo
AZ173°41'53" e distância de 191,06metros, atinge o Ponto
26, confrontando à esquerda com quem de direito e à direita
com a Área em Descrição. Do Ponto 26, deflete à direita,
com rumo AZ256°56'44" e distância de 249,36metros, atinge
o Ponto 0, onde se iniciou está descrição, confrontando à
esquerda com o Oleoduto da Petrobrás e à direita com a
Área em Descrição. A área assim descrita perfaz um total de
844.720,65 M2 (oitocentos e quarenta e quatro mil,
setecentos e vinte metros e sessenta e cinco decímetros
quadrados) e perímetro de 5.739,16 M (cinco mil, setecentos
e trinta e nove metros e dezesseis centímetros)”.
Art. 2o- Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua
publicação e revoga as disposições em contrário. São
Sebastião, 05 de novembro de 2015.”
Colhe-se dos autos que não obstante em época passada a
lei complementar no 81/2007, de implantação da Zona Especial de
Interesse Social -ZEIS no Município de São Sebastião, tenha sido
declarada inconstitucional por esta Corte, na oportunidade do julgamento
da ADI no 147.807-0/6-00, Relator Designado Desembargador REIS
KUNTZ, j. em 11/03/2009, diante da ausência da participação popular
e de prévios estudos técnicos detalhados, o Município de São Sebastião
reeditou a norma no ano de 2011, com os mesmo vícios e afronta à
Constituição Estadual, em especial ao artigo 180, II da citada Carta, que
prevê a participação popular, verbis “das respectivas entidades
comunitárias no estudo, encaminhamento e solução dos problemas, planos,

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programas e projetos que lhes sejam concernentes;...”
Do referido julgado, abaixo ementado, se colhe que:
“EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Lei
Complementar n° 81, de 5 de março de 2007 do Município de
São Sebastião. Normas de ordem pública e interesse social
reguladoras do uso e ocupação do solo urbano em prol do
bem coletivo, da segurança e do bem estar dos cidadãos,
assim como do equilíbrio ambiental - Zonas de Especial
Interesse Social - ZEIS. Ausência de prévios estudos técnicos
detalhados, planejamento e consulta à população diretamente
interessada. Lei de zoneamento corretamente impugnada por
dispor de matéria exclusiva de Plano Diretor. Não
atendimento às exigências contidas na Lei Federal 10.257/01,
art. 50. Violação aos arts. 5o , "caput" e§1°, 111, 144, 152,
1,11, III, 180, I, II, III e IV, 181, 191, 196 e 297, todos da
Constituição Estadual. Ação julgada procedente.
(...)
O artigo 1o e § único da Lei Complementar n° 81/2007,
dispondo
que
'Para
a
execução
da
política
de
desenvolvimento urbano, de que tratam os artigos 182 e 183
da Constituição Federal; a Emenda Constitucional Paulista
n. 23, de 31 de janeiro de 2007; a Medida Provisória n.
2.220/2001, bem como a Lei n. 10.257/01 (Estatuto das
Cidades)', e que 'Para todos os efeitos, esta lei estabelece
normas de ordem pública e interesse social que regulam o
uso e a ocupação do solo urbano em prol do bem coletivo, da
segurança e do bem estar dos cidadãos, bem como do
equilíbrio ambiental', demonstram a nítida natureza de 'plano
diretor' de que, parcialmente, se recobre o diploma legal em

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questão. Embora não ostente o nome de Plano Diretor e
ainda que não constitui o integral instrumento básico da
política de desenvolvimento e de expansão urbana (artigo
182, § 1o da CF), a Lei Complementar n° 81/2007, ao tratar
de zoneamento urbano - pois é disso que cuida, na forma de
criar as Zonas de Especial Interesse Social -, isto é, repartir
a cidade e as áreas urbanizáveis segundo a sua precípua
destinação de uso e ocupação de solo (Hely Lopes Meirelles,
Direito Municipal Brasileiro, Malheiros, São Paulo, 1996, 8a
edição), claramente está dispondo sobre matéria ínsita no
plano diretor".
A exigência de um plano diretor para as cidades com mais de
vinte mil habitantes, fixadas no artigo 182 da Constituição da
República, é consistente com um Estado minimamente
organizado. A Constituição de 1988 tomou para si o encargo
de afirmar que as cidades brasileiras não mais poderiam se
desenvolver e expandir sem afixação de prévias diretrizes, de
sorte a abandonar as ações desconexas, sem uma linha de
ação direcionada ao cumprimento de suas funções sociais e
ao bem-estar de seus habitantes."
"A respeito das funções sociais da cidade, observa José
Afonso da Silva que 'Nisso entram a garantia do direito a
cidades sustentáveis; a gestão democrática por meio de
participação da população; a cooperação entre governos e
iniciativa privada; oferta de equipamentos urbanos; o
controle do uso do solo; a integração e complementaridade
entre as atividades urbanas e rurais; a adoção de padrões de
produção e consumo de bens e serviços; a justa distribuição
dos benefícios dos instrumentos de política econômica,
tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do

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desenvolvimento
urbano;
a
proteção,
preservação
e
recuperação do meio ambiente natural e construído, do
patrimônio cultural; a regularização fundiária - entre outros,
que agora o Estatuto da Cidade desenvolve.' (Comentário
Contextual à Constituição, Malheiros Editores, p. 737)".
"Bem por isso, ordena o artigo 180 da Constituição do
Estado de São Paulo aos Municípios assegurar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia
do bem-estar de seus habitantes, bem como a participação
das
respectivas
entidades
comunitárias
no
estudo,
encaminhamento e solução dos problemas, plano, programas
e projetos que lhes sejam concernentes, estatuindo o artigo
181 que lei municipal estabelecerá em conformidade com as
diretrizes do plano diretor, normas sobre zoneamento,
loteamento, parcelamento, uso e ocupação do solo, índices
urbanísticos, proteção ambiental e demais limitações
administrativas pertinentes".
Nestes termos, considerando, conforme se colhe dos autos,
que não existe, formalmente, na atualidade, no Município
de São Sebastião lei constitutiva do plano diretor, mas
materialmente, constituindo a Lei Complementar n°
81/2007, em parte, lei dessa natureza, e mesmo que,
dispondo referido diploma a respeito de normas sobre
zoneamento, uso e ocupação do solo, haveriam as entidades
comunitárias de participar do estudo para a elaboração do
projeto que nela se converteu.
A propósito, note-se que, a par de sua significativa
denominação, as Zonas de Especial Interesse Social são
definidas na lei como áreas contidas dentro do território
municipal,
destinadas
exclusivamente
à
recuperação

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urbanística e ambiental, à regularização fundiária de
assentamento irregular já existente e à produção de
Habitação de Interesse Social - HIS, incluindo a recuperação
de imóveis degradados, a provisão de equipamentos sociais e
culturais, espaços públicos, serviço e comércio de caráter
local.
Assim, a participação da população por meio das
mencionadas entidades é essencial, não sendo suficiente
aquela por intermédio de seus representantes formais, os
Vereadores e Prefeito Municipal".
(...)
Assim posto o tema em discussão, desde logo constata-se que,
sem dúvida no Município de São Sebastião, estância
balneária de grande extensão territorial (composta pelo
Parque Estadual da Serra do Mar, por Reserva Indígena,
Zona Urbana com 43 "núcleos congelados" e mais de 30
praias - cf. fl. 30 a 921, do apenso), de significativa
densidade populacional permanente e flutuante, e segurança
nacional, uma vez que ali se encontra um terminal marítimo
de
enorme
importância
estratégica,
não
possui
o
constitucionalmente obrigatório Plano Diretor, (cf. art. 181,
§ 1o da Constituição Estadual) .
E necessário também porque é de conhecimento público que
grandes investidores estrangeiros já demonstram interesse
imobiliário em algumas áreas no Município...
Além disso, desobedece frontalmente o determinado no art.
50 da Lei Federal n. 10.257/01, que assim reza: "Os
Municípios que estejam enquadrados na obrigação prevista
nos incisos I e II do caput do art. 41 desta Lei e que não
tenham plano diretor aprovado na data de entrada em vigor

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desta Lei deverão aprová-lo até 30 de junho de 2008".
Este Plano, conforme consta dos autos, deveria ter sido
criado desde 1997, em substituição ao antigo, editado que foi
em caráter temporário, observe-se.
Aí está a flagrante agressão aos dispositivos constitucionais
apontados.
E não tem mesmo a indigitada Lei Complementar natureza
jurídica de Plano Diretor, parcial nem integralmente, muito
menos pode integrá-lo, como se pretende.
Certamente, como já dito, por esta circunstância é que foi
editada a lei de zoneamento impugnada, dispondo sobre
matéria exclusiva de Plano Diretor, mas sem suas mínimas
exigências legais, tudo ao arrepio dos pressupostos
constitucionais já mencionados, repita-se, e ainda, tudo por
desaconselhável exclusivo "Expediente do Poder Executivo"
(art. 4o da referida Lei Complementar).
(...)
"O artigo 180, incisos II e V, a Constituição do Estado de São
Paulo prescreve que 'no estabelecimento de diretrizes e
normas relativas ao desenvolvimento urbano', os Estados e
também os Municípios assegurarão 'o pleno desenvolvimento
das funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar de
seus habitantes', além de impor 'a preservação e recuperação
do meio ambiente urbano' e 'observância das normas
urbanísticas, de segurança, higiene e qualidade de vida".
"Decorre da interpretação dessas disposições constitucionais
estaduais que não existe ampla liberdade para o trato dessa
matéria (desenvolvimento urbano). Quer dizer: qualquer
modificação nas normas relativas ao desenvolvimento urbano
deve estar diretamente voltada para o atendimento do

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interesse de toda a comunidade, impedindo assim que
mudanças e previsões pontuais imprecisas - - como esta que
foi
estabelecida
na
legislação
municipal
com
Inconstitucionalidade delegação total ao Executivo para
descrever e caracterizar as ZEIS - - acabem afetando e
prejudicando
o
planejamento
direcionado
para
o
desenvolvimento global e constante do Município".
Verifica-se, no caso presente, que não obstante o
reconhecimento no referido julgado, no sentido da ausência da
participação popular na elaboração dos projetos e estudos para edição da
norma, que teve como consequência o decreto de procedência da ação e a
declaração de inconstitucionalidade da Lei Complementar 81/2007, o
Município, aqui, não logrou êxito em trazer aos autos comprovação de que
os requisitos de constitucionalidade das leis guerreadas haviam sido
observados.
Ora, nos documentos trazidos com as informações
prestadas pelo Prefeito do Município de São Sebastião às fls. 283 e ss.
consta a análise da constitucionalidade da norma pela SEHAB do
Município de São Sebastião, dando conta de que o Município permitiu a
participação de “alguns” membros do núcleo de Maresias na formação do
projeto do ZEIS e a afirmação categórica de que não houveram audiências
públicas para a elaboração do projeto de lei que resultou na edição da Lei
Complementar no 197/2015, inexistindo registro de “atas, relatórios e lista
de presença que confirmem a ocorrência de tal evento (fls. 285); no
mesmo documento informa ainda o SEHAB a inexistência de “plano
diretor” no Município de Sebastião até aquela data, 04 de outubro de 2019.
Tais informações vêm corroboradas pela ausência de

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documentos comprobatórios de que tanto a LC no 136/2011 e a posterior
LC 197/2015, que a alterou, foram precedidas da participação popular de
que trata o artigo 180, II e 191 da Constituição Estadual, in verbis:
“Artigo 180
No estabelecimento de diretrizes e normas
relativas ao desenvolvimento urbano, o Estado e os
Municípios assegurarão:
II A participação das respectivas entidades comunitárias no
estudo, encaminhamento e solução dos problemas, planos,
programas e projetos que lhes sejam concernentes;
Artigo 191 O Estado e os Municípios providenciarão, com
a participação da coletividade, a preservação, conservação,
defesa, recuperação e melhoria do meio ambiente natural,
artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades regionais
e locais e em harmonia com o desenvolvimento social e
econômico.”.
Assim, as veementes afirmações da Prefeitura do
Município de São Sebastião em sentido contrário, caem por terra e, a final,
a peça acostada às fls.391/392 dos autos confirma a ausência de
documentos essenciais à constatação de que todos os elementos de
constitucionalidade das normas estivessem presentes por ocasião de sua
edição. Ora, não se há ter como verossímil através de presunção a
constitucionalidade das normas. Se, como ali afirmado, entre o PREZEIS e
estes autos decorreram mais de 10 anos, considera-se tempo mais que
suficiente para que a situação que deu ensejo à declaração de
inconstitucionalidade da LC 81/2007 fosse regularizada.
O que se pode ressaltar aqui é que a participação
comunitária em projetos que tal é indispensável e esta regra vem

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estabelecida também no Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257, de 10
de julho de 2001) que no seu artigo 2o dispõe que:
“A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da
propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I - garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como
o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento
ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos
serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e
futuras gerações;
II - gestão democrática por meio da participação da
população e de associações representativas dos vários
segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;”
Não basta, portanto, para preenchimento deste requisito
legal que alguns membros da sociedade local engajados em “comissões”
participem de reuniões. Como já se decidiu nesta Corte, “A participação
popular a que se referem as normas, é a participação direta, por meio de
debates, conferências, audiências e consultas públicas, tendo em vista que
a matéria tratada pelo direito urbanístico interfere diretamente no
cotidiano dos munícipes, não sendo suficiente a participação indireta,
consistente na aprovação de leis por meio dos representantes escolhidos
pela população”1
Sobre o tema também, na oportunidade do julgamento da
1 Direta de Inconstitucionalidade no 2117602-17.2019.8.26.0000, Rel. Des. ALEX ZILENOVSKI, j. em
4/9/2019

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ADI
no
2245684-50.2016.78.26.0000,
Relator
o
Desembargador
PÉRICLES PIZA, deixou assente este C. Órgão Especial:
“As determinações traçadas no texto constitucional paulista
destacam a importância da existência de mecanismos de
controle exercidos pela sociedade civil sobre a administração
pública. Tal modelo surge justamente no contexto de
“questionamentos da democracia representativa e da
necessidade de complementação do sistema. É assim que
surge a democracia participativa como alternativa de gestão.
O ressurgimento e a revitalização das práticas de
democracia participativa vêm ocorrendo mundialmente”
(PRESTES, Vanesca Buzelato, Dimensão Constitucional do
Direito à Cidade e Formas de Densificação no Brasil,
dissertação PUC/RS Porto Alegre, 2008).
Portanto, a formação da vontade estatal deixou de se limitar
à vontade dos representantes eleitos pelos cidadãos,
existindo, atualmente, a possibilidade de a soberania popular
ser traduzida na participação direta da sociedade.
Pode-se dizer que o constituinte derivado primou pelo
modelo de democracia participativa ou deliberativa, onde o
exercício do poder político é também pautado no debate
público de cidadãos, realizando sua intervenção diretamente.
No caso em apreço, como a participação comunitária não foi
assegurada na produção do ato normativa, flagrante a
ocorrência de violação ao disposto nos artigos 180, inciso II
e 191, ambos da Constituição Estadual.”.
No mesmo sentido, confiram-se, entre outros:

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“DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
Lei
Complementar no 306, de 09 de fevereiro de 2018, do
Município de Palmital, que "dispõe sobre as alterações que
especifica na Lei Complementar n. 138, de 06 de outubro de
2006 e dá outras providências". Ato normativo que altera o
ordenamento do uso e ocupação do solo urbano,
desvinculado do planejamento urbano integral, incompatíveis
com o Plano Diretor. Ausência de planejamento ou estudo
específico. Violação aos artigos 180, caput e inciso II; 181,
caput, e §1o da Constituição Estadual, bem como nos artigos
182, caput, e 30, inciso VIII, da Constituição Federal.
Ausência de participação comunitária. Violação aos artigos
180, inciso II, e 191 da Constituição Bandeirante.
Precedentes deste C. Órgão Especial. Inconstitucionalidade
reconhecida.
Ação
que
se
julga
procedente,
com
observação.” (ADI no 2135713-49.2019.8.26.0000, relator:
Desembargador PÉRICLES PIZA, Data do julgamento:
11/12/2019, Data de publicação: 13/12/2019).
Diante do exposto, JULGO PROCEDENTE A AÇÃO
para declarar a inconstitucionalidade das Leis Complementares nos
136/2011 e 197/2015, do Município de São Sebastião, modulando os
efeitos da decisão a partir deste julgamento, para assegurar as “situações já
consolidadas no patrimônio de terceiros até a data deste julgamento”,
como vem entendendo este Órgão Colegiado, “para preservar a validade
de atos administrativos e negócios jurídicos realizados” durante a vigência
da norma (v. ADI no 2109648-17.2019.8.26.0000, rel. Des. FERRAZ DE
ARRUDA, ADI no 2110480-50.2019.8.26.0000, rel. Des. ALEX

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ZILENOVSKI, ADI no 2110489-12.2019.8.26.0000, rel. Des. ALVARO
PASSOS, ADI no 2110496-04.2019.8.26.0000, rel. Des. MÁRCIO
BARTOLI, ADI no 2111862-78.2019.8.26.0000, rel. Des. CRISTINA
ZUCCHI e ADI no 2113858-14.2019.8.26.0000, rel. Des. ALVARO
PASSOS, todas em 5/9/2019), entre outras.
XAVIER DE AQUINO
RELATOR