Tribunal: TJSP
Processo: 1005055-85.2019.8.26.0506
Classe: Apelação Cível / Multas e demais Sanções
Órgão julgador: Djalma Lofrano Filho
Órgão colegiado: 13a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-02-05
Data de publicação: 2020-02-05

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA. ATO ADMINISTRATIVO. PODER DE POLÍCIA. INFRAÇÕES DE TRÂNSITO. TRANSERP. DELEGAÇÃO DOS ATOS DE SANÇÃO À SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. INADMISSIBILIDADE. Somente os atos de fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes à sanção derivam do poder de coerção do ente público. AIIM. Ilegitimidade da TRANSERP para aplicar sanção, por ser pessoa jurídica de direito

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA. ATO ADMINISTRATIVO. PODER DE POLÍCIA. INFRAÇÕES DE TRÂNSITO. TRANSERP. DELEGAÇÃO DOS ATOS DE SANÇÃO À SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. INADMISSIBILIDADE. Somente os atos de fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes à sanção derivam do poder de coerção do ente público. AIIM. Ilegitimidade da TRANSERP para aplicar sanção, por ser pessoa jurídica de direito privado. Anulação das autuações. Precedentes. Sentença de procedência da ação mantida. Verba honorária majorada, com fundamento no art. 85, § 11, do CPC/2015. Recurso não provido.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000067665
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1005055-85.2019.8.26.0506, da Comarca de Ribeirão Preto, em que é apelante
TRANSERP EMPRESA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE URBANO DE
RIBEIRÃO PRETO S/A, é apelado FELIPE NACARATO FERRAZ DE FREITAS.
ACORDAM, em 13a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao recurso.
V. U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
FLORA MARIA NESI TOSSI SILVA (Presidente) e BORELLI THOMAZ.
São Paulo, 5 de fevereiro de 2020.
DJALMA LOFRANO FILHO
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1005055-85.2019.8.26.0506
Apelante: Transerp Empresa de Trânsito e Transporte Urbano de Ribeirão
Preto S/A
Apelado: Felipe Nacarato Ferraz de Freitas
Comarca: Ribeirão Preto
Juiz: Gustavo Müller Lorenzato
RELATOR: DJALMA LOFRANO FILHO
Voto no 16832
APELAÇÃO
CÍVEL.
AÇÃO
ORDINÁRIA.
ATO
ADMINISTRATIVO. PODER DE POLÍCIA. INFRAÇÕES
DE TRÂNSITO. TRANSERP. DELEGAÇÃO DOS ATOS
DE SANÇÃO À SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA.
INADMISSIBILIDADE. Somente os atos de fiscalização
são delegáveis, pois aqueles referentes à sanção derivam
do poder de coerção do ente público. AIIM. Ilegitimidade
da TRANSERP para aplicar sanção, por ser pessoa
jurídica de direito privado. Anulação das autuações.
Precedentes. Sentença de procedência da ação mantida.
Verba honorária majorada, com fundamento no art. 85, §
11, do CPC/2015. Recurso não provido.
Vistos.
Trata-se de recurso de apelação interposto nos autos da
ação de rito ordinário ajuizada por Felipe Nacarato Ferraz de Freitas em face
da TRANSERP Empresa de Transporte Urbano de Ribeirão Preto S/A. Na
sentença de fls. 193/198, foi julgado procedente o pedido em relação ao
Detran e à Transerp, com extinção do processo com resolução do mérito, com
base no art. 487, inciso I, do CPC/2015, para declarar nulidade dos autos de
infração nos 5B248238-1, 5C262485-1 e 5B258246-1, cancelando todas as
penalidades dele(s) provenientes, inclusive a pontuação no prontuário do(a)
autor(a) e Portaria Eletrônica no 50500193218 (Procedimento Administrativo
no 21271/2018) e para condenar a ré Transerp a reembolsar ao autor a quantia
de R$ 400,81 (quatrocentos reais e oitenta e um centavos), relativa à multa
imposta no(s) Auto(s) de Infração no 5B248238-1, 5C262485-1 e 5B258246-1

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com atualização monetária a partir da data do pagamento indevido (fls.
26/32), com base na Tabela Prática do Tribunal de Justiça do Estado de São
Paulo - IPCA-E e juros de mora, na base de 1% ao mês, desde o trânsito em
julgado (Súmula no 188 do STJ). Em razão da sucumbência das rés, arcarão
com as custas e despesas processuais, sendo fixada a verba honorária em R$
1.000,00, rateada entre as vencidas.
Apela a TRANSERP, aduzindo, em resumo: a)
determinação de suspensão dos recursos que versem sobre o Tema no 532
Repercussão
Geral
do
STF
(Ação
Civil
Pública
no
0043813-34.2011.8.26.0506/ 50000, fls. 215/217); b) descumprimento do
ônus da prova por parte do apelado em face do disposto no inc. I do art. 373
do CPC e da presunção de legalidade e veracidade do ato administrativo
(autuação); c) autuação lavrada por radares fotográficos; d) possibilidade legal
e constitucional da apelante para atuar na qualidade de entidade executiva de
trânsito; e) possibilidade legal e constitucional de delegação do poder de
polícia à sociedade de economia mista integrante da administração indireta e
prestadora de serviços públicos; f) requer a atribuição de efeito suspensivo ao
recurso (fls. 200/212).
Contrarrazões (fls. 226/233).
É o relatório.
Cuida-se de pretensão jurisdicional voltada à anulação
de autuação por infrações de trânsito, lavradas pela TRANSERP - Empresa de
Trânsito e Transporte Urbano de Ribeirão Preto S/A, dada a incompetência da
referida empresa, sociedade de economia mista, para exercer o poder de
polícia consistente na fiscalização e autuação. A r. sentença julgou procedente

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o pedido.
Não merece ser acolhida a alegação de descumprimento
do ônus da prova por parte do apelado, nos termos do inc. I do art. 373 do
CPC, tendo em vista que o autor colacionou documentos suficientes aptos a
embasar os pedidos contidos na inicial.
Destarte, cumpre mencionar que se encontra pendente
de julgamento o Tema no 532 Repercussão Geral, no RExt no 662.186/MG,
de relatoria do Min. Luiz Fux, porém, não houve determinação de suspensão
dos processos em curso.
Além disso, inaplicável a decisão da Presidência deste
E.
Tribunal
de
Justiça
nos
autos
da
Ação
Civil
Pública
no
0043813-34.2011.8.26.0506, pelo menos nesta fase recursal, tendo em vista
que o sobrestamento recai apenas sobre os recursos aos tribunais superiores.
Superada a questão preliminar, ao mérito.
A TRANSERP é empresa de economia mista com
natureza jurídica de direito privado. Através de celebração de Convênio
firmado entre a Secretaria de Segurança Pública e a Municipalidade de
Ribeirão Preto, foi-lhe outorgada autorização para fiscalizar e autuar o infrator
de normas de trânsito, através de policiais militares, bem como atribuída
competência para atuar como Órgão Municipal Executivo de Trânsito, através
da Lei Complementar Municipal no 998/2000.
O Município tem competência para legislar sobre
trânsito, conforme disciplinam os incisos I e II do art. 30 da Constituição
Federal, e pode exercer o seu poder de polícia, diante da existência de

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interesse local. Também pode, em princípio, firmar convênios com outros
órgãos ou entidades com funções delegadas pelo Poder Público.
É controvertida a questão atinente à possibilidade, ou
não, de empresa de economia mista receber delegação do Poder Público para
aplicar multas de trânsito, tanto que foi reconhecida a existência de
repercussão geral pelo Colendo Supremo Tribunal Federal:
“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.
APLICAÇÃO DE MULTA DE TRÂNSITO POR SOCIEDADE DE
ECONOMIA MISTA. PODER DE POLÍCIA. DELEGAÇÃO DOS ATOS DE
FISCALIZAÇÃO E SANÇÃO A PESSOA JURÍDICA DE DIREITO
PRIVADO” (RepercGeral no RExtr com Ag no 662.186-MG, Rel. Ministro
LUIZ FUX, j. 22.3.2012).
Exercendo estas funções de fiscalização e sanção das
infrações de trânsito, a sociedade de economia mista, apesar de dotada de
personalidade jurídica de direito privado, acaba por prestar um serviço
público. Sendo assim, a presente ação se funda na possibilidade de a empresa
privada exercer poder de polícia de competência do município.
Respeitando as opiniões em sentido contrário, entendo
que não há esta possibilidade.
A Constituição Federal, em seu artigo 22, prevê que a
legislação sobre trânsito é de competência privativa da União.
O Código de Trânsito Brasileiro, a Lei no 9.503, de 23
de setembro de 1997, por sua vez, dispõe que compete aos órgãos e entidades
executivos do trânsito dos Municípios “executar a fiscalização de trânsito,
autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis, por infrações de

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circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, no exercício
regular do Poder de Polícia de Trânsito” (art. 24, VI).
O artigo 25 do mesmo Diploma Legal determina ainda
que “os órgãos e entidades executivos do Sistema Nacional de Trânsito
poderão celebrar convênio delegando as atividades previstas neste Código,
com vistas à maior eficiência e à segurança para os usuários da via”.
Na hipótese dos autos, a questão que se apresenta é a
possibilidade de delegação de fiscalização do trânsito e imposição de multa à
sociedade de economia mista.
Como se sabe, o exercício do poder de polícia e a
prestação de serviço público são atividades tipicamente estatais. O conceito de
poder de polícia pode ser encontrado no Código Tributário Nacional, que o
define da seguinte maneira:
Art. 78. Considera-se poder de polícia a atividade da
administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou
liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse
público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à
disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade
pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do
poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da
lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade
que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
Destarte, o poder de polícia resulta em delimitações e
vedações de condutas e, ainda, em imposição de penalidade. Em sentido
amplo, poder de polícia pode ser conceituado como o dever estatal de limitar-
se o exercício da propriedade e da liberdade em favor do interesse público.

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Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, “o fundamento
do poder de polícia é o princípio da predominância do interesse público
sobre o particular, que dá à Administração posição de supremacia sobre os
administrados”. (Direito Administrativo - 20a edição - São Paulo: Atlas, 2007,
p.102).
Na hipótese em tela, a TRANSERP é uma sociedade de
economia mista, constituída pela Lei Municipal no 3.734 de 28.02.1980 e
Regulamentada pelo Decreto no 42 de 18/03/1980, tendo suas atribuições
ampliadas pela Lei Complementar Municipal no 998, de 25/04/2000, dentre
elas o gerenciamento do sistema de trânsito local, nos termos do artigo 24 do
Código de Trânsito Brasileiro, Portaria no 25/99 DENATRAN - Departamento
Nacional de Trânsito, Resolução no 64, de 23.09.1998 do CONTRAN -
Conselho Nacional de Trânsito e Lei Complementar no 462/95.
O regramento legal das sociedades de economia mista
pode ser encontrado na Lei 6.404/76, onde se observa que o termo utilizado
pelo legislador no sentido de “explorar empreendimentos” (art. 237) evidencia
que tais empresas, a despeito de o controlador ser ente público, têm fins
empresariais e, conforme pacificado na doutrina, servem para desempenhar
atividade de natureza econômica.
As sociedades de economia mista, segundo Hely Lopes
Meirelles, são entidades empresariais, ou seja, “pessoas jurídicas de Direito
Privado, instituídas sob a forma de sociedade de economia mista ou empresa
pública, com a finalidade de prestar serviço público que possa ser explorado
no modo empresarial, ou de exercer atividade econômica de relevante
interesse coletivo”. (Direito Administrativo Brasileiro - 33a edição - São
Paulo: Malheiros, 2007, p. 66).
Nesse contexto, tratando-se de gerenciamento de
trânsito, tem-se que somente os atos relativos à fiscalização são delegáveis.

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Os atos referentes à sanção derivam do poder de coerção dos entes públicos e
não podem ser delegados, pois, se fossem exercidos por particulares, ficariam
comprometidos pela busca do lucro, sendo de todo oportuno acrescentar que a
aplicação de multas implica em aumento da arrecadação.
O C. Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento
no sentido da impossibilidade de delegação de poder de polícia à sociedade de
economia mista. Confira-se:
ADMINISTRATIVO.
PODER
DE
POLÍCIA.
TRÂNSITO. SANÇÃO PECUNIÁRIA APLICADA POR SOCIEDADE DE
ECONOMIA MISTA. IMPOSSIBILIDADE.
(...) 2. No que tange ao mérito, convém assinalar que,
em sentido amplo, poder de polícia pode ser conceituado como o dever
estatal de limitar-se o exercício da propriedade e da liberdade em favor do
interesse público. A controvérsia em debate é a possibilidade de exercício do
poder de polícia por particulares (no caso, aplicação de multas de trânsito
por sociedade de economia mista).
3. As atividades que envolvem a consecução do poder
de polícia podem ser sumariamente divididas em quatro grupo, a saber: (i)
legislação, (ii) consentimento, (iii) fiscalização e (iv) sanção.
4. No âmbito da limitação do exercício da propriedade
e da liberdade no trânsito, esses grupos ficam bem definidos: o CTB
estabelece normas genéricas e abstratas para a obtenção da Carteira
Nacional de Habilitação (legislação); a emissão da carteira corporifica a
vontade o Poder Público (consentimento); a Administração instala
equipamentos eletrônicos para verificar se há respeito à velocidade
estabelecida em lei (fiscalização); e também a Administração sanciona
aquele que não guarda observância ao CTB (sanção).
5. Somente os atos relativos ao consentimento e à
fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção
derivam do poder de coerção do Poder Público.
6. No que tange aos atos de sanção, o bom
desenvolvimento por particulares estaria, inclusive, comprometido pela busca
do lucro - aplicação de multas para aumentar a arrecadação.
7. Recurso especial provido. (REsp 817534/MG,
Ministro Mauro Campbell Marques, 2a Turma, j. 10.11.2009, DJe
10.12.2009).

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Sob este prisma, a sociedade de economia mista não
poderia exercer atividade tipicamente estatal, por envolver o poder de polícia,
como a autuação e imposição de multas.
Sendo assim, o exercício de atividade de autuação e
imposição de multas pela TRANSERP é ilegal. A empresa não tem
legitimidade para aplicar sanção, por ser pessoa jurídica de direito privado,
impondo-se, assim, a anulação de todos os AIIMs, mantendo-se, todavia, a
atribuição de fiscalização do trânsito, visto que tal atividade pode ser
delegada.
Portanto, a r. sentença deve ser integralmente mantida,
tal como lançada.
Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, majora-se a
verba honorária devida pela apelante ao patrono da autora para R$ 1.100,00
(um mil e cem reais).
Diante do exposto, nega-se provimento ao recurso.
DJALMA LOFRANO FILHO
Relator