Tribunal: TJSP
Processo: 2022240-51.2020.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Jacob Valente
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-11-11
Data de publicação: 2020-11-19

Ementa:
*AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – artigos 2o, caput, da Lei 2.641, de 23 de outubro de 2019, do Município de Jaguariúna, que restringe a permissão de uso para explorar comércio em Feira Noturna somente aos residentes no respectivo município – Alegação de violação à competência da União para ditar regras de direito comercial, produção e consumo, além dos princípios da livre concorrência e

Ementa:
*AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – artigos 2o, caput, da Lei 2.641, de 23 de outubro de 2019, do Município de Jaguariúna, que restringe a permissão de uso para explorar comércio em Feira Noturna somente aos residentes no respectivo município – Alegação de violação à competência da União para ditar regras de direito comercial, produção e consumo, além dos princípios da livre concorrência e impessoalidade - FEIRA NOTURNA – Evento de nítido interesse local, atraindo a competência do Município para a sua organização, mediante permissão em caráter precário aos feirantes (artigo 30, inciso I, da CF/88) – Inexistência de invasão à competência legislativa da União – LIVRE CONCORRÊNCIA – Princípio estabelecido no artigo 170, inciso IV, da Constituição Federal – Tutela que pode ser exercida diretamente nos Tribunais de Justiça (Tema 484 do STF) – Situação em que a relativização deste princípio pode ser justificada pela proteção de camadas sociais em situação de vulnerabilidade (idosos, deficientes, etc.) para alça-los ao patamar de igualdade em relação aos demais concorrentes – Circunstância inexistente no Município de Jaguariúna, que apenas cria uma reserva de mercado aos seus munícipes, em caráter geral – Violação, ainda, do princípio da impessoalidade estabelecido no artigo 111 da Carta Bandeirante – Inconstitucionalidade da expressão que restringe a permissão de uso aos domiciliados em Jaguariúna - Ação julgada parcialmente procedente.*

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000945878
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Direta
de
Inconstitucionalidade no 2022240-51.2020.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em
que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE JAGUARIÚNA, é réu PRESIDENTE
DA CÂMARA MUNICIPAL DE JAGUARIÚNA.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE EM PARTE,
COM EFEITOS “EX TUNC”. V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que
integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY, SOARES
LEVADA, MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E SOLIMENE, TORRES DE
CARVALHO, ARTUR MARQUES, CAMPOS MELLO, RICARDO ANAFE,
XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES,
FERREIRA RODRIGUES, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI,
FRANCISCO CASCONI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ADEMIR
BENEDITO, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI E
CRISTINA ZUCCHI.
São Paulo, 11 de novembro de 2020.
JACOB VALENTE
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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São Paulo
Direta de Inconstitucionalidade no 2022240-51.2020.8.26.0000, - voto no 32.258
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE no
2022240-51.2020.8.26.0000
Autor: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE JAGUARIÚNA
Réu: PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE JAGUARIÚNA
VOTO No 32.258
*AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

artigos 2o, caput, da Lei 2.641, de 23 de outubro de 2019, do
Município de Jaguariúna, que restringe a permissão de uso
para explorar comércio em Feira Noturna somente aos
residentes no respectivo município Alegação de violação à
competência da União para ditar regras de direito comercial,
produção e consumo, além dos princípios da livre
concorrência e impessoalidade - FEIRA NOTURNA

Evento de nítido interesse local, atraindo a competência do
Município para a sua organização, mediante permissão em
caráter precário aos feirantes (artigo 30, inciso I, da CF/88)
Inexistência de invasão à competência legislativa da União
LIVRE CONCORRÊNCIA
Princípio estabelecido no
artigo 170, inciso IV, da Constituição Federal Tutela que
pode ser exercida diretamente nos Tribunais de Justiça
(Tema 484 do STF) Situação em que a relativização deste
princípio pode ser justificada pela proteção de camadas
sociais em situação de vulnerabilidade (idosos, deficientes,
etc.) para alça-los ao patamar de igualdade em relação aos
demais concorrentes
Circunstância inexistente no
Município de Jaguariúna, que apenas cria uma reserva de
mercado aos seus munícipes, em caráter geral Violação,
ainda, do princípio da impessoalidade estabelecido no artigo
111 da Carta Bandeirante
Inconstitucionalidade da
expressão que restringe a permissão de uso aos domiciliados
em Jaguariúna - Ação julgada parcialmente procedente.*
1

Trata-se de
ação
direta
de
inconstitucionalidade,
ajuizada
pelo
Excelentíssimo Senhor Prefeito do Município de
Jaguariúna,
objetivando
declaração
de
inconstitucionalidade in abstracto do artigo 2o da
Lei no 2.641, de 23 de outubro de 2019, oriunda de
projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo,

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mas que sofreu alteração na redação do referido
artigo
por
emenda
parlamentar,
de
modo
a
restringir a concessão de permissão de uso do
espaço público para a chamada 'Feira dos Lagos'
somente aos cidadãos daquele Município.
Aduz o alcaide que essa restrição
afronta diretamente os artigos 1o, inciso IV; 5o e
170 da Constituição Federal, que disciplinam os
princípios da livre iniciativa, concorrência e
igualdade, porque o comércio pode ser explorado
por qualquer um, gerando ampla oferta de produtos
e serviços aos consumidores em geral, não obstante
ser competência privativa da União legislar sobre
Direito Comercial. Diz que tais preceitos podem
ser tutelados pelos Tribunais de Justiça na forma
do decidido no Tema 484 em repercussão geral no
S.T.F. e replicado aos Municípios conforme artigo
144 da Constituição Estadual.
Foi negada antecipação de tutela em
caráter cautelar (fls. 70/74).
Após regular citação (fls. 81), a
Procuradora Geral do Estado não se manifestou
(fls. 121).
O Presidente da Câmara Municipal,
devidamente notificado, ofertou as informações de
fls. 84/90, sustentando, em síntese, que não houve
invasão na competência da União para legislar
sobre direito comercial, produção e consumo, mas a
simples organização de feira de caráter artesanal,
de lazer e renda que caracteriza um traço cultural
da região. Aduz, ainda, que o veto parcial do
Prefeito quanto ao impedimento de não cidadãos
para
comercializarem
na
referida
feira
foi
derrubado
por
maioria
de
votos
na
sessão
legislativa de 19 de novembro de 2019, respeito o
Regimento Interno da Casa.
A
douta
Procuradoria
Geral
de
Justiça, no seu parecer de fls. 124/133, opina
pela procedência parcial da ação, por entender que
não houve violação à competência da União, eis que
a
utilização de área pública municipal é de
interesse local, mas não poderia haver impedimento
da
respectiva
permissão
aos
que
não
fossem
moradores de Jaguariúna, ensejando na violação do
princípio da isonomia estabelecido no artigo 111

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da Constituição Bandeirante, bem como o da livre
concorrência previsto no inciso IV do artigo 170
da Carta Federal.
É o sucinto relatório.
2

DOS
PRINCÍPIOS
DA
LIVRE
CONCORRÊNCIA E DA IMPESSOALIDADE NO COMÉRCIO
Leitura da inicial revela a intenção
de declaração de inconstitucionalidade do artigo
2o da Lei 2.641, de 23 de outubro de 2019,
promulgada com a seguinte redação:
LEI No 2.641, DE 23/10/2019
Dispõe sobre a criação da
Feira Noturna de Jaguariúna
e autorização para permissão
de uso de áreas e espaços
públicos.
[...]
Artigo 2o - A Feira Noturna, denominada
'Feira dos Lagos', será realizada em áreas e
espaços
públicos
municipais,
mediante
permissão de uso, somente aos moradores da
cidade de Jaguariúna, comprovados com o
Cartão Cidadão; publicação de chamamento aos
interessados e pagamento de preço público.
Notadamente, pela leitura do Projeto de
Lei no 67/2019, copiado a fls. 14, revela-se que a
intenção do Poder Executivo era o da criação de uma feira
noturna no Município de Jaguariúna, para a promoção
turística via oferta de opções gastronômicas, culturais,
de lazer, dentre outros, aos cidadãos da mesma e de
outras cidades que compõe o Circuito das Águas Paulista e
Região
Metropolitana
de
Campinas,
mediante
a
disponibilização de espaço público compatível e concessão
de permissão de uso do mesmo a pessoas selecionadas em
chamamento público e com pagamento de preço (artigo 2o no
original).

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No entanto, durante o trâmite legislativo
a Câmara Municipal acolheu emenda parlamentar para
alterar a redação daquele artigo de modo a restringir o
chamamento de interessados e posterior concessão de
permissão de uso somente aos moradores de Jaguariúna
(fls. 40), o que foi motivo de veto do Prefeito que
restou derrubado por aquela Casa, promulgando-se em
definitivo (fls. 62).
Pois bem. Não se olvida que os Municípios
ostentam competência para legislar sobre assuntos de
interesse local, conforme artigo 30, inciso I, da CF.
Entretanto se faz necessária observância de certos
requisitos na obra legislativa, cuja falta acarreta a
inconstitucionalidade formal do ato.
A
propósito,
Hely
Lopes
Meirelles
adverte:
“No sistema brasileiro o governo municipal é
de funções divididas, cabendo as executivas à
Prefeitura e as legislativas à Câmara de
Vereadores. Esses dois Poderes, entrosando
suas atividades específicas, realizam com
independência e harmonia o governo local, nas
condições
expressas
na
lei
orgânica
do
Município. O sistema de separação de funções
- executivas e legislativas - impede que o
órgão de um Poder exerça atribuições do
outro. Assim sendo, a Prefeitura não pode
legislar, como a Câmara não pode administrar.
Cada um dos órgãos tem missão própria e
privativa: a Câmara estabelece regras para a
Administração;
a
Prefeitura
as
executa,
convertendo o mandamento legal, genérico e
abstrato,
em
atos
administrativos,
individuais e concretos. O legislativo edita
normas; o Executivo pratica atos segundo as
normas. Nesta sinergia de funções é que
residem
a
harmonia
e
independência
dos
Poderes, princípio constitucional (art. 2o)
extensivo
ao
governo
local.
Qualquer
atividade,
da
Prefeitura
ou
da
Câmara,
realizada com usurpação de funções é nula e
inoperante”
(in,
Direito
Municipal
Brasileiro, 17a ed., Editora: Malheiros,
2014, p. 735).
No caso em testilha, para incrementar a
atividade econômica e turística em Jaguariúna, a partir
de
tradições
locais
voltadas
para
o
artesanato,

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gastronomia e outros, o Município resolveu criar uma
'feira noturna', que nada mais é do que disciplinar o uso
de área e espaço público para uma atividade comercial de
múltiplos segmentos, como ocorre nas feiras livres em
vias públicas, portanto, de interesse local. E esta
competência
é,
inegavelmente,
da
alçada
municipal,
segundo já decidiu o Supremo Tribunal Federal:
“...Está claramente definido no art. 30, I,
da CF/1988 que o Município tem competência
para legislar sobre assuntos de interesse
local. (...) 8. Entre as várias competências
compreendidas
na
esfera
legislativa
do
Município, sem dúvida estão aquelas que dizem
respeito diretamente ao comércio, com a
consequente liberação de alvarás de licença
de instalação e a imposição de horário de
funcionamento, daí parecer-me atual e em
plena vigência, aplicável inclusive ao caso
presente, a Súmula 419 desta Corte, que já
assentara que “os Municípios têm competência
para regular o horário do comércio local,
desde que não infrinjam leis estaduais ou
federais válidas”.
[RE 189.170, voto do rel. min. Marco Aurélio,
P, j. 1o-2-2001, DJ de 8-8-2003.]
Em verdade, a citada Súmula 419 foi
reafirmada na Súmula Vinculante no 38 daquela Corte
Suprema.
Dito isso, como a permissão de uso é ato
negocial, unilateral, discricionário e precário pela qual
a Administração faculta ao particular a utilização
individual de determinado bem público ela é, em regra,
sujeita à prévia licitação, conforme dicção dos artigos
22, inciso XXVII, e 37, inciso XXI da CF/88 e artigo 17,
§ 2o, da Lei 8.666/93. No entanto, diante da sua
precariedade, em princípio, permite que o Poder Público
estabeleça
direcionamentos
para
atender
determinada
camada de pessoas ou grupo social, como portadores de
necessidades especiais, idosos, egressos do sistema
penitenciário e outros, como, por exemplo, é o regramento
do Município de São Paulo para a prestação de serviços de
ambulantes em logradouros públicos, no qual, se exige a
residência na indigitada municipalidade (artigo 14,
alínea 'e', da Lei 11.039/1991).
No entanto, no caso de Jaguariúna a
restrição contida no caput do artigo 2o da lei objurgada
não tem por objetivo dar mais proteção à alguma camada

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social em situação de vulnerabilidade, a exemplo de São
Paulo, pois restringe a possibilidade de comércio somente
aos munícipes, segregando qualquer outro que não resida
em Jaguariúna. Não houve reserva de espaço para grupo
vulnerável
(idoso,
deficiente,
etc.),
mas
clara
discriminação dos residentes.
Houve,
portanto,
afronta
direta
ao
comando do artigo 111 da Constituição Bandeirante, que
determina aos Municípios, por força da remissão do seu
artigo 144, a estrita obediência aos princípios da
impessoalidade, moralidade e finalidade, que, no seu
conjunto, garantem a livre concorrência almejada na Carta
Maior (artigo 170, inciso IV), cuja tutela pode ser
diretamente exercida nos Tribunais de Justiça, segundo o
Tema 484, em repercussão geral no S.T.F.:
“Recurso Extraordinário. Repercussão Geral.
Ação
direta
de
inconstitucionalidade
estadual. Parâmetro de controle. Regime de
subsídio. Verba de representação, 13o salário
e terço constitucional de férias.
1.
Tribunais
de
Justiça
podem
exercer
controle abstrato de constitucionalidade de
leis municipais utilizando como parâmetro
normas da Constituição Federal, desde que se
trate de normas de reprodução obrigatória
pelos Estados. Precedentes.
2. O regime de subsídio é incompatível com
outras parcelas remuneratórias de natureza
mensal, o que não é o caso do décimo terceiro
salário e do terço constitucional de férias,
pagos a todos os trabalhadores e servidores
com periodicidade anual.
3. A “verba de representação” impugnada tem
natureza remuneratória, independentemente de
a lei municipal atribuir-lhe nominalmente
natureza indenizatória. Como consequência,
não é compatível com o regime constitucional
de subsídio.
4.
Recurso
parcialmente
provido.”
(RE
650898/SP, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Rel. p/
Acórdão Min. ROBERTO BARROSO, j.01/02/2017,
DJe 23/08/2017)
Portanto, ao adotar o 'CEP' como critério
para a concessão de permissão para comércio na 'Feira dos

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Lagos', o Município de Jaguariúna almejou uma certa
'reserva de mercado' as munícipes, genericamente, sem que
tivesse como alvo a proteção de determinada camada social
em
situação
de
vulnerabilidade,
vindo
a
afrontar
princípios organizadores da sociedade brasileira.
Assim, inequívoca a inconstitucionalidade
material da expressão ”somente aos moradores da cidade de
Jaguariúna, comprovados com cartão cidadão” constante no
caput do artigo 2o da Lei 2.641/2019.
3. ANÁLISE FINAL
Estabelecida a fundamentação analítica
determinada pelo artigo 489, § 1o, do Novo C.P.C., pelo
meu
voto:
a-)
declaro
a
inconstitucionalidade
da
expressão ”somente aos moradores da cidade de Jaguariúna,
comprovados com cartão cidadão”, constante no caput do
artigo 2o da Lei 2.641, de 23 de outubro de 2019, do
Município de Jaguariúna, por confronto vertical com os
artigos 170, inciso IV, da Constituição Federal e 111 da
Constituição Bandeirante; b-) atribuo efeitos 'ex tunc'
para revogar todas as permissões de uso concedidas com
base na expressão inconstitucional.
4.
Destarte,
nos
termos
acima
especificados, julga-se parcialmente procedente a ação.

JACOB VALENTE
Relator