Tribunal: TJSP
Processo: 1008556-33.2018.8.26.0037
Classe: Apelação / Remessa Necessária / Multas e demais Sanções
Órgão julgador: Fermino Magnani Filho
Órgão colegiado: 5a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-02-17
Data de publicação: 2020-02-18

Ementa:
falta de interesse processual – Inocorrência – Pedido de abstenção de apreensões futuras – Existência de interesse de agir – Impugnação da autoridade da ré que, em tese, autoriza a formulação do pedido – Preliminar rejeitada.

inépcia recursal – Inocorrência – Ausência de violação ao art. 1.010, inc. II, do Código de Processo Civil – Apelação que rebate os fundamentos da sentença

Ementa:
falta de interesse processual – Inocorrência – Pedido de abstenção de apreensões futuras – Existência de interesse de agir – Impugnação da autoridade da ré que, em tese, autoriza a formulação do pedido – Preliminar rejeitada.

inépcia recursal – Inocorrência – Ausência de violação ao art. 1.010, inc. II, do Código de Processo Civil – Apelação que rebate os fundamentos da sentença recorrida – Preliminar rejeitada.

TRANSPORTE COLETIVO INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS – Regramento constitucional que conferiu aos Estados a competência para regulamentar o transporte regional e intermunicipal – Exegese do artigo 158 da Constituição Paulista – Disciplina que se aperfeiçoou com a instituição do Regulamento do Serviço Intermunicipal de Transporte Coletivo de Passageiros sob fretamento, e da criação da ARTESP – Necessidade de autorização administrativa – Inteligência das regras estatuídas pela Lei no 9.704/1995 – Entendimento corroborado pela legislação específica promulgada posteriormente, como por exemplo a Lei no 11.258/2002 – Regulamentação que tem por escopo central a manutenção de um sistema de transporte de qualidade, que garanta um padrão mínimo de conforto, higiene e segurança – Expressão do poder de polícia estatal, que implica a limitação da liberdade e propriedade dos particulares em favor da coletividade – Direito ao exercício de determinada atividade ou trabalho que deve harmonizar-se com outras regras e princípios constitucionais – Precedentes jurisprudenciais – Ato administrativo com presunção de legitimidade e veracidade – Suporte doutrinário – Apelação provida – Remessa necessária provida.

HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS – Inversão do ônus da sucumbência – Inteligência do artigo 85, §§ 2o, 3o e 4o do Código de Processo Civil – Honorários fixados em 10% sobre o valor da causa.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
5a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO
Registro: 2020.0000108271
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Apelação / Remessa Necessária no
1008556-33.2018.8.26.0037, da Comarca de Araraquara, em que é apelante AGENCIA RE-
GULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DE TRANSPORTE DO ESTADO DE
SÃO PAULO - ARTESP e Recorrente JUÍZO EX OFFICIO, é apelado LLC TRANSPORTES
LTDA..
ACORDAM, em 5a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão: "Após a sustentação oral do(a) Dr(a). Bruno Vasconcelos
Carrilho Lopes, deram provimento aos recursos. V. U.", de conformidade com o voto do Relator,
que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmo. Desembargadores MARIA LAURA
TAVARES (Presidente sem voto), FRANCISCO BIANCO E NOGUEIRA DIEFENTHALER.
São Paulo, 17 de fevereiro de 2020.
FERMINO MAGNANI FILHO
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação / Remessa Necessária no 1008556-33.2018.8.26.0037 - Voto no 28396 Página 2 de 12
VOTO No 28396
APELAÇÃO CÍVEL No 1008556-33.2018.8.26.0037
FORO DE ORIGEM: ARARAQUARA
APELANTE(S): ARTESP - AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS
DELEGADOS DE TRANSPORTE DO ESTADO DE SÃO PAULO
APELADO(S): LLC TRANSPORTES LTDA
REMESSA NECESSÁRIA
FALTA DE INTERESSE PROCESSUAL Inocorrência Pedido
de abstenção de apreensões futuras Existência de interesse de agir
Impugnação da autoridade da ré que, em tese, autoriza a formulação
do pedido Preliminar rejeitada.
INÉPCIA RECURSAL Inocorrência Ausência de violação ao art.
1.010, inc. II, do Código de Processo Civil Apelação que rebate os
fundamentos da sentença recorrida Preliminar rejeitada.
TRANSPORTE COLETIVO INTERMUNICIPAL DE PASSAGEI-
ROS Regramento constitucional que conferiu aos Estados a com-
petência para regulamentar o transporte regional e intermunicipal
Exegese do artigo 158 da Constituição Paulista Disciplina que se
aperfeiçoou com a instituição do Regulamento do Serviço Intermuni-
cipal de Transporte Coletivo de Passageiros sob fretamento, e da
criação da ARTESP Necessidade de autorização administrativa
Inteligência das regras estatuídas pela Lei no 9.704/1995 Entendi-
mento corroborado pela legislação específica promulgada posterior-
mente, como por exemplo a Lei no 11.258/2002 Regulamentação
que tem por escopo central a manutenção de um sistema de transpor-
te de qualidade, que garanta um padrão mínimo de conforto, higiene
e segurança Expressão do poder de polícia estatal, que implica a
limitação da liberdade e propriedade dos particulares em favor da
coletividade Direito ao exercício de determinada atividade ou tra-
balho que deve harmonizar-se com outras regras e princípios consti-
tucionais Precedentes jurisprudenciais Ato administrativo com
presunção de legitimidade e veracidade Suporte doutrinário A-
pelação provida Remessa necessária provida.
HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS Inversão do ônus da sucumbên-
cia Inteligência do artigo 85, §§ 2o, 3o e 4o do Código de Processo
Civil Honorários fixados em 10% sobre o valor da causa.
Vistos.
Apelação tempestiva interposta pela ARTESP - Agência Re-
guladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São
Paulo contra r. sentença do digno Juízo da 1a Vara da Fazenda Pública da
Comarca de Araraquara (fls 253/259), que julgou procedente ação ajuizada
por LLC Transportes Ltda, visando à anulação do Auto de Infração no

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173.179 e a consequente liberação do veículo apreendido, utilizado no
transporte sob fretamento.
Recurso fundado, em síntese, nestas teses: a) preliminar de
falta de interesse processual no pedido de abstenção das futuras apreen-
sões; b) competência da ARTESP para a fiscalização e autuação do trans-
porte coletivo de passageiros, inclusive sob fretamento; c) regularidade da
autuação lavrada contra a apelada; d) inaplicabilidade de Súmula 510 do
Superior Tribunal de Justiça (fls 262/272).
Apelo respondido com preliminar de inépcia recursal por ser
mera repetição dos fundamentos da contestação (fls 276/291).
Remessa necessária.
É o relatório.
1- Rejeito a preliminar de falta de interesse processual no pe-
dido de abstenção de futuras apreensões.
Volta-se a autora, dentre outras questões, contra o poder de a
ARTESP de realizar apreensões de seus veículos. Assim, mostra-se possí-
vel, ao menos em tese que é o que se pode analisar em sede preliminar ,
formular pedido para que a Agência Reguladora não efetue novas apreen-
sões futuras pelo mesmo motivo. Salvo, obviamente, alteração posterior no
ordenamento jurídico.
2- Rejeito também a preliminar de inépcia recursal.
Ao contrário do que afirmam os reclamantes, não há vulnera-
ção do artigo 1010, inciso II, do Código de Processo Civil.
Ensinam Fredie Didier Jr. e José Carneiro da Cunha: a dou-
trina costuma mencionar a existência de um princípio da dialeticidade dos
recursos. De acordo com este princípio, exige-se que todo recurso seja
formulado por meio de petição pela qual a parte não apenas manifeste sua
inconformidade com ato judicial impugnado, mas também e necessaria-

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mente, indique os motivos de fato e de direito pelos quais requer o novo
julgamento da questão cogitada. Rigorosamente, não é um princípio: trata-
se de exigência que decorre do princípio do contraditório, pois a exposi-
ção das razões de recorrer é indispensável para que a parte recorrida
possa defender-se (Curso de Direito Processual Civil, volume 3, 9a edição,
página 63, Juspodivm, 2011).
Repetição de alguns argumentos já trazidos aos autos para a-
colhimento integral dos pedidos não prejudica a dialeticidade recursal.
3- Ao mérito:
Ação anulatória ajuizada por LLC Transportes Ltda em face
da ARTESP, pleiteando a anulação do auto de infração no 173.179 lavrado
pela requerida, bem como liberação de veículo apreendido.
Da análise dos autos, conclui-se pelo provimento do apelo.
Principiemos pela abordagem do arcabouço constitucional e
legal que disciplina a matéria, o que laborará a favor da compreensão nítida
da necessidade de obediência às normas que disciplinam o transporte co-
letivo, entre as quais, aquelas que prescrevem a necessidade de autorização
do ente público competente.
A Constituição da República, de modo geral, estabeleceu de
maneira precisa competências e tarefas a cargo da União e dos Municípios,
e de modo residual a dos Estados.
À União, por exemplo, conferiu a competência para explorar,
mediante concessão, autorização ou permissão o transporte interestadual e
internacional (artigo 21, inciso XII, alínea “e”), ou mesmo instituir diretri-
zes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento bá-
sico e transportes urbanos (artigo 21, inciso XX), competindo-lhe legislar
privativamente sobre a política nacional de transportes (artigo 22, inciso
IX), bem como sobre trânsito e transporte (artigo 22, inciso XI).

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Aos Municípios, por seu turno, a Constituição da República
estabeleceu, no artigo 30, inciso V, a competência para organizar e prestar,
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públi-
cos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter
essencial.
Remanesceu, portanto, a competência estadual para tratar do
transporte intermunicipal, haja vista a delimitação expressa para o trata-
mento do transporte interestadual e internacional (União) e local
(Municípios). Com base nisso, o legislador estadual, para o fim de integrar
a lacuna existente, estabeleceu norma expressa na Constituição Paulista,
estabelecendo a competência deste Estado para legislar e disciplinar o
transporte regional e intermunicipal:
Art. 158 - Em região metropolitana ou aglomeração urbana, o
planejamento do transporte coletivo de caráter regional será efetuado pelo
Estado, em conjunto com os Municípios integrantes das respectivas enti-
dades regionais.
Parágrafo único - Caberá ao Estado a operação do transpor-
te coletivo de caráter regional, diretamente ou mediante concessão ou
permissão.
Antes mesmo da promulgação da Constituição Estadual, foi a-
provado, por meio do Decreto no 20.912/1989, o Regulamento do Serviço
Intermunicipal de Transporte Coletivo de Passageiros sob fretamento, e-
ventual ou contínuo, mediante contrato entre a pessoa jurídica encarregada
do transporte e os passageiros interessados. Mas desde essa época, já exis-
tia a preocupação com a regulamentação da qualidade do transporte, como
se observa a partir da leitura da norma contida no artigo 22 deste Decreto:
Os serviços de transporte coletivo intermunicipal, sob o regime de freta-
mento, serão executados por veículos de características rodoviárias que

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satisfaçam as condições de segurança, conforto, higiene, bem como, as
especificações exigidas pelo Departamento de Estradas de Rodagem.
Sobreveio a Lei no 9.704/1995, a estabelecer como regra a e-
xecução de obras e serviços públicos por meio de concessão ou permissão,
prescrevendo:
Art. 2o - É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municípios executarem obras e serviços públicos por meio de conces-
são e permissão de serviço público, sem lei que lhes autorize e fixe os ter-
mos, dispensada a lei autorizativa nos casos de saneamento básico e lim-
peza urbana e nos já referidos na Constituição Federal, nas Constituições
Estaduais e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e Municípios, obser-
vado, em qualquer caso, os termos da Lei no 8.987, de 1995.
§ 1o - A contratação dos serviços e obras públicas resultantes
dos processos iniciados com base na Lei no 8.987, de 1995, entre a data de
sua publicação e a da presente Lei, fica dispensada de lei autorizativa.
§ 2o - Independe de concessão, permissão ou autorização o
transporte de cargas pelos meios rodoviário e aquaviário.
§ 3o - Independe de concessão ou permissão o transporte:
I - aquaviário, de passageiros, que não seja realizado entre
portos organizados;
II - rodoviário e aquaviário de pessoas, realizado por opera-
doras de turismo no exercício dessa atividade;
III - de pessoas, em caráter privativo de organizações públi-
cas ou privadas, ainda que em forma regular;
A apelada, com base nas exceções previstas neste artigo, pre-
tende aí subsumir sua situação fática. Contudo, em nenhuma das hipóteses
há o enquadramento jurídico da atividade que realiza. Ademais, somente
independe de autorização o transporte de cargas (artigo 2o, § 2o).

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Daí se conclui que, para que possa realizar, sob fretamento, o
transporte coletivo de pessoas deverá sujeitar-se, necessariamente, às dis-
posições estabelecidas pelo ente estatal com incumbência de fiscalizar e
regulamentar essa atividade.
Sobreveio neste passo a Lei Complementar no 914/2002, que
instituiu a Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Trans-
porte do Estado de São Paulo - ARTESP, autarquia de regime especial,
vinculada à Secretaria de Estado dos Transportes, dotada de autonomia
orçamentária, financeira, técnica, funcional, administrativa e poder de
polícia, com sede e foro na cidade de São Paulo, e prazo de duração in-
determinado, com a finalidade de regulamentar e fiscalizar todas as mo-
dalidades de serviços públicos de transporte autorizados, permitidos ou
concedidos, no âmbito da Secretaria de Estado dos Transportes, a entida-
des de direito privado (artigo 1o).
No caso do transporte estudantil, por exemplo, o regramento
específico se deu com a Lei no 11.258/2002 e Decreto no 48.073/2003
que instituiu o Regulamento do Serviço Rodoviário Intermunicipal de
Transporte Coletivo de Estudantes, prevendo na Seção II, de modo ex-
presso, a necessidade de autorização.
A agência reguladora, neste caso, acaba por atuar de modo a
externar o poder de polícia da Administração, especialmente no que diz
respeito às limitações à liberdade e propriedade dos particulares que se
propõem a executar o transporte de passageiros.
Com isso, diante da clareza hialina destes diplomas legais,
numa interpretação sistemática e consonante à Constituição Federal, esvai-
se qualquer dúvida quanto à conduta devida. Assim, outra possibilidade
não há: ou se sujeita às normas regulamentadoras que prescrevem a neces-
sidade de autorização para o transporte de passageiros, ou, não o fazendo,

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submeta-se às consequências sancionatórias impostas pela lei.
A propósito, já decidiu esta Corte Paulista:
APELAÇÃO CÍVEL Transporte de passageiros Ausência
de autorização para efetuar o transporte coletivo de passageiros sob o
regime de fretamento Inteligência do artigo 2o, § 3o da Lei no 9.074/95,
que dispensa concessão ou permissão para o exercício da atividade, mas
não a autorização Legislação federal que não afasta as exigências esta-
duais Inexistência de inconstitucionalidade Sentença de improcedência
mantida

Recurso
improvido
(Apelação
Cível
no
9109193-79.2009.8.26.0000, 9a Câmara de Direito Público, relator De-
sembargador Rebouças de Carvalho, j. 1o/02/2012).
AÇÃO ORDINÁRIA Agência de turismo Transporte re-
munerado de passageiros intermunicipal Necessidade de prévia autori-
zação junto à ARTESP Inteligência sobretudo do Decreto Estadual no
29.912/89 e da Lei Complementar no 914/02 Manutenção da r. sentença
de
primeiro
grau

Recurso
desprovido
(Apelação
Cível
no
0004157-18.2010.8.26.0664, 12a Câmara de Direito Público, relator De-
sembargador Wanderley José Federighi, j. 23/11/2011).
Toda regulamentação tem por objetivo exatamente o estabele-
cimento de padrões mínimos de segurança para o passageiro, coibindo ris-
cos previsíveis.
Evita-se com isso a propagação tresloucada de lotações
mesmo “privadas” que, sem um paradigma legal efetivo, tenderiam para
um caos veicular, a entupir de modo desorganizado e inseguro as malhas
viárias urbanas, colocando em risco especialmente a população que de-
pende do transporte coletivo seja por fretamento ou não numa treslou-
cada ode modernista aos antigos paus de araras.
Neste ponto não há como retrocedermos, ainda que sob o ar-

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gumento quase cintilante dos óbices que a lei, vista como peia ou cabresto,
representa à livre iniciativa e ao progresso do trabalho, o que quase sempre
não passa de retórica perda de tempo, que não se sustenta ao sopesamento
com outros princípios constitucionais.
A liberdade, no Estado Democrático preconizado preambu-
larmente na Constituição Federal de 1988, só tem espaço sob uma ordem
normativa. Nos dizeres de Hans Kelsen, o homem é livre porque se lhe
imputa algo. Imputação e liberdade estão, de fato, essencialmente ligadas
entre si (Teoria Pura do Direito, 8a edição, Martins Fontes, 2009). Lição
que remonta a Montesquieu: É bem verdade que nas democracias o povo
parece fazer o que quer; mas liberdade política não consiste em fazer o
que se quer. Num Estado, isto é, numa sociedade em que existem leis, a li-
berdade só pode consistir em poder fazer o que se deve querer e a não ser
coagido a fazer o que não se deve querer.
É preciso ter em mente o que é independência e o que é liber-
dade. A liberdade é o direito de fazer tudo que as leis permitem; e se um
cidadão pudesse fazer o que elas proíbem, ele não teria mais liberdade,
porque os outros também teriam esse poder (O Espírito das Leis - apud
Francisco C. Weffort, in Clássicos da Política, Ática, 1989). E a isto se co-
necta, indissociavelmente, o preceito magno da isonomia, sendo que a ne-
cessidade de autorização é diretiva imposta a todos os empresários que
queiram se lançar nesse ramo de atividade.
Como visto acima, os atos praticados pela ARTESP estão es-
corados no poder de polícia. E, como sustenta José dos Santos Carvalho
Filho, nas precisas palavras de DEBASCH, a Administração pode tomar,
sponte sua, as providências que modifiquem imediatamente a ordem jurí-
dica, impondo desde logo obrigações aos particulares, com vistas, com
vistas ao interesse coletivo. Pelo objetivo que a inspira, não pode ficar a

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Administração à mercê do consentimento dos particulares. A o revés,
cumpre-lhe agir de imediato.
A prerrogativa de praticar atos e colocá-los em imediata exe-
cução, sem dependência à manifestação judicial, é que representa a auto-
executoriedade. Tanto é auto-executória a restrição imposta em caráter
geral, como se dirige diretamente ao indivíduo, quando, por exemplo, co-
mete transgressões administrativas. É o caso da apreensão de bens, inter-
dição de estabelecimentos e destruição de alimentos nocivos ao consumo
público. Verificada a presença dos pressupostos legais do ato, a Adminis-
tração pratica-o imediatamente e o executa de forma integral. Esse o sen-
tido da auto-executoriedade.
Outro ponto a considerar é o de que a auto-executoriedade
não depende de autorização de qualquer outro Poder, desde que a lei au-
torize o administrador a praticar o ato de forma imediata. Assim, acertada
a decisão segundo a qual, no exercício de poder de polícia administrativa,
não depende a Administração da intervenção de outro poder para torna-
lo efetivo. Quando a lei autoriza o exercício do poder de polícia com auto-
executoriedade, é porque se faz necessária a proteção de determinado in-
teresse coletivo (Manual de Direito Administrativo, 23a edição, páginas
95/96, Lumen Juris).
Atos imbuídos, ademais, da presunção de legitimidade. Vale-
nos, a propósito, o legado Hely Lopes Meirelles: Os atos administrativos,
qualquer que seja sua categoria ou espécie, nascem com a presunção de
legitimidade, independentemente de norma legal que a estabeleça. Essa
presunção decorre do princípio da legalidade da Administração (art. 37
da CF), que, nos Estados de Direito, informa toda a atuação governa-
mental. Daí o art. 19, II, da CF proclamar que “não se pode recusar boa
fé aos documentos públicos”. Além disso, a presunção de legitimidade e

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veracidade dos atos administrativos responde a exigências de celeridade e
segurança das atividades do Poder Público, que não poderiam ficar na
dependência da solução de impugnação dos administrados, quanto à le-
gitimidade dos seus atos, para só após dar-lhe execução. Já a presunção
de veracidade, inerente à de legitimidade, refere-se aos fatos alegados e
afirmados pela Administração para a prática do ato, os quais são tidos e
havidos até prova em contrário. A presunção também ocorre com os ates-
tados, certidões, informações e declarações da Administração, que, por
isso, gozam e fé pública (Direito Administrativo Brasileiro, 33a edição, pá-
gina 159, Malheiros, 2007; obra atualizada por Eurico de Andrade Azeve-
do, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho).
Por certo. O ato administrativo tem como um de seus atributos
a presunção de legitimidade. Significa que, até que se prove o contrário,
são considerados como praticados de acordo com as disposições legais in-
seridas no ordenamento.
E há um outro aspecto, que diz respeito à presunção de vera-
cidade.
Na lição de Maria Sylvia Zanella di Pietro, a presunção de
veracidade diz respeito aos fatos; em decorrência desse atributo, presu-
mem-se verdadeiros os fatos alegados pela Administração. Assim ocorre
com relação às certidões, atestados, declarações, informações por ela for-
necidos, todos dotados de fé pública (Direito Administrativo, 14a edição,
página 189, Atlas, 2002).
A infração foi delimitada no auto lavrado (fls 32), não haven-
do indício de abuso quanto ao exercício de seu poder que, antes de tudo,
assume as vestes de um dever. Assim, de rigor a mantença do r. decisum.
Por meu voto, dou provimento à apelação da ARTESP e à re-
messa necessária. Em consequência, julgo improcedente a ação. Invertidos

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os ônus da sucumbência, fixo os honorários advocatícios em 10% do valor
dado à causa, que se mostram adequados na espécie, já ponderados os cri-
térios estipulados no artigo 85, §§ 2o, 3o e 4o, do Código de Processo Civil
de 2015. Condeno a autora ao pagamento das custas e despesas processuais
FERMINO MAGNANI FILHO
Desembargador Relator