Tribunal: TJSP
Processo: 1000309-93.2018.8.26.0415
Classe: Apelação Cível / Bens Públicos
Órgão julgador: Flora Maria Nesi Tossi Silva
Órgão colegiado: 13a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-11-25
Data de publicação: 2020-11-26

Ementa:
APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO. MUNICÍPIO DE IBIRAREMA. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE DE BEM PÚBLICO MOVIDA PELA MUNICIPALIDADE. Desapropriação de área pela Municipalidade para construção de distrito industrial. Áreas que foram transferidas às empresas, ora requeridas, sem que houvesse lei autorizadora ou assinatura de documento para tanto. Condenação do então Prefeito Municipal por ato de

Ementa:
APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO. MUNICÍPIO DE IBIRAREMA. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE DE BEM PÚBLICO MOVIDA PELA MUNICIPALIDADE. Desapropriação de área pela Municipalidade para construção de distrito industrial. Áreas que foram transferidas às empresas, ora requeridas, sem que houvesse lei autorizadora ou assinatura de documento para tanto. Condenação do então Prefeito Municipal por ato de improbidade administrativa nos autos da ação no 0002972-81.2008.8.26.0415 justamente por permitir ou concorrer para que pessoa jurídica privada utilizasse bens integrantes do acervo patrimonial do Município. Pretensão do Município de ter reconhecido o direito à reintegração de posse de bem público com o respectivo pagamento de eventuais benfeitorias realizadas.

CABIMENTO DA PRETENSÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. Em que pese o Poder Público municipal tenha obtido a propriedade de bem por meio de desapropriação motivada por utilidade pública e mediante decreto expropriatório, não houve qualquer ato administrativo ou autorização legislativa que tenha determinado a transferência da propriedade do bem público às empresas requeridas. Ausência, ainda, de ato administrativo, contrato administrativo ou autorização legal que, além de ter violado o princípio constitucional da legalidade, implica posse precária do bem público pelas empresas requeridas.
Precariedade da ocupação, por sua vez, que enseja o direito da Municipalidade à reintegração na posse do imóvel. Afastamento da alegação efetuada pelas empresas requeridas de falta de interesse de agir.
INDENIZAÇÃO PELAS BENFEITORIAS. DESCABIMENTO DA PRETENSÃO. Aplicação do enunciado da Súmula no 619, do C. STJ, no caso concreto. Ocupação irregular pelas empresas, ora requeridas, que não configura posse de boa-fé, mas mera detenção, de natureza precária e não passível de proteção possessória. Precedente desta C. 13a Câmara de Direito Público.

R. sentença reformada, apenas para afastar a condenação da Municipalidade ao pagamento de indenização pelas benfeitorias eventualmente realizadas pelas empresas, ora requeridas.

Honorários advocatícios. MAJORAÇÃO, nos termos do art. 85, §11, do CPC/2015.

REEXAME NECESSÁRIO PROVIDO.
RECURSO DE APELAÇÃO DAS EMPRESAS REQUERIDAS DESPROVIDO, com observação.

Inteiro teor:
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São Paulo
Registro: 2020.0000970095
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no 1000309-
93.2018.8.26.0415, da Comarca de Palmital, em que são apelantes MARCOS ANTONIO
GENERICH ME, AGNALDO ASTOLFO ME e TOKUMOTO & TOKUMOTO LTDA, é
apelado PREFEITURA MUNICIPAL DE IBIRAREMA.
ACORDAM, em 13a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram provimento ao reexame necessário e
negaram provimento ao recurso de apelação das empresas requeridas, com observação,
V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores FLORA
MARIA NESI TOSSI SILVA (Presidente), ISABEL COGAN E FERRAZ DE ARRUDA.
São Paulo, 25 de novembro de 2020
FLORA MARIA NESI TOSSI SILVA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1000309-93.2018.8.26.0415 - Palmital - VOTO No 2/20
VOTO No 17.857 (processo digital)
APELAÇÃO No 1000309-93.2018.8.26.0415
No NA ORIGEM: 1000309-93.2018.8.26.0415
COMARCA: PALMITAL (2a VARA)
REEXAME NECESSÁRIO
APELANTES: MARCOS ANTONIO GENERICH ME, AGNALDO
ASTOLFO ME e TOKUMOTO & TOKUMOTO LTDA.
APELADA: PREFEITURA MUNICIPAL DE IBIRAREMA
MM. JUIZ DE 1o. GRAU: Luis Fernando Vian
APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO. MUNICÍPIO DE
IBIRAREMA. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE DE
BEM
PÚBLICO
MOVIDA
PELA
MUNICIPALIDADE.
Desapropriação de área pela Municipalidade para construção de
distrito industrial. Áreas que foram transferidas às empresas, ora
requeridas, sem que houvesse lei autorizadora ou assinatura de
documento para tanto. Condenação do então Prefeito Municipal
por ato de improbidade administrativa nos autos da ação no
0002972-81.2008.8.26.0415 justamente por permitir ou concorrer
para que pessoa jurídica privada utilizasse bens integrantes do
acervo patrimonial do Município. Pretensão do Município de ter
reconhecido o direito à reintegração de posse de bem público com
o respectivo pagamento de eventuais benfeitorias realizadas.
CABIMENTO DA PRETENSÃO DE REINTEGRAÇÃO DE
POSSE. Em que pese o Poder Público municipal tenha obtido a
propriedade de bem por meio de desapropriação motivada por
utilidade pública e mediante decreto expropriatório, não houve
qualquer ato administrativo ou autorização legislativa que tenha
determinado a transferência da propriedade do bem público às
empresas requeridas. Ausência, ainda, de ato administrativo,
contrato administrativo ou autorização legal que, além de ter
violado o princípio constitucional da legalidade, implica posse
precária do bem público pelas empresas requeridas.
Precariedade da ocupação, por sua vez, que enseja o direito da
Municipalidade à reintegração na posse do imóvel. Afastamento
da alegação efetuada pelas empresas requeridas de falta de
interesse de agir.
INDENIZAÇÃO PELAS BENFEITORIAS. DESCABIMENTO
DA PRETENSÃO. Aplicação do enunciado da Súmula no 619, do
C. STJ, no caso concreto. Ocupação irregular pelas empresas, ora
requeridas, que não configura posse de boa-fé, mas mera detenção,
de natureza precária e não passível de proteção possessória.
Precedente desta C. 13a Câmara de Direito Público.
R. sentença reformada, apenas para afastar a condenação da
Municipalidade ao pagamento de indenização pelas benfeitorias
eventualmente realizadas pelas empresas, ora requeridas.

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Honorários advocatícios. MAJORAÇÃO, nos termos do art. 85,
§11, do CPC/2015.
REEXAME NECESSÁRIO PROVIDO.
RECURSO DE APELAÇÃO DAS EMPRESAS REQUERIDAS
DESPROVIDO, com observação.
Vistos.
Trata-se de “ação de reintegração de posse” ajuizada pelo
MUNICÍPIO DE IBIRAREMA em face de MARCOS ANTONIO
GENERICH ME, AGNALDO ASTOLFO ME e TOKUMOTO &
TOKUMOTO LTDA. Aduz a Municipalidade ser proprietária de um imóvel
com área de terras denominado Fazenda Ribeirão Vermelho, com matrícula
sob o no 20.977 registrada no Cartório de Registro de Imóveis de Palmital/SP,
cadastrado no INCRA sob o no 627.089.001.899-7, na Receita Federal sob o
no 4.199.216-4 e no Sistema de Cadastro Ambiental Rural-SICAR sob o no
35195010042792. Sustenta que referida área foi destinada às empresas
requeridas para que estas procedessem à construção de instalações
empresariais destinadas à implantação de Distrito Industrial, porém as
requeridas “não deram continuidade à execução de suas atividades
empresariais, ficando o local, portanto, desprovido da destinação
originária” (fl. 2). Aduz que em 2008 o Ministério Público do Estado de São
Paulo ajuizou Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa (no
0002972-81.2008.8.26.0415), que tramitou perante a 2a Vara Judicial Cível
desta Comarca de Palmital, em face de Waldimir Coronado Antunes;
Município de Ibirarema-SP; Antonietta Maria Fiore Ianacone e Mário
Francisco Ianacone, vindo a compor o litisconsórcio passivo, posteriormente,
Geraldo Sérgio Pereira e as empresas Antonio Marcos Generich Me,
Tokumoto & Tokumoto Ltda Me e Agnaldo Astolfo Me, alegando que

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Waldimir, na condição de prefeito do município de Ibirarema, promoveu
desapropriação ilegal de imóvel que, em tese, era coproprietário com os
Antonietta e Mário Franscisco, tendo por finalidade ressarcir de doação de
imóvel próprio como forma de cumprimento de promessa de campanha
eleitoral, além de promover, também de forma ilegal, a destinação do imóvel
desapropriado. Alega que, na referida Ação de Improbidade, o Ministério
Público requereu a declaração de nulidade do Decreto desapropriatório e da
escritura pública que resultou na desapropriação amigável, assim como o
ressarcimento solidário do valor pago pela Administração em decorrência da
expropriação e a aplicação das penalidades previstas no artigo 12, inciso I, da
Lei Federal no 8.429/92. Afirma que os pedidos feitos na Ação de
Improbidade foram parcialmente acolhidos, tendo a r. sentença, já transitado
em julgado, declarado a ausência de ato de improbidade administrativa em
decorrência da desapropriação, tendo em vista a comprovação, através do
farto conjunto probante colacionado aos autos, de que o requerido Waldimir
não detinha, há anos, a posse de fato da área expropriada; a inexistência de
nulidade do Decreto desapropriatório, assim como da escritura pública que
concretizou a desapropriação; porém condenou Waldimir, à suspensão dos
direitos políticos pelo prazo de cinco anos e a proibição de contratar com o
poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta
ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja
sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos, sob a fundamentação de que, não
obstante estivesse correta, legal e transparente a efetivação da desapropriação,
não houve a regularização da transferência dos lotes de propriedade do
município às empresas que iniciaram a instalação de suas atividades
empresariais na área. Alega que o Município de Ibirarema, sob a visão do
Prefeito Municipal atual, eleito para o mandato 2013/2016 e reeleito para o

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presente, visando o interesse público e atento ao notório crescimento do
desemprego no país, que atinge, igualmente, os pequenos municípios, iniciou,
no ano de 2013, a aquisição, mediante desapropriação judicial, processo sob
no 3000612-49.2013.8.26.0415, que tramitou perante a 1a Vara Judicial Cível
da Comarca desta Comarca de Palmital, de uma área sem benfeitorias,
de15,73 hectares de terras, iguais a 6,5 alqueires, situado neste Município de
Ibirarema, imóvel este devidamente matriculado sob no 4.775, no Oficial de
Registro de Imóveis, Registro de Títulos e Documentos e Civil de Pessoa
Jurídica da Comarca de Palmital, inscrito no Incra sob no 950.149.279.846-2
e na Receita Federal (Nirf) sob nos 0.238.471-0 e 0.236.350-0, para fins de
criação de um Distrito Industrial amplo e capaz de abrigar a instalação de
várias empresas. Assim, argumenta, que o Município está empenhado em
concluir as obras de infraestrutura do Distrito Industrial legalmente criado,
conforme Lei Municipal no 1.769, de 28 de novembro de 2013, inexistindo,
assim, recursos e até mesmo interesse público a justificar a existência de
outro Distrito Industrial, motivo pelo qual se faz necessária a promoção da
presente demanda, a fim de que o Município retome a posse do imóvel para
destinação de interesse público, tendo em vista a ausência de instrumento
legal que concedeu a transferência do local às empresas que iniciaram, porém
não concluíram, a instalação das atividades empresariais, sem prejuízo,
obviamente, do ressarcimento aos possuidores de boa-fé das benfeitorias
realizadas, nos termos da lei de regência. Requer, assim, a reintegração do
imóvel em questão.
Foram acostados à petição inicial consulta da ação de
improbidade administrativa no 'site' deste E. Tribunal de Justiça (fls. 8/9),
cópia da contestação ofertada pelo Ministério Público nos autos da ação civil

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pública (fls. 10/11), cópia da Lei Municipal no 1.769/2013 (fls. 12/21),
matrícula do imóvel (fls. 22/26) e sentença nos autos da ação civil pública
(fls. 26/36).
Realizada audiência de conciliação, esta restou infrutífera
(Termo de Audiência às fls. 85/86).
As empresas requeridas contestaram o feito (fls. 87/101),
alegando, preliminarmente, carência da ação por conta de inexistência de
interesse de agir (fls. 88/92), ocorrência de coisa julgada (fls. 92/94) e
litigância de má-fé da Municipalidade (fls. 95/96), e, no mérito, a
improcedência do pedido (fls. 96/100). Documentos juntados à contestação às
fls. 113/200. Réplica às fls. 204/208.
Devidamente intimadas a especificarem os meios de prova (fl.
211), as empresas requeridas requereram o depoimento pessoal e prova
testemunhal (fl. 212), com a respectiva juntada de documentos (fls. 217/220),
não havendo qualquer manifestação da Municipalidade.
Proferida r. decisão indeferindo o pedido de realização de prova
oral, anunciando o julgamento antecipado do feito (fl. 221).
Sobreveio r. sentença de fls. 224/229, proferida em 14.04.2020,
cujo relatório adoto, que julgou procedente o pedido inicial, nos seguintes
termos:
“Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO, com base no art.
487, inciso I, do Código de Processo Civil, para o fim de CONCEDER à parte
autora a reintegração definitiva na posse do imóvel descrito na petição inicial,
após prévia e justa indenização das benfeitorias a ser apurada em sede de

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liquidação de sentença.
Ante a sucumbência, condeno a parte ré ao pagamento das custas
processuais e honorários advocatícios, que fixo em 10% do valor da causa
(art. 85, do CPC).
Oportunamente, arquivem-se os autos.
P.R.I.” (fl. 229)
Apelam as empresas requeridas (fls. 231/238), aduzindo, em
síntese, que: a) preliminarmente, houve carência da ação por inexistência de
interesse de agir (fls. 233/237); b) no mérito, a Municipalidade não realizou
qualquer obra de infraestrutura capaz de viabilizar o início das obras de
construção do Pátio Industrial (fl. 237); c) não houve qualquer esbulho, na
medida em que o que ocorreu foi “uma doação da área por parte do
Município de Ibirarema aos apelantes que permanecem na área, de boa-fé,
sem qualquer infraestrutura desde o ano de 2003, ou seja, há mais de 15
anos” (fl. 238). Pugna pela reforma integral da r. sentença.
Recurso tempestivo, com preparo devidamente recolhido (fls.
239/240) e acompanhado de contrarrazões (fls. 248/254).
É o relatório.
De início, aponto que a r. sentença guerreada foi proferida e
publicada na vigência do Código de Processo Civil de 2015, e é sob a ótica
desse diploma processual que será analisada sua correção ou não.
Anote-se, outrossim, que é por força do disposto no art. 496 do
CPC/2015, que além do recurso de apelação das requeridas, será apreciado
aqui o reexame necessário, tendo em vista que houve a condenação da
Municipalidade no pagamento das benfeitorias.

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Cabe salientar que não se aplicam, ao presente caso, as
excludentes referidas no parágrafo 3o, inciso III do art. 496 do CPC/2015,
pois se trata de sentença ilíquida não havendo maneira de se averiguar o valor
do proveito econômico obtido na causa, bem como não se aplicam as
excludentes referidas no §4o, pois a r. sentença não está fundada em uma das
hipóteses dos incisos I a IV.
Passo à análise do recurso de apelação das empresas, ora
requeridas, e ao reexame necessário.
Observo que a preliminar de carência da ação por inexistência de
interesse de agir, arguida pelas empresas requeridas em seu recurso de
apelação (fls. 233/237), confunde-se com o mérito da presente demanda,
motivo pelo qual será analisada conjuntamente com o mérito do recurso
interposto.
Em linhas gerais, sustenta o autor, Município de Ibirarema, ser
proprietário de imóvel entregue às empresas requeridas para a construção de
Distrito Industrial, no ano de 2004, sendo que “estas empresas não deram
continuidade à execução de suas atividades empresariais, ficando o local,
portanto, desprovido da destinação originária” (fl. 2). Pleiteia com a
presente demanda a retomada da posse do imóvel, “para destinação de
interesse público, tendo em vista a ausência de instrumento legal que
concedeu a transferência do local às empresas que iniciaram, porém não
concluíram, a instalação das atividades empresariais, sem prejuízo,
obviamente, do ressarcimento aos possuidores de boa-fé das benfeitorias
realizadas, nos termos da lei de regência” (fl. 4).

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Apelação Cível no 1000309-93.2018.8.26.0415 - Palmital - VOTO No 9/20
De acordo com os elementos constantes nos autos, verifica-se
que a Municipalidade, através do Decreto no 06/2004, declarou de utilidade
pública, para fins de desapropriação, imóvel urbano situado na Avenida
Prefeito Chiquito Antunes, que seria destinado à criação de Distrito Industrial
(fls. 135).
Por sua vez, por meio de desapropriação amigável da área na
data de 20.05.2004, a Municipalidade se tornou proprietária do imóvel
situado à Avenida Prefeito Chiquito Antunes, Bairro Ribeirão Vermelho, no
Município de Ibirarema, consoante se depreende de averbação realizada na
matrícula do imóvel cadastrado no Cartório de Registro de Imóveis de
Palmital sob o no 20.977 (fls. 22/25), verbis:
“Uma área de terras, situada no lugar denominado Fazenda Ribeirão
Vermelho, com 1,3538 há, no Município de Ibirarema/SP, comarca de
Palmital/SP.......
R.
1/20.977.
P.150365
de
05.40.2016.
Palmital
13.04.2016.
DESAPROPRIAÇÃO Pela escritura datada de 20 de maio de 2004, livro no
55, página no 337, apresentada em forma de certidão, expedida em 25 de
setembro de 2015, e rerratificação datada de 16 de novembro de 2015, livro no
67, página no 351/353, ambas do Oficial de Registro Civil das Pessoas
Naturais e Tabelião de Notas de Ibirarema/SP, Mário Francisco Ianacone e
sua mulher Antonietta Maria Fiore Ianacone, retro qualificados,
transmitiram o imóvel objeto desta matrícula, a título de desapropriação
amigável, nos termos do Decreto Municipal no 06/2004 de 29 de março de
2004, mediante indenização de R$ 27.000,00, ao Município de Ibirarema/SP
(...)” (negritei - fl. 23).
Não obstante, importa esclarecer que, em 2008, o Ministério
Público do Estado de São Paulo ajuizou Ação de Improbidade (no
0002972-81.2008.8.26.0415), em que se alegou ato de improbidade praticado
pelo então Prefeito, Waldimir Coronado Antunes, e a Antonietta Maria Fiore
Ianacone e Mário Francisco Iannacone, no que se refere à desapropriação do
imóvel objeto do Decreto no 06/2004 que, por sua vez, serviria de Distrito

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Industrial. Consta do relatório da r. sentença proferida naqueles autos o
seguinte:
“Trata-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa
promovida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO em
face
de
WALDIMIR
CORONADO
ANTUNES,
MUNICÍPIO
DE
IBIRAREMA/SP, ANTONIETTA MARIA FIORE IANACONE e MÁRIO
FRANCISCO IANNACONE, alegando, em síntese, que o primeiro requerido,
na condição de prefeito municipal, promoveu desapropriação ilegal de imóvel
de que é coproprietário com os terceiro e quarto requeridos, tendo como
finalidade se ressarcir de doação de imóvel próprio como forma de
cumprimento de promessa de campanha eleitoral, além de promover, também
de forma ilegal, a destinação do imóvel desapropriado. Diante disso, o autor
requereu a declaração da nulidade do Decreto desapropriatório e da escritura
pública que resultou de desapropriação amigável entre o Município requerido
e os terceiro e quarto requeridos, assim como o ressarcimento solidário do
valor pago pelo Município na desapropriação amigável e a imposição das
penalidades do art. 12, I, da Lei no 8.429/92” (fls. 26).
Dos fundamentos da r. sentença proferida na supra referida Ação
de Improbidade é possível extrair que as empresas (ora requeridas),
encontravam-se instaladas na área na qual o Município pretende a
reintegração de posse ao menos desde 2004:
“[...]
Não se esqueça, ainda, que os requeridos ANTONIO MARCOS GENERICH
- ME, TOKUMOTO & TOKUMOTO LTDA ME e AGNALDO ASTOLFO - ME
estão estabelecidos na área desde 2004, sendo terceiros de boa-fé, conforme se
estraidas [sic] provas trazidas aos autos, do que resultaria ao Município a
obrigação de indenizá-los na hipótese de devolução do terreno para os
proprietários originais.
Por outro lado, não se pode fechar os olhos para a forma atabalhoada com
que o primeiro requerido conduziu todo o processo de desapropriação e
destinação da área para os terceiros que lá se instalaram.
É que o administrador público está submisso ao princípio da legalidade,
devendo zelar pelo cumprimento dos requisitos para a prática dos atos
administrativos a que a Lei condiciona a determinadas formalidades ou
pressupostos.
Na espécie, constatou-se que a destinação dos terrenos para a construção
dos estabelecimentos dos requeridos ANTONIO MARCOS GENERICH ME,
TOKUMOTO & TOKUMOTO LTDA ME e AGNALDO ASTOLFO ME foi
absolutamente informal, o que afronta o estabelecido no art. 17 da Lei no
8666/93.
Vale consignar que o primeiro requerido ainda no comando do Poder
Executivo municipal aduziu que a posse dos empresários se justificaria com

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autorização de uso de bem público (fls. 107/109). Ocorre que não há nos
autos nenhuma prova documental que seja capaz de confirmar as
afirmações do primeiro requerido (art. 333, II, do CPC).
Ao contrário, os documentos juntados aos autos indicam que a situação
irregular foi mantida por desídia do primeiro requerido que foi
insistentemente orientado pelo Poder Legislativo da necessidade de se
regularizar a situação dos terceiros beneficiários da área destinada ao
distrito industrial (fls. 50, 56, 78 e 79).
Assim, não há como deixar de concordar com o autor de que o primeiro
requerido incorreu na hipótese do art. 10, II, da Lei no 8429/92, visto que
constitui ato improbo “permitir ou concorrer para que pessoa física ou
jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1o desta lei, sem a observância
das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie”, o que atrai
as penalidades do art. 12, II, do mesmo diploma legal. [...]” - grifei
Por sua vez, os pedidos efetuados na supra referida Ação de
Improbidade foram julgados parcialmente procedentes:
“Posto isso, com fundamento no art. 269, inciso I, do Código de Processo
Civil, JULGO PROCEDENTES em parte os pedidos formulados na presente
Ação Civil Pública para condenar WALDIMIR CORONADO ANTUNES como
incurso no art. 10,inciso II, da Lei no 8429/92, aplicando-lhe as penalidade de
suspensão dos direitos políticos pelo prazo de cinco anos e a proibição de
contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos.
Sem condenação em custas e honorários.
Transitada em julgado esta decisão, providencie-se a sua inscrição no
Cadastro pertinente do CNJ.
P. R. I”.
Extrai-se do andamento processual da Ação de Improbidade (no
0002972-81.2008.8.26.0415) constante no “site” deste E. Tribunal de Justiça
que a r. sentença ali proferida transitou em julgado em 22.09.2014 para o
Ministério Público e em 17.09.2014 para os réus.
Observo, portanto, que a condenação do então Prefeito,
Waldimir Coronado Antunes se deu justamente pela prática de ato de
improbidade administrativa consistente em “permitir ou concorrer para que

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pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1o
desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares
aplicáveis à espécie”.
Isto porque, em que pese no Decreto expropriatório tenha
constado expressamente que a área desapropriada se destinaria à criação de
distrito industrial, não foi editada lei municipal doando ou permitindo a
utilização da área pelas empresas ora rés (fls. 136/141).
Importa salientar que a própria Municipalidade aponta em sua
petição inicial que a necessidade de reintegração na posse decorre da
“ausência de instrumento legal que concedeu a transferência do local às
empresas que iniciaram, porém não concluíram, a instalação das atividades
empresariais” (fl. 4).
Em outras palavras, o Município de Ibirarema forneceu a área
expropriadas às empresas, ora requeridas, para que estas procedessem suas
instalações, porém sem que houvesse autorização legal para tanto, o que ficou
reconhecida
nos
autos
da
Ação
de
Improbidade
no
0002972-81.2008.8.26.0415, bem como nos presentes autos.
Os documentos juntados aos autos, notadamente aqueles
emitidos pela Câmara Municipal de Ibirarema, comprovam que efetivamente
foram permitidas as instalações das empresas, ora requeridas, na área
destinada ao Distrito Industrial indicado no Decreto expropriatório.

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Conforme requerimento no 024/2007 emitido pela Câmara
Municipal, em 25.06.2007, as empresas ali estabelecidas já possuíam alvará
de funcionamento expedido pela Prefeitura desde o ano de 2005 e dotação
orçamentária no valor de R$ 12.100,00 para o ano de 2007 (fls. 153, 163 e
200), o que é corroborado pelo Alvará de Construção de fls. 134.
A Indicação no 069/2006 (fls. 150/151) emitida em 10.11.2006
por Vereadores da Câmara Municipal de Ibirarema e endereçada ao então
Prefeito Municipal comprova que, antes mesmo do ajuizamento da Ação de
Improbidade no 0002972-81.2008.8.26.0415, havia preocupação daquela
Casa Legislativa acerca de Lei que dispusesse sobre a concessão de uso para
regularizar a instalação e funcionamento das empresas naquela área destinada
a criação do Distrito Industrial.
Desta feita, resta evidente que foram repassadas áreas
pertencentes ao Município de Ibirarema às empresas (ora requeridas), sem a
devida autorização legal.
Há, portanto, precariedade do ato administrativo que culminou
na posse das empresas requeridas quanto ao bem público em questão,
ensejando grave lesão ao princípio da segurança jurídica, na medida em que
sequer é possível determinar o prazo pelo qual as requeridas permaneceriam
na posse do bem, bem como as obrigações da Municipalidade e das rés
enquanto perdurasse a posse.
Por sua vez, as empresas, ora requeridas, argumentam, em seu
recurso de apelação, que o Município de Ibirarema teria a obrigação de

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fornecer a estrutura básica, a fim de permitir o início e a conclusão das obras
relativas ao Distrito Industrial municipal.
Contudo, reputo que os argumentos lançados pelas empresas, ora
requeridas, não são capazes de alterar a solução dada à lide, como se verá a
seguir.
O art. 37, caput, da Constituição Federal, preceitua que a
Administração Pública direta observará, dentre outros princípios, a
legalidade. Com isso, ainda que a situação ora analisada se assemelhe com
eventual concessão de direito real de uso, não é admissível que referido ato
administrativo tenha sido praticado sem qualquer formalidade, não havendo
qualquer lei ou ato normativo que tenha autorizado as requeridas a
permanecerem em posse do bem público.
Neste ponto, o Juízo “a quo” bem analisou a questão da ausência
de vínculo formal que ensejou a ocupação do bem público pelas empresas
requeridas, conforme se verifica do trecho ora transcrito da r. sentença de fls.
224/229:
“No caso concreto, contudo, o ato administrativo por meio do qual os réus
tomaram posse do bem público objeto destes autos é absolutamente precário.
Não houve prévia autorização legislativa ou realização de licitação.
Nem sequer um instrumento contratual foi juntado aos autos,
circunstâncias que tornam impossível aferir detalhes importantíssimos do
negócio, tais como prazo de duração, requisitos e eventual contraprestação.
(...)
Diante dessas características e da fragilidade concreta do ato pelo qual os
réus tomaram posse dos terrenos, não se mostra impossível impedir a
retomada por parte do Poder Público, sob pena de se conceder caráter de
perenidade a um ato evidentemente precário e quiçá ilegal.
Assim, uma vez que não há mais interesse da administração pública na
manutenção da concessão de bem público estabelecida sem instrumento
contratual e sem prazo determinado, e que os réus, cientes da intenção de

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retomada, permanecem ocupando o imóvel, estão presentes os requisitos para
concessão da reintegração de posse, eis que caracterizado o esbulho.” (fls.
227/228)
Convém destacar que as empresas requeridas, sustentam, em
preliminar de apelação (fls. 233/237), a ausência de interesse de agir do
Município, ao argumento de inexistir qualquer esbulho de sua parte e que o
bem público teria sido livremente destinado pelo Município.
Contudo, apesar dos argumentos lançados pelas empresas-
requeridas, o direito à retomada do bem pelo Poder Público é evidente diante
da ausência de autorização legal e de qualquer formalização para que as
empresas permanecessem no bem público.
Desta feita, não há que se falar em falta de interesse de agir pelo
Município, pois, em observância ao princípio da legalidade, não havendo lei
que autorize a instalação das empresas requeridas na área pública, esta é
indevida.
Por outro lado, quanto à condenação da Municipalidade ao
pagamento de indenização das benfeitorias realizadas pelas empresas
requeridas, tem-se a dizer o seguinte.
O C. Superior Tribunal de Justiça fixou entendimento no sentido
de que “a ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de
natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e
benfeitorias” (Súmula no 619).

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Desta feita, ainda que a Municipalidade em sua petição inicial
sustente que as empresas requeridas são possuidoras de boa-fé do imóvel (fls.
4/5), bem como indique a necessidade de ressarcimento das benfeitorias por
elas executadas, indicando como fundamento o art. 1.219 do Código Civil, é
certo que, no caso concreto, não há como manter a condenação na
indenização pelas benfeitorias eventualmente realizadas.
Isto porque, não há como dizer que existe boa-fé das empresas
requeridas, pois a ocupação se deu indevidamente, sem qualquer
autorização legal ou formalização de qualquer contrato escrito com a
Administração Pública.
Não é crível crer na existência da boa-fé quando as empresas
requeridas aceitaram se instalar nas áreas nas quais se encontram, sem que
houvesse qualquer documento elaborado pela Municipalidade acerca da
transmissão da posse.
Além disso, importa lembrar que não há qualquer lei ou contrato
que estabeleça os limites da transmissão da posse, sua contrapartida, qual o
tamanho da área que seria transmitida ou até mesmo as sanções no caso de
utilização da área para outra finalidade, eventualmente diversa daquela de
formar o distrito industrial.
Ainda que houvesse a indigitada autorização de uso, o que se
admite apenas por amor ao argumento, pela característica do imóvel público,
os réus teriam mera detenção do bem, condição precária que jamais se
transmudaria em posse protegida pelo direito.

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Assim, na hipótese de requisição do bem, de rigor o imediato
rompimento da detenção e, por ausência de posse, inexiste direito à retenção
pelas acessões ou benfeitorias realizadas, que somente se aperfeiçoaria se
houvesse, simultaneamente, posse e boa-fé, circunstâncias não verificadas na
espécie.
Desta feita, aplica-se, no caso em tela, a Súmula no 619 do E.
STJ, devendo ser reformada, neste tocante, a r. sentença que condenou o
Município ao pagamento de indenização das benfeitorias realizadas pelas
requeridas.
Sobre o assunto, a jurisprudência do C. Superior Tribunal de
Justiça:
“Processo Civil
Administrativo
Ação de Reintegração de
Posse Imóvel funcional ocupação irregular inexistência de
posse direito de retenção e a à indenização não configurado.
Embargos de declaração efeito infringente vedação.
1.Embargos de declaração com nítida pretensão infringente.
Acórdão que decidiu motivadamente a decisão tomada.
2. Posse é o direito reconhecido a quem se comporta como
proprietário. Posse e propriedade, portanto, são institutos que
caminham juntos, não havendo de se reconhecer a posse a quem,
por proibição legal, não possa ser proprietário ou não possa
gozar de qualquer dos poderes inerentes à propriedade.
3. A ocupação de área pública, quando irregular, não pode ser
reconhecida como posse, mas mera detenção.
4. Se o direito de retenção ou de indenização pelas acessões
realizadas depende da configuração da posse, não se pode, ante
e a consideração da inexistência desta, admitir o surgimento
daqueles direitos, do que resulta na inexistência do dever de se
indenizar as benfeitorias úteis e necessárias.
5. Recurso não provido” (RESp 863.939/RJ, REl. Min. Eliana
Calmon, Segunda Turma, julgado em 04.11.2008, DJE

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24.11.2008).
No mesmo sentido, a título de exemplo, já decidiu esta C. 13a
Câmara de Direito Público:
“DIREITO PÚBLICO ADMINISTRATIVO BEM PÚBLICO AÇÃO DE
REINTEGRAÇÃO DE POSSE SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA
APELAÇÃO DO MUNICÍPIO AUTOR E REEXAME NECESSÁRIO,
CONSIDERADO INTERPOSTO. RAZÕES DE APELAÇÃO APRESENTADAS
DE FORMA GENÉRICA E IMPRECISA Razões recursais que não guardam
pertinência com os fundamentos da sentença recorrida Afronta ao princípio
da dialeticidade, insculpido no artigo 1.010, II e III, do N.C.P.C. Ausência
de pressuposto objetivo de admissibilidade recursal Recurso não conhecido.
REEXAME NECESSÁRIO
PROVIMENTO
Ausência de efetiva
autorização ou permissão de uso do bem público Legislação municipal que
somente facultou ao Prefeito a autorização de uso, mas ausente ato
administrativo concreto que identificasse a área ou o beneficiário

Irregularidade da ocupação e falta de autorização para realização de
edificação
Ocupação irregular de bem público que não configura posse,
senão mera detenção, precária e impassível de proteção possessória

Súmula 619 do C. S.T.J. Inexistência de direito à retenção ou indenização
por acessões e benfeitorias
Precedentes
Reintegração de posse
determinada, sem direito à retenção ou indenização Sentença parcialmente
reformada para integral procedência Reexame necessário provido”. (TJSP;
Apelação Cível 1000221-17.2016.8.26.0515; Relator (a): Antonio Tadeu
Ottoni; Órgão Julgador: 13a Câmara de Direito Público; Foro de Rosana - Vara
Única; Data do Julgamento: 20/02/2019; Data de Registro: 21/02/2019)
Ademais, vale lembrar que o Alvará expedido pela Prefeitura em
favor das empresas requeridas não é o documento hábil para transmissão de
posse. Deste modo, evidente que as empresas, ora requeridas, nunca
detiveram a posse das áreas, mas sim mera detenção, de forma precária e não
passível de proteção possessória.
Assim sendo, diante da irregularidade na maneira pela qual as
requeridas passaram o ocupar o bem público em comento, de rigor que seja
determinada a retomada do bem pelo Poder Público Municipal,
inexistindo qualquer perpetuidade no ato precário de ocupação e sem que

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haja qualquer pagamento de indenização pelas eventuais benfeitorias
realizadas pelas empresas requeridas.
Diante deste cenário, de rigor o desprovimento do recurso de
apelação interposto pelas empresas requeridas e o provimento do
reexame necessário, com a consequente manutenção da r. sentença que
reconheceu o direito da Municipalidade à reintegração de posse do bem
público em questão, porém com a reforma no que toca a condenação da
Municipalidade no pagamento de indenização pelas benfeitorias que
eventualmente tenham sido realizadas, pelos motivos acima apontados.
Face ao insucesso das requeridas em seu recurso voluntário e a
manutenção da r. sentença quanto à reintegração de posse, por seus próprios
fundamentos, além dos aqui acrescidos, de rigor a majoração dos honorários
advocatícios em favor do Município para 1% acima do valor fixado em 1o
Grau (o valor arbitrado pelo Juízo “a quo” foi de “10% do valor da causa”
fl. 229), nos termos do art. 85, §§ 1o e 11, do CPC/2015, em atenção ao
trabalho adicional realizado em grau recursal pelo causídico da parte apelada.
Em relação ao prequestionamento, basta que as questões tenham
sido enfrentadas e solucionadas no voto, como ocorreu, pois “desnecessária a
citação numérica dos dispositivos legais” (STJ EDCL. No RMS 18.205/SP,
Rel. Min. Felix Fischer, j. 18.04.2006), mas mesmo assim, para que não se
diga haver cerceamento de direito de recorrer, dou por prequestionados todos
os dispositivos legais referidos na fase recursal.
Por fim, eventuais embargos de declaração serão julgados

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virtualmente, nos termos da Resolução no 549/2011, com redação dada pela
Resolução no 772/2017.
Diante do exposto, pelo meu voto, DOU PROVIMENTO ao
reexame necessário e NEGO PROVIMENTO ao recurso de apelação das
empresas, ora requeridas, adequado-se a r. sentença de procedência do
pedido inicial, pelos motivos e razões nela apresentados, acrescidos daqueles
ora apresentados, e excluindo o direito à indenização por benfeitorias ou
acessões, com observação quanto à majoração dos honorários
advocatícios sucumbenciais.
FLORA MARIA NESI TOSSI SILVA
Relatora