Tribunal: TJSP
Processo: 3001813-08.2013.8.26.0470
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Décio Notarangeli
Órgão colegiado: 9a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-12-06
Data de publicação: 2020-12-06

Ementa:
CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PARCELAMENTO DO SOLO URBANO – LOTEAMENTO CLANDESTINO – OBRIGAÇÃO DE FAZER – REGULARIZAÇÃO DO EMPREENDIMENTO - RESPONSABILIDADE.
Parcelamento irregular do solo urbano. Ausência de quaisquer formalidades legais perante os órgãos públicos. Obrigação do empreendedor. Poder-dever do Município de fiscalizar e promover, no que couber,

Ementa:

CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PARCELAMENTO DO SOLO URBANO – LOTEAMENTO CLANDESTINO – OBRIGAÇÃO DE FAZER – REGULARIZAÇÃO DO EMPREENDIMENTO - RESPONSABILIDADE.
Parcelamento irregular do solo urbano. Ausência de quaisquer formalidades legais perante os órgãos públicos. Obrigação do empreendedor. Poder-dever do Município de fiscalizar e promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, VIII, CF). Dever de todo loteador de tomar as providências referentes ao parcelamento do solo e atender às exigências urbanísticas da Lei n° 6.766/79. Irregularidades comprovadas. Condenação do Município e da loteadora à execução das obras de infraestrutura básica para regularização do loteamento. Admissibilidade. Pedido procedente, em parte. Sentença mantida. Recursos desprovidos.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000999739
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
3001813-08.2013.8.26.0470, da Comarca de Porangaba, em que são apelantes
TEREZA RAQUEL MARQUES DE MELO (JUSTIÇA GRATUITA) e
PREFEITURA MUNICIPAL DE GUAREI, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO
ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 9a Câmara de Direito
Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram
provimento aos recursos. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra
este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores CARLOS
EDUARDO PACHI (Presidente sem voto), OSWALDO LUIZ PALU E MOREIRA
DE CARVALHO.
São Paulo, 6 de dezembro de 2020.
DÉCIO NOTARANGELI
Relator
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 3001813-08.2013.8.26.0470 -Voto no 28.148
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VOTO No 28.148
APELAÇÃO No 3001813-08.2013.8.26.0470 PORANGABA
APELANTES: TEREZA RAQUEL MARQUES DE MELO E OUTRO
APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
Juiz de 1a Instância: Ana Lúcia Granziol
CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL
AÇÃO
CIVIL PÚBLICA
PARCELAMENTO DO SOLO
URBANO

LOTEAMENTO
CLANDESTINO

OBRIGAÇÃO DE FAZER
REGULARIZAÇÃO DO
EMPREENDIMENTO - RESPONSABILIDADE.
Parcelamento irregular do solo urbano. Ausência de
quaisquer formalidades legais perante os órgãos públicos.
Obrigação do empreendedor. Poder-dever do Município de
fiscalizar
e
promover,
no
que
couber,
adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle
do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art.
30, VIII, CF). Dever de todo loteador de tomar as
providências referentes ao parcelamento do solo e atender às
exigências urbanísticas da Lei n° 6.766/79. Irregularidades
comprovadas. Condenação do Município e da loteadora à
execução
das
obras
de
infraestrutura
básica
para
regularização do loteamento. Admissibilidade. Pedido
procedente,
em
parte.
Sentença
mantida.
Recursos
desprovidos.
A r. sentença de fls. 394/402, cujo relatório
se adota, julgou procedente, em parte, ação civil pública reconhecendo a
natureza clandestina de loteamento e condenando os réus nas seguintes
obrigações de fazer: a) tomar, a suas expensas, todas as medidas para
regularizar o empreendimento, seja na forma de loteamento ou de
desmembramento, registrando e emitindo a documentação necessária para
que os adquirentes de imóveis obtenham escritura pública e realizem o
registro no CRI, observada a Lei no 6.766/79, além de realizarem a
demarcação da área institucional, sob pena de multa diária de R$1.000,00;
b) executar e concluir, no prazo de um ano a partir da sentença, todas as
obras de infraestrutura necessárias ao enquadramento do loteamento às
exigências legais, da rede de esgoto às exigências da CETESB e da rede

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de água à aprovação da SABESP, sob pena de multa diária de R$1.000,00;
c) condenar a corré Tereza Raquel Marques de Melo no ressarcimento
integral dos valores despendidos ou a despender pelo Município de Guareí
para assegurar a regularização do loteamento ou do desmembramento,
devendo o Município tomar as medidas necessária para garantir o
ressarcimento, sob pena de incorrer em crime de responsabilidade e
improbidade administrativa do administrador.
Inconformada
apela
a
corré
Tereza
pleiteando a concessão dos benefícios da gratuidade da justiça e suscitando
preliminares de ilegitimidade passiva, inadequação da via eleita e
impossibilidade jurídica do pedido. No mérito, insiste que não implantou
loteamento irregular, mas apenas alienou partes ideais com a finalidade de
constituição de chácaras. Requer ainda que se oficie às operadoras Vivo e
Claro para informar os titulares de determinadas linhas telefônicas,
identificando-se os responsáveis pela venda de lotes de 250 m2.
Também inconformado apela o Município
de Guareí arguindo, em preliminar, ilegitimidade passiva e requerendo sua
admissibilidade no polo ativo da ação. No mérito, sustenta, em síntese, a
inexistência
de
omissão
em
relação
ao
loteamento
irregular.
Subsidiariamente, pleiteia o afastamento do prazo de um ano para a
conclusão das obras de infraestrutura.
Recursos
processados,
com
contrarrazões, ausente oposição das partes ao julgamento virtual. A douta
Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se pelo desprovimento dos
recursos (fls. 496/501).
É o relatório.
A sentença atacada foi proferida sob a
égide do Código de Processo Civil de 1973 e será revista em grau de

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recurso à luz da lei revogada dada a irretroatividade da lei revogadora (art.
14 CPC).
A gratuidade da justiça requerida pela
apelante Tereza é questão que se acha superada por já haver sido
apreciada e o pedido deferido por essa E. Câmara (fls. 472/475).
Bem afastada a preliminar de inadequação
da via eleita, pois a ação civil pública é o meio adequado para a defesa dos
interesses difusos e coletivos e para a reparação de danos causados à
ordem urbanística, estando a atuação do Parquet fundamentada no artigo
129, III, da Constituição Federal, e nos artigos 1o, I e IV, e 5o, I, da Lei no
7.347/85, sendo o pedido formulado, abstratamente considerado, lícito e
com amparo no ordenamento jurídico.
Segundo
ARAKEN
DE
ASSIS,
“em
processo civil, considera-se parte a pessoa que ocupa a posição de autor ou
de réu na relação processual. É simples constatação objetiva dos figurantes
do processo. Não importam quais sejam os titulares da relação substantiva,
transformada em objeto do processo, ou os sujeitos da lide (parte em
sentido substancial), mas as pessoas participantes (o autor, porque tomou a
iniciativa de demandar) e designadas no processo (réus e intervenientes).
Daí a formulação do conceito clássico e universal, segundo o qual autor é
quem pede a tutela jurídica do Estado, e réu é a pessoa perante a qual essa
tutela é pedida. São partes as pessoas que, promovendo ou não atos
processuais, todavia subordinam-se à autoridade (coisa julgada material)
dos provimentos do juiz”.
E
prossegue
o
renomado
autor:
“Legitimidade constitui conceito mais exigente. Reclama a correspondência
entre a parte, que é o figurante no processo, e a pessoa que, segundo a
previsão
legal,
tem
capacidade
para
conduzir
o
processo

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(Prozessfürungsbefugnis). Trata-se de comparar a pessoa que ocupa a
posição de parte, em determinado processo, e a pessoa que, consoante os
esquemas abstratos traçados na lei, revelam-se habilitadas a reclamar ou a
defender em juízo o direito substancial” (Processo Civil Brasileiro vol. 1, p.
460).
No caso vertente a pretensão deduzida
visa ao reconhecimento da natureza clandestina do parcelamento do solo e
à condenação em obrigação de fazer consistente na regularização do
empreendimento, havendo pertinência subjetiva dos réus para figurar no
polo passivo da relação jurídica processual, a corré Tereza por haver
tomado a iniciativa do parcelamento da gleba e o Município pela omissão na
fiscalização e adoção de medidas efetivas para impedir a implantação
irregular do empreendimento.
No mérito, em que pese o inconformismo
dos apelantes, merece confirmação r. sentença apelada.
Segundo
estabelece
a
Constituição
Federal, compete aos Municípios, dentre outras atribuições, promover, no
que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30,
VIII).
Por sua vez, a Lei no 6.766/79 prevê a
necessidade da aprovação pelo Município de qualquer projeto de
loteamento e desmembramento (art. 12) bem como a tomada de
providências para sua regularização quer pelo loteador ou por ele próprio
(artigos 38 e seguintes).
Na espécie, inexiste controvérsia quanto à
natureza clandestina e irregular do parcelamento do solo levado a efeito

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sem a adoção de qualquer formalidade legal. O empreendimento se deu
sem autorização dos órgãos competentes e as obras de infraestrutura
necessárias, conforme previsto na Lei no 6.766/79.
Como bem anotado pelo MM. Juiz a quo,
“não há aprovação do projeto pela Prefeitura (fl. 130), não há rede de
abastecimento de água e captação de esgoto e de fornecimento de energia
elétrica em todo o empreendimento (fls. 143, 172/179), assim como não foi
efetuado o registro perante o Oficial de Registro de Imóveis (fl. 167) ou
requerida a aprovação pela SABESP e CETESB”.
Descabida a alegação de que a alienação
dos lotes se deu para fins rurais, pois a própria ré admite que os vendeu
para a implantação de “chácaras”, cuja destinação é, em sua essência, a
recreação e o lazer, não o exercício de atividades agrícolas, pastoris,
extrativistas ou agroindustriais.
Conforme
assinala
DIÓGENES
GASPARINI: "O fim urbano, destarte, contrapõe-se ao rural, caracterizado
essencialmente pelo exercício de atividades agrícolas, pastoris, extrativas
ou agroindustriais, consoante o disposto no art. 4o, I e II, do Estatuto da
Terra. A essas atividades, em conjunto, ou em particular, não se amoldam
os fins dos parcelamentos denominados chácaras ou sítios de recreio'. Com
efeito, qual dessas finalidades com êxito comercial ou industrial e de modo
predominante encontra-se nesses 'sítios ou chácaras"? Seguramente
nenhuma, e mesmo que se tivesse uma criação de aves domésticas ou um
pomar, a finalidade mais se aproximaria do recreativo do que do econômico,
mais do urbano do que do rural. Não chegaria, sequer, a caracterizar uma
atividade ruricular de subsistência(...). Seu fim é urbano, e a própria
designação ("Chácara ou sítio de recreio") por si só indica esse fim. É local
de recreação, de divertimento, de folguedos de lazer. O local e a
implantação do plano de parcelamento têm em vista esses objetivos que se

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distanciam do fim rural” (O Município e o Parcelamento do Solo, 2aed., São
Paulo Saraiva, 1988, p 18).
Como cediço, é dever de todo loteador
tomar as providências referentes ao parcelamento do solo e atender às
exigências urbanísticas da Lei n° 6.766/79. A ninguém é dado invocar a
ignorância da lei.
Nesse sentido, aliás, também é a lição de
DIÓGENES GASPARINI: “Por certo, tem-se que assegurar que o parcelador
pode regularizar a urbanização de sua responsabilidade, promovida
clandestina ou irregularmente. Sua regularização pode ser sponte propria ou
provocada. É sponte propria quando o parcelador percebe o vício e se
dispõe a suprimi-lo. É provocada quando é notificado para corrigir o vício. O
parcelador deve, para expungir o vício, atender em tudo ao que prescrevem
a legislação pertinente e o ato de aprovação. A regularização colocará a
urbanização na conformidade da Lei do Parcelamento do Solo Urbano, da
legislação municipal e estadual e do ato de aprovação. Nada deve ser
deixado de lado a pretexto de tratar-se de regularização. Regularizar é
promover nos termos da lei a aprovação, a execução e o registro” (O
Município e o Parcelamento do Solo, Saraiva, 2a edição, p. 148/149).
Por sua vez, embora o Município insista
que não houve omissão pleiteando, inclusive, sua admissão no polo ativo da
ação incabível no caso dos autos em decorrência dos fatos e por ser réu
na lide
inexiste prova de regular exercício da competência material
outorgada pela Constituição Federal inerente ao controle do uso, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano.
No âmbito dessa competência, ensina
HELY LOPES MEIRELLES, situa-se “a polícia administrativa das atividades
urbanas em geral, para a ordenação da vida da cidade. Esse policiamento
estende-se a todas as atividades e estabelecimentos urbanos, desde sua

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localização até a instalação e funcionamento, não para o controle do
exercício profissional e do rendimento econômico, alheios à alçada
municipal, mas para a verificação da segurança e da higiene do recinto, bem
como da própria localização do empreendimento (escritório, consultório,
banco, casa comercial, indústria etc) em relação aos usos permitidos nas
normas de zoneamento da cidade” (Direito Municipal Brasileiro, Malheiros,
16a edição, 2008, p. 515).
Na
espécie,
a
irregularidade
no
parcelamento do solo urbano com a implantação de loteamento clandestino
é fato incontroverso, ilegal e ainda permanece, tendo a proprietária do
imóvel agido à margem da Lei no 6.766/79, sendo de nenhuma valia a
alegação de ausência de dolo. Como cediço, é dever de todo loteador tomar
as providências referentes ao parcelamento do solo e atender às exigências
urbanísticas da Lei n° 6.766/79. A ninguém é dado invocar a ignorância da
lei, especialmente os incorporadores.
Assim, deveria o Município ter exercido
seu poder de polícia no sentido de impedir ou exigir a adequação do
empreendimento às posturas urbanísticas, sobretudo porque lhe é
possibilitado “regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou
executado sem observância das determinações do ato administrativo de
licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na
defesa dos direitos dos adquirentes de lotes” (art. 40, Lei no 6.766/79). Trata-
se de poder-dever do Município, conforme entendimento adotado pelo
Superior Tribunal de Justiça:
“PROCESSUAL CIVIL. LOTEAMENTO. TRIBUNAL DE JUSTIÇA PODER
JUDICIÁRIO São Paulo Apelação no 0011177-15.2011.8.26.0506 -
Ribeirão Preto - VOTO No 8951 - 5/8 MUNICÍPIO. PODER-DEVER.
LEGITIMIDADE. 1. A jurisprudência do STJ é no sentido de que o
Município tem o poder-dever de agir para fiscalizar e regularizar
loteamento irregular, pois é o responsável pelo parcelamento, uso e
ocupação do solo urbano, atividade essa que é vinculada. 2. Agravo
Regimental não provido” (AgRg no AREsp 446.051/SP, Rel. Ministro

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HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 27/03/2014, DJe
22/04/2014).
Nesse sentido também já decidiu este E.
Tribunal, conforme se infere das ementas dos seguintes julgados:
“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Preliminar de nulidade da sentença afastada.
Ação ajuizada pleiteando a realização de obras de infraestrutura.
Loteamento irregular
Responsabilidade do Município quanto à
regularização (Art. 40 da Lei no 6.766/79). Precedentes do STJ e do TJSP.
Multa
diária

possibilidade.
Sentença
mantida.
RECURSO
DESPROVIDO” (Apelação no 0011177-15.2011.8.26.0506, 12a Câmara de
Direito Público, Rel. Des. Isabel Cogan, j. 09/11/2016).
“LOTEAMENTO IRREGULAR. Ação civil pública. Determinada pela
sentença regularização do loteamento e recuperação ambiental, sob
pena de multa diária de cinco mil reais. Não índice hipótese de
prescrição por se tratar de dano urbanístico de natureza permanente,
cuja recomposição pode ser exigida a qualquer tempo, sem nenhuma
limitação de prazo. Sentença que excluiu da condenação o Município
de Itapecerica da Serra, o que cumpre rever, dado que somente ao
Município cabe adotar as providências postuladas e determinadas
para a regularização do loteamento, segundo as disposições do artigo
40 e §§ da Lei Federal no 6766/1979. Responsabilidade que não é
apenas do loteador, mas também do Município, que não pode deixar
de exercer o seu poder de polícia, no sentido de fazer adequar a
realidade às posturas urbanísticas, pois a questão não envolve
somente
interesses
privados
dos
adquirentes
de
lotes.
Responsabilidade também dos proprietários originários, que venderam
partes dos módulos originários sem projeto, sem aprovação e sem
registro, comportamento que deu causa ao loteamento irregular.
Cabe a condenação dos réus a desfazer o loteamento, em caso de
impossibilidade de regularização, no prazo de doze meses, com
indenização dos prejuízos causados aos adquirentes de boa fé.
Indisponibilidade dos bens que cumpre manter para assegurar que os
réus tenham recursos financeiros para o cumprimento da obrigação,
também da multa cominatória em caso de descumprimento no prazo
assinalado. Demanda procedente. Provido o recurso do autor e não
providos os dos réus” (AC no 0010582-85.2010.8.26.0268, 12a Câmara de
Direito Público, Rel. Des. Edson Ferreira, j.19/02/2016).
“AÇÃO CIVIL PÚBLICA Implantação de obras de infraestrutura e de
saneamento básico Omissão do Poder Público - Ilegitimidade passiva
afastada Ausência de violação à autonomia municipal Inocorrência
de afronta ao princípio da independência e harmonia entre os
poderes Sentença de procedência mantida Agravo retido não
conhecido, com fulcro no 523, § 1o, do CPC - Recurso improvidos”

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10
(Apelação 0042082-37.2010.8.26.0506; 4a Câmara de Direito Público,
Rel. Des. Ana Liarte, j. 17/11/2014).
Logo, correta a condenação em obrigação
de fazer consistente na total regularização do loteamento, nos termos e
prazos fixado na r. sentença apelada, sobretudo porque já se passaram
anos sem que os réus cumprissem a obrigação legal que lhes é imposta.
Por derradeiro, encontrando-se os autos
instruídos com elementos suficientes para formar a convicção sobre o objeto
da lide, descabe oficiar às operadoras de telefonia, como pleiteado pela ré,
observando-se que o art. 371 do CPC consagra o princípio do livre
convencimento do juiz, uma vez que ele é livre quanto à indagação da
verdade e apreciação das provas.
Por essas razões, nega-se provimento aos
recursos confirmando-se a r. sentença apelada.
DÉCIO NOTARANGELI
Relator