Tribunal: TJSP
Processo: 1000760-37.2018.8.26.0248
Classe: Apelação Cível / Contratos Administrativos
Órgão julgador: Vicente de Abreu Amadei
Órgão colegiado: 1a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-02-11
Data de publicação: 2020-02-11

Ementa:
APELAÇÃO – Demanda declaratória de nulidade de decreto de caducidade de concessão e de contrato emergencial – Serviço público de transporte coletivo de passageiros do Município de Indaiatuba – Sentença de procedência, fundamentada em desvio de finalidade do decreto de caducidade e da contratação emergencial – Inadmissibilidade – Caducidade precedida de regular processo administrativo, em

Ementa:

APELAÇÃO – Demanda declaratória de nulidade de decreto de caducidade de concessão e de contrato emergencial – Serviço público de transporte coletivo de passageiros do Município de Indaiatuba – Sentença de procedência, fundamentada em desvio de finalidade do decreto de caducidade e da contratação emergencial – Inadmissibilidade – Caducidade precedida de regular processo administrativo, em aspecto formal e material – Administração que notificou a concessionária para providências de melhoria da prestação do serviço público – Oportunidade de correção – Persistência das falhas e formal reconhecimento delas – Processo administrativo para decretação de caducidade que observou o contraditório, com oportunidade e efetivo exercício de defesa – Inadimplemento verificado – Falhas na prestação de serviço público, em detrimento do interesse público – Sanção de caducidade aplicada com lastro material – Ausência de impugnação específica com relação ao processo administrativo e com relação à materialidade das falhas apontadas no serviço – Desvio de finalidade, porém, reconhecido pela r. sentença com base em fatos paralelos, de superficial conteúdo probatório, e que não têm força para viciar as conclusões do processo administrativo formal e materialmente regular – Fragilidade dos elementos de fato apreciados para concluir por desvio de finalidade – Sentença de procedência reformada para improcedência, com realinhamento das verbas de sucumbência. RECURSOS VOLUNTÁRIOS E REMESSA NECESSÁRIA PROVIDOS.

Inteiro teor:
Poder Judiciário
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo
1a Câmara de Direito Público
Registro: 2020.0000085461
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1000760-37.2018.8.26.0248, da Comarca de Indaiatuba, em que são apelantes
SANCETUR SANTA CECÍLIA TURISMO LTDA e PREFEITURA MUNICIPAL
DE INDAIATUBA, é apelado RÁPIDO SUMARÉ LTDA.
ACORDAM, em 1a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram provimento aos recursos voluntários
e à remessa necessária, V.U. - - sustentaram oralmente os Drs. José Roberto Dos
Santos Bedaque - OAB: 309.099 e Luiz Fernando Sigrist - OAB: 116.180.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores ALIENDE
RIBEIRO (Presidente sem voto), DANILO PANIZZA E RUBENS RIHL.
São Paulo, 11 de fevereiro de 2020.
VICENTE DE ABREU AMADEI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1000760-37.2018.8.26.0248 - Voto no 19.834
VOTO No 19.834
APELAÇÃO e REMESSA NECESSÁRIA No 1000760-37.2018.8.26.0248
APELANTES: Sancetur Santa Cecília Turismo Ltda. e Prefeitura
Municipal de Indaiatuba.
APELADA: Rápido Sumaré Ltda.
APELAÇÃO
Demanda declaratória de nulidade de
decreto de caducidade de concessão e de contrato
emergencial Serviço público de transporte coletivo de
passageiros do Município de Indaiatuba Sentença de
procedência, fundamentada em desvio de finalidade do
decreto de caducidade e da contratação emergencial
Inadmissibilidade
Caducidade precedida de regular
processo administrativo, em aspecto formal e material
Administração que notificou a concessionária para
providências de melhoria da prestação do serviço público
Oportunidade de correção
Persistência das falhas e
formal reconhecimento delas Processo administrativo
para
decretação
de
caducidade
que
observou
o
contraditório, com oportunidade e efetivo exercício de
defesa Inadimplemento verificado Falhas na prestação
de serviço público, em detrimento do interesse público
Sanção de caducidade aplicada com lastro material

Ausência de impugnação específica com relação ao
processo administrativo e com relação à materialidade das
falhas apontadas no serviço Desvio de finalidade, porém,
reconhecido pela r. sentença com base em fatos paralelos,
de superficial conteúdo probatório, e que não têm força
para viciar as conclusões do processo administrativo
formal e materialmente regular
Fragilidade dos
elementos de fato apreciados para concluir por desvio de
finalidade
Sentença de procedência reformada para
improcedência,
com
realinhamento
das
verbas
de
sucumbência.
RECURSOS
VOLUNTÁRIOS
E
REMESSA NECESSÁRIA PROVIDOS.
Trata-se de apelações interpostas por Sancetur Santa
Cecília Turismo Ltda. (fls. 3.310/3.331) e Prefeitura Municipal de
Indaiatuba (fls. 3.352/3.386) e remessa necessária, em face da r.
sentença (fls. 2.794/2.802) que julgou procedente a demanda, para
declarar a nulidade do Decreto Municipal no 13.153/2017 e do
Contrato Emergencial no 701/17, bem como para condenar os

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requeridos ao pagamento de custas, despesas processuais e
honorários advocatícios, fixados estes em 15% do valor atualizado
da causa.
Recorre Sancetur Santa Cecília Turismo Ltda. (fls.
3.310/3.331) alegando, em síntese: (a) preliminarmente: falta
superveniente do interesse de agir e perda do objeto da ação, porque
o contrato emergencial encerrou-se antes da prolação da sentença;
(b) no mérito: (b.1) já foi reconhecido judicialmente que a
caducidade ocorreu por culpa da apelada, que inadimpliu a
concessão de transporte público; (b.2) o transporte coletivo de
passageiros é serviço público, e o Município agiu corretamente ao
declarar a caducidade e formalizar contrato emergencial, atendendo
ao interesse público subjacente; (b.3) já houve pareceres do
Ministério Público e do Tribunal de Contas, pela regularidade da
contratação;
(b.4)
não
há
comprovação
das
alegações
de
direcionamento da contratação.
Recorre
Prefeitura
Municipal
de
Indaiatuba
(fls.
3.352/3.386) alegando, em síntese: (a) preliminarmente: (a.1) nulidade
da sentença por preclusão da matéria e ofensa à coisa julgada; (a.2)
nulidade da sentença em razão do julgamento antecipado e do
decorrente cerceamento de defesa; (b) no mérito: (b.1) legalidade do
Decreto de caducidade e do contrato emergencial, especialmente sua
regularidade com relação ao contraditório e à ampla defesa; (b.2)
regularidade da contratação emergencial, não se podendo utilizar
informações inverídicas veiculadas na imprensa local.
Processado o recurso, foi contrariado.
A apelada alegou preliminares de não conhecimento, de
que o recurso da primeira apelante não impugna propriamente a

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sentença, que o recurso da segunda apelante é intempestivo.
Os autos subiram a este E. Tribunal de Justiça e forma
distribuídos por prevenção.
É o relatório, em acréscimo ao da r. decisão recorrida.
Satisfeitos os requisitos legais de admissibilidade do
recurso, observada a remessa necessária, ante o caráter ilíquido da
condenação.
O recurso impugna de modo adequado a sentença, e,
assim, não se pode falar em inépcia recursal. Tampouco há
intempestividade, pois os embargos declaratórios, mesmo se não
conhecidos, interrompem o prazo para o recurso de apelação.
A alegação de cerceamento de defesa não vinga. A apelante
não requereu, tampouco demonstrou a necessidade de produção de
qualquer outra prova específica para o deslinde da causa.
Não há perda do objeto em razão da extinção do contrato
emergencial. A causa de pedir é mais ampla, não se restringe apenas
ao contrato, mas afirma o desvio de finalidade na caducidade da
concessão o que, por reflexo, poderia acarretar efeitos no contrato,
ainda que já executado.
Da mesma forma, porque a causa de pedir é ampla, não há
coisa julgada em razão do anterior mandado de segurança que
apreciou o procedimento de caducidade, sem prejuízo de que se
possa utilizar, também neste caso, do quanto ali foi apreciado.
Quanto ao mérito da questão, a sentença comporta
reforma.

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Trata-se, na origem, de questão relativa à prestação do
serviço público de transporte coletivo de passageiros no Município
de Indaiatuba.
Mediante o Decreto no 13.153 de 5 de outubro de 2017, foi
declarada a caducidade da concessão com a autora da demanda,
Rápido Sumaré Ltda., ora apelada, em razão de inadimplemento
contratual verificado nos autos do processo administrativo no
21.823/17, por prestação inadequada dos serviços, com retomada
do serviço público de transporte pelo Poder Concedente e iniciada
contratação emergencial para sua prestação.
Foi, então, firmado o contrato no 701/2017, em 30 de
outubro de 2017, com a ré e apelante Sancetur
Santa Cecília
Turismo Ltda., cujo objeto é prestação de serviços de transporte
coletivo, em caráter emergencial.
Antes
da
formalização
do
contrato
emergencial,
a
controvérsia foi judicializada no mandado de segurança no
1010343-80.2017.8.26.0248, cuja sentença, transitada em julgado,
denegou
a
ordem,
afirmando
a
regularidade
do
processo
administrativo que resultou no decreto de caducidade.
A presente demanda, porém, tem causa de pedir mais
ampla, e refere-se ao desvio de finalidade no decreto de caducidade.
Entretanto, as provas do processo não permitem levar a esta
conclusão, como se verá.
Mister se faz reproduzir a r. sentença transitada em
julgado, do mandado de segurança que apreciou a questão do
regularidade do processo administrativo (fls. 3.393/3.395).
“Ao contrário ao inicialmente se verificou a declaração de

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caducidade e rescisão do contrato de concessão foi decretada após
regular processo administrativo em razão da constatação de falhas
graves na prestação do serviço, garantindo-se o contraditório e a ampla
defesa.'
'No caso, o Senhor Diretor de Transportes coletivos
comunicou por escrito as irregularidades na prestação de serviços e
transportes prestados pela impetrante. A comunicação foi inicialmente
dirigida ao Sr. Secretário municipal de Administração. Este por sua vez
encaminhou o caso ao Sr. Secretário municipal de assuntos jurídicos
para as providencias cabíveis. O procurador Geral do Município exarou
parecer pela instalação de procedimento administrativo preliminar para
a apuração de faltas contratuais por parte da impetrante. O mesmo
procurador, no mesmo parecer, opinou pela notificação da empresa para
readequação do serviço segundo o contrato administrativo em vigor.
Nesse passo, seu parecer foi aprovado pelo Prefeito municipal que
determinou a prévia notificação da impetrante para o cumprimento
satisfatório do contrato. Instaurou-se então o processo administrativo
preliminar 11482/2017 e notificada a impetrante para corrigir as falhas
apuradas na execução do contrato em 60 dias. Foi dirigida então
notificação à impetrante para tal fim dando-lhe o prazo de até 20 de
julho de 2017 para solução dos problemas ali descritos (paralisações,
elevado índice de acidentes, aumento de autuações, mora no pagamento
de multas e ausência de substituição de veículos). Ante a notificação a
impetrante ofereceu sua defesa naquele procedimento preliminar na
qual refutou sua responsabilidade contratual pelos fatos ali descritos.
Foi então exarado parecer do Sr. Advogado Geral do municipal na qual a
defesa restou afastada opinando-se então pelas instauração do
processo administrativo de caducidade do contrato após prévia
constatação do não atendimento da regularidade dos serviços
prestados, relatado em extensão parecer e relatório do departamento de
transporte coletivo de 08.08.2017. Nesse documento relata-se o não
atendimento das condições contratuais e opina-se pela instauração do
processo para caducidade/rescisão do contato. Os autos foram então
caminhados ao gabinete do Sr. Prefeito Municipal que em 08.11.2017
exarou despacho acolhendo o aludido parecer determinando a abertura
do processo administrativo para caducidade do contrato. Determinou-se
igualmente o planejamento administrativo para edição de contrato
emergencial de transporte coletivo no município.'
'Diante de tudo quanto exposto foi então deflagrado o
processo de caducidade 21823/17 em 15.08.2017. No aludido termo de
abertura foram descritas as irregularidades atribuídas à concessionária,
ora impetrante, segundo o que já constava do anterior procedimento
administrativo 11.482/17 acrescentando ainda o não atendimento da
notificação para regularização do serviço contratado. No mesmo ato foi
determinada a notificação pessoal da empresa para no prazo de quinze
dias apresentar sua defesa a respeito das infrações contratuais graves
a ela imputadas. O despacho foi exarado pelo Sr. Secretário Municipal
de Administração. Notificada, a impetrante requereu dilação do prazo
para oferecimento de sua defesa naqueles autos, no que foi atendida,
quando então o prazo foi prorrogado por quinze dias, ante a extensão
documentação a ser apreciada. A impetrante então ofereceu extensa
defesa por escrito, instruída com farta documentação na qual, em suma,

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rebateu sua responsabilidade contratual. Seguida à defesa da empresa
concessionária (impetrante), sobreveio parecer conjunto do Sr. Secretário
Municipal de Assuntos Jurídicos e Procurador Geral do Município. No
aludido parecer opinaram pela subsistência do inadimplemento
contatual, com afastamento da defesa da concessionária e declaração
de caducidade da concessão com a rescisão unilateral da mesma.
Entendeu-se na oportunidade que a empresa não apresenta capacidade
operacional, econômica e financeira para operar o transporte municipal.
Encaminhado o parecer ao Sr. Prefeito Municipal, este em 05.10.2017
exarou decisão na qual acolheu o parecer jurídico em questão e decidiu
pela declaração de caducidade da concessão do contato em face á
impetrante com rescisão unilateral do contrato de concessão de
transporte coletivo no município, ante sua prestação, segundo ele, de
forma inadequada e deficiente, fazendo inclusive referência ao anterior
procedimento
11.482/2017.
Na
mesma
decisão
determinou
ao
Secretário de administração os préstimos para contratação emergencial
do transporte coletivo e instauração de novo processo licitatório para
concessão do mesmo serviço agora de forma definitiva. Dai que
sobreveio, para tais fins, o Decreto 13.153 de 05.10.2017 com data
prevista par 01.12.2017 para retomada do serviço pelo município.'
'Diante de tudo quanto exposto, no caso vertente, não há pré-
constituída das situações de fato que embasam o direito invocado pela
impetrante, exigindo-se, para sua aferição, ampla cognição, o que
demanda dilação probatória na seara própria para tanto. No
procedimento levado a efeito junto ao órgão competente da prefeitura
municipal à impetrante foi oportunizada a ampla defesa. Quanto à
questão de mérito, no que diz respeito ao descumprimento do contrato,
trata-se de mérito administrativo impassível de analise por parte do
judiciário. A impetrante enfrentou as razões postas contra ela. Teve
oportunidade de mostrar suas razões e sustentar suas razões. Suas
razões foram consideradas. É claro ser desnecessário o enfrentamento
de todos os pontos levantados por ela. Em suma, não vislumbra-se nos
processos administrativos ofensa ao contraditório e ampla defesa. E
quanto ao mérito da questão, se houve ou não inadimplemento
contratual, o Mandado de Segurança é meio inadequado para tal
análise. De rigor, assim, a denegação da segurança.”
Como se vê, o procedimento administrativo que levou ao
decreto de caducidade foi, deveras, formalmente regular, e mesmo
quanto à sua materialidade, não há nenhum indício de que tenha
havido teratologia, ou algum ponto que se mostre frágil ou duvidoso,
com relação à apreciação dos fatos efetivamente ocorridos. Em
síntese, houve falhas na execução dos serviços concedidos,
qualificadas
como
inadimplemento
grave,
o
que
levou
a
Municipalidade, diante do interesse público subjacente ao serviço de
que é titular, a decretar a caducidade. Tudo isso foi feito, em aspecto

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formal e até material, de modo regular, nos termos legais.
A sentença, porém, leva em consideração fatos paralelos,
para concluir pelo desvio de finalidade. Aduz que a autora da
demanda, ora apelada, passou a explorar os serviços, por
transferência da concessão, em 1.10.2016. Tal cessão, porém, só
veio a ser formalizada, por aditamento, em 7.4.2017. Menos de dois
meses depois, em 3.7.2017, houve a notificação para tomada de
providências para melhoria da prestação dos serviços, sob pena de
multa. A r. sentença entendeu ter havido conduta contraditória da
Administração, ao formalizar o aditamento da prestação do serviço
público, sem que nunca tivesse formulado qualquer reclamação
formal e, menos de 20 dias depois, instaurar o procedimento que
acabou por levar ao decreto de caducidade.
Este
entendimento,
porém,
está
equivocado.
A
formalização do aditamento e a notificação formal para correção da
prestação dos serviços não são em si contraditórias, e a alusão à boa-
fé objetiva, nesse caso, padece de juridicidade. O aditamento é
indispensável em cumprimento ao princípio da legalidade. A
notificação formal para melhoria do serviço público, aliás, pressupõe
que ele esteja devidamente formalizado. Por outro lado, a boa-fé
objetiva, em primeiro lugar, exige o fiel cumprimento dos pactos. E,
neste caso concreto, não se trata de um mero pacto de menor
importância, mas de um contrato administrativo de prestação de
serviço público. Ora, a materialidade da prestação do serviço, que
concretiza o próprio interesse público, é o núcleo jurídico desta
questão, não uma suposta contradição entre condutas formais.
A
Administração,
então,
depois
de
formalizada
a
transferência da concessão (que já vinha sendo prestada, de fato, há mais de
seis meses), apontou o descumprimento contratual, a falha na

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prestação do serviço, tendo em vista o interesse público a ele
inerente.
E,
isto,
repita-se,
não
foi
objeto
de
específico
questionamento no caso em tela, tampouco a sentença cuidou de
verificar se houve ou não o inadimplemento. Ora, quanto a este
ponto, é justamente a proximidade que tem a Administração dos
fatos, bem como sua capacidade estrutural para esse tipo de
atividade, que a tornam a primeiro juíza do caso e, somados às suas
prerrogativas de direito público, fazem-na autorizada a impor
sanções ao descumprimento de contratos administrativos, dentre as
quais a caducidade da concessão é das mais graves. Ora, toda essa
materialidade
da
falha
do
serviço
público,
anteriormente
reconhecida em mandado de segurança transitado em julgado,
passou ao largo da sentença, que se prendeu em ilações frágeis,
para chegar às suas conclusões.
Não modifica este entendimento a circunstância de que o
Prefeito Municipal tenha declarado à imprensa local a intenção de
declarar a caducidade. Bem se sabe que o Prefeito, além de
autoridade administrativa máxima local é agente político e, como tal,
deve esclarecimentos, comportamentos e responsabilidade perante
os munícipes. Se ele teve conhecimento de falhas graves do serviço e
declarou, ainda que de forma pouco precavida, a intenção de
decretar a caducidade, isso não interfere no fato de que, no mundo
jurídico, a caducidade decorreu não dessa declaração antecipada,
mas do devido processo legal administrativo, em que seus
pressupostos formais e materiais foram verificados e comprovados. A
declaração do prefeito não comprova nenhum desvio de finalidade. É
apenas uma circunstância comum da vida política e administrativa
do Município.
Por fim, a r. sentença utiliza-se de uma publicação em

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classificado de jornal (cujo autor não se conhece), alusiva ao nome da ora
apelante, Sancetur, que sugestionava, pouco antes do decreto de
caducidade, e antes da formalização do contrato emergencial, que
ela seria favorecida por atos da Administração. Ora, esse fato não
prova absolutamente nada. Esse “classificado” pode ter sido
produzido e encomendado por qualquer interessado (seja qual for a
espécie de interesse) na disputa pelos serviços de transporte público
municipais. Ele não se mostra vinculado ao processo administrativo
de caducidade, tampouco ao contrato emergencial. É um fato
bastante artificial, que não pode ser utilizado numa sentença, para
se concluir por desvio de finalidade em processo administrativo
regular, formal e materialmente.
Por fim, a r. sentença aduz que o contrato emergencial foi
feito de forma também irregular, principalmente em razão dos
critério utilizados para escolha da contratada, a Sancetur. Ocorre
que, ao contrário do que afirma a sentença, de que os critério não
teriam acolhida na jurisprudência do Tribunal de Constas do
Estado, já houve um parecer técnico favorável à regularidade da
contratação emergencial, por órgão do TCE (fls. 3.340/3.348). Confiram-
se suas conclusões:
“Por
todo
exposto,
entendemos
que
não
houve
direcionamento à Sancetur
Santa Cecília Turismo Ltda. Ocorreu
apenas uma sucessão de fatos que levaram a Prefeitura a decisões de
modo que não prejudicasse o serviço de transporte coletivo de
passageiros do município.'
(...).
'Isto
posto,
entendemos
que
os
apontamentos
de
irregularidades abaixo listados não comprometem a dispensa e o
contrato examinados, podendo ser objeto de recomendação”.
A título adicional, ainda a corroborar a ausência de provas
para a conclusão do desvio de finalidade, é de se ver que o próprio

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Ministério Público do Estado de São Paulo também já manifestou em
parecer conclusão pela ausência de irregularidade na contratação
(fls. 3.334/3.339).
Reexaminados, portanto, os autos, seus elementos de
prova, e a fundamentação da r. sentença recorrida, conclui-se,
portanto, que não subsistem elementos de prova suficientes para
reconhecimento de desvio de finalidade nos atos administrativos de
caducidade e de contratação emergencial dos serviços de transporte
público no Município de Indaiatuba, precedidos de regular processo
administrativo, nos aspectos formal e material.
A
sentença,
portanto,
comporta
reforma,
para
a
improcedência da demanda.
Daí, forçoso o provimento dos apelos e da remessa
necessária, para improcedência da demanda, nos termos retro,
condenando a autora ao pagamento das despesas processuais e da
verba honorária de 11% sobre o valor da atualizado da causa, já
considerada a majoração da fase recursal.
Outrossim, em relação ao prequestionamento, basta que
as questões tenham sido enfrentadas e solucionadas no v. acórdão,
como ocorreu, pois “desnecessária a
citação
numérica
dos
dispositivos legais” (STJ, EDCL. no RMS no 18.205/SP, rel. Min. Felix
Fischer, j. 18/04/2006), mas, mesmo assim, para que não se diga haver
cerceamento do direito de recorrer, dou por prequestionados todos
os dispositivos legais referidos na fase recursal.
Pelo exposto, DOU PROVIMENTO aos recursos voluntários
e à remessa necessária.
VICENTE DE ABREU AMADEI
Relator