Tribunal: TJSP
Processo: 1043648-35.2018.8.26.0114
Classe: Apelação Cível / Multas e demais Sanções
Órgão julgador: Antonio Celso Faria
Órgão colegiado: 8a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-09-25
Data de publicação: 2020-09-25

Ementa:
APELAÇÃO. Pretensão à anulação de AIIM decorrente de insubsistência da motivação. Inadmissibilidade. Presunção de legitimidade do ato impugnado não elidida. Pleito de alteração da pena capitulada. Impossibilidade. Não cabe ao Poder Judiciário alterar o teor do ato administrativo, sob pena de ingerência e violação ao Princípio da Separação de Poderes. Ação julgada improcedente. Manutenção dos

Ementa:
APELAÇÃO. Pretensão à anulação de AIIM decorrente de insubsistência da motivação. Inadmissibilidade. Presunção de legitimidade do ato impugnado não elidida. Pleito de alteração da pena capitulada. Impossibilidade. Não cabe ao Poder Judiciário alterar o teor do ato administrativo, sob pena de ingerência e violação ao Princípio da Separação de Poderes. Ação julgada improcedente. Manutenção dos capítulos da r. sentença. Inteligência do art. 252 do RITJSP. APELAÇÃO DESPROVIDA.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000785187
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Apelação
Cível
no
1043648-35.2018.8.26.0114, da Comarca de Campinas, em que é apelante IRMANDADE
DE MISERICÓRDIA DE CAMPINAS, é apelado PREFEITURA MUNICIPAL DE
CAMPINAS.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 8a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram provimento ao
recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores JOSÉ MARIA CÂMARA
JUNIOR (Presidente) e PERCIVAL NOGUEIRA.
São Paulo, 25 de setembro de 2020.
ANTONIO CELSO FARIA
Relator
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 1043648-35.2018.8.26.0114 -Voto no 11.406 - vb
2
ACF no 11.406/2020
8a Câmara de Direito Público
Apelação no 1043648-35.2018.8.26.0114
Comarca de Campinas
Apelante: Irmandade de Misericórdia de Campinas
Apelada: Prefeitura Municipal de Campinas
APELAÇÃO. Pretensão à anulação de AIIM decorrente de
insubsistência da motivação. Inadmissibilidade. Presunção de
legitimidade do ato impugnado não elidida. Pleito de alteração da
pena capitulada. Impossibilidade. Não cabe ao Poder Judiciário
alterar o teor do ato administrativo, sob pena de ingerência e
violação ao Princípio da Separação de Poderes. Ação julgada
improcedente. Manutenção dos capítulos da r. sentença.
Inteligência do art. 252 do RITJSP. APELAÇÃO DESPROVIDA.
Trata-se de ação anulatória proposta pela Irmandade de
Misericórdia de Campinas em face da Prefeitura Municipal de Campinas
visando à anulação de autos de infração e imposição de multa descritos na
inicial,
por
irregularidades
encotradas
pela
fiscalização
em
suas
dependências.
A r. sentença (fls. 305/312) julgou improcedente o pedido
da ação e condenou a autora nas verbas da sucumbência, inclusive honorários
advocatícios, arbitrados de forma equitativa em m R$ 2.000,00, nos termos
do § 8.o, do artigo 85, do Código de Processo Civil.
A autora apelou, buscando a reforma da sentença, alegando
em síntese, nulidade dos autos de infração por inexistência de tipicidade, ante
a inespecificidade das normas penais infringidas, com consequente ausência
de fundamentação suficiente. Aduz, ainda, desproporcionalidade das multas
cominadas, Requer, de forma alternativa, o abrandamento das penalidades
aplicadas por advertência, tendo em vista a grave crise suportada pela
instituição hospitalar (fls. 166/191).

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 1043648-35.2018.8.26.0114 -Voto no 11.406 - vb
3
Contrarrazões (fls. 194/214).
É o relatório.
O recurso deve ser desprovido.
Assim, a r. sentença deve ser mantida, nos termos do artigo
252, do Regimento Interno deste Tribunal, que possibilita ao Relator, nos
recursos em geral, “limitar-se a ratificar os fundamentos da decisão
recorrida, quando suficientemente motivada, houver de mantê-la”.
Importante ressaltar que a aplicabilidade do mencionado
artigo encontra respaldo em jurisprudência do Egrégio Superior Tribunal de
Justiça.1
Desse modo, tendo a r. sentença recorrida analisado
corretamente a maioria das questões suscitadas, desnecessária a repetição
pormenorizada dos termos nela dispostos, impondo-se a aplicação da norma
acima mencionada.
Decidiu o MM. Juízo a quo:
Cabe julgamento antecipado da lide nos termos do artigo 355,
inciso I, do Código de Processo Civil, uma vez que não há necessidade de
produção de outras provas além daquelas já constantes no processo, sendo
certo, também, que ambas as partes demonstraram desinteresse na dilação
probatória (fls. 302 e 304).
Trata-se de ação de conhecimento pelo procedimento comum
por meio da qual a autora, entidade de assistência médico-hospitalar sem
fins lucrativos, insurge-se contra Auto de Infração e Imposição de Multa
lavrado pelo Município de Campinas, aduzindo, para tanto, que referido
ato é nulo, eis que descreveu de forma genérica as infrações e
irregularidades supostamente constatadas, o que acabou violando, por
1 REsp n. 662.272-RS, Segunda Turma, Relator Ministro João Otávio Noronha, DJ 27.09.2007; REsp n.
641.963-ES, Segunda Turma, Relator Ministro Castro Meira, DJ 21.11.2005; REsp n. 592.092-AL, Segunda
Turma, Relatora Ministra Eliana Calmon, DJ 17.12.2004; e REsp n. 265.534-DF, Quarta Turma, Relator
Ministro Fernando Gonçalves, DJ 01.12.2003.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 1043648-35.2018.8.26.0114 -Voto no 11.406 - vb
4
consequência, o exercício do seu direito ao contraditório e à ampla defesa
na esfera administrativa. Subsidiariamente, alega que a aplicação de multa
se mostra descabida, devendo ser tal penalidade substituída por
advertência, caso a autuação seja mantida.
Pois bem.
Como sabido, os atos administrativos gozam de presunção de
legitimidade e veracidade, atributos estes que encontram fundamento
precípuo no princípio da legalidade da Administração, estampado no artigo
37, caput, da Constituição Federal.
De tal presunção, decorrem dois principais efeitos: (i) a
autoexecutoriedade do ato administrativo, permitindo que o agente
público, via de regra, execute-o desde logo, sem a necessidade de
intervenção do Poder Judiciário; e (ii) a inversão do ônus da prova,
cabendo a quem alegar não ser o ato legítimo a comprovação da
ilegalidade apontada.
Sobre o assunto, são os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles:
A presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou
operatividade dos atos administrativos, mesmo que arguidos de vícios ou
defeitos que os levem à invalidade. Enquanto, porém, não sobrevier o
pronunciamento de nulidade os atos administrativos são tidos por válidos e
operantes, quer para a Administração, quer para os particulares sujeitos ou
beneficiários de seus efeitos. Admite-se, todavia, a sustação dos efeitos dos
atos administrativos através de recursos internos ou de ordem judicial, em
que se conceda a suspensão liminar, até o pronunciamento final de
validade ou invalidade do ato impugnado [...]
Outra consequência da presunção de legitimidade e veracidade
é a transferência do ônus da prova de invalidade do ato administrativo
para quem a invoca. Cuide-se de arguição de nulidade do ato, por vício
formal ou ideológico ou de motivo, a prova do defeito apontado ficará
sempre a cargo do impugnante, e até sua anulação o ato terá plena eficácia
(in Direito Administrativo Brasileiro, 37.a edição, Malheiros, São Paulo,
2010, p. 163).
Outrossim, não cabe ao Poder Judiciário, no controle que

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 1043648-35.2018.8.26.0114 -Voto no 11.406 - vb
5
exerce sobre os atos administrativos, ultrapassar os limites da legalidade e
da legitimidade, a fim de reexaminar ou alterar o mérito da decisão
administrativa. Afinal, caso assim o faça, estará se imiscuindo
indevidamente nas razões de conveniência e oportunidade típicas da
Administração Pública, violando, por via consequencial, a independência
dos Poderes.
Mais uma vez, é o que preconiza o supracitado autor:
A competência do Judiciário para a revisão de atos
administrativos restringe-se ao controle da legalidade e da legitimidade do
ato impugnado. Por legalidade entende-se a conformidade do ato com a
norma que o rege; por legitimidade entende-se a conformidade com os
princípios básicos da Administração Pública, em especial os do interesse
público, da moralidade, da finalidade e da razoabilidade, indissociáveis de
toda atividade pública. O que o Judiciário não pode é ir além do exame de
legalidade, para emitir um juízo de mérito sobre os atos da Administração
(Direito Administrativo Brasileiro, 30a Edição, Malheiros Editores, pág.
688).
Expostas tais premissas teóricas, e voltando-se ao caso vertente,
forçoso reconhecer que a autora não logrou êxito em demonstrar que o
Auto de Infração e Imposição de Multa combatido, registrado sob o n.o
1209, padece de algum vício de ilegalidade e/ou ilegitimidade.
Nesse entender, a análise do documento de fls. 21 revela que
referida autuação descreveu de maneira clara e precisa as irregularidades
constatadas pela autoridade sanitária quando da fiscalização realizada nas
dependências da entidade autuada, as quais, diferentemente do que é
sustentado na inicial, configuram, sim, infrações tipificadas na Lei Estadual
n.o 10.083/98 (Código Sanitário do Estado de São Paulo) e nas Resoluções
ANVISA n.o s 07/10 e 06/2012.
Desta feita, sendo plenamente possível a identificação dos fatos
autuados e do fundamento legal das infrações, bem como não se
verificando qualquer outro defeito aparente no AIIM em testilha, não há se
falar em nulidade do ato seja porque ausentes quaisquer vícios em seus

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 1043648-35.2018.8.26.0114 -Voto no 11.406 - vb
6
elementos constituintes (competência, finalidade, forma, motivo e objeto),
seja porque inexistente, também, vício de motivação, tampouco em violação
do direito da autora ao exercício do contraditório e da ampla defesa, tese
esta que, à luz dos elementos de prova constantes nos autos, mostrase
descabida e, até mesmo, forçada.
Em casos análogos, já decidiu o E. Tribunal de Justiça de São
Paulo:
Tributário Anulatória AIIM lavrado pelo não-recolhimentode
ICMS Pretensão a nulidade do auto de infração por vício formal, qual seja,
ausência de descrição dos fatos geradores que ensejaram a tributação e em
razão da baixa das importações na sob o regime drawback junto ao SECEX
do Banco do Brasil Ausência de vício no lançamento AIIM que motiva e
descreve os atos infracionais adequadamente, estando lançado de maneira
escorreita Documento expedido por instituição financeira que não supre o
recolhimento do tributo Sentença de improcedência mantida Recurso
desprovido. (TJSP; Apelação Cível 0002963-11.2010.8.26.0299; Relator
(a): Souza Meirelles; Órgão Julgador: 13a Câmara de Direito Público;
Foro de Jandira - 1a Vara Judicial; Data do Julgamento: 22/02/2017; Data
de Registro: 23/02/2017).
APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO MANDADO DE
SEGURANÇA - ICMS Auto de Infração e Imposição de Multa - Infrações
devidamente documentadas - Instrumento de imposição das reprimendas
fiscais que contém todos os elementos indispensáveis à identificação
inequívoca das obrigações tributárias principais surgidas, com cópia do
Demonstrativo dos Débitos Fiscais, tendo sido franqueado à impetrante o
exercício da ampla defesa, após a sua regular notificação, em processo
contraditório, seguindo-se até a decisão administrativa definitiva - - Onus
probandi Presunção juris tantum de legalidade dos atos administrativos
Documentação fiscal que não corrobora a tese exposta Regularidade da
autuação fiscal Juros moratórios Arguição de Inconstitucionalidade no
0170909-61.2012.8.26.0000 Afastamento das taxas veiculadas na Lei
Estadual no 13918/09 Aplicação da taxa SELIC Sentença mantida Recursos
voluntários e reexame necessário desprovidos. (TJSP; Apelação / Remessa
Necessária 1024343- 95.2014.8.26.0602; Relator (a): Marcos Pimentel
Tamassia; Órgão Julgador: 1a Câmara de Direito Público; Foro Central
Fazenda Pública/Acidentes - 8a Vara de Fazenda Pública; Data do
Julgamento: 29/09/2015; Data de Registro: 01/10/2015).
APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO EMBARGOS À

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 1043648-35.2018.8.26.0114 -Voto no 11.406 - vb
7
EXECUÇÃO
FISCAL
MULTA
ADMINISTRATIVA
POSTURAS
MUNICIPAIS VÍCIO DE MOTIVAÇÃO INOCORRÊNCIA AUTO DE
INFRAÇÃO
QUE
PERMITE
AFERIR
PRECISAMENTE
AS
CARACTERÍSTICAS
GERAIS
DO
FATO
NULIDADE
DA
CDA
INOCORRÊNCIA FUNDAMENTAÇÃO LEGAL QUE NÃO GUARDA
CORRESPONDÊNCIA COM A DESCRIÇÃO DA INFRAÇÃO ERRO
MATERIAL PASSÍVEL DE EMENDA ART. 2o, §8o, DA LEF SÚMULA No
392 DO STJ SENTENÇA ANULADA RECURSO VOLUNTÁRIO E
REEXAME NECESSÁRIO PROVIDOS. (TJSP; Apelação / Remessa
Necessária 0113229-17.2009.8.26.0100; Relator (a): Henrique Harris
Júnior; Órgão Julgador: 14a Câmara de Direito Público; Foro das
Execuções Fiscais Municipais - Seção de Processamento I; Data do
Julgamento: 28/05/2015; Data de Registro: 01/06/2015).
Por sua vez, as alegações lançadas pela autora no sentido de
que vem passando por crises financeiras e que, mesmo assim, tem adotado
todas as medidas possíveis e necessárias para promover a modernização
dos serviços que presta não têm o condão de alterar as conclusões deste
Juízo acerca da legalidade não apenas do AIIM lavrado como, também, da
fiscalização sanitária realizada pela municipalidade. Afinal, fato é que
irregularidades foram constatadas nas dependências da autuada, o
queexige uma atuação do Poder Público no sentido de corrigir e
repreender tais falhas, principalmente por se tratar de serviço de saúde.
Outrossim, não vinga a tese de rigor indevido da fiscalização
sanitária realizada, mormente em razão da ausência de provas a indicar
algum abuso ou excesso de poder cometido pelo agente responsável pela
lavratura da autuação.
Logo, não sendo caso de se reconhecer a nulidade do ato, a
improcedência do pedido principal deduzido na inicial é medida de rigor.
De seu turno, melhor razão igualmente não assiste à autora no
que tange ao seu pedido subsidiário, voltado ao reconhecimento de excesso
da penalidade de multa aplicada.
Isso porque a sanção tem previsão legal na legislação aplicável
ao caso, razão pela qual não se configura como desproporcional ou

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 1043648-35.2018.8.26.0114 -Voto no 11.406 - vb
8
desarrazoada. De mais a mais, vale reforçar ser inviável a sua substituição
pela penalidade de advertência, eis que a opção pela reprimenda mais
adequada se insere no âmbito da discricionariedade administrativa, não
podendo, pois, sofrer ingerência do Poder Judiciário, conforme esposado
inicialmente. Tal substituição somete seria possível, em tese, caso houvesse
algum resquício de ilegalidade, o que não se verifica no caso.”
Aduz-se em reforço, como já observado pelo juízo a quo,
que a descrição dos fatos ensejadores à penalidade aplicada estão
satisfatoriamente descritos nos oito Autos de Imposição de multa acostados às
fls. 14/21, sendo que a oportunização de ampla defesa no procedimento
administrativo e a capitulação das infrações foram explicitadas em
contestação (fls. 282/290).
Descabe, agora, a pretensão de descaracterizar o ato
administrativo ou requerer em juízo a alteração da sanção cominada, porque,
regular o ato, a penalidade imposta não pode ser revista ou abrandada
judicialmente, sob pena de ingerência e afronta ao Princípio da Separação de
Poderes, como também mencionado na r. sentença.
Dessa feita, a parte autora não logrou produzir prova que
respaldasse quaisquer de suas alegações, não tendo, pois se desincumbido de
seu ônus probatório (Código de Processo Civil, art. 373).
Assim, de acordo com a doutrina:
“(...) o ônus da prova incumbe à parte que tiver interesse no
reconhecimento do fato a ser provado (Chiovenda), ou seja, àquela que se
beneficie desse reconhecimento; essa formula coloca adequadamente o
tema do onus probandi no quadro o interesse como mola propulsora da
efetiva participação dos litigantes, segundo o empenho de cada um em
obter vitória. O princípio do interesse é que leva a lei a distribuir o ônus da

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 1043648-35.2018.8.26.0114 -Voto no 11.406 - vb
9
prova pelo modo que está o artigo 333 do Código de Processo Civil, porque
o reconhecimento dos fatos constitutivos aproveitará ao autor e o dos
demais, ao réu; sem prova daqueles, a demanda inicial é julgada
improcedente e, sem prova dos fatos impeditivos, modificativos ou
extintivos, provavelmente a defesa do réu não obterá sucesso”, sic2
(...)
“Outra importantíssima limitação legal ao livre convencimento
do juiz está nas disposições do artigo 333 sobre a distribuição do ônus da
prova, em razão das quais o juiz é obrigado a dar por inexistentes os fatos
alegados e não provados (regra de julgamento)”, sic.3
Ademais, no que se refere ao ônus da prova, esse é o
entendimento jurisprudencial desta C. 8a CÂMARA DE DIREITO
PÚBLICO, conforme se depreende de trecho do v. Acórdão da ilustre
DESEMBARGADORA CRISTINA COTROFE4:
“O ônus da prova representa uma verdadeira distribuição de
riscos, ou seja, considerando que o conjunto probatório possa ser lacunoso
ou obscuro, a lei traça critérios destinados a informar, de acordo com o
caso, qual dos litigantes deverá suportar os riscos derivados dessas lacunas
ou obscuridades, arcando com as consequências desfavoráveis de não
haver provado o fato que lhe aproveitava5.”
E ainda, vale ressaltar trecho do v. Acórdão do preclaro
DESEMBARGADOR LEONEL COSTA, também, desta E. 8a CÂMARA
DE DIREITO PÚBLICO, deste C. TJSP6:
Na lição de Ernane Fidélis dos Santos, em sua obra Manual de
2 Candido Rangel Dinamarco, Instituições de Direito Processual Civil, 6a edição, Malheiros Meditores, p.
71.
3 Candido Rangel Dinamarco, Instituições de Direito Processual Civil, 6a edição, Malheiros Meditores, p.
107.
4 Apelação no 0031083-26.2010.8.26.0053, Relatora: Cristina Cotrofe, Comarca: São Paulo, Órgão julgador:
8a Câmara de Direito Público, Data do julgamento: 04/05/2016 e Data de registro: 04/05/2016
5 in JTJ-Lex 143/89, Rel. Benini Cabral,
6 Apelação no 1005444-47.2014.8.26.0053, Relator: Leonel Costa, Comarca: São Paulo, Órgão julgador: 8a
Câmara de Direito Público, Data do julgamento: 27/04/2016 e Data de registro: 29/04/2016

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 1043648-35.2018.8.26.0114 -Voto no 11.406 - vb
10
Direito Processual Civil, 3a ed., 1994, Saraiva, São Paulo, vol. I, p. 380: “A
regra que impera mesmo em processo é a de que 'quem alega fato deve
prová-lo'. O fato será constitutivo, impeditivo, modificativo ou extintivo do
direito, não importando a posição das partes no processo. Desde que haja a
afirmação da existência ou inexistência de fato, de onde se extrai situação,
circunstância ou direito a favorecer a quem alega, dele é o ônus da prova”,
sic.
Destarte, considerando-se que a prova apresentada não é
suficiente elidir a presunção de legitimidade e veracidade do ato
administrativo impugnado, a improcedência da ação deverá ser mantida.
Por fim, improvido o recurso de apelação da parte autora,
de rigor aplicar-se o disposto no artigo 85, § 11, do CPC/2015, majorando os
valores devidos ao autor a título de honorários advocatícios em R$ 200,00,
considerando-se o trabalho adicional realizado em Segundo Grau.
Ante
o
exposto,
NEGA-SE
PROVIMENTO
AO
RECURSO.
Antonio Celso Faria
Relator