Tribunal: TJSP
Processo: 2122624-56.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Ferraz de Arruda
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-03-04
Data de publicação: 2020-03-19

Ementa:
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI No 319/2017 DO MUNICÍPIO DE CAÇAPAVA - LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE ALTEROU A REDAÇÃO DE LEI ANTERIOR QUE DISPÕE SOBRE O FECHAMENTO DE VILAS E RUAS SITUADAS EM ÁREAS ESTRITAMENTE RESIDENCIAIS DO MUNICÍPIO – NÃO CARACTERIZAÇÃO DE UMA DAS HIPÓTESES EXCEPCIONAIS DE INICIATIVA LEGISLATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO – MATÉRIA QUE NÃO SE CARACTERIZA

Ementa:
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI No 319/2017 DO MUNICÍPIO DE CAÇAPAVA - LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE ALTEROU A REDAÇÃO DE LEI ANTERIOR QUE DISPÕE SOBRE O FECHAMENTO DE VILAS E RUAS SITUADAS EM ÁREAS ESTRITAMENTE RESIDENCIAIS DO MUNICÍPIO – NÃO CARACTERIZAÇÃO DE UMA DAS HIPÓTESES EXCEPCIONAIS DE INICIATIVA LEGISLATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO – MATÉRIA QUE NÃO SE CARACTERIZA COMO DE COMPETÊNCIA APENAS DO PREFEITO – LEGISLAÇÃO, ADEMAIS, QUE COMETE À ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL O CRITÉRIO DE OPORTUNIDADE E CONVENIÊNCIA - ATIVIDADE LEGIFERANTE QUE PERTENCE, EM REGRA, AO LEGISLATIVO – PRECEDENTES DESTE ÓRGÃO ESPECIAL - AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000200478
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
do
Direta
de
Inconstitucionalidade no 2122624-56.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que
é autor PREFEITO DO MUNÍCIPIO DE CAÇAPAVA, é réu PRESIDENTE DA
CÂMARA MUNICIPAL DE CAÇAPAVA.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO IMPROCEDENTE. V.U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), ALVARO PASSOS, BERETTA DA SILVEIRA,
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, GERALDO
WOHLERS, ELCIO TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES
SIANO, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO,
ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES,
PÉRICLES PIZA, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS
SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI E CARLOS BUENO.
São Paulo, 4 de março de 2020.
FERRAZ DE ARRUDA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Direta de Inconstitucionalidade no 2122624-56.2019.8.26.0000
.
Direta de Inconstitucionalidade:
2122624-56.2019.8.26.0000
Autor:
Prefeito do Município de Caçapava
Réu:
Presidente da Câmara Municipal de Caçapava
VOTO No 38.735
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
LEI No
319/2017
DO
MUNICÍPIO
DE
CAÇAPAVA
-
LEI
MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE
ALTEROU A REDAÇÃO DE LEI ANTERIOR QUE DISPÕE
SOBRE O FECHAMENTO DE VILAS E RUAS SITUADAS
EM
ÁREAS
ESTRITAMENTE
RESIDENCIAIS
DO
MUNICÍPIO NÃO CARACTERIZAÇÃO DE UMA DAS
HIPÓTESES
EXCEPCIONAIS
DE
INICIATIVA
LEGISLATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO MATÉRIA
QUE NÃO SE CARACTERIZA COMO DE COMPETÊNCIA
APENAS DO PREFEITO LEGISLAÇÃO, ADEMAIS, QUE
COMETE À ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL O CRITÉRIO
DE OPORTUNIDADE E CONVENIÊNCIA - ATIVIDADE
LEGIFERANTE QUE PERTENCE, EM REGRA, AO
LEGISLATIVO

PRECEDENTES
DESTE
ÓRGÃO
ESPECIAL - AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.
Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo
Prefeito Municipal de Caçapava contra a Lei Complementar Municipal no 319, de
12 de setembro de 2017, de iniciativa do Poder Legislativo, que alterou a redação
da ementa, do artigo 1o e do caput do artigo 3o, da Lei Municipal no 4.352/2005.
O autor sustenta, em síntese, ofensa ao princípio da separação
dos poderes e inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, com violação

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Direta de Inconstitucionalidade no 2122624-56.2019.8.26.0000
de artigos da Lei Orgânica Municipal.
Citado regularmente (pág. 53), o Procurador Geral do Estado não
se manifestou nos autos.
A Presidente da Câmara Municipal prestou informações às págs.
55/56 e a Procuradoria Geral de Justiça opinou pela improcedência do pedido.
É o relatório.
Eis a norma impugnada:
Lei Complementar no 319, de 12 de setembro de 2017:
Dispõe sobre alteração da ementa, do artigo 1o e do
“caput” do artigo 3o da Lei no 4.352, de 19 de janeiro de
2005:
Artigo 1o - Ficam modificadas as redações da ementa,
do caput do artigo 1o e do caput do artigo 3o da Lei no
4.352, de 19 de janeiro de 2005, que passam a vigorar
com a seguinte redação:
Autoriza o fechamento normalizado de Loteamentos,
Vilas e ruas situadas em áreas estritamente residenciais,
estabelecendo o acesso controlado a essas áreas e dá
outras providências.
Art. 1o - É autorizado o fechamento, a critério da
Administração Municipal, das vilas e ruas, desde que
estejam as mesmas registradas e situadas em zonas
classificadas como estritamente residencial e que não
possuam estabelecimento comercial, clínicas e similares
em atividade, com acesso controlado de veículos e
pessoas não domiciliadas no local classificadas
mediante a aprovação de 2/3 (dois terços) do total de

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Direta de Inconstitucionalidade no 2122624-56.2019.8.26.0000
proprietários.
Art. 3o - O fechamento das divisas da área poderá ser
feito com cerca viva, muro de alvenaria, grades ou
alambrados em tela, com altura máxima de quatro
metros, sem prejuízo da fiação aérea e iluminação
pública porventura existentes.
Artigo 2o - Esta Lei Complementar entra em vigor na
data de sua publicação, revogadas as disposições em
contrário.
Por sua vez, a Lei Municipal no 4352, de 19 de janeiro de 2005
dispõe:
Art. 1o - É autorizado o fechamento, a critério da
Administração Municipal, dos loteamentos residenciais,
empresariais ou industriais, conjuntos em condomínio,
bairros, vilas e ruas, desde que localizados em áreas
regularizadas conforme legislação vigente, com acesso
controlado de veículos e pessoas não domiciliadas no
local, mediante a aprovação de 2/3 (dois terços) do total
dos
proprietários.
(Redação
dada
pela
Lei
Complementar no 326/2017)
§ 1° - Nos loteamentos, conjuntos em condomínio,
bairros, vilas e ruas, residenciais, somente serão
autorizados o fechamento desde que não possuam
estabelecimento comercial, clínicas e similares em
atividade com atendimento público. (Redação dada pela
Lei Complementar no 326/2017).
§ 2° - Fica autorizada a concessão do uso dos

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Direta de Inconstitucionalidade no 2122624-56.2019.8.26.0000
equipamentos urbanos existentes nos loteamentos
residenciais, empresariais ou industriais, conjunto em
condomínio, bairros, vilas e ruas, aprovados em
conformidade com esta lei, consoante a minuta do termo
de
concessão
anexa.
(Redação
dada
pela
Lei
Complementar no 326/2017)
Art. 2o O pedido para fechamento deverá ser formulado
por pelo menos 2/3 (dois terços) do total de
proprietários dos imóveis existentes na área, através de
requerimento,
que
deverá
ser
acompanhado
obrigatoriamente
de:
(Caput
alterado
pela
Lei
4476/2006)
I- planta da qual conste às divisas da mesma, a
indicação das vias existentes e os locais a serem
fechados;
II - relação pormenorizada e quantitativa dos imóveis
existentes;
III - identificação através dos números do RG e CPF de
cada um dos requerentes, bem como o número de
inscrição imobiliária municipal do imóvel respectivo;
IV - prova de constituição de entidade jurídica
representativa dos proprietários da área que terá
obrigatoriedade entre suas finalidades a de ser a
responsável pelas despesas com a instalação e
manutenção dos elementos de fechamento da respectiva
área;
V - todos os investimentos feitos pelo Município deverão
ser ressarcidos pelos proprietários da área.
Art. 3o - O fechamento das divisas da área poderá ser

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Direta de Inconstitucionalidade no 2122624-56.2019.8.26.0000
feito com cerca viva, muro de alvenaria, grades ou
alambrados em tela, com altura máxima de quatro
metros, sem prejuízo da fiação aérea e iluminação
pública porventura existentes. (Redação dada pela Lei
Complementar no 319/2017)
Parágrafo Único. O fechamento de que trata este artigo
não pode obstruir ou atrapalhar o fluxo normal de
veículos na malha viária existente.
Art. 4o As ruas deverão ficar livres em seus leitos, sem a
existência de qualquer obstáculo de efeito permanente,
podendo apenas conter portão, cancela, corrente ou
similares em sua extensão que permita o trânsito de
veículos e, obrigatoriamente, acesso diferenciado para
pedestres.
Art. 5o O acesso de pedestres ou condutores de veículos
não residentes nas respectivas áreas fechadas garantido
mediante simples identificação ou cadastramento, não
podendo, em nenhuma hipótese, ocorrer restrição ao
mesmo.
Ressalte-se, de início, que o objetivo da Ação Direta de
Inconstitucionalidade é impedir que norma contrária à Constituição Estadual
permaneça no ordenamento jurídico, por isso o processo objetivo se presta ao
controle de ofensas diretas ao texto constitucional, sendo a Constituição Estadual,
como mencionado, o único parâmetro para este controle feito por este Órgão
Especial. Por este motivo, alegações de ofensa à Lei Orgânica Municipal ou
mesmo à Constituição Federal não poderão ser aqui examinadas.

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Direta de Inconstitucionalidade no 2122624-56.2019.8.26.0000
Pois bem. A legislação impugnada, ao contrário do que alega a
inicial, não veicula matéria de reserva legislativa do Chefe do Poder Executivo.
O Prefeito havia oposto veto ao projeto ao argumento de que a
Lei autoriza o fechamento normalizado de Loteamentos, Vilas e Ruas situadas
em áreas estritamente residenciais, estabelecendo o acesso controlado a essas
áreas sem, contudo, que a Lei que trata do Zoneamento do Município de
Caçapava classifique tais áreas.
No que tange à função da Câmara Municipal, o ensino de Hely
Lopes Meireles:
A atribuição típica e predominante da Câmara é a
normativa, isto é, a de regular a administração do
Município e a conduta dos munícipes no que afeta aos
interesses locais. A Câmara não administra o
Município;
estabelece,
apenas,
normas
de
administração. Não executa obras e serviços públicos;
dispõe, unicamente, sobre sua execução. Não compõe
nem dirige o funcionalismo da Prefeitura; edita, tão-
somente, preceitos para sua organização e direção. Não
arrecada nem aplica as rendas locais; apena institui ou
altera tributos e autoriza sua arrecadação e aplicação.
Não governa o Município; mas regula e controla a
atuação governamental do Executivo, personalizado no
prefeito.
Eis aí a distinção marcante entre a missão normativa da
Câmara e a função executiva do prefeito; o Legislativo
delibera e atua com caráter regulatório, genérico e

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Direta de Inconstitucionalidade no 2122624-56.2019.8.26.0000
abstrato; o Executivo consubstancia os mandamentos da
norma legislativa em atos específicos e concretos de
administração.
(...) a Câmara não pode delegar funções ao prefeito,
nem receber delegações do Executivo. Suas atribuições
são incomunicáveis, estanques, intransferíveis (CF, art.
2o). Assim como não cabe à Edilidade praticar atos do
Executivo, não cabe a este substituí-la nas atividades
que lhe são próprias.
Em sua função normal e predominante sobre as demais,
a Câmara elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais e
obrigatórias de conduta. Esta é sua função específica,
bem diferenciada da do Executivo, que é a de praticar
atos concretos de administração. Já dissemos
e
convém se repita que o Legislativo prove 'in genere', o
Executivo 'in specie'; a Câmara edita normas gerais, o
prefeito as aplica aos casos particulares ocorrentes. Daí
não ser permitido à Câmara intervir direta e
concretamente nas atividades reservadas ao Executivo,
que
pedem
provisões
administrativas
especiais
manifestadas em 'ordens, proibições, concessões,
permissões, nomeações, pagamentos, recebimentos,
entendimentos verbais ou escritos com os interessados,
contratos, realizações materiais da Administração e
tudo o mais que se traduzir em atos ou medidas de
execução governamental'.
(...)
Usurpando funções do Executivo, ou suprimindo

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Direta de Inconstitucionalidade no 2122624-56.2019.8.26.0000
atribuições do prefeito, a Câmara praticará ilegalidade
reprimível por via judicial.
(in “Direito Municipal Brasileiro”, 14a ed., Ed.
Malheiros, 2006, p. 605/606).
As competências do Chefe do Executivo, por sua vez, são
aquelas dispostas no artigo 47, da Carta Estadual, dentre as quais não se
vislumbra a matéria tratada na Lei atacada.
Saliente-se que a norma, autoriza o fechamento das vilas e ruas a
critério da Administração Municipal (como já ocorria na redação anterior) e,
como bem ressaltou o douto Procurador Geral de Justiça oficiante nos autos,
contou com participação popular em seu processo legislativo (audiências públicas
realizadas aos 17 e 20 de abril de 2017 (fls. 100/108).
Não se vislumbra, ainda, ofensa ao §2o, do artigo 24, da
Constituição Estadual que elenca as hipóteses de iniciativa legislativa reservada
do Chefe do Executivo.
Recentemente, o Supremo Tribunal Federal decidiu, em sede de
Repercussão Geral (Tema 917), questão atinente à competência para iniciativa de
lei municipal, no caso, que determinava a instalação de câmeras em agências
bancárias (Recurso Extraordinário em Agravo no 878.911, da Relatoria do
Ministro Gilmar Mendes).
Naquele julgamento, reafirmou-se a jurisprudência daquela Corte

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Direta de Inconstitucionalidade no 2122624-56.2019.8.26.0000
no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão
previstas, em 'numerus clausus', no artigo 61 da Constituição do Brasil -
matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente
no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Reforçou também
que não usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo, lei que,
embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura
ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos
(art. 61, § 1o, II, 'a', 'c' e 'e', da Constituição Federal).
Como já mencionado, não trata, a lei impugnada, de matéria
atinente ao funcionamento da Administração Pública, matéria que seria,
nitidamente, de atribuição do Chefe do Executivo.
No processo legislativo, a regra é a iniciativa do Poder
Legislativo; exceção é a atribuição de reserva a certa categoria de agentes,
entidades e órgãos, e que, por isso, não se presume. Corolário é a devida
interpretação restritiva às hipóteses de iniciativa legislativa reservada.
No mesmo sentido, julgados deste Órgão Especial:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei
no 8.758, de 18 de janeiro de 2017, do Município de
Jundiaí, que "autoriza fechamento de ruas sem saída,
vilas e loteamentos nas condições que especifica"

Pretensão de que seja declarada a inconstitucionalidade
da expressão "ruas sem saída, vilas e" constante do art.

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Direta de Inconstitucionalidade no 2122624-56.2019.8.26.0000
1o dessa lei
Inconstitucionalidade inocorrente

Ausência de invasão de competência legislativa da
União sobre direito civil Matéria em julgamento que é
tipicamente local (art. 30, I e VIII, CF e art. 144 da CE),
dispondo sobre autorização de fechamento de ruas sem
saída, vilas e loteamentos, nas condições que especifica
Norma que não impede o exercício da liberdade de
locomoção
das
pessoas
de
modo
geral

Comprometimento do direito de ir e vir de pessoas não
bem intencionadas, ou cujas intenções não digam
respeito propriamente às daquelas que naqueles locais
residem Medida de controle e conhecimento do acesso
que preserva o direito à segurança pública, o que atua
também no interesse da sociedade em geral, visto como
os órgãos encarregados desse mister de algum modo
ostentam maior disponibilidade de atuação noutras
áreas da cidade Necessidade de ponderar os valores
em jogo dentro de uma lógica razoável
Projeto,
ademais, que antes de transformado em lei, foi levado a
audiência pública, nela não havendo manifestação de
contrariedade pela sociedade, a indicar atender ao
interesse coletivo
Precedentes do Órgão Especial.
Ação julgada improcedente, cassada a liminar.
(TJSP;
Direta
de
Inconstitucionalidade
2015948-21.2018.8.26.0000;
Relator: João
Carlos
Saletti;
Órgão
Especial;
Data
do
Julgamento:
22/08/2018).
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 3.643, de 24

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Direta de Inconstitucionalidade no 2122624-56.2019.8.26.0000
de junho de 2013; expressão "preservados os direitos
adquiridos", contida no artigo 179, §1o da Lei 2.966, de
30 de outubro de 2006; e, por arrastamento, da Lei
1.930, de 23 de dezembro de 1992, todas do Município
de Serra Negra. Regulamentação, a critério da
Administração Municipal, de loteamentos fechados.
Inconstitucionalidade. Não ocorrência. Legislação que,
embora esbarrando em temas de Direito Civil e
Urbanístico, não se afastou de primado maior, as
situações peculiares à ação legislativa do Município.
Inexistência de ofensa às regras de licitação e
contratação pública. Entendimento no C. Órgão
Especial. Ação improcedente.
(TJSP;
Direta
de
Inconstitucionalidade
2171378-34.2016.8.26.0000; Relator: Borelli Thomaz;
Órgão Especial; Data do Julgamento: 07/02/2017).
Diante de todo o exposto, julgo improcedente o pedido.
FERRAZ DE ARRUDA
Desembargador Relator