Tribunal: TJSP
Processo: 4027145-58.2013.8.26.0114
Classe: Apelação Cível / Multas e demais Sanções
Órgão julgador: Renato Delbianco
Órgão colegiado: 2a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-06-02
Data de publicação: 2020-06-02

Ementa:
APELAÇÃO – Ação anulatória de multa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – Irregularidade em procedimento licitatório – Autora que assinou o contrato, na qualidade de Diretora Administrativo-Financeira e de Relações com Investidores de sociedade de economia mista municipal, porém, não participou do certame, homologado antes de tomar posse no referido cargo – Ausência de

Ementa:
APELAÇÃO – Ação anulatória de multa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – Irregularidade em procedimento licitatório – Autora que assinou o contrato, na qualidade de Diretora Administrativo-Financeira e de Relações com Investidores de sociedade de economia mista municipal, porém, não participou do certame, homologado antes de tomar posse no referido cargo – Ausência de responsabilidade da autora na licitação julgada irregular pelo TCE/SP – Ilegalidade da multa aplicada à autora - Sanção anulada – Mantida a improcedência da ação – Recurso desprovido.
.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 4027145-58.2013.8.26.0114 M
Registro: 2020.0000392685
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Apelação
Cível
no
4027145-58.2013.8.26.0114, da Comarca de Campinas, em que é apelante ESTADO DE
SÃO PAULO, é apelado MARIA DE FATIMA BARRETO TOLENTINO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 2a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram provimento ao
recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores VERA ANGRISANI
(Presidente sem voto), LUCIANA BRESCIANI E CLAUDIO AUGUSTO PEDRASSI.
São Paulo, 2 de junho de 2020.
RENATO DELBIANCO
Relator
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 4027145-58.2013.8.26.0114 M
Voto no 17.045
Apelação Cível no 4027145-58.2013.8.26.0114
Apelante: FAZENDA PÚBLICA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelada : MARIA DE FÁTIMA BARRETO TOLENTINO
Comarca : CAMPINAS
Juiz de 1o Grau: WAGNER ROBY GIDARO
APELAÇÃO Ação anulatória de multa aplicada pelo Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo Irregularidade em procedimento
licitatório
Autora que assinou o contrato, na qualidade de
Diretora
Administrativo-Financeira
e
de
Relações
com
Investidores de sociedade de economia mista municipal, porém,
não participou do certame, homologado antes de tomar posse no
referido cargo
Ausência de responsabilidade da autora na
licitação julgada irregular pelo TCE/SP Ilegalidade da multa
aplicada à autora - Sanção anulada Mantida a improcedência da
ação Recurso desprovido.
.
Trata-se de apelação interposta nos autos
da ação que visava à anulação multa imposta pelo Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo, julgada procedente pela r.
sentença de fls. 705/713.
Recorre
o
Estado
de
São
Paulo
(fls.
735/747), sustentando, em síntese, que a apelada teve
oportunidade de se defender no processo administrativo
conforme documento de fl. 156. Afirma que tem legitimidade
para a cobrança da multa, nos termos do artigo 88 da Lei
Complementar Estadual n. 709/93. Aduz que ao assinar o
instrumento,
na
condição
de
Diretora
Administrativo-
Financeira, a autora celebrou um contrato decorrente de um
procedimento
licitatório
irregular, o que justifica a
imposição da multa.
O recurso recebeu resposta (fls. 751/759).

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Não houve oposição ao julgamento virtual
É o relatório.
Cuida-se de ação ajuizada por Maria de
Fátima Barreto Tolentino, objetivando anular a multa aplicada
no processo administrativo TC 000482/003/09, lavrada pelo
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, em razão das
irregularidades existentes no Pregão n. 2008/158, realizado
pela Sociedade de Abastecimento de Água e Saneamento S/A de
Campinas
SANASA, que culminou na contratação da empresa
Infratec Segurança e Vigilância Ltda, para prestação de
serviços
de
segurança
e
vigilância
patrimonial,
cujo
instrumento a autora assinou na qualidade de Diretora
Administrativo-Financeira e de Relações com Investidores da
companhia. Alegou que (i) tomou posse no referido cargo
depois da homologação do referido certame, não podendo ser
responsabilizada pela irregularidade perpetrada, (ii) não foi
intimada pessoalmente para se defender no processo instaurado
pelo Tribunal de Contas do Estado e (iii) a requerida não tem
legitimidade para cobrar a multa imposta pelo Tribunal de
Contas do Estado.
A r. sentença julgou a ação procedente.
A Fazenda do Estado de São Paulo interpôs
apelação.
Como cediço, os Tribunais de Contas são
órgãos auxiliares do Poder Legislativo e, embora a ele não
subordinado,
praticam
atos
de
natureza
administrativa,
concernentes
à
fiscalização
contábil,
financeira
e
orçamentária, a teor do disposto nos artigos 71 e ss. da
Constituição Federal.
Suas
decisões,
obviamente,
podem
ser
submetidas ao crivo do Poder Judiciário com fundamento no
princípio da inafastabilidade da jurisdição (art. 5.o, inciso

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XXXV), porém desde que adstritas ao exame da legalidade, isto
é, se existe algum vício ou nulidade a macular o ato
vergastado sem, contudo, se imiscuir no seu mérito, isto é,
sem se relacionar a algum juízo de valor por parte do
Administrador ou, como melhor se afigura, de “conveniência e
oportunidade”, não sendo o caso de se adentrar no exame dos
motivos determinantes do ato administrativo, consoante os
ensinamentos de José Cretella Júnior1:
"Inteiramente livre para examinar a legalidade
do ato administrativo, está proibido o Poder Judiciário
de entrar na indagação do mérito, que fica totalmente
fora de seu policiamento. Inscreve-se o mérito em
terreno de competência exclusiva do Poder Executivo,
pois traduz o entendimento de noção tradicional,
resumida no clássico binômio oportunidade-conveniência,
que traduz juízo axiológico do administrador. Ora, o
mérito nem se confunde com a legalidade nem a ela se
contrapõe. São campos diferentes, com pontos de contato
acidentais. Legalidade é adequação do ato ao texto
legal. Aqui, o Poder Judiciário intervém e reexamina o
ato editado. Mérito é aspecto que se relaciona com a
oportunidade
ou
conveniência
da
medida
adotada,
conjunto
de
ponderações
que
levam
a
autoridade
administrativa, perscrutando com todos os meios que tem
a seu alcance a realidade social, a decidir sobre o
mês, o dia, a hora, o minuto, o lugar, a equidade, a
razoabilidade, a justiça, a economia, a moralidade.
Escapa também do poder revisionista do Judiciário o ato
exclusivamente político".
E, de outra banda, Hely Lopes Meirelles2:
“Controle judiciário ou judicial é o exercido
privativamente pelos órgãos do Poder Judiciário sobre
os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e
do
próprio
Judiciário
quando
realiza
atividade
administrativa. É um controle a posteriori, unicamente
de
legalidade,
por
restrito
à
verificação
da
conformidade do ato com a norma legal que o rege.
(...)
1 Cf. CRETELLA JÚNIOR, José. Controle Jurisdicional do Ato Administrativo. 4.a ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2001, p. 336.
2 Cf. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 40.a ed.
São Paulo: Malheiros, 2014, p. 801/804.

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A competência do Judiciário para a revisão de
atos
administrativos
restringe-se
ao
controle
da
legalidade e da legitimidade do ato impugnado. Por
legalidade entende-se a conformidade do ato com a norma
que o rege; por legitimidade entende-se a conformidade
do ato com os princípios básicos da Administração
Pública, em especial os do interesse público, da
moralidade,
da
finalidade
e
da
razoabilidade,
indissociáveis de toda atividade pública. Tanto é
ilegal o ato que desatende à lei formalmente, como
ilegítimo o ato que violenta a moral da instituição ou
se
desvia
do
interesse
público,
para
servir
a
interesses privados de pessoas, grupos ou partidos
favoritos da Administração.
Ao Poder Judiciário é permitido perquirir todos
os aspectos de legalidade e legitimidade para descobrir
e pronunciar a nulidade do ato administrativo onde ela
se encontre, e seja qual for o artifício que a encubra.
O que não se permite ao Judiciário é pronunciar-se
sobre o mérito administrativo, ou seja, sobre a
conveniência, oportunidade, eficiência ou justiça do
ato,
porque,
se
assim
agisse,
estaria
emitindo
pronunciamento de administração, e não de jurisdição
judicial. O mérito administrativo, relacionando-se com
conveniências do Governo ou com elementos técnicos,
refoge do âmbito do Poder Judiciário, cuja missão é a
de aferir a conformação do ato com a lei escrita, ou,
na sua falta, com os princípios gerais do Direito”.
De fato, não se pode conceber que o Poder
Judiciário atue como revisor ou via recursal de decisões
proferidas em procedimento administrativo, porquanto, repise-
se, não lhe cabe avaliar a justiça do julgamento, mas, apenas
e tão-somente, apreciar a ocorrência de possível ilegalidade
ou ilegitimidade no ato impugnado, sob pena de se ofender
outro não menos importante princípio do nosso ordenamento,
qual seja o da separação dos poderes (artigo 2.o).
Nesse
sentido,
decidiu
o
C.
Superior
Tribunal de Justiça, in verbis:
PROCESSUAL E ADMINISTRATIVO. RESOLUÇÃO DO TRIBUNAL DE
CONTAS DO MUNICÍPIO. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO POR PAGAMENTO
INDEVIDO. - Não há como reconhecer a ilegitimidade de
resolução do Tribunal de Contas para imputação de
débito por pagamento realizado a maior pelo Presidente

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da Câmara de Vereadores aos seus pares, sem prévio
exame da resolução, sobre a qual se fundaram os atos
praticados pelo recorrente, bem como sua legitimidade e
adequação dos fatos ao seu conteúdo. - O Poder
Judiciário não detêm competência para rever as decisões
do Tribunal de Contas dos Municípios, no que diz
respeito ao exame de contas, não competindo a esta
Corte analisar a motivação da imputação do débito. -
Recurso improvido. (STJ 1.a Turma RMS n.o 12.487/GO
Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO j. 22.05.2001).
E não destoam os julgados proferidos por
esta C. Corte paulista:
EMBARGOS À EXECUÇÃO
EXECUÇÃO DE MULTA IMPOSTA PELO
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO NO JULGAMENTO DE REJEIÇÃO
DE CONTAS DO GESTOR PÚBLICO
REVISÃO PELO PODER
JUDICIÁRIO. Recurso de apelação de ex-prefeito do
Município de Jaú que busca a reforma da sentença que
julgou improcedente os embargos à execução de débito
originado de decisão do TCE, que rejeitou suas contas,
em razão de irregularidade em termo de aditamento de
contrato firmado entre a Prefeitura Municipal de Jaú e
empresa contratada, para fornecimento de mão-de-obra,
ferramentas e equipamentos para a prestação de serviços
de conservação, reforma e ampliações de próprios
municipais. Tribunal de Contas que tem natureza de
órgão de controle auxiliar do Poder Legislativo, com
atividade fiscalizadora e com decisões de caráter
técnico-administrativo
e
que
não
produzem
coisa
julgada. Suas decisões são passíveis de revisão pelo
Poder Judiciário, pelo princípio da inafastabilidade da
jurisdição, no seu aspecto formal, limitado ao exame da
legalidade. Impossibilidade de exame do mérito, na
revisão de critérios técnicos envolvidos no julgamento
das contas, posto que os critérios de exame e aferição
são sujeitos à discricionariedade técnica da autoridade
administrativa,
inexistindo
teratologia
a
merecer
ingerência. Procedimento administrativo que observou os
princípios constitucionais, a legislação, o devido
processo legal, o contraditório e exercício do direito
de defesa. Ausente ilegalidade ou vício formal a
ensejar sua anulação. Sentença de improcedência da ação
mantida. Recurso não provido.
(TJSP; Apelação
3009192-19.2013.8.26.0302;
Relator
(a): Leonel Costa; Órgão Julgador: 8a Câmara de Direito
Público; Foro de Jaú - SAF - Serviço de Anexo Fiscal;
Data do Julgamento: 24/05/2017; Data de Registro:
24/05/2017).

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APELAÇÃO
ATO ADMINISTRATIVO
AÇÃO ANULATÓRIA

DECISÃO
DO
TRIBUNAL
DE
CONTAS
DO
ESTADO

IRREGULARIDADES NAS CONTAS DO LEGISLATIVO MUNICIPAL

SANTO ANDRÉ
CONTROLE DE LEGALIDADE E LEGITIMIDADE

Ato praticado na vigência do antigo CPC Aplicação do
artigo 14 do novo CPC
Pretensão de anulação de
procedimento
administrativo
do
TCE
que
julgou
irregulares as contas da Câmara de Vereadores de Santo
André,
nos
exercícios
de
2006,
2007
e
2008

Descabimento O Tribunal de Contas é órgão técnico que
auxilia
na
fiscalização
contábil,
financeira,
orçamentária,
operacional
e
patrimonial
dos
entes
federados,
tendo
competência
para
apreciar
a
regularidade das contas da Câmara de Vereadores de
Santo André
O controle judicial sobre os atos
administrativos
é
unicamente
de
legalidade
e
legitimidade, não podendo o Judiciário substituir a
Administração
nos
pronunciamentos
que
lhe
são
privativos, em especial adentrar ao exame do mérito do
ato
administrativo

Observância
das
garantias
constitucionais do contraditório e da ampla defesa

Publicação de todos os atos decisórios na imprensa
oficial Decisão do TCE tomada dentro dos limites de
sua competência e de forma motivada
Impossibilidade
de revisão do julgamento sob a ótica da eficiência e
justiça da decisão, sob pena de violação à separação de
poderes
Sentença de improcedência mantida
Recurso
improvido.
(TJSP;
Apelação
0043405-78.2010.8.26.0053;
Relator
(a): Maurício Fiorito; Órgão Julgador: 3a Câmara de
Direito
Público;
Foro
Central
-
Fazenda
Pública/Acidentes - 2a Vara de Fazenda Pública; Data do
Julgamento: 09/05/2017; Data de Registro: 10/05/2017).
Pois bem.
Com relação à falta de oportunidade para se
defender no processo administrativo, extrai-se dos autos, que
a apelada foi pessoalmente intimada, conforme se infere do
Termo de Ciência e Notificação, juntado à fl. 156, segundo o
qual teria ela ciência de que os despachos e decisões seriam
publicados no Diário Oficial do Estado, nos termos do artigo
90 da Lei Complementar no 709/93, portanto, sem qualquer
mácula ao contraditório ou à ampla defesa, na esteira do
entendimento sufragado no verbete vinculante de n.o 03, no
âmbito do Excelso Pretório:

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Súmula Vinculante n.o 3. “Nos processos perante o
Tribunal
de
Contas
da
União
asseguram-se
o
contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder
resultar anulação ou revogação de ato administrativo
que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da
legalidade
do
ato
de
concessão
inicial
de
aposentadoria, reforma e pensão”.
No que tange à ilegitimidade da apelante
para cobrar a multa imposta à autora, o E. Superior Tribunal
de Justiça adotou o entendimento pelo qual compete à Fazenda
Pública a cobrança da multa imposta pelo Tribunal de Contas
do Estado a ela vinculado, mesmo quando aplicada contra
gestor municipal:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO INTERNO NO
RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO No 3/STJ.
EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL A RESPEITO DA MATÉRIA
(TEMA 642). SOBRESTAMENTO DO FEITO. DESNECESSIDADE.
MULTA IMPOSTA, POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL, A
GESTOR
MUNICIPAL.
LEGITIMIDADE
ATIVA
DA
FAZENDA
ESTADUAL PARA A COBRANÇA.AGRAVO INTERNO PROVIDO.
1. A afetação pelo Supremo Tribunal Federal ao regime
da repercussão geral (tema no 642) não implica no
sobrestamento do recurso especial porque o relator do
mencionado recurso extraordinário não proferiu decisão
determinando a suspensão de todos os processos que
tratam do mesmo assunto, nos termos do art. 1.035, §
5o, do CPC/2015.
2. A orientação jurisprudencial desse Sodalício é no
sentido de que as multas aplicadas pelos Tribunais de
Contas estaduais deverão ser revertidas ao ente público
ao qual a Corte está vinculada, mesmo se aplicadas
contra gestor municipal. Precedentes: REsp 1687904/MG,
Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado
em
03/10/2017,
DJe
11/10/2017
e
AgInt
no
REsp
1628463/SP, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA
TURMA, julgado em 18/05/2017, DJe 24/05/2017.
3. Agravo interno não provido.
(AgInt no AgInt no REsp 1679036/SP, Rel. Ministro Mauro
Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 26/04/2018)
Por outro lado, em que pesem as alegações
da recorrente, houve ilegalidade no julgamento no âmbito

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administrativo, no que diz respeito à responsabilidade da
apelada no contrato julgado irregular pelo Tribunal de Contas
do Estado de São Paulo.
Com efeito, a autora foi eleita e empossada
como Diretora Administrativo-Financeira e de Relações com
Investidores da SANASA em 12 de janeiro de 2009 (fls. 58/61),
sendo que o pregão n. 2008/158, considerado irregular pelo
Tribunal de Contas, foi homologado em 10 de janeiro de 2009
(fl. 32), ou seja, antes da autora assumir o referido cargo.
Assim, embora tenha aposto sua assinatura
no contrato decorrente do pregão n. 2008/158 (fl. 56), não se
pode
imputar
à
autora
a
responsabilidade
pelas
irregularidades
ocorridas
no
procedimento
licitatório,
findado antes da apelada se tornar Diretora Administrativo-
Financeira e de Relações com Investidores da sociedade de
economia mista.
A este respeito, bem andou o MM. Juiz
sentenciante ao consignar:
“Expostas tais premissas teóricas, e voltando-
se ao caso vertente, a análise das alegações e dos
documentos constantes nos autos permite concluir que a
autora logrou êxito em demonstrar a ilegalidade da
multa impugnada.
Isso porque, em primeiro lugar, as decisões
proferidas pelo Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo não indicaram qual teria sido, de fato, a sua
responsabilidade pelas irregularidades constatadas no
procedimento licitatório realizado pela SANASA (Pregão
n.o 2008/158). Ao contrário, referido órgão de controle
entendeu ser suficiente à aplicação da penalidade o
simples fato de ter ela assinado o termo do contrato
administrativo
firmado
com
a
empresa
licitante
vencedora.
Todavia, a mera assinatura do contrato não
basta, na hipótese, para a aplicação da penalidade em
cotejo, haja vista que a autora somente veio a tomar
posse no cargo de Diretora Administrativo-Financeira em
12 de janeiro de 2009 (fls. 58/61), época à qual o
objeto da licitação já havia sido adjudicado (fls.

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28/29).
Além disso, o documento de fls. 31 não indica
que ela tenha tido qualquer participação na homologação
do certame (fls. 31).
Sendo assim, à mingua de elementos de prova
capazes de indicar, ainda que indiciariamente, a
responsabilidade da autora pelas irregularidades da
licitação, inviável a sua penalização nos termos
definidos pelo TCE.”
Destarte, comprovada a ilegalidade da multa
imposta à autora, a sua anulação era medida de rigor, ficando
mantida, portanto, a procedência da ação pelos motivos acima
explicitados.
Para fins do artigo 85, § 11, do Código de
Processo Civil, majora-se a verba honorária para R$ 2.500,00.
Considera-se prequestionada toda matéria
infraconstitucional e constitucional aventada, observado que
é desnecessária a citação numérica dos dispositivos legais,
bastando que a questão tenha sido analisada.
Ante
o
exposto,
pelo
meu
voto,
nego
provimento ao recurso.
RENATO DELBIANCO
Relator