Tribunal: TJSP
Processo: 1021329-62.2018.8.26.0053
Classe: Apelação Cível / Equilíbrio Financeiro
Órgão julgador: Paulo Galizia
Órgão colegiado: 10a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-09-14
Data de publicação: 2020-09-23

Ementa:
APELAÇÃO CONTRATO ADMINISTRATIVO - PRETENSÃO AO REEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO EM DECORRÊNCIA DE SUPRESSÃO DO OBJETO CONTRATUAL (DISPOSITIVO DE RETORNO) - NÃO CABIMENTO - APLICAÇÃO DO ARTIGO 65 DA LEI No 8.666/1993 – A REVISÃO JUDICIAL DO CONTRATO ADMINISTRATIVO PRESSUPÕE A OCORRÊNCIA DE EVENTO FUTURO IMPREVISÍVEL OU, AINDA QUE PREVISÍVEL, DE CONSEQUÊNCIAS INEVITÁVEIS - HIPÓTESE

Ementa:
APELAÇÃO CONTRATO ADMINISTRATIVO - PRETENSÃO AO REEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO EM DECORRÊNCIA DE SUPRESSÃO DO OBJETO CONTRATUAL (DISPOSITIVO DE RETORNO) - NÃO CABIMENTO - APLICAÇÃO DO ARTIGO 65 DA LEI No 8.666/1993 – A REVISÃO JUDICIAL DO CONTRATO ADMINISTRATIVO PRESSUPÕE A OCORRÊNCIA DE EVENTO FUTURO IMPREVISÍVEL OU, AINDA QUE PREVISÍVEL, DE CONSEQUÊNCIAS INEVITÁVEIS - HIPÓTESE DOS AUTOS EM QUE OS EVENTOS FÁTICOS APONTADOS PELA EMPRESA-CONTRATADA NÃO CORRESPONDEM, EM QUALQUER MEDIDA, A SITUAÇÕES IMPREVISÍVEIS OU DE CONSEQUÊNCIAS INIMAGINÁVEIS - ALTERAÇÃO DO CRONOGRAMA FÍSICO-FINANCEIRO - SUPRESSÃO DE PARTE ÍNFIMA DO OBJETO JUSTIFICADA POR ASPECTOS TÉCNICOS E DE INTERESSE PÚBLICO - ÁLEA ORDINÁRIA DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS - SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA, COM OBSERVAÇÃO NO QUE TANGE AO RESSARCIMENTO DOS VALORES DISPENDIDOS PELA CONTRATADA EM RAZÃO DA EXECUÇÃO PARCIAL DO DISPOSITIVO DE RETORNO ANTES DE SEU CANCELAMENTO - RECURSO NÃO PROVIDO.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000773947
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Apelação Cível no
1021329-62.2018.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que é apelante
RENOVIAS CONCESSIONARIA S/A, são apelados ESTADO DE SÃO PAULO
e AGENCIA REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DE
TRANSPORTE DO ESTADO DE SÃO PAULO - ARTESP.
ACORDAM, em 10a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça
de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao recurso.
V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PAULO
GALIZIA (Presidente), ANTONIO CARLOS VILLEN E ANTONIO CELSO
AGUILAR CORTEZ.
São Paulo, 14 de setembro de 2020.
PAULO GALIZIA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1021329-62.2018.8.26.0053-São Paulo - Voto no 19221
2
VOTO No 19221
10a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO
APELAÇÃO No 1021329-62.2018.8.26.0053
COMARCA: SÃO PAULO 3a VARA DA FAZENDA PÚBLICA
APELANTE: RENOVIAS CONCESSIONARIA S/A
APELADO: ESTADO DE SÃO PAULO
JUIZ: LUIS MANUEL FONSECA PIRES
APELAÇÃO
CONTRATO
ADMINISTRATIVO
-
PRETENSÃO AO REEQUILÍBRIO ECONÔMICO-
FINANCEIRO DO CONTRATO EM DECORRÊNCIA
DE
SUPRESSÃO
DO
OBJETO
CONTRATUAL
(DISPOSITIVO DE RETORNO) - NÃO CABIMENTO -
APLICAÇÃO DO ARTIGO 65 DA LEI No 8.666/1993
A
REVISÃO
JUDICIAL
DO
CONTRATO
ADMINISTRATIVO PRESSUPÕE A OCORRÊNCIA
DE EVENTO FUTURO IMPREVISÍVEL OU, AINDA
QUE
PREVISÍVEL,
DE
CONSEQUÊNCIAS
INEVITÁVEIS - HIPÓTESE DOS AUTOS EM QUE
OS
EVENTOS
FÁTICOS
APONTADOS
PELA
EMPRESA-CONTRATADA NÃO CORRESPONDEM,
EM
QUALQUER
MEDIDA,
A
SITUAÇÕES
IMPREVISÍVEIS
OU
DE
CONSEQUÊNCIAS
INIMAGINÁVEIS
-
ALTERAÇÃO
DO
CRONOGRAMA
FÍSICO-FINANCEIRO
-
SUPRESSÃO DE PARTE ÍNFIMA DO OBJETO
JUSTIFICADA POR ASPECTOS TÉCNICOS E DE
INTERESSE PÚBLICO - ÁLEA ORDINÁRIA DOS
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS - SENTENÇA DE
IMPROCEDÊNCIA MANTIDA, COM OBSERVAÇÃO
NO QUE TANGE AO RESSARCIMENTO DOS
VALORES DISPENDIDOS PELA CONTRATADA EM
RAZÃO
DA
EXECUÇÃO
PARCIAL
DO
DISPOSITIVO DE RETORNO ANTES DE SEU
CANCELAMENTO - RECURSO NÃO PROVIDO.
Trata-se de recurso de apelação interposto contra a r.
sentença de fls. 923/327, cujo relatório se adota, que, no âmbito da ação
ajuizada pela Renovias Concessionária S.A. contra a Agência Reguladora
de Serviços Público Delegados de Transporte do Estado de São Paulo
(ARTESP) e contra o a Fazenda Pública, julgou improcedentes os
pedidos deduzidos na inicial, que objetivavam o reajuste do valor relativo
ao implemento de dispositivo de retorno no km 232 da rodovia SP-340,
objeto do contrato de concessão no 004/CR/2008, obra que foi iniciada

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pela concessionária, contudo, posteriormente cancelada pela agência
reguladora e excluída na 3a adequação do cronograma físico-financeiro,
gerando suposto desequilíbrio econômico-financeiro. Em razão da
sucumbência da parte Requerente, esta foi condenada ao pagamento das
custas e despesas processuais, assim como de honorários advocatícios
sucumbenciais fixados em percentual mínimo do valor da causa, a ser
apurado na execução (§3o do art. 85 do CPC).
O magistrado a quo fundamenta o decisório, em síntese,
no entendimento de que o cancelamento noticiado trata-se de revisão de
um ponto isolado, caracterizando-se como álea comum ou ordinária, que
não ensejam qualquer indenização. Destaca que o objeto da contratação
era muito mais amplo do que a parcela questionada (dispositivo de
retorno nos arredores do Município de Casa Branca), envolvendo a
administração e operação da malha viária correspondente ao lote 11 do
Programa de Concessões Rodoviárias do Estado de São Paulo. Ressalta,
outrossim, que foi realizado somente 9,5% do escopo daquele dispositivo,
concluindo pela ausência de desequilíbrio econômico-financeiro.

A concessionária apela às fls. 944/965 relatando que
a ARTESP, durante a 3a adequação do cronograma financeiro,
unilateralmente cancelou a obra de implantação do dispositivo de retorno
localizado no km 232 da SP 340, quando 9,5% da obra já haviam sido
executadas, de acordo com o cronograma da concessão, de modo que a
concessionária se viu com gastos correspondentes ao VPL de
R$23.723,00 em julho de 1997, R$ 5.368.212,00 em 2019, tanto que
requereu administrativamente o reequilíbrio econômico-financeiro do
contrato, cujo pronunciamento administrativo aguarda até hoje, tanto que
necessitou propor a presente ação, estando presente o interesse de agir.
Sustenta que não é o caso de reconhecer a prescrição da pretensão, uma
vez que existiu um primeiro pedido de reequilíbrio no ano de 2003,

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protocolo no 28.826, estando suspenso o prazo em razão unicamente da
morosidade na apreciação pela Administração Pública. Afirma que não há
dúvidas acerca do desequilíbrio econômico-financeiro gerado, com
prejuízos à Apelante, o que foi inclusive reconhecido no laudo pericial e
pela ARTESP, ressaltando a desnecessidade de que todo o escopo da
contratação tenha que ser atingido para caracterizar a alea extraordinária.
Alega que tem direito à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro,
que encontra respaldo no edital (cláusula 29.6.1) e no contrato de
concessão (cláusula 24.1), consignando que com a 3a adequação houve
a exclusão de um montante de R$ 670.946,39 (em julho de 1997)
previstos, gerando impacto significativo no contrato de concessão,
especialmente porque já havia sido iniciada a obra e incorrido em custos
correspondentes ao VLP R$ 23.723,00 em julho de 1997. Aduz que
caracterizada a imprevisibilidade do cancelamento da obra parcialmente
executada de acordo com o cronograma estabelecido pelo próprio poder
concedente, dado que era normal e esperado a conclusão da obra de
retorno, sendo certa a impossibilidade de se imputar tal ônus, não
dimensionado no contrato de concessão, à concessionária, sob pena
atentar contra os princípios da segurança jurídica e da previsibilidade.
Neste sentido salienta que, embora seja comum eventuais ajustes no que
foi previamente estabelecido, o Poder Concedente, ao realizar atos
unilaterais e não previstos no contrato de concessão deve ao menos
cumprir com o dever de garantir o reequilíbrio econômico-financeiro,
mediante o devido ressarcimento, para que não sejam causados
prejuízos econômicos indevidos à Renovias, bem como enriquecimento
sem causa por parte do Poder Concedente. Por fim, argumenta o
descabimento de eventual compensação com relação a créditos que a
Apelada diz ter direito a receber e que decorrem de desequilíbrios
favoráveis ao Poder Público, ressaltando que em nenhum momento
foram comprovados os supostos valores devidos. Assim, pede o
conhecimento e provimento do recurso, a fim de reformar a r. sentença,

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de modo a reconhecer o direito ao reequilíbrio econômico-financeiro,
condenando a Apelada a restabelecer o equilíbrio no montante
correspondente ao VPL de R$ 23.723,00 em julho de 1997.
Apresentadas contrarrazões às fls. 981/999.
É O RELATÓRIO
A controvérsia cinge-se à verificação, no caso, de
eventual direito da empresa Apelante à recomposição do equilíbrio
econômico-financeiro do contrato celebrado entre as partes (contrato de
concessão no 004/CR/2008), ante a exclusão unilateral pela agência
reguladora, do implemento de dispositivo de retorno no km 232 da
rodovia SP-340, nos arredores do Município de Casa Branca, na 3a
adequação do cronograma físico-financeiro, incluída no contrato de
concessão mediante assinatura de Termo Aditivo Modificativo no 03.
De início, consigna-se o acerto do magistrado a quo em
afastar as teses preliminares, reafirmadas em contrarrazões, visto que
não há que se falar em falta de interesse de agir, dado que a instauração
de processo administrativo objetivando o restabelecimento do equilíbrio
econômico-financeiro não impede a Apelante de trazer a questão ao
Judiciário, especialmente no caso em apreço, em que é notória a
morosidade da Administração em promover a solução do impasse que
perdura há pelo menos 6 anos.
Igualmente, não é o caso de se reconhecer a prescrição
da pretensão formulada pela Apelante, uma vez que a empresa
contratada solicitou administrativamente o reequilíbrio do contrato em
12/05/2003 (protocolo no 28.826), sendo o cancelamento da obra da qual
se origina o direito de ressarcimento em 8 de dezembro de 2002, antes
do decurso do lapso quinquenal, sendo que, até o momento, a Apelada

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não apresentou solução ao pedido administrativo efetivado.
No
mérito,
a
Apelante
sustenta,
em
síntese,
a
imprevisibilidade do cancelamento de parte do objeto contratado, gerando
impacto significativo no contrato de concessão.
Cumpre observar que o dispositivo de retorno no km 232
da SP-340 era parte integrante do cronograma de investimentos da
Renovias, “item 02.04.05.10”, correspondente a R$ 670.950,00 (data-
base julho de 1997) e foi excluído na 3a adequação do mesmo, em
08/12/2002, quando a Renovias já havia executado parcela desta obra (4
dos 6 tubulties, alguns itens de drenagem e toda desapropriação
necessária),
correspondente
à
9,5%
da
obra
e
em
gastos
correspondentes ao valor de R$ 23.723,00, na data-base de julho de
1997.
Contudo, a supressão efetivada pela ARTESP encontra
respaldo no disposto no art. 65 da Lei no 8.666/93:
“Art. 65 - Os contratos regidos por esta Lei poderão
ser alterados, com as devidas justificativas, nos
seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administração:
a) quando houver modificação do projeto ou das
especificações, para melhor adequação técnica aos
seus objetivos;
b) quando necessária a modificação do valor
contratual
em
decorrência
de
acréscimo
ou
diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites
permitidos por esta Lei
§ 1o - O contratado fica obrigado a aceitar, nas
mesmas condições contratuais, os acréscimos ou
supressões que se fizerem nas obras, serviços ou
compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor
inicial atualizado do contrato, e, no caso particular
de reforma de edifício ou de equipamento, até o
limite de 50% (cinqüenta por cento) para os seus
acréscimos”
O dispositivo de retorno mostrou-se passível de

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cancelamento, dada a proximidade com os dispositivos adjacentes, no km
228+145 e o dispositivo de acesso à Casa Branca, no km 236+183,
sendo constatado o baixo movimento de veículos que podem ser
deslocados, sem qualquer problema, para os dispositivos próximos,
estando, a supressão parcial do objeto notoriamente justificado
tecnicamente e à luz da supremacia do interesse público.
Não se trata, outrossim, de hipótese de revisão do
contrato administrativo para reequilíbrio econômico-financeiro, dado que
Para CAIO MÁRIO DA SILVA PEREIRA ("Instituições de Direito Civil" ,
vol. III, 5a ed., no 216, p. 141, Forense, Rio de Janeiro):
"Para que se possa, sob fundamento na teoria da
imprevisão, atingir o contrato, é necessário ocorram
requisitos de apuração certa: a) vigência de um
contrato de execução diferida ou sucessiva; b)
alteração
radical
das
condições
econômicas
objetivas no momento da execução, em confronto
com
o
ambiente objetivo da celebração; c)
onerosidade excessiva para um dos contratantes e
benefício
exagerado
para
o
outro;
d)
imprevisibilidade daquela modificação".
Ora, o instrumento contratual celebrado possibilita revisão
da
equação
econômico-financeira
do
contrato
somente
quando
verificados os dois pressupostos cumulativos, a saber (i) superveniente e
anormal alteração das circunstâncias fáticas que serviram de base de
validade para a conclusão da avença e (ii) a peculiaridade dessa
mudança anômala ser de cariz inesperado, sob a perspectiva das justas
expectativas das partes (boa-fé objetiva), que não ficou demonstrado na
hipótese.
Com efeito, a despeito dos argumentos da Apelante, não
há como se compreender a supressão do dispositivo de retorno, como
álea
extraordinária
e
superveniente
causadora
de
desequilíbrio

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econômico-financeiro (artigo 65, II, “d”, da Lei no 8.666/93), sendo, desta
forma, caracterizada como álea ordinária ou comum do contrato, tal qual
consignado pelo magistrado a quo.
“O cancelamento noticiado qualifica-se, no contexto
fático específico desta causa, como álea ordinária
(ou comum) do contrato administrativo. Como afirma
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, áleas comuns,
ordinárias, não ensejam qualquer indenização
porque
não
se
confundem
com
situações
excepcionais, as áleas extraordinárias. Assevera a
lição, que se refere aos concessionários de serviço
público,
estende-se
a
qualquer
contrato
administrativo:
A maneira de conciliar essas duas ideias é pela
consideração de que as áleas ordinárias correm por
conta do concessionário e não autorizam a
recomposição do equilíbrio econômico-financeiro; as
flutuações no lucro, para mais ou para menos, não
autorizam a revisão das cláusulas financeiras, já que
se inserem na ideia de que a execução do serviço
se faz por conta e risco do concessionário (art. 2o, II,
da Lei no 8.987). As áleas extraordinárias, por serem
imprevisíveis e não imputáveis ao concessionário,
correm por conta do poder concedente, autorizando
a
revisão
das
cláusulas
financeiras
para
recomposição
do
equilíbrio
rompido.
Essa
recomposição se faz, basicamente, pela aplicação
das teorias do fato do príncipe, do fato da
Administração e da imprevisão (...) Diversa é a
situação da álea extraordinárias, que corresponde a
um risco imprevisível, inevitável e não imputável ao
contratado. Abrange a chamada álea econômica
(que dá margem à teoria da imprevisão) e as
chamadas áleas administrativas (que abrangem o
poder de alteração unilateral do contrato, a teoria do
fato do príncipe e a teoria do fato da administração)”
Cumpre ressaltar que a supressão de objeto efetivada, de
um dispositivo de retorno, se deu sobre parcela ínfima do objeto
contratado, apurado em 9,5% da obra, na medida em que o contrato

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administrativo envolvia a exploração, ampliação e operação da malha
viária correspondente ao lote 11 do Programa de Concessões
Rodoviárias do Estado de São Paulo, abrangendo as rodovias SP-215
(Vargem Grande do Sul/Casa Branca), SP-340 (Campinas/Mococa /divisa
MG), SP-342 (São João da Boa Vista/divisa MG), SP-344 (Aguaí/Vargem
Grande do Sul) e SP-350 (Casa Branca/São J. Do Rio Pardo), totalizando
345,6 quilômetros de extensão.
Neste aspecto, importa evidenciar que, da leitura conjunta
das cláusulas “29.6” (“As PARTES terão direito à recomposição do
equilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO quando este for afetado
nos casos enumerados nos sub-itens a seguir”) e 29.6.1” (“Modificação
unilateral, imposta pelo CONTRATANTE ou pelo PODER CONCEDENTE,
nas condições do CONTRATO desde que, como resultado direto dessa
modificação, verifique-se para a CONCESSIONÁRIA uma significativa
alteração dos custos ou da receita, para mais ou para menos”) do Edital
no 10/CIC/97 (fls. 48), também reproduzidos na cláusula 24.1 do contrato
de concessão (fls. 304), infere-se a necessidade de que a modificação
unilateral do contrato imposta pela Contratante implique em significativa
alteração dos custos para que enseje o direito à recomposição do
equilíbrio econômico-financeiro, o que não ocorre no caso de
cancelamento do dispositivo de retorno no km 232 da rodovia SP-340.
De sorte a corroborar com o entendimento de que a
revisão de um ponto isolado dentro de uma expressiva dimensão de
gestão de diversas rodovias não se qualifica como algo extraordinário a
ensejar o reequilíbrio da equação econômico-financeira.
Oportuno, ainda, consignar que as conclusões do perito
judicial no sentido de que configurado o desequilíbrio contratual não
devem ser acolhidas, dado que tal análise desborda o âmbito de atuação

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do expert engenheiro civil, tecendo considerações restritas à análise
jurídica do evento.
Neste cenário, outra conclusão não há senão a de que
não há direito à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro.
Mantida a condenação às verbas de sucumbência,
inclusive honorários advocatícios, fixado em percentual mínimo do valor
da condenação, a ser apurado em liquidação do julgado, nos termos do
inc. II do §4o do art. 85 do CPC/2015.

Diante do exposto, pelo meu voto, NEGO PROVIMENTO
ao recurso.
PAULO GALIZIA
Relator