Tribunal: TJSP
Processo: 0000002-89.2013.8.26.0397
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Vera Angrisani
Órgão colegiado: 2a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-08-27
Data de publicação: 2020-08-31

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Contratação de médicos para cumprimento de jornada de trabalho de 40 horas semanais na unidade de ESF da Prefeitura de Nuporanga. Alegação ministerial de que os profissionais de saúde não cumpriam a jornada de trabalho, bem assim o TAC firmado entre o Ministério Público e o ex-alcaide que se comprometeu a fiscalizar o cumprimento da carga horária.

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Contratação de médicos para cumprimento de jornada de trabalho de 40 horas semanais na unidade de ESF da Prefeitura de Nuporanga. Alegação ministerial de que os profissionais de saúde não cumpriam a jornada de trabalho, bem assim o TAC firmado entre o Ministério Público e o ex-alcaide que se comprometeu a fiscalizar o cumprimento da carga horária. Descumprimento da jornada de trabalho não comprovada. Depoimentos de munícipes que atestam que os médicos atendiam tanto na unidade municipal como em residência. Ausência de má-fé ou de dolo específico. Conduta patenteada que não caracteriza ato ímprobo ou desonesto. Sentença de improcedência mantida. Recurso conhecido e não provido.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000698775
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Apelação
Cível no 0000002-89.2013.8.26.0397, da Comarca de Nuporanga,
em que é apelante MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO
PAULO, são apelados MARCOS COLOMBINI, ARISTIDES SILVA GOES
(E OUTROS(AS)), SANDRO LUCIANO RODRIGUES e JORGE LUIS
SILVA PANICIO.
ACORDAM, em 2a Câmara de Direito Público do Tribunal
de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram
provimento ao recurso. V. U.", de conformidade com o voto do
Relator, que integra este acórdão.
O
julgamento
teve
a
participação
dos
Exmo.
Desembargadores CLAUDIO AUGUSTO PEDRASSI (Presidente sem
voto), RENATO DELBIANCO E LUCIANA BRESCIANI.
São Paulo, 27 de agosto de 2020.
VERA ANGRISANI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível n.o 0000002-89.2013.8.26.0397 – Nuporanga 35330 va
VOTO No 35330
APELAÇÃO No 0000002-89.2013.8.26.0397
COMARCA: NUPORANGA
APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
APELADOS: MARCOS COLOMBINI E OUTROS
MM. JUIZ: DR. IURI SVERZUT BELLESINI
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. Contratação de médicos para
cumprimento de jornada de trabalho de 40 horas
semanais na unidade de ESF da Prefeitura de
Nuporanga.
Alegação
ministerial
de
que
os
profissionais de saúde não cumpriam a jornada de
trabalho, bem assim o TAC firmado entre o
Ministério
Público
e
o
ex-alcaide
que
se
comprometeu a fiscalizar o cumprimento da carga
horária. Descumprimento da jornada de trabalho
não comprovada. Depoimentos de munícipes que
atestam que os médicos atendiam tanto na unidade
municipal como em residência. Ausência de má-fé
ou de dolo específico. Conduta patenteada que não
caracteriza ato ímprobo ou desonesto. Sentença de
improcedência mantida. Recurso conhecido e não
provido.
I - Trata-se de ação civil pública movida pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO em face de
ARISTIDES DA SILVA GÓES, SANDRO LUCIANO RODRIGUES,
MARCOS COLOMBINI e JORGE LUIZ SILVA PANÍCIO atribuindo-
lhes a prática de atos de improbidade administrativa, conforme
artigos 9o, 10 e 11, da LIA, postulando a aplicação das penalidades
previstas no artigo 12, inciso I, da mesma Lei e, subsidiariamente,
aquelas previstas nos incisos II e III, da mesma norma legal.
A r. sentença de fls. 2096/2100 julgou
improcedente os pedidos, nos termos do artigo 487, I, do Código de

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Processo Civil.
Apela o Ministério Público batendo-se pela
procedência da ação, sustentando a existência de enriquecimento
ilícito e de lesão ao erário (fls. 2105/2116)
Recurso
tempestivo,
resposta
às
fls.
2122/2132 e 2133/2153. A douta Procuradoria Geral de Justiça
manifestou-se às fls. 2160/2162 pelo não provimento do apelo. Há
oposição ao julgamento virtual.
É o relatório.
II Bem examinados os autos, trata-se de
ação civil pública de impropriedade administrativa ajuizada contra
Aristides da Silva Goes, Sandro Luciano Rodrigues, Marcos Colombini
e Jorge Luiz Silva Panício, o primeiro, na condição de Prefeito
Municipal, o segundo, na condição de Secretário de Saúde e os dois
últimos na condição de contratados por meio de concurso público,
para exercerem as funções de médicos na unidade de ESF, com carga
horária legal de 40 horas semanais. Alega o autor que os médicos
não estariam cumprindo tal jornada e por isso se realizou um TAC,
em 2010, onde o ex-Prefeito se comprometeu a fiscalizar o
cumprimento da carga horária legal de trabalho, contudo, segundo a
exordial, ficou evidenciado que os termos do ajuste não estavam
sendo cumpridos. Aduz que os profissionais mesmo cientes da
ilegalidade permaneceram não cumprindo as jornadas, recebendo
integralmente seus vencimentos pelo que entende restar evidente

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prejuízo à prestação dos serviços públicos de saúde e ao erário.
Sabe-se que o instrumento do TAC firmado
entre o MP e o ex-Prefeito réu constitui título executivo extrajudicial
que permite, se não cumpridas as respectivas cláusulas, o
ajuizamento de execução forçada de obrigação de fazer, de não
fazer, ou coisa do gênero. Aqui, as cláusulas do TAC assumem
contorno de autêntica obrigação contratual. É no processo de
execução com embargos que se deve examinar os motivos do
alegado
descumprimento
da
obrigação,
bem
assim
eventual
inexequibilidade de cláusulas.
Com relativa frequência, e no desempenho de
sua elevada atuação institucional, o órgão do MP tem se utilizado do
Termo de Ajuste de Conduta como instrumento de apoio preventivo
e/ou repressivo para cumprimento da lei e da Constituição.
Entrementes, nem todo descumprimento de
disposição legal ou contratual deve ser alçado à condição de ato de
improbidade administrativa. Vale dizer, não é qualquer ação (ou
omissão) com aparência de ilegalidade ou de inadimplemento
contratual, imputável a agente político ou servidor público, que pode
ser classificada como ato de improbidade administrativa.
O conjunto probatório permite concluir que os
réus não praticaram ato de improbidade administrativa.
Assente nos autos que os médicos faziam

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parte do Programa Estratégia Saúde da Família- ESF que atendia a
população tanto em ambulatórios, na unidade de saúde do programa,
como
também
por
atendimento
domiciliar
ou
em
espaços
comunitários. Os médicos realizavam atendimento ambulatorial, na
parte da manhã, e visitas no período da tarde, flexibilizando os
horários. Ainda, os administradores públicos réus exigiam o
cumprimento da carga horária e praticavam atos fiscalizatórios, nos
termos do acordo firmado com o ministério público.
Os depoimentos constantes dão conta de que
usuários da rede pública de saúde municipal foram atendidos pelos
médicos tanto na Unidade Municipal como em atendimento domiciliar,
também que havia o cumprimento da jornada- fls. 1737/1742,
1746/1748, 1819/1834.
Deste modo, não se flagra conduta desonesta
ou de má-fé dos médicos réus.
De outra ponta, não era a obrigação do
Prefeito Municipal ou do Diretor do Departamento de Saúde
fiscalizarem a todo momento o cumprimento da jornada dos médicos,
quer nas unidades de atendimento quer nas casas dos munícipes. Em
especial, há que se atentar para a dificuldade de controle do ponto
quando os atendimentos prestados eram domiciliares. No mesmo
sentido, constataram os auditores do TCE-SP- fls. 1871/1875 quando
do julgamento regular do controle da jornada de trabalho referente
ao exercício de 2011, também assinalaram que o “relato de fiscalização
de fls.07 atesta a integridade dos registros formais do cumprimento da jornada,

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ressaltando inclusive a efetivação de desconto na remuneração dos servidores
correspondentes às faltas injustificadamente havidas. Esta é a informação que
consta de forma concreta nestes autos, ou seja, o controle da jornada foi
procedido de forma regular pela municipalidade.” - fls. 1873.
Consigne-se
que,
não está demonstrado
qualquer óbice ao cumprimento da jornada de trabalho na forma pré-
estabelecida pela Administração Municipal.
Portanto, não há que se falar em dolo dos
servidores ou propósito manifesto de “burlar” o sistema de registro
de ponto, não se flagrando desonestidade a caracterizar ato ímprobo
violador dos princípios da Administração Pública.
O controle do horário de trabalho é de
responsabilidade do empregador ou do superior hierárquico. Havendo
a concessão de alguma flexibilidade em atenção à situação peculiar
do profissional da medicina, que normalmente presta atendimento
em vários lugares distintos, e, desde que cumprida a jornada de
trabalho ajustada, não se pode considerar desonesta a conduta
reiterada para efeito de incidência das pesadas sanções preconizadas
pela Lei no 8.429/1992.
Nesse panorama, não se flagra má-fé ou
desonestidade
capaz
de
caracterizar
o
ato
de
improbidade
administrativa.
Reitere-se que a má-fé é premissa do ato

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ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade
quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da
Administração Pública coadjuvados pela má intenção do agente
público. Ilegalidade não é sinônimo de improbidade e a prática de ato
funcional ilegal, por si só, não configura ato de improbidade
administrativa. Para tipificá-lo como tal, é necessário que ele tenha
origem em comportamento desonesto, denotativo de má-fé, de falta
de probidade do agente público (Marino Pazzaglini Filho, Lei de
Improbidade Administrativa Comentada, 3a edição).
À evidência que o autor não se desincumbiu
do ônus processual de comprovar a ocorrência de comportamento
denotativo
de
desonestidade,
de
dano
ao
erário
e/ou
de
enriquecimento ilícito por parte dos médicos e dos administradores
públicos, visto que o conjunto probatório demonstra que o
atendimento médico era prestado aos munícipes pacientes e
observou a forma acordada com os gestores, que concederam
liberdade para que desempenhassem suas atividades em localidades
diversas de forma flexível.
“In casu”, a prova dos autos não evidencia o
dolo específico necessário para a configuração dos atos de
improbidade previstos nos arts. 9o e 11 da LIA.
Nessa feita, na linha do que concluiu o juízo
singular, não vejo caracterizado ato de improbidade administrativa
imputável aos demandados, porquanto ausente na conduta adotada o
dolo específico de violar os princípios que regem a Administração

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Pública.
A
mera
ilegalidade
ou
irregularidade
administrativa não se confunde com ato ímprobo ou tisnado de
desonestidade.
À responsabilização do agente público (lato
sensu) em ação de improbidade administrativa em que se discute a
prática de atos que importem vantagem patrimonial indevida (art.
9o) ou lesão aos princípios vetores da administração pública (art. 11),
é imprescindível a demonstração do dolo específico na conduta
adotada, ou seja, a vontade deliberada de violar os princípios
norteadores da Administração Pública, a saber, os princípios da
honestidade, impessoalidade, moralidade administrativa e lealdade às
instituições, com vistas à obtenção de proveito pessoal indevido.
Por tudo, estimo não demonstrado o dolo
específico na conduta imputada aos réus, ausente prova de que
violaram o princípio da moralidade administrativa. Outrossim, não há
falar em dano ao erário, tampouco se cogita, na espécie, de
enriquecimento ilícito ao arrepio da lei.
Por derradeiro, considera-se prequestionada
toda matéria infraconstitucional e constitucional, observando-se que é
pacífico no Superior Tribunal de Justiça que, tratando-se de
prequestionamento,
é
desnecessária
a
citação
numérica
dos
dispositivos legais, bastando que a questão posta tenha sido decidida.

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E mais, os embargos de declaração, mesmo para fins de
prequestionamento, só são admissíveis se a decisão embargada
estiver eivada de algum dos vícios que ensejariam a oposição dessa
espécie recursal (EDROMS 18205 / SP, Ministro FELIX FISCHER, DJ
08.05.2006 p. 240).
Isto
posto,
conhece-se
e
nega-se
provimento ao recurso ministerial. Sem honorários recursais.
VERA ANGRISANI
Relatora