Tribunal: TJSP
Processo: 1001281-72.2018.8.26.0218
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Osvaldo de Oliveira
Órgão colegiado: 12a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-08-05
Data de publicação: 2020-08-14

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE RUBIÁCEA. LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO DIRETA. FROTA MUNICIPAL. PEÇAS E SERVIÇOS MECÂNICOS.
1. Recurso do requerido Edmilson (ex-prefeito). Aquisição de peças automotivas e serviços mecânicos, sem o devido procedimento licitatório ou qualquer formalidade, durante a gestão do então prefeito de Rubiácea, no período de 2013 a 2016. Violação aos

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE RUBIÁCEA. LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO DIRETA. FROTA MUNICIPAL. PEÇAS E SERVIÇOS MECÂNICOS.
1. Recurso do requerido Edmilson (ex-prefeito). Aquisição de peças automotivas e serviços mecânicos, sem o devido procedimento licitatório ou qualquer formalidade, durante a gestão do então prefeito de Rubiácea, no período de 2013 a 2016. Violação aos princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa. Conduta do ex-prefeito que se amolda ao disposto no art. 10, caput e incisos VIII e IX e art. 11, caput e incisos I e II, da Lei no 8.429/92. Sanções. Aplicação cumulativa das penalidades previstas no art. 12, II e III, da Lei 8.429/92: ressarcimento ao erário do valor pago a maior pela Municipalidade, multa civil em montante idêntico ao dano, suspensão dos direitos políticos por 5 anos e perda da função pública. Inadequação. Necessária a observância dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. Ausência de indício de qualquer locupletamento ilícito por parte do agente público. Serviços efetivamente prestados. Situação fática em que a imposição das penalidades de suspensão dos direitos políticos e perda da função pública se mostram excessivas, devendo ser afastadas, mantendo-se as demais sanções.
2. Recurso da empresa contratada e sócios. As condutas dos acionados reputadas ilegais pelo autor não se mostraram eivadas de desonestidade, abuso, fraude ou má-fé passível de punição, notadamente por não se entrever a presença de dolo. Ausência de qualquer indício de conluio entre os acionados. Improcedência da demanda em relação à empresa Pellegrini Automecânica Ltda - ME e seus sócios.
3. Reforma parcial da sentença.
4. Recurso do requerido Edmilson provido em parte e recurso dos demais requeridos integralmente provido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000627464
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1001281-72.2018.8.26.0218, da Comarca de Guararapes, em que são apelantes
EDMILSON BARALDI, PELEGRINI AUTOMECÂNICA LTDA-ME, FRANCISCA APARECIDA
PELEGRINI, OTAVIO PELEGRINI e ALEXANDRE FERREIRA PELEGRINI, são apelados
PREFEITURA MUNICIPAL DE RUBIACEA e MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO
PAULO.
ACORDAM, em 12a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Em julgamento estendido, por maioria de
votos, deram parcial provimento ao recurso do requerido Edmilson e deram
provimento
ao
recurso
dos
demais
requeridos,
parcialmente
vencido
o
Desembargador J. M. Ribeiro de Paula, que declara.", de conformidade com o voto do
Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores EDSON
FERREIRA (Presidente), J. M. RIBEIRO DE PAULA, SOUZA MEIRELLES E SOUZA NERY.
São Paulo, 5 de agosto de 2020
OSVALDO DE OLIVEIRA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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VOTO No 30.306
COMARCA: GUARARAPES
APELAÇÃO CÍVEL No 1001281-72.2018.8.26.0218
APELANTES: EDMILSON BARALDI E OUTROS
APELADOS: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO E OUTRO
Juíza de 1a instância: Silvia Camila Calil Mendonça
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
MUNICÍPIO DE RUBIÁCEA. LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO DIRETA.
FROTA MUNICIPAL. PEÇAS E SERVIÇOS MECÂNICOS.
1. Recurso do requerido Edmilson (ex-prefeito). Aquisição de
peças automotivas e serviços mecânicos, sem o devido
procedimento licitatório ou qualquer formalidade, durante a
gestão do então prefeito de Rubiácea, no período de 2013 a
2016. Violação aos princípios da legalidade, impessoalidade e
moralidade administrativa. Conduta do ex-prefeito que se
amolda ao disposto no art. 10, caput e incisos VIII e IX e art.
11, caput e incisos I e II, da Lei no 8.429/92. Sanções. Aplicação
cumulativa das penalidades previstas no art. 12, II e III, da Lei
8.429/92: ressarcimento ao erário do valor pago a maior pela
Municipalidade, multa civil em montante idêntico ao dano,
suspensão dos direitos políticos por 5 anos e perda da função
pública. Inadequação. Necessária a observância dos princípios
da razoabilidade e proporcionalidade. Ausência de indício de
qualquer locupletamento ilícito por parte do agente público.
Serviços efetivamente prestados. Situação fática em que a
imposição das penalidades de suspensão dos direitos políticos
e perda da função pública se mostram excessivas, devendo ser
afastadas, mantendo-se as demais sanções.
2. Recurso da empresa contratada e sócios. As condutas dos
acionados reputadas ilegais pelo autor não se mostraram
eivadas de desonestidade, abuso, fraude ou má-fé passível de
punição, notadamente por não se entrever a presença de dolo.
Ausência de qualquer indício de conluio entre os acionados.
Improcedência da demanda em relação à empresa Pellegrini
Automecânica Ltda - ME e seus sócios.
3. Reforma parcial da sentença.
4. Recurso do requerido Edmilson provido em parte e recurso

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dos demais requeridos integralmente provido.
Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público
do Estado de São Paulo em face de Edmilson Baraldi (ex-Prefeito
Municipal de Rubiácea), Pelegrini Automecânica Ltda - ME e seus sócios
Francisca Aparecida Pelegrini, Otávio Pelegrini e Alexandre Ferreira
Pelegrini, visando o reconhecimento da prática de ato de improbidade
administrativa, prevista no artigo 10, caput e incisos VIII e IV e artigo 11,
caput, incisos I e II , ambos da Lei Federal no 8.429/92, com aplicação das
sanções previstas no artigo 12, incisos II e III, do mesmo diploma legal, sob
o fundamento de que o primeiro réu realizou contratação direta da
empresa requerida, para aquisição de peças automotivas e serviços, sem
o devido procedimento licitatório
A r. sentença julgou procedente a ação para: (1) condenar
EDMILSON BARALDI, pela prática de ato de improbidade administrativa,
nas penalidades previstas no artigo 12, incisos II e III da Lei Federal no
8.429/92, (a) a ressarcir o erário público, de forma solidária, no valor
correspondente ao montante pago a maior pela Municipalidade de
Rubiácea em favor da Pelegrini Automecânica Ltda - ME, a ser apurado em
liquidação de sentença, acrescido de juros de 1% (um por cento) ao mês, a
partir da citação, e correção monetária pela Tabela Prática, desde cada
contratação; (b) a arcar com o pagamento de multa civil em valor idêntico

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ao dano experimentado pelo Município, corrigido monetariamente
segundo a Tabela Prática do TJSP e juros de mora de 1% (um por cento) ao
mês, contados da data de publicação da sentença; (c) suspensão dos
direitos políticos no patamar intermediário de 05 (cinco) anos; e, por fim,
(d) perda da função pública; e (2) condenar PELEGRINI AUTOMECÂNICA
LTDA - ME, FRANCISCA APARECIDA PELEGRINI, OTÁVIO PELEGRINI e
ALEXANDRE
PELEGRINI,
pela
prática
de
ato
de
improbidade
administrativa nas penalidades previstas no artigo 12, incisos II e III da Lei
Federal no 8.429/92, (a) a ressarcir o erário público, de forma solidária, no
valor correspondente ao montante pago a maior pela Municipalidade de
Rubiácea em favor da Pelegrini Automecânica Ltda - ME, a ser apurado em
liquidação de sentença, acrescido de juros de 1% (um por cento) ao mês,
desde a citação, e correção monetária pela Tabela Prática, a contar da
cada contratação; (b) condenar, cada um dos corréus, a arcar com o
pagamento de multa civil em valor idêntico ao dano, corrigidos
monetariamente segundo a Tabela Prática do TJSP e juros de mora de 1%
(um por cento) ao mês, a partir da data de publicação da sentença; e (c)
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de
03 (três) anos (art. 12, III, da Lei 8.429/92). Carreou ainda aos requeridos o
pagamento das custas e despesas processuais, de forma solidária. Não
houve condenação em honorários advocatícios, por ser autor o Ministério
Público (fls. 3049/3063).

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Os embargos de declaração opostos pelo requerido Edmilson
(fls. 3066/3068) foram rejeitados (fls. 3066/3068).
Inconformados, os requeridos apelaram.
Edmilson Baraldi sustenta, em síntese, que não restou
demonstrado nos autos a existência de qualquer irregularidade no
fornecimento das peças e serviços, visto que as contratações foram
realizadas ao longo do tempo, à medida que os carros oficiais
apresentavam defeito, de modo que o montante individual não ensejava a
abertura de procedimento licitatório. Também não houve qualquer
conluio com o dono da oficina e o fato de ambos se conhecerem não pode
ser considerado como prova de ilicitude, já que se trata de uma cidade
pequena, com cerca 2.000 habitantes, onde a maioria se conhece. Quanto
ao suposto pagamento de valor superior ao de mercado, aduz que foram
adquiridas peças originais, necessárias para a correta manutenção dos
veículos oficiais, todos novos, cujo preço realmente é maior do que o do
mercado paralelo. Alega que não houve dano ao Município, já que os
serviços foram efetivamente realizados e as peças entregues, bem como
todas as contratações observaram a legislação vigente. Aduz ainda que,
ante a inexistência de dolo ou má-fé, não há se falar em ressarcimento de
eventual prejuízo e tampouco em subsunção da conduta ao disposto no
artigo 10, incisos I, X e XII, da Lei no 8.429/92. Defende ainda que o autor
não conseguiu comprovar a prática de qualquer ato ímprobo, de sorte que

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a r. sentença deve ser reformada, para julgar improcedente a ação.
Subsidiariamente, requer seja expurgada (ou reduzida) da condenação a
multa civil, de mais de R$ 60.000,00 (sessenta mil reais), visto que sua
renda mensal como funcionário público é de pouco mais de dois mil e
quinhentos reais, bem como afastada a pena da perda da função pública,
eis que já possui 56 anos de idade e não possui outro meio de
sobrevivência (fls. 3073/3097).
Os requeridos Pelegrini Automecânica, Francisca, Otávio e
Alexandre, por sua vez, sustentam a inocorrência de ato de improbidade,
uma vez que os serviços foram regularmente prestados, que não houve
má-fé e ausência de dano ao erário, pugnando pela reforma do julgado
(fls. 3100/3117).
O Ministério Público apresentou resposta (fls. 3121/3164).
A D. Procuradoria Geral de Justiça ofereceu parecer pelo não
provimento dos recursos (fls. 3184/3195).
Houve oposição ao julgamento virtual (fls. 3171 e 3178).
É o relatório.
Trata-se de ação civil pública por atos de improbidade
administrativa ajuizada pelo Ministério Público, alegando irregularidades
cometidas pelos demandados na contratação de serviços mecânicos e
compra de peças automotivas para a frota municipal.

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Narra o autor que, durante os anos de 2013 a 2016, o
Município de Rubiácea, por intermédio do então prefeito Edmilson
Baraldi, contratou a empresa Pelegrini Automecânica Ltda - ME, de
propriedade de Francisca Aparecida Pelegrini, Otávio Pelegrini e
Alexandre Ferreira Pelegrini, para a prestações de serviços mecânicos e
fornecimento de peças automotivas, em valores superfaturados, de
maneira absolutamente informal, sem a observância de qualquer
formalidade
administrativa
(procedimento
licitatório,
dispensa/inexigibilidade de licitação ou pesquisa de preços), despendendo
o montante de R$ 637.247,17 (seiscentos e trinta e sete mil, duzentos e
quarenta e sete reais e dezessete centavos). A análise comparativa
realizada entre o valor das peças que foram vendidas à Municipalidade
com seu valor de mercado apontou uma diferença estimativa de R$
60.014,53 (sessenta mil quatorze reais e cinquenta e três centavos).
Informa
que
foi
instaurado
o
Inquérito
Civil
no
14.0274.0000312/2014,
desmembrado
para
o
IC
no
14.0274.0000322/2016-1 (fls. 38/2697), no qual restou apurado que os
atos praticados pelos réus caracterizam improbidade administrativa, nos
moldes previstos no artigo 37, § 4o, da Constituição Federal e artigo 10,
caput e incisos VIII e IX e artigo 11, caput e incisos I e II, da Lei no
8.429/92, pugnando pela aplicação aos requeridos das sanções previstas
no artigo 12, incisos II e III, do mesmo diploma legal.
Os requeridos não negam as contratações e tampouco se

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insurgem quanto aos valores pagos, de modo que tais fatos são
incontroversos. Em sua defesa, alegam que não houve ilegalidade, má-fé e
prejuízo ao erário.
Como é cediço, o agente público está obrigado a observar o
conjunto de normas que norteia a administração pública, sobretudo os
princípios gerais de direito, que constituem a base de todo ordenamento
jurídico.
A Lei no 8.429, de 02 de junho de 1992, concentra, em seu
artigo 4o, os princípios que devem reger a conduta do agente:
“Art. 4o - Os agentes públicos, de qualquer nível ou hierarquia, são
obrigados a velar pela estrita observância dos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade e publicidade no trato de assuntos que lhe
são afetos.”
A própria Constituição Federal já havia imposto à
administração pública os mesmos princípios, prevendo a imposição de
sanções para atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4o).
A Lei no 8.429/92, por sua vez, em complemento ao § 4o do
artigo 37 da Carta Magna, disciplina os mecanismos de combate à
improbidade administrativa, classificando os atos de improbidade em três
modalidades distintas: atos que importam em enriquecimento ilícito (art.
9o), atos que causem dano ao erário (art. 10) e atos que violam os
princípios gerais da Administração Pública (art. 11), cominando-lhes

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sanções políticas, civis e administrativas (art. 12).
Portanto, a Lei Maior e a legislação infraconstitucional são
intransigentes em relação à absoluta imprescindibilidade do servidor
público servir à Administração com honestidade e sempre no intuito de
realizar o interesse público, sem aproveitar os poderes ou facilidades
decorrentes do cargo que ocupa em proveito pessoal ou de outrem.
A licitação, por sua vez, tem como fundamento assegurar a
observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a
proposta mais vantajosa para a Administração, devendo ser processada e
julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade,
da impessoalidade, da oralidade, da igualdade, da publicidade, da
probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do
julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos (Lei no 8.666/93).
Esta é a matéria sub judice.
Na espécie, depreende-se dos autos que o requerido
Edmilson Baraldi, nos anos de 2013 a 2016, durante seu mandado de
Prefeito do Município de Rubiácea, adquiriu peças automotivas e serviços
da empresa Pelegrini Automecânica sem a observância de qualquer
formalidade
administrativa
(procedimento
licitatório,
dispensa/inexigibilidade de licitação ou pesquisa de preços), despendendo
o montante de R$ 637.247,17 (seiscentos e trinta e sete mil, duzentos e

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quarenta e sete reais e dezessete centavos), sendo: (a) R$ 198.726,53, no
exercício de 2013; (b) R$ 197.057,79, no exercício de 2014; (c) R$
147.867,90, no exercício de 2015; e (d) R$ 93.594,95, no exercício de
2016.
Observa-se que os valores gastos superaram em muito o
limite previsto no artigo 24, inciso II c.c. artigo 23, inciso II, alínea 'a',
ambos da Lei no 8.666/93, que prevêem a dispensa de licitação em caso
de contratação no valor de até R$ 8.000,00 (oito mil reais).
Nesse aspecto, impende consignar que a dispensa ou
inexigibilidade de licitação não significa ausência de qualquer formalidade,
sendo indispensável, na contratação direta, que se observe o princípio da
estrita legalidade, bem como o da transparência nos gastos públicos.
Todavia, no caso em questão, não houve qualquer cotação de preços para
justificar a compra das peças, o que afronta também o artigo 26,
parágrafo único, inciso III, do mesmo diploma legal.
De outro lado, nada impede que o contrato seja fracionado,
mas tal procedimento não pode ser utilizado como forma de burlar a Lei
de Licitações.
A esse respeito, leciona Marçal Justen Filho:
“Não há vedação ao fracionamento (excluídas as hipóteses em que isso
acarretar prejuízos econômicos à Administração ou em que haja

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impedimento de ordem técnica). O que se proíbe é o fracionamento ser
invocado como pretexto para modificação do regime jurídico aplicável à
licitação. A determinação da obrigatoriedade de licitação e a escolha da
modalidade cabível devem fazer-se em face do montante conjunto de
todas as contratações, independentemente de fracionamento. Essa
orientação foi consagrada, de modo indireto, pelo próprio TCU, em
publicação oficial. Asseverou-se que 'É vedado o fracionamento de
despesas para a adoção de dispensa de licitação ou modalidade de
licitação menos rigorosa que determinada para a totalidade do valor do
objeto a ser licitado. Lembre-se: fracionamento refere-se à despesa.' A
explícita ressalva final destina-se a destacar que o problema
fundamental não se relaciona propriamente com o fracionamento da
contratação, mas com a invocação desse fracionamento como
fundamento para evitar a licitação ou para aplicar a modalidade
adequada.” 1
Quanto ao dano ao erário, segundo apurado pelo Ministério
Público, os preços das peças comercializadas pela empresa requerida
foram superiores aos de mercado, conforme relatórios de fls. 2512/2518.
A análise comparativa realizada pelo Parquet entre o valor das peças que
foram vendidas à Municipalidade com seu valor de mercado apontou uma
diferença estimativa de R$ 60.014,53 (sessenta mil quatorze reais e
cinquenta e três centavos), indicando que houve prejuízo ao erário (fls.
15/35). Restou demonstrado que tal conduta perdurou durante toda a
gestão do requerido Edmilson, sem qualquer justificativa para a dispensa
1 Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 11a edição. São Paulo, Dialética, 2005, p.
210.

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de licitação, em flagrante violação à normas constitucionais e legais
vigentes.
Ressalte-se que os dados apresentados pelo Ministério
Público não foram contestados pelos requeridos, que se limitaram a
alegar ausência de ilegalidade, má-fé e prejuízo ao erário.
Os depoimentos dos requeridos Edmilson e Alexandre,
transcritos às fls. 2975/2982 e 2983/2992, foram assim registrados pelo
MM. Juiz a quo:
“O requerido Edmilson Baraldi, em seu depoimento pessoal prestado
em Juízo, afirmou que em todas as notas de emprego, relacionadas ao
pagamento da oficina não houve observação do procedimento de
dispensa de licitação. Defende que não cabia a ele, na condição de
Prefeito observar que os limites do procedimento licitatório foram
observados, mas ao responsável do setor de compras. Assevera que não
sabe dizer por que foram emitidas nove notas fiscais em relação ao
conserto de um micro-ônibus e que apenas assinava as notas de
empenho. Relata, ainda, que não efetuava pesquisa de valor, uma vez
que na medida em que o veículo quebrava, já era enviado
imediatamente para conserto na oficina mais próxima, no caso, a
Pelegrini, seu conhecido. Pondera que, na condição de Prefeito, tinha
muitas coisas para resolver e que não lhe cabia realizar a pesquisa de
preços, mas sim ao responsável pelo setor. Esclarece que quando
assumiu a gestão municipal, a frota estava sucateada e que realizou o
reparo de todos os veículos. Ao final, pondera que conhecia o dono da

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oficina há muitos anos e que sabia da necessidade de se realizar
licitação para aquisição de bens e serviços.
Em seu depoimento pessoal, o requerido Alexandre Ferreira Pelegrini
afirmou que é proprietário da oficina e que, quando o veículo quebrava,
realizava o conserto. Disse que recebia o veículo em seu
estabelecimento, passava o orçamento para o setor de compras e, caso
realizado, procedia ao serviço. Assevera que as notas eram emitidas
todas no mesmo dia e aguardava a ordem do setor de compras para
emiti-las. Não sabe explicar porque não fazia a emissão de notas pelo
valor integral e que a ordem era enviada pelo setor de compras da
Prefeitura. Confessou que o valor da mão-de-obra cobrada da
Municipalidade era superior a dos particulares, em razão da demora de
pagamento e pelo desgaste de seu veículo particular, uma vez que tinha
que ir até outras cidades próximas para buscar as peças encomendadas.
Relata que, em relação a um veículo Uno, o automóvel apresentou
problemas no câmbio, de modo que, dirigiu-se à Araçatuba, na
concessionária, para comprar parte do equipamento, no valor de
R$4.100,00, além do conjunto de alavancas, que custam cerca de
R$500,00. Disse ter emitido notas no importe de R$5.500,00 e que a
Municipalidade não o pagou de imediato. Passados alguns meses, foi
orientado pelo setor de compras a dividir o montante da nota fiscal,
constando metade do valor da peça e outra metade do valor da mão-de-
obra. Cobrou R$13.000,00 pela mão-de-obra e o restante pelo valor da
peça. Não sabe informar quantos carros municipais recebe para
conserto por mês e que nunca participou de licitação. Ao final, pondera
que na gestão atual, o procedimento foi modificado, uma vez que a
Administração Municipal proceder à compra das peças e somente fica
responsável pela mão-de-obra.” (fls. 3054/3055 - g.n.)

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Do contexto dos autos, verifica-se que o requerido Edmilson
não observou os procedimentos necessários à justificativa para dispensa
de licitação, como lhe competia. Ainda que se considere a efetiva
necessidade da compra das peças automotivas e dos serviços mecânicos
prestados, incumbia ao administrador a adoção das providências para a
realização de competente procedimento licitatório ou, no mínimo, a
realização de uma prévia pesquisa de preços no mercado. E, não o
fazendo, acabou por privilegiar a empresa Pelegrini Automecânica Ltda -
ME, em detrimento de outros fornecedores eventualmente interessados,
impedindo uma ampla disputa para a prestação de serviços ao Município,
violando os princípios da obrigatoriedade da licitação, legalidade,
igualdade e da moralidade administrativa.
Inegável, portanto, a responsabilidade do ex-Prefeito
Municipal na ilegal contratação, pois tinha, ou deveria ter, plena ciência
da necessidade de alguma formalidade administrativa (procedimento
licitatório, dispensa/inexigibilidade de licitação ou pesquisa de preços)
para a contratação em questão, sendo então manifesta sua desídia na
condução do caso. Além disso, restou demonstrado que tal conduta
perdurou durante toda a sua gestão, sem qualquer justificativa para a
dispensa de licitação, em flagrante violação à normas constitucionais e
legais vigentes, causando danos ao erário.
No que tange ao dolo, “O entendimento do STJ é de que, para

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que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas
previsão da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a
demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os
tipos previstos nos artigos 9o e 11, e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses
do artigo 10. É pacífico no STJ que o ato de improbidade administrativa
previsto no art. 11 da lei 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, o
qual, contudo, não precisa ser específico, sendo suficiente o dolo genérico”
(REsp no 1.696.737/SP, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, 2a Turma, j.
16.11.2017, DJe 19.12.2017).
Em suma, não há dúvida de que as contratações em questão
ocorreram ao arrepio da lei, sem qualquer procedimento administrativo,
em afronta aos princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade,
bem como o prejuízo causado ao erário público municipal, restando
caracterizada a prática de ato de improbidade administrativa tipificado
nos artigos 10, incisos VIII e IX, e 11, da Lei no 8.429/92, estando os
demandados sujeitos às cominações previstas no artigo 12, incisos II e III,
da Lei no 8.429/92.
Quanto às penalidades, o artigo 12 da Lei no 8.429/92 atribui
ao Judiciário a realização da dosimetria da pena, tomando-se por base a
gravidade da conduta, a extensão do dano e o proveito patrimonial obtido
pelo agente. Além disso, prevalece o entendimento no sentido de que não
há obrigatoriedade de aplicação cumulativa das sanções, cabendo ao

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magistrado fixar as penalidades em obediência aos princípios da
razoabilidade e proporcionalidade e aos fins sociais a que a Lei de
Improbidade Administrativa se propõe.
Sobre o tema, o Superior Tribunal de Justiça já pacificou sua
jurisprudência:
“PROCESSUAL
CIVIL.
ADMINISTRATIVO.
RECURSO
ESPECIAL.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
APLICAÇÃO
CUMULATIVA
DAS
PENALIDADES PREVISTAS NO ART. 12 DA LEI 8.429/92. INADEQUAÇÃO.
NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E
PROPORCIONALIDADE. PRECEDENTES DO STJ. RECURSO ESPECIAL
DESPROVIDO. (...) 2. A aplicação das penalidades previstas no art. 12 da
Lei 8.429/92 exige que o magistrado considere, no caso concreto, 'a
extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido
pelo agente' (conforme previsão expressa contida no parágrafo único do
referido artigo). Assim, é necessária a análise da razoabilidade e
proporcionalidade em relação à gravidade do ato de improbidade e à
cominação das penalidades, as quais não devem ser aplicadas,
indistintamente, de maneira cumulativa. 3. Nesse sentido, os seguintes
precedentes: REsp 713.146/PR, 2a Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ de
22.3.2007, p. 324; REsp 794.155/SP, 2a Turma, Rel. Min. Castro Meira,
DJ de 4.9.2006, p. 252; REsp 825.673/MG, 1a Turma, Rel. Min. Francisco
Falcão, DJ de 25.5.2006, p. 198; REsp 513.576/MG, 1a Turma, Rel. p/
acórdão Min. Teori Albino Zavascki, DJ de 6.3.2006, p. 164; REsp
300.184/SP, 2a Turma, Rel. Min. Franciulli Netto, DJ de 3.11.2003, p.
291; REsp 505.068/PR, 1a Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJ de 29.9.2003, p.

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164. 4. Desprovimento do recurso especial.”
(REsp 626204/RS, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, 1a Turma, j.
07.08.2007, DJ 06.09.2007 p. 194).
Sopesando tais elementos, correta a imposição ao acionado
Edmilson à obrigação de ressarcimento ao erário, equivalente ao
montante pago a maior pela Municipalidade de Rubiácea em favor da
Pelegrini Automecânica Ltda - ME, a ser apurado em liquidação de
sentença, e multa civil em valor idêntico ao dano experimentado pelo
Município.
Entretanto, considerando que não houve demonstração de
enriquecimento ilícito por parte do ex-prefeito, mas tão somente conduta
negligente na gestão pública, e que os serviços eram necessários e foram
efetivamente prestados, entende-se que as penalidades de suspensão dos
direitos políticos e perda da função pública foram excessivas, devendo ser
afastadas.
Não obstante a prática de ato reprovável, em afronta aos
princípios da impessoalidade, moralidade e legalidade, a aplicação
cumulativa das penas previstas no artigo 12, inciso II, da Lei no 8.829/92
se revela cabível apenas em hipóteses de vultuoso dano causado ao
erário, com evidente proveito econômico obtido pelo agente, o que não
se vislumbra no caso sub judice, em que não há indícios de qualquer
locupletamento ilícito por parte do ex-prefeito.

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Em outras palavras, fixar sanções idênticas tanto em
condenação por vantagem patrimonial ilícita obtida pelo agente público
como por ofensa genérica a princípios da administração pública, sem
qualquer locupletamento, é inegavelmente injusto.
Acrescente-se que o demandado conta com mais de 56 anos
de idade e é servidor municipal há pelo menos trinta anos (fls. 3099), de
modo que a perda da função pública é sanção extremamente severa, pois
extingue a sua fonte de renda.
Razoável, pois, que a condenação do requerido Edmilson
fique restrita ao ressarcimento do dano ao erário e à multa civil,
compatíveis com o ato praticado.
A propósito, vale destacar os seguintes precedentes do C.
Superior Tribunal de Justiça:
“ADMINISTRATIVO
-
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA
-
IMPROBIDADE
ADMINITRATIVA - ART. 12 DA LEI 8.429/1992 - PERDA DA FUNÇÃO
PÚBLICA - ABRANGÊNCIA DA SANÇÃO - PARÂMETROS: EXTENSÃO DOS
DANOS CAUSADOS E PROVEITO OBTIDO - SÚMULA 7/STJ - RETORNO
DOS AUTOS À ORIGEM. 1. Hipótese em que o Tribunal de origem deixou
de condenar o agente na perda da função pública, sob o fundamento de
que o mesmo não mais se encontrava no exercício do cargo, no qual
cometeu os atos de improbidade administrativa. 2. A Lei 8.429/1992
objetiva coibir, punir e afastar da atividade pública todos os agentes que
demonstraram pouco apreço pelo princípio da juridicidade, denotando

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uma degeneração de caráter incompatível com a natureza da atividade
desenvolvida. 3. A sanção de perda da função pública visa a extirpar da
Administração Pública aquele que exibiu inidoneidade (ou inabilitação)
moral e desvio ético para o exercício da função pública, abrangendo
qualquer atividade que o agente esteja exercendo ao tempo da
condenação irrecorrível. 4. A simples configuração do ato de
improbidade administrativa não implica condenação automática da
perda da função pública, pois a fixação das penas previstas no art. 12 da
Lei 8.429/1992 deve considerar a extensão do dano e o proveito obtido
pelo agente, conforme os parâmetros disciplinados no parágrafo único
desse dispositivo legal. Precedente do STJ. 5. É indispensável que se faça
uma valoração da extensão dos danos causados, bem como do proveito
obtido pelo agente, ao aplicar a sanção de perda da função pública.
Análise obstaculizada, em recurso especial, em razão da Súmula 7/STJ.
6. Recurso especial provido, para determinar o retorno dos autos à
origem, para que se verifique a possibilidade de condenação do
recorrido na perda da função pública.”
(REsp no 924.439/RJ, Rel. Min. ELIANA CALMON, 2a Turma, j.
06.08.2009, DJe 19.08.2009);
“A aplicação das sanções da Lei n. 8.429/92 deve ocorrer à luz do
princípio da proporcionalidade, de modo a evitar sanções desarrazoadas
em relação ao ato ilícito praticado, sem, contudo, privilegiar a
impunidade. Para decidir pela cominação isolada ou conjunta das penas
previstas no artigo 12 e incisos, da Lei de Improbidade Administrativa,
deve o magistrado atentar para as circunstâncias peculiares do caso
concreto, avaliando a gravidade da conduta, a medida da lesão ao
erário, o histórico funcional do agente público etc.”

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(REsp no 300.184/SP, Rel. Min. FRANCIULLI NETTO, 2a Turma, j.
04.09.2003, DJ 03.11.2003).
No mesmo diapasão a jurisprudência desta Corte:
“AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA -
Prova oral - Pertinência que cabe apenas ao juiz pronunciar -
Indeferimento que tinha mesmo lugar na espécie - Preliminar afastada.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA -
Ajuizamento pelo Ministério Público do Estado de São Paulo objetivando
o reconhecimento da prática de ato de improbidade administrativa por
ex-prefeito e empresa, na contratação de prestação de serviços de
lavagem e borracharia para a frota municipal, sem a prévia realização
de licitação e nem mesmo formalização de contrato escrito - Elementos
de convicção coligidos que evidenciam a desconsideração da exigência
constitucional contida no art. 37, XXI, da CF, uma vez inexistente
qualquer hipótese excepcional que autorizasse a contratação direta
questionada nos autos - Desvirtuamento no procedimento de aquisição
de serviços que empenha o reconhecimento da irregularidade da
contratação, mostrando-se flagrante a violação aos princípios da
obrigatoriedade da licitação, legalidade, igualdade e moralidade
administrativa - Conduta que pode ser enquadrada dentre os atos de
improbidade administrativa previstos no art. 11, 'caput' e inciso I, da Lei
Federal no 8.429/92 - Norma que, por sinal, deriva do nosso sistema
constitucional, o qual prestigia justamente os princípios da moralidade,
da legalidade e da impessoalidade (art. 37, 'caput', da CF) - Julgador
que, atento ao princípio da proporcionalidade em sentido amplo, pode
deixar de aplicar uma ou mais sanções dentre as previstas no art. 12 da

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Lei de Improbidade Administrativa - Ressarcimento que tinha mesmo
lugar na espécie e deve equivaler à quantia que superou o limite legal
previsto no artigo 24, inciso II, da Lei Federal no 8.666/93, para
contratação com dispensa de licitação - Acordo nesses termos que foi
homologado em primeiro grau e deve, portanto, prevalecer, em especial
por já haver sido cumprido pela empresa corré, dando-se por extinta a
obrigação Impossibilidade de se aferir com a necessária segurança a
intensidade do elemento subjetivo dos acionados, não se havendo
demonstrado que as condutas questionadas nos autos tinham o
propósito de conferir vantagem indevida ou beneficiar diretamente
terceiros ou os próprios demandados - Situação fática, portanto, em que
a imposição apenas da multa civil mostra-se adequada e suficiente à
reprimenda do ato, ora fixada em 1 (uma) vez a última remuneração
percebida pelo corréu Eliseu no cargo de Prefeito Municipal - Apelo dos
corréus parcialmente providos, apenas para mitigação das penas
impostas na sentença.”
(AC no 1001923-36.2017.8.26.0297, Relator: Paulo Dimas Mascaretti, 8a
Câmara de Direito Público, j. 25.07.2018);
“APELAÇÃO
CÍVEL
-
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA
-
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA - Prefeito Municipal - Contratação de serviço sem
licitação - Ilegalidade - Realização de procedimento licitatório tendo por
objeto o serviço executado meses antes - Empresa vencedora do
certame pertencente a pessoa da mesma família proprietária da
empresa contratada sem licitação - Proposta apresentada com
exatamente o mesmo valor cobrado pelo serviço realizado - Fraude na
licitação - Procedimento licitatório anulado na tentativa de moralizar a
administração municipal - Dolo e má-fé do agente político evidenciados

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- Violação dos princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade -
Caracterizada a prática de atos de improbidade administrativa -
Aplicação das sanções previstas no art. 12, inc. III, da Lei no 8.429/92 -
Exclusão da penalidade de perda do cargo público em atenção aos
princípios da razoabilidade e proporcionalidade - Sentença reformada
em parte - Recurso parcialmente provido.”
(AC no 0001189-23.2011.8.26.0262, Relator: Ponte Neto, 8a Câmara de
Direito Público, j. 08.05.2013);
“APELAÇÃO.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
Inocorrência
de
cerceamento de defesa. Ex prefeito municipal. Contratação direta de
despachante (para licenciamento e registro de veículos pertencentes ao
Município) sem a formalização de procedimento prévio de dispensa de
licitação. Configurado ato de improbidade que atenta contra os
princípios administrativos (art. 11, LIA). Dolo genérico do réu delineado.
Prefeito que não abriu qualquer procedimento de dispensa. Alegação de
que foi realizada coleta informal de orçamentos de despachantes
insuficiente. Impossibilidade de se verificar o valor cobrado e a efetiva
pesquisa de orçamentos de outros despachantes, ante a inexistência de
qualquer documento escrito. Inobservância do artigo 26, da L. 8.666/93.
Desnecessidade de se perquirir acerca da intenção de prejudicar o Erário
ou de se enriquecer ilicitamente. Suspensão dos direitos políticos que se
mostra excessiva e fica afastada. Multa reduzida. Sentença de
procedência mantida, exceto no que se refere à suspensão dos direitos
políticos, que fica afastada, e ao valor fixado para a multa, que fica
reduzido para cinco vezes a remuneração percebida à época. Recurso
provido em parte.”
(AC no 0003802-36.2013.8.26.0459, Relator: Marcelo Semer, 10a

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Câmara de Direito Público, j. 20.02.2017).
Quanto à empresa e seus sócios, do quadro fático traçado
nos autos, não é possível vislumbrar a participação direta dos acionados
em atos ilícitos que pudessem justificar a procedência da presente ação
civil pública por improbidade administrativa.
Em primeiro lugar, sobressai o fato de que os serviços
concedidos foram realmente executados.
Além disso, não há qualquer indício de conluio entre os
acionados, com vistas a favorecer a Pellegrini Automecânica e seus sócios.
Na verdade, as condutas dos acionados extraídas dos fatos descritos na
exordial, reputadas ilegais pelo autor, não se mostraram eivadas de
desonestidade, abuso, fraude ou má-fé passível de punição, notadamente
por não se entrever a presença de dolo.
Em suma, não se vislumbra qualquer conduta com violação
flagrante aos princípios jurídicos da boa-fé e da honestidade a justificar a
procedência da demanda em relação à empresa Pellegrini Automecânica
Ltda - ME e seus sócios, de modo que a r. sentença deve ser integralmente
reformada nesse aspecto.
Sobre o tema, afirma José Afonso da Silva que “todo ato
lesivo ao patrimônio agride a moralidade administrativa, mas nem sempre
a lesão ao patrimônio público pode ser caracterizada como ato de

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improbidade administrativa, por não estar a conduta do agente, causador
da lesão, marcada pela desonestidade”.2
Nesse contexto, de rigor a reforma parcial da r. sentença,
para: (a) afastar a condenação do requerido Edmilson Baraldi às penas de
suspensão dos direitos políticos e perda da função pública; e (b) julgar
improcedente a ação em relação aos demais requeridos (Pellegrini Auto
Peças Ltda - ME e seus sócios, Francisco Aparecida Pellegrini, Otávio
Pellegrini e Alexandre Ferreira Pellegrini), mantendo-se, no mais, o quanto
decidido pela MM. Juíza a quo.
À vista do exposto, dá-se parcial provimento ao recurso do
requerido Edmilson e dá-se provimento ao recurso dos demais
requeridos.
OSVALDO DE OLIVEIRA
Relator
.
2 Improbidade Administrativa. São Paulo: Malheiros Editores, 2001, pp. 87/88.

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APELAÇÃO CÍVEL No 1001281-72.2018.8.26.0218.
Comarca de Guararapes 1a Vara Juíza Silvia Camila Calil Mendonça.
Apelante:
EDMILSON BARALDI, PELEGRINI AUTO MECÂNICO LTDA. ME,
ALEXANDRE PELEGRINI, FRANCISCA APARECIDA PELEGRINI E
OTÁVIO PELEGRINI.
Apelado: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
DECLARAÇÃO DE VOTO No 30.396.0
Divirjo do voto do eminente Relator Des. Osvaldo de Oliveira, que
dá provimento, em parte, ao recurso de apelação do prefeito Edmilson Baraldi, e
mantém, no mais, a r. sentença apelada.
Rubiácea, cidade em que ocorridos os fatos tratados nos autos,
Município integrante da Comarca de Guararapes, tem porte pequeno, entre as
menores do Estado de São Paulo, cerca de 2.700 habitantes em 2010; ano passado,
2019, a estimativa era de pouco mais de 3.000 habitantes. 3
Atualmente, a cidade conta com duas oficinas mecânicas
indicadas na internet , a apelante Pelegrini ME e outra; e não há prova de que ela não
fosse a única oficina em funcionamento ao tempo dos fatos aqui tratados (2013/
2016).
Destaca-se essa característica da pequena Rubiácea, situação
3 Dados obtidos na Wikipédia.

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singular que evidencia a necessidade de utilização (imprevisível) dos serviços da única
oficina mecânica para constante e urgente reparação da frota.
Afinal,
convenha-se,
sem
utilidade
instaurar
procedimento
concorrencial para uma única disponível e possível licitante; decerto, se houvesse
licitação, alguém diria que fosse mero simulacro . Tampouco a prévia dispensa formal
de licitação se tornasse despicienda; como escolher proposta mais vantajosa?
Somado a tudo isso, não há acusação nem prova de
direcionamento para favorecimento pessoal que atentou contra os princípios gerais
da administração pública, especialmente o da impessoalidade.
Também não há evidência ou prova de superfaturamento ou coisa
que o valha; serviços e produtos foram prestados e entregues, é fato incontroverso.
Conforme a petição inicial, em 4 anos (2013/2016) foram gastos
cerca de R$ 637 mil, média de R$ 159 mil por ano, R$ 13 mil mensais, montante que
não revela exagero ou desproporcionalidade; manter em pleno funcionamento uma
frota usada talvez pode custar tanto ou mais caro do que renová-la.
Ademais, num dispêndio ao longo de 4 anos de R$ 637 mil, não
soa razoável adotar como superfaturamento, ou suposto prejuízo ao erário de menos
de 10% (R$ 60 mil), que pode ser ainda menor.
Não houve exame pericial contábil a demonstrar o efetivo prejuízo
ao erário, e dano não se presume, deve ser comprovado por A + B, não por simples
suposição em comparações aleatórias.

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Sobre o alegado fracionamento ímprobo, o Ministério Público
destaca algumas notas e valores possivelmente discrepantes, mas isso não basta
como prova de superfaturamento ou burla à Lei no 8.666/94, principalmente em face
da extensa listagem de notas fiscais que mereceria abordagem completa. 4
Pode ter havido ilegalidades, um possível desvio aqui, outro acolá,
mas não entrevejo configuração de qualquer figura típica da Lei no 8.429/92, de
enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário ou atentatório aos princípios da
administração pública.
Por estas razões, e considerando que os serviços prestados e os
produtos fornecidos, não me animo a julgar a contratação questionada como ato de
improbidade administrativa em qualquer de suas modalidades.
Ainda que, ad argumentandum
tantum , se entrevisse prova de ato
de improbidade administrativa do prefeito, do mecânico e da empresa, quanto aos
apelantes Francisca Aparecida Pelegrini e Otávio Pelegrini, destaco o que segue:
não podem ser objetivamente responsabilizados; não, só porque são sócios.
Francisca e Otávio, pessoas idosas, pais de Alexandre, participam
do capital social da empresa familiar, decerto não mais que para formal composição
da sociedade, sem poder de direção e de gestão, com larga e franca probabilidade de
que fossem mesmo completamente alheios aos negócios da empresa; a
administração é exclusiva do mecânico Alexandre.
A propósito, a petição inicial e a r. sentença não apontam sequer
um fato de autoria e responsabilidade do casal, senão apenas que eram sócios da
empresa.
4 Petição inicial, (fl. 04, a, b e c); listagem, fls. 15/35.

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Não há previsão legal de responsabilidade objetiva nas ações de
improbidade administrativa. Pelo contrário, a responsabilidade é sempre pessoal e
subjetiva.
Para configuração e tipificação dos atos de improbidade das
condutas descritas no art. 10, incisos I a XXI, a lei exige expressamente conduta
dolosa ou culposa; isso representa que, em conduta desprovida do elemento
subjetivo de dolo ou culpa, não há improbidade; nas demais disposições legais,
exige-se conduta dolosa.
A
propósito,
até
na
questão
de
imprescritibilidade
de
ressarcimento ao erário exige-se dolo, conforme o STF fixou no Tema 897 a tese no
sentido de que “são imprescritíveis
as ações de ressarcimento
ao erário fundadas na
prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade
Administrativa”
(grifei).
Para finalizar, meu voto acolhe o recurso de apelação para julgar
improcedente a ação proposta, absolvendo-se todos os réus, com destaque para a
impropriedade de inclusão de Francisca e Otávio Pelegrini. Assim declaro meu voto.
Desembargador José Manoel RIBEIRO DE PAULA
RELATOR

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Este documento é cópia do original que recebeu as seguintes assinaturas digitais:
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Acórdãos EletrônicosOSVALDO JOSE DE OLIVEIRA
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24
27
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JOSE MANOEL RIBEIRO DE PAULA
11FA5217
Para conferir o original acesse o site:
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1001281-72.2018.8.26.0218 e o código de confirmação da tabela acima.