Tribunal: TJSP
Processo: 0047843-03.2002.8.26.0224
Classe: Apelação Cível / Atos Administrativos
Órgão julgador: Camargo Pereira
Órgão colegiado: 3a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-11-25
Data de publicação: 2020-11-25

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICÍPIO DE GUARULHOS. ASSOCIAÇÃO DOS INSPETORES FISCAIS DE RENDAS. SENTENÇA QUE JULGOU PROCEDENTES OS PEDIDOS. DETERMINAÇÃO PARA LIMITAR AS FUNÇÕES DOS AGENTES DE FISCALIZAÇÃO LOTADOS NO DEPARTAMENTO DE RECEITAS MOBILIÁRIAS. PRETENSÃO DE REFORMA DE AMBAS AS PARTES. IMPOSSIBILIDADE. Preliminar de inadequação da via eleita afastada. Inconstitucionalidade

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICÍPIO DE GUARULHOS. ASSOCIAÇÃO DOS INSPETORES FISCAIS DE RENDAS. SENTENÇA QUE JULGOU PROCEDENTES OS PEDIDOS. DETERMINAÇÃO PARA LIMITAR AS FUNÇÕES DOS AGENTES DE FISCALIZAÇÃO LOTADOS NO DEPARTAMENTO DE RECEITAS MOBILIÁRIAS. PRETENSÃO DE REFORMA DE AMBAS AS PARTES. IMPOSSIBILIDADE. Preliminar de inadequação da via eleita afastada. Inconstitucionalidade declarada em caráter incidental. Precedentes do STF. No mérito, mantém-se a decisão recorrida por seus próprios fundamentos (RITJSP, art. 252). Precedentes do STJ. A definição, por lei, de algumas atribuições aos agentes de fiscalização, mesmo que no Departamento de Receitas Mobiliárias, guarda relação com a autonomia legislativa municipal e o princípio da legalidade. Postulado constitucional, neste aspecto, respeitado (CF, arts. 37, I e II, e 39, § 1o). Lei Municipal 4.823/96 que permanece íntegra, desde que observada a competência exclusiva dos Inspetores Fiscais de Renda para efetuar ou homologar lançamentos tributários ou lavrar auto de infração (art. 7o, III e IV), limitando-se os Agentes de Fiscalização ao quanto disposto expressamente na lei (arts. 6o, II, e 7o, I e II). Verba honorária bem fixada, observada a norma de regência (CPC, art. 20, § 3o). Sentença mantida.
Recursos não providos.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
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Registro: 2020.0000963000
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
0047843-03.2002.8.26.0224, da Comarca de Guarulhos, em que é apelante/apelado
PREFEITURA MUNICIPAL DE GUARULHOS, é apelado/apelante ASSIFIG
ASSOCIAÇAO DOS INSPETORES FISCAIS DE RENDAS DO MUNICIPIO DE
GUARULHOS.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 3a Câmara de Direito
Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram
provimento aos recursos. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra
este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores ENCINAS
MANFRÉ (Presidente) E ANTONIO CARLOS MALHEIROS.
São Paulo, 25 de novembro de 2020.
CAMARGO PEREIRA
Relator
Assinatura Eletrônica

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APELAÇÃO CÍVEL No 0047843-03.2002.8.26.0224
Comarca: GUARULHOS
Apelante/Apelada: ASSOCIAÇÃO DOS INSPETORES FISCAIS
DE RENDAS DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS
Apelado/Apelante: MUNICÍPIO DE GUARULHOS
Juiz(a) sentenciante: MAURO CIVOLANI FORLIN
Voto no 22413
APELAÇÃO
CÍVEL.
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA.
MUNICÍPIO DE GUARULHOS. ASSOCIAÇÃO DOS
INSPETORES FISCAIS DE RENDAS. SENTENÇA QUE
JULGOU
PROCEDENTES
OS
PEDIDOS.
DETERMINAÇÃO PARA LIMITAR AS FUNÇÕES DOS
AGENTES
DE
FISCALIZAÇÃO
LOTADOS
NO
DEPARTAMENTO
DE
RECEITAS
MOBILIÁRIAS.
PRETENSÃO DE REFORMA DE AMBAS AS PARTES.
IMPOSSIBILIDADE. Preliminar de inadequação da via
eleita afastada. Inconstitucionalidade declarada em caráter
incidental. Precedentes do STF. No mérito, mantém-se a
decisão recorrida por seus próprios fundamentos (RITJSP,
art. 252). Precedentes do STJ. A definição, por lei, de
algumas atribuições aos agentes de fiscalização, mesmo que
no Departamento de Receitas Mobiliárias, guarda relação
com a autonomia legislativa municipal e o princípio da
legalidade.
Postulado
constitucional,
neste
aspecto,
respeitado (CF, arts. 37, I e II, e 39, § 1o). Lei Municipal
4.823/96 que permanece íntegra, desde que observada a
competência exclusiva dos Inspetores Fiscais de Renda para
efetuar ou homologar lançamentos tributários ou lavrar auto
de infração (art. 7o, III e IV), limitando-se os Agentes de
Fiscalização ao quanto disposto expressamente na lei (arts.
6o, II, e 7o, I e II). Verba honorária bem fixada, observada a
norma de regência (CPC, art. 20, § 3o). Sentença mantida.
Recursos não providos.
Vistos.
Cuida-se de ação civil pública movida

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pela Associação dos Inspetores Fiscais de Rendas do Município
de Guarulhos em face do Município de Guarulhos, objetivando
afastar definitivamente Agentes de Fiscalização das funções que
seriam típicas e exclusivas de Inspetores Fiscais de Rendas,
conforme o disposto na Lei Municipal no 4.823, de 1996,
porquanto aqueles as estariam exercendo em flagrante desvio
de função, o que afrontaria as normas estatutárias, orgânicas e
constitucionais de regência.
A r. sentença julgou procedentes os
pedidos, para determinar que as atribuições a serem exercidas
pelos Agentes de Fiscalização lotados no Departamento de
Receitas Mobiliárias ficassem restritas ao quanto disposto no
inciso II do artigo 6o e nos incisos I e II do artigo 7o da Lei
Municipal no 4.823/96, bem como restringi-las quanto às demais
circunscritas nessa norma (art. 7o, III e IV), ao fundamento de
que, conforme o vasto e extenso conjunto probatório, que incluiu
instrução de prova oral, teria sido demonstrado o alegado desvio
de função, prejudicando-se tanto aqueles que deveriam exercer
tais ofícios quanto o interesse público (fls. 1134/1143).
Contra essa decisão, apelaram ambas as
partes.
Sustenta
a
autora,
em
síntese,
a
necessidade de reforma parcial da r. sentença, pois, tal como
especificado e limitado na parte dispositiva, redundou-se na
manutenção das disparidades de atribuições, porque as funções
relacionadas nos citados enunciados normativos (LM 4.823/96,
art. 6o, II) também seriam típicas funções dos Inspetores Fiscais
de Rendas (fls. 1188/1205).

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4
Por
sua
vez,
aduz
o
requerido,
preliminarmente,
inadequação
da
via
eleita,
diante
da
impossibilidade de se declarar a inconstitucionalidade de norma
por meio de ação civil pública, e, quanto ao mérito, não haver
nos autos quaisquer provas relativas ao alegado desvio de
função, uma vez que as atividades exercidas pelos Agentes de
Fiscalização estariam previstas expressamente na referida
legislação, respeitando-se, assim, o princípio da legalidade,
assim como a autonomia municipal para legislar sobre a matéria,
conforme a doutrina especializada, e, por fim, a necessidade de
reduzir-se a verba honorária, posto que não atendidos os
predicados da legislação processual pelo causídico da parte
contrária (fls. 1159/1172).
O recurso do requerido foi recebido em
ambos os efeitos (fls. 1186 e 1334/1338), assim como todos
foram respondidos (fls. 1210/1224 e 1346/1355), sobrevindo,
ainda, parecer do Ministério Público, manifestando-se pelo
provimento da pretensão recursal da autora (fls. 1360/1365).
É o relatório.
Fundamento e voto, examinando a causa
de acordo com a legislação processual anterior (L 5.869/73),
consoante prescrição do artigo 14 do atual Código de Processo
Civil (L 13.105/15), pois vigente aquela à época da prolação da
sentença.
Inicialmente,
afastam-se
todas
as
questões, arguidas ou tácitas, que possam prejudicar a análise

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do mérito.
Inicialmente, deve-se consignar que a
questão constitucional foi suscitada em caráter incidenter
tantum, porquanto necessária ao contexto normativo relacionado
ao propósito do legislador municipal ao definir, por meio de lei,
as atribuições do Inspetor Fiscal de Rendas e, ainda assim,
incluir funções ao Agente de Fiscalização.
Esse é o posicionamento da pacífica
jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Federal, ao
enfrentar questões semelhantes:
“A jurisprudência do STF tem reconhecido que se pode pleitear
a inconstitucionalidade de determinado ato normativo na
ação civil pública, desde que incidenter tantum. Veda-se, no
entanto, o uso da ação civil pública para alcançar a declaração
de inconstitucionalidade com efeitos erga omnes. No caso, o
pedido de declaração de inconstitucionalidade da lei 754/1994 é
meramente
incidental,
constituindo-se
verdadeira
causa
de
pedir.” (destaquei)
(RE 424.993, rel. min. Joaquim Barbosa, Plenário, j.: 12/9/2007).
“Se, contudo, o ajuizamento da ação civil pública visar, não à
apreciação da validade constitucional de lei em tese, mas
objetivar o julgamento de uma específica e concreta relação
jurídica, aí, então, tornar-se-á lícito promover, incidenter tantum,
o controle difuso de constitucionalidade de qualquer ato emanado
do poder público. (...) É por essa razão que o magistério
jurisprudencial dos tribunais inclusive o do STF (Rcl 554/MG,
rel. min. Maurício Corrêa Rcl 611/PE, rel. min. Sydney
Sanches, v.g.) tem reconhecido a legitimidade da utilização
da
ação
civil
pública
como
instrumento
idôneo
de
fiscalização incidental de constitucionalidade, desde que,
nesse processo coletivo, a controvérsia constitucional, longe

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de identificar-se como objeto único da demanda, qualifique-
se
como
simples
questão
prejudicial,
indispensável
à
resolução do litígio principal [...]” (destaquei)
(RE 411.156, rel. min. Celso de Mello, j.: 19/11/2009).
Portanto,
afasta-se
a
arguição
de
inadequação da via eleita.
Quanto ao mérito, os termos assentados
na r. sentença devem ser confirmados por seus próprios e bem
deduzidos fundamentos, os quais passo a adotar como razão de
decidir, forte no artigo 252 do Regimento Interno deste E.
Tribunal de Justiça, com a redação dada pelo Assento
Regimental no 562, de 2017, segundo o qual:
“Nos recursos em geral, o relator poderá limitar-se a ratificar os
fundamentos da decisão recorrida, quando, suficientemente
motivada, houver de mantê-la, apreciando, se houver, os demais
argumentos recursais capazes de, em tese, infirmar a conclusão
adotada no julgamento.”
O
Superior
Tribunal
de
Justiça
tem
legitimado este posicionamento:
“PROCESSUAL CIVIL. ACÓRDÃO PROFERIDO EM EMBARGOS
DECLARATÓRIOS. RATIFICAÇÃO DA SENTENÇA. VIABILIDADE.
OMISSÃO INEXISTENTE. ART. 535, II, DO CPC. AUSÊNCIA DE
VIOLAÇÃO. 1. Revela-se improcedente suposta ofensa ao art.
535 do CPC quando o Tribunal de origem, ainda que não aprecie
todos os argumentos expendidos pela parte recorrente, atém-se
aos contornos da lide e fundamenta sua decisão em base jurídica
adequada e suficiente ao desate da questão controvertida. 2. É
predominante a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça
em reconhecer a viabilidade de o órgão julgador adotar ou
ratificar
o
juízo
de
valor
firmado
na
sentença,
inclusive

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transcrevendo-o no acórdão, sem que tal medida encerre
omissão ou ausência de fundamentação no decisum. 3. Recurso
especial não provido.”
(REsp 662.272-RS, Segunda Turma, Rel. Min. João Otávio de
Noronha, Julgamento: 04/09/2007).
Deve-se acrescentar, ainda, que, nos
termos da Constituição Federal de 1988:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios
obedecerá
aos
princípios
de
legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também,
ao seguinte:
I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis
aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos
em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei;
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de
aprovação prévia em concurso público de provas ou de
provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade
do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as
nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração; (destaquei)
Art. 39. [...].
§ 1o A fixação dos padrões de vencimento e dos demais
componentes do sistema remuneratório observará:
I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade
dos cargos componentes de cada carreira;
II - os requisitos para a investidura;
III - as peculiaridades dos cargos.” (destaquei)
Nessa
esteira,
foi
promulgada
a
Lei
Municipal no 4.274, de 1993, para fins de instituir plano de
cargos, carreiras, vencimentos e salários dos servidores,
incluindo-se os Inspetores Fiscais de Rendas, que devem

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respeitar concurso interno para provimento vertical na classe,
enquadrando-se, ainda, o referido cargo em Nível Universitário
(Anexo III).
Posteriormente,
promulgou-se
a
Lei
Municipal no 4.823, de 1996, para instituir gratificação de
produtividade “aos ocupantes da carreira de Inspetor Fiscal de
Rendas Municipais” (art. 1o), atendidos os requisitos previstos, e
também incluir os Agentes Fiscais lotados no Departamento de
Receita Mobiliária nas atividades de fiscalização tributária:
Art. 5o Compete aos ocupantes dos cargos de Inspetor Fiscal de
Rendas Municipais, Agente Fiscal lotado no Departamento de
Receita Mobiliária, bem como às respectivas chefias e diretoria,
o exercício da atividade de fiscalização tributária, cujos objetivos
são:
I - os serviços relacionados ao lançamento tributário e seu
aprimoramento;
II - o aperfeiçoamento da sistemática de fiscalização tributária;
III - o impedimento da evasão tributária;
IV - a repressão à fraude fiscal.
Parágrafo Único - O inciso II refere-se exclusivamente aos
ocupantes
do
cargo
de
Inspetor
Fiscal
de
Rendas
Municipais.” (destaquei)
Assim, o legislador definiu quais seriam
as atribuições de cada cargo:
“Art. 6o É da competência privativa:
I - do Inspetor Fiscal de Rendas Municipais:
a) realizar levantamentos fiscais e auditorias de ordem contábil,
financeira, operacional e patrimonial nas pessoas físicas e
jurídicas;
b) informar processos correlatos à alínea anterior;
c) estudar, pesquisar e emitir relatórios de fiscalização;

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d) planejar, executar ou participar de programas de pesquisa,
treinamento ou aperfeiçoamento relativos à tributação;
e) assessorar e dar assistência técnica nos Gabinetes de Chefias
de Divisão e Diretoria do Departamento de Receita Mobiliária e
do Secretário de Finanças;
f) fundamentar no que tange aos tributos mobiliários, processos
que versem sobre medidas judiciais em geral;
g) manter, sempre que necessário, intercâmbio com órgãos de
qualquer esfera relacionado com a tributação, observado o artigo
5o; e
h)
responder
consultas
formuladas
por
contribuintes
e
interessados sobre matéria tributária.
II - do Agente Fiscal lotado no Departamento de Receita
Mobiliária:
a) realizar levantamento fiscal anexo à revisão do perfil tributário
dos contribuintes enquadrados no regime de estimativa;
b)
informar
processos
administrativos
não
abrangidos
na
competência dos Inspetores Fiscais de Rendas Municipais;
c) cancelamento de inscrição, sem necessidade de levantamento
fiscal, ou quando a empresa se enquadrar no regime de
estimativa;
d) reenquadramento de regime, observada a alínea 'a';
e) diligências de processos provenientes da Divisão de Receita
Mobiliária e de denúncias;
f) controle, fiscalização e demais serviços correlatos às taxas;
g) promover a manutenção do Cadastro Fiscal.” (destaquei)
Não obstante, foram ainda especificadas
as atribuições comuns entre ambos os cargos:
Art. 7o É da competência comum dos Inspetores Fiscais de
Rendas Municipais e Agentes Fiscais lotados no Departamento
de Receita Mobiliária:
I - orientar os contribuintes, quanto ao exato cumprimento de
suas obrigações fiscais;
II - outros serviços determinados pelo superior hierárquico,
observados os artigos anteriores;

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III - efetuar ou homologar lançamentos tributários, observados os
incisos I e II do artigo anterior;
IV - lavrar auto de infração, intimação fiscal e notificação
preliminar, observados os incisos I e II do artigo anterior.”
Foi a partir desses postulados normativos,
assim como diante da causa de pedir e pedidos, e da formação
do conjunto probatório, que o Juízo de primeiro grau proferiu a
seguinte decisão:
“[...]. Ao que se vê, portanto, os Agentes de Fiscalização, ao
efetuarem ou homologarem lançamentos tributários ou mesmo
lavrarem auto de infração e notificação vem exercendo atividade
inerente ao cargo de Inspetor Fiscal de Rendas, em inequívoco
desvio
de
função.
Convém
observar,
inclusive,
que
esse
indigitado desvio de função já fora inclusive reconhecido
administrativamente pelo próprio requerido. [...]. Esse desvio de
função não é justificado uma vez que não pode admitir que um
agente ocupante de cargo de nível médio, cuja exigência para a
investidura foi conhecimento superficial da Constituição Federal
pratique atos administrativos complexos como os de lançamento
tributário e auto de infração, próprios de servidores ocupantes de
cargo que exige nível superior e conhecimento nas áreas
contábeis e jurídicas. O argumento do réu no sentido de que as
funções de agentes fiscais e inspetores fiscais vêm sendo
desempenhadas concomitantemente pelos servidores por longo
período de tempo e que eventual procedência da ação acarretará
prejuízos à arrecadação municipal é juridicamente irrelevante
para o deslinde da causa. Tampouco a evidente possibilidade de
restruturação funcional de cargos e carreiras aproveita ao réu no
caso em análise. Isto porque não se verifica a identidade estrita
entre os requisitos e as atribuições de ambos os cargos
(inspetores fiscais e agentes de fiscalização) a justificar a
adaptação.
Como se denota, não há significativa

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controvérsia acerca da incompatibilidade de atribuições relativas
à efetuação e homologação de lançamentos tributários ou da
lavratura de auto de infração, intimação fiscal ou notificação
preliminar (LM 4.823/96, art. 7o, III e IV), uma vez que, diante da
natureza jurídica de tais procedimentos, têm eles potencial para
modificar e desconstituir direitos dos munícipes fiscalizados,
tanto de pessoas naturais quanto de jurídicas, públicas ou
privadas, assegurados constitucionalmente e garantidos como
direitos fundamentais.
Ocorre
que,
mesmo
diante
dessas
circunstâncias ou dos detalhamentos da autora quanto às
demais funções (fls. 1195/1199), não resta claro o quanto as
atividades descritas no inciso II do artigo 6o da Lei Municipal no
4.823/96 implicam no complexo e especializado trabalho dos
Inspetores Fiscais.
Como
visto
e
citado,
acima,
são
atribuições burocráticas e que podem ser preliminares ou,
dependendo do caso, complementares àquelas definidas pelo
inciso I do mesmo artigo 6o, e que não anulam ou mesmo
obstam a competência dos Inspetores Fiscais de, justamente,
efetuar ou homologar lançamentos tributários ou lavrar auto de
infração.
Note-se que todas as atividade descritas
pela autora e que tem a ver com o inciso II do artigo 6o da
aludida norma não implicam ser iniciada e concluída, no âmbito
do departamento descrito, por meio dos agentes de fiscalização,
podendo
ser
simplesmente
formalizada
a
abertura
ou
fechamento dos atos, ou mesmo o mero auxílio aos Inspetores

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no seu mister ou pesquisa quanto aos dados para fins de instruir
o procedimento, como também bem observado pelo Juízo de
primeiro grau, ao decidir sobre os embargos de declaração
opostos em face da r. sentença (fl. 1182).
Além
disso,
não
se
pode
ignorar
o
postulado constitucional que garante autonomia e observância
do princípio da legalidade ao ente municipal para legislar sobre
plano de carreira e correspondente atribuição.
Por
fim,
a
verba
honorária
foi
bem
aplicada, haja vista a presença dos predicados do § 3o do artigo
20
do
Código
de
Processo
Civil,
porquanto
ter
havido
manifestações
intermediárias
e
recursais
com
relativa
complexidade, assim como o tempo exigido para o serviço e o
tempo decorrido, desde a inicial, como também bem assentado
pelo Juízo a quo.
Portanto,
não
vislumbrada
verossimilhança nas alegações recursais, de rigor a manutenção
dos termos da r. sentença tais como proferidos.
Diante do exposto, pelo meu voto, nego
provimento aos recursos.
CAMARGO PEREIRA
Relator