Tribunal: TJSP
Processo: 0002037-25.2010.8.26.0042
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Spoladore Dominguez
Órgão colegiado: 13a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-09-16
Data de publicação: 2020-09-18

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CONTRATAÇÃO DE SERVIÇO DE PUBLICIDADE.
AGRAVO RETIDO – PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA – Inocorrência – Sanções previstas para os atos de improbidade administrativa prescrevem em cinco anos após o término do exercício do mandato – Pretensão do Ministério Público que não se sujeita ao prazo decadencial para que a própria Administração possa anular

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CONTRATAÇÃO DE SERVIÇO DE PUBLICIDADE.
AGRAVO RETIDO – PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA – Inocorrência – Sanções previstas para os atos de improbidade administrativa prescrevem em cinco anos após o término do exercício do mandato – Pretensão do Ministério Público que não se sujeita ao prazo decadencial para que a própria Administração possa anular seus atos – DECLARAÇÃO DE NULIDADE DAS CONTRATAÇÕES EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA – Possibilidade, em tese – Tratando-se de interesse difuso e coletivo, presente está a legitimidade do Ministério Público para a propositura da ação civil pública – LITISPENDÊNCIA EM RELAÇÃO À AÇÃO POPULAR – Não ocorrência – Ausência de identidade de partes e pedidos – Ação popular, aliás, julgada extinta sem resolução do mérito, por perda superveniente do interesse de agir – Ausência de risco de decisões conflitantes – LEI No 8.429/92 - Constitucionalidade reconhecida - Orientação do E. Supremo Tribunal Federal e do E. Superior Tribunal de Justiça – Agravo retido não provido.
PRELIMINAR – SUSPENSÃO DO PROCESSO – Não cabimento - E. STF que já apreciou o tema 576 de repercussão geral, entendendo ser aplicável a Lei de Improbidade Administrativa aos Prefeitos – Rejeição.
PRELIMINAR – CERCEAMENTO DE DEFESA – Ausência de prejuízo ao apelante – Compete ao autor (Ministério Público) comprovar a matéria fática trazida na inicial, já que contestada pelos réus – Autor que requereu o julgamento antecipado da lide, sendo de rigor o julgamento do processo sem produção de outras provas – Rejeição.
MÉRITO – CONTRATAÇÃO DIRETA EM RELAÇÃO AO PERÍODO DE 2001, 2002 E 2003 – Fracionamento da contratação, com limitação de valor, visando caracterizar dispensa da licitação – Impossibilidade - Violação aos princípios da Administração Pública – Dolo caracterizado - PROCESSO LICITATÓRIO No 16/2003 – Ausência de comprovação da alegada fraude – SUPERFATURAMENTO – Ausência de comprovação - Provas coletadas no decorrer do inquérito civil que, se reputadas essenciais, devem necessariamente ser repetidas no decorrer da instrução processual – PENALIDADES – Necessidade de adequação, em observância do princípio da proporcionalidade, evitando-se sanções desarrazoadas em relação ao ato de improbidade, sem, contudo, privilegiar a impunidade dos envolvidos.
Apelo parcialmente provido.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000758327
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
0002037-25.2010.8.26.0042, da Comarca de Altinópolis, em que é apelante JOÃO
BAPTISTA MATEUS DE LIMA, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE
SÃO PAULO.
ACORDAM, em 13a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao agravo retido e deram
parcial provimento ao apelo, nos termos que constarão. V.U.", de conformidade com o
voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores FLORA
MARIA NESI TOSSI SILVA (Presidente) e ISABEL COGAN.
São Paulo, 16 de setembro de 2020
SPOLADORE DOMINGUEZ
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 0002037-25.2010.8.26.0042 - Altinópolis - VOTO No 11557
Voto no 11557
Apelação Cível no 0002037-25.2010.8.26.0042
Comarca: Altinópolis
Apelante: João Bastista Mateus de Lima
Apelado: Ministério Público do Estado de São Paulo
Interessados: Gráfica e Editora Batatais Ltda e Prefeitura Municipal de Santo Antônio da
Alegria
MM. Juiz: Aleksander Coronado Braido da Silva
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA

IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA
CONTRATAÇÃO DE SERVIÇO DE
PUBLICIDADE.
AGRAVO RETIDO
PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA

Inocorrência Sanções previstas para os atos de improbidade
administrativa prescrevem em cinco anos após o término do
exercício do mandato Pretensão do Ministério Público que não
se sujeita ao prazo decadencial para que a própria Administração
possa anular seus atos DECLARAÇÃO DE NULIDADE DAS
CONTRATAÇÕES EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA Possibilidade,
em tese Tratando-se de interesse difuso e coletivo, presente está
a legitimidade do Ministério Público para a propositura da ação
civil pública LITISPENDÊNCIA EM RELAÇÃO À AÇÃO
POPULAR Não ocorrência Ausência de identidade de partes e
pedidos Ação popular, aliás, julgada extinta sem resolução do
mérito, por perda superveniente do interesse de agir Ausência de
risco
de
decisões
conflitantes

LEI
No
8.429/92
-
Constitucionalidade reconhecida - Orientação do E. Supremo
Tribunal Federal e do E. Superior Tribunal de Justiça Agravo
retido não provido.
PRELIMINAR SUSPENSÃO DO PROCESSO Não cabimento
- E. STF que já apreciou o tema 576 de repercussão geral,
entendendo ser aplicável a Lei de Improbidade Administrativa aos
Prefeitos Rejeição.
PRELIMINAR CERCEAMENTO DE DEFESA Ausência de
prejuízo ao apelante Compete ao autor (Ministério Público)
comprovar a matéria fática trazida na inicial, já que contestada
pelos réus Autor que requereu o julgamento antecipado da lide,
sendo de rigor o julgamento do processo sem produção de outras
provas Rejeição.
MÉRITO
CONTRATAÇÃO DIRETA EM RELAÇÃO AO
PERÍODO DE 2001, 2002 E 2003
Fracionamento da
contratação, com limitação de valor, visando caracterizar dispensa
da licitação
Impossibilidade - Violação aos princípios da
Administração Pública
Dolo caracterizado - PROCESSO

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LICITATÓRIO No 16/2003
Ausência de comprovação da
alegada fraude
SUPERFATURAMENTO
Ausência de
comprovação - Provas coletadas no decorrer do inquérito civil
que, se reputadas essenciais, devem necessariamente ser repetidas
no decorrer da instrução processual
PENALIDADES

Necessidade de adequação, em observância do princípio da
proporcionalidade, evitando-se sanções desarrazoadas em relação
ao ato de improbidade, sem, contudo, privilegiar a impunidade dos
envolvidos.
Apelo parcialmente provido.
Trata-se de apelo interposto por João Baptista Mateus de Lima (fls.
2.298/2.368), contra a r. sentença de fls. 2.278/2.287, cujo relatório se adota, proferida nos
autos de ação civil pública, ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo em
face deste e da Gráfica Batatais Ltda, no âmbito da qual foi julgado procedente o pedido,
com resolução de mérito, nos termos do artigo 487, I, do CPC, “para declarar a nulidade
dos contratos celebrados entre o Município de Santo Antônio da Alegria e a sociedade
empresária Gráfica Batatais Ltda, nos anos de 2001 a 2004, bem como para: 1) condenar
o requerido JOÃO BAPTISTA MATEUS DE LIMA pela prática de atos de improbidade
administrativa apontados no artigo 10, caput, e inciso VIII, e artigo 11, caput, e inciso I,
ambos da Lei de Improbidade Administrativa, ao ressarcimento integral do dano,
consubstanciado nos valores pagos a mais, em decorrência do superfaturamento, pelo
Município de Santo Antônio da Alegria para pagamento dos contratos ora declarados
nulos, com correção monetária desde a data de cada crédito e juros de mora desde a
citação, cuja apuração do montante se dará em liquidação da sentença, em solidariedade
com a empresa requerida, perda de eventual função pública que estiver exercendo quando
do trânsito em julgado, suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 08 (oito anos,
pagamento de multa civil equivalente a 20 (vinte) vezes o valor do último salário por ele
percebido e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de
pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; 2) condenar a
requerida GRÁFICA BATATAIS LTDA pela prática de atos de improbidade
administrativa apontados no artigo 10, caput, e inciso VIII, e artigo 11, caput, e inciso I,
combinados com o artigo 3o, todos da Lei de Improbidade Administrativa, ao
ressarcimento integral do dano, consubstanciado nos valores recebidos a mais, em

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decorrência do superfaturamento dos contratos ora declarados nulos, com correção
monetária desde a data de cada crédito e juros de mora desde a citação, cuja apuração do
montante se dará em liquidação da sentença, em solidariedade com o requerido,
pagamento de multa civil equivalente a 20 (vinte) vezes o valor do último salário
percebido pelo requerido e proibição de contratar com o Poder Público ou receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos. Os
valores das multas civis aplicadas, reverterão em favor do Município de Santo Antônio da
Alegria, nos termos do artigo 18 da Lei no 8.429/92. Sucumbentes, condeno os requeridos
ao pagamento das custas e despesas processuais. Sem honorários advocatícios, incabíveis
na espécie”.
Em preliminar, após reiterar o agravo retido de fls. 2.053/2.084, alega o
apelante: 1) nulidade da sentença em razão de litispendência com a Ação Popular no
0000217-78.2004.8.26.0042, uma vez que ambas possuem o mesmo objeto litigioso; 2)
suspensão do processo até julgamento do paradigma objeto do Tema no 576/STF
(“possibilidade, ou não, de processamento e julgamento de prefeitos, por atos de
improbidade administrativa, com base na Lei 8.429/92”); 3) ocorrência de cerceamento de
defesa, já que não oportunizada a produção de provas acerca da matéria fática, requerida na
contestação.
No mérito, afirma ser indevida a conclusão de que houve superfaturamento,
por simples comparação com anúncios de particulares, sem, todavia, apuração por meio da
prova pericial. Defende inexistir dano ao erário público, uma vez que “conforme processo
licitatório n. 16/2003, o erário somente pagou pelas matérias oficiais, tais como
publicações de relatórios de conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal,
publicação de leis, decretos, campanhas de saúde pública, praticando o menor preço
dentre os proponentes, não havendo qualquer irregularidade quanto ao processo
licitatório em sua forma”. E, o suposto dano é de natureza material, devendo ser
efetivamente comprovado e não presumido. Afirma que “as ordenações de despesas
efetuadas pelo apelante nos exercícios de 2001, 2002 e 2003 foram inferiores a
importância de R$ 8.000,00 mensais e poderiam ser contratadas diretamente”. Ressalta
que quando se tratar de dispensa em razão de valor inferior a 10% do limite máximo para a

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modalidade convite, não são necessárias maiores formalidades. Aduz, ainda, que os
serviços contratados foram efetivamente prestados, inexistindo, por parte do apelante,
desonestidade. Quanto ao procedimento licitatório convite de preços no 16/2003, refuta a
existência de fraude, não podendo o Juízo “a quo” se basear em indícios para considerar
que as propostas foram preenchidas pela mesma máquina, bem como que o erro de
digitação cometido por uma das licitantes e o fato das propostas terem sido entregues no
mesmo dia não podem implicar em ato de improbidade. Argumenta que não pode ser
responsável por atos de natureza técnica de competência dos membros da comissão de
licitação e demais departamentos do município. Ainda, sem prova concreta da lesão, é
impossível reconhecer a tipicidade da conduta ímproba consistente na lesão ao patrimônio
público (artigo 10 da LIA), bem como que não foi demonstrado o dolo na conduta do
agente para configurar desrespeito aos princípios da Administração Pública (artigo 11 da
LIA). Por fim, assevera que as penas foram aplicas de forma desproporcional, desarrazoada
e equivocada. Postula a concessão de efeito suspensivo ao recurso.
Contrarrazões às fls. 2.444/2.460.
A Douta Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se pelo não provimento do
recurso (fls. 2.464/2.474).
Houve oposição ao julgamento virtual (fl. 2.476).
Eis o breve relato.
No tocante ao agravo retido (fls. 2.053/2.084), devidamente reiterado no apelo,
tem-se que foram arguidas as seguintes matérias: 1) ocorrência da prescrição quinquenal
quanto à reparação de danos ao erário; 2) prescrição das penas; 3) decadência do direito de
se pleitear a anulação dos contratos; 4) impossibilidade de declaração de nulidade das
contratações em ação civil pública; 5) litispendência com a Ação Popular de no 585/2004,
uma vez que, “embora não haja identidade de partes nominalmente (Na ação popular o
autor é LUIS ANTONIO ELIAS e na ação civil pública o autor é o MP), esta identidade na
verdade existe, pois em ambas as ações constitucionais ocorrem à substituição processual.
Nas duas situações os autores estão agindo em nome próprio, mas na defesa em tese de
direitos difusos, supostamente atacados”; 6) inconstitucionalidade dos artigos 9o, 10, 11,
12, 13, 15, 17, § 3o, 20, § único, 21, inciso I, 22 e 23, inciso II, todos da Lei 8.429/92, por
serem excessivamente abrangentes e vagos.

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Não procede a alegação de prescrição, tanto da reparação ao erário quanto da
pena, bem como de decadência do direito à declaração de nulidade do contrato. Isto
porque, como bem apontado pelo Ministério Público, na contraminuta do agravo retido, “o
requerido João Baptista Mateus de Lima exerceu o mandato de Prefeito Municipal de
Santo Antônio da Alegria de janeiro de 2001 a dezembro de 2008. Nos termos do artigo
23, inciso I, da Lei no 8.429/92, as ações destinadas a levar a efeito as sanções previstas
para os atos de improbidade administrativa prescrevem em cinco anos após o término do
exercício do mandato. Ora, a presente ação civil pública fora ajuizada em agosto de 2010,
menos de dois anos após o requerido encerrar seu mandato de Prefeito Municipal” (fl.
2.089).
Do mesmo modo, a pretensão exposta na petição inicial, no tocante à
declaração de nulidade dos atos de contratação, não se sujeita, por óbvio, ao prazo
decadencial imposto à Administração para anulação dos próprios atos (Lei no 9.784/1999),
como alegado pelo agravante.
A pretensão de impossibilidade de declaração de nulidade das contratações em
ação civil pública, da mesma forma, não procede. Tratando-se de interesse difuso e
coletivo, presente está a legitimidade do Ministério Público para a propositura da ação civil
pública. Ora, não há como negar o interesse da coletividade no afastamento de atos
administrativos, em tese, ilegais e ímprobos, desprovidos de honestidade, bem como no
ressarcimento de eventuais danos causados ao erário.
Não há falar-se em litispendência em relação à Ação Popular no
0000217-78.2004.8.26.0042 (585/2004), uma vez que não se encontra identidade de partes
e pedidos. Aliás, em consulta ao sistema eletrônico deste E. Tribunal, verifica-se que, em
06.11.2019, a referida ação popular foi julgada extinta sem resolução do mérito, nos
termos do artigo 485, VI, do CPC, por perda superveniente do interesse de agir,
inexistindo, assim, risco de decisões conflitantes.
Em relação à validade da Lei no 8.429/92, como bem apontou o
Desembargador Jarbas Gomes, no julgamento, em 12.11.2019, da Apelação Cível
0003057-52.2014.8.26.0352:

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“(iii) Não se entrevê na Lei de Improbidade vício de inconstitucionalidade,
formal ou material.
Quanto ao aspecto formal, a questão foi dirimida, em caráter definitivo e
vinculante, em 12.5.2010 pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direta
de Inconstitucionalidade no 2.182, rel. p/acórdão Min. Cármen Lúcia. Confira-se a
respectiva ementa:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 1. QUESTÃO DE
ORDEM:
PEDIDO
ÚNICO
DE
DECLARAÇÃO
DE
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DE LEI. IMPOSSIBILIDADE DE
EXAMINAR A CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. 2. MÉRITO: ART. 65
DA
CONSTITUIÇÃO
DA
REPÚBLICA.
INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL DA LEI 8.429/1992 (LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA):
INEXISTÊNCIA. 1. Questão de ordem resolvida no sentido da impossibilidade
de se examinar a constitucionalidade material dos dispositivos da Lei
8.429/1992 dada a circunstância de o pedido da ação direta de
inconstitucionalidade se limitar única e exclusivamente à declaração de
inconstitucionalidade formal da lei, sem qualquer argumentação relativa a
eventuais vícios materiais de constitucionalidade da norma. 2. Iniciado o
projeto de lei na Câmara de Deputados, cabia a esta o encaminhamento à
sanção do Presidente da República depois de examinada a emenda
apresentada pelo Senado da República. O substitutivo aprovado no Senado da
República, atuando como Casa revisora, não caracterizou novo projeto de lei
a exigir uma segunda revisão. 3. Ação direta de inconstitucionalidade
improcedente.”
No aspecto material, o conteúdo das normas referidas pelo réu (artigos 9o, 10,
11, 12, 13, 15, 17, § 3o, 20, 21, inciso I, 22 e 23, inciso II, da Lei no 8.429/1992) não
conflita com a Carta Republicana; antes guarda relação de afinidade com o § 4o do artigo
37, este que assegura que “os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão

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dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação
penal cabível”.
Assim, “a Lei no 8.429/92, da Ação de Improbidade Administrativa, explicitou
o cânone inserto no artigo 37, § 4o, da Constituição Federal de 1988, tendo por escopo
impor sanções aos agentes públicos incursos em atos de improbidade nos casos em que: a)
importem em enriquecimento ilícito (artigo 9o); b) causem prejuízo ao erário público
(artigo 10); e c) atentem contra os princípios da Administração Pública (artigo 11), aqui
também compreendida a lesão à moralidade administrativa” (REsp no 772.241/MG, 1a T,
rel. Min. Luiz Fux, j. em 15.4.2008. Igualmente: AgInt no AREsp no 1.008.646/MG, 2a T.,
rel. Min. Francisco Falcão, j. em 19.6.2018).
O fato de o réu, sob sua exclusiva óptica considerar os dispositivos vagos e
abrangentes não conduz ao afastamento da disciplina sancionatória neles contida,
perfeitamente compatível com a ordem constitucional.
O D. Julgador, com propriedade, estabeleceu que “não há que se cogitar de
inconstitucionalidade material, porque os tipos de atos ímprobos não são vagos e
imprecisos, pelo contrário, descrevem em minúcias as condutas omissivas e comissivas
proibidas. A invocação de conceitos jurídicos indeterminadas e de cláusulas gerais, por si
só, não significa tipicidade aberta e plástica”.
Diante do exposto, portanto, de rigor o não provimento do agravo retido.
Prosseguindo, quanto às preliminares arguidas no apelo, tem-se que a alegação
litispendência com a Ação Popular no 0000217-78.2004.8.26.0042 já foi decidida, quando
da análise do agravo retido, restando, pois, prejudicada.
Ainda neste âmbito, indevida a suspensão do processo, uma vez que, em
13.09.2019, o E. STF, por unanimidade, apreciando o Tema no 576 de Repercussão Geral,
negou provimento ao RE 9765.66/PA, fixando a seguinte tese “O processo e julgamento
de prefeito municipal por crime de responsabilidade (Decreto-lei 201/67) não impede sua
responsabilização por atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/1992,

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em virtude da autonomia das instâncias”. Nestes termos, tem-se a aplicabilidade da Lei de
Improbidade Administrativa aos Prefeitos.
Quanto ao alegado cerceamento de defesa, verifica-se inexistir prejuízo ao
apelante, uma vez que, no tocante à matéria fática trazida na inicial, compete ao autor
comprovar a veracidade de suas alegações, já que contestada pelos réus. E, na espécie, o
Ministério Público requereu o julgamento antecipado da lide, sustentando que “os fatos se
encontram bem demonstrados pela prova documental que instrui o processo” (fl. 2.182).
Nestes termos, estando a parte responsável pelo ônus da prova satisfeita com os
documentos trazidos com a inicial, de rigor o julgamento do processo sem produção de
outras provas, como a seguir será decidido, já que a ausência de comprovação de
determinada alegação de fato prejudicará, logicamente, apenas, a parte autora.
Prosseguindo no mérito, dispõe o artigo 37, caput e § 4o, da Constituição
Federal, in verbis:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios
obedecerá
aos
princípios
de
legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também,
ao seguinte:
(...)
§ 4o - Os atos de improbidade administrativa importarão a
suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e
gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.
Nesse particular, Alexandre de Moraes, in “Constituição do Brasil
interpretada e legislação constitucional”, Atlas, 2006, p. 2738, conceitua como atos de
improbidade administrativa:

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“São aqueles que, possuindo natureza civil e definidamente
tipificada em lei federal, ferem direta ou indiretamente os
princípios constitucionais e legais da administração pública,
independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de
causarem prejuízo material ao erário público.”
A Lei no 8.429/92, por sua vez, regulamenta a matéria, estabelecendo
mecanismos de combate à improbidade administrativa.
Diante desse quadro, da leitura da peça inicial, verifica-se que o Ministério
Público imputa aos réus o cometimento de atos de improbidade administrativa, porque,
segundo apurado no inquérito civil, o Município de Santo Antônio da Alegria, por meio de
seu Prefeito, contratara, de forma ilegal, arbitrária e mediante violação dos princípios
norteadores da Administração Pública, a empresa, e também ré, Gráfica Batatais Ltda, para
publicar e veicular, no jornal “A Tribuna”, matérias oficiais do Município.
Segundo consta da exordial, em relação aos anos de 2001, 2002 e 2003, a
contratação não teria sido precedida de qualquer procedimento licitatório ou procedimento
previsto na legislação para a dispensa ou inexigibilidade de licitação. Em relação ao
posterior contrato de licitação, na modalidade Convite (processo no 16/2003), havia
veementes indícios de que “tudo não passou de um jogo de cartas marcadas entre os
pseudoparticipantes do certame, no qual a requerida apresentaria a proposta
supostamente mais vantajosa para a municipalidade e seria declarada vencedora do
certame, sendo lhe adjudicado o respectivo objeto” (fl. 12). Alegou o Ministério Público
ter ocorrido, em todos os casos, superfaturamento em troca de promoção pessoal do
Prefeito. Para tanto, sustentou que o preço pago pela Municipalidade é cerca de 400%
superior àqueles que os anunciantes particulares pagariam para fazer publicidade no
referido periódico.
Houve pedido de condenação dos réus ao ressarcimento integral do prejuízo
causado ao erário público (valores pagos a mais em decorrência do superfaturamento) e
nas demais sanções decorrentes da improbidade administrativa, no que couber, com fulcro
nos artigos 10, 11 e 12 da Lei no 8.429/92.

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A r. sentença reconheceu a prática de ato de improbidade administrativa, para
“declarar a nulidade dos contratos celebrados entre o Município de Santo Antônio da
Alegria e a sociedade empresária Gráfica Batatais Ltda, nos anos de 2001 a 2004, bem
como para: 1) condenar o requerido JOÃO BAPTISTA MATEUS DE LIMA pela
prática de atos de improbidade administrativa apontados no artigo 10, caput, e inciso
VIII, e artigo 11, caput, e inciso I, ambos da Lei de Improbidade Administrativa, ao
ressarcimento integral do dano, consubstanciado nos valores pagos a mais, em
decorrência do superfaturamento, pelo Município de Santo Antônio da Alegria para
pagamento dos contratos ora declarados nulos, com correção monetária desde a data de
cada crédito e juros de mora desde a citação, cuja apuração do montante se dará em
liquidação da sentença, em solidariedade com a empresa requerida, perda de eventual
função pública que estiver exercendo quando do trânsito em julgado, suspensão dos
direitos políticos pelo prazo de 08 (oito anos, pagamento de multa civil equivalente a 20
(vinte) vezes o valor do último salário por ele percebido e proibição de contratar com o
Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário,
pelo prazo de cinco anos; 2) condenar a requerida GRÁFICA BATATAIS LTDA pela
prática de atos de improbidade administrativa apontados no artigo 10, caput, e inciso
VIII, e artigo 11, caput, e inciso I, combinados com o artigo 3o, todos da Lei de
Improbidade Administrativa, ao ressarcimento integral do dano, consubstanciado nos
valores recebidos a mais, em decorrência do superfaturamento dos contratos ora
declarados nulos, com correção monetária desde a data de cada crédito e juros de mora
desde a citação, cuja apuração do montante se dará em liquidação da sentença, em
solidariedade com o requerido, pagamento de multa civil equivalente a 20 (vinte) vezes o
valor do último salário percebido pelo requerido e proibição de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente,
ainda que intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de
cinco anos”.
Pois bem.
Observado que, apenas, João Baptista Mateus de Lima, Prefeito à época,
apelou, inicialmente, cumpre salientar que a licitação pode ser compreendida como o:

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“procedimento administrativo mediante o qual a Administração
Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de
seu interesse.” (MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo
Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006, p.271-272).

E, conforme ensina Maria Sylvia Zanella di Pietro:
“o procedimento administrativo pelo qual um ente público, no
exercício da função administrativa, abre a todos os interessados
que se sujeitem às condições estabelecidas pelo instrumento
convocatório, a possibilidade de formularem propostas, dentre as
quais selecionará e aceitará a mais conveniente para a celebração
do contrato”. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. 'Direito
Administrativo'. São Paulo: Atlas, 1999, p. 254).
Dispõe, nesse particular, o artigo 3o, da Lei 8.666/93:
“Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do
princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais
vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento
nacional sustentável e será processada e julgada em estrita
conformidade com os princípios básicos da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da
probidade
administrativa,
da
vinculação
ao
instrumento
convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são
correlatos”.
Com efeito, vê-se dos autos que restaram evidentes ilegalidades na contratação
da empresa Gráfica Batatais Ltda nos anos de 2001, 2002 e 2003, em violação aos
princípios atinentes à matéria.

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Isto porque, não procede a defesa do corréu, Prefeito à época, de que a
contratação estaria lastreada em caso de dispensa de licitação, previsto no artigo 24 da Lei
no 8.666/93, bem como de que seria prescindível qualquer procedimento específico para
tanto.
Ora, a dispensa da licitação somente é admitida em caráter excepcional, em
hipóteses pré-estabelecidas. E, na espécie, verifica-se ter ocorrido fracionamento da
contratação, com limitação de valor, com escopo de enquadramento em caso de dispensa
da licitação prevista no artigo 24, II, da Lei no 8.666/93, prática que é vedada.
A necessidade de realização de diversas publicações oficiais ao longo do ano
por parte do Poder Público Municipal era previsível, já que não derivaram de fatos
inusitados, mas, sim, de desdobramentos próprios da atividade administrativa. Assim,
tratando-se de serviços de publicidade continuados, deveria ter sido levado em conta o
valor total dos serviços contratados, por exercício, não, de cada ato em si. Conclui-se, pois,
que houve reiteração de atos tendentes a afastar o procedimento licitatório, em relação aos
anos de 2001, 2002 e 2003.
Como bem consignou o Juízo “a quo”:
“Restou também cabalmente provado nos autos a realização de diversas
contratações separadas, como forma de fracionar o objeto para driblar a necessidade de
licitação. Reafirmo que incumbia-lhe antever a necessidade de contratação de uma
empresa para publicidade dos atos oficiais, garantindo melhores condições de preço em
razão da necessária competição entre as empresas interessadas. Portanto, ilegal, ilegítima
e imoral a conduta do agente público, que não observou as diretivas da boa
administração, pois não teve a mínima cautela de buscar as melhores ofertas para o
Poder Público, pelo que, deverá ser responsabilizado por sua conduta, juntamente com a
empresa requerida, nos termos do artigo 3o da Lei no 8.429/92” (fls. 2.284/2.285).
Aliás, o documento de fl. 1.611 (9o volume), consistente em certidão
administrativa no 011/10, emitida pela Comissão Municipal de Licitações, certifica a
inexistência, nos arquivos dos setores da contabilidade, compras e licitações, de
documentos que comprovem se houve, ou não, processos licitatórios nos exercícios de

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2001 e 2002, em relação à contratação do Jornal “A Tribuna”, caderno de Santo Antônio
da Alegria. Assim, mesmo que se admitisse a presença de uma das hipóteses legais de
dispensa de licitação, não foi providenciado o necessário procedimento administrativo,
contendo pesquisa de preços e justificativa da contratação da empresa-requerida. Além
disso, como destacado acima, houve fracionamento das contratações, com a nítida intenção
de evitar a realização de procedimentos licitatórios.
Nestes termos, resta evidenciada a violação às regras do processo licitatório,
cabendo, aqui, apontar que não procede a alegação de que o Prefeito não é responsável por
atribuições dos membros da Comissão de Licitação, Departamento Jurídico, Contabilidade
e Tesouraria. Além de não ser crível que o Chefe do Executivo desconheça regras básicas
de administração pública, importante anotar que, no caso, houve expressa manifestação de
concordância, já que sua assinatura constou em várias ordens de pagamento e notas de
empenho (documentos de fls. 223, 224, 226, 229, 232, 234, 235, 238, 240, 243, 244, dentre
outros mesma assinatura que consta dos documentos de fls. 100 e 104). Não bastasse, no
ano seguinte, participou diretamente de processo de licitação, na modalidade convite (fls.
95 e seguintes).
Em relação ao período posterior, embora o contrato tenha sido precedido de
licitação, na modalidade Convite (processo no 16/2003), o Ministério Público alega a
existência de veementes indícios de fraude.
Suas alegações, todavia, não passaram de meros indícios, uma vez que se
utilizou dos seguintes argumentos: 1) “estranhamente, todas as empresas participantes
apresentaram suas propostas no mesmo dia (20 de fevereiro de 2003) e com as
especificações dos preços preenchidas de forma idêntica e aparentemente com a mesma
máquina de escrever” (fl. 13 destaquei); 2) “a razão social de uma das empresas foi
preenchida de forma incorreta. (...) Tal erro evidencia que o autor do preenchimento da
referida proposta desconhecia o nome correto da referida empresa, sugerindo que ela não
foi preenchida pelo seu proprietário ou por pessoa por ele autorizada” (fl. 14 destaquei),
constituem meras suposições, as quais não restaram comprovadas nos autos. Aliás, a
petição inicial faz referência à intenção de realizar perícia grafotécnica nos documentos
referidos, porém, tal requerimento não foi formulado, bem como, o autor não buscou,
sequer, a oitiva, em juízo, dos representantes legais das outras empresas que participaram

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do certame, abrindo mão da produção de tal prova, ao pugnar pelo julgamento antecipado
do feito.
Assim, no aspecto, respeitado o entendimento do Juízo “a quo”, indevida sua
conclusão de que “tudo não passou de uma farsa” (fl. 2.281). Ora, não há nos autos
qualquer prova neste sentido. Caberia ao Ministério Público tal demonstração, mediante
perícia grafotécnica (há menção na petição inicial à intenção de produção desta prova em
juízo) e inquirição judicial dos representantes legais das empresas concorrentes. Mas, ao
contrário, postulou o julgamento antecipado da lide, desprezando a fase probatória (fl.
2.182).
Quanto aos preços pagos à empresa, da mesma forma, não há comprovação do
alegado superfaturamento. A análise dos documentos de fls. 94/114 (cópia do
procedimento licitatório no 016/03), demonstra que o preço foi calculado em centímetro de
coluna, variando, conforme a página da publicação (fls. 95/96 e 104/107), enquanto que os
preços comparativos do documento de fl. 45 (uma página preto e branco de R$ 300,00 e
uma página colorida no valor de R$ 500,00) levam em conta, como se vê, outros
parâmetros, o que inviabiliza a pretendida comparação.
Note-se que, como o corréu, em sua contestação, argumentou ser “compatível
com o mercado o valor praticado no certame, sendo que todas as quantias pagas à
Tribuna (Gráfica Batatais) correspondem ao pagamento de publicações de matérias
oficiais e ou institucionais” (fl. 2.130 10o volume), a matéria restou controversa e
dependente de prova, que, na espécie, seria a pericial, para apuração tanto se o valor pago,
à época, correspondia ao preço do mercado, bem como, se as medições das publicações
correspondem aos valores contratados.
Respeitado o entendimento do Juízo “a quo”, o depoimento das testemunhas
comerciantes, acerca do preço de anúncios particulares, realizado no inquérito civil, não
pode, por si só, ser considerado prova de superfaturamento. Isto porque, como bem
consignou, em 29.04.2019, o Desembargador SIDNEY ROMANO DOS REIS, no
julgamento da Apelação Cível 1000741-49.2017.8.26.0027: “as provas coletadas no
decorrer do inquérito civil não observaram o sagrado instituto do contraditório, dai por
que, aquelas reputadas essenciais devem necessariamente ser repetidas no decorrer da
instrução processual dentro da garantia constitucional”.

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Além disso, os documentos juntados às fls. 361/363 (2o volume), consistentes
em recibos de pagamento no valor de R$ 20,00 cada, apresentados pelos referidos
comerciantes, não podem ser considerados como prova de superfaturamento, pois, não há
identificação do serviço contratado, ou da empresa emitente.
Diante do acima exposto, tem-se que deve ser afastada a tipificação da conduta
no artigo 10, da Lei no 8.429/92, diante da ausência de comprovação de prejuízo ao erário,
cabendo, no aspecto, o provimento do recurso.
Entretanto, houve, no caso, claríssima violação aos princípios da legalidade e
moralidade (ilegalidades na contratação da empresa Gráfica Batatais Ltda, por meio de
fracionamento, sem o devido procedimento de licitação, em relação aos anos de 2001,
2002 e 2003), devendo a conduta ser enquadrada no artigo 11 da mesma lei, mesmo porque
presente o dolo genérico exigido, ou seja, a vontade consciente de contrariar a lei e os
princípios da Administração Pública. A respeito da desnecessidade da comprovação do
dolo específico, importante conferir trecho do voto proferido pelo Excelentíssimo Ministro
HERMAN BENJAMIN, no Recurso Especial no 1.357.838:
'É certo que, na atual conformação jurisprudencial deste Tribunal
Superior, prevalece o entendimento no sentido de que o elemento
subjetivo
necessário
à
configuração
de
improbidade
administrativa previsto pelo art. 11 da Lei 8.429/1992 é o dolo
genérico de realizar conduta que atente contra os princípios da
Administração Pública. Não se exige, pois, a demonstração de
intenção específica, contentando-se a caracterização do dolo de
improbidade com a atuação deliberada em desrespeito às normas
legais, cujo desconhecimento é inescusável.”
Por derradeiro, necessário analisar a pretensão recursal de aplicação
proporcional das penas.
Nesse particular, dispõe o art. 12, da LIA:
“Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e

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administrativas previstas na legislação específica, está o
responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes
cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente,
de acordo com a gravidade do fato:
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se
houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos
de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o
valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de
contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo
prazo de três anos”.
As sanções previstas no dispositivo em comento podem ser aplicadas
cumulativamente, ou de forma isolada, e devem levar em consideração o dano causado, o
proveito patrimonial (se houver) e a gravidade da conduta do agente.
Tenha-se que, a aplicação das sanções previstas na Lei Federal no 8.429/1992
deve observar os ditames do princípio da proporcionalidade, evitando-se sanções
desarrazoadas em relação ao ato de improbidade, sem, contudo, privilegiar a impunidade
dos envolvidos. O magistrado deve decidir-se pela cominação de penas conjuntas ou
isoladas atentando para as peculiaridades do caso concreto, a gravidade da conduta, lesão
ao erário e o histórico funcional dos agentes (REsp. no. 300.184/SP, Rel. Min.
FRANCIULLI NETTO, 2a Turma, j. 04.09.2003, publ. DJ 03.11.2003, p. 291).
Na espécie, afastada a pena de ressarcimento de dano, já que ausente qualquer
comprovação deste, sopesando as especificidades do caso, as consequências do ato e a
gravidade dos fatos, em respeito aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade de
rigor ajustar a penalidade aplicada, que passa a ser: 1) para o requerido JOÃO BAPTISTA
MATEUS DE LIMA: perda de eventual função pública que estiver exercendo quando do
trânsito em julgado, suspensão dos direitos políticos pelo prazo de três anos, pagamento de
multa civil equivalente a cinco vezes o valor do último salário percebido pelo requerido e
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou

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creditícios, direta ou indiretamente, ainda que intermédio de pessoa jurídica da qual seja
sócio majoritário, pelo prazo de três anos; 2) para a requerida GRÁFICA BATATAIS
LTDA: pagamento de multa civil equivalente a cinco vezes o valor do último salário
percebido pelo correquerido João Baptista e proibição de contratar com o Poder Público ou
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
Importante observar, ainda, que, em que pese não haver recurso da requerida
GRÁFICA BATATAIS LTDA, será esta beneficiada com o acima decidido e a
consequente redução da penalidade, por imposição do artigo 1.005, “caput”, do Código de
Processo Civil: “O recurso interposto por um dos litisconsortes a todos aproveita, salvo se
distintos ou opostos os seus interesses”.
Sendo assim, impõe-se a reforma parcial da r. sentença, para enquadrar a
conduta, apenas, no artigo 11, da Lei no 8.429/92 e ajustar a penalidade aplicada, nos
moldes acima descritos.
Para efeito de prequestionamento, cumpre assinalar terem sido apreciadas
todas as questões invocadas e não ter havido violação a qualquer dispositivo constitucional
ou infraconstitucional.
Observa-se, por fim, que eventuais embargos de declaração serão julgados em
ambiente virtual (Resolução 549/2011, deste E. Tribunal de Justiça, com a redação dada
pela Resolução 772/2017).
Ante o exposto, NEGA-SE PROVIMENTO ao agravo retido e DÁ-SE
PARCIAL PROVIMENTO ao apelo, para enquadrar a conduta, apenas, no artigo 11, da
Lei no 8.429/92 e ajustar as penas aplicadas, como acima constou.
SPOLADORE DOMINGUEZ
Relator