Tribunal: TJSP
Processo: 1001201-64.2017.8.26.0244
Classe: Apelação Cível / Atos Administrativos
Órgão julgador: Marcos Pimentel Tamassia
Órgão colegiado: 1a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-09-04
Data de publicação: 2020-09-08

Ementa:
APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA - Demanda ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, voltada a compelir os demandados à implantação de um Centro de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS) para atendimento da população dos Municípios de Ilha Comprida e de Iguape – PRELIMINARES afastadas – MÉRITO - Possibilidade de o Poder Judiciário controlar políticas públicas,

Ementa:
APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA - Demanda ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, voltada a compelir os demandados à implantação de um Centro de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS) para atendimento da população dos Municípios de Ilha Comprida e de Iguape – PRELIMINARES afastadas – MÉRITO - Possibilidade de o Poder Judiciário controlar políticas públicas, notadamente nas situações em que esteja patente omissão estatal que coloca em grave risco o direito dos jurisdicionados – Necessidade de implantação do CREAS que encontra respaldo em normas constitucionais (arts. 226 e 227) e infraconstitucionais (Lei no 8.742/93) – Conjunto probatório dos autos que evidencia a precariedade na prestação dos serviços assistenciais nos Municípios réus, a reforçar a necessidade de instalação do referido Centro – Direitos das crianças e dos adolescentes que, no mais, gozam de absoluta prioridade no ordenamento jurídico vigente – Multa imposta para o caso de descumprimento da obrigação que não se afigura excessiva – Sentença mantida – Recurso não provido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000707994
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1001201-64.2017.8.26.0244, da Comarca de Iguape, em que são apelantes
PREFEITURA MUNICIPAL DE ILHA COMPRIDA, PREFEITURA MUNICIPAL
DE IGUAPE e ESTADO DE SÃO PAULO, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO
ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 1a Câmara de Direito Público
do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram provimento
aos recursos, com declaração de voto convergente do 2o Juiz., de conformidade com
o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores ALIENDE RIBEIRO
(Presidente sem voto), LUÍS FRANCISCO AGUILAR CORTEZ E RUBENS RIHL.
São Paulo, 1o de setembro de 2020.
MARCOS PIMENTEL TAMASSIA
Relator
Assinatura Eletrônica

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VOTO No 11948
APELAÇÃO No 1001201-64.2017.8.26.0244
COMARCA: IGUAPE
APELANTES: MUNICÍPIO DE ILHA COMPRIDA E OUTROS
APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
Julgador de Primeiro Grau: Guilherme Henrique dos Santos Martins
APELAÇÃO
AÇÃO CIVIL PÚBLICA - Demanda
ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo,
voltada a compelir os demandados à implantação de um
Centro de Referência Especializado de Assistência Social
(CREAS) para atendimento da população dos Municípios
de Ilha Comprida e de Iguape
PRELIMINARES
afastadas MÉRITO - Possibilidade de o Poder Judiciário
controlar políticas públicas, notadamente nas situações em
que esteja patente omissão estatal que coloca em grave
risco o direito dos jurisdicionados
Necessidade de
implantação do CREAS que encontra respaldo em normas
constitucionais (arts. 226 e 227) e infraconstitucionais (Lei
no 8.742/93) Conjunto probatório dos autos que evidencia
a precariedade na prestação dos serviços assistenciais nos
Municípios réus, a reforçar a necessidade de instalação do
referido Centro Direitos das crianças e dos adolescentes
que,
no
mais,
gozam
de
absoluta
prioridade
no
ordenamento jurídico vigente Multa imposta para o caso
de descumprimento da obrigação que não se afigura
excessiva Sentença mantida Recurso não provido.
Vistos etc.
Trata-se de recursos de apelação interpostos pelo
MUNICÍPIO DE ILHA COMPRIDA, pelo MUNICÍPIO DE IGUAPE e pela
FAZENDA PÚBLICA DO ESTADO DE SÃO PAULO, por inconformismo com a r.
sentença de fls. 703/725 que, nos autos de AÇÃO CIVIL PÚBLICA ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO, julgou os pedidos
parcialmente procedentes, para “i) CONDENAR as Municipalidades de Iguape-SP e de
Ilha Comprida-SP na obrigação de adotar todas as medidas tendentes à instalação e
regularização do CREAS, preferencialmente em âmbito regional, na forma de
cooperação bimunicipal, nos moldes previstos no relatório técnico NAT 211/14 (fls.

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55/92), no prazo de 180 dias, sob pena de incidência de multa diária de R$ 500,00
(quinhentos reais) para cada uma das Municipalidades, limitada a R$ 30.000,00 (trinta
mil reais) para o caso de descumprimento das obrigações (art. 213, § 2°, ECA), que
deverá reverter aos respectivos Fundos Municipais dos Direitos da Criança e do
Adolescente, sem prejuízo de no curso da ação determinar outras providências que
assegurem o resultado prático equivalente ao do adimplemento; ii) CONDENAR a
Fazenda Pública do Estado de São Paulo a cofinanciar (por meio da transferência de
recursos materiais e financeiros) a instalação e regularização do CREAS pela Fazenda
Pública Municipal, fixando-se multa diária de R$ 1.000,00 (mil reais), limitada a R$
60.000,00 (trinta mil reais) em caso de descumprimento, que deverá reverter ao Fundo
Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente, sem prejuízo de, no curso da ação
determinar outras providências que assegurem o resultado prático equivalente ao do
adimplemento.” (fls. 724/725).
Em suas razões (fls. 734/750), o MUNICÍPIO DE ILHA
COMPRIDA afirma, em apertado resumo, ser pequena cidade do litoral sul de São
Paulo, e que, ao contrário do que fez parecer o julgado adversado, não é rica. O apelante
assevera que, conforme critério demográfico NOB-SUAS, está classificado como
Município de Pequeno Porte I, de modo que a oferta dos serviços socioassistenciais
deve ser feita através do CRAS. Neste aspecto, inclusive, aduz que possui bons
indicadores sociais (considerando a baixa taxa de mortalidade infantil, analfabetismo,
etc), a indicar que os serviços tem sido prestados adequadamente, não necessitando da
implantação de um CREAS, que faria com que os gastos públicos fossem sensivelmente
elevados sem que houvesse efetivo ganho em medidas assistenciais. Assevera, ademais,
que a adequação dos serviços ofertados foi atestada pelo Núcleo de Assessoria Técnica
(NAT) do Ministério Público do Estado de São Paulo. Sustenta, na sequência, não haver
lei que determine a implantação de CREAS no Município, sendo certo que a r. sentença
se imiscuiu em questões relativas à discricionariedade da Administração Municipal.
Requer, nesses termos, a reforma do julgado adversado.
Às fls. 1001/1007, o MUNICÍPIO DE IGUAPE interpôs
recurso de apelação asseverando, em síntese, que a instalação do CREAS depende de
cofinanciamento dos Governos Federal e Estadual, bem como esbarra em questões de
ordem financeira, técnica e de planejamento. A obra, no curto espaço de tempo
proposto, se daria de maneira ilegal, porquanto sequer seria viável a realização de
licitação. No mais, afirma que compete exclusivamente ao Poder Judiciário definir
prioridades em matéria de políticas públicas, sendo certo que o Município não vem se
omitindo no cumprimento de seus deveres. Requer, assim, a reforma do julgado de

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primeiro grau.
A seu turno, recorreu a FAZENDA PÚBLICA DO
ESTADO DE SÃO PAULO (fls. 1008/1026), sustentando, preliminarmente, sua
ilegitimidade para figurar no polo passivo do feito. Adiante, aduz a necessidade de que
a União seja incluída como ré nos autos. No mérito, assevera a apelante que o caso
versa sobre indevida ingerência do Poder Judiciário em políticas públicas, a violar a
tripartição dos Poderes. Adiante, afirma que a sentença viola o princípio do
contraditório e da ampla defesa ao condenar a Fazenda Estadual no cofinanciamento da
obra, sem definir objetivamente os seus limites. Ainda, afirma que as Municipalidades
requeridas oferecem à população serviços sociais em patamar adequado. No mais,
relativamente à multa prevista no julgado adversado, assevera que o seu valor é
exorbitante. Bate-se, nesses termos, pela reforma da r. sentença.
Contrarrazões aos recursos foram apresentadas às fls.
1034/1039.
A
PROCURADORIA
GERAL
DE
JUSTIÇA
manifestou-se às fls. 1047/1052.
É o relatório.
DECIDO.
O recurso é tempestivo. Os demais requisitos de
admissibilidade foram preenchidos.
Cuida-se
de
ação
civil
pública
ajuizada
pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO contra o MUNICÍPIO DE
IGUAPE, o MUNICÍPIO DE ILHA COMPRIDA e a FAZENDA PÚBLICA
ESTADUAL.
Narra o autor que, através de informações colhidas no
Núcleo de Assessoria Técnica Psicossocial (NAT) do Centro de Apoio Operacional à
Execução (CAEX) do Ministério Público de São Paulo, foi constatado que os
Municípios de Ilha Comprida e de Iguape, ora requeridos, não contam com um Centro
de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS).

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Foi instaurado, então, o Inquérito Civil no MP
14.0284.0000527/2014-2, com o fito de se apurar “a existência e a qualidade dos
serviços de apoio à família, bem como a existência de Plano Municipal de Promoção,
Proteção e Defesa da Criança e Adolescente à Convivência Familiar e Comunitária
nos Municípios de Iguape e Ilha Comprida, e a necessidade de instalação de um
CREAS no Município de Iguape (...)” (fl. 262).
De acordo com o que assevera o autor, no bojo do referido
procedimento investigatório, restou patente a conduta procrastinatória dos requeridos na
implementação do CREA.
Isso porque, em um primeiro momento, o Município de
Iguape, em junho de 2014, teria informado (fls. 49/50) que o Centro ainda não havia
sido implantado em função da ausência de técnicos no quadro do funcionalismo público
municipal, mas que já estava providenciando a realização de concurso público para
sanar essa carência.
Na
sequência,
em
outubro
do
mesmo
ano,
a
Municipalidade em questão teria afirmado (fls. 223/225) que a o CREAS estava em fase
de implantação, aguardando estudo de impacto econômico-financeiro para possibilitar a
contratação de pessoal.
No mês seguinte, houve a informação de que estava sendo
definido o local para a implantação do CREAS (fl. 270).
Em janeiro de 2016, o Município de Iguape justificou que
a instalação do Centro ainda estava em andamento, aguardando a locação do imóvel,
além da criação e ampliação de cargos para a contratação do pessoal necessário (fls.
436/437).
Em face do exposto, o Ministério Público aduz que, em
momento algum, o Município de Iguape adotou medidas concretas que estivessem
voltadas à implantação do CREAS. A despeito das inúmeras justificativas elaboradas no
decorrer de 2 (dois) anos, o réu teria adota postura desidiosa inclusive na obtenção dos
recursos estaduais para viabilização do Centro.
Nesse ínterim, o autor afirma que as famílias, de maneira
precária, pela equipe técnica do Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família,

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no CREAS-Rocio.
Conforme sustentou na peça inicial (fl. 04), “o atual
cenário nos municípios de Iguape e Ilha Comprida é de verdadeiro caos social, eis que
não há efetiva prestação de apoio à família no município, o que contribuiria de forma
significativa para a redução de casos de negligência, maus tratos e outras formas de
violência contra crianças e adolescentes, inclusive para evitar o acolhimento
institucional dos infantes devido à desestruturação familiar”.
Nesse cenário, o Ministério Público houve por bem ajuizar
a presente demanda requerendo, para o fim de: i) Condenar as Prefeituras Municipais
de Iguape e de Ilha Comprida na obrigação de adotar todas as medidas tendentes à
instalação e regularização do CREAS, no prazo de 180 dias, sob pena de multa diária,
para o caso de descumprimento das obrigações no prazo fixado na decisão (art. 213, §
2°, ECA), que deverá reverter ao Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente, sem prejuízo de, no curso da ação determinar outras providências que
assegurem o resultado prático equivalente ao do adimplemento consoante disciplina o
artigo 84 da Lei 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor) e ii) Condenar a
Fazenda Pública do Estado de São Paulo a implantar CREAS de âmbito regional no
Vale do Ribeira ou, alternativamente, cofinanciar (por meio da transferência de
recursos materiais e financeiros) a instalação e regularização do CREAS pela Fazenda
Pública Municipal, fixando-se multa diária em caso de descumprimento, sem prejuízo
de, no curso da ação determinar outras providências que assegurem o resultado
prático equivalente ao do adimplemento consoante disciplina o artigo 84 da Lei
8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor). (fls. 23/24).
A r. sentença julgou os pedidos parcialmente procedentes,
para “i) CONDENAR as Municipalidades de Iguape-SP e de Ilha Comprida-SP na
obrigação de adotar todas as medidas tendentes à instalação e regularização do
CREAS, preferencialmente em âmbito regional, na forma de cooperação bimunicipal,
nos moldes previstos no relatório técnico NAT 211/14 (fls. 55/92), no prazo de 180
dias, sob pena de incidência de multa diária de R$ 500,00 (quinhentos reais) para cada
uma das Municipalidades, limitada a R$ 30.000,00 (trinta mil reais) para o caso de
descumprimento das obrigações (art. 213, § 2°, ECA), que deverá reverter aos
respectivos Fundos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente, sem prejuízo
de no curso da ação determinar outras providências que assegurem o resultado prático
equivalente ao do adimplemento; ii) CONDENAR a Fazenda Pública do Estado de São
Paulo a cofinanciar (por meio da transferência de recursos materiais e financeiros) a

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instalação e regularização do CREAS pela Fazenda Pública Municipal, fixando-se
multa diária de R$ 1.000,00 (mil reais), limitada a R$ 60.000,00 (trinta mil reais) em
caso de descumprimento, que deverá reverter ao Fundo Estadual dos Direitos da
Criança e do Adolescente, sem prejuízo de, no curso da ação determinar outras
providências que assegurem o resultado prático equivalente ao do adimplemento.” (fls.
724/725).
Conquanto se reconheça o esforço argumentativo dos
apelantes, o julgado de primeiro grau não comporta reparos.
Desde logo, afasto as preliminares lançadas pela Fazenda
Pública Estadual.
Conforme reza o art. 6o-C da Lei no 8.742/93, “o Creas é a
unidade pública de abrangência e gestão municipal, estadual ou regional, destinada à
prestação de serviços a indivíduos e famílias que se encontram em situação de risco
pessoal ou social, por violação de direitos ou contingência, que demandam
intervenções especializadas da proteção social especial.”
Por sua vez, o artigo 13 do mesmo diploma legal
estabelece as tarefas que competem ao Estado, mencionando, por exemplo, o dever de
os programas e projetos de assistência social em âmbito regional ou local (inciso II).
Extrai-se, daí, o necessário entrosamento entre Estado e
Municípios na prestação dos serviços de assistência social, não havendo que se falar em
ilegitimidade da Fazenda Estadual para figurar no polo passivo do feito.
Em abono ao exposto, tem-se que, no parecer da
Coordenadoria de Infância e Juventude (CIJ) deste E. Tribunal de Justiça de São Paulo,
publicado no Caderno Administrativo do DJE de 09.09.2011 (edição no 1.034), restou
assentado que “nos termos fixados pela Lei Orgânica da Assistência Social, a prestação
dos serviços de assistência social é de responsabilidade solidária dos entes federados.
(...) as ações, das três esferas de governo na área de assistência social realizam-se de
forma articulada, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a
coordenação e execução dos programas, em suas respectivas esferas, aos Estados, ao

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Distrito Federal e aos Municípios”1.
Tal orientação, por um lado, reforça a legitimidade
passiva da Fazenda Estadual apelante, e, por outro, deixa estreme de dúvida que a
solidariedade dos entes federados não implica, necessariamente, o litisconsórcio passivo
necessário entre União, Estado e Município.
Não há, portanto, razão para que seja determinado o
chamamento ao processo da União, uma vez que os entes federados podem, em
questões como ora discutida, ser demandados conjunta ou isoladamente, na esteira do
que bem consignado na r. sentença (fl. 705).
Superadas as questões preliminares, ingresso na análise do
mérito da causa.
Trata-se, em essência, de demanda ajuizada pelo
Ministério Público voltada a compelir os demandados a implantação de um Centro de
Referência Especializado de Assistência Social (CREAS) para atendimento dos
Municípios de Ilha Comprida e Iguape, dotado de equipe multidisciplinar especializada
nesse tipo de atendimento.
Como se vê, o autor coletivo formulou em juízo pedido
tencionado a obrigar a Administração Pública a adotar determinada política pública.

Em linha de princípio, não há qualquer óbice ao controle
de políticas públicas pelo Poder Judiciário, seja alvejando a implantação deficiente
destas, seja censurando a omissão na implementação dos programas governamentais
comandados pelo ordenamento jurídico.
Nos dizeres de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE
MELLO:
“(...) Estamos em que é inequívoco que se pode controlar
juridicamente políticas públicas. Com efeito, se é possível
1 Disponível em:
<http://www.dje.tjsp.jus.br/cdje/consultaSimples.do?cdVolume=5&nuDiario=1034&cdCaderno=10&nuS
eqpagina=4>

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controlar cada ato estatal, deve ser também possível
controlar o todo e a movimentação rumo ao todo. Assim
como agredir um princípio é mais grave que transgredir
uma norma, empreender uma política que é um plexo de
atos que seja em si mesma injurídica é mais grave que
praticar um simples ato contraposto ao Direito. Logo, se é
possível atacar o menos grave, certamente será possível
atacar o mais grave.
Uma vez que tanto se ofende o direito fazendo o que ele
proíbe como não fazendo o que ele manda, pode-se
controlar tanto os comportamentos produtores de
política pública, isto é, os comissivos, quanto os de
omissão de política devida.” (Curso de Direito
Administrativo, Malheiros Editores, 27a edição, revista e
atualizada até a Emenda Constitucional 64, de 4.2.2010,
2010, Malheiros Editores, p. 814). (Negritei).
O CREAS, como se sabe, é unidade pública de assistência
social que se presta, fundamentalmente, a atender famílias e pessoas que estão em
situação de risco social ou tiveram seus direitos violados.
Na qualidade de centro especializado, reúne esforços do
Poder Judiciário, do Ministério Público, da Defensoria Pública, dos Conselhos Tutelares
e de outras organizações de defesa de direitos, para que seja estruturada uma rede de
proteção eficiente, integradora de esforços, recursos e meios para o atendimento
daqueles que sofreram algum tipo de violação de direitos - seja psicológica, física,
sexual, situação de rua, cumprimento de medidas socioeducativas em meio aberto, etc.
Nesse contexto, conforme bem consignado na r. sentença,
a implantação e o consequente funcionamento efetivo do CREA encontra eco na própria
Constituição Federal, precisamente no comando insculpido no artigo 226, caput e §8o,
que estabelecem ter a família especial proteção do Estado, devendo a ela ser
assegurada a assistência a cada um dos que a integram, criando mecanismos para coibir
a violência no âmbito de suas relações.
Assim é que a Lei 8.742/1993 (“Dispõe sobre a
organização da Assistência Social e dá outras providências”), ao tratar da organização
e gestão das políticas ligadas à assistência social, previu em seus artigos 6o-C e 6o-D:

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“Art. 6o-C. As proteções sociais, básica e especial, serão
ofertadas precipuamente no Centro de Referência de
Assistência Social (Cras) e no Centro de Referência
Especializado
de
Assistência
Social
(Creas),
respectivamente, e pelas entidades sem fins lucrativos de
assistência social de que trata o art. 3o desta Lei.
(Incluído pela Lei no 12.435, de 2011)
§ 1o O Cras é a unidade pública municipal, de base
territorial, localizada em áreas com maiores índices de
vulnerabilidade e risco social, destinada à articulação
dos serviços socioassistenciais no seu território de
abrangência e à prestação de serviços, programas e
projetos socioassistenciais de proteção social básica às
famílias. (Incluído pela Lei no 12.435, de 2011)
§ 2o O Creas é a unidade pública de abrangência e
gestão municipal, estadual ou regional, destinada à
prestação de serviços a indivíduos e famílias que se
encontram em situação de risco pessoal ou social, por
violação de direitos ou contingência, que demandam
intervenções especializadas da proteção social especial.
(Incluído pela Lei no 12.435, de 2011)
§ 3o Os Cras e os Creas são unidades públicas estatais
instituídas no âmbito do Suas, que possuem interface com
as demais políticas públicas e articulam, coordenam e
ofertam os serviços, programas, projetos e benefícios da
assistência social. (Incluído pela Lei no 12.435,
de 2011).
Art. 6o-D. As instalações dos Cras e dos Creas devem
ser compatíveis com os serviços neles ofertados, com
espaços para trabalhos em grupo e ambientes específicos
para recepção e atendimento reservado das famílias e
indivíduos, assegurada a acessibilidade às pessoas idosas
e com deficiência.”

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Tem-se, portanto, que a implantação do CREAS para o
atendimento das populações do Municípios requeridos se refere, antes de mais nada, a
garantir a essas pessoas o acesso a direitos básicos, que lhe são, conforme visto,
constitucionalmente assegurados. Especificamente em relação às crianças e aos
adolescentes, o próprio ordenamento jurídico estabelece que sejam a eles assegurados
direitos com absoluta prioridade, tratando-se de dever imposto ao Estado, a família e à
sociedade, colocando-os a salvo de “toda forma de negligência, discriminação,
exploração, violência, crueldade e opressão”.
Nada obstante o exposto, observa-se, a partir dos
documentos amealhados aos autos, que as populações dos Municípios réus não estão
sendo atendidas de maneira adequada, no que toca às questões sociais ora em foco.
Conforme o relatório NAT 21/14, elaborado por órgão
técnico do Ministério Público Estadual (fls. 55/92), o Município de Iguape apresenta
“necessidade urgente de um novo equipamento, uma vez que o único CRAS (proteção
básica) que existe no município é insuficiente para atender a demanda do município
como um todo, pois o bairro o qual se encontra é muito vulnerável e mesmo com a
presença do equipamento do equipamento ainda há uma demanda reprimida dentro do
próprio bairro e o restante do município permanece sem assistência.” (fl. 78).
Apontou-se no referido relatório que “em relação ao
CREAS, o município de Iguape apresenta as condições necessárias tanto
demográficas quanto de vulnerabilidade social definidas pela NOB/SUAS 2012 para
receber/fomentar a implantação de um equipamento.” (fls. 80).
Além disso, em reunião em que estiveram presentes o
Promotor de Justiça, a Diretora Regional de Ensino, a Presidente do Conselho
Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente de Iguape, a Coordenadora da Casa
da Criança de Iguape e outras autoridades, apontou-se a "urgência das instalação e
funcionamento do CREAS em Iguape, pois há demanda para o serviço especializado, e
isto foi corroborado pela manifestação de todos os presentes nesta Reunião,
especialmente para atendimento de situações de abuso sexual de crianças e
adolescentes" (fls. 96).
Em reforço da tese de que a cidade de Iguape não está
adequadamente instalada para atender sua população no que toca àquilo que ora se

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discute -, consta às fls. 101 e seguintes dos autos um Relatório de Monitoramento,
realizado pela Secretaria de Desenvolvimento Social do Estado, referente aos serviços
socioassistenciais do Município.
No documento, constatou-se que “o município conta com
duas instituições de acolhimento, uma para criança e outra para adolescente, ambas
com equipe insuficiente, já que não atende o previsto nas orientações técnicas.” Em
visita a uma das instituições, verificou-se que “os adolescentes lavam as suas roupas a
mão, pois o tanquinho está estragado, a maioria das lâmpadas da casa está queimada,
não há extintor, a alimentação está precária, em alguns casos os funcionários trazem
de casa alimentos para diversificar o cardápio e quando é feita a compra, não é
observada a qualidade dos alimentos (frutas, verduras e legumes) chegando a vir
alimentos estragados para a instituição. Os produtos de limpeza não estão sendo
comprados (no dia da visita, devido à falta de desinfetante, estava sendo passado no
chão lustra móveis e nos banheiros álcool). Não havia desodorante para uso dos
adolescentes, tendo a segurança preparado uma mistura do produto lisoforme com
água para que pudessem passar em baixo dos braços e assim diminuir o cheiro de
suor.” (fl. 102 sublinhei).
A necessidade da implantação do CREAS em Iguape, na
realidade, não é ignorada pelo Município. Nos já mencionados ofícios encaminhados
pela Prefeitura Municipal à Promotoria de Justiça, a Administração Municipal, em
momento algum, alegou ser prescindível a instalação do Centro; apenas afirmara, de
maneira evasiva, estar tomando as medidas necessárias à concretização do projeto.
Do que se extrai dos autos, porém, conclui-se que o
Município adotou postura desidiosa na tarefa de instalar o CREAS e, com isso,
garantir aos necessitados o acesso a direitos que lhe são caros. Chama a atenção, neste
aspecto, o fato de que, consoante noticiado pela Secretaria Estadual de
Desenvolvimento Social, Iguape chegou a receber repasses de verbas para a
implantação do Centro, os quais, porém, foram cessados justamente em função de não
terem sido destinados a essa finalidade.
Com razão, nesse cenário, o Exmo. Julgador de primeiro
grau, ao anotar que, diante dos fatos, “a Municipalidade de Iguape vem se omitindo
desde 2014 de instalar o CERAS, impondo-se, assim, o reconhecimento da omissão
estatal, a justificar a condenação na obrigação de fazer pleiteada pelo Parquet, a fim
de que sejam tomadas as providências necessárias para a instalação do CREAS no

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Município” (fl. 717).
Relativamente à Municipalidade de Ilha Comprida, muito
embora o relatório NAT 21/14 tenha anotado que não há a necessidade de implantação
de um CREAS na localidade, segundo os parâmetros de referência da NOB-SUAS, é
certo que referida observação não foi escorada na comprovação de que, em Ilha
Comprida, os serviços assistenciais estavam sendo prestados absolutamente a contento.
Na verdade, a suposta desnecessidade da instalação do Centro se deve ao fato de o
Município ser classificado como “de pequeno porte I”.
Ocorre que, com vistas a garantir direitos fundamentais da
população de Ilha Comprida, não se pode admitir que a Administração Municipal
prescinda do CREAS, tão somente pelo fato de ser município de pequeno porte.
Há de se verificar, antes, se as políticas públicas e os
serviços sociais postos à disposição dos munícipes estão dando conta de garantir o
atendimento de todos aqueles que estejam tendo seus direitos violados. E, conforme
consignado na r. sentença, “fato é que [a Municipalidade] não tem conseguido atender
de forma eficiente a todas as famílias, posto haver, por outro lado, notável crescimento
em tal Município da criminalidade, especialmente envolvendo adolescentes,
disseminação de drogas, tráfico, entre outros crimes, sendo que isto ocorre não
somente, mas também pelos demais problemas regionais antes expostos” (fl. 719).
Dessa forma, ainda que no Município existam outras
instituições voltadas às proteção social, os serviços por elas prestados não vem
atendendo a população satisfatoriamente.
Quanto à obrigação da Fazenda Estadual de viabilizar a
instalação do CREAS para atendimento da população que dele necessita, a já
mencionada Lei no 8.742/1993, em seu artigo 13, assim prevê:
“Art. 13. Compete aos Estados:
I - destinar recursos financeiros aos Municípios, a título
de participação no custeio do pagamento dos benefícios
eventuais de que trata o art. 22, mediante critérios
estabelecidos pelos Conselhos Estaduais de Assistência
Social;
II - cofinanciar, por meio de transferência automática, o

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aprimoramento da gestão, os serviços, os programas e os
projetos de assistência social em âmbito regional ou
local;
III - atender, em conjunto com os Municípios, às ações
assistenciais de caráter de emergência;
IV - estimular e apoiar técnica e financeiramente as
associações e consórcios municipais na prestação de
serviços de assistência social;
V - prestar os serviços assistenciais cujos custos ou
ausência de demanda municipal justifiquem uma rede
regional de serviços, desconcentrada, no âmbito do
respectivo Estado.
VI - realizar o monitoramento e a avaliação da política de
assistência social e assessorar os Municípios para seu
desenvolvimento.”

O cofinanciamento a que fora condenada a Fazenda
Estadual decorre de expressa previsão legal, não podendo, portanto, dele se furtar a
apelante.
Nem se diga, no mais, que a pretensão veiculada pelo
Ministério Público, se acolhida, representaria indevida ingerência do Poder Judiciário
em questões atinentes à discricionariedade administrativa.
No ponto, é importante ressaltar que não se esta afirmando
ser dado ao Poder Judiciário manifestar-se em todas as situações em que direitos dos
cidadãos possam estar em perigo. Antes, tem-se por imprescindível a devida
provocação, com justificativas e fundamentos legítimos, indicando a existência de
omissão por parte do Estado, colocando em grave risco o direito dos jurisdicionados,
sob pena de o juiz transmudar-se em administrador público2.
E a omissão - somada aos legítimos argumentos do
Ministério Público - restou patente.
2 Trata-se de entendimento encampado pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 592581/RS
(rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 13.8.2015), que tratava da possibilidade de se impor à Administração
Pública a obrigação de promover melhorias em estabelecimentos prisionais.

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Não há, portanto, que se falar em violação à tripartição
dos Poderes. Está-se diante do descumprimento de normas de ordem pública, que não
deixam margem de discricionariedade ao administrador e cujo descumprimento coloca
em xeque o atendimento de pessoas deveras necessitadas (como as vítimas de trabalho
infantil, de abandono, pessoas em situação de rua ou que tenham sofrido violência
física, psicológica, sexual, etc).
Uma das funções precípuas do Poder Judiciário é corrigir
ilegalidades perpetradas pelos outros Poderes de Estado, apreciando lesão ou ameaça a
direito (artigo 5o, inciso XXXV, da CF).
Daí não ressalta qualquer invasão das atividades
legiferante ou administrativa; antes, divisa-se lídimo controle de legalidade sobre os
atos dos outros Poderes.
Afinal, como acentua ADA PELLEGRINI GRINOVER,
'os poderes, além de independentes, devem também ser harmônicos entre si. Logo, os
três poderes devem harmonizar-se para que os objetivos fundamentais do Estado sejam
alcançados. Por isso, ainda segundo Oswaldo Canela Junior, “cabe ao Poder
Judiciário investigar o fundamento de todos os atos estatais a partir dos objetivos
fundamentais inseridos na Constituição (art. 3o da CF brasileira)” grifei.' Tércio
Sampaio Ferraz Junior lembra que o objetivo do Estado liberal era o de neutralizar o
Poder Judiciário frente aos demais poderes. Mas, no Estado democrático de direito, o
Judiciário, como forma de expressão do poder estatal, deve estar alinhado com os
escopos do próprio Estado, não se podendo mais falar numa neutralização de sua
atividade. Ao contrário, o Poder Judiciário encontra-se constitucionalmente vinculado
à política estatal. (O Controle de Políticas Públicas pelo Poder Judiciário, pp. 4/5).
Tampouco é dado ao Poder Público, a pretexto de não
haver previsão orçamentária, ou de falecer de recursos materiais argumentos inerentes
à teoria da reserva do possível -, obstaculizar a plena efetivação de direitos
constitucionalmente assegurados, que reclamam prestações estatais positivas.
Como anota INGO WOLGANG SARLET:
'Em vista tanto da dimensão fática, quanto da faceta
jurídica referida, passou-se a sustentar que os direitos
sociais a prestações materiais estariam sob uma “reserva

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do possível”, caracterizada por uma tríplice dimensão, a
saber: a) a real disponibilidade fática dos recursos para a
efetivação dos direitos sociais; b) a disponibilidade
jurídica dos recursos materiais e humanos, que guarda
conexão com a distribuição das receitas e competências
tributárias, orçamentárias, legislativas e administrativas
e,
em
países
como
o
Brasil,
ainda
reclama
equacionamento em termos do sistema federativo; c) o
problema da proporcionalidade da prestação, em especial
quanto à sua exigibilidade e razoabilidade, no que
concerne à perspectiva própria e peculiar do titular do
direito. Todos esses aspectos vinculam- exigindo, assim,
uma solução sistemática e constitucionalmente adequada,
para que, na perspectiva do princípio da máxima eficácia
e efetividade de todos os direitos fundamentais, não
sirvam
como
barreira
intransponível,
mas
como
ferramental que se soma às demais garantias de proteção
dos direitos fundamentais (e sociais) como na hipótese do
conflito de direitos em que se tiver a invocação, e desde
que observados os critérios da proporcionalidade e da
garantia do mínimo existencial, da indisponibilidade de
recursos com o intuito de salvaguardar o núcleo essencial
de outro direito fundamental. Por tudo isso, é possível
sustentar a existência de uma obrigação por parte dos
órgãos estatais e dos agentes políticos de maximizarem os
recursos e minimizarem o impacto da reserva do possível,
naquilo que serve de obstáculo à efetividade dos direitos
sociais. Se a reserva do possível há de ser encarada com
reservas, também é certo que as limitações vinculadas à
reserva do possível não são em si mesmas uma falácia; o
que de fato é falaciosa é a forma pela qual o argumento
tem sido por vezes utilizado entre nós, como óbice à
intervenção judicial e desculpa genérica para uma
eventual omissão estatal no campo da efetivação dos
direitos fundamentais, especialmente aqueles de cunho
social.” (Comentários à Constituição do Brasil, J.J. Gomes
Canotilho...[et al.] São Paulo, Saraiva/Almedina, 2013, p.
545). (Negritei).

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Nesse sentido se posiciona o Superior Tribunal de Justiça:
"escassez de recursos públicos, em oposição à gama de
responsabilidades estatais a serem atendidas, tem servido
de justificativa à ausência de concretização do dever-ser
normativo, fomentando a edificação do conceito da
'reserva do possível'. Porém, tal escudo não imuniza o
administrador de adimplir promessas que tais, vinculadas
aos direitos fundamentais prestacionais, quanto mais
considerando a notória destinação de preciosos recursos
públicos para áreas que, embora também inseridas na
zona de ação pública, são menos prioritárias e de
relevância muito inferior aos valores básicos da
sociedade, representados pelos direitos fundamentais. O
MIN. CELSO DE MELLO discorreu de modo lúcido e
adequado
acerca
do
conflito
entre
deficiência
orçamentária e concretização dos direitos fundamentais:
'Não deixo de conferir, no entanto, assentadas tais
premissas, significativo relevo ao tema pertinente à
'reserva do possível' (STEPHEN HOLMES/CASS R.
SUNSTEIN, 'The Cost of Rights', 1999, Norton, New
York),
notadamente
em
sede
de
efetivação
e
implementação (sempre onerosas) dos direitos de segunda
geração (direitos econômicos, sociais e culturais), cujo
adimplemento, pelo Poder Público, impõe e exige, deste,
prestações estatais positivas concretizadoras de tais
prerrogativas individuais e/ou coletivas. (...) Cumpre
advertir, desse modo, que a cláusula da 'reserva do
possível' - ressalvada a ocorrência de justo motivo
objetivamente aferível - não pode ser invocada, pelo
Estado, com a finalidade de exonerar-se do cumprimento
de suas obrigações constitucionais, notadamente quando,
dessa conduta governamental negativa, puder resultar
nulificação ou, até mesmo, aniquilação de direitos
constitucionais impregnados de um sentido de essencial
fundamentalidade" (REsp. no 811.608/RS, Rel. Min. Luiz
Fux, j. 15.05.2007). (Negritei).

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Assim, como bem pontuado na r. sentença, “nessa esteira,
o ponto nevrálgico que se pretende atingir com a implantação do CREAS é a proteção
integral da criança e adolescente e, por via de consequência, os respectivos entes
familiares, bem como resguardar seu melhor interesse na sociedade, sendo que
hodiernamente as crianças e adolescentes nos Municípios requeridos encontram-se,
infelizmente, em situação de notável vulnerabilidade social.” (fl. 722).
Em caso semelhante, assim já se posicionou este E.
Tribunal de Justiça:
“Agravo de instrumento. Decisão interlocutória que,
em ação civil pública, impôs ao Município de Jandira a
obrigação de elaborar e implementar plano municipal de
atendimento socioeducativo e adequar o funcionamento
do "CREAS" (Centros de Referência Especializados de
Assistência Social) à norma operacional básica de
recursos humanos do sistema único de assistência social.
Possibilidade. Ausência de afronta ao princípio da
tripartição dos poderes, ou ingerência na seara da
administração, vez que cabe ao ente público assegurar a
crianças e adolescentes, com absoluta prioridade, dentre
outros, os direitos relativos à saúde, à vida, ao respeito e
à dignidade, criando programas que assegurem tais
direitos. Dever municipal de tornar apta a efetiva
prestação
do
serviço
necessário
às
garantias
constitucionais das crianças e adolescentes. Após mais
de uma década de vigência da Lei no 8.069/90, tais
programas há muito já deveriam existir na localidade,
portanto, tal implementação obrigatoriamente deveria
ter sido objeto de inclusão na previsão orçamentária
anual. Outrossim, há ainda previsão legal de subsídios e
programas
de
incentivos
a
manutenção
dos
atendimentos, como se verifica nos arts. 227, § 7o, da
Constituição Federal, 259, e SS. do ECA. Ademais, não
pode o poder público furtar-se de sua inexorável
obrigação constitucional voltada à garantia de direitos
fundamentais, ao pálio de vilipêndio a regramento

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orçamentário de ordem infraconstitucional. Decisão
mantida. Agravo não provido.” (Agravo de Instrumento
no 2085728-53.2015.8.26.0000, Câmara Especial, j.
14.09.2015).
No mais, a implantação preferencial de um CREAS
regional, atendendo à população dos Municípios requeridos, é solução que se encontra
consentânea com a realidade da região.
No Relatório NAT supracitado, consignou-se o seguinte:
“O CREAS de abrangência regional será implantado nas
seguintes situações: a) Nos casos em que a demanda do
município não justificar a disponibilização, no seu
âmbito, de serviços continuados no nível de proteção
especial de média complexidade, ou, b) Nos casos em que
o município, devido ao seu porte ou nível de gestão, não
tenha condições de gestão individual de um serviço em
seu território (...) Na regionalização do atendimento
deverá ser observada a proximidade geográfica entre os
municípios envolvidos, de forma a viabilizar o acesso dos
usuários aos serviços. (...)"
"Os municípios que não tenham condições imediatas de
fazê-lo [implantar equipamento regional], ou cuja
incidência das situações possa justificar a sua articulação
com
outros
municípios
poderão
utilizar
formas
alternativas
de
cooperação
intermunicipais
para
viabilizar o serviço. Isso significa que um grupo de
pequenos municípios, localizados próximos, podem
desenvolver o serviço conjunto, cada um assumindo a
responsabilidade
pela
garantia
das
condições
operacionais,
a
exemplo
das
instalações
físicas,
equipamentos, atendimento técnico, realização das
capacitações, etc". (fls. 89/90).
No caso, os Municípios são bastante próximos sendo
certo que, conforme mencionado na sentença, até algumas décadas atrás, eram só uma
cidade. Nada há nos autos, ainda, que demonstre a insuficiência, ao menos por

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enquanto, da instalação de um só CREAS atendendo ambas as Municipalidades.
Dessa forma, a solução prevista no julgado adversado se
afigura razoável e adequada, garantindo atendimento àqueles que tiverem seus direitos
violados. Ao Estado, nesse contexto, nos termos do supratranscrito artigo 13, inciso II,
da Lei no 8.742/1993, cabe cofinanciar o projeto de assistência social, em sistemática a
ser definida entre os entes públicos envolvidos, os quais devem estar orientados a
garantir que, no prazo estabelecido, as populações dos Municípios possam ter acesso
aos serviços ofertados pelo Centro.
Finalmente, com relação à multa imposta à Fazenda para o
caso de descumprimento (multa diária de R$ 1.000,00, limitada a R$ 60.000,00), não há
reparos a serem feitos. Posto que a obrigação relativa à prestação dos serviços de
assistência social também recai sobre o Estado (conforme o artigo 13 da LOAS,
supracitado), e sendo certo, ademais, que houve a fixação de prazo para o
estabelecimento do CREAS que irá atender as populações dos Municípios réus, não há
que se falar em impossibilidade de fixação de astreintes no caso em apreço.
Ademais, quanto ao valor fixado, ao mesmo tempo que
não se afigura excessivo, representa importância suficiente a compelir o Estado a
cumprir com o prazo para instalação do CREAS.
Em suma, posto que bem fundamentada, a r. sentença não
comporta reparos.
De resto, para facultar eventual acesso às vias especial e
extraordinária, considero prequestionada toda a matéria infraconstitucional e
constitucional, observando a remansosa orientação do Superior Tribunal de Justiça, no
sentido de que, na hipótese de prequestionamento, é desnecessária a citação numérica
dos dispositivos legais, bastando que a questão colocada tenha sido decidida3.
Ante todo o exposto, voto pelo NÃO PROVIMENTO
dos presentes recursos.
MARCOS PIMENTEL TAMASSIA
Relator
3 EDROMS 18205/SP, Ministro Felix Fischer, DJ. 08.05.2006, P. 240.

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Voto no 26523
Apelação Cível no 1001201-64.2017.8.26.0244
Comarca: Iguape
Apelantes: Prefeitura Municipal de Ilha Comprida, Prefeitura Municipal de
Iguape e Estado de São Paulo
Apelado: Ministério Público do Estado de São Paulo
DECLARAÇÃO DE VOTO CONVERGENTE
Adotado o relatório do digno Relator, anoto que foi julgada
procedente em parte ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de
São Paulo em face do Município de Iguape, do Município de Ilha Comprida e da
Fazenda do Estado de São Paulo para “i) CONDENAR as Municipalidades de Iguape-
SP e de Ilha Comprida-SP na obrigação de adotar todas as medidas tendentes à
instalação e regularização do CREAS, preferencialmente em âmbito regional, na forma
de cooperação bimunicipal, nos moldes previstos no relatório técnico NAT 211/14 (fls.
55/92), no prazo de 180 dias, sob pena de incidência de multa diária de R$ 500,00
(quinhentos reais) para cada uma das Municipalidades, limitada a R$ 30.000,00 (trinta
mil reais) para o caso de descumprimento das obrigações (art. 213, § 2°, ECA), que
deverá reverter aos respectivos Fundos Municipais dos Direitos da Criança e do
Adolescente, sem prejuízo de no curso da ação determinar outras providências que
assegurem o resultado prático equivalente ao do adimplemento; ii) CONDENAR a
Fazenda Pública do Estado de São Paulo a cofinanciar (por meio da transferência de
recursos materiais e financeiros) a instalação e regularização do CREAS pela Fazenda
Pública Municipal, fixando-se multa diária de R$ 1.000,00 (mil reais), limitada a R$
60.000,00 (trinta mil reais) em caso de descumprimento, que deverá reverter ao Fundo
Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente, sem prejuízo de, no curso da ação
determinar outras providências que assegurem o resultado prático equivalente ao do
adimplemento.” (fls. 703/725).

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O digno Relator, em seu voto, nega provimento aos recursos de
apelação dos requeridos, mantendo integralmente a r. sentença.
As questões levantadas foram, como sempre, bem analisadas no
voto do ilustre relator, cabendo apenas acrescentar que, em regra, não cabe ao Poder
Judiciário intervir na formulação de políticas públicas atribuídas ao Executivo, que
detém a competência para estabelecer diretrizes, notadamente, no que tange a promoção
da saúde, educação, assistência social, etc.
Evidentemente, todas as funções estatais estão comprometidas
com a concretização dos direitos fundamentais constitucionalmente assegurados, mas o
próprio texto constitucional determina a distribuição de competência das funções
estatais, não só para preservar o equilíbrio entre os poderes, mas também a fim de
assegurar maior efetividade aos direitos e melhor eficiência na prestação dos serviços
públicos. Em consequência, a intervenção do Judiciário ocorre especialmente nas
hipóteses de omissão da Administração, o que impede a concretização de um direito
fundamental, ou de violação direta de direitos fundamentais, individuais ou coletivos.
Nesse sentido o Supremo Tribunal Federal tem decidido que “a
jurisprudência desta Corte é harmoniosa no sentido de que o Poder Judiciário,
excepcionalmente, pode determinar a implantação de políticas públicas, por se
relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da
separação dos poderes” (ARE 1129433 AgR/RS, Min. Edson Fachin, j. 14.12.18).
Contudo, na hipótese, a prova colhida nos autos e os próprios
termos das apelações apontam que não se objetiva com a presente demanda substituir ao
administrador nas escolhas das necessidades e prioridades a serem atendidas nas áreas
de atuação e cada Ente público, aqui, em especial, no campo da assistência social.
Isto porque já houve formalização pelo executivo municipal de
Iguape da intenção de instalação do Centro de Referência Especializado de Assistência
Social, ao ter feito o aceite do CREAS, com recebimento de verba do Ministério do
Desenvolvimento Social especialmente destinado para este fim, conforme consta dos

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ofícios do próprio Departamento Municipal de Assistência e Promoção Social ao Chefe
do Executivo e ao Departamento dos Negócios Jurídicos do Município (em especial fls.
437 e 537).
De outra parte, a FESP admitiu em contestação que “foi firmado
o Pacto de aprimoramento Estadual 2016-2019, cujas metas e prioridades foram
estabelecidas pela Resolução CIT n. 01/2017 e Resolução CNAS n. 02/2017, no sentido
de assegurar a cobertura regionalizada ou municipal, com cofinanciamento estadual,
dos serviços de média complexidade/CREAS”, esclarecendo que não foram garantidos
no orçamento os recursos necessários apenas porque “o Pacto foi celebrado após a
realização do plano plurianual” (em especial fls. 657), a indicar que a participação do
Ente estadual na instalação do CREAS já havia sido igualmente acordada.
Portanto, o que se tem é que, ao contrário do alegado pelos réus,
não estão o Ministério Público ou o Judiciário a interferir ou direcionar as escolhas do
administrador público; o que se objetiva por meio da presente demanda (e foi
reconhecido pela r. sentença) é tão-somente a concretização das políticas públicas
existentes, ou seja, daquilo que já havia sido previamente definido pelos próprios Entes
públicos, com a fim de garantir o atendimento social à população necessitada dos
municípios requeridos.
Assim sendo, pelo meu voto também nego provimento aos
recursos.
Luís Francisco Aguilar Cortez
2o Juiz

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Votos
LUIS FRANCISCO AGUILAR CORTEZ
1258E656
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1001201-64.2017.8.26.0244 e o código de confirmação da tabela acima.