Tribunal: TJSP
Processo: 0012948-76.2020.8.26.0000
Classe: Incidente De Arguição de Inconstitucionalidade Cível / Concessão / Permissão / Autorização
Órgão julgador: Elcio Trujillo
Órgão colegiado: Órgão Especial;
Data de julgamento: 2020-08-05
Data de publicação: 2020-08-06

Ementa:
INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE – Caput e inciso III do artigo 2o da Lei no 5.104, de 06 de outubro de 2017, que limita a quantidade de permissionários inscritos para o exercício de transporte remunerado privado individual de passageiros e exige que o veículo seja licenciado e emplacado no Município de Rio Claro – Violação à livre iniciativa e ao exercício da atividade

Ementa:
INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE – Caput e inciso III do artigo 2o da Lei no 5.104, de 06 de outubro de 2017, que limita a quantidade de permissionários inscritos para o exercício de transporte remunerado privado individual de passageiros e exige que o veículo seja licenciado e emplacado no Município de Rio Claro – Violação à livre iniciativa e ao exercício da atividade profissional, questões protegidas pela Carta Magna – Violação também dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade - Ofensa aos artigos 5o, inciso XIII e 170, parágrafo único, da Constituição Federal, bem como aos artigos 111 e 144 da Constituição Bandeirante – incidente ACOLHIDO, com a consequente declaração de inconstitucionalidade do caput e inciso III do artigo 2o da Lei no 5.104/2017.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000618119
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Incidente de Arguição de
Inconstitucionalidade Cível no 0012948-76.2020.8.26.0000, da Comarca de Rio
Claro, em que é suscitante 13a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO DO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão: "INDEFERIRAM O PEDIDO DE
SUSTENTAÇÃO ORAL E ACOLHERAM A ARGUIÇÃO. V.U. IMPEDIDOS OS
EXMOS. SRS. DES. RICARDO ANAFE E FERRAZ DE ARRUDA.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), LUIS SOARES DE MELLO, XAVIER DE
AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA
RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS
SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS
BUENO, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI,
CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY,
SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E SOLIMENE E
ADEMIR BENEDITO.
São Paulo, 5 de agosto de 2020.
ELCIO TRUJILLO
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade Cível no 0012948-76.2020.8.26.0000 -Voto no 37932
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INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE No 0012948-76.2020.8.26.0000
Suscitante:
13a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado
InteressadosMunicípio de Rio Claro e Renan Augusto de Souza.
VOTO No 37932
INCIDENTE
DE
ARGUIÇÃO
DE
INCONSTITUCIONALIDADE Caput e inciso III do
artigo 2o da Lei no 5.104, de 06 de outubro de 2017, que
limita a quantidade de permissionários inscritos para o
exercício de transporte remunerado privado individual de
passageiros e exige que o veículo seja licenciado e
emplacado no Município de Rio Claro Violação à livre
iniciativa e ao exercício da atividade profissional, questões
protegidas pela Carta Magna
Violação também dos
princípios da razoabilidade e proporcionalidade - Ofensa
aos artigos 5o, inciso XIII e 170, parágrafo único, da
Constituição Federal, bem como aos artigos 111 e 144 da
Constituição Bandeirante
INCIDENTE ACOLHIDO,
com a consequente declaração de inconstitucionalidade do
caput e inciso III do artigo 2o da Lei no 5.104/2017.
Trata-se
de
Incidente
de
Arguição
de
Inconstitucionalidade suscitado pela Colenda 13a Câmara de Direito Público
do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo no Reexame necessário contra
sentença que concedeu a segurança ao impetrante e em face do Secretário de
Mobilidade Urbana de Rio Claro (apelação no 1008397-29.2018.8.26.0510).
Reexame quanto à suposta ilegalidade do ato
praticado pelo Poder Público ao limitar a quantidade de veículos cadastrados para
o exercício da atividade privada de transporte individual de passageiros, bem
como a exigência de licenciamento e emplacamento do veículo no Município de
Rio Claro.
Através do V. Acórdão de relatoria do eminente
Desembargador Spoladore Dominguez, determinou a 13a Câmara de Direito
Público a suspensão do julgamento do recurso e remessa dos autos ao Colendo

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Órgão Especial, para apreciação da questão incidental de inconstitucionalidade do
artigo 2o, em seu “caput” e em seu inciso III, da Lei no 5.104/2017 (fls. 267/275).
Opinou a douta Procuradoria Geral de Justiça pelo
acolhimento do incidente (fls. 286/291).
É o relatório.
Essa a legislação questionada (fls. 134/135 - grifo nosso):
LEI MUNICIPAL No 5.104, DE 06/10/2017.
ELEVA À CATEGORIA DE SERVIÇO PRIVADO, DE
CARACTERÍSTICA
INDIVIDUAL,
O
SERVIÇO
DE
TRANSPORTE REMUNERADO PRIVADO INDIVIDUAL
DE PASSAGEIROS, FIXANDO NORMAS PARA SUA
EXECUÇÃO, NO MUNICÍPIO DE RIO CLARO, E DÁ
OUTRAS PROVIDÊNCIAS.
Art. 1o O serviço de transporte privado individual de
passageiros, remunerado pelos usuários, por meio de
veículo próprio do transportador, com capacidade máxima
para até 7 (sete) pessoas, inclusive o motorista, para a
realização de viagens individualizadas ou compartilhadas,
não aberto ao público e solicitadas exclusivamente pelo
usuário
em
aplicativos
ou
outras
plataformas
de
comunicação em rede, com preço fixado pelo aplicativo,
cuja execução dar-se-á mediante prévia e expressa
autorização da Prefeitura Municipal, através da outorga de
Alvará de Permissão na forma de condições estabelecidas
na presente lei.
Art. 2o O Departamento competente poderá criar o
Cadastro Municipal de Serviço de Transporte Privado
Individual de Passageiros, no qual deverão ser
inscritos os permissionários, até o número máximo de
123 (cento e vinte e três), mediante edital prévio,
anualmente, com requerimento ao Prefeito Municipal,
instruído com os seguintes documentos, originais ou
fotocopiados, conferidos pelo órgão responsável:
I
CNH, que contenha a informação de que exerce

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atividade remunerada, para conduzir veículo automotor
compatível com a categoria do veículo conduzido;
II apólice de seguro para si, para o passageiro e para o
veículo;
III
certificado de Registro e Licenciamento de
Veículo
(CRLV)
com
cadastro,
registro
e
emplacamento no município de Rio Claro, SP, com
data de fabricação inferior a 10 (dez) anos;
IV
inscrição como segurado do Instituto Nacional de
Seguridade Social INSS;
V
indicar no ato do cadastramento, qual(is) o(s)
aplicativo(s) que o transportador permissionário está
habilitado para prestação dos serviços;
VI comprovante de residência no município de Rio Claro,
SP,
em
nome
do
transportador
ou
de
cônjuge/companheiro;
VII certidão negativa estadual e federal de antecedentes
criminais e declaração de que não está respondendo por
infração à legislação penal;
VIII duas fotos 3x4.
§ 1o As inscrições no Cadastro obedecerão a ordem
cronológica e poderão ser divulgadas anualmente pela
Prefeitura, através de Edital.
§ 2o O Alvará é concedido com validade de 1 (um) ano,
mediante vistoria, obedecendo ao calendário civil devendo
ser revalidado anualmente, mediante cumprimento das
exigências legais pelo permissionário, especialmente as
previstas no artigo 2o, até dia 28 de fevereiro de cada ano.
§ 3o Expirado o prazo previsto no parágrafo 2o, sem a
revalidação
pelo
transportador
permissionário,
a
permissão perderá automaticamente a validade podendo o
interessado, sem direito a qualquer privilégio, requerer
novo Alvará de Permissão, em caráter inicial e obedecida

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a ordem de seleção descrita nesta Lei.
§ 4o Sob pena de cassação do Alvará e do impedimento a
habilitar-se para tanto no prazo de cinco anos, o
permissionário não poderá permitir seu uso por terceiro a
qualquer título.
Art. 3o O Alvará de Permissão é pessoal e intransferível,
sendo expressamente vedada a outorga de mais de uma
permissão para cada transportador permissionário inscrito.
§ 1o O transportador permissionário deverá ter a
propriedade ou a posse do veículo como fiduciante, como
arrendatário, como comodatário ou como locatário,
devendo em todo caso, estar cadastrado no aplicativo
escolhido pelo transportador.
§ 2o O transportador permissionário deverá atualizar seu
cadastro junto ao Departamento competente, a cada 6
(seis) meses, iniciando-se em janeiro de cada exercício,
independentemente da vistoria anual, devendo comprovar
o mínimo de 200 corridas, mediante relatório emitido pelo
aplicativo.
§ 3o Caso ocorra a troca de veículo antes do prazo
estabelecido no parágrafo anterior, o transportador
permissionário
deverá
informar
o
Departamento
competente mediante requerimento instruído com o
comprovante da alteração do cadastro no aplicativo
escolhido.
Art. 4o O transportador permissionário, no exercício de sua
atividade, deverá:
a) trajar-se de forma adequada;
b) respeitar, tratar com polidez e urbanidade, seus colegas
de trabalho, tanto do transporte privado como do público,
inclusive os passageiros e o público em geral;
c) manter-se sóbrio no exercício de seu trabalho, abstendo-
se de ingerir bebidas alcoólicas ou outras substâncias que
causem dependência e ou alteração emocional, antes ou
durante a jornada da prestação de serviço.

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d) cobrar por seus serviços conforme a tarifa que for
estabelecida pelo aplicativo;
e) transitar com veículo em boas condições de
funcionamento, segurança, higiene e conservação;
f) fornecer à fiscalização municipal dados estatísticos ou
outros elementos que forem solicitados para fins de
controle;
g) manter em dia a documentação pessoal e do veículo,
exigidos pelas autoridades competentes;
h) cumprir os preceitos da Lei Federal 9.503/97 e demais
disposições legais;
i) facilitar a fiscalização municipal.
Art. 5o A inobservância das obrigações estatuídas nesta
Lei,
e
nos
eventuais
atos
expedidos
para
sua
regulamentação
sujeitará
o
infrator
às
seguintes
penalidades
independentes
daquelas
previstas
na
legislação federal pertinente e na Lei Municipal 1.950/98:
a) advertência por escrito;
b) multa pecuniária;
c) suspensão de até 30 (trinta) dias;
d) cassação do Alvará de Outorga;
e) cassação do Tempo do Alvará de Outorga;
f) proibição de prestação de serviço de transporte por 5
(cinco) anos.
§ 1o As penalidades poderão aplicadas pelo Departamento
competente, assegurado o direito de defesa, no prazo de
dez dias, com eventual recurso ao Prefeito Municipal.

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§ 2o No caso de apreensão de veículos a liberação dar-se-
á com o pagamento da multa pelo infrator ou após 60
(sessenta) dias, se inocorrido o pagamento, quando então
esta será cobrada executivamente.
§ 3o A fiscalização municipal ou a autoridade que tiver
conhecimento de infração que caracterize o exercício
ilegal da profissão deverá comunicar o fato a autoridade
policial, sob pena de responsabilidade funcional.
§ 4o O transportador permissionário perderá o seu alvará
caso o mesmo seja excluído de quaisquer aplicativos que
tenha se cadastrado para a prestação dos serviços.
Art. 6o Sempre que imposta a pena de suspensão, os
documentos do veículo e do condutor, quando emitidos
pelo Município, ficarão apreendidos pelo prazo da
penalidade.
Art. 7o O Poder Executivo poderá regulamentar a presentei
Lei no que couber, mediante a expedição de Decreto.
Art. 8o Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação,
revogadas as disposições em contrário.
O “caput” e o inciso III do artigo 2o da lei no
5.104/2017 do Município de Rio Claro, ao limitar a inscrição de até 123 (cento e
vinte e três) permissionários e exigir o emplacamento e licenciamento do veículo
no Município de Rio Claro, se apresentam incompatíveis com o artigo 5o, inciso
XIII e 170, parágrafo único, da Constituição Federal, bem como com os artigos
111 e 144 da Constituição do Estado de São Paulo.
Art. 5o Todos são iguais perante a lei, sem distinção de
qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à
vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade,
nos termos seguintes:
(...)

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XIII - é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou
profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei
estabelecer;
(...)
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do
trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a
todos existência digna, conforme os ditames da justiça social,
observados os seguintes princípios:
(...)
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de
qualquer
atividade
econômica,
independentemente
de
autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em
lei.
Art. 111
A administração pública direta, indireta ou
fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá
aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse
público e eficiência.
Art, 144 Os Municípios, com autonomia política, legislativa,
administrativa e financeira se auto-organização por lei
orgânica,
atendidos
os
princípios
estabelecidos
na
Constituição Federal e nesta Constituição.
O “caput” e o inciso III do artigo 2o da lei questionada
são restritivos a ponto de invadir a livre iniciativa e o exercício da atividade
profissional, questões protegidas pela nossa Constituição Federal.
Também
ausentes
a
razoabilidade
e
a
proporcionalidade da limitação de até 123 (cento e vinte e três) permissionários

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cadastrados, bem como a exigência de emplacamento e licenciamento do veículo
no Município de Rio Claro.
O
princípio
da
razoabilidade
impõe
que
“a
Administração, ao atuar no exercício de discrição, terá de obedecer a critérios
aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas
equilibradas e respeitosa das finalidades que presidiram a outorga da competência
exercida. Vale dizer: pretende-se colocar em claro que não serão apenas
inconvenientes, mas também ilegítimas
e, portanto, jurisdicionalmente
invalidáveis -. As condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou praticadas
com desconsideração às situações e circunstâncias que seriam atendidas por
quem tivesse atributos normais de prudência, sensatez e disposição de
acatamento às finalidades da lei atributiva da discrição manejada.'” (Op. Cit., pág. 111),
o que foi violado pela norma impugnada.
Também violado o princípio da proporcionalidade,
uma vez que este princípio “enuncia a ideia
singela, aliás, conquanto
frequentemente desconsiderada
de que as competências administrativas só
podem ser validamente exercidas na extensão e intensidade correspondentes ao
que seja realmente demandado para cumprimento da finalidade de interesse
público a que estão atreladas. Segue-se que os atos cujos conteúdos ultrapassem
o necessário para alcançar o objetivo que justifica o uso da competência ficam
maculados de ilegitimidade, porquanto desbordam do âmbito da competência; ou
seja, superam os limites que naquele caso lhes corresponderiam. Sobremodo
quando a Administração restringe situação jurídica dos administrados além do que
caberia, por imprimir às medidas tomadas uma intensidade ou extensão
supérfluas, prescindendas, ressalta a ilegalidade de sua conduta. É que ninguém
deve estar obrigado a suportar constrições em sua liberdade ou propriedade que
não sejam indispensáveis à satisfação do interesse público. Logo, o plus, o
excesso acaso existente, não milita em benefício de ninguém. Representa,
portanto, apenas um agravo inútil aos direitos de cada qual.” (Op. Cit., pág. 113).
E também por tratar de seara diversa, ou seja, do
serviço de transporte individual remunerado de passageiros por motoristas
particulares e não do transporte individualizado público (táxi) que representam,
repetindo, condições diversas e que veio a criar reserva de mercado em prol de
determinada categoria, vedando a possibilidade do livre exercício de atividade
privada por meio de motoristas profissionais.
Portanto, a norma impugnada acabou por coibir o
livre exercício da atividade, ausentes elementos econômicos que justifiquem a
proibição de novos prestadores de serviços de transporte individual e, repetindo,
de natureza privada e não pública.
Essas
novas
circunstâncias
de
utilização
do

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transporte individual e privado, sob a ótica concorrencial e, também, do interesse
do consumidor, agrega valores positivos em prol da comunidade, fazendo parte,
em consequência, da evolução dos serviços e, também, dos costumes em
decorrência do próprio avanço da utilização no campo digital.
Cuidou o i. Procurador de Justiça em sua destacada
manifestação, de apontar que “é inconstitucional a limitação quantitativa existente
na lei local controvertida. Ela tem nítidos contornos de arbitrariedade, sendo
absolutamente aleatória e infundada. (...) Nas sociedades democráticas
capitalistas, impera a liberdade das atividades econômicas, não competindo ao
poder público limitar o universo de pessoas que poderão exercê-las à míngua de
interesse público predominante, sob pena de violação à isonomia. (...). Na mesma
esteira, não se mostra consentânea com a ordem constitucional a exigência
constante no inciso III do art. 2o da lei em questão de que o veículo seja registrado
e licenciado no próprio Município de Rio Claro, por violação aos princípios da
isonomia, da livre concorrência e, ainda por usurpação da competência legislativa
da União para dispor sobre diretrizes da Política Nacional de Transportes. (...)
Para finalizar, essas normas analisadas em conjunto tampouco se coroam de
sucesso à luz do princípio de razoabilidade e seu correlato teste de adequação,
necessidade e proporcionalidade. A criação injustificada de exigências descabidas
e limitadoras ao serviço de transporte individual de passageiros, contratado por
meio de aplicativos, não é adequada, necessária e proporcional, pois, a
regulamentação restritiva inegavelmente traduz mais prejuízos do que vantagens à
mobilidade urbana das cidades. ” (fls. 289/290).
Ao enfrentar casos análogos, decidiu o Colendo
Órgão Especial do Tribunal de Justiça/SP:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
Dispositivos da Lei no 7.408, de 20 de novembro de
2018, do Município de Mogi das Cruzes, que
estabelecem restrições para a atividade de transporte
remunerado privado individual de passageiros (por
aplicativo). Alegação de ofensa aos princípios do
pacto federativo, da razoabilidade e da livre iniciativa
e concorrência. Reconhecimento. Norma impugnada,
no
caso,
que
não
se
restringe
a
aspectos
relacionados
à
fiscalização,
nem
à
mera
regulamentação de questões envolvendo mobilidade
urbana e segurança viária, mas, em plano bem mais
abrangente,
estabelece
regramento
próprio
(inexistente no âmbito federal) para (i) condicionar o
exercício da atividade de transporte ao pagamento de
taxa pelo uso da malha viária; e para (ii) impor
restrição geográfica, permitindo o cadastro de
motoristas apenas àqueles residentes no município.
Usurpação da competência privativa da União para

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legislar sobre diretrizes da política nacional de
transporte (CF, art. 22, IX). Inconstitucionalidade
manifesta. Precedentes deste C. Órgão Especial.
Posicionamento alinhado à orientação firmada pelo
Supremo Tribunal Federal1 , em sede de repercussão
geral (Tema 967) no sentido (i) de que “no exercício
de
sua
competência
para
regulamentação
e
fiscalização do transporte privado individual de
passageiros, os Municípios e o Distrito Federal não
podem
contrariar
os
parâmetros
fixados
pelo
legislador federal”; e (ii) de que a proibição ou
restrição da atividade de transporte individual “é
inconstitucional, por violação aos princípios da livre
iniciativa e da livre concorrência”. Ação julgada
procedente.” (ADIN no 2204874-49.2019.8.26.0000, Rel. Des.
Ferreira Rodrigues, j. 04.03.2020, v.u.);
“Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei municipal
que 'regulamenta o Transporte Individual Privado
remunerado de passageiros, por meio de aplicativos,
como o 'UBER' no âmbito do Município de Teodoro
Sampaio SP'. Inconstitucionalidade Formal. Não
ocorrência. Não configurada violação à iniciativa
reservada ao chefe do executivo. Hipóteses taxativas.
Interpretação restritiva. Lei que prevê despesas não
impactantes a serem absorvidas pelo orçamento. Lei
geral e abstrata que traça contornos da gestão.
Ausência de afronta à separação dos poderes.
Precedentes
do
Supremo
Tribunal
Federal.
Inconstitucionalidade Material. Ocorrência. Lei que
cria injustificável limitação à liberdade de escolha de
profissão e aos princípios da igualdade, da livre
iniciativa e da livre concorrência, em prejuízo do
consumidor.
Afronta
à
proporcionalidade
e
razoabilidade. Distanciamento do interesse público.
Precedentes do Supremo Tribunal Federal e do
Órgão
Especial.
Pedido
julgado
parcialmente
procedente para declarar a inconstitucionalidade dos
§§3o e 4o do artigo 3o; do inciso VI do artigo 4o; e da
expressão 'com capacidade de até 4 (quatro)
passageiros, excluído o condutor', do inciso X do
artigo
4o,
todos
da
lei
atacada.”
(ADIN
no
2132191-48.2018.8.26.0000, Rel. Des. Márcio Bartoli, j. 27.03.2019, v.u.);
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Expressão 'E VEÍCULOS PARTICULARES' constante
do art. 31 da Lei no 2.358, de 15 de agosto de 2014 e
da Lei 2.421, de 14 de setembro de 2015, ambas do

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12
Município de Barueri (que proíbem a prestação de
serviço
de
transporte
privado
individual
de
passageiros, contratado por meio de aplicativos)
Recente precedente deste C. Órgão Especial, no
sentido de que, embora tal proibição não implique em
usurpação de competência legislativa privativa da
União, fere a livre iniciativa e a concorrência, além de
contrariar interesses dos consumidores Ofensa ao
art. 144 e 275 da Constituição Estadual e art. 170, IV
e V, da Constituição Federal e, ainda, aos princípios
da
razoabilidade
e
proporcionalidade
-
Ação
procedente.” (ADIN no 2021360-64.2017.8.26.0000, Rel. Des. Salles
Rossi, j. 17.05.2017, m.v.);
Ante o exposto, acolhe-se o Incidente de Arguição de
Inconstitucionalidade, reconhecendo-se a inconstitucionalidade do “caput” e
inciso III do artigo 2o da lei no 5.104/2017 do Município de Rio Claro, por violação
aos artigos 5o, inciso XIII e 170, parágrafo único, da Constituição Federal, bem
como aos artigos 111 e 144 da Constituição Bandeirante.
Tornem os autos à d. Câmara Suscitante para
processamento do apelo.
ELCIO TRUJILLO
Relator