Tribunal: TJSP
Processo: 1008149-02.2015.8.26.0047
Classe: Apelação Cível / DIREITO AMBIENTAL
Órgão julgador: Otavio Rocha
Órgão colegiado: 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente;
Data de julgamento: 2020-07-16
Data de publicação: 2021-05-19

Ementa:
Apelação – 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente – Recurso da CONCESSIONARIA AUTO RAPOSO TAVARES S/A-CART – Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público em face da CART, que foi julgada parcialmente procedente para condenar a requerida a cumprir as obrigações de (i) realizar, no prazo de 90 dias, as obras necessárias e apontadas no laudo pericial à fls. 986-1.050, nos pontos de

Ementa:
Apelação – 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente – Recurso da CONCESSIONARIA AUTO RAPOSO TAVARES S/A-CART – Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público em face da CART, que foi julgada parcialmente procedente para condenar a requerida a cumprir as obrigações de (i) realizar, no prazo de 90 dias, as obras necessárias e apontadas no laudo pericial à fls. 986-1.050, nos pontos de potencial travessia de fauna; (ii) de prestar assistência aos animais atropelados que necessitem de cuidados, com encaminhamento a centros de reabilitação e tiragem devidamente autorizados por órgão ambiental, devendo ser mantidos perpetuamente em confinamento em instalações construídas, conservadas e geridas pela própria CART, os que assim necessitarem nos termos do laudo pericial; e, ainda, (iii) pagar a importância de R$ 1.000.000,00, a título de indenização por danos ambientais, a ser recolhida em favor do Fundo de Defesa dos Interesses Difusos, incidindo correção monetária a partir desta data e juros contados do trânsito em julgado desta sentença – Pedido preliminar de nulidade da r. Sentença, sob o argumento de que a Companhia Ambiental do Estado de São Paulo-CETESB deveria obrigatoriamente ter integrado a lide, nos termos do art. 114 do Código de Processo Civil – Inexistência de razão jurídica para a formação de litisconsórcio necessário com a CETESB, uma vez que esta ação civil pública não versa sobre o licenciamento da atividade desenvolvida pela CART, na qualidade de concessionária do serviço de administração da rodovia Raposo Tavares, mas sobre a responsabilidade por danos ambientais causados no exercício dessa atividade remunerada de interesse público – Preliminar afastada – Pedido de mérito visando o reconhecimento da improcedência da ação – Desnecessidade de imposição à concessionária da obrigação de realizar, "no prazo de 90 dias, as obras necessárias e apontadas no laudo pericial à fls. 986-1.050, nos pontos de potencial travessia de fauna" (item "i"), uma vez que há prova nos autos demonstrando que a requerida vem realizando obras e serviços voltados a minorar o impacto ambiental à fauna doméstica e silvestre afetada por sua atividade e que, por outro lado, as obras apontadas pelo Sr. Perito Oficial, enquanto expressão de sua opinião particular acerca do que seria ideal para conferir a máxima proteção ambiental, não implicam, 'ipso facto', no reconhecimento de que as obras que vêm sendo executadas pela empresa sejam insuficientes ou desnecessárias – Descabimento da obrigação imposta à concessionária consistente na manutenção dos animais atropelados "perpetuamente em confinamento em instalações construídas, conservadas e geridas pela própria CART" (item "ii"), quer porque se trata de obrigação complexa e de caráter continuado, que demanda regulação por normas a serem editadas pelo Poder Legislativo, quer porque sua imposição exclusivamente à demandada, sem prova de que ela exerce sua atividade de forma abusiva ou de modo a causar impacto ambiental superior ao preexistente na concessão recebida ou, ainda, superior ao observado relativamente às demais concessionárias do mesmo serviço, implicariam ofensa aos princípios da proporcionalidade e isonomia – Ausência de causa jurídica para impor à requerida indenização pecuniária pela ocorrência de dano ambiental (item "iii") que não ficou demonstrado – Mortes e lesões a animais silvestres e domésticos que transitam pela rodovia que não podem ser considerados, à vista do que consta nos autos, como algo decorrente da assumpção da administração da Rod. Raposo Tavares pela requerida, senão como impacto ambiental preexistente, que as provas disponíveis não demonstraram ter se agravado a partir de 2009 – Recurso provido.
Recurso Adesivo do Ministério Público – Pedido exclusivo de revisão do valor arbitrado a título de indenização por dano moral ambiental – Dano moral ambiental não configurado. Recurso desprovido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000579520
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1008149-02.2015.8.26.0047,
da
Comarca
de
Assis,
em
que
é
apelante/apelado CONCESSIONARIA AUTO RAPOSO TAVARES S/A -
CART, é apelado/apelante MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO
PAULO.
ACORDAM, em 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: ""Por maioria de
votos, e, em julgamento estendido, de acordo com o art. 942 do CPC, deram
provimento ao recurso. Vencidos o Relator sorteado e o 5o Juiz que declararão
e que negavam provimento. Acórdão com o 3o Juiz.". sustentaram oralmente a
Doutora Roberta Jardim e o Excelentíssimo Procurador de Justiça Doutor José
Carlos de Freitas", de conformidade com o voto do Relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
OTAVIO ROCHA, vencedor, NOGUEIRA DIEFENTHALER (Presidente),
vencido, NOGUEIRA DIEFENTHALER (Presidente), MARCELO BERTHE,
TORRES DE CARVALHO E RUY ALBERTO LEME CAVALHEIRO.
São Paulo, 16 de julho de 2020
OTAVIO ROCHA
RELATOR DESIGNADO
Assinatura Eletrônica

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Voto no 12.549
Apelação no 1008149-02.2015.8.26.0047
Comarca: ASSIS
Apelante/Apelado: CONCESSIONARIA AUTO RAPOSO
TAVARES S/A-CART
Apelado/Apelante: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO
PAULO
Apelação 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente Recurso
da CONCESSIONARIA AUTO RAPOSO TAVARES S/A-CART
Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público em face da
CART, que foi julgada parcialmente procedente para condenar
a requerida a cumprir as obrigações de (i) realizar, no prazo de
90 dias, as obras necessárias e apontadas no laudo pericial à
fls. 986-1.050, nos pontos de potencial travessia de fauna; (ii)
de prestar assistência aos animais atropelados que necessitem
de cuidados, com encaminhamento a centros de reabilitação e
tiragem devidamente autorizados por órgão ambiental, devendo
ser mantidos perpetuamente em confinamento em instalações
construídas, conservadas e geridas pela própria CART, os que
assim necessitarem nos termos do laudo pericial; e, ainda, (iii)
pagar a importância de R$ 1.000.000,00, a título de indenização
por danos ambientais, a ser recolhida em favor do Fundo de
Defesa dos Interesses Difusos, incidindo correção monetária a
partir desta data e juros contados do trânsito em julgado desta
sentença Pedido preliminar de nulidade da r. Sentença, sob o
argumento de que a Companhia Ambiental do Estado de São
Paulo-CETESB deveria obrigatoriamente ter integrado a lide,
nos termos do art. 114 do Código de Processo Civil

Inexistência de razão jurídica para a formação de litisconsórcio
necessário com a CETESB, uma vez que esta ação civil pública
não versa sobre o licenciamento da atividade desenvolvida pela
CART, na qualidade de concessionária do serviço de
administração da rodovia Raposo Tavares, mas sobre a
responsabilidade por danos ambientais causados no exercício
dessa atividade remunerada de interesse público Preliminar
afastada
Pedido de mérito visando o reconhecimento da
improcedência da ação
Desnecessidade de imposição à
concessionária da obrigação de realizar, “no prazo de 90 dias,
as obras necessárias e apontadas no laudo pericial à fls.
986-1.050, nos pontos de potencial travessia de fauna” (item
“i”), uma vez que há prova nos autos demonstrando que a
requerida vem realizando obras e serviços voltados a minorar o
impacto ambiental à fauna doméstica e silvestre afetada por
sua atividade e que, por outro lado, as obras apontadas pelo Sr.
Perito Oficial, enquanto expressão de sua opinião particular
acerca do que seria ideal para conferir a máxima proteção
ambiental, não implicam, 'ipso facto', no reconhecimento de que

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as obras que vêm sendo executadas pela empresa sejam
insuficientes ou desnecessárias Descabimento da obrigação
imposta à concessionária consistente na manutenção dos
animais atropelados “perpetuamente em confinamento em
instalações construídas, conservadas e geridas pela própria
CART” (item “ii”), quer porque se trata de obrigação complexa e
de caráter continuado, que demanda regulação por normas a
serem editadas pelo Poder Legislativo, quer porque sua
imposição exclusivamente à demandada, sem prova de que ela
exerce sua atividade de forma abusiva ou de modo a causar
impacto ambiental superior ao preexistente na concessão
recebida ou, ainda, superior ao observado relativamente às
demais concessionárias do mesmo serviço, implicariam ofensa
aos princípios da proporcionalidade e isonomia Ausência de
causa jurídica para impor à requerida indenização pecuniária
pela ocorrência de dano ambiental (item “iii”) que não ficou
demonstrado
Mortes e lesões a animais silvestres e
domésticos que transitam pela rodovia que não podem ser
considerados, à vista do que consta nos autos, como algo
decorrente da assumpção da administração da Rod. Raposo
Tavares pela requerida, senão como impacto ambiental
preexistente, que as provas disponíveis não demonstraram ter
se agravado a partir de 2009 Recurso provido.
Recurso Adesivo do Ministério Público Pedido exclusivo de
revisão do valor arbitrado a título de indenização por dano
moral ambiental
Dano moral ambiental não configurado.
Recurso desprovido.
Inconformados com a decisão proferida pelo i. Juiz de Direito da 3a
Vara Cível da Comarca de Assis às fls. 1881/1903, julgando parcialmente
procedente ação civil pública proposta em face da CONCESSIONÁRIA
AUTO RAPOSO TAVARES S/A-CART pelo MINISTÉRIO PÚBLICO,
contra ela insurgiram-se as partes às fls. 1905/1906 e 19881, arrazoando
os recursos às fls. 1907/1944 e 1989/1995, respectivamente.
A Requerida CART sustenta que “o Ministério Público não tece
nenhum argumento acerca do licenciamento ambiental, porquanto se
trata de empreendimento devidamente licenciado pela CETESB, com o
cumprimento de todas as condicionantes então impostas; que, portanto,
1 O i. Promotor de Justiça oficiante insurgiu-se por meio de recurso adesivo.

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é nula a r. sentença proferida sem a presença de litisconsorte necessário,
nos termos do art. 114 do Código de Processo Civil; que em relação ao
pedido de imposição de obrigações preventivas e mitigadoras de
supostos
impactos
ambientais,
a
sua
apreciação
depende
necessariamente
da
análise
do
licenciamento
ambiental
do
empreendimento, o que é competência exclusiva do respectivo órgão
ambiental no caso, a CETESB nos termos dos arts. 10 e 17-L da Lei
Federal n.o 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente). Sustenta
que, ao adotar medidas de mitigação não autorizadas em licenciamento,
pode se sujeitar à autuação do órgão ambiental, tanto administrativa
quanto penalmente, nos termos do art. 66 do Decreto Federal n.o
6.514/2008 e do art. 60 da Lei Federal n.o 9.605/1998; e que não se trata
de responsabilidade civil, mas da conveniência de medidas de prevenção
ambiental, de caráter eminentemente administrativo. No mérito, sustenta
a apelante que o DD. Magistrado a quo confundiu os conceitos de
condicionantes ambientais com o de responsabilidade civil; que não cabe
ao Poder Judiciário se imiscuir no mérito do ato administrativo, sob pena
de ofensa ao art. 2o da Constituição Federal; que está comprovado nos
autos o cumprimento de todas as obrigações determinadas no
licenciamento ambiental, sendo que o atropelamento de animais é um
dos muitos impactos decorrentes da implantação desse tipo de
empreendimento de infraestrutura e que a adoção dessas medidas reduz
o número de acidentes, mas não elimina o risco por completo; que
aguarda tão-somente o órgão ambiental licenciador analisar os estudos
apresentados e aprovar a execução de uma nova fase de implantação de
medidas mitigadoras do atropelamento de fauna, não se tratando de
pretensão resistida do Ministério Público; que a APASS não se encontra
devidamente estruturada para receber os animais e começou a exigir
valores extorsivos e que, portanto, o apelante passou a buscar outras

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entidades o que foi constatado no laudo pericial; que, no entanto, as
referidas entidades passaram a sofrer pressão de forma a deixar de
receber os animais, de forma que a apelante passou a encaminhar os
animais atropelados à polícia ambiental, com expressa anuência deste
órgão, que tem se incumbido de encaminhar os animais para tratamento
em locais apropriados; que não há nenhuma norma que estabeleça os
procedimentos a serem adotadas; que a r. sentença determinou que a
apelante preste assistência perpétua aos animais atropelados, disposição
essa que não encontra guarida na legislação, no contrato de concessão
ou nas condicionantes impostas; que a r. sentença é ultra e extra petita,
condenando-a ao cumprimento de obrigações não requeridas na inicial; e
que não resta configurado nos autos a ocorrência de dano moral
ambiental indenizável, tendo em vista que o atropelamento de fauna é
inerente à atividade desenvolvida pela apelante” (adotado relatório do i.
Relator sorteado).
O i. Promotor de Justiça oficiante, nas razões do seu recurso
adesivo, requer, exclusivamente, a revisão do valor arbitrado a título de
indenização por dano moral ambiental, “na forma como elaborada por
seu Assistente Técnico, valor este que, atualizado chega ao importe de
R$ 18.075.950,38 (dezoito milhões setenta e cinco mil e novecentos e
cinquenta reais e trinta e oito centavos) (fl. 1297)” (fl. 1995).
Contra-arrazoados os recursos (fls. 2020/2048 e 1953/1987), a
E. Procuradoria de Direitos Difusos e Coletivos manifestou-se pelo
provimento apenas do ministerial (fls. 2060/2070).
O
i.
Relator
sorteado,
Desembargador
NOGUEIRA
DIEFENTHÄLER, por seu voto, negava provimento aos recursos nos

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termos da ementa abaixo reproduzida:
RECURSO DE APELAÇÃO
DIREITO AMBIENTAL
AÇÃO CIVIL PÚBLICA

CONCESSIONÁRIA
DE
RODOVIA

OBRIGAÇÃO
DE
ASSISTÊNCIA
AOS
ANIMAIS
ATROPELADOS NA RODOVIA
RESPONSABILIDADE CIVIL NA MODALIDADE OBJETIVA

DANO MORAL AMBIENTAL. 1. Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO
DO ESTADO DE SÃO PAULO, a partir do Inquérito Civil n.o 14.0732.0000014/2013-4, em que se
constatou um número significativo de atropelamento de animais em rodovia de responsabilidade da
CONCESSIONÁRIA AUTO RAPOSO TAVARES S/A, sem o devido encaminhamento dos animais
sobreviventes para tratamento veterinário
em ofensa ao Termo de Contrato de Concessão
Rodoviária n.o 002/ARTESP/ 2009, bem como ao art. 225, parágrafo 1o, inciso VII da Constituição
Federal. 2. A irresignação do apelante, deduzida no presente recurso de apelação, cinge-se à
regularidade do licenciamento do empreendimento junto à CETESB. Confusão conceitual entre o
processo de licenciamento ambiental e a responsabilidade civil ambiental. Reconhecimento da tríplice
responsabilidade por dano ambiental. 3. Não há que se falar em sentença “ultra petita”, porquanto
fundamentada nos pedidos do Ministério Público, bem como em laudo de perícia técnica realizada nos
autos. 4. Possibilidade de cumulação da condenação na obrigação de fazer e na indenização por dano
moral ambiental. Precedentes do C. Superior Tribunal de Justiça. Sentença mantida. Recursos
desprovidos.
É o relatório.
Trata-se de apelações ofertadas em relação à decisão final
proferida nos autos da Ação Civil Pública em epígrafe, ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO em face da CONCESSIONÁRIA AUTO RAPOSO
TAVARES S/A-CART.
A ação foi julgada parcialmente procedente, tendo a CART sido
condenada a cumprir as seguintes obrigações: (i) realizar, no prazo de 90
dias, as obras necessárias e apontadas no laudo pericial à fls. 986-1.050,
nos pontos de potencial travessia de fauna; (ii) de prestar assistência aos
animais atropelados que necessitem de cuidados, com encaminhamento
a centros de reabilitação e tiragem devidamente autorizados por órgão
ambiental, devendo ser mantidos perpetuamente em confinamento em
instalações construídas, conservadas e geridas pela própria CART, os
que assim necessitarem nos termos do laudo pericial; e, ainda, (iii) pagar
a importância de R$ 1.000.000,00, a título de indenização por danos
ambientais, a ser recolhida em favor do Fundo de Defesa dos Interesses
Difusos, incidindo correção monetária a partir desta data e juros contados

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do trânsito em julgado desta sentença.
I. DA MATÉRIA PRELIMINAR.
Desde logo, cabe afastar o pedido preliminar de nulidade da r.
sentença.
Não se vislumbra aqui razão jurídica para a formação de
litisconsórcio necessário com a CETESB
Companhia Ambiental do
Estado de São Paulo, uma vez que esta ação civil pública não versa
sobre o licenciamento da atividade desenvolvida pela CART, na
qualidade de concessionária do serviço de administração da rodovia
Raposo Tavares, mas sobre a responsabilidade por danos ambientais
causados no exercício dessa atividade remunerada de interesse público.
O objeto da lide, que pode ser resumido como o exame da
pretensão do MINISTÉRIO PÚBLICO de responsabilização da ré por
dano ambiental à fauna, decorrente da mencionada atividade, assim
como a imposição a ela de obrigações de fazer voltadas a prevenir a
continuidade do dano e a reduzir seus efeitos, circunscreve-se no
conceito de interesses difusos relativos ao meio ambiente, encontrando
fundamento no artigo 225 da Constituição Federal de 1988 e nas
disposições da Lei no 7.347/85.
Dito objeto evidentemente não se relaciona com as questões de
Direito Administrativo afetas ao licenciamento da atividade de
administração da Rodovia Raposo Tavares, cujo exercício foi conferido à
CART via da celebração de contrato de concessão de serviço público.

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Desse modo, embora pudesse a CETESB vir a ser instada
diretamente pelo MINISTÉRIO PÚBLICO a fornecer documentos,
pareceres ou informações a respeito do dano à fauna cuja
reparação/mitigação viria a constituir o objeto da ação civil pública e,
durante a discussão da lide, se ocupassem as partes de comentar e
valorar a atuação administrativa do órgão relativamente aos fatos
concernentes ao pedido, a eficácia da decisão a ser proferida a final em
nada dependia da sua citação para compor a lide como litisconsorte
necessária, quer por ausência de previsão legal (cf. art. 114, primeira
parte, do CPC/2015), quer em face da natureza da relação jurídica
controvertida que, como já dito, é voltada à realização de direitos de
natureza difusa que encontram amparo na CF/88 e legislação
infraconstitucional voltada à proteção do meio ambiente.
Afastada, assim, a matéria preliminar, cabe analisar o mérito do
apelo.
II. DA AUSÊNCIA DE PROVA DE DANO AMBIENTAL.
II.1. Com o exame detido do conteúdo da ação civil pública, não é
possível concluir pela ocorrência de dano ambiental a ser indenizado.
Haveria, isto sim, com base na constatação feita no curso do
inquérito policial sobre ser possível reduzir o impacto da existência da
rodovia na fauna silvestre e doméstica, a possibilidade de impor à
CONCESSIONÁRIA obrigações de fazer visando minorar esse impacto.
E cabe dizer haveria, porque a prova produzida no curso da ação
civil pública com destaque para o conteúdo do Laudo Pericial elaborado

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pelo Sr. Perito Oficial , não permite a conclusão de que a CART se
recusa a providenciar no sentido de minorar dito impacto, estando,
inclusive, a realizar obras voltadas a essa mesma finalidade, definidas
em cronograma a ser executado em fases distintas, sob orientação e
fiscalização da CETESB.
II.2. E essa compreensão da controvérsia objeto da causa pode ser
facilmente explicitada.
O MINISTÉRIO PÚBLICO requereu fosse a CONCESSIONÁRIA
condenada ao pagamento de indenização com base na ocorrência de
“dano ambiental” que consistiria em elevado índice de mortes e lesões de
indivíduos da fauna silvestre e doméstica que vivem no entorno da
rodovia por ela administrada há menos de uma década, sob o regime de
concessão de serviço público, mortes e lesões essas em geral
decorrentes de atropelamentos (ou, no caso de aves, da interceptação de
suas trajetórias de voo).
O pleito foi acatado pelo r. Juiz de Primeiro Grau, com a
observação expressa de que, em matéria ambiental, é objetiva a
responsabilidade civil decorrente do dano, o que significa, em última
análise, que o fundamento da responsabilidade não está vinculado ao
dolo ou culpa, mas à efetiva ocorrência de conduta ou atividade humana
causadora de degradação das condições ambientais.
II.3. Com efeito, segundo a doutrina e jurisprudência brasileiras, a
responsabilidade por dano ambiental pressupõe um fato e um sujeito que
devesse impedi-lo ou, ao menos, minorar suas consequências.

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No caso sub examine, é certo que à Apelante foi outorgada a
administração de trecho da rodovia Raposo Tavares, mediante contrato
de concessão de serviço público com o órgão estatal concedente,
mediante o qual assumiu, entre outras obrigações, o passivo ambiental
da rodovia, entendido como a obrigação de zelar pela conservação do
meio ambiente em seu entorno, sob pena de responder pelas infrações
administrativas ou obrigações civis derivadas da degradação ambiental
decorrente do exercício da atividade delegada.
Como se verifica dos documentos encartados aos autos, a CART,
no ato da contratação não assumiu a responsabilidade por futuras
ocorrências de morte ou lesões a indivíduos da fauna como
consequência da normal operação da rodovia, como um dano ambiental,
mas, como é natural, a responsabilidade pela manutenção dos
obstáculos, passagens, acessos (etc.) existentes no ato da contratação e
voltados a evitar ditas ocorrências, bem como a tomada de medidas
voltadas a, pelo menos, não permitir o agravamento do quadro existente.
Não seria mesmo razoável que qualquer empresa, tendo vencido
processo de seleção para a finalidade de administração de uma rodovia,
aceitasse de antemão a responsabilidade por dano ambiental cuja
ocorrência era não apenas previsível, mas certa.
Ditas mortes e lesões já eram observadas anteriormente à data da
contratação, é dizer, desde a implantação da rodovia pelo Poder Público,
sendo essa a razão da imposição à requerida de obrigações voltadas a
controlar ou minorar os índices correspondentes.
Aliás, a ocorrência de atropelamentos/embates de animais e aves

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com veículos que circulam por rodovias pavimentadas de tráfego intenso
é fenômeno conhecido há pelo menos um século, coincidindo com a
criação das primeiras artérias voltadas à movimentação de veículos em
grandes velocidades.
Nem por isso o Poder Público, no ato da contratação, estipulou um
valor a ser pago pela CONCESSIONÁRIA, a título de indenização pelo
suposto dano ambiental relativo aos mencionados eventos de natureza
continuada, cuja ocorrência, repita-se, sabia de antemão que ocorreria, já
que vinha operando a rodovia há décadas, desde que a construiu2.
E não o fez por motivo óbvio.
A construção de rodovias, represas, usinas, enfim, qualquer
empreendimento de grande porte, produz impactos significativos no meio
ambiente. Diferentemente dos micro impactos provocados diariamente
pela atividade humana (uso de produtos industrializados que produzem
dejetos de vários tipos, consumo de combustíveis que produzem poluição
ambiental, emprego em residências de inseticidas para controle ou
extermínio de roedores, insetos e pragas, retirada de vegetação para
construção de casas e edifícios etc.), que são aceitos porque inevitáveis,
a construção de grandes empreendimentos deve ser sempre precedida
de estudo (EIA/RIMA) voltado à aferição da gravidade e extensão da
afetação resultante ao meio ambiente, de modo a que se possa estimar
se
os
benefícios
sociais
proporcionados
pelo
empreendimento
compensam dita afetação, a ponto de ensejar sua tolerância e, em caso
positivo, se é possível adotar medidas para reduzi-la a um limite
tolerável.
2 Segundo noticiado pelo portal G1, do grupo O GLOBO, a Rodovia Raposo Tavares foi inaugurada em 26 de agosto de 1922. Há 97
anos, portanto. Vide: https://pt.wikipedia.org/wiki/Rodovia_Raposo_Tavares.

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A essa afetação da qualidade ambiental dá-se o nome de impacto
ambiental.
II.4. Observa-se, porém, certa oscilação interpretativa entre os
conceitos de impacto ambiental e de dano (ou degradação) ambiental, os
quais devem ser aqui precisados desde logo, em razão de sua
importância para o exame do objeto da causa.
Como a doutrina tem destacado3, a lei não conceitua “dano
ambiental”4. A esse respeito, CERRI NETO, na conclusão de seu
interessante trabalho acadêmico voltado especificamente a dimensionar
a questão5, observa que “Durante a execução da pesquisa não foi
encontrado em nenhum diploma legal o conceito dos termos
contaminação e dano ambiental. Somente os termos impacto ambiental,
degradação ambiental e poluição é que foram definidos em lei”6.
Ante essa imprecisão conceitual, não parece errôneo afirmar que
dano ambiental “é tudo aquilo que causa um prejuízo ao meio ambiente”7,
até porque ela se aproxima bastante do conceito de degradação
ambiental previsto no art. 3o, II, da Lei no 6.938/81, que dispõe sobre a
Política Nacional do Meio Ambiente, isto é, “a alteração adversa das
3 Vide a respeito, entre outros, BESSA ANTUNES, Paulo de. Dano ambiental: uma abordagem conceitual. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2000, págs. 246-247.
4 A esse respeito, MILARÉ, Édis, Direito do Ambiente, 4a ed. Em e-book (baseada na 11a ed. Impressa). São Paulo: Thomson Reuters do
Brasil, 2018, item 3.3.1, observa que a dificuldade observada na literatura jurídica para a definição de dano ambiental “se justificaria em
razão de a própria Constituição não ter elaborado uma noção técnico-jurídica de meio ambiente”. E acrescenta: “Ora, se o próprio
conceito de meio ambiente é aberto, sujeito a ser preenchido casuisticamente, de acordo com cada realidade concreta que se apresente
ao intérprete, o mesmo entrave ocorre quanto à formulação do conceito de 'dano ambiental'”.
5 CERRI NETO, Mauro. IMPACTO AMBIENTAL, DEGRADAÇÃO AMBIENTAL, POLUIÇÃO, CONTAMINAÇÃO E DANO AMBIENTAL:
COMPARAÇÃO ENTRE CONCEITOS LEGAL E TÉCNICO (Dissertação de Mestrado apresentada no Instituto de Geociências e
Ciências Exatas da UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA, Campus de Rio Claro, em 2008). Disponível na internet:
https://repositorio.unesp.br/handle/11449/92757 - Acesso em 29.mai.2019.
6 CERRI NETO observa (op. cit.), quanto ao conceito de “impacto ambiental”, que “a grande maioria dos conceitos não se mostrou
compatível com o conceito legal por não ter explicitado que somente as alterações ambientais significativas é que podem ser
consideradas como sendo impactos. Também faltou à maioria dos conceitos técnicos explicitar que, para a lei, somente ações antrópicas
é que podem causar impactos, bem como que isto pode se dar de forma direta ou indireta”. O autor observa, também, que “grande parte
dos conceitos analisados possui alto grau de subjetividade. Tal fato dificultou em muito a análise quanto à presença ou não dos
considerados “elementos constituintes essenciais”. Sem clareza e precisão a tarefa de se buscar a essência do conceito (o que ele
realmente queria expressar) se tornou extremamente complexa”.
7 Nesse sentido, CERRI NETO, op. cit.

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características do meio ambiente”8.
Mas, para o exame da controvérsia a ser aqui dirimida, basta
diferenciar dano ambiental de impacto ambiental, o que não exige
avançar em uma análise aprofundada que aborde todas as espécies de
dano ambiental (dano ambiental patrimonial e extrapatrimonial/moral;
dano ecológico puro/restrito e dano ambiental/amplo, dano ambiental
direto e reflexo etc.) e impacto ambiental (direto e indireto, local, regional
ou nacional, temporário e permanente, cíclico e imediato, reversível e
irreversível etc.).
Segundo a Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente no
01, de 23 de janeiro de 1986, impacto ambiental é “qualquer alteração
das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente,
causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das
atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam: I - a saúde, a
segurança e o bem-estar da população; II - as atividades sociais e
econômicas; III - a biota; IV - as condições estéticas e sanitárias do meio
ambiente; V - a qualidade dos recursos ambientais”.
À primeira vista, portanto, o conceito de dano ambiental parece
estar compreendido, ou ser equivalente, ao conceito de impacto
ambiental.
Ocorre que a citada Resolução no 1, em seu artigo 6o, II, alude a
8 Segundo STEIGLEDER, Annelise M. Responsabilidade civil ambiental: as dimensões do dano ambiental no Direito Brasileiro. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2004, pág. 117, “A expressão “dano ambiental” tem conteúdo ambivalente e, conforme o ordenamento
jurídico em que se insere, a norma é utilizada para designar tanto as alterações nocivas como efeitos que tal alteração provoca na saúde
das pessoas e em seus interesses”.

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impactos ambientais positivos e negativos9, o que obriga a conclusão de
que dano e impacto ambiental não podem significar a mesma coisa.
Enquanto o primeiro conceito alude necessariamente a prejuízo, perda,
degradação, o segundo a diagnóstico, análise, aferição dos riscos e
efeitos de transformações ambientais como decorrência de determinadas
atividades antrópicas relacionadas com o meio ambiente.
Como explica ELOY FENKER10, depois de ressaltar que “Nossa
legislação é omissa e confusa ao conceituar dano ambiental, tendendo a
confundi-lo com o impacto ambiental ética e socialmente justificado”,
destaca que impacto não significa dano, assim como “Impacto negativo
não é dano. Impacto positivo não é dano. A resultante de todos os
impactos, quando negativa, pode ser dano, considerando-se dano
sinônimo de prejuízo (que decorre do confronto do componente positivo
com o componente negativo). Degradação não é dano, é impacto.
Poluição não é dano: é impacto. Nossa Lei é falha ao deixar de definir
DANO, induzindo as pessoas a pensar que dano é o IMPACTO. A
definição de degradação está vinculada, na Lei 6938 [art. 3o], ao de
qualidade ambiental... O Impacto tem sentido positivo, neutro ou
negativo. O dano, só pode ter sentido negativo. A aparente confusão
legal leva a entender dano como sendo poluição ou degradação. Ora,
poluição e degradação certamente não são consistentes com o conceito
de impacto positivo. Seriam no máximo o componente negativo da
equação, e não todo o impacto, ou a resultante final. Portanto, Impacto,
9 Art. 6o - “O estudo de impacto ambiental desenvolverá, no mínimo, as seguintes atividades técnicas: (...) II - Análise dos impactos
ambientais do projeto e de suas alternativas, através de identificação, previsão da magnitude e interpretação da importância dos
prováveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (benéficos e adversos), diretos e indiretos,
imediatos e a médio e longo prazos, temporários e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinérgicas;
a distribuição dos ônus e benefícios sociais...”.
10
FENKER,
Eloy,
Impacto
ambiental
e
dano
ambiental.
Disponível
na
Internet:
https://www.academia.edu/898547/IMPACTO_AMBIENTAL_E_DANO_AMBIENTAL?auto=download Acesso em 26.maio.2019.

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definitivamente NÃO É DANO...”.
Segundo esse mesmo autor, “um impacto ambiental negativo pode
ser examinado inicialmente em TRÊS DIMENSÕES, duas não passíveis
de classificação como dano: Numa primeira dimensão, isoladamente, um
impacto ambiental negativo poderia ser analisado a) sob o ponto de vista
de sua magnitude e b) pelo ponto de vista de sua justificação ética ou
imprescindibilidade. Ocorre um impacto ambiental negativo sempre que o
homem se relaciona com a natureza, o que significa, a cada instante, sob
o aspecto temporal. O homem respira; o homem retira da natureza o ar
que respira; bebe a água da natureza; pisa e mata a formiga quando
caminha... mata o animal para comer... corta a árvore para construir seu
abrigo contra a intempérie, retira o minério para construir o equipamento
médico que salvará vidas etc., numa graduação crescente, que é
justificada, tornada justa, ética, por essência”11.
E, prossegue o autor, “tem-se uma segunda dimensão... Tem-se
que considerar o impacto positivo, os benefícios ambientais do impacto.
Por exemplo, ao se impactar negativamente na construção de uma
barragem, ao mesmo tempo há um impacto positivo para a flora e fauna
que se aproveita de uma concentração maior de água; ao se retirar uma
árvore, oportuniza-se o crescimento de outras no mesmo local; ao se
desviar o curso de um rio, pode-se estar evitando erosão de uma área
crítica, etc. Neste caso, a Resultante seria a soma algébrica das
magnitudes dos impactos positivo e negativo”. E conclui afirmando que
“Uma terceira dimensão, cumulativa, do impacto ambiental, consiste em
considerar os custos e benefícios socioeconômicos deste impacto, além
dos benefícios ambientais, cumulativamente. Como exemplo, a retirada
11 O autor acrescenta, op. cit., que “Este impacto ambiental negativo jamais poderia vir a ser considerado dano ou passível de censura
ética, seja pela sua absoluta necessidade, seja pela sua pequena magnitude prevista no art. 6o da Res. 01/86 do Conama, que obriga a
sociedade à adoção de um critério de tolerabilidade”.

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de uma floresta para construir uma estrada; a construção de uma
hidrelétrica; de linha de transmissão; a retirada de minerais; construções
de cidades sempre geram, além do impacto ambiental negativo, um
impacto ambiental positivo e ainda, cumulativamente, um impacto social
e econômico positivo e eventualmente um reflexo social e econômico
negativos, tal como a oportunidade de vida e emprego; melhoria das
condições de vida; conforto e bem-estar social; fabricação de máquinas e
equipamentos; habitação, ou o desconforto social, de grandeza
resultante positiva (magnitude positiva menos magnitude negativa) que
pode ser maior do que a parcela de negativa do impacto ambiental,
resultando com isto, ao final uma soma positiva, com anulação do
impacto negativo”12.
II.5. Não é com outro escopo, senão o de que verificar a gravidade
ou extensão do impacto ambiental que poderá advir da realização de
obra ou empreendimento de grande porte, buscando estimar se implicará
mais prejuízos ambientais do que benefícios sociais, que a Resolução no
1 do CONAMA determina que essas intervenções relevantes no meio
ambiente sejam precedidos EIA/RIMA.
O artigo 2o desta Resolução, no seu inciso I, prevê que a
implantação de “Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de
rolamento” somente se dará mediante “elaboração de estudo de impacto
ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental-RIMA, a serem
submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e da Secretaria
Especial do Meio Ambiente-SEMA em caráter supletivo”, assim como
outras “atividades modificadoras do meio ambiente” que enumera nos
demais incisos.
Levando-se em conta que o Estado de São Paulo já possuía
12
Cf.
FENKER,
E.
A.,
Análise
custo-benefício
aplicável
ao
meio-ambiente.
Disponível
em:
https://noticias.ambientebrasil.com.br/artigos/2006/06/04/24988-a-analise-custobeneficio-aplicavel-ao-meio-ambiente.html.
Acesso
em
29.mai.2019.

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rodovias dotadas das características que, após o advento da Resolução
no 1, tiveram sua implantação condicionada à realização de EIA/RIMA; e
que, mesmo na vigência desta resolução essas rodovias continuaram a
existir, sendo outras construídas, é natural concluir que o poder público
vem entendendo que o impacto ambiental decorrente de sua existência
não constitui motivo suficiente à que deixem de existir e operar para o fim
a que se destinam.
Efetivamente, toda rodovia pavimentada de média ou longa
extensão, como, por exemplo, a Rodovia Raposo Tavares (SP-270), é
obra
capaz
de
produzir
impactos
ambientais
significativos13,
permanentes14 e cumulativos15, na medida em que o volume de tráfego
que comportam implica várias consequências para o meio ambiente,
desde poluição16 sonora, do ar, como afetação à fauna e flora das áreas
que atravessa algumas das quais, além de abrangerem vastas áreas,
com características diversas, podem manifestar-se indefinidamente e de
modo incessante (ao menos até que se decida pela extinção da via e
reparação do meio ambiente afetado).
Em suma, o impacto ambiental relativo à existência das
rodovias paulistas, que abrange a ocorrência de lesões e mortes de
animais como algo inevitável17, ao menos para os padrões
13 Cf. CERRI NETO, op. cit., impacto ambiental significativo é “aquele cuja abrangência de risco ambiental se estende a grande ou média área
geográfica, envolvendo contingente humano razoável, meio biótico considerável, ou então, quando existem outros órgãos governamentais federais,
estaduais ou municipais envolvidas no processo construtivo (Brasil (2006)
DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE
TRANSPORTES- DNIT)”. O artigo 36 da Lei no 9.985, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, alude
especificamente a essa espécie de impacto, no seguintes termos: “Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos
de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e
respectivo relatório EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de
Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei”.
14 Segundo SÁNCHEZ, Luis Enrique. Avaliação de Impacto Ambiental: Conceitos e Métodos. São Paulo: Oficina de textos, 2006, pág. 463,
considera-se impacto ambiental permanente, o conjunto de “alterações definitivas do meio ambiente ou alterações que tem duração indefinida”.
15 Cf. “Glossário Ambiental” do “Ambiente Brasil”
(https://ambientes.ambientebrasil.com.br/educacao/glossario_ambiental/glossario_ambiental_-_i.html), impacto ambiental cumulativo é o “derivado
da soma de outros impactos ou de cadeias de impacto que se somam, gerados por um ou mais de um empreendimento isolado, porém contíguos,
num mesmo sistema ambiental. Impacto no meio ambiente resultante do impacto incremental da ação quando adicionada a outras ações
passadas, presentes e futuras, razoavelmente previsíveis (Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente FEEMA/RJ, 2007)”.
16 Cf. CERRI NETO, op. cit., “o termo poluição seguido pelo termo impacto ambiental e pelo termo degradação ambiental foi o que mais se
mostrou divergente na comparação entre os conceitos legal e técnico (pois a Lei Federal no 6.938/81 o conceituou de forma muito ampla)”.
17 Não existem meios eficazes para impedir por completo as lesões e mortes de animais em rodovias, nas circunstâncias aqui já mencionadas.
Tivessem sido já disponibilizados e certamente teriam sido adotados para impedir também as ocorrências semelhantes que afetam os seres
humanos. Na verdade, em termos hipotéticos, se poderia conjecturar que a redução da velocidade nas rodovias ao máximo de 15km/h quase que
certamente reduziria os índices dessas ocorrências a quase zero. Referido “meio”, contudo, não pode ser considerado como eficaz, porquanto
inviabilizaria a própria finalidade para a qual são construídas as rodovias.

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tecnológicos atuais18, ainda que indesejável, deve ser entendido
como reflexo já incorporado pelas sociedades contemporâneas
relativamente à utilização do transporte automotivo (e, também, o
que se realiza por linhas férreas), não podendo ser atribuído,
subitamente,
como
resultante
da
simples
transferência
da
administração de rodovias para entes privados, os quais não podem
ser considerados, a partir dessa transferência, como causadores
desse impacto.
III. DA ATIVIDADE DESENVOLVIDA PELA REQUERIDA.
É importante observar que a trama atual da Rodovia Raposo
Tavares, que passou a ter essa denominação em 1954, tendo sido
inicialmente
denominada
(1922)
“Estrada
São
Paulo-Paraná”19,
obviamente não foi precedida da realização de EIA/RIMA, estudos esses
cuja obrigatoriedade foi instituída cerca de cinco décadas após. A rodovia
foi administrada pelo Estado de São Paulo desde sua inauguração e
entregue à administração da CART, a requerida na Ação Civil Pública,
somente em 200920.
É certo que, ao assumir a administração da rodovia, por meio da
assinatura de contrato de concessão desse serviço público, a CART
18 A tecnologia ainda incipiente e dedicada a possibilitar a substituição dos atuais automóveis conduzidos por seres humanos por sistemas
baseados em “veículos autônomos” (controlados por sistemas informatizados) permite vislumbrar a possibilidade de que, em futuro relativamente
próximo, o problema aqui tratado possa ser praticamente solucionado. As ocorrências de lesões e mortes continuariam a existir apenas como
consequência da falibilidade dos sistemas eletromecânicos e informatizados, eliminando-se as derivadas das chamadas “falhas humanas”. Ainda
assim, como demonstra a experiência relativa ao transporte aéreo, é razoável supor que os novos sistemas iriam sendo aperfeiçoados ao longo do
tempo, permitindo uma redução apenas progressiva das lesões/mortes, sem extingui-las por completo.
19 Então, a partir de Itapetininga a rodovia prosseguia com destino ao Estado vizinho do Sul, passando por Itapeva e Castro até alcançar
Ponta Grossa-PR. Vide: https://pt.wikipedia.org/wiki/Rodovia_Raposo_Tavares.
20 Conforme consta do endereço da CART na Internet (http://www.cart.invepar.com.br/pages/quem-somos), ela administra a Rodovia
Raposo Tavares “desde 17 de março de 2009. O Corredor é formado pela SP-225 João Baptista Cabral Rennó, SP-327 Orlando
Quagliato e SP-270 Raposo Tavares, no total de 834 quilômetros entre Bauru e Presidente Epitácio, sendo 444 no eixo principal e 390
quilômetros de vicinais. As rodovias da CART atravessam o território de 27 municípios no centro-oeste paulista, com acesso ao início da
SP-280 Castelo Branco, conexão com o Mato Grosso do Sul e ao Norte do Paraná. Por isso, são de importância vital para o transporte de
cargas entre as regiões Centro-Oeste, Sul e Sudeste. Fazem parte do Corredor Raposo Tavares as seguintes rodovias: SP-225 João
Baptista Cabral Rennó de Bauru a Santa Cruz do Rio Pardo; SP-327 Orlando Quagliato de Santa Cruz do Rio Pardo a Ourinhos; SP-270
Raposo Tavares de Ourinhos a Presidente Epitácio”

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assumiu expressamente o seu “passivo ambiental”, comprometendo-se a
tomar medidas voltadas a reduzir o impacto à fauna e flora do seu
entorno derivado do tráfego de veículos em sua extensão .
Mas também é certo que mesmo antes de 2009 já ocorriam
atropelamentos de animais silvestres e domésticos na rodovia. Pode-se
afirmar que esses acidentes passaram a ocorrer quando a rodovia foi
liberada para o tráfego, há mais de noventa anos; antes, portanto, da
requerida começar a administra-la. E não há porque supor que deixariam
de ocorrer após a concessão.
Não cabe duvidar da imperatividade das obrigações que assume a
pessoa jurídica à qual é entregue a tarefa de prestar serviço público
dessa natureza, o que implica sua plena sujeição às limitações impostas
pela legislação ambiental e todas as exigências contratuais, além,
obviamente, da responsabilidade objetiva própria do Direito Ambiental (ex
vi do art. 225, § 3o, da CF/88 e 14, § 1o, da Lei no 6.938/8121).
Mas, diferentemente do que se dá com relação às atividades que
causam degradação ambiental e trazem benefícios diretos àqueles que
as desempenham sob regime de exploração de natureza privada (e,
eventualmente, benefícios indiretos à coletividade, como, por exemplo, a
atividade de extração de metais empregados na fabricação de aparelhos
de telefonia celular), em que a responsabilidade objetiva está
21 - Art. 225, § 3o, da CF/88: “As condutas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, às sanções
penais e administrativas independentemente da obrigação de reparar o dano causado”.
- Art. 14, § 1o, da Lei 6.938/81: “Sem obstar a aplicação das penalidades neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da
existência da culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade”.

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fundamentada também no princípio do poluidor-pagador22 (vide as teorias
do risco-proveito e do risco criado23), não é razoável aplicar ao particular
que desempenha atividade pública que causa impacto ambiental,
mediante concessão, o princípio do poluidor-pagador, porquanto o ônus
ambiental da atividade que exerce, reconhecido como aceitável ante o
benefício (ou necessidade) da existência/continuidade da atividade

deve ser compartilhado por toda a sociedade.
Afinal, os custos ambientais próprios do desempenho da atividade,
é dizer, aqueles efeitos previstos e previsíveis para o meio ambiente e
detectados antecipadamente pelos métodos tecnicamente disponíveis
como sendo imanentes à atividade objeto da concessão, a respeito dos
quais existam obrigações específicas estabelecidas contratualmente
(voltadas a mitiga-los), não podem ser compreendidos como danos
ambientais a posteriori, para o fim de exigir-se indenização do
concessionário.
Falta, nessas situações, o fato caracterizador do dano, ou seja,
uma transformação da realidade que preencha o conceito jurídico de
causalidade adequada a fundamentar a responsabilidade objetiva.
E isso, cumpre repetir, sem que o concessionário fique livre de
22 Segundo esse princípio, como apenas alguns membros do corpo social exercem determinadas atividades comprometedoras do meio
ambiente, é natural que suportem os ônus correspondentes, já que não é razoável distribui-lo para toda a sociedade. Sobre a sua
validade, porém, obtempera-se que todos os custos relativos aos serviços e produtos disponibilizados pelos “poluidores-pagadores”
acabam sendo distribuindo à coletividade mediante repasse no preço correspondente. Nesse sentido, p. ex., FENKER, Eloy, IMPACTO
AMBIENTAL E DANO AMBIENTAL., op. cit.
23 Para Segundo SILVA PEREIRA, Caio Mario da. Responsabilidade civil: de acordo com a Constituição de 1988 (atual. Gustavo
Tepedino). 10a ed. Rio de Janeiro: GZ, 2012, pág. 270, a teoria do risco é a que melhor responde às exigências da vida social, eis que
“Se alguém põe em funcionamento uma qualquer atividade, responde pelos eventos danosos que esta atividade gera para os indivíduos,
independentemente de determinar se em cada caso, isoladamente, o dano é devido à imprudência, à negligência, a um erro de conduta,
e assim se configura a teoria do risco criado”. O autor também analisa a teoria do risco-proveito, baseada na ideia de que a
responsabilidade deve recair sobre aquele que obtém proveito ou vantagem do fato ensejador do dano ('ubi emolumentum, ibi onus'), mas
reconhece que é difícil superar o problema dessa teoria relativo à definição do que se deva considerar como proveito ou vantagem (op.
cit., pág. 284).

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responsabilidade pela ocorrência de qualquer dano ambiental não
compreendido no âmbito das consequências próprias da atividade que
desenvolve.
O dano ambiental, nesses casos, somente pode ser entendido
como a degradação ambiental que corresponda a um acréscimo em
relação ao impacto ambiental inerente à própria atividade desenvolvida
pelo concessionário do serviço, existente anteriormente à concessão,
como
consequência
do
exercício
da
própria
atividade,
independentemente de culpa ou dolo, mas resultante de simples omissão
em detectar a possibilidade do incremento do impacto (como
consequência, por exemplo, do aumento do tráfego na rodovia) e atuar
no sentido de impedi-lo.
Em termos concretos, poder-se-ia afirmar que a CART deu
causa a dano ambiental após a assumpção da administração da
Rod.
Raposo
Tavares,
caso
ficasse
demonstrado
que
as
lesões/mortes de animais aumentaram proporcionalmente desde
então, como reflexo de sua inércia, para o que seria indispensável
que se estimasse, inclusive com base em dados comparativos com
outras rodovias do Estado de São Paulo (ou de outro Estado, que
estivessem implantadas em área com perfil geográfico e ecológico
semelhante), a quantidade de ocorrências da espécie verificadas à
época da entrega da administração à CART.
IV. DO NEXO DE CAUSALIDADE.
Como sabido, a responsabilidade objetiva fundada na teoria do
risco da atividade, implica em que é pressuposto para a reparação do

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dano, a mera “demonstração do evento danoso e do nexo de
causalidade. A ação, da qual a teoria da culpa faz depender a
responsabilidade pelo resultado, é substituída, aqui, pela assunção do
risco, em provocá-lo”24.
Da aplicação da “responsabilidade objetiva” em matéria ambiental
resulta que a submissão das consequências da ocorrência de dano
ambiental não fica condicionada à demonstração de dolo ou culpa de
quem, no contexto em que ele se manifesta, tinha o dever de impedi-lo
ou minora-lo. A doutrina e a jurisprudência acerca da matéria têm
afirmado, inclusive, que nem mesmo o caso fortuito, a força maior ou a
ação de terceiro excluem essa responsabilidade25, bastando para tanto a
identificação do sujeito e o nexo causal entre sua conduta (ou atividade)
e a produção do dano26.

Como observa LUIZ FRANCISCO TAVARES DA SILVA JUNIOR27,
“A relação de causalidade constitui requisito essencial do dever de
reparar. Todavia, não há de se confundir nexo causal com
imputabilidade, em vias que a relação de causalidade busca determinar
os elementos objetivos, externos, consistentes na atividade ou na
inatividade do sujeito e aleatórios do direito, enquanto a imputabilidade
refere-se a um elemento subjetivo interno. [ ] Assim, não se verifica a
existência de um vínculo entre a culpa e o dano sofrido, mas se deve
identificar o vínculo entre o fato gerador do dano ou o risco - ou seja, a
24 LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao extrapatrimonial. 2a. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 65.
25 Segundo ANTUNES VARELA, J. de M. Das obrigações em geral. 10a ed. Coimbra: Almedina, 2003. v. 1, pág. 630 (citado por FLAVIA
PORTELLA PÜSCHEL, FUNÇÕES E PRINCÍPIOS JUSTIFICADORES DA RESPONSABILIDADE CIVIL E O ART. 927, § ÚNICO DO
CÓDIGO CIVIL, op. cit.), a responsabilização da própria vítima por dano decorrente de caso fortuito, força maior ou fato não culposo de
terceiro, “é uma espécie de preço que cada um tem que pagar por estar no mundo ou viver em sociedade”.
26 Como destaca LEME MACHADO, Paulo Affonso, STJ E NEXO CAUSAL NA RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL, in Veredas
do Direito, Belo Horizonte, Vol. 14, N. 30, Setembro/Dezembro de 2017, págs. 351-371, “A redação do § 1o do art. 14 da Lei 6.938
normatiza o critério da reparação dos danos causados ao meio ambiente e a terceiros. Não se pode negar que a reparação dos prejuízos
ambientais é importante, mas também é relevante prevenir os danos. A responsabilidade sem culpa visa 'forçar o potencial poluidor do
meio ambiente a adaptar o próprio nível de atividade em função da probabilidade de causar um dano ambiental' (POZZO, Barbara. Danno
ambientale ed imputazione della responsabilità. Milano: Giuffrè Editote, 1996, págs. 278-279)”.
27 TAVARES DA SILVA JUNIOR, Luiz Francisco, A aplicação da responsabilidade civil ambiental objetiva: limitações e a teoria do risco integral.
Disponível na Internet: http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=13957 Acesso em 26.mai.2019.

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atividade desenvolvida por aquele que ocasionou o dano - e o dano
propriamente dito. Na realidade, basta que se reconheça que o autor
tenha praticado ato que se revele elemento potencial causador do dano”.
Ocorre que, no afã
louvável, diga-se
de conferir a máxima
eficácia à proteção, a jurisprudência do C. Superior Tribunal de Justiça
vem interpretando a exigência de “nexo causal” de forma um tanto
elástica, reduzindo a atividade de sua fixação à mera identificação do
sujeito da conduta ou atividade que, de qualquer modo, tenha resultado
em degradação ambiental.
Exemplificam essa tendência, os seguintes acórdãos proferidos
pelo STJ no em 2009 e 2010, ambos da relatoria do i. Min. HERMAN
BENJAMIN, no qual a compreensão desse Sodalício acerca do
significado do nexo de causalidade em matéria ambiental foi exposta nos
seguintes termos [sem destaques nos originais]:
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. NATUREZA JURÍDICA DOS MANGUEZAIS E
MARISMAS. TERRENOS DE MARINHA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. ATERRO
ILEGAL DE LIXO. DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA... (...) 13. Para o fim
de apuração do nexo de causalidade no dano ambiental, equiparam-se quem faz, quem não faz
quando deveria fazer, quem deixa fazer, quem não se importa que façam, quem financia para
que façam, e quem se beneficia quando outros fazem. 14. Constatado o nexo causal entre a ação
e a omissão das recorrentes com o dano ambiental em questão, surge, objetivamente, o dever de
promover a recuperação da área afetada e indenizar eventuais danos remanescentes, na forma do art.
14, § 1°, da Lei 6.938/81. 15. Descabe ao STJ rever o entendimento do Tribunal de origem, lastreado
na prova dos autos, de que a responsabilidade dos recorrentes ficou configurada, tanto na forma
comissiva (aterro), quanto na omissiva (deixar de impedir depósito de lixo na área). Óbice da Súmula
7/STJ. 16. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido. (REsp 650.728/SC,
Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 23/10/2007, DJe 02/12/2009)

AMBIENTAL. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO DE PROTEÇÃO INTEGRAL (LEI 9.985/00).
OCUPAÇÃO E CONSTRUÇÃO ILEGAL POR PARTICULAR NO PARQUE ESTADUAL DE
JACUPIRANGA. TURBAÇÃO E ESBULHO DE BEM PÚBLICO. DEVER-PODER DE CONTROLE E
FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL DO ESTADO. OMISSÃO. ART. 70, § 1o, DA LEI 9.605/1998.
DESFORÇO IMEDIATO. ART. 1.210, § 1o, DO CÓDIGO CIVIL. ARTIGOS 2o, I E V, 3o, IV, 6o E 14, §
1o, DA LEI 6.938/1981 (LEI DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE). CONCEITO DE
POLUIDOR. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO DE NATUREZA SOLIDÁRIA, OBJETIVA,
ILIMITADA E DE EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. LITISCONSÓRCIO FACULTATIVO. (...) 12. Para o fim
de apuração do nexo de causalidade no dano urbanístico-ambiental e de eventual solidariedade
passiva, equiparam-se quem faz, quem não faz quando deveria fazer, quem não se importa que
façam, quem cala quando lhe cabe denunciar, quem financia para que façam e quem se
beneficia quando outros fazem. 13. A Administração é solidária, objetiva e ilimitadamente
responsável, nos termos da Lei 6.938/1981, por danos urbanístico-ambientais decorrentes da
omissão do seu dever de controlar e fiscalizar, na medida em que contribua, direta ou
indiretamente, tanto para a degradação ambiental em si mesma, como para o seu agravamento,

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consolidação ou perpetuação, tudo sem prejuízo da adoção, contra o agente público relapso
ou desidioso, de medidas disciplinares, penais, civis e no campo da improbidade
administrativa. 14. No caso de omissão de dever de controle e fiscalização, a responsabilidade
ambiental solidária da Administração é de execução subsidiária (ou com ordem de preferência). 15. A
responsabilidade solidária e de execução subsidiária significa que o Estado integra o título executivo
sob a condição de, como devedor-reserva, só ser convocado a quitar a dívida se o degradador
original, direto ou material (= devedor principal) não o fizer, seja por total ou parcial exaurimento
patrimonial ou insolvência, seja por impossibilidade ou incapacidade, inclusive técnica, de
cumprimento da prestação judicialmente imposta, assegurado, sempre, o direito de regresso (art. 934
do Código Civil), com a desconsideração da personalidade jurídica (art. 50 do Código Civil). (...) 18.
Recurso Especial provido. (REsp 1071741/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA
TURMA, julgado em 24/03/2009, DJe 16/12/2010)
Projetando-se essa concepção sobre a situação aqui discutida, se
haveria de concluir que a identificação do “nexo causal” relativo ao
suposto dano ambiental correspondente ao atropelamento de animais em
rodovias dependeria única e exclusivamente da identificação do
responsável pela administração de cada uma delas, ente privado
(mediante concessão de serviço público) ou estatal (por meio do
Departamento de Estadas e Rodagem do Estado-DER), sem qualquer
outra consideração.
Porém, esse entendimento amplíssimo, que deriva da adoção
irrestrita da teoria do risco integral, ignora o já dito acerca da
necessidade de verificar se o atropelamento de animais, entendido como
algo que se compreende naturalmente no impacto ambiental decorrente
da existência de uma rodovia pavimentada (no Brasil e em qualquer outro
país), sofreu incremento a partir de determinado marco temporal e, nesse
caso, se tal incremento decorreu de ação ou omissão do administrador
da rodovia.
Essa compreensão deriva do fato de que o estabelecimento do
“nexo causal” para a fixação da responsabilidade objetiva em matéria
ambiental não pode prescindir da verificação da ocorrência de um “fato”
desencadeador de consequências negativas para o meio ambiente, fato
esse que não pode corresponder ao simples existir de determinado

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empreendimento ou atividade, sob pena de se dar ensejo à que o
Estado, por meio de seus órgãos de controle, possam eleger
aleatoriamente determinados “sujeitos” de ações potencialmente danosas
ao meio ambiente para deles exigir indenizações ou obrigação não
previstas em lei e relativas e relacionadas àquelas consequências
ambientais próprias da atividade que desenvolvem, autorizadas com
base na aceitação prévia da existência dessas mesmas consequências.
Dita compreensão também permitiria, por exemplo, que após a
construção de uma Usina Hidrelétrica, precedida de realização de estudo
de impacto ambiental que previsse a inevitabilidade da supressão de
vegetação na área de represamento de água próximo à barragem de
contenção, bem como a diminuição da capacidade reprodutiva de
determinadas espécies da fauna aquática com a fixação, inclusive, de
determinadas obrigações ao particular no sentido de minorar essas
ocorrências
, pudesse o Estado reconhecer como dano ambiental
aquelas transformações ambientais previstas e mensuradas desde a fase
de implantação do empreendimento, independentemente da verificação
do
cumprimento
das
medidas
compensatórias
ou
reparatórias
estabelecidas na ocasião, é dizer, pelo só fato da existência da usina e
de um sujeito passível de responsabilização.
Por isso é auspicioso o advento de decisão do STJ que abriga
entendimento mais flexível
e, do ponto de vista jurídico, mais
consentâneo com os princípios constitucionais da proporcionalidade e
isonomia
acerca do que deve ser considerado como nexo de
causalidade em matéria ambiental, conduzindo a que se observe como
causa apta a ensejar a responsabilidade objetiva apenas aquela que se
mostre compatível com a necessidade de vinculação do sujeito ao fato
(ou atividade) causadores do dano ambiental e não simplesmente aquela
apta à identificação da existência de um sujeito e um dano ambiental.

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Eis a ementa da decisão que expressa essa nova tendência na
jurisprudência do STJ [sem destaque no original]:
RECURSOS ESPECIAIS REPETITIVOS. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. NÃO
OCORRÊNCIA. RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL. AÇÃO INDENIZATÓRIA. DANOS
EXTRAPATRIMONIAIS. ACIDENTE AMBIENTAL. EXPLOSÃO DO NAVIO VICUÑA. PORTO DE
PARANAGUÁ.
PESCADORES
PROFISSIONAIS.
PROIBIÇÃO
TEMPORÁRIA
DE
PESCA.
EMPRESAS ADQUIRENTES DA CARGA TRANSPORTADA. AUSÊNCIA DE RESPONSABILIDADE.
NEXO DE CAUSALIDADE NÃO CONFIGURADO. 1. Ação indenizatória ajuizada por pescadora em
desfavor apenas das empresas adquirentes (destinatárias) da carga que era transportada pelo navio
tanque Vicuña no momento de sua explosão, em 15/11/2004, no Porto de Paranaguá. Pretensão da
autora de se ver compensada por danos morais decorrentes da proibição temporária da pesca (2
meses) determinada em virtude da contaminação ambiental provocada pelo acidente. 2. Acórdão
recorrido que concluiu pela procedência do pedido ao fundamento de se tratar de hipótese de
responsabilidade objetiva, com aplicação da teoria do risco integral, na qual o simples risco da
atividade desenvolvida pelas demandadas configuraria o nexo de causalidade ensejador do dever de
indenizar. Indenização fixada no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais). 3. Consoante a jurisprudência
pacífica desta Corte, sedimentada inclusive no julgamento de recursos submetidos à sistemática dos
processos representativos de controvérsia (arts. 543-C do CPC/1973 e 1.036 e 1.037 do CPC/2015),
"a responsabilidade por dano ambiental é objetiva, informada pela teoria do risco integral, sendo o
nexo de causalidade o fator aglutinante que permite que o risco se integre na unidade do ato" (REsp
no 1.374.284/MG). 4. Em que pese a responsabilidade por dano ambiental seja objetiva (e
lastreada pela teoria do risco integral), faz-se imprescindível, para a configuração do dever de
indenizar, a demonstração da existência de nexo de causalidade apto a vincular o resultado
lesivo efetivamente verificado ao comportamento (comissivo ou omissivo) daquele a quem se
repute a condição de agente causador. 5. No caso, inexiste nexo de causalidade entre os danos
ambientais (e morais a eles correlatos) resultantes da explosão do navio Vicuña e a conduta das
empresas adquirentes da carga transportada pela referida embarcação. 6. Não sendo as adquirentes
da carga responsáveis diretas pelo acidente ocorrido, só haveria falar em sua responsabilização - na
condição de poluidora indireta - acaso fosse demonstrado: (i) o comportamento omissivo de sua parte;
(ii) que o risco de explosão na realização do transporte marítimo de produtos químicos adquiridos
fosse ínsito às atividades por elas desempenhadas ou (iii) que estava ao encargo delas, e não da
empresa vendedora, a contratação do transporte da carga que lhes seria destinada. 7. Para os fins do
art. 1.040 do CPC/2015, fixa-se a seguinte TESE: As empresas adquirentes da carga transportada
pelo navio Vicunã no momento de sua explosão, no Porto de Paranaguá/PR, em 15/11/2004, não
respondem pela reparação dos danos alegadamente suportados por pescadores da região atingida,
haja vista a ausência de nexo causal a ligar tais prejuízos (decorrentes da proibição temporária da
pesca) à conduta por elas perpetrada (mera aquisição pretérita do metanol transportado). 8. Recursos
especiais providos. (REsp 1602106/PR, Rel. Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, SEGUNDA
SEÇÃO, julgado em 25/10/2017, DJe 22/11/2017)28
Pode-se dizer que a decisão acima reconduziu o exame da
questão aos termos previstos no artigo 403 do Código Civil Brasileiro29,
sem prejuízo do enfoque próprio do Direito Ambiental.
V.
DA
PROVA
PERICIAL
QUE
FUNDAMENTOU
O
RECONHECIMENTO DA DANO AMBIENTAL.
28 Vide, tb., no mesmo sentido: “A ideia fundamental da doutrina é a de que só há uma relação de causalidade adequada entre fato e
dano quando o ato praticado pelo agente seja de molde a provocar o dano sofrido pela vítima, segundo o curso normal das coisas e a
experiência comum da vida” (STJ, Recurso Especial no 1.596.081-PR, 2a Seção, Relator Min. Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, j. em
25/10/2017, DJe: 22/11/2017 trecho do acórdão).
29 Cód. Civil, art. 403: “Ainda que a inexecução resulte de dolo do devedor, as perdas e danos só incluem os prejuízos efetivos e os lucros
cessantes por efeito dela direto e imediato, sem prejuízo do disposto na lei processual”.

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Observa-se que o i. Magistrado de Primeiro Grau, às fls. 19/20 da
r. sentença, asseverou que, “em relação ao laudo pericial, cuida-se de
trabalho realizado por profissional competente e equidistante das partes,
que goza a confiança da autoridade judicial”.
De fato, não cabe negar as qualidades técnicas do Sr. Perito
Oficial. O conteúdo do laudo por ele elaborado evidencia que buscou
desenvolver o trabalho encomendado de modo satisfatório, não se
limitando a efetuar pesquisas bibliográficas sobre a matéria que
constituía o seu objeto, mas efetuando visitas à rodovia visando aferir os
aspectos atinentes à proteção dos animais domésticos e silvestres que
vivem às suas margens, bem como entrevistas com profissionais cujas
atividades estão de algum modo relacionadas à controvérsia que ensejou
a propositura da Ação Civil Pública.
Sem embargo, a partir do exame desse Laudo Pericial, adotado
integralmente pelo r. autor da decisão, não é possível concluir que a
CART tenha agido ou se omitido no tocante às obrigações assumidas no
ato da contratação e relativas à questão das mortes e lesões de animais
em eventos de colisão com os veículos que transitam na rodovia sob sua
administração.
Embora o Sr. Perito, em diversas passagens, afirme que a
requerida poderia fazer mais e melhor no tocante ao problema do
atropelamento de animais atropelados na rodovia, não apresentou dados,
informações, documentos, planilhas e conclusões das quais pudesse ser
extraída a conclusão de que a sua atuação como administradora da Rod.
Raposo Tavares, a partir de 2009, deu causa a um dano ambiental.

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E não há nos autos, realmente, prova de que a CART venha
descumprindo exigências impostas pelo órgão ambiental do Estado, a
CETESB, ou qualquer outro, no sentido de melhorar o equipamento da
rodovia para amenizar os eventos, havendo, ao contrário, informações no
sentido de que ela vem executando um projeto com esse objetivo.
E não é relevante para a caracterização de dano ambiental a
opinião do Sr. Perito no sentido de que a CART poderia e deveria ter
tomado providências mais efetivas em prol da melhoria do quadro
existente na rodovia no tocante a tais eventos. Ora, a indústria
automobilística
poderia,
sem
dúvida
alguma,
dedicar
maiores
investimentos no sentido de reduzir as emissões de gases tóxicos dos
canos de escape dos veículos que fabrica. Mas a simples constatação
nesse sentido não autoriza, ipso facto, a conclusão de que tenham
provocado dano ambiental ao produzir e comercializar veículos segundo
as restrições vigentes quanto ao nível de emissões desses gases tóxicos
o que não impede, naturalmente, que eventualmente se busque
compeli-las a reduzir ainda mais ditas emissões.
Não há nos autos, também, elementos que indiquem que a
requerida deixou de cumprir obrigações ambientais relacionadas à
questão deduzida na inicial, dentre as que estavam previstas
expressamente no contrato de concessão firmado com o ente estatal
concedente.
Essas conclusões são compatíveis com o conteúdo do Laudo
Pericial, como demonstrado a seguir.

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Disse o Sr. Perito, à fl. 1103, que há dados indicando que “15
animais por segundo [são] atropelados no país”. E, depois de destacar
“medidas mitigadoras” para o problema, como a construção de
passagens subterrâneas para a travessia de animais, observou que:
“Mas quando a rodovia já está instalada, outras ações podem diminuir os problemas
causados aos animais. A principal medida a ser implementada neste tipo de situação é a construção
de passagens sob ou sobre a rodovia, associadas à instalação de telas e cercas que ajudem a
direcionar os animais para as passagens...”.
À fl. 1104 o Sr. Perito admitiu que “Não é possível evitar 100% dos
atropelamentos". Explicou, também, que “Animais atropelados devem ser
cuidados... deve existir um encaminhamento deles e certas medidas
devem ser tomadas em relação a eles...”.
À fl. 1109, o Sr. Perito admitiu que “Os animais mortos têm tido
encaminhamento adequado” [negrito no original]. E, ainda, que “As
medidas referentes ao destino dos animais resgatados com vida, mas
lesionados, parecem ser adequadas, sendo enviados, atualmente, a um
destino apropriado com atendimento veterinário”.
Entretanto, com relação aos “Animais que sobrevivem ao
atropelamento e se recuperam após o tratamento”, é dizer, aos animais
que já não se encontram mais sob custódia da CART (posto que, como
reconhecido no laudo, a eles vem sendo dado “um destino apropriado
com atendimento veterinário”), o Sr. Perito afirmou que “Eles deveriam
ser
mantidos
perpetuamente
em
confinamento
em
instalações
construídas, conservadas e geridas pela CART” (fl. 1109).
Esta última afirmação, embora expresse claramente uma opinião
do Sr. Perito (mais propriamente um desejo, uma aspiração genérica

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como qualquer outra que todos podem ter sobre a solução ideal para
vários problemas de nossos dias, como o atendimento de saúde de
pessoas hipossuficientes, o atendimento emergencial de motoristas e
passageiros envolvidos em acidentes de trânsito etc.) relativamente à
melhor solução que poderia ser dada à situação, de lege ferenda, não
veio acompanhada da indicação de mínimos dados técnicos acerca de
como poderia ser implantada, se encontra paralelo em outros países,
quais os métodos apropriados à manutenção “perpétua” de animais
confinados naquelas condições, senão a mera indicação de que esses
locais deveriam observar as “normas técnicas de recintos para receber
animais silvestres, semelhantes a aquelas que são seguidas em
zoológicos e abrigos particulares e os sem fins lucrativos” (fl. 13).
O Sr. Perito tampouco explicou qual o motivo que justificaria a
atribuição à CART, empresa que se dedica à administração de rodovias,
da obrigação de construir e gerir as instalações a serem por ela
construídas para abrigar animais nessas condições.
A sugestão, assim, não difere muito de outra que poderia ser feita
com aproveitamento do exemplo anterior envolvendo esse setor da
indústria no sentido de que as montadoras de automóveis devessem
construir, individualmente, estabelecimentos de saúde apropriados à
manutenção “perpétua” de todo e qualquer indivíduo que, em
consequência de acidente automobilístico, necessitasse de cuidados de
saúde intensivos e/ou permanentes.
No que respeita às medidas que vêm sendo adotadas pela CART
no tocante ao problema dos atropelamentos de animais, o Sr. Perito (fl.
1109) também afirmou que “Várias outras medidas devem ser

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implementadas para enfrentar o problema”. E acrescentou que “as
providências para manter perpetuamente os animais que conseguem se
recuperar certamente não foram tomadas”.
Sobre esses dois últimos aspectos, cabe observar que o Sr. Perito
não fez referência sobre a origem da obrigatoriedade quanto à tomada
das “Várias outras medidas” a que fez alusão genérica, o que impede
sejam
elas
interpretadas
como
providências
que
teriam
sido
determinadas pela CETESB, pelo poder concedente, por lei, regulamento
ou resolução a respeito da matéria ou, simplesmente, se se trata de
medidas que estariam compreendidas em um conjunto que, segundo sua
ótica pessoal, conduziria à solução “ideal” para o problema.
E, da mesma forma, ao asseverar que as providências voltadas à
manutenção perpétua de animais irrecuperáveis para o respectivo habitat
“certamente não foram tomadas”, tampouco indicou porque se haveria de
esperar a tomada de tais providências sem que houvesse obrigação legal
ou contratual a respeito e mesmo antes que fossem apresentadas no
laudo, limitando-se a afirmar que há grande quantidade de informações
sobre o tema na Internet (fl. 1588).
A suposta obrigação, segundo o Sr. Perito (fl. 1110), deriva da
seguinte compreensão do problema:
“A manutenção perpétua deve ser garantida pelo agente que consentiu no incidente que, por
suas ações ou a falta delas, tirou o animal de sua condição natural. Ainda que as estradas e rodovias
sejam essenciais ao desenvolvimento humano, existe um ônus que deve ser pago por aqueles que
exploram comercialmente esses dispositivos. Isso deve fazer parte normal de sua operação, como
outras já em uso”.
Sobre a questão da “perpetuidade”, emitiu ainda o Sr. Perito outra
opinião pessoal (fl. 1113), do seguinte teor:

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“Assim, na opinião deste perito, o correto parece ser que a CART seja instada a produzir as
melhorias sugeridas neste laudo e que, além disso, pague uma indenização...
'(...)
'O processo teve sua gênese num desentendimento entre a CART e a APASS. No entanto,
talvez não devesse nem ter havido contato entre estas duas instituições. A CART deveria ter alocado
mais recursos e esforços para prevenir a ocorrência de tantos atropelamentos de animais, evitando
assim a necessidade de contratar uma instituição para cuidar dos que sobrevivessem.
'A APASS, por outro lado, uma instituição sem fins lucrativos, que depende de doações de
dinheiro, mercadorias e serviços para cuidar de animais que eventualmente tenham problemas com o
homem, não deveria se comprometer, em troca de pagamento, em receber e manter um grande
volume de animais atropelados, os quais quase certamente evoluem para óbito. Se não estiver
preparada para receber um grande volume de animais, ao aceitar mantê-los, a associação sem fins
lucrativos poderia se tornar corresponsável pelos óbitos.
E acrescentou (fl. 1113):
“Ainda que não esteja no contrato de concessão, a CART poderia e deveria zelar pelos
animais que sobrevivessem a atropelamentos. Com todas as ações sugeridas no projeto da própria
CART, acrescidas daquelas sugeridas pelo relatório técnico do GAEMA e as deste perito, levadas a
cabo, o número de atropelamentos deverá diminuir muito. Ainda assim, como dito anteriormente, não
é possível evitar 100% dos atropelamentos. Dos poucos animais atropelados numa situação ideal de
prevenção, somente uma pequena fração sobreviveria. E desses, somente um número ainda menor
não viria a obtido em seguida. Sobre essa quantidade a concessionária CART deveria se
responsabilizar perpetuamente”.
Observa-se nesse ponto, que o Sr. Perito reconheceu que a CART
possui projeto voltado à mitigação, o fazendo também, expressamente,
em outra parte do laudo (“houve algumas intervenções da CART, bem
documentadas nos autos do processo, de ações visando redução de
atropelamentos de animais silvestres” fl. 1115).
Vê-se também, que mais adiante ele reconheceu (fls. 1190-1191)
que a CART vem executando desde 2012 (e até 2016, pelo menos fl.
1115) projeto em duas fases voltado a minorar o problema dos
atropelamentos, inclusive tendo elaborado parceria com o Centro
Brasileiro de Estudos em Ecologia de Estradas (CBEEE). Sobre essas
questões, contudo, ele opinou que as ações da CART deveriam ter
sido iniciadas antes, embora sem indicar a existência de prazo
estabelecido em lei ou contrato para tanto (“a questão é saber se essa
divisão do programa, em duas fases, seria a mais adequada” fl. 1188).

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E, sobre o fato de que a segunda fase do projeto está prevista para ter
início em 2017, com término previsto para o fim de 2019, observou que
“esse não parece ser um prazo razoável”30.
À fl. 1143, o Sr. Perito indicou a necessidade “urgente” de
colocação de “redutor de velocidade (RADAR 60Km/h) ao longo de todo
o trecho (km 29, a 31,3)...; Construção de OVERPASS (passagem para a
fauna construída como um viaduto, sobre a rodovia)”, aparentemente
desconsiderando que a instalação e construção desses tipos de
sinalização
e
barreira
não
dependem
de
mera
iniciativa
da
concessionária, estando sujeita a estudo de viabilidade técnica e
adequação às normas que regulam a implantação de rodovias (normas
de segurança e padronização desse tipo de edificação etc.) pelo órgão
público competente.
O Sr. Perito também admitiu (fl. 1198 e seguintes) expressamente
que diversos trabalhos de instalação de cercas e passagens, além de
outras medidas de mitigação dos atropelamentos, já foram e vêm sendo
realizados pela CART. E ainda reconheceu (fl. 1205) que o elevado
número de mortes de animais nas estradas brasileiras (que poderia
alcançar a cifra de até 475 milhões por ano) decorre do “fato de não
haver medidas mitigatórias adequadas implementadas nas rodovias e
estradas do Brasil”.
Por fim, entre diversas outras indagações e respostas contidas no
Laudo Pericial oficial e peça complementar de esclarecimentos, verifica-
se que o Sr. Perito não refutou expressamente a estatística apresentada
30 Diante das várias menções feitas pelo Sr. Perito no laudo quanto aos prazos que considera ideais para o cumprimento das obrigações
que sugere, parece oportuno lembrar que a norma do art. 105, IV, do Código de Trânsito Brasileiro (Lei no 9.503/97) que impunha, em sua
redação original, a pronta obrigatoriedade da indústria automobilística dotar todos os veículos brasileiros de equipamentos de segurança
do tipo “air bag”, foi vetada pelo Presidente da República, tornando-se obrigatório o equipamento somente após mais de uma década (Lei
no 11.910/209) que poderia ter no período evitado que muitas vidas fossem perdidas.

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pelo Sr. Assistente Técnico da Apelante (ilustrada com uma tabela que
contempla as 18 concessionárias de serviço de administração de
rodovias no Estado), indicando que a CART figura na nona posição no
“ranking” de atropelamentos de animais no Estado por km/ano (fl. 1593),
estando o índice que lhe corresponde (0,82) apenas um pouco acima da
média de ocorrências semelhantes em todas elas (0,814444)31.
Pode-se afirmar que a leitura detida do Laudo Pericial oficial
(que, repita-se, é bem ilustrado e repleto de informações
importantes acerca do objeto da perícia) conduz a que se extraia as
seguintes e principais conclusões:
a) No período de 2013 a 2016, nos trechos da Rodovia
Raposo Tavares sob administração da CART teriam ocorrido
1.161 (mil e cento e sessenta e um) atropelamentos de
animais, que representam uma fração quase insignificante se
considerado o número de ocorrências semelhantes que
ocorrem
anualmente
no
país,
ou
seja,
473.040.000
(quatrocentos e setenta e três milhões e quarenta mil)32;
b) A CART vem realizando obras e destinando esforços
para minimizar as ocorrências de atropelamentos/embates
entre animais e veículos que circulam pela rodovia sob sua
administração, não havendo notícia de que ela vem
descumprindo qualquer norma específica que lhe imponha
obrigações específicas a esse respeito;
31 Segundo o Sr. Perito da Apelante, “A tendência atual que se vê no Estado de São Paulo e em outros Estados da região Sudeste do
país, é que as rodovias sob concessão têm se modernizado em diversos sentidos, inclusive nos temas ambientais, o que não pode ser
afirmado para as rodovias da administração pública, salvo raras exceções. (...) A CART, entre outras concessionárias, apresenta um
índice de 0,82 animais atropelados/km/ano, que se mostra significativamente menor que outras concessões do Estado...” (trecho
reproduzido à fl. 1593).
32 Se apenas ocorressem atropelamentos de animais na Rod. Raposo Tavares, seriam necessários mais de um milhão e seiscentos anos
para alcançar a cifra nacional (exatamente 1.629.767 anos).

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c) Na rodovia em questão, o índice de atropelamentos
por km/ano não seria maior do que a média verificada nas
demais rodovias administradas pela iniciativa privada no
Estado e não há estudo comparativo que indique ter esse
índice experimentado aumento após 2009, o ano em que a
CART passou a administrar, na qualidade de concessionária, a
Rod. Raposo Tavares;
d) As medidas tomadas pela CART, no tocante à sua
quantidade, qualidade e prazo de implementação, estão longe
de atender os critérios que o Sr. Perito considera ideais para a
solução do problema que, como ele admite expressamente,
jamais será completamente solucionado ; e,
e) Segundo a opinião do Sr. Perito (fl. 1206), “Não é do
Estado a responsabilidade pela fauna atropelada nas rodovias,
especialmente aquelas sob concessão a grupos privados. As
rodovias, por meio de sua administração, seja ela privada ou
não,
deve
se
responsabilizar
pelo
encaminhamento,
recuperação e guarda perene da fauna atropelada [não sublinhado
no original]”33.
VI. DAS CARACTERÍSTICAS DO DIREITO AMBIENTAL.
VI.1. Como é de todos sabido, informam a atividade de prestação
jurisdicional em matéria ambiental princípios edificados ao longo da
própria formação do Direito Ambiental, como os da responsabilidade
33 O que equivale a afirmar, como já observado antes no voto, a dizer que as montadoras de automóveis devessem construir,
individualmente, estabelecimentos de saúde apropriados à manutenção “perpétua” de todo e qualquer indivíduo que, em consequência de
acidente automobilístico, necessitasse de cuidados de saúde intensivos e/ou permanentes.

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objetiva,
do
usuário-pagador/poluidor-pagador,
da
precaução
e
prevenção, da inversão do ônus da prova34, da obrigatoriedade da
intervenção do Poder Público, da não aplicação da teoria do fato
consumado35 etc.
Cada um desses princípios resultou da vasta compreensão acerca
da necessidade de atribuir enfoque prioritário às lides ambientais, com o
escopo de assegurar que a prestação jurisdicional em cada caso
corresponda à efetiva realização do interesse de preservação dos
recursos naturais indispensáveis à manutenção da vida e bem-estar da
população.
Pode-se dizer, assim, que Direito Ambiental compõe-se de normas
e princípios que o caracterizam como um ramo rígido do ordenamento
jurídico (o que se explica, naturalmente, pela transcendência dos bens
que tutela).
Não é o Direito Ambiental, porém, um direito traiçoeiro. Um direito
que permita a autorização do desempenho de determinada atividade de
interesse público pelo particular, sem estipulação da responsabilidade
específica pelas consequências ambientais previamente sabidas para,
depois de anos, fundamentar a exigência de uma indenização com base
em suposta descoberta de dano ambiental que compunha o impacto
ambiental previsto e antecipado
e que foi omitido dos termos do
contrato de modo a ficarem artificialmente reduzidos os custos totais do
desenvolvimento da atividade.
VI.2. Embora não tenha sido objeto de discussão na causa, é
34 Vide a já mencionada Súmula 618, do STJ.
35 Súmula 613 do STJ: “Não se admite a aplicação da teoria do fato consumado em tema de Direito Ambiental” (STJ, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em
09/05/2018, DJe 14/05/2018).

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importante ressaltar que o desenvolvimento e a continuidade de
atividades humanas como o transporte em larga escala devem inspirar-
se, progressivamente, no conceito de sustentabilidade, que preside as
discussões sobre o meio ambiente desde o primeiro relatório elaborado
pelo Clube de Roma, em 197236 e a própria Declaração da Conferência
da ONU sobre o Meio Ambiente de Estocolmo (também de 1972). Na
ocasião, a temática relativa à sustentabilidade foi adotada com o
propósito expresso da conscientização da humanidade sobre a
necessidade de criar alternativas e soluções para os problemas
ambientais e sociais do planeta, de modo a assegurar a manutenção e
renovação das condições de vida às presentes e futuras gerações37.
Sob esse prisma, há que se levar em conta que o impacto para a
fauna e flora apontadas na inicial como consequência da existência e
funcionamento do serviço inerente à rodovia é de todo indesejável. Mais
do que isso. Se considerado o problema sob a ótica nacional, há que
reconhecê-lo como extremamente grave, a ponto de exigir providências
urgentes da sociedade brasileira.
E isso porque dito impacto, embora materialmente evitável como
seria evitável a derrubada de árvores e revolvimento do solo para a
construção das cidades em que habitamos e que, obviamente, não são
eticamente ou legalmente censuráveis e ensejadores de reparação,
compensação ou recomposição ambientais38
, somente poderia ser
realmente evitado caso houvesse renúncia abrupta da sociedade
contemporânea ao emprego de veículos automotores para a locomoção.
36 Os Limites para o Crescimento (The Limits to Growth).
37 Esse e outros temas correlatos como a “economia verde” e a “desenvolvimento sustentável” e “erradicação da pobreza e das
desigualdades sociais” predominaram nos encontros subsequentes organizados pela ONU após a Conferência de Estocolmo (A “RIO 92”
e a Agenda 21, “Kyoto-1997”, “Joanesburgo 2002” e “RIO + 20”.
38 FENKER, Eloy, IMPACTO AMBIENTAL E DANO AMBIENTAL, op. cit., considera também como “exemplos de impactos negativos
impossíveis de recompor o petróleo e os minérios extraídos; a água bebida; os animais ingeridos pelos habitantes da floresta etc.”.

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Algo que não se descortina no horizonte.
VI.3. Haveria, pois, que ficar demonstrado que a requerida atuou
de modo a agravar o impacto ambiental decorrente do exercício da
atividade que lhe foi delegada sob o regime de concessão, o que
incumbia ao autor da ação, até porque não foi determinada a inversão do
ônus da prova.
Sobre essa questão processual, aliás, cumpre observar que a
inversão do ônus da prova a favor do autor, embora aplicável em matéria
ambiental39, não seria cabível no caso porque redundaria na exigência de
que a requerida demonstrasse ter atuado de modo a satisfazer
exigências que foram explicitadas apenas no laudo pericial do Sr. Perito
Judicial, as quais não estão lastreadas em normas cogentes e cujo
conteúdo, por isso, ela não podia previamente conhecer.
As providências sugeridas no Laudo Oficial
parcialmente
acatadas pelo r. juízo a quo
expressam apenas a opinião do Sr.
Perito, que está baseada em seu conhecimento técnico e
convicções pessoais, conformando uma panorama daquilo que
poderia ter sido realizado com vistas à redução do índice de
atropelamentos de animais na rodovia, mas que, repita-se, não está
estabelecido em qualquer documento oficial ou norma de
observância obrigatória por parte das empresas que prestam o
serviço de administração de rodovias e que, assim, não eram
acessíveis ou exigíveis objetivamente de quem quer que seja.
VII. DO CONTEÚDO DA DEMANDA.
39 Súmula no 618 do STJ: “A inversão do ônus da prova aplica-se às ações de degradação ambiental” (CORTE ESPECIAL, julgado em
24/10/2018, DJe 30/10/2018)

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VII.1. A matéria objeto desta ação civil pública é de extrema
relevância para o meio ambiente, afetando todo o território do país. Tal
se depreende da simples leitura dos dados trazidos pelo Senhor Perito
Oficial acerca da mortandade de animais nas rodovias brasileiras,
indicativos de que o índice de animais atropelados nas rodovias do país é
de 15 por segundo; 1.296.000, por dia; 473.000.000 por ano40.
Mas é exatamente em face da transcendência do problema que ele
não deve ser examinado sob o ângulo restrito do dano ambiental passível
de gerar consequências individuais com base no princípio da
responsabilidade objetiva, ensejando, no presente caso, a imposição de
obrigações de caráter continuado de natureza complexa, que demandam
investimento em tecnologia, construção de edifícios, aquisição de
equipamentos e contratação de pessoal especializado.
O problema é de envergadura tal que demanda apreciação mais
ampla e voltada à criação, pelo Poder Legislativo, de lei que também
compreenda medidas a serem tomadas pelo Poder Público com o
propósito da criação de um sistema de prevenção contra a mortandade
de animais nas rodovias (e ferrovias) brasileiras abrangendo as
atividades de recepção, tratamento, recuperação e reinserção da
natureza dos indivíduos atingidos por ocorrências que tais; a
especificação das obrigações atinentes à questão que devem ser
impostas aos entes particulares que prestam serviços como o da CART,
em regime de concessão; e, ainda, as infrações penais e administrativas
que se reputem necessárias para dar efetividade às normas reguladoras
do sistema e instituidoras das obrigações a ele concernentes.
40 Esse dados podem ser consultados diretamente no endereço da Internet do CENTRO BRASILEIRO DE ESTUDOS EM ECOLOGIA
DE ESTRADAS: http://cbee.ufla.br/portal/atropelometro/.

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Na realidade, seria um ponto de inflexão extremamente importante
(pelas consequências que podem advir de sua assumpção) para as
Câmaras de Direito Ambiental, optar por impor ao particular, em um dado
caso, obrigações de natureza complexa, criando, de fato, normas
jurídicas de observância continuada que demandariam, pela sua
natureza, elaboração conforme segundo o regular processo legislativo,
observada a competência constitucional prevalente da União para a
instituição de normas de caráter geral em matéria ambiental41
sem
prejuízo, naturalmente, do exercício da competência residual e
suplementar dos Estados e Municípios para a edição de normas
específicas e voltadas ao atendimento das exigências locais.
VII.2. É inquestionável que o Poder Judiciário, exercendo sua
missão constitucional de solucionar conflitos, não pode deixar de prestar
a jurisdição alegando a lacuna da lei ou a própria existência de legislação
regulando a matéria objeto da controvérsia. Ante tal impasse, deve o juiz
atuar em conformidade com as regras estabelecidas nos artigos 4o e 5o
da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro42.
A esse respeito, o grande jurista e filósofo italiano NORBERTO
BOBBIO43
observava
que
“O
método
mais
importante
de
heterointegração, entendida esta como o recurso a outras fontes distintas
da legislativa, em caso de lacuna da lei, é o recurso ao poder criativo do
juiz, isto é, ao denominado 'direito judicia'. Como é sabido, os sistemas
jurídicos anglo-saxões recorrem a esta forma de integração mais
amplamente que os sistemas jurídicos continentais, nos quais não
41 Cf. ROJO, Adelle, A COMPETÊNCIA DOS ENTES FEDERATIVOS EM MATÉRIA AMBIENTAL. Disponível na Internet (desde
30/09/2016): http://www.oabsp.org.br/subs/pompeia/noticias/a-competencia-dos-entes-federativos-em-materia - Acesso em 29.mai.2019:
“Quanto à competência legislativa em matéria ambiental, a CF/1988 optou por distribuí-la concorrentemente entre União, Estados e
Distrito Federal. É o que consta do artigo 24, caput e parágrafos 1°, 2°, 3° e 4°, da CF/1988, significando que à União cabe a edição de
normas gerais e, aos Estados, a possibilidade de suplementa-las. Na hipótese de a União não cumprir mencionada tarefa, os Estados
irão desenvolvê-la de maneira a atender às suas peculiaridades, ressaltando-se, porém, que a superveniência de lei federal implicará na
suspensão da eficácia da lei estadual naquilo que lhe for contrário”.
42 Decreto-lei no 4.657, de 4 de setembro de 1942, com a redação dada pela Lei no 12.376, de 2010.
43 BOOBIO, Norberto, Teoría General del Derecho (traducción de Eduardo Rozo Acuña). Madrid: Debate, 1998, pág. 244.

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se reconhece, pelo menos oficialmente, o poder criativo do juiz,
salvo nos casos expressamente indicados em que se atribui ao juiz
a possibilidade de julgar 'com equidade'” [sem negrito no original].
Daí porque, o estabelecimento de obrigação continuada ao
particular, de caráter complexo e subordinada a normas específicas que
demandam a fixação de critérios técnico-científicos, em situação de
ausência de lei (em lato sensu), só pode se dar em caráter provisório, até
que advenha obrigação de caráter geral acerca da matéria, sem o que
ficará caracterizada intromissão indevida pelo Poder Judiciário no âmbito
de atuação do segmento do poder político que detém a missão
constitucional de captar a vontade popular é dizer, a legitimidade para
tanto e traduzi-la em normas legais.
Não é outra a dicção possível para a norma do artigo 23 da Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro44 quando, ao aludir à
necessidade de previsão de “regime de transição” para as decisões que
imponham novos deveres nos casos de inovadora interpretação legal ou
de indeterminação do conteúdo das leis, evidentemente abrange com
mais razão, aliás essa necessidade para as situações em que os novos
deveres são impostos em decorrência de lacuna ou existência de lei
disciplinando a matéria em questão.
E não se trata aqui de assumir uma postura excessivamente
conservadora ou cartesiana , desconsiderando a magnitude do valor
afeto às questões ambientais. O que se busca é apenas evitar que um
precedente como o estampado na decisão sub examine possa criar
estímulo à proliferação, em matéria ambiental, de um tipo de prestação
44 Art. 23 (incluído pela Lei no 13.655/2018): “A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova
sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando
indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos
interesses gerais”.

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jurisdicional
de
contornos
ontologicamente
criativos
de
normas
reguladoras de determinadas atividades, cuja gênese deve provir do
exercício regular da atividade legislativa, gerando questionamentos
quanto à legitimidade do seu conteúdo e à sua conformidade com os
princípios constitucionais da proporcionalidade e da isonomia, tudo a
conspirar contra a eficácia desses pronunciamentos jurisdicionais, em
prejuízo o bem jurídico que se busca salvaguardar.
Portanto, deve ser objeto de sério questionamento a
possibilidade de o Poder Judiciário adotar todas as sugestões
contidas no laudo pericial, inclusive aquelas baseadas na opinião
pessoal do Sr. Perito sobre o que seria necessário para dar a
máxima proteção ambiental possível aos animais afetados pela
existência da rodovia, impondo à requerida, a partir delas, as
obrigações de caráter continuado que sequer foram requeridas na
inicial que não encontram parâmetro para o seu cumprimento em
normas administrativas específicas ou leis atinentes à matéria.
VII.3. Não cabe questionar a relevância do problema, como já aqui
bem ressaltado.
Mas, se e enquanto não for editada lei visando sua plena
regulação45, não cabe ao Poder Judiciário suprir a inércia legislativa
instituindo normas específicas, reguladoras de determinada atividade, em
qualquer setor, impondo-as exclusivamente a uma única pessoa jurídica
por força de delegação existente e decorrente de concessão pública para
o desempenho de determinado serviço, posto que tal caracterizaria não
45 Para o que se espera que a sociedade civil, por meio das entidades não governamentais constituídas com o propósito de proteção do
meio ambiente, reclamem dos parlamentares de todos os níveis as providências nesse sentido, dando-lhes a colaboração necessária
para a elaboração de estudos e consultadas voltados a possibilitar a mais rápida tramitação legislativa dos projetos correspondentes.

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somente fricção ao princípio da separação de poderes46 consagrado no
Título IV (Da Organização dos Poderes) da Constituição Federal de
198847, mas também, ao não afetar todas as demais empresas
responsáveis pela prestação do mesmo serviço público mediante
concessão, clara ofensa aos princípios da equidade e proporcionalidade.
Efetivamente, não cabe ao Poder Judiciário estabelecer normas
que
criem
obrigações
desarrazoadas
ou
desproporcionais,
estabelecendo obrigações sobre questões que devem ser submetidas ao
crivo do legislador para, só depois de enfocadas sob o prisma geral do
bem comum, redundarem em normas cogentes e válidas indistintamente
para todos os que se enquadrem nas mesmas condições, criando novo
foco atenção para a atividade fiscalizatória própria da Administração
Pública.
Embora o artigo 225 estabeleça com clareza a importância do meio
ambiente para a sociedade, ele não sugere, induz e muito menos indica a
possibilidade de que o alcance do objetivo nele apregoado se dê
46 Dispõe o art. 2o da Constituição Federal de 1988 que “são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judiciário”. A afirmação de princípios, como é sabido, deriva da teoria dos “Checks and Balances” (Freios e Contrapesos)
desenvolvida por Montesquieu, um dos inspiradores da Revolução Francesa de 1789, em sua obra “O Espírito das Leis”, que defendia a
autonomia dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário como um pressuposto de validade para o Estado Democrático (em
contraposição ao poder centralizado na figura do “Monarca”), com clara divisão de competências entre eles mas, ao mesmo tempo, sob
um sistema de interdependência que garantisse uma atuação compartilhada e homogênea na gestão dos interesses dos governados.
47 Referido princípio, embora não absoluto, tem a finalidade de impedir que o exercício das competências de cada um dos Poderes
implique em interferência indevida no regular funcionamento de qualquer deles. Nesse sentido, com propriedade, MENDES
MEDEEIROS, Fabrício Juliano, SEPARAÇÃO DE PODERES De doutrina liberal a princípio constitucional, disponível na Internet:
https://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/45/178/ril_v45_n178_p195.pdf - Acesso em 29/05.2019, ao afirmar que “Com efeito, a separação
de Poderes não deve, de modo algum, ser encarada como um dogma estanque e refletor de realidades alienígenas, mas como uma
forma de preservação de uma determinada realidade constitucional. E o fato é que a nossa realidade constitucional alberga uma
separação de Poderes caracterizada por incisivos mecanismos de freios e contrapesos. Nesse pensar, é de se inferir que ela

Constituição
não vede, sempre que for absolutamente necessária, a alteração ou a reconfiguração do arranjo institucional
originariamente concebido”.

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mediante atuação jurisdicional supletiva ou complementar em relação à
atividade legislativa.
Nas palavras de ALEXANDRE DE MORAES48:
“Os órgãos exercentes das funções estatais, para serem independentes, conseguindo frear
uns aos outros, com verdadeiros controles recíprocos, necessitavam de certas garantias e
prerrogativas constitucionais. E tais garantias são invioláveis e impostergáveis, sob pena de ocorrer
desequilíbrio entre eles e desestabilização do governo. E, quando o desequilíbrio agiganta o
Executivo, instala-se o despotismo, a ditadura, desaguando no próprio arbítrio, como afirmava
Montesquieu ao analisar a necessidade da existência de imunidades e prerrogativas para o bom
exercício das funções do Estado”.
Sobre o tema, ensina JOSÉ AFONSO DA SILVA49 o seguinte:
“A harmonia entre os poderes verifica-se primeiramente pelas normas de cortesia no trato
recíproco e no respeito às prerrogativas e faculdades a que mutuamente todos têm direito. De outro
lado, cabe assinalar que nem a divisão de funções entre os órgãos do poder nem a sua independência
são absolutas. Há interferências, que visam ao estabelecimento de um sistema de freios e
contrapesos, à busca do equilíbrio necessário à realização do bem da coletividade e indispensável
para evitar o arbítrio e o demando de um em detrimento do outro e especialmente dos governados”.
VII.4. À fl. 11 da r. sentença, o i. Julgador mencionou que “A ré, em
suas alegações finais, afirmou que haveria litisconsórcio necessário com
a CETESB e que tal litisconsórcio decorreria da natureza da relação
jurídica controvertida, pois o órgão ambiental seria a autoridade
administrativa com atribuição para indicar quais são as medidas de
proteção e compensação ambientais cabíveis, de modo que, as medidas
que busca o Ministério Público ver implantadas deveriam passar pelo
crivo daquele órgão”. Mencionou, também, que a esse pleito se opôs o
Ministério Público em sua manifestação, alegando que “não há que se
confundir as obrigações de natureza administrativas, sujeitas à
fiscalização do órgão ambiental competente, com as obrigações de
natureza civil, buscadas pelo autor da presente Ação Civil Pública,
obrigações que são autônomas e independentes entre si”.
48 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 21a ed. São Paulo: Atlas, 2007, pag. 388.
49 AFONSO DA SILVA, José, Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2005, pág. 110.

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Ante essa afirmação do autor da Ação Civil Pública, convém tecer
breves considerações acerca do alcance dos pronunciamentos judiciais
no tocante à concretização de direitos sociais ou coletivos.
O Ministro LUÍS ANTONIO BARROSO50, do Supremo Tribunal
Federal, em artigo publicado acerca do fenômeno do “ativismo judicial”,
quando ainda era advogado e professor, observou que “A ideia de
ativismo judicial está associada a uma participação mais ampla e intensa
do Judiciário na concretização dos valores e fins constitucionais, com
maior interferência no espaço de atuação dos outros dois Poderes. A
postura ativista se manifesta por meio de diferentes condutas, que
incluem: (i) a aplicação direta da Constituição a situações não
expressamente contempladas em seu texto e independentemente de
manifestação
do
legislador
ordinário;
(ii)
a
declaração
de
inconstitucionalidade de atos normativos emanados do legislador, com
base em critérios menos rígidos que os de patente e ostensiva violação
da Constituição; (iii) a imposição de condutas ou de abstenções ao Poder
Público, notadamente em matéria de políticas públicas”51.
Depois de discorrer sobre o tema, o i. Ministro passou a apreciar
os problemas inerentes ao ativismo, destacando, particularmente, os
riscos inerentes à inserção do Poder Judiciário na atividade de regulação
de matérias que envolvem “aspectos técnicos ou científicos de grande
complexidade”, sugerindo que elas “podem não ter no juiz de direito o
árbitro mais qualificado, por falta de informação ou conhecimento
50 ROBERTO BARROSO, Luís, JUDICIALIZAÇÃO, ATIVISMO JUDICIAL E LEGITIMIDADE DEMOCRÁTICA, disponível na Internet:
http://www.ie.ufrj.br/intranet/ie/userintranet/hpp/arquivos/251020155550_Debate2Textos.pdf - Acesso em 29.mai.2019.
51 O i. Ministro, nas suas conclusões, assevera que o ativismo judicial “expressa uma postura do intérprete, um modo proativo e
expansivo de interpretar a Constituição, potencializando o sentido e alcance de suas normas, para ir além do legislador ordinário. Trata-se
de um mecanismo para contornar, 'bypassar' o processo político majoritário quando ele tenha se mostrado inerte, emperrado ou incapaz
de produzir consenso. Os riscos da judicialização e, sobretudo, do ativismo envolvem a legitimidade democrática, a politização da justiça
e a falta de capacidade institucional do Judiciário para decidir determinadas matérias”. E, como conclusão final, afirma que “o ativismo
judicial, até aqui, tem sido parte da solução, e não do problema. Mas ele é um antibiótico poderoso, cujo uso deve ser eventual e
controlado. Em dose excessiva, há risco de se morrer da cura. A expansão do Judiciário não deve desviar a atenção da real disfunção
que aflige a democracia brasileira: a crise de representatividade, legitimidade e funcionalidade do Poder Legislativo. Precisamos de
reforma política. E essa não pode ser feita por juízes”.

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específico. Formalmente, os membros do Poder Judiciário sempre
conservarão a sua competência para o pronunciamento definitivo. Mas
em situações como as descritas, normalmente deverão eles prestigiar as
manifestações do Legislativo ou do Executivo, cedendo o passo para
juízos discricionários dotados de razoabilidade. Em questões como
demarcação de terras indígenas ou transposição de rios, em que tenha
havido estudos técnicos e científicos adequados, a questão da
capacidade institucional deve ser sopesada de maneira criteriosa”.
O Ministro prosseguiu abordando o que chamou de “efeitos
sistêmicos imprevisíveis e indesejados” de determinadas decisões,
particularmente aquelas que invadem o campo das políticas públicas e
que podem recomendar “em certos casos, uma posição de cautela e
deferência por parte do Judiciário. O juiz, por vocação e treinamento,
normalmente estará preparado para realizar a justiça do caso concreto, a
microjustiça. Ele nem sempre dispõe das informações, do tempo e
mesmo do conhecimento para avaliar o impacto de determinadas
decisões, proferidas em processos individuais, sobre a realidade de um
segmento econômico ou sobre a prestação de um serviço público”. E a
esse respeito, concluiu que “No tocante à capacidade institucional e aos
efeitos sistêmicos, o Judiciário deverá verificar se, em relação à matéria
tratada, um outro Poder, órgão ou entidade não teria melhor qualificação
para decidir. Por exemplo: o traçado de uma estrada, a ocorrência ou não
de concentração econômica ou as medidas de segurança para transporte
de gás são questões que envolvem conhecimento específico e
discricionariedade técnica. Em matérias como essas, em regra, a posição
do Judiciário deverá ser a de deferência para com as valorações feitas
pela instância especializada, desde que possuam razoabilidade e tenham
observado o procedimento adequado. Naturalmente, se houver um direito

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fundamental sendo vulnerado ou clara afronta a alguma outra norma
constitucional, o quadro se modifica. Deferência não significa abdicação
de competência”.
O mais relevante acerca da análise feita pelo Ministro BARROSO
acerca dos limites e alcance da atividade jurisdicional pode ser
identificado na parte final do seu trabalho, quando ele concluiu que
ativismo judicial implica “riscos para a legitimidade democrática, em
razão de os membros do Poder Judiciário não serem eleitos, se atenuam
na medida em que juízes e tribunais se atenham à aplicação da
Constituição e das leis. Não atuam eles por vontade política própria, mas
como representantes indiretos da vontade popular”. E acresceu que
“diante de cláusulas constitucionais abertas, vagas ou fluidas
como
dignidade da pessoa humana, eficiência ou impacto ambiental , o poder
criativo do intérprete judicial se expande a um nível quase normativo.
Porém, havendo manifestação do legislador, existindo lei válida votada
pelo Congresso concretizando uma norma constitucional ou dispondo
sobre matéria de sua competência, deve o juiz acatá-la e aplicá-la. Ou
seja: dentre diferentes possibilidades razoáveis de interpretar a
Constituição, as escolhas do legislador devem prevalecer, por ser ele
quem detém o batismo do voto popular”.
Analisando os inconvenientes que recaem sobre a postura ativista,
o Ministro recomendou a adoção da autocontenção judicial (a self-
restraint do constitucionalismo norte-americano52), ressaltando que, sem
prejuízo da observância dos valores e fins constitucionais, “cabe à lei,
votada pelo parlamento e sancionada pelo Presidente, fazer as escolhas
entre as diferentes visões alternativas que caracterizam as sociedades
52 Essa postura teve o Ministro e Presidente da Suprema Corte dos Estados Unidos Oliver Wendell Holmes Jr. como um dos principais
defensores, na primeira metade do Século XX.

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pluralistas. Por essa razão, o STF deve ser deferente para com as
deliberações do Congresso. Com exceção do que seja essencial para
preservar a democracia e os direitos fundamentais, em relação a tudo
mais os protagonistas da vida política devem ser os que têm votos.
Juízes e tribunais não podem presumir demais de si próprios como
ninguém deve, aliás, nessa vida
impondo suas escolhas, suas
preferências, sua vontade. Só atuam, legitimamente, quando sejam
capazes de fundamentar racionalmente suas decisões, com base na
Constituição”.
VII.5. Embora se possa, em princípio, entender essa conclusão
final do Min. BARROSO como aceno favorável ao ativismo relativamente
aos temas afetos aos direitos humanos e sociais, não se pode deixar de
considerar que suas ponderações referem-se expressamente à atuação
do Supremo Tribunal Federal como órgão máximo de controle da
constitucionalidade das leis, não se referindo, assim, à atuação dos
Tribunais inferiores do país no que se refere à sua competência para o
controle da constitucionalidade in concreto
e, portanto, com efeitos
restritos às partes da demanda.

Desse modo, em que se reconheça a possibilidade de o Poder
Judiciário estabelecer, ante a inércia do legislador, parâmetros
normativos
básicos
para
solucionar
determinados
conflitos
que
pressuponham o atendimento de comandos constitucionais relativos a
matérias relacionadas direitos humanos e sociais, deve fazê-lo sempre
sem o propósito de substituir por completo a emanação legislativa do
porvir, senão o de firmar premissas básicas que poderão (ou deverão)

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orienta-lo no momento de suprir a lacuna legal53.
Pode ser exemplificada essa ideia com a proposição feita pelo i.
Ministro LUIZ FUX ao Plenário do STF, quando do julgamento da
Arguição de Descumprimento de Preceito Constitucional-ADPF no 18754,
em que foi questionada a conformidade com o direito à liberdade de
expressão da proibição do movimento intitulado “Marcha da Maconha”,
em que ele expressou sua concordância com o voto do i. Relator, no
sentido da procedência da arguição, com as seguintes observações:
“Em virtude do acima exposto, voto no sentido da PROCEDÊNCIA DO PEDIDO, de modo a
que, mediante a interpretação conforme a Constituição do art. 287 do Código Penal, seja afastada a
incidência do mencionado dispositivo legal sobre as manifestações e eventos públicos realizados em
defesa da legalização das drogas, ou de qualquer substância entorpecente específica, observados os
seguintes parâmetros: 1) trate-se de reunião pacífica, sem armas, previamente noticiada às
autoridades públicas quanto à data, ao horário, ao local e ao objetivo, e sem incitação à
violência; 2) não haja incitação, incentivo ou estímulo ao consumo de entorpecentes na sua
realização; 3) não haja consumo de entorpecentes na ocasião; 4) não haja a participação ativa
de crianças e adolescentes na sua realização”.
Buscou o Min. FUX, claramente, ante a ausência de regramento
legal próprio acerca do tema (manifestações públicas a favor da
descriminalização de determinadas condutas), estabelecer certos efeitos
concretos à decisão da Suprema Corte do país, sinalizando ao legislador
no sentido de que, no momento em que coubesse editar legislação a
respeito, observasse determinados parâmetros mínimos para o exercício
do direito reconhecido expressamente na mencionada decisão55.
VII.6. No tocante ao ativismo judicial, é dizer, a atividade proativa
do Poder Judiciário que colide com a função legislativa, cabe ainda
53 Sobre esta questão, o Min. BARROSO (op. cit.) pontua que “o Judiciário quase sempre pode, mas nem sempre deve interferir. Ter uma
avaliação criteriosa da própria capacidade institucional e optar por não exercer o poder, em autolimitação espontânea, antes eleva do que
diminui”.
54 Relator Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 15/06/2011 (ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-102 DIVULG 28-05-2014
PUBLIC 29-05- 2014).
55 A sugestão do Ministro LUIZ FUX, contudo, não chegou a ser acatada pelo Plenário, não constando do acórdão correspondente ao
julgamento da ADPC 187.

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ressaltar que deve ser encarada como expressão excepcional da
atividade do Poder Judiciário, cujo nascedouro há que estar vinculado
necessariamente a uma crise da atuação legislativa que torne premente
o exercício dessa atividade anômala pelo segmento do Poder estatal
incumbido de dirimir conflitos e aplicar as leis, como condição necessária
para o atendimento de demandas sociais inadiáveis56. Assim tem sido,
aliás, no direito norte-americano, em que a Suprema Corte só assumiu
posturas efetivamente ativistas em apenas alguns casos ao longo de sua
história57.
Sobre o tema, resta ainda acrescentar que o C. Superior Tribunal
de Justiça já teve oportunidade de manifestar-se sobre o “papel do juiz
na implementação da legislação ambiental”, afirmando que, no Brasil, a
criação de obrigações ambientais é atividade própria do legislador, nos
seguintes termos [sem destaque no original]:
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. NATUREZA JURÍDICA DOS MANGUEZAIS E
MARISMAS. TERRENOS DE MARINHA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. ATERRO
ILEGAL DE LIXO. DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA. OBRIGAÇÃO
PROPTER REM. NEXO DE CAUSALIDADE. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. PAPEL DO
JUIZ NA IMPLEMENTAÇÃO DA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL. ATIVISMO JUDICIAL. MUDANÇAS
CLIMÁTICAS. DESAFETAÇÃO OU DESCLASSIFICAÇÃO JURÍDICA TÁCITA. SÚMULA 282/STF.
VIOLAÇÃO DO ART. 397 DO CPC NÃO CONFIGURADA. ART. 14, § 1°, DA LEI 6.938/1981. (...) 7.
No Brasil, ao contrário de outros países, o juiz não cria obrigações de proteção do meio
ambiente. Elas jorram da lei, após terem passado pelo crivo do Poder Legislativo. Daí não
precisarmos de juízes ativistas, pois o ativismo é da lei e do texto constitucional. Felizmente
nosso Judiciário não é assombrado por um oceano de lacunas ou um festival de meias-
palavras legislativas. Se lacuna existe, não é por falta de lei, nem mesmo por defeito na lei; é
por ausência ou deficiência de implementação administrativa e judicial dos inequívocos
deveres ambientais estabelecidos pelo legislador. 8. A legislação brasileira atual reflete a
transformação científica, ética, política e jurídica que reposicionou os manguezais, levando-os
da condição de risco à saúde pública ao patamar de ecossistema criticamente ameaçado. (...)
16. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido. (REsp 650.728/SC, Rel.
56 Segundo o Min. BARROSO, op. cit., as “Decisões ativistas devem ser eventuais, em momentos históricos determinados”. E acrescenta
que o ativismo judicial normalmente “se instala em situações de retração do Poder Legislativo, de um certo descolamento entre a classe
política e a sociedade civil, impedindo que as demandas sociais sejam atendidas de maneira efetiva”.
57 A questão da quantificação do ativismo judicial da Suprema Corte dos Estados Unidos é bastante controvertida, havendo um
considerável número de obras destinadas ao tema. A controvérsia deriva da própria dificuldade de identificar quais as tendências
predominantes na jurisprudência da Corte em cada período de sua história, se interpretativista ou não-interpretativista; se interpretativista
estrita ou originalista, interpretativista moderada, não-interpretativista moderada e não-interpretativista estrita. Uma explanação resumida
acerca de cada uma dessas tendências pode ser encontrada em DE OLIVEIRA ROCHA, Luiz Otavio, El principio de proporcionalidade y
el control constitucional de las normas penales: el amparo a la Mesa de Herri Batasuna, publicado em Cuadernos de Política Criminal, do
Instituto de Criminología de la Universidad Complutense de Madrid, número 70, Madrid/España, 2000, págs. 219-244.

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Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 23/10/2007, DJe 02/12/2009)58
Merece ainda ser observado, no encerramento deste tópico,
que embora o tema relacionado ao ativismo judicial seja bastante
amplo59, não cabe aqui examina-lo em profundidade, senão apenas
para o propósito exclusivo de alertar para os riscos que encerram o
emprego dessa prática pelo juiz ordinário, mormente quando se
considera que a própria Suprema Corte brasileira só a adota em
casos extremos e, mesmo assim, enfrentando verdadeiro turbilhão
de críticas de várias matizes60.
VIII. DAS OBRIGAÇÕES IMPOSTAS NA SENTENÇA E A
LEGISLAÇÃO APLICÁVEL À SUA EXECUÇÃO.
VIII.1. As ponderações feitas anteriormente tinham o escopo de
evidenciar que seria equivocada a opção desta Câmara de Direito
Ambiental que referendasse a decisão de Primeiro Grau no que se refere
às obrigações impostas à requerida, especialmente aquela consistente
na obrigatoriedade de criação de estabelecimento apropriado ao cuidado
e manutenção permanente (“confinamento perpétuo”) dos animais
afetados pelo tráfego que se desenvolve na rodovia administrada pela.
São estas as obrigações estabelecidas na r. decisão recorrida (fl.
1.903):
“A) A realizar, no prazo de 90 dias, as obras necessárias e apontadas no laudo pericial à fls.
986-1.050, nos pontos de potencial travessia de fauna.
58 Encampa esse entendimento sem reservas MIGUEL MONICO NETO, Desembargador do Tribunal de Justiça de Rondônia, em artigo
que acaba de ser publicado sob o título Ativismo judiciário: a intervenção do Judiciário na prova das lides ambientais, publicado em
Cadernos Jurídicos da Escola Paulista da Magistratura Direito Ambiental, Ano 20, número 48, Março-Abril/2019, págs. 237-247.
59 Para um exame das suas nuances principais, recomenda-se a leitura das obras dos filósofos do Direito norte-americano JOHN HART
ELY e RONALD DWORKIN e do alemão PETER HÄBERLE.
60 Cite-se, por exemplo, o julgamento pelo STF da ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) 26, de relatoria do ministro
Celso de Mello, e do Mandado de Injunção (MI) 4733, relatado pelo ministro Edson Fachin, concluído no último dia 13, quando a Corte,
por maioria, decidiu que a omissão do Congresso em legislar sobre a criminalização da homofobia e transfobia justifica o enquadramento
dessas práticas no tipo penal de racismo.

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'B) A prestar assistência aos animais atropelados que necessitem de cuidados, com
encaminhamento a centros de reabilitação e tiragem devidamente autorizados por órgão ambiental,
devendo ser mantidos perpetuamente em confinamento em instalações construídas, conservadas e
geridas pela própria CART, os que assim necessitarem nos termos do laudo pericial.
'C) No pagamento da importância de R$ 1.000.000,00, a título de indenização por danos
ambientais, a ser recolhida em favor do Fundo de Defesa dos Interesses Difusos. Correção monetária
incidirá a partir desta data e juros contados do trânsito em julgado desta sentença.”
VIII.2. Pois bem. Conforme consta do sítio eletrônico do Centro
Brasileiro de Estudos em Ecologia de Estradas61 (CBEE), as “estimativas
mostram que mais de 15 animais morrem nas estradas brasileiras a cada
segundo. Diariamente, devem morrer mais de 1,3 milhões de animais e
ao final de um ano, até 475 milhões de animais selvagens são
atropelados no Brasil”.
Nada obstante, não há no Brasil legislação (em sentido estrito) que
trate especificamente do problema de atropelamentos de animais (ou da
morte ou lesão de animais como decorrência de quaisquer tipos de
acidentes), embora seja o tema de suma importância, dadas as
consequências devastadoras que podem esses eventos provocar em
relação à conservação da fauna e a própria segurança dos usuários das
rodovias do país.
Encontra-se em trâmite na Câmara dos Deputados, desde 2015, o
Projeto de Lei 466, de iniciativa do Deputado RICARDO IZAR, que
dispõe sobre “a adoção de medidas que assegurem a circulação segura
de animais silvestres no território nacional, com a redução de acidentes
envolvendo pessoas e animais nas estradas, rodovias e ferrovias
brasileiras”.
Entre as justificativas para o projeto, seu autor elenca a seguinte:
61 http://cbee.ufla.br/portal/atropelometro/ - Acesso em 13.5.2019.

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“... Algumas pesquisas têm relatado que a presença da rodovia afeta o comportamento de
animais, sendo que, alguns evitam a rodovia devido às perturbações do tráfego (ruído, produtos
químicos, luminosidade etc.); outros permanecem na borda da rodovia, sem levar em conta o tráfego;
e por fim, os animais que somente evitam a rodovia quando há algum carro trafegando. De todos os
impactos o atropelamento é o mais evidente. E este pode afetar a demografia das populações e a
estrutura de comunidades. As características das estradas, do tráfego e outros fatores, como o padrão
da paisagem espacial, o clima da região, e a sazonalidade podem influenciar na determinação dos
locais e taxas de atropelamento”.
O tratamento da questão pelo Poder Legislativo, como se vê,
embora enfrentando a lentidão própria de toda e qualquer discussão que
envolva matéria complexa, já teve início e segue seu curso.
Daí que a prestação jurisdicional cabível no caso em exame só
poderia ser aquela pontual e suficiente para a solução da controvérsia,
circunscrita aos seus contornos, por não caber ao Poder Judiciário
estabelecer normas que traduzam a imposição de obrigações
desarrazoadas ou desproporcionais à parte sobre questões que devem
ser submetidas ao crivo do legislador para, só depois de enfocadas sob
o prisma geral do bem comum, redundarem em normas cogentes e
válidas indistintamente para todos os destinatários nas mesmas
condições, criando novo foco atenção para a atividade fiscalizatória
própria da administração pública.
VIII.3. A disposição legal que mais se aproxima do propósito de dar
uma destinação aos animais silvestres forçosamente afastados do seu
habitat natural encontra-se no § 1o do artigo 25 da Lei 9.605/1998, que
trata das infrações e sanções administrativas ao meio ambiente.
Esse
dispositivo
estabelece
que
“...
Os
animais
serão
prioritariamente libertados em seu habitat ou, sendo tal medida inviável
ou não recomendável por questões sanitárias, entregues a jardins
zoológicos, fundações ou entidades assemelhadas, para guarda e

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cuidados sob a responsabilidade de técnicos habilitados”.
O Decreto no 6.514/2008, que versa sobre a mesma matéria,
contém previsão bastante semelhante a mencionada acima, prevendo o
inciso I do seu artigo 107 que “os animais da fauna silvestre serão
libertados em seu hábitat ou entregues a jardins zoológicos, fundações,
centros de triagem, criadouros regulares ou entidades assemelhadas,
desde que fiquem sob a responsabilidade de técnicos habilitados”.
Ainda é possível identificar em normas infralegais algum
detalhamento da questão, até porque é esse o campo normativo próprio
para as especificidades.
Nesse sentido a Decisão de Diretoria no 141/2018, da CETESB,
que dispõe sobre a “aprovação dos critérios para a destinação de
animais mortos em rodovias”, em seus artigos 3° e 7°, estabelece o
seguinte [sem destaque no original]:
“Artigo 3o - A destinação de animais mortos em rodovias é responsabilidade do
operador da rodovia, cujas opções são:
'I
Encaminhamento aos órgãos de saúde e agricultura (Coordenadoria de Defesa
Agropecuária) do Estado ou do Município quando de interesse à saúde pública e houver
demonstração prévia de interesse;
'II Encaminhamento a instituições científicas, quando de interesse à pesquisa e houver
demonstração prévia de interesse;
'III Encaminhamento a aterro sanitário licenciado;
'IV Encaminhamento para tratamento térmico em equipamento licenciado para esse fim;
'V Enterramento na faixa de domínio, desde que atendidos os critérios do artigo 4o;
'VI Outras opções de destinação podem vir a ser admitidas desde que estejam licenciadas
para este fim.
§ 1o
No caso de animais silvestres mortos, feridos ou saudáveis, o manejo fica
condicionado à emissão de Autorização de manejo in situ pela Secretaria de Meio Ambiente do
Estado de São Paulo, observando as normas vigentes.
§ 2o - A destinação final dos animais mortos deverá ser realizada em até 24 horas após a
constatação do óbito.
§ 3o - O operador da rodovia deverá notificar anualmente os órgãos de saúde e as
instituições científicas, solicitando demonstração de interesse no recebimento de animais mortos em
rodovias, sendo essa destinação prioritária quando requerida.
'(...)
'Artigo 7o - O operador da rodovia deverá enviar à CETESB, Diretoria de Avaliação de
Impacto Ambiental I, Setor de Avaliação de Empreendimentos de Transporte Rodoviários - IETR,
relatórios semestrais, em forma de planilhas, com todos os registros de acidentes envolvendo
atropelamento de animais, com descrições breves sobre os locais dos eventos e seu entorno direto,

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registro de coordenadas geográficas em projeção UTMs, datum SIRGAS 2000 ou mais atualizado,
assim como, informações sobre a destinação dada aos animais mortos, de acordo com padrão
apresentado no Anexo II”.
Por sua vez, no âmbito do Estado de São Paulo, a Resolução SMA
36, de 29.3.2018, dispõe sobre a “Autorização de Manejo 'in Situ' de
animais silvestres prevista no artigo 6o da Resolução SMA 92, de
14-11-2014”, que, além de outras providências, define os conceitos de
“manejo de fauna silvestre 'in situ'” e “resgate” em seus artigos 2°, inciso
XII e 5° inciso II, trazendo também em seu artigo 10 a seguinte previsão
pertinente ao assunto, in verbis [sem destaque no original]:
“Artigo 2o - Para a aplicação desta resolução são adotadas as seguintes definições:
'(...)
'XII - Manejo de fauna silvestre in situ: qualquer ação ou atividade que altere ou modifique,
mesmo que temporariamente, o comportamento do animal em vida livre, sua movimentação,
distribuição, ocorrência ou reprodução, para finalidade de levantamento, monitoramento, resgate,
transporte, controle populacional, soltura, reintrodução, translocação, extração ou retirada de todo ou
partes deste, visando primordialmente à conservação da biodiversidade, ao uso sustentável de
recursos naturais, à redução de riscos à saúde e segurança pública e à redução de prejuízos às
atividades agropecuárias;
'(...)
'Artigo 5o - Serão emitidas no licenciamento ambiental as seguintes Autorizações de Manejo
inSitu:
'(...)
'III - Resgate: autoriza as ações diretas voltadas ao afugentamento, salvamento,
captura, transporte e destinação de animais provenientes de uma área impactada durante a
instalação ou a operação de empreendimentos;
'(...)
'Artigo 10 - A Autorização de Manejo in Situ para fins de resgate de fauna silvestre autoriza
ações diretas, desvinculadas do licenciamento ambiental, voltadas à captura, apanha, transporte
e destinação de animais encontrados feridos, debilitados ou em situação de risco.”
No caso de animais silvestres mortos, feridos ou saudáveis (estes,
quando de qualquer modo afetados pela instalação ou operação de
“empreendimentos”), o manejo fica condicionado à emissão de
“Autorização de Manejo in situ” pela Secretaria de Meio Ambiente do
Estado de São Paulo, por meio do Sistema Integrado de Gestão
Ambiental (SIGAM).

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Há um plano de trabalho62 gerenciado por sistema informatizado63 e
voltado ao controle e unificação das informações a esse respeito,
administrado pela Secretaria de Infraestrutura e Meio Ambiente64, que é
direcionado aos operadores de rodovias administradas diretamente pelo
poder público ou por meio de concessão, através do qual é possível,
entre outras funções, que se informe a situação do animal acidentado
(vivo/doente/ferido/morto), bem como o seu destino: se vivo, solta-se-o
imediatamente ou é dado a ele outra destinação; se doente/ferido,
seleciona-se as opções de cativeiro compatíveis com o informado no
plano de trabalho e com a apresentação de prévia obtenção de carta de
aceite; se morto, seleciona-se dentre as opções disponíveis aquelas
compatíveis com o informado no plano de trabalho e com a apresentação
de prévia obtenção de carta de aceite, quando couber. O usuário do
sistema ainda deve informar o nome completo da instituição ou
empreendimento que receberá os animais.
Como se vê, já existe uma infraestrutura para o tratamento de
ocorrências que tais envolvendo animais afetados pelo tráfego em
rodovias do Estado, sendo a questão relativa à sua suficiência para
resolver o problema objeto para debate em outra sede.
XIII.4. É, pois, no âmbito do Poder Legislativo que deve ter lugar o
exame da questão de forma ampla e geral, visando o aperfeiçoamento do
que já existe e, de lege ferenda, a instituição de normas que obriguem
indistintamente todas as concessionárias de serviços públicos de
62 Disponível no sítio eletrônico
https://sigam.ambiente.sp.gov.br/sigam3/repositorio/448/documentos/Plano%20de%20trabalho_animais%20em%20rodovia%20V2.docx
Acesso em 13.5.2019.
63 De acordo com o Manual de Operação GEFAU Módulo Fauna em Rodovias Versão 1.0, disponível no sítio eletrônico
https://sigam.ambiente.sp.gov.br/sigam3/repositorio/448/documentos/Manual%20GEFAU%20Fauna%20em%20rodovias_V2.pdf

Acesso em 13.5.2019.
64 Por meio do Decreto n° 64.059, de 1o de janeiro de 2019, foram agregadas as antigas secretarias de Meio Ambiente, Saneamento e
Recursos Hídricos e Energia e Mineração em uma nova pasta denominada Secretaria de Infraestrutura e Meio Ambiente.

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administração de rodovias no país (ou outros serviços que provoquem
impactos semelhantes à fauna).
Impor à requerida como foi imposto na r. decisão recorrida a
obrigação de implantar estabelecimentos dotados de aparato técnico
adequado para os cuidados e manutenção à perpetuidade de animais
afetados, implica, em última análise, a condena-la a concentrar esforços
na realização de atividade que não está compreendida na sua
especialidade (administração de rodovias), adquirindo equipamentos e
criando tecnologia que possivelmente não está disponível ainda no país
(a referência à manutenção à perpetuidade sugere que a requerida
disponha de instalações de tratamento intensivo para animais lesionados,
bem assim de equipamentos, próteses e espaço apropriado à
manutenção com vida de animais que padeçam de alto grau de
incapacitação), algo que, como já ressaltado, só pode ser legitimamente
instituído no país pelos meios e recursos estabelecidos em lei criada
após o amadurecimento da questão, não como consequência da opinião
de um único expert a respeito daquilo que consistiria a plena satisfação
da demanda de cuidados com os animais.
Isso significa, ademais, que a ausência de parâmetros específicos
que possam nortear a criação, pelo particular, de instalações voltadas
exclusivamente à manutenção perpétua de animais atingidos por
veículos trafegando pela rodovia administrada pela CART deve redundar
em dispêndio extraordinário
como destacado acima, em pesquisas,
aquisição de equipamentos e contratação de profissionais especializados
etc. fundado exclusivamente em exigências descritas em laudo pericial
firmado por apenas um profissional, acarretando-lhe consequências de
expressão e qualidade distintas daquelas que incidem sobre as demais

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empresas que atualmente desenvolvem a mesma atividade e estão
sujeitas ao sistema público de captação, cuidados e entrega de animais
nas mesmas condições (várias das quais, como aqui já observado,
apresentam no exercício de sua atividade índices maiores de
mortandade de animais do que os da requerida).
Todo o acima dito tem o propósito de fixar o seguinte
pensamento: ainda que careça o país de normatização geral (é dizer,
elaborada no âmbito federal) capaz de gerar nos Estados da
Federação obrigações uniformes relacionadas ao trato da questão,
não cabe ao Poder Judiciário dos Estados imiscuir-se em
profundidade no tema
que, recorde-se, já é examinado no
Congresso Nacional
nem tampouco suprir o não exercício da
competência do Estado acerca dessa matéria ambiental (que é
suplementar, cf. artigo 24, caput e parágrafos 1°, 2°, 3° e 4°, da
CF/1988) impondo ao particular obrigação consistente no exercício
de atividade complexa que demanda regulação minuciosa e
vinculada ao exercício de atividades próprias da administração
pública.
Destas ponderações se desprende, em poucas palavras, que a
imposição da obrigação de manter os animais em confinamento
perpétuo em instalações criadas para esse fim, somente à
Requerida em particular embora se trate de obrigação passível de
ser exigida apenas com fundamento em normas de caráter geral e
abstrato
,
refoge
aos
princípios
da
razoabilidade
e
proporcionalidade.
Frise-se, ademais, que ao compelir-se a requerida ao

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cumprimento de obrigações continuadas e de caráter complexo que
não estão previstas em texto jurídico abrangente e voltado a regular
a atividade correspondente, se estaria ao mesmo tempo instituindo
obstáculo relativo à fiscalização do seu cumprimento. A ausência de
normas claras que devessem ser observadas no cumprimento das
obrigações equivaleria a conferir extremo grau de subjetividade aos
agentes
públicos
que
viessem
a
ser
encarregados
dessa
fiscalização o que, como sabido, equivale a semear campo fértil
para a prática de excessos.
IX. DA FALTA DE CORRELAÇÃO ENTRE O PEDIDO E A
SENTENÇA, NO TOCANTE À OBRIGAÇÃO DE MANUTENÇÃO DE
ANIMAIS À PERPETUIDADE.
Mas, com relação à obrigação tratada no tópico anterior, há ainda
óbice de maior envergadura a impedir sua manutenção.
É que a r. sentença reconhece que entre as obrigações que o autor
da Ação Civil Pública requereu fossem impostas a requerida, estava a de
“prestar assistência aos animais atropelados que necessitem de
cuidados, bem como encaminhá-los a centros de reabilitação e triagem
devidamente autorizados pelo órgão ambiental e o pagamento de
indenização no valor de R$ 11.498.607,18 correspondentes aos danos
ambientais que se mostraram não restauráveis” (sentença, fl. 3).
O i. autor da ação não requereu, em momento algum, a imposição
à requerida de criação de centros especializados para a manutenção, à
perpetuidade, de animais inaptos ao retorno à vida natural.
Essa obrigação foi imposta à requerida pelo r. Julgador

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exclusivamente com base em sugestão contida no laudo do Sr. Perito
Oficial, nos seguintes termos (sentença, fls. 19/20):
“Em relação ao abrigamento dos animais, a ré afirma que mantém contrato para prestação
de serviços para atendimento de animais resgatados nas cidades de Bauru-SP, com o Zoo daquele
município, Presidente Prudente-SP, com a Associação Prudentina de Educação e Cultura, e em
Botucatu-SP, com o Centro de Medicina e Pesquisa em Animais Selvagens. No entanto, os contratos
juntados com a contestação não estão assinados, sendo que sequer juntou-se o contrato com o
Zoológico de Bauru-SP e Centro de Medicina de Botucatu-SP. Também, no contrato apresentado não
consta a forma de abrigamento informada pelo perito judicial.
'Quanto a tal providência, as medidas referentes ao destino dos animais resgatados com
vida, mas lesionados, estão sendo adequadas.
'No entanto, em relação aos animais que sobrevivem ao atropelamento e se recuperam
após o tratamento deverão ser encaminhados para tratamento adequado, mantidos perpetuamente
em confinamento em instalações construídas, conservadas e geridas pela própria CART, os que
assim necessitarem nos termos do laudo pericial”.
Ora, mesmo nas ações relativas à matéria ambiental, não cabe
negar que o juiz, ao dirigir o processo, deve assumir posição equidistante
e imparcial65 relativamente ao conteúdo material da demanda, sob pena
de friccionar as garantias fundamentais do processo, da isonomia, do
devido processo legal/contraditório66 e da ampla defesa, de hierarquia
constitucional67, bem como dos seus consectários, os princípios e
pressupostos processuais do juiz natural68, da imparcialidade69, da
correlação (ou congruência) entre o pedido e a sentença70 etc.
65 Ao tratarem do conteúdo da “direção do processo”, NELSON NERY JUNIOR, Nelson e DE ANDRADE NERY, Rosa Maria, op. cit.,
comentários ao artigo 139, item 3, ressaltam que “Dirigir o processo significa fiscalizar e controlar a sequência dos atos procedimentais e a
relação processual entre as partes, o juiz e seus auxiliares, fazendo com que o processo se desenvolva regular e validamente. Deve decidir quem
permanece e quem sai da relação processual; quais os atos, e em que ordem, que devem ser praticados. Edita comandos de natureza cogente, que
devem ser suportados pelos sujeitos do processo (partes, MP, intervenientes), bem como pelos auxiliares da justiça. O juiz não deve ter: 'nem
participação interessada ou facciosa, nem alheamento; nem hipertrofia, nem ausência' (Naves. Impulso processual e poder do juiz, 220). O ato do
juiz que causar gravame à parte, ao MP ou a qualquer interveniente, é passível de reexame por meio de recurso”.
66 NOVELINO, Marcelo. Direito Constitucional. São Paulo: Ed. Método, 2008, pág. 332, ao examinar o princípio constitucional do “due
processo of law” em seu sentido substantivo (segundo o enfoque da doutrina constitucionalista norte-americana), observa que decorrem
desse princípio “o postulado da proporcionalidade e algumas garantias constitucionais processuais, como o acesso a justiça, o juiz natural
a ampla defesa o contraditório, a igualdade entre as partes e a exigência de imparcialidade do magistrado”.
67 CF, art. 5o: “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no
País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...) LV - aos litigantes, em
processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes;...”.
68 CF, art. 5o, XXXVII: “não haverá juízo ou tribunal de exceção”; e LIII: “ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade
competente”. Conforme ALVIM, Arruda, MANUAL DE DIREITO PROCESSUAL CIVIL, 2a ed. em e-book baseada na 17a ed. impressa. São
Paulo: Ed. RT, 2017, item 5, “na sistemática constitucional, juízes são aqueles que, legalmente, ocupam os cargos nos juízos e tribunais,
constitucionalmente previstos (art. 92, I a VII, da CF/1988), cujos cargos tenham sido legitimamente criados pela legislação própria e
infraconstitucional. ( ) Precisamente tendo em vista este princípio, agregam-se aos juízes, complementarmente, as garantias asseguradoras
da imparcialidade. Tem, assim, o autor, por meio do direito público subjetivo de ação que lhe foi conferido amplamente pelo Estado, um direito
em face do próprio Estado, e, correlatamente, um dever da parte deste para com o indivíduo, de lhe prestar tutela (v. art. 5.o, XXXV, da
CF/1988)”.
69 Cf. ALVIM, Arruda, MANUAL DE DIREITO PROCESSUAL CIVIL, op. cit., item 5.3, nota 25, “As partes têm direito ao julgamento da lide
por um juiz imparcial que conduza o processo e decida de forma independente, isenta e impessoal. Trata-se de garantia própria do Estado
Democrático de Direito e decorrência dos princípios do juiz natural e da igualdade”.
70 Cf. NERY JUNIOR, Nelson e DE ANDRADE NERY, Rosa Maria, op. cit., comentários ao artigo 139, item 3, “Deve haver correlação
entre pedido e sentença (CPC 492; CPC/1973 460), sendo defeso ao juiz decidir aquém (citra ou infra petita), fora (extra petita) ou além
(ultra petita) do que foi pedido, se para isto a lei exigir a iniciativa da parte. Caso decida com algum dos vícios apontados, a sentença
poderá ser corrigida por embargos de declaração, se citra ou infra petita, ou por recurso de apelação, se tiver sido proferida extra ou ultra
petita. Por pedido deve ser entendido o conjunto formado pela causa (ou causae) petendi e o pedido em sentido estrito. A decisão do juiz
fica vinculada à causa de pedir e ao pedido”.

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Com relação ao último princípio, cabe ponderar que não se aplica
às matérias de ordem pública71, cognoscíveis ex officio72. Essas
matérias, como observam NELSON NERY JUNIOR e ROSA MARIA DE
ANDRADE NERY73, “podem ser consideradas, do ponto de vista prático,
incluídas implicitamente no pedido”, de modo que o juiz pode aprecia-las
livremente, ainda que não se encontrem expressas no pedido, sem que
isso caracterize julgamento extra, infra ou ultra petita74.
Já com relação às matérias de direito indisponível, como são por
exemplo as relativas à família e direitos difusos (meio ambiente,
consumidor etc.), os mesmos autores75 ressaltam que apenas “podem
ser investigadas no processo de ofício. O juiz, por exemplo, pode
declarar nula determinada cláusula contratual, mesmo sem a requisição
da parte, e até contra sua vontade, porque o vício da nulidade é
proclamável de ofício...”. Mas concluem: “Nas ações que versem sobre
pretensões metaindividuais (direitos difusos, coletivos ou individuais
homogêneos), o princípio da congruência também deve ser observado e
respeitado, sob pena de ferirem-se as garantias constitucionais do
contraditório e da ampla defesa (CF 5.o LV)”.
Assim, em que possa o juiz, exercendo seu poder de direção do
processo76, determinar a realização de nova perícia ou providência
correlata, bem como determinar a inversão do ônus da prova o que
71 Segundo CLEIDE PREVITALLI CAIS, O Processo Tributário. 3a ed. rev., atual e ampl. Coleção de Estudos de Direitos de Processo -
Enrico Tullio Liebman. São Paulo: RT, 2001, pág. 461, são temas de ordem pública: 1) a incompetência absoluta, CPC/1973, art. 113; 2)
a prescrição, desde que não se discuta direito patrimonial, CPC/1973, § 5o, do art. 119; 3) a ausência de pressupostos de constituição e
de desenvolvimento válido e regular do processo, CPC/1973, art. 267, IV; 4) a perempção, a litispendência e a coisa julgada, CPC/1973,
art. 267, V; 5) a ausência das condições da ação como a possibilidade jurídica do pedido, a legitimidade das partes e o interesse
processual, CPC/1973, art. 267, IV; 6) os casos do art. 295 do CPC/1973; 7) inexistência ou a nulidade da citação, CPC/1973, art. 301; 8)
com exceção do inciso IX, todos os incisos do art. 301 do CPC/1973.
72 Vide, por exemplo, os artigos 485, § 3o e 337, § 5o, do CPC/2015.
73 Código de Processo Civil Comentado, op. cit., comentários ao artigo 141, item 4.
74 Os autores, porém, observam (op. cit., comentários ao artigo 141, item 4, in fine), que “Antes de decidir essas questões, ainda que deva fazê-
lo ex officio, o juiz deve dar oportunidade às partes para que se manifestem a respeito da questão, em atendimento à garantia do contraditório (CF 5.o
LV), conforme determina o CPC 10. Caso decida questão de ordem pública não debatida no processo pelas partes, a decisão é nula”.
75 Op. cit., comentários ao artigo 141, itens 4 e 5.
76 Idem, comentários ao art. 139, item 2: “Ao juiz cabe o importante papel de dirigir o processo, exercendo a autoridade sem mandância. A
direção deve ser exercida com segurança, firmeza, imparcialidade, urbanidade, prudência e humildade, e é marcada pelo poder-dever de
o juiz manter a paridade e igualdade das partes”.

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implica, inegavelmente, certo gravame ao direito de defesa e à própria
igualdade entre as partes77 , tal se justifica pela relevância social do
meio ambiente, não significando negativa de vigência às garantias
constitucionais da ampla defesa e da isonomia, posto que tudo se realiza
mediante a ponderação dos interesses78 que justificam ditas garantias
(CF/88, art. 5o, “caput” e inciso LV) e o tratamento prioritário reservado ao
meio ambiente pelo legislador constituinte (CF/88, art. 225).
É defeso ao juiz, porém, determinar qualquer providência que
implique em alteração do pedido ou do conteúdo da demanda, em
qualquer fase processual, julgando aquém (citra ou infra petita), fora
(extra petita) ou além (ultra petita) do que foi pedido, posto que tal
significa o rompimento da necessária equidistância e imparcialidade que
deve manter em relação às partes, violando claramente os princípios
fundamentais da inércia da jurisdição (nemo iudex sine actore) e da
imparcialidade.
Aliás, segundo NELSON NERY JUNIOR e ROSA MARIA DE
ANDRADE NERY79, mesmo “O autor da ação civil pública, no curso da
demanda, não pode alterar a causa de pedir nem o pedido, que tem
sempre interpretação restritiva (CPC 322 caput e § 2.o). Com a
estabilização da demanda, que ocorre com a citação, é vedado ao autor
mudar a causa de pedir ou o pedido sem o consentimento do réu (CPC
329 II)”.
77 Tratando do princípio da isonomia, Cf. NERY JUNIOR, Nelson e DE ANDRADE NERY, Rosa Maria, op. cit., comentários ao artigo 139,
item 1.4, observam que “Embora o CPC 139 não repita o previsto no CPC/1973 125 I, ainda compete ao juiz, como diretor do processo,
assegurar às partes tratamento isonômico, tendo em vista que, como expoente do Poder Judiciário, deve fazer valer a regra do CF
5.o caput. A igualdade de que fala o texto constitucional é real, substancial, significando que o juiz deve tratar igualmente os iguais e
desigualmente os desiguais, na exata medida de suas desigualdades...”.
78 O que, segundo o consagrado constitucionalista português JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO (v. Direito Constitucional e Teoria
da Constituição, 2a ed. Coimbra: Editora Almedina, 1998, pág. 1109), nada mais é do que “elaborar critérios de ordenação para, em face dos
dados normativos e factuais, obter a solução justa para o conflito de bens”. E acrescenta: “as ideias de ponderação (Abwägung) ou de
balanceamento (balancing) surgem em todo o lado onde haja necessidade de 'encontrar o Direito' para resolver 'casos de tensão'
(Ossembühl) entre bens juridicamente protegidos”.
79 Op. cit., comentários ao art. 141, item 5.

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Por isso, nada obstante haja entendimento contrário80, convém que se
evite em qualquer caso o rompimento da congruência entre o pedido e a
prestação jurisdicional, porque ele consubstancia a disposição pelo juiz
do direito material que compõe a lide, que se revela particularmente
desconforme ao Direito quando se dá em matéria ambiental na medida
em que nem mesmo o Ministério Público legitimado pela lei a buscar
sua tutela judicial pode dele dispor81.
E no mesmo sentido já decidiu este E. Tribunal de Justiça, in
verbis [sem destaques no original]:
“TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA celebrado após julgamento dos recursos, que
confirmou a procedência da Ação Civil Pública Tutela dos direitos transindividuais em todas as suas
modalidades Impossibilidade de concessões de direito material por parte do órgão público
legitimado - Homologação judicial negada - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO
Omissão

Inexistência Caráter infringente Competência das Câmaras de direito privado para o julgamento de
ações que versam sobre prestação de serviço de fornecimento de água - Prequestionamento -
Embargos Rejeitados. (TJSP, Embargos de Declaração Cível 0006274-49.2010.8.26.0286; Relator
(a): Silveira Paulilo; Órgão Julgador: 21a Câmara de Direito Privado; Foro de Itu - 3a. Vara Cível; Data
do Julgamento: 01/10/2012; Data de Registro: 06/10/2012). [Trecho do acórdão]:
'(...) 'É cediço que uma das características do compromisso de ajustamento de
conduta é a inexistência de concessões de direito material por parte do órgão público
legitimado, realizando-se, tão somente um ajustamento da conduta do causador do dano, que
assume uma obrigação de fazer ou de não fazer. No caso em apreço o termo de ajustamento de
conduta firmado entre a representante do Ministério Público e a concessionária do serviço público traz
evidente concessão do direito material da coletividade, o que neste particular significa, após a
procedência da presente ação civil pública, renúncia de direito judicialmente reconhecido, o que não é
possível.
'Frise-se que o Ministério Público, autor da presente ação, não é titular do direito
material já reconhecido e confirmado nos autos, e, por tal razão, não pode dele dispor fazendo
as concessões previstas nos termos de fls. 850/853. Os termos de tal ajustamento renunciam
expressamente o direito coletivo já acolhido pelo judiciário, além de não contemplar a questão da
devolução de valores.
'(...) Por todas as razões expostas, notadamente porque o direito coletivo foi julgado
procedente, não se homologa a composição entre as partes, de modo que não será válido o termo de
ajustamento.”
X. DO ESVAZIAMENTO DA DEMANDA.
A parte dispositiva da r. decisão recorrida (fls. 1902-3), como já
80 Op. cit., comentários ao art. 141, item 5, in fine.
81 Sobre este aspecto, o consagrado HUGO NIGRO MAZZILLI, O inquérito civil: investigações do Ministério Público, compromissos de
ajustamento e audiências públicas. São Paulo: Saraiva, 1999, págs. 318-319, ao analisar a natureza do compromisso de ajustamento de
conduta previsto no art. 5o, § 6o, da Lei no 7.347/85, ressalta que “não se admite que, nos compromissos de ajustamento de conduta, haja
transação quanto ao objeto material do litígio, até porque não têm os legitimados ativos à ação civil pública ou coletiva a disponibilidade
sobre o direito material controvertido”.

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destacado, tem o seguinte teor:
“Ante o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos formulados na
presente ação, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil, para condenar a ré:
'A) A realizar, no prazo de 90 dias, as obras necessárias e apontadas no laudo pericial à fls.
986-1.050, nos pontos de potencial travessia de fauna.
'B) A prestar assistência aos animais atropelados que necessitem de cuidados, com
encaminhamento a centros de reabilitação e tiragem devidamente autorizados por órgão ambiental,
devendo ser mantidos perpetuamente em confinamento em instalações construídas, conservadas e
geridas pela própria CART, os que assim necessitarem nos termos do laudo pericial.
'C) No pagamento da importância de R$ 1.000.000,00, a título de indenização por danos
ambientais, a ser recolhida em favor do Fundo de Defesa dos Interesses Difusos. Correção monetária
incidirá a partir desta data e juros contados do trânsito em julgado desta sentença.”
Os fundamentos apresentados até o momento têm o propósito
de ilustrar a ausência de causa jurídica para impor à requerida
indenização pecuniária pela ocorrência de dano ambiental (item “C”)
que, como visto, não ficou demonstrado. As mortes e lesões a
animais silvestres e domésticos que transitam pela rodovia não
podem ser considerados, à vista do que consta nos autos, como
algo decorrente da assumpção da administração da Rod. Raposo
Tavares
pela
requerida,
senão
como
impacto
ambiental
preexistente, que as provas disponíveis não demonstraram ter se
agravado a partir de 2009.
Os fundamentos também visam demonstrar o descabimento
da obrigação imposta à requerente consistente na manutenção dos
animais
atropelados
“perpetuamente
em
confinamento
em
instalações construídas, conservadas e geridas pela própria CART”
(item “B”). Por um lado, porque se trata de obrigação complexa e de
caráter continuado, que demanda regulação por normas a serem
editadas pelo Poder Legislativo. Por outro, porque sua imposição
exclusivamente à requerida, sem prova de que ela exerce sua
atividade de forma abusiva ou de modo a causar impacto ambiental

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superior ao preexistente na concessão recebida ou, ainda, superior
ao observado relativamente às demais concessionárias do mesmo
serviço, implicariam ofensa aos princípios da proporcionalidade e
isonomia.

Ditos fundamentos também têm o escopo de esclarecer a
desnecessidade de imposição à requerida da obrigação de realizar,
“no prazo de 90 dias, as obras necessárias e apontadas no laudo
pericial à fls. 986-1.050, nos pontos de potencial travessia de fauna”
(item “A”), uma vez que há prova nos autos (sobre as quais opinou
o Sr. Perito Oficial) de que a requerida vem realizando obras e
serviços voltados a minorar o impacto ambiental à fauna doméstica
e silvestre afetada por sua atividade e que, por outro lado, as obras
apontadas pelo Sr. Perito Oficial, enquanto expressão de sua
opinião particular acerca do que seria ideal para conferir a máxima
proteção ambiental, não implicam, ipso facto, no reconhecimento de
que as obras que vêm sendo executadas pela requerida (segundo
cronograma em duas fases cuja implementação foi reconhecida
pelo Sr. Perito à fl. 1115) sejam insuficientes ou desnecessárias.

Com base no exposto, por maioria de votos, a C. Turma Julgadora
NEGOU PROVIMENTO ao recurso ministerial e, afastando a preliminar
de nulidade da r. sentença, DEU PROVIMENTO ao interposto pela
CONCESSIONARIA AUTO RAPOSO TAVARES S/A-CART para que
sejam afastadas as obrigações a ela impostas na r. decisão hostilizada,
dispensando-se a parte vencida do pagamento dos honorários
advocatícios, ex vi do disposto nos artigos 127 e 129, III, da CF/88, cc. o

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artigo 18, da Lei no 7.347/85.
OTAVIO ROCHA
Relator Designado

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Voto no 35862
Apelação Cível no 1008149-02.2015.8.26.0047
Comarca: Assis
Apelante/Apelado: Concessionaria Auto Raposo Tavares S/A - Cart
Apelado/Apelante: Ministério Público do Estado de São Paulo
DECLARAÇÃO DE VOTO
A CONCESSIONÁRIA AUTO RAPOSO TAVARES
S/A interpôs recurso de apelação em face da r. sentença de fls.
1881/1903 nos autos de ação civil pública ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO, por meio da
qual o DD. Magistrado a quo julgou procedente em parte a
demanda, para condenar a requerida a:
a) realizar, no prazo de 90 dias, as obras necessárias e
apontadas no laudo pericial a fls. 986/1050, nos pontos de
potencial travessia de fauna;
b)
prestar
assistência
aos
animais
atropelados
que
necessitem de cuidados, com encaminhamento a centros de
reabilitação e triagem devidamente autorizados por órgão
ambiental,
devendo
ser
mantidos
perpetuamente
em
confinamento em instalações construídas, conservadas e
geridas pela requerida, os que assim necessitarem nos
termos do laudo pericial;
c) o pagamento da importância de R$ 1.000.000,00 a título
de indenização por danos ambientais, a ser recolhida em
favor do Fundo de Defesa dos Interesses Difusos.
Em síntese, sustenta o apelante que o
Ministério Público não tece nenhum argumento acerca do

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licenciamento ambiental, porquanto se trata de empreendimento
devidamente expedido pela CETESB, por obvio, mediante o
cumprimento de todas as condicionantes então requeridas;
portanto, será nula a r. sentença proferida sem a integração na
demanda do litisconsorte necessário em leitura que que o
recorrente fez do art. 114 do Código de Processo Civil; que em
relação ao pedido de imposição de obrigações preventivas e
mitigadoras de supostos impactos ambientais, a sua apreciação
depende necessariamente da análise do licenciamento ambiental
do empreendimento, mister próprio da competência exclusiva do
respectivo órgão ambiental no caso, a CETESB nos termos
dos arts. 10 e 17-L da Lei Federal n.o 6.938/1981 (Política
Nacional do Meio Ambiente). Sustenta que, ao adotar medidas
de mitigação não autorizadas em licenciamento, pode se sujeitar
à autuação do órgão ambiental, tanto administrativa quanto
penalmente, nos termos do art. 66 do Decreto Federal n.o
6.514/2008 e do art. 60 da Lei Federal n.o 9.605/1998; e que
não se trata de responsabilidade civil, mas da conveniência de
medidas de prevenção ambiental, de caráter eminentemente
administrativo.
No mérito, sustenta a apelante que o DD.
Magistrado a quo confundiu os conceitos de condicionantes
ambientais com o de responsabilidade civil; que não cabe ao
Poder Judiciário se imiscuir no mérito do ato administrativo, sob
pena de ofensa ao art. 2o da Constituição Federal; que está
comprovado nos autos o cumprimento de todas as obrigações
determinadas
no
licenciamento
ambiental,
sendo
que
o

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atropelamento
de
animais
é
um
dos
muitos
impactos
decorrentes da implantação desse tipo de empreendimento de
infraestrutura e que a adoção dessas medidas reduz o número
de acidentes, mas não elimina o risco por completo; que
aguarda tão-somente o órgão ambiental licenciador analisar os
estudos apresentados e aprovar a execução de uma nova fase
de implantação de medidas mitigadoras do atropelamento de
fauna, não se tratando de pretensão resistida do Ministério
Público; que a APASS não se encontra devidamente estruturada
para receber os animais e começou a exigir valores extorsivos e
que, portanto, o apelante passou a buscar outras entidades o
que foi constatado no laudo pericial; que, no entanto, as
referidas entidades passaram a sofrer pressão de forma a deixar
de receber os animais e a apelante passou a enviar animais que
sofreram traumas à polícia ambiental, com expressa anuência
deste órgão, que tem se incumbido de encaminhar os animais
para tratamento em locais apropriados; que não há norma
alguma a reger procedimentos a serem adotados; que a r.
sentença estipulou obrigação perpétua a de cuidar dos animais
atropelados, disposição essa sem guarida na legislação, no
contrato de concessão ou em demais condicionantes impostas;
seria a r. sentença “ultra et extra petita”, condenando-a ao
cumprimento de obrigações não requeridas na inicial; e que não
resta configurado nos autos a ocorrência de dano moral
ambiental indenizável, tendo em vista o cuidado com a fauna
adere à atividade desenvolvida pela apelante.

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Por sua vez, o Ministério Público interpôs
recurso adesivo, tão-somente no tocante ao valor fixado para a
indenização por dano moral ambiental, tendo em vista o grande
número de animais constantemente atropelados na rodovia sob
concessão da requerida.
É o relatório. Passo ao voto.
Conheço do recurso ora interposto, porquanto
tenho por presentes os pressupostos de admissibilidade.
No
mérito,
o
recurso
não
comporta
provimento.
Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO, a partir do
Inquérito Civil n.o 14.0732.0000014/2013-4, por meio do qual,
identificou-se
número
significativo
de
atropelamentos
de
animais em rodovia de responsabilidade da CONCESSIONÁRIA
AUTO RAPOSO TAVARES S/A. Agrava-se a falta de serviço de
encaminhamento dos animais silvestres traumatizados, muitas
vezes, sem tratamento veterinário. Desse modo desvalido o
conteúdo
do
Contrato
de
Concessão
Rodoviária
n.o
002/ARTESP/ 2009, e por reflexo o art. 225, parágrafo 1o,
inciso VII da Constituição Federal.
De início, é necessário elucidar a confusão
conceitual que trouxe o apelante aos autos. A irresignação do

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apelante, deduzida no presente recurso de apelação liga-se à
regularidade do licenciamento do empreendimento obtido junto
a CETESB, neste interim, houve-se a recorrente a sustentar que
o Poder Judiciário rompe competência exclusiva da autoridade
administrativa ao impor novas condicionantes ambientais.
Frise-se, no entanto, que o art. 225, parágrafo
3o da Constituição Federal prevê a tríplice responsabilidade por
danos ambientais:
Artigo 225. (...) §3o - As condutas e atividades consideradas
lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas
físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,
independentemente da obrigação de reparar os danos
causados.
Em mesmo sentido dispõe o art. 14, parágrafo
1o da Lei Federal n.o 6.938/1981, no que concerne à
responsabilidade administrativa:
Artigo 14. (...) §1o - Sem obstar a aplicação das penalidades
previstas
neste
artigo,
é
o
poluidor
obrigado,
independentemente da existência de culpa, a indenizar ou
reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros,
afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e
dos Estados terá legitimidade para propor ação de
responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio
ambiente.
Assim, “o princípio da independência das
responsabilidades implica que o mesmo fato pode ocasionar a
sanções civis, penais e administrativas, que se aplicam
cumulativamente” (In: GRANZIERA, Maria Luiza Machado.
Direito Ambiental. 3a ed., São Paulo: Editora Atlas, 2014, pp.

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711/712).
Portanto,
o
processo
administrativo
de
licenciamento realizado junto à CETESB não se entrelaça com a
matéria tratada no curso da ação civil pública uma vez que
esse pleito concerne a tema de responsabilidade civil da
concessionária na reparação dos danos ambientais causados.
Em razão disso afasto a matéria preliminar deduzida no sentido
da nulidade da r. sentença.
Não sucede in casu no caso, disputa sobre a
regularidade do licenciamento ambiental; não há em razão disso
por que falar em litisconsórcio necessário da CETESB ou de sua
competência
exclusiva
no
tocante
à
imputação
da
responsabilidade
administrativa
pelo
atropelamento
dos
animais.
Não
diviso
eiva,
por
conseguinte
na
“comprehensio facti” desenvolvida pelo DD. Magistrado a quo ao
entender que: “em nenhum momento se impugna, na ação civil
pública,
a
licença
ambiental
concedida
ou
busca-se
o
condicionamento da concessão de licença à concretização de
qualquer medida veiculada nesta demanda, sendo certo que,
desta forma, o resultado desta ação não trará qualquer
consequência jurídica à atuação do órgão ambiental” (fls. 1891).
Igualmente, não se aplica ao caso o art. 66 do
Decreto Federal n.o 6.514/2008 e o art. 60 da Lei Federal n.o
9.605/1998,
se
considerarmos
que
estão
a
se
referir,
“utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou

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potencialmente poluidoras” sucede o contrário, ou seja, trata-
se de obras que visam mitigar danos ambientais, que portanto,
não se enquadram nem como infração administrativa ambiental,
muito menos como crime. Ademais, a Licença Ambiental de
Instalação n.o 00460 trazida aos autos, referente à duplicação
da rodovia, inclui a “implementação de medidas propostas para
a proteção da fauna silvestre” (fls. 79/82).
Também não vejo como tarjar a r. sentença
com o selo “ultra petita”. Deveras, o Ministério Público se refere
na inicial aos artigos apresentados em estudo formulado pela
concessionária com diretrizes destinadas a adoção de “medidas
mitigadoras”, bem como outras por ele lembradas. O pedido, no
entanto,
ainda
que
circunscreva
novamente
os
pontos
destacados, a eles não se restringe como vemos em trecho no
qual o postulante requer a condenação da concessionária “a
implantar e executar obras e medidas necessárias para redução
do
número
de
atropelamentos
de
animais
no
trecho
administrado pela requerida (...)”. Dessa forma, analisados em
laudo de perícia técnica realizada no curso dos autos (fls.
975/1060 e 1100/ 1208) outros pontos de potencial travessia de
fauna em que é necessária a adoção de medidas de mitigação
do atropelamento de animais, possível a condenação da
concessionária nesses termos.
A idêntica conclusão chegamos em relação ao
outro pedido, aquele que diz respeito à obrigação de a
concessionária “prestar assistência aos animais atropelados que

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necessitem de cuidados (...)”. Ora, o DD. Magistrado a quo
entendeu que, “em relação aos animais que sobrevivem ao
atropelamento e se recuperam após o tratamento, deverão ser
mantidos perpetuamente em confinamento em instalações
construídas, conservadas e geridas pela CART, os que assim
necessitarem” (fls. 1900). Nada mais correto.
Por fim, questiona-se possa certa conduta
danosa ao meio ambiente, exemplificada por esta demanda, ter
aptidão para ensejar reparações de fundo moral, a dar-se então
sobre o fundamento do art. 1o, caput da Lei Federal n.o
7.347/1985.
De fato, Jurisprudência do C. Superior Tribunal
de Justiça é pacífica no sentido de possibilidade de cumulação
da condenação na obrigação de fazer e na indenização por dano
moral ambiental.
Nesse sentido:
PROCESSO CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
ORDEM URBANÍSTICA. LOTEAMENTO RURAL CLANDESTINO.
ILEGALIDADES
E
IRREGULARIDADES
DEMONSTRADAS.
OMISSÃO DO PODER PÚBLICO MUNICIPAL. DANO AO MEIO
AMBIENTE CONFIGURADO. DANO MORAL COLETIVO. (...) 3.
A reparação ambiental deve ser plena. A condenação a
recuperar a área danificada não afasta o dever de indenizar,
alcançando o dano moral coletivo e o dano residual. Nesse
sentido:
REsp
1.180.078/MG,
Rel.
Ministro
Herman
Benjamin, Segunda Turma, Dje 28/02/2012. 4. “O dano
moral coletivo, assim entendido o que é transindividual e
atinge uma classe específica ou não de pessoas, é passível
de comprovação pela presença de prejuízo à imagem e à
moral
coletiva
dos
indivíduos
enquanto
síntese
das
individualidades percebidas como segmento, derivado de
uma
mesma
relação
jurídica-base.
(...)
O
dano
extrapatrimonial coletivo prescinde da comprovação de dor,
de sofrimento e de abalo psicológico, suscetíveis de

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apreciação na esfera do indivíduo, mas inaplicável aos
interesses difusos e coletivos” (Resp 1.057.274/RS, Rel.
Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em
01/12/2009, Dje 26/02/2010). 5. No caso, o dano moral
coletivo surge diretamente da ofensa ao direito ao meio
ambiente
equilibrado.
Em
determinadas
hipóteses,
reconhece-se que o dano moral decorre da simples violação
do bem jurídico tutelado, sendo configurado pela ofensa aos
valores da pessoa humana. Prescinde-se, no caso, da dor ou
padecimento (que são consequência ou resultado da
violação). Nesse sentido: Resp 1.245.550/MG, Rel. Ministro
Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, Dje 16/04/2015.
Recurso especial provido.
(STJ,
Recurso
Especial
n.o
1.410.698/MG,
Rel.
Min.
HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgamento em 23
de junho de 2015, Dje 30 de junho de 2015)
E
nesse
aspecto,
de
acordo
com
a
fundamentação do DD. Magistrado a quo, suficiente o valor de
R$1.000.000,00 a ser recolhido em favor do Fundo de Defesa
dos Interesses Difusos.
Posto
isso,
pelo
meu
voto
dar-se-ia
desprovimento aos recursos de apelação.
NOGUEIRA DIEFENTHÄLER
RELATOR

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Voto no 44310
Apelação Cível no 1008149-02.2015.8.26.0047
Comarca: Assis
Apelante/Apelado: Concessionaria Auto Raposo Tavares S/A - Cart
Apelado/Apelante: Ministério Público do Estado de São Paulo
DECLARAÇÃO DE VOTO VENCIDO
Vistos.
Adoto o relatório do voto do relator, douto
Desembargador Otávio Rocha, do qual ouso, respeitosamente,
divergir, nos termos da fundamentação que se segue.
Quanto ao mérito, entendo que o recurso não
merece provimento.
Nos autos da Ação Civil Pública restou
apurado grande número de atropelamentos de animais na
rodovia e ausência de atendimento médico veterinário, em
desacordo com o contrato firmado com CONCESSIONÁRIA AUTO
RAPOSO TAVARES S/A e, também, com o previsto no art.
225, parágrafo 1o, inciso VII da Constituição Federal.
Além disso, no mesmo diploma legal,
encontra-se bem delineada a responsabilidade por danos
ambientais:
“Artigo 225.
(...)
§3o - As condutas e atividades consideradas
lesivas
ao
meio
ambiente
sujeitarão
os
infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a
sanções
penais
e
administrativas,
independentemente da obrigação de reparar os
danos causados.”
Mais ainda, e coerente com isso, a
Licença Ambiental de Instalação n.o 00460, acerca da
duplicação da rodovia, contém previsão expressa para
a implementação de medidas propostas para a proteção

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da fauna silvestre.
Nessa
seara,
acertado
o
juízo
de
primeiro grau ao decidir que “em relação aos animais
que sobrevivem ao atropelamento e se recuperam após o
tratamento, deverão ser mantidos perpetuamente em
confinamento em instalações construídas, conservadas e
geridas pela CART, os que assim necessitarem”.
Bem assim, da mesma forma, não merece
reforma a decisão de primeira instância que determinou
o pagamento de indenização por danos ambientais, cujo
valor deverá ser depositado em favor do Fundo de
Defesa dos Interesses Difusos, no montante de R$
1.000.000,00.
Diante do exposto, nego provimento aos
apelos.
RUY ALBERTO LEME CAVALHEIRO
5o juiz

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Este documento é cópia do original que recebeu as seguintes
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66
Acórdãos
Eletrônicos
LUIZ OTAVIO DE OLIVEIRA ROCHA
11AEF1D2
67
75
Declarações de
Votos
JOSE HELTON NOGUEIRA DIEFENTHALER
JUNIOR
13335966
76
77
Declarações de
Votos
RUY ALBERTO LEME CAVALHEIRO
155B8F72
Para conferir o original acesse o site:
https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informando o processo
1008149-02.2015.8.26.0047 e o código de confirmação da tabela acima.