Tribunal: TJSP
Processo: 2034460-81.2020.8.26.0000
Classe: Mandado de Segurança Cível / Orçamento
Órgão julgador: Roberto Solimene
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-09-16
Data de publicação: 2020-09-18

Ementa:
r 1.156/2011. Pedido da Procuradoria Geral de Justiça. Inviabilidade. Invasão das atribuições do Executivo. Inocorrência. Publicidade, tema concorrente entre os poderes de Estado.
Denegação da ordem.
(TJSP; Mandado de Segurança Cível 2034460-81.2020.8.26.0000; Relator (a): Roberto Solimene; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 16/09/2020; Data de Registro: 18/09/2020)

Classe/Assunto:

Mandado de Segurança Cível / Orçamento

Relator(a):

Roberto Solimene

Comarca:

São Paulo

Órgão julgador:

Órgão Especial

Data do julgamento:

16/09/2020

Data de publicação:

18/09/2020

Ementa:
MANDADO DE SEGURANÇA. Orçamento. Emendas parlamentares impositivas. Impetrantes, Deputados Estaduais.
Governador, que, nos termos do art. 28 da LDO de 2019, oficiou à Assembleia Legislativa, para obstar as emendas e reclamar ajustes ou remanejamento. Silêncio da Casa de Leis. Incidência dos §§ do art. 28. Emendas que perderem o seu caráter obrigatório.
Verificação do prazo decadencial.

Ementa:
MANDADO DE SEGURANÇA. Orçamento. Emendas parlamentares impositivas. Impetrantes, Deputados Estaduais.
Governador, que, nos termos do art. 28 da LDO de 2019, oficiou à Assembleia Legislativa, para obstar as emendas e reclamar ajustes ou remanejamento. Silêncio da Casa de Leis. Incidência dos §§ do art. 28. Emendas que perderem o seu caráter obrigatório.
Verificação do prazo decadencial. Veiculação em abril de 2019 das informações atinentes a impedimentos técnicos.
Impetração que somente aportou ao Tribunal de Justiça em fevereiro deste ano.
Irresignação findo o exercício. Pretensão que afronta o princípio da anuidade. A LOA que perde eficácia ao cabo do exercício fiscal, remanescendo para os impetrantes, se entenderem ser o caso, eventual socorro por meio das vias ordinárias.
Direito líquido e certo. Inexistência. Adotado pelo Governador o procedimento regular para impugnação técnica das emendas, sem resposta do Legislativo para remanejamento dos valores. Complexidade do tema que não dispensa dilação probatória. Inviabilidade nos estreitos limites do mandamus.
Declaração incidental de inconstitucionalidade de parte do art. 1o da Lei Complementar 1.156/2011. Pedido da Procuradoria Geral de Justiça. Inviabilidade. Invasão das atribuições do Executivo. Inocorrência. Publicidade, tema concorrente entre os poderes de Estado.
Denegação da ordem.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Órgão Especial
No de ordem do processo na sessão de julgamento Não informado
Registro: 2020.0000758357
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Mandado de Segurança Cível no
2034460-81.2020.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que são impetrantes
TEONILIO MONTEIRO DA COSTA (DEPUTADO ESTADUAL), ELISABETH SAHAO
(DEPUTADO ESTADUAL), ENIO FRANCISCO TATTO (DEPUTADO ESTADUAL),
JOSÉ AMÉRICO ASCÊNCIO DIAS (DEPUTADO ESTADUAL), LUIZ FERNANDO
TEIXEIRA FERREIRA (DEPUTADO ESTADUAL) e MARCIA APARECIDA
OVEJANEDA LIA (DEPUTADO ESTADUAL), é impetrado GOVERNADOR DO
ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a
seguinte decisão: "DENEGARAM A SEGURANÇA. V.U.", de conformidade com o voto
do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO
FRANCO (Presidente sem voto), TORRES DE CARVALHO, LUIS SOARES DE
MELLO, RICARDO
ANAFE,
XAVIER
DE
AQUINO,
ANTONIO CARLOS
MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS
SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI,
RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ADEMIR
BENEDITO, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, CRISTINA
ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA
E MOREIRA VIEGAS.
São Paulo, 16 de setembro de 2020.
COSTABILE E SOLIMENE
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Órgão Especial
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Mandado de Segurança n. 2034460-81.2020.8.26.0000
Impetrado: Governador do Est. de S. Paulo
Impetrantes: Deputados Estaduais TEONILIO MONTEIRO DA
COSTA, ELISABETH SAHÃO, ENIO FRANCISCO TATTO, JOSÉ
AMÉRICO ASCÊNCIO DIAS, LUIZ FERNANDO TEIXEIRA
FERREIRA e MARCIA APARECIDA OVEJANEDA LIA
Voto n. 51.182
MANDADO
DE
SEGURANÇA.
Orçamento.
Emendas
parlamentares impositivas. Impetrantes, Deputados Estaduais.
Governador, que, nos termos do art. 28 da LDO de 2019, oficiou à
Assembleia Legislativa, para obstar as emendas e reclamar ajustes
ou remanejamento. Silêncio da Casa de Leis. Incidência dos §§ do
art. 28. Emendas que perderem o seu caráter obrigatório.
Verificação do prazo decadencial. Veiculação em abril de 2019 das
informações atinentes a impedimentos técnicos.
Impetração que somente aportou ao Tribunal de Justiça em
fevereiro deste ano.
Irresignação findo o exercício. Pretensão que afronta o princípio da
anuidade. A LOA que perde eficácia ao cabo do exercício fiscal,
remanescendo para os impetrantes, se entenderem ser o caso,
eventual socorro por meio das vias ordinárias.
Direito líquido e certo. Inexistência. Adotado pelo Governador o
procedimento regular para impugnação técnica das emendas, sem
resposta do Legislativo para remanejamento dos valores.
Complexidade do tema que não dispensa dilação probatória.
Inviabilidade nos estreitos limites do mandamus.
Declaração incidental de inconstitucionalidade de parte do art. 1o
da Lei Complementar 1.156/2011. Pedido da Procuradoria Geral de
Justiça. Inviabilidade. Invasão das atribuições do Executivo.
Inocorrência. Publicidade, tema concorrente entre os poderes de
Estado.
Denegação da ordem.

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Os
e.
Deputados
Estaduais,
identificados
em
epígrafe, impetraram contra o Governador João Dória o presente
mandado de segurança, deduzindo a pretensão de imediata
execução das correspondentes emendas parlamentares impositivas,
tidas como de implementação obrigatória, cf. minuciosas alegações
inseridas na exordial datada de 12.2.2020 (fls. 1/12).
Está devidamente explicado e quantificado nos itens
17, 18, 19, 20, 21 e 22 da inicial, que o Governador teria desatendido
emendas impositivas apresentadas por aqueles parlamentares,
referentes ao exercício de 2019, nos valores a saber:
Dep. Teonilio Monteiro da Costa: R$ 3.253.970,00;
Dep. Elisabeth Sahão: R$ 2.073.000,00;
Dep. Enio Francisco Tatto: R$ 1.420.000,00;
Dep. José Américo: R$ 2.970.000,00;
Dep. Luiz Fernando T. Ferreira: R$ 2.907.940,00;
Dep. Márcia Lia: R$ 2.970.000,00.
De acordo com a impetração, o próprio Poder

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Executivo estabeleceu, para o ano fiscal de 2019, o teto de R$
4.850.000,00, em cumprimento ao disposto tanto na EC 45/2017
como no art. 175 e parágrafos, da Const. Estadual.
Entretanto, no encerramento daquele exercício, em
31.12.2019, os impetrantes apuraram omissão governamental, na
medida em que S. Exa. Teria deixado de implementar frações
consideráveis das sobreditas emendas e sequer realizou os
empenhos respectivos para o exercício fiscal de molde a remanejá-
los para a rubrica restos a pagar.
Argumentaram suposto desatendimento teleológico
da LDO de 2019 (lei 16.884/2018), como também da correspondente
LOA (lei 16.923/2019).
Alegaram violação do disposto no art. 175 da Const.
Estadual, §§ 8o e 9o. E ainda imputaram ao Executivo o fato de não
implementar o sistema virtual próprio para o acompanhamento
das emendas impositivas, dessa forma impedindo o controle da
execução orçamentária.
Inobstante
a
eventual
falta
de
transparência,
destacaram, com base na tabela de convênios, que, do valor total de
R$ 461.349.518,00, apenas houve conferência de execução de R$

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241.084.184,00.
E a título de encerramento ainda postularam fosse
reconhecido o desatendimento do quanto posto no art. 1o da Lei
Complementar n. 1.156/2011, que determina o encaminhamento de
um relatório resumido de execução de despesas orçamentárias
correspondentes às emendas parlamentares.
O e. Relator que nos antecedeu, Des. BERETTA DA
SILVEIRA, indeferiu a concessão da liminar.
Os Deputados formularam embargos declaratórios,
que o col. Órgão Especial, na sessão de 27.5.2020, rejeitou (cf. fls.
60/61, 77/79 e 82/89).
O Governador prestou informações, tendo alegado,
destacadamente: (i) que por conta da delegação aos Secretários e
comitês de gestão, assim autorizado pelos arts. 3o, 24, 25 e 27 do
Decreto 64.078/2019, a execução do orçamento saiu de suas mãos
que, dessa forma e por conta disso, tornou-se parte ilegítima para
responder à impetração; (ii) que é caso de decadência, na medida
em que deu conhecimento, via Diário Oficial do Legislativo, do
óbice técnico para cumprimento do quanto consignado a título de
emendas, edição de 11.4.2019, sendo que o mandamus foi

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distribuído além do prazo posto no art. 23 da lei 12.016/2009, no dia
12.2.2020; (iii) agitou que a legislação autoriza o Governador, por
conta de impedimentos de ordem técnica, a adotar procedimento
normativo de molde a extrair o caráter obrigatório das emendas.
Como os impetrantes querem executar as emendas, isso importaria
desacolher as explicações, essas, devidamente apresentadas na
forma e prazos legais, o que demandaria criação de um contexto
avaliatório incompatível com a ideia nuclear do mandado de
segurança, qual seja, seria imprescindível aferir imediatamente o
que, objetivamente falando, seria um direito líquido e certo; (iv) e
também correu a explicar a adoção do quanto necessário para
tornar públicas aquelas razões; (v) tocante ao mérito, atuou em
sintonia com o disposto no art. 28, §1o da LDO (fls. 96/109 e
documentos).
Ao final, o parecer da d. Proc. Geral de Justiça é pela
extinção sem julgamento do mérito ou, caso superados os óbices,
pela denegação da segurança, com o reconhecimento incidental da
inconstitucionalidade da Lei Complementar Estadual no 1.156/2011
no tocante à expressão e enviará à Assembleia Legislativade seu
art. 1o (fls. 149/166).
É o relatório e nosso voto leva o n. 51.182

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-1-
Preservadas as elevadas convicções dos e. Pares, das
cinco questões postas em discussão nestes autos, meu voto contém
a propositura de acolhimento de três, todas elas impedientes para
deferimento do mandado de segurança.
Inicialmente, refuto a tese da ilegitimidade passiva.
A realização material do orçamento está a cargo do
Executivo.
O governo tem chefe, o Governador.
S. Exa. recebeu mandato popular e lastreado no
resultado eleitoral, consta ter fracionado a execução do orçamento,
delegando seu cumprimento para comitês e secretários de estado.
Se, como articulado pela Procuradoria de Justiça, é
possível colher aqueles que receberam delegação do líder (os
secretários e os comitês setoriais), maior razão existe, se o caso,
para responsabilizar o próprio delegante, na medida em que, por
ato de vontade própria, pôde determinar a cessão da transferência
executiva de valores.
“A MAIORI AD MINUS”.

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- 8 -
A legitimação passiva, pois, é verificada consoante a
identificação do autor da ordem que se almeja corrigir.
Nesses
termos,
reconheço
a
legitimação
do
Governador.
-2-
Aqui se discute eventual caráter obrigatório das
emendas parlamentares impositivas.
Nas condições deste caso, não estou suficientemente
convencido disso.
Tocante ao orçamento da União, a Const. Federal
contém exceção para a hipótese de vinculação imperativa das
emendas, impedimentos de ordem técnica. Confira-se o disposto
no art. 166, §§ 9o, 11, 12 e 13, com a redação dada pela Emenda
Constitucional n. 100/2019.
No destaque abaixo, está expressa a ressalva, verbis:
“§ 13. As programações orçamentárias previstas nos §§ 11
e 12 deste artigo não serão de execução obrigatória nos
casos dos impedimentos de ordem técnica”.
Quando prestou informações, a fls. 100, 102, 105 e

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106, o Governador expressamente deu conta de que, diante da
presença de impedimentos de ordem técnica, adotou paradigmas
da LDO de 2019, especificamente o quanto consignado em seu art.
28, §1o. E ainda foi além ao revelar que a Casa Civil constatou que
a maior parte dos impedimentos de ordem técnica seria “debitável”
aos
próprios
parlamentares,
exemplificando
hipóteses
de
“inconsistência de CNPJ dos beneficiários ou ausência de documentos
necessários”.
-3-
Relativamente ao tema, no âmbito de nossa unidade
federada, a Emenda Constitucional 45/2017 modificou a Carta
paulista inserindo no art. 175 os parágrafos 6o a 10o. O parágrafo 8o,
que trata das “emendas individuais ao projeto de lei orçamentária”,
evidencia que a execução orçamentária e financeira “das
programações a que se refere o § 6o deste artigo”, seria obrigatória.
Noutras palavras, em geral, as emendas individuais
feitas pelos parlamentares à lei orçamentária são sim obrigatórias.
Diversamente
da
Const.
Federal,
o
texto
constitucional paulista não trata, ele próprio, daquelas limitações
vistas na Carta Federal e acima destacadas, especialmente aquelas

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previstas para os impedimentos de ordem técnica, argumento
apresentado pelo Governador para não atender os valores
reclamados neste mandado de segurança. Mas, ainda que fora do
texto constitucional paulista, os limites existem sim. Existem até
por conta da simetria em relação à Const. Federal. Limites aqueles
autorizados pelo disposto no art. 174, §2o da Const. paulista, que os
remete à legislação estadual infraconstitucional.
Vou à LDO (lei paulista n. 16.884, 21 de dezembro
de 2018) e nela, realmente, encontramos os limtes, como também
encontramos o procedimento para, se o caso, manter o caráter
obrigatório das emendas parlamentares. Confira-se o seu art. 28 e
seus §§, confira-se:
“Artigo 28 As programações orçamentárias previstas no
artigo 27 não serão de execução obrigatória nos casos
de impedimentos de ordem técnica.
§ 1o No caso de impedimento de ordem técnica no
empenho de despesa, serão adotadas as seguintes medidas:
1. em até 90 (noventa) dias após a publicação da lei
orçamentária, o Poder Executivo enviará ao Poder
Legislativo as justificativas do impedimento;

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2. em até 20 (vinte) dias após o término do prazo previsto
no item 1, o Poder Legislativo indicará ao Poder
Executivo o remanejamento da programação cujo
impedimento seja insuperável;
3. em até 30 (trinta) dias após o prazo previsto no item 2, o
Poder Executivo fará o remanejamento da programação,
nos termos previstos na lei orçamentária anual.
§ 2o Após os prazos previstos nos itens do § 1o, as
programações orçamentárias previstas não serão de
execução obrigatória nos casos dos impedimentos
justificados na notificação prevista no item 1 do § 1o”.
-4-
Com
documentos
provou,
o
Governador,
ter
apontado a adoção daquelas medidas obstativas, por conta da
identificação dos tais impedimentos de ordem técnica. Confira-se a
fls. 105/107 e 111 e seguintes.
Encontramos ali, nos autos, a partir de fl. 111, o
ofício enviado à Assembleia Legislativa, com o número CC G5
053 2019, esclarecendo a necessidade de “ajustes de ordem técnica”.

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- 12 -
A sua veiculação se deu durante o expediente de
10.4.2019 e foi comunicado pelo Diário Oficial do Legislativo na
pág. 11 da edição de 11.4.2019.
Vencidos, então, os prazos destacados no item 3
deste voto e em razão de o Poder Legislativo não ter
providenciado indicações para o respectivo remanejamento, os
verbetes apresentados pelos ora Impetrantes perderam o caráter
obrigatório, na esteira do art. 28, §§ 1o, n. 2, e 2o da LDO 2019.
-5-
A existência de controvérsia sobre matéria de fato (as
razões dos impedimentos de ordem técnica agitados pelo
Governador), como explicamos nos itens anteriores, revelou-se
suficiente para descaracterizar a necessária liquidez à configuração
de situação amparável pela ação de mandado de segurança. Esta
demanda prova pré-constituída do direito líquido e certo, o que, no
caso em comento, inocorreu. Porque seria preciso avaliar com
maior profundidade, e nas vias adequadas, as razões teleológicas
do procedimento adotado pelo Executivo para excepcionalização
daquelas emendas parlamentares.
Nessa quadra vem a calhar a lição do Min. CELSO

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- 13 -
DE MELLO (Supremo Tribunal Federal, MS 30523 AgR / DF, j.
9.10.2014), verbis:
“(...) A noção de direito líquido e certo ajusta-se, em seu
específico sentido jurídico-processual, ao conceito de
situação decorrente de fato incontestável e inequívoco,
suscetível de imediata demonstração mediante prova literal
pré-constituída. Precedentes. A simples existência de
matéria de fato controvertida revela-se bastante
para tornar inviável a utilização do mandado de
segurança, que pressupõe, sempre, direito líquido e
certo resultante de fato incontestável, passível de
comprovação de plano pelo impetrante (...)”.
Nestes autos, a incerteza se instalou no momento em
que, feita a afirmação dos impedimentos de ordem técnica, e uma
vez juntadas provas oficiais (documentais) acerca da comunicação
do óbice ao Poder Legislativo, no aguardo da realização dos ajustes
necessários ou, então, na espera do “remanejamento da programação
cujo impedimento seja insuperável”, a imprescindível resposta do
Legislativo não foi enviada, o que, por consequência, autorizou o
Governador a fazer incidir o art. 28, §2o da LDO de 2019, cujo texto

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- 14 -
reproduzo novamente:
“Artigo 28 As programações orçamentárias previstas no
artigo 27 não serão de execução obrigatória nos casos de
impedimentos de ordem técnica.
(...)
§ 2o Após os prazos previstos nos itens do § 1o, as
programações orçamentárias previstas não serão de
execução obrigatória nos casos dos impedimentos
justificados na notificação prevista no item 1 do §
1o”.
E, por óbvio, para esclarecer esse contexto, nesta via,
não se há falar em dilação probatória.
A respeito, confira-se mais outros julgados do
Excelso Pretório:
“CONSTITUCIONAL.
ADMINISTRATIVO.
LICITAÇÃO.
MANDADO
DE
SEGURANÇA.
DIREITO LÍQUIDO E CERTO. I. - O mandado de
segurança pressupõe fatos incontroversos, pelo que não se
admite dilação probatória. II. - Os fatos, no caso,

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- 15 -
apresentam-se controversos. III. - Mandado de segurança
indeferido” (MS n. 24.928, Relator o Ministro CARLOS
VELLOSO, DJ 24.2.2006)
“Recurso Ordinário em Mandado de Segurança (...)
Inexistência de prova pré-constituída. (...) Impossibilidade
de verificação das alegadas irregularidades (...) Incabível a
dilação probatória na via eleita. Precedentes” (RMS n.
24.934, Relator o Ministro GILMAR MENDES,
Segunda Turma, DJ 22.10.2004).
Em casos de instabilidade atinente à suposta certeza
inicial, a Suprema Corte deliberou exatamente como ora assim
propomos, confira-se também no julgamento do MS 35.409/DF, Rel.
Min. LUIZ FUX, j. 8.6.2020; MS 32.244, Rel. Min. DIAS TOFFOLI,
Primeira Turma, DJe de 16/12/2013.
-6-
E esse contexto ainda expôs mais outro impedimento,
também referido pelo Governador e abraçado pela Proc. Geral de
Justiça: a decadência.
Predica o art. 23 do regime jurídico atinente ao

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- 16 -
mandado de segurança (lei federal 12.016/2009), verbis:
“Art. 23. O direito de requerer mandado de segurança
extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias,
contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado”.
Esse lapso temporal foi excedido e de muito.
A
publicidade
referente
ao
procedimento
administrativo
adotado
pelo
Governador,
quando
afirmou
impedimentos de ordem técnica, aconteceu por meio da circulação
do Diário Oficial, edição de 12.4.2019, bem como por conta da
recepção, no expediente do dia anterior, daquele seu ofício,
dirigido à Assembleia Legislativa, de número CC G5 053 2019.
Na medida em que não se aperfeiçoaram as emendas
parlamentares em comento, porque objetivamente impugnadas
pelo executor do orçamento que, em atendimento ao respectivo due
process of law, levantou os óbices, comunicou à Assembleia e viu
transcorrer em silêncio o lapso temporal para determinação do
correspondente remanejamento, nos pareceu não viável contar os
cento e vinte dias a partir do encerramento do exercício de 2019
como assim parece terem feito os impetrantes.
O prazo para a adoção do mandado de segurança

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- 17 -
transcorreu a partir da veiculação dos óbices em edição do Diário
Oficial, ainda pelos meados de abril de 2019.
-7-
Esse elemento temporal produziu mais outra
consequência e o assunto acha-se devidamente destacado no
parecer de fl. 159, da lavra do e. Subprocurador Geral, Dr.
WALLACE PAIVA MARTINS JUNIOR, cujo excerto transcrevo
para conferência:
“(...)
O pedido deduzido na inicial, consistente na determinação
de execução, no atual exercício financeiro, da totalidade das
emendas parlamentares individuais, encontra óbice no
princípio da anualidade orçamentária, previsto no art. 2o
da Lei no 4.320/64:
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da
receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica
financeira e o programa de trabalho do Govêrno,
obedecidos os princípios de unidade universalidade e
anualidade. (g.n.)

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- 18 -
À luz da anualidade do orçamento, uma vez
decorrido
o
exercício
financeiro
opera-se
o
exaurimento da eficácia das disposições previstas na
respectiva lei orçamentária, em razão de sua
natureza temporária.
(...)
Inviável, assim, a prolação de decisão judicial com
determinação de execução orçamentária prevista para o ano
de 2019 no corrente exercício financeiro (...)” (verbis).
Noutro caso, em recente julgado, datado de
31.5.2019, o Supremo Tribunal Federal, sobre a incidência do
princípio da anuidade e os seus reflexos em lei orçamentária cuja
eficácia se esvaziou pelo decurso do exercício, assim deliberou,
confira-se:
“EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI
ORÇAMENTÁRIA
ANUAL.
VIGÊNCIA
TEMPORÁRIA. EXAURIMENTO DE SUA EFICÁCIA.
AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA
PROVIMENTO. 1. Nos termos da jurisprudência do

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Supremo Tribunal Federal, o exaurimento da eficácia
de lei temporária enseja a extinção do processo de
controle
normativo
abstrato
pela
perda
superveniente de seu objeto. Precedentes. 2. Eventuais
efeitos residuais concretos devem ser questionados
nas vias ordinárias adequadas. Precedentes” (ADI n.
5930 AgR/RR Rel. Min. CARMEN LÚCIA Pleno).
Repito: o exaurimento da eficácia de lei temporária
(no caso, a LOA do exercício de 2019) enseja a extinção do processo
de controle normativo abstrato pela perda superveniente de seu
objeto.
Eventuais efeitos residuais concretos, se o caso,
deverão, a critério dos impetrantes, ser questionados nas
adequadas vias ordinárias.
-8-
Não fosse essa pletora de obstáculos, pende ainda
mais outro igualmente relevante. A fl. 9 da exordial (item 30) os
impetrantes, em relação ao Governador, fizeram nova imputação,
asseverando que deliberadamente S. Exa. desatendeu o quanto
posto no art. 1o da Lei Complementar n. 1.156/2011, que transcrevo

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a seguir:
“Artigo 1o - O Poder Executivo fará publicar e enviará à
Assembleia Legislativa no prazo de 30 (trinta) dias,
contados a partir da data do encerramento de cada
semestre, um relatório resumido da execução de despesas
orçamentárias correspondentes às emendas parlamentares
incorporadas à Lei Orçamentária, identificando os autores
das emendas, bem como os respectivos beneficiários e
valores”.
Argumentaram que S. Exa., ao não fazer publicar
relatórios resumidos da execução de despesas orçamentárias,
especificamente acerca da veiculação do cumprimento das
emendas parlamentares ao orçamento, consoante disposto na lei
complementar mencionada no parágrafo anterior, teria violado o
dever de transparência.
Os impetrantes estão convencidos de que este seria
outro dever do Governador, qual seja, a expedição de documento
de molde a identificar autores das emendas, seus beneficiários e os
respectivos valores. A propósito, em sentido contrário, a fl. 166,
sobre o mesmo item acima, a d. Proc. Geral de Justiça faz pedido

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direto,
qual
seja,
seja
declarado
incidentalmente
“(...)
o
reconhecimento da inconstitucionalidade da Lei Complementar
Estadual no 1.156/2011, no tocante à expressão 'e enviará à
Assembleia Legislativa',presente em seu art. 1o”, por conta de que o
diploma em questão “estipulou nova interferência de um Poder na
órbita de outro”. Agita precedentes do col. STF e deste col. Órgão
Especial, de molde a conferir “a ocorrência de atentado ao
princípio de divisão funcional do poder (separação de poderes) por
extrapolar o sistema de checks and balances”.
-9-
Na justificativa apresentada quando do tramite do
projeto de Lei Complementar n. 1.156/2011, os legisladores
remeteram aos arts. 165, §3o da Const. Federal e 170, da Const.
Estadual. Prima facie, examinados os seus textos, não nos foi dado
conferir ictu oculi a teleologia dos dispositivos. A finalidade
somente veio a ser esclarecida recentemente, com a edição da
Emenda Constitucional n. 106, de 7.5.2020, cujo art. 5o remete ao
ofício concebido no art. 165, §3o da Const. Federal e, por tabela, à
comunicação feita pelo Governador na direção da Assembleia
Legislativa, sobre os impedimentos técnicos para atendimento das

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emendas parlamentares impositivos.
Veja-se lá.
Em resposta à emergência internacional sanitária, na
esteira de vários diplomas normativos de controle das finanças, a
EC 106/2020, no art. 5o, n. II assim dispõe:
“(...)
Art. 5o As autorizações de despesas relacionadas ao
enfrentamento da calamidade pública nacional de que trata
o art. 1o desta Emenda Constitucional e de seus efeitos
sociais e econômicos deverão:
(...)
II - ser separadamente avaliadas na prestação de contas do
Presidente da República e evidenciadas, até 30 (trinta) dias
após o encerramento de cada bimestre, no relatório a que se
refere o § 3o do art. 165 da Constituição Federal”.
Ou seja, o oficio em comento não foi concebido para
o parlamentar tomar conhecimento do que aconteceu com a sua
emenda, mas para a sociedade saber o que foi feito do dinheiro
público.

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Cabe ao parlamentar, após a remessa da emenda
indicando a disposição de recursos, acompanhar a sua execução e
conferir eventual impugnação, com a secretaria da Casa de Leis,
como no caso do presente entrevero.
-10-
Como visto, a Subprocuradoria Geral de Justiça
reclama declaração incidental de inconstitucionalidade daquele
dispositivo (art. 1o da Lei Complementar n. 1.156/2011), a pretexto
de suposta violação da separação de poderes. Ou, cf. posto a fl. 161,
seria “Inexorável a ocorrência de atentado ao princípio de divisão
funcional do poder (separação de poderes) por extrapolar o sistema de
checks and balances, nos termos dos arts. 5o, 33 e 150 da Constituição
Paulista, e que encontram correspondência nos arts. 2o e 31 da
Constituição Federal”.
Este col. Órgão Especial, quando do julgamento, na
sessão de 15.7.2020, da Direta de Inconstitucionalidade n.
2272417-69.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, voto do e.
Des. EVARISTO DOS SANTOS, teve oportunidade de examinar o
assunto publicidade pela ótica da reserva do Executivo e separação
de poderes.

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Naquela ocasião perfilhei com os vencidos. O e. Des.
JAMES SIANO (voto n. 37.393). Tomou emprestado o parecer do
Doutor WALLACE PAIVA MARTINS JUNIOR, verbis:
“Como já escrevi ('Princípio da publicidade', in Princípios
de Direito Administrativo, São Paulo: Atlas, 2012, pp.
233-258, organização Thiago Marrara), em linha de
princípio,
a
disciplina
legislativa
da
publicidade
administrativa não se revela como matéria que mereça
trato normativo por impulsão exclusiva do Chefe do Poder
Executivo, porque seu objeto se situa na iniciativa
legislativa comum ou concorrente que é a regra, enquanto
é excepcional a atribuição de reserva a certa categoria de
agentes, entidades e órgãos”.
Naquela ocasião, como nesta, reafirmou-se que “a
indisponibilidade do interesse público obriga a transparência na atividade
administrativa, já que interessa a toda à coletividade informações sobre o
controle dos gastos públicos. É modo de concretizar o princípio da
transparência administrativa, revelar na imprensa oficial dados de
interesse geral”, como noutro julgamento assim igualmente predicou
o e. Des. CARLOS BUENO (ADI 2190686-85.2018, j. 13.02.2019).

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A legislação prestigiou o princípio da publicidade na
sua vertente mais específica, a da transparência dos atos do Poder
Público, de modo que se encaixa diretamente no contexto de
aprimoramento
da
necessária transparência das atividades
administrativas,
reafirmando
e
cumprindo
o
princípio
constitucional da publicidade da administração pública (art. 37,
caput, CF/88).
Então,
por
conta
da
coerência,
não
vejo
inconstitucionalidade no diploma nem violação ao preceito de
separação de poderes. Com a ressalva de que os impetrantes, em
verdade, reclamaram contra um suposto desatendimento de norma
que preserva a publicidade, mas a ela deram teleologia diversa
daquela para a qual objetivamente concebida. Não é ferramenta de
auxílio do controle pelo parlamentar, que, convenhamos, dispõe de
pessoal suficiente para acompanhar o tramite legal das emendas.
-11-
Nesses termos, pois: (i) o Governador é parte
legítima para responder à impetração; (ii) cabia aos parlamentares
o acompanhamento da tramitação das emendas ao orçamento; (iii)
as emendas impositivas perdem seu caráter de obrigatoriedade

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diante de impedimento técnico; (iv) impedimentos técnicos foram
denunciados pelo Governador, que oficiou à Assembléia; (v) nos
termos da legislação infra-constitucional, que assim está autorizada
pela Const. do Estado de S. Paulo, cabia à Assembleia Legislativa,
em prazo certo, na medida em que foi oficiada acerca dos
impedimentos
técnicos,
responder
formalmente
com
o
remanejamento dos créditos; (vi) ausente provas de determinação
para remanejamento dos valores, as emendas perderam caráter
obrigatório; (vii) o prazo para impetração do Mandado de
Segurança transcorre da resposta do governo com a notícia dos
impedimentos técnicos; (viii) descabe, na hipótese, a via do
Mandado de Segurança, por conta de que seria preciso avaliar a
fundamentação referente aos impedimentos técnicos levantados
pelo Governador, quando e como assim determinam o art. 28, e
seus §§, todos da LDO de 2019; (ix) o exaurimento da eficácia de
LOA, lei temporária, enseja a extinção do processo de controle
normativo abstrato pela perda superveniente de seu objeto, sendo
que
eventuais
efeitos
residuais
concretos
deveriam
ser
questionados pelas vias ordinárias adequadas; (x) nem se há de
acolher o pedido de declaração incidental de inconstitucionalidade,
apresentado pelo Ministério Público, pedido relativo a uma parte

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do art. 1o da lei complementar 1.156/2011, na medida em que o
texto se encaixa diretamente no proscênio de aprimoramento da
necessária transparência das atividades administrativas, em
consonância com os preceitos basilares do art. 37 da Const. Federal.
Resumindo, pois, respeitosamente, meu voto propõe
a DENEGAÇÃO da ordem por conta da decadência, da ausência
de direito líquido e certo, bem como para ver prevalecer o princípio
da anuidade, reportando-se aos itens acima, de números ii, iii, iv, v,
vi, vii, viii e ix.
COSTABILE E SOLIMENE, relator