Tribunal: TJSP
Processo: 1005708-98.2020.8.26.0297
Classe: Remessa Necessária Cível / Ordem Urbanística
Órgão julgador: Luciana Bresciani
Órgão colegiado: 2a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-12-17
Data de publicação: 2020-12-17

Ementa:
Ação Popular – Município de Jales – Autor popular que postula a procedência dos pedidos para que seja determinada a instituição da coleta seletiva do lixo e de comissão para transição democrática da gestão municipal – Petição inicial indeferida pelo reconhecimento da inadequação da via eleita – Decisão escorreita – Autor que não aponta qualquer ato lesivo ao patrimônio público a ser anulado

Ementa:
Ação Popular – Município de Jales – Autor popular que postula a procedência dos pedidos para que seja determinada a instituição da coleta seletiva do lixo e de comissão para transição democrática da gestão municipal – Petição inicial indeferida pelo reconhecimento da inadequação da via eleita – Decisão escorreita – Autor que não aponta qualquer ato lesivo ao patrimônio público a ser anulado – Ação popular que não se destina à imposição de políticas públicas – Lei n.o 10.609/2002, que dispõe sobre a instituição de equipe de transição pelo candidato eleito para o cargo de Presidente da República, cria cargos em comissão, e dá outras providências, de aplicação restrita ao Executivo Federal – Precedentes – Remessa necessária desprovida.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0001033974
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Remessa Necessária Cível no
1005708-98.2020.8.26.0297, da Comarca de Jales, em que é recorrente JUÍZO EX
OFFICIO, é recorrido DANIEL DE FREITAS CASTILHO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 2a Câmara de Direito
Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram
provimento ao recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra
este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores VERA
ANGRISANI (Presidente sem voto), CLAUDIO AUGUSTO PEDRASSI E
CARLOS VON ADAMEK.
São Paulo, 17 de dezembro de 2020.
LUCIANA BRESCIANI
Relator
Assinatura Eletrônica

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2.a Câmara Seção de Direito Público
Remessa necessária n.o 1005708-98.2020.8.26.0297
Recorrente:
JUÍZO EX OFFICIO
Recorrido:
MUNICÍPIO DE JALES
Interessado:
DANIEL DE FREITAS CASTILHO
Comarca/Vara: JALES / 1.a VARA CÍVEL
Juiz prolator:
JOSÉ PEDRO GERALDO SOBREGA CURITIBA
VOTO N.o 27.594
Ação Popular Município de Jales Autor popular que
postula a procedência dos pedidos para que seja
determinada a instituição da coleta seletiva do lixo e de
comissão para transição democrática da gestão municipal
Petição
inicial
indeferida
pelo
reconhecimento
da
inadequação da via eleita Decisão escorreita Autor que
não aponta qualquer ato lesivo ao patrimônio público a ser
anulado Ação popular que não se destina à imposição de
políticas públicas Lei n.o 10.609/2002, que dispõe sobre a
instituição de equipe de transição pelo candidato eleito para
o cargo de Presidente da República, cria cargos em
comissão, e dá outras providências, de aplicação restrita ao
Executivo Federal
Precedentes
Remessa necessária
desprovida.
Trata-se de ação popular proposta por DANIEL
DE FREITAS CASTILHO em face do MUNICÍPIO DE JALES
alegando, em síntese, que a Lei n.o 10.609/2002 estabelece um rito para
a transição de gestão do Executivo, cabendo à Municipalidade “executar
o mesmo princípio dessa lei que é trazer eficiência as medidas adotadas
em cada gestão”, sem que ocorra descontinuidade dos serviços públicos,
aduzindo que não há plano de transição no Município. Argumenta ainda
que a coleta de lixo no Município é realizada sem seleção dos materiais,
dificultando a separação para reciclagem, trazendo enormes prejuízos ao

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meio ambiente e desperdiçando a possibilidade de renda para as
cooperativas e empresas privadas de reciclagem. Pediu a procedência
dos “... pedidos do suplicante para determinar a instituição da coleta
seletiva do lixo e da comissão para transição democrática”.
O d. Juízo indeferiu a petição inicial pelo
fundamento da inadequação da via eleita (fls. 28/32).
Subiram os autos por força da remessa
necessária (fls. 37).
A d. Procuradoria Geral de Justiça opinou pelo
desprovimento do recurso, sugerindo a aplicação da penalidade prevista
no artigo 13 da Lei n.o 4.717/1965 (fls. 43/47).
Não houve oposição ao julgamento virtual no
prazo estabelecido pela Resolução no 772/2017 do Órgão Especial.
É o relatório.
O recurso oficial não merece provimento.
Na lição do saudoso Hely Lopes Meirelles (in
Mandado de Segurança, Ed. Malheiros, 2007, p. 123/124):
Ação popular é o meio constitucional posto à
disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou
contratos administrativos ou a estes equiparados ilegais e lesivos do

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patrimônio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias,
entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com
dinheiros públicos.
Ademais, é requisito da ação popular a
lesividade do ato ao patrimônio público. Mais uma vez colacionando
lição de Hely Lopes Meirelles: Sem estes três requisitos condição de
eleitor, ilegalidade e lesividade -, que constituem os pressupostos da
demanda, não se viabiliza a ação popular.
Neste sentido:
Direito Constitucional e Processual Civil. Ação
popular. Condições da ação. Ajuizamento para combater ato lesivo à
moralidade administrativa. Possibilidade. Acórdão que manteve
sentença que julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, por
entender que é condição da ação popular a demonstração de
concomitante lesão ao patrimônio público material. Desnecessidade.
Conteúdo do art. 5o, inciso LXXIII, da Constituição Federal.
Reafirmação de jurisprudência. Repercussão geral reconhecida. 1. O
entendimento sufragado no acórdão recorrido de que, para o cabimento
de ação popular, é exigível a menção na exordial e a prova de prejuízo
material aos cofres públicos, diverge do entendimento sufragado pelo
Supremo Tribunal Federal. 2. A decisão objurgada ofende o art. 5o,
inciso LXXIII, da Constituição Federal, que tem como objetos a serem
defendidos pelo cidadão, separadamente, qualquer ato lesivo ao
patrimônio material público ou de entidade de que o Estado participe,

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ao patrimônio moral, ao cultural e ao histórico. 3. Agravo e recurso
extraordinário providos. 4. Repercussão geral reconhecida com
reafirmação da jurisprudência (ARE 824781 RG, Relator(a): DIAS
TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 27/08/2015, ACÓRDÃO
ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-203
DIVULG 08-10-2015 PUBLIC 09-10-2015).
AÇÃO
POPULAR.
CONTRATO
ADMINISTRATIVO EMERGENCIAL. DISPENSA DE LICITAÇÃO.
NULIDADE.
PRESTAÇÃO
DE
SERVIÇO.
DANO
EFETIVO.
INOCORRÊNCIA. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO.
1. Ação popular proposta em razão da
ocorrência de lesão ao erário público decorrente da contratação de
empresa para a execução de serviço de transporte coletivo urbano de
passageiros, sem observância do procedimento licitatório, circunstância
que atenta contra os princípios da Administração Pública, por não se
tratar de situação subsumível à regra constante do art. 24, IV da Lei
8.666/93, que versa acerca de contrato emergencial.
2. A ilegalidade que conduz à lesividade
presumida admite, quanto a esta, a prova em contrário, reservando-a
ao dispositivo, o condão de inverter o onus probandi.
3. Acórdão recorrido calcado na assertiva de
que, "se a co-ré prestou regularmente o serviço contratado, e isso restou
demonstrado nos autos, não há razão para negar-lhe a contraprestação,
até porque não se aduziu exagero no pagamento, sendo vedado à
Administração locupletar-se indevidamente em detrimento de
terceiros. Ao lado do locupletamento indevido, injusto seria para os co-

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réus
impor-lhes
a
devolução
dos
valores
despendidos
pela
Municipalidade por um serviço efetivamente prestado à população e que
atendeu ao fim colimado."
4. In casu, restou incontroverso nos autos a
ausência de lesividade, posto que os contratados efetivamente prestaram
os serviços "emergenciais", circunstância que impede as sanções
econômicas preconizadas no presente recurso, pena de ensejar
locupletamento ilícito do Município, máxime, por que, não há causa
petendi autônoma visando a afronta à moralidade e seus consectários.
5. É cediço que, em sede de ação popular, a
lesividade legal deve ser acompanhada de um prejuízo em
determinadas situações e, a despeito da irregular contratação de
servidores públicos, houve a prestação dos serviços, motivo pelo qual
não poderia o Poder Público perceber de volta a quantia referente aos
vencimentos pagos sob pena de locupletamento ilícito. (Resp no
557551/SP - Relatoria originária Ministra Denise Arruda, Rel. para
acórdão Ministro José Delgado, julgado em 06.02.2007, noticiado no
Informativo no 309/STJ)
6. No mesmo sentido já decidiu a Primeira
Seção desta Corte, em aresto assim ementado:
"ADMINISTRATIVO.
AÇÃO
POPULAR.
CABIMENTO.
ILEGALIDADE
DO
ATO
ADMINISTRATIVO.
LESIVIDADE AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. COMPROVAÇÃO DO
PREJUÍZO. NECESSIDADE.
1. O fato de a Constituição Federal de 1988 ter
alargado as hipóteses de cabimento da ação popular não tem o efeito de
eximir o autor de comprovar a lesividade do ato, mesmo em se tratando

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de lesão à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao
patrimônio histórico e cultural.
2. Não há por que cogitar de dano à
moralidade
administrativa
que
justifique
a
condenação
do
administrador público a restituir os recursos auferidos por meio de
crédito aberto irregularmente de forma extraordinária, quando
incontroverso nos autos que os valores em questão foram utilizados em
benefício da comunidade.
3. Embargos de divergência providos." (EREsp
260.821/SP Relator p/ Acórdão Ministro João Otávio de Noronha,
Primeira Seção, DJ 13.02.2006)
7. Ademais, a doutrina mais abalizado sobre o
tema aponta, verbis:
"O primeiro requisito para o ajuizamento da
ação popular é o de que o autor seja cidadão brasileiro, isto é, pessoa
humana, no gozo de seus direitos cívicos e políticos, requisito, esse, que
se traduz na sua qualidade de eleitor. Somente o indivíduo (pessoa
física) munido de seu título eleitoral poderá propor ação popular, sem o
quê será carecedor dela. Os inalistáveis ou inalistados, bem como os
partidos políticos, entidades de classe ou qualquer outra pessoa jurídica,
não têm qualidade para propor ação popular (STF, Súmula 365). Isso
porque tal ação se funda essencialmente no direito político do cidadão,
que, tendo o poder de escolher os governantes, deve ter, também, a
faculdade de lhes fiscalizar os atos de administração.
O segundo requisito da ação popular é a
ilegalidade ou ilegitimidade do ato a invalidar, isto é, que o ato seja
contrário ao Direito, por infringir as normas específicas que regem sua

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prática ou por se desviar dos princípios gerais que norteiam a
Administração Pública. Não se exige a ilicitude do ato na sua origem,
mas sim a ilegalidade na sua formação ou no seu objeto. Isto não
significa que a Constituição vigente tenha dispensado a ilegitimidade do
ato. Não. O que o constituinte de 1988 deixou claro é que a ação popular
destina-se a invalidar atos praticados com ilegalidade de que resultou
lesão ao patrimônio público. Essa ilegitimidade pode provir de vício
formal ou substancial, inclusive desvio de finalidade, conforme a lei
regulamentar enumera e conceitua em seu próprio texto (art. 2o, "a" a
"e").
O terceiro requisito da ação popular é a
lesividade do ato ao patrimônio público. Na conceituação atual, lesivo é
todo ato ou omissão administrativa que desfalca o erário ou prejudica a
Administração, assim como o que ofende bens ou valores artísticos,
cívicos, culturais, ambientais ou históricos da comunidade. E essa lesão
tanto pode ser efetiva quanto legalmente presumida, visto que a lei
regulamentar estabelece casos de presunção de lesividade (art. 4o), para
os quais basta a prova da prática do ato naquelas circunstâncias para
considerar-se lesivo e nulo de pleno direito. Nos demais casos impõe-se
a dupla demonstração da ilegalidade e da lesão efetiva ao patrimônio
protegível pela ação popular.
Sem estes três requisitos - condição de eleitor,
ilegalidade e lesividade , que constituem os pressupostos da demanda,
não se viabiliza a ação popular." (Hely Lopes Meirelles, in "Mandado de
Segurança", Malheiros, 28a Ed., 2005, págs. 132 e 133)
8. Assentando o aresto recorrido que não
houve dano e que impor o ressarcimento por força de ilegalidade de

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contratação conduziria ao enriquecimento sem causa, tendo em vista
não ter se comprovado que outras empresas do ramo poderiam prestar o
mesmo serviço por preço menor, mormente quando se tem notícia nos
autos de que a tarifa prevista no contrato tido por ilegal é inferior
àquela praticada pela empresa antecessora, o que não foi negado
pelo autor, resta insindicável a este STJ apreciar a alegação do
recorrente no que pertine a boa ou má-fé do contratado (Súmula
07/STJ).
9. Recurso especial do Ministério Público
Estadual não conhecido. (REsp 802.378/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 24/04/2007, DJ 04/06/2007, p. 312)
E, na hipótese em tela, não estão comprovadas
a ilegalidade, tampouco a lesividade ao patrimônio público.
Registro primeiramente que a petição inicial
beira a inépcia, porquanto apresentados argumentos de maneira confusa,
sem encadeamento entre si. No entanto, do que é possível compreender
dos autos, patente a inadequação da via eleita.
No que se refere à pretensão de instituição de
coleta seletiva no Município de Jales, destaca-se que a ação popular se
destina ao controle social do patrimônio público, em sentido lato, não se
prestando para o controle ou imposição de políticas públicas. O autor
sequer indica o ato lesivo que pretende anular.
Nesse sentido:

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REEXAME NECESSÁRIO AÇÃO POPULAR
CONTROLE DE QUALIDADE SOBRE SERVIÇO PÚBLICO

COLETA DE LIXO INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA - Pretensão
inicial do autor popular voltada à condenação do Município de
Pirassununga a promover a adequada e eficiente prestação do serviço
público de coleta de lixo
ação popular
remédio constitucional
voltado à desconstituição de "ato lesivo ao patrimônio público ou de
entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao
meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural" inexistência, na
hipótese, de qualquer ato administrativo, comissivo ou omissivo,
tendente a lesar o interesse público - controle geral e abstrato da
qualidade de políticas públicas que deve ser perquirido pelas vias
processuais adequadas e pelas pessoas legitimadas a tanto

preservação, ademais, do princípio da Separação de Poderes,
insculpido no art. 2o, da CF/88 - autocontenção do Poder Judiciário,
cuja intervenção substitutiva somente se justifica em caso de omissão
ilegal ou inconstitucional dos Poderes originalmente legitimados

sentença terminativa mantida, em reexame necessário (Apelação /
Remessa Necessária n.o 1027018-05.2019.8.26.0554; Relator (a): Paulo
Barcellos Gatti; Órgão Julgador: 4a Câmara de Direito Público; Foro de
Santo André - 2a Vara da Fazenda Pública; Data do Julgamento:
10/11/2020; Data de Registro: 10/11/2020).
Em relação ao pleito de instituição de comissão
para transição democrática da gestão municipal, o fundamento legal
invocado não se aplica. A Lei n.o 10.609/2002, que dispõe sobre a
instituição de equipe de transição pelo candidato eleito para o cargo de
Presidente da República, cria cargos em comissão, e dá outras
providências, obviamente é de aplicação restrita ao Executivo Federal. O
diploma legal se limita a garantir acesso do Presidente eleito e da equipe
de transição às informações necessárias para planejamento da gestão
vindoura, além de criar cargos em comissão para o desempenho do
mister. A aplicação analógica pretendida é totalmente descabida.

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Em ações idênticas, ajuizadas pelo mesmo
autor popular, não foi outro o desfecho:
REEXAME NECESSÁRIO - AÇÃO POPULAR
Autor que visa compelir a administração pública a realizar coleta
seletiva de lixo Alegação de ausência de comissão de transição de
governo municipal Indeferimento da petição inicial ante a ausência de
demonstração de atos concretos lesivos ao patrimônio público ou
particular de que o ente público faça parte Inadequação da via eleita
- R. sentença confirmada. Reexame necessário desprovido (Remessa
Necessária Cível n.o 1002641-32.2020.8.26.0619; Relator: Carlos
Eduardo Pachi; Órgão Julgador: 9a Câmara de Direito Público; Foro de
Taquaritinga - 4a Vara Judicial; Data do Julgamento: 04/12/2020; Data
de Registro: 04/12/2020).
Remessa necessária Ação Popular visando à
condenação do Poder Público réu na obrigação de fazer consistente em
instituir a coleta seletiva do lixo, bem como uma comissão de transição
democrática entre o governo atual e a próxima gestão municipal

Indeferimento da petição inicial (art. 330, III, 485, I, do CPC)

Remessa necessária Desprovimento de rigor. Hipótese dos autos em
que sequer aponta o autor qual ato lesivo objetiva anular

Inadequação da via eleita Carência da ação por falta de interesse
processual
R. sentença mantida
Remessa necessária desprovido
(Remessa Necessária Cível n.o 1005404-17.2020.8.26.0292; Relator:
Sidney Romano dos Reis; Órgão Julgador: 6a Câmara de Direito
Público; Foro de Jacareí - Vara da Fazenda Pública; Data do
Julgamento: 12/11/2020; Data de Registro: 12/11/2020).
Ante o exposto, fica desprovido o recurso
oficial.
Em seu judicioso parecer, a d. Procuradoria
Geral
de
Justiça
destaca
que
“das
três
ementas
acima
colacionadas todas as ações foram ajuizadas pelo mesmo autor
popular (que é advogado) sem atenção à situação peculiar apresentada

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em cada local. Inclusive, foi noticiado o ajuizamento de dezenas de
ações populares por ocasião do parecer da Procuradoria de Justiça
ofertado nos autos no 1001217-46.2020.8.26.0136”, sugerindo seja
aplicada a penalidade prevista no artigo 13 da Lei de Ação Popular, no
sentido de que “A sentença que, apreciando o fundamento de direito do
pedido, julgar a lide manifestamente temerária, condenará o autor ao
pagamento do décuplo das custas”, tenho que não se justifica na
espécie”.
No
caso
dos
autos,
muito
embora
evidenciadamente frágeis os fundamentos da ação ajuizada, reproduzida
em diversos municípios sem qualquer atenção à realidade local, não há
elementos
suficientes
para
o
reconhecimento
de
“interesse
político/partidário no ajuizamento das demandas”, as quais podem ser
fruto de mero voluntarismo do autor. A aplicação da penalidade não se
justifica.
Por estes fundamentos, pelo meu voto, nego
provimento ao recurso oficial.
Para fins de prequestionamento se tem por
inexistente
violação
a
qualquer
dispositivo
constitucional
ou
infraconstitucional invocado e pertinente à matéria em debate.
LUCIANA ALMEIDA PRADO BRESCIANI
Relatora