Tribunal: TJSP
Processo: 1019042-09.2018.8.26.0577
Classe: Apelação / Remessa Necessária / Parcelamento do Solo
Órgão julgador: Rebouças de Carvalho
Órgão colegiado: 9a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-12-04
Data de publicação: 2020-12-04

Ementa:
r Municipal no 428/10), competência legislativa atribuída pela Constituição Federal (art. 30, VIII) – Poder de Polícia da Administração Municipal admitido amplamente, sem identificação de qualquer abuso ou ilegalidade – Exercício regular do Poder de Polícia com o objetivo de preservar a integridade física de seus cidadãos – Precedentes desta C. Câmara e Sodalício – Procedência da ação decretada pelo Colegiado – Honorários recursais ora fixados – Recursos oficial e voluntário providos.
(TJSP; Apelação / Remessa Necessária 1019042-09.2018.8.26.0577; Relator (a): Rebouças de Carvalho; Órgão Julgador: 9a Câmara de Direito Público; Foro de São José dos Campos - 2a Vara da Fazenda Pública; Data do Julgamento: 04/12/2020; Data de Registro: 04/12/2020)

Classe/Assunto:

Apelação / Remessa Necessária / Parcelamento do Solo

Relator(a):

Rebouças de Carvalho

Comarca:

São José dos Campos

Órgão julgador:

9a Câmara de Direito Público

Data do julgamento:

04/12/2020

Data de publicação:

04/12/2020

Ementa:
AÇÃO DEMOLITÓRIA – Edificação construída em loteamento clandestino e em área de risco – Limitação dos pedidos da ação – A questão da regularização fundiária extravasa os limites objetivos da demanda, vulnerando o princípio da congruência (ou da adstrição) entre o pedido e a sentença.
MÉRITO – Pretendida a desocupação e demolição da obra – Admissibilidade – Desrespeito à ordem urbanística

Ementa:
AÇÃO DEMOLITÓRIA – Edificação construída em loteamento clandestino e em área de risco – Limitação dos pedidos da ação – A questão da regularização fundiária extravasa os limites objetivos da demanda, vulnerando o princípio da congruência (ou da adstrição) entre o pedido e a sentença.
MÉRITO – Pretendida a desocupação e demolição da obra – Admissibilidade – Desrespeito à ordem urbanística municipal que possibilita a ordem de demolição, admitida no ordenamento jurídico (Lei Complementar Municipal no 428/10), competência legislativa atribuída pela Constituição Federal (art. 30, VIII) – Poder de Polícia da Administração Municipal admitido amplamente, sem identificação de qualquer abuso ou ilegalidade – Exercício regular do Poder de Polícia com o objetivo de preservar a integridade física de seus cidadãos – Precedentes desta C. Câmara e Sodalício – Procedência da ação decretada pelo Colegiado – Honorários recursais ora fixados – Recursos oficial e voluntário providos.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000998093
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação / Remessa Necessária no
1019042-09.2018.8.26.0577, da Comarca de São José dos Campos, em que é apelante
PREFEITURA MUNICIPAL DE SAO JOSE DOS CAMPOS e Recorrente JUÍZO EX
OFFICIO, é apelado EDSON RODRIGUES MIRANDA.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 9a Câmara de Direito Público
do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Deram provimento aos
recursos oficial e voluntário, nos termos da fundamentação, v. u. , de conformidade
com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores CARLOS EDUARDO
PACHI (Presidente sem voto), DÉCIO NOTARANGELI E MOREIRA DE
CARVALHO.
São Paulo, 4 de dezembro de 2020.
REBOUÇAS DE CARVALHO
Relator
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação / Remessa Necessária no 1019042-09.2018.8.26.0577 -Voto no 30491-JV
2
VOTO No 30.491 - JV
COMARCA: SÃO JOSÉ DOS CAMPOS
APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA N° 1019042-09.2018.8.26.0577
RECORRENTE: JUÍZO “EX OFFICIO”
APELANTE: PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO JOSÉ DOS CAMPOS
APELADO: EDSON RODRIGUES MIRANDA
AÇÃO DEMOLITÓRIA Edificação construída em loteamento
clandestino e em área de risco Limitação dos pedidos da ação
A questão da regularização fundiária extravasa os limites
objetivos da demanda, vulnerando o princípio da congruência (ou
da adstrição) entre o pedido e a sentença.
MÉRITO
Pretendida a desocupação e demolição da obra
Admissibilidade
Desrespeito à ordem urbanística municipal
que possibilita a ordem de demolição, admitida no ordenamento
jurídico (Lei Complementar Municipal no 428/10), competência
legislativa atribuída pela Constituição Federal (art. 30, VIII)
Poder de Polícia da Administração Municipal admitido
amplamente, sem identificação de qualquer abuso ou ilegalidade
Exercício regular do Poder de Polícia com o objetivo de
preservar a integridade física de seus cidadãos
Precedentes
desta C. Câmara e Sodalício Procedência da ação decretada
pelo Colegiado Honorários recursais ora fixados Recursos
oficial e voluntário providos.
Cuida-se de ação demolitória ajuizada pelo Município
de São José dos Campos em face de Edson Rodrigues Miranda,
objetivando a demolição da edificação irregular, que descumpriu todas as
medidas posturais administrativas do Município, promoveu prévia
notificação e lavrou Auto de Imposição de Multa, a fim de possibilitar a
regularização da área, e a observância da Legislação de Regência (Leis
Complementares Municipais nos (267/03, e 428/10).

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3
A r. sentença de fls. 250/251, cujo relatório adoto,
julgou improcedente a ação, com a condenação do Município autor ao
pagamento das custas processuais e honorários advocatícios arbitrados
em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa. Há reexame necessário.
Inconformado,
apela
o
autor,
a
fls.
271/280,
sustentando a que a r. sentença incorreu em error in procedendo, ante a
não observância dos limites da demanda e decidiu questões não
suscitadas pelas partes, em ofensa ao art. 141, do CPC; além de incorrer
em error in judicando pois a construção é posterior ao TAC ajustado com
o Ministério Público. Postula a reforma da r. sentença para determinar
desocupação e demolição da construção.
Recurso processado e contrariado (fls. 285/290).
É o relatório.
De proemio, quanto a alegação de error in procedendo,
com razão o apelante, isso porque a r. sentença ao considerar a questão
da regularização fundiária extrapolou do pedido inicial, sem observar o
princípio da congruência, a fim de decidir a demanda somente nos limites
do pedido (art. 492, do CPC).
Com efeito, prescreve o artigo 141, do CPC que “o juiz
decidirá o mérito nos limites propostos pelas partes, sendo-lhe vedado
conhecer de questões não suscitadas a cujo respeito a lei exige iniciativa
da parte.”
Referida norma fixa o princípio da congruência ou
correspondência estabelecendo os limites da atividade decisória do juiz no
processo, assim, a sentença somente pode conhecer de questões postas
pelas partes na dedução da pretensão em juízo.

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Superada tal questão, passo ao exame do mérito.
Consta do processado que o requerido adquiriu
mediante contrato particular de compra e venda (fl. 200/202) um terreno
situado na Rua Joaquim de Oliveira Silva, no 2112, sem qualquer projeto
de aprovação ou autorização da municipalidade, especificamente na área
conhecida como “Bairro de Freitas/Morro dos Carrapatos”.
Intimadas as partes a especificarem as provas
pretendidas (fl. 212), o autor, ora apelante, não indicou prova,
considerando ser desnecessário (fl. 214), já o réu postulou pela realização
de prova testemunhal (fl .215).
O apelado é possuidor de terreno no endereço acima
descrito localizado em loteamento clandestino, sendo constatada pela
fiscalização municipal que a obra estava sendo erigida em área de risco (fl.
10), em 10/01/2018, expedida a notificação e lavrado auto de infração e
imposição de multa (fls. 11/12).
O recorrente sustenta que a construção teve início
após o Termo de Ajustamento de Conduta TAC, firmado com o Ministério
Público, em 28/03/2014 (fls. 20/21), sendo obra nova e ilegal, em total
desconformidade com a legislação urbanística e erigida após a ação de
congelamento da área. (fls. 17/19).
De fato, identificada a ocupação pelo réu em área de
risco, conhecida como Bairro dos Freitas, compete à Municipalidade o
amplo exercício de seu poder de polícia, na prática de atos administrativos
autoexecutáveis, inclusive para adequação das edificações e ao
parcelamento do solo, uma vez identificadas as edificações clandestinas,
pode inclusive o ente público expropriar áreas, promover demolição,
reconstrução e incorporações, conforme disposto art. 44, da Lei no

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6.766/791.
Deve-se atentar que o poder de polícia que a
Administração Municipal dispõe está revestido de atributos, quais sejam,
auto executoriedade, discricionariedade e coercibilidade, municiando o
Poder Público de instrumentos eficazes para implementação de políticas
públicas para ocupação regular do solo urbano.
A competência material do ente municipal é definida
na Carta Constitucional no sentido de promover o “ordenamento territorial,
mediante o planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano” (art. 30, VIII, CF), o que legitima inclusive o
Município a realizar a respectiva “demolição de obra ou construção que
contrarie os preceitos desta Lei Complementar” (art. 121, da Lei
Complementar Municipal no 428/10).
Assevera HELY LOPES MEIRELLES:
Assim, enquanto os poderes políticos identificam-se com
os Poderes de Estado e só são exercidos pelos
respectivos órgãos constitucionais do Governo, os
poderes
administrativos
difundem-se
por
toda
a
Administração e se apresentam como meios de sua
atuação. Aqueles são poderes imanentes e estruturais
do Estado; estes são contingentes e instrumentais da
Administração.
Dentre os poderes administrativos figura, com especial
destaque, o poder de polícia administrativa, que a
1 Art. 44 - O Município, o Distrito Federal e o Estado poderão expropriar áreas urbanas ou de expansão urbana para
reloteamento, demolição, reconstrução e incorporação, ressalvada a preferência dos expropriados para a aquisição de
novas unidades.

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Administração Pública exerce sobre todas as atividades
e bens que afetam ou possam afetar a coletividade.
Para esse policiamento há competências exclusivas e
concorrentes das três esferas estatais, dada a
descentralização político-administrativa decorrente do
nosso sistema constitucional.
(...).
O regime de liberdades públicas em que vivemos
assegura o uso normal dos direitos individuais, mas não
autoriza o abuso, nem permite o exercício anti-social
desses direitos. (“Direito Administrativo Brasileiro”, 37a
edição, 2010, Malheiros, p. 133/134 e 137).
Quanto aos atributos do Poder de Polícia, continua o
saudoso doutrinador a ensinar que:
A discricionariedade, como já vimos, traduz-se na livre
escolha,
pela
Administração,
da
oportunidade
e
conveniência de exercer o poder de policial, bem como
de
aplicar
as
sanções
e
empregar
os
meios
conducentes a tingir o fim colimado, que é a proteção de
algum interesse público.
A auto-executoriedade, ou seja, a faculdade de a
Administração decidir e executar diretamente sua
decisão por seus próprios meios, sem intervenção do
Judiciário, é outro atributo do poder de polícia.
A coercibilidade, isto é, a imposição coativa das
medidas adotadas pela Administração, constitui também
atributo do poder de polícia. Realmente, todo ato de

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polícia é imperativo (obrigatório para seu destinatário),
admitindo até o emprego da força pública para seu
cumprimento, quando resistido pelo administrado. (ob.
cit., p. 140/142)
É também do Prof. Hely Lopes Meirelles a lição acerca
das sanções que podem ser impostas, valendo-se a Administração do seu
amplo exercício do poder de polícia:
"As sanções do poder de polícia, como elemento de
coação e intimidação, principiam, geralmente, com a
multa e se escalonam em penalidades mais graves
como a interdição de atividade, o fechamento de
estabelecimento, a demolição de construção, o
embargo administrativo de obra, a destruição de objetos,
a inutilização de gêneros, a proibição de fabricação ou
comércio de certos produtos, a vedação de localização
de indústrias ou de comércio em determinadas zonas, a
apreensão, em face da situação irregular do bem (TJSP,
RT 741/257), e tudo o mais que houver de ser impedido
em defesa da moral, da saúde e da segurança pública,
desde que estabelecido em lei ou regulamento.(...)As
sanções do poder de polícia são aplicáveis aos atos ou
condutas individuais que, embora não constituam crime,
sejam inconvenientes ou nocivos à coletividade, como
previstas na norma legal. E o mesmo fato pode gerar,
juridicamente, pluralidade de ilícitos e de sanções
administrativas." (Direito Municipal Brasileiro, 16a ed.,
2008, Editora Malheiros, p. 486/491)

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Enfim, as áreas urbanas e, igualmente, as rurais,
possuem regulamentação legal de ocupação do solo, quer as propriedades
privadas, quer as públicas, em que o seu uso e ocupação estão vinculados
às disposições legais específicas.
Outrossim, o direito à moradia não é absoluto, posto
que deve conviver com todos os demais direitos e garantias a direitos
fundamentais constitucionais, primordialmente os direitos que envolvem
uma coletividade, resultando daí a imprescindível observância da posturas
urbanísticas, cujo desenvolvimento urbano há de seguir diretrizes gerais
previamente estabelecidas pelo ente público, conforme expresso no artigo
182, da Constituição Federal.
Nesse passo, a ausência de licença para construir gera
dano à Administração e à coletividade, pois acarreta insegurança quanto a
inobservância das necessárias exigências técnicas e urbanísticas.
O panorama ora explicitado dá conta de que a
edificação do réu foi construída em área denominada Bairro dos Freitas,
sem que apresentasse aos autos provas mínimas de que edificava no
loteamento irregular com as devidas licenças e autorizações da
Municipalidade, ao contrário, tudo restou conclusivo que se encontrava em
situação de risco e de forma irregular.
A legislação municipal no artigo 121, inciso IV, da Lei
Complementar no 428/2010, dispõe sobre o parcelamento, uso e ocupação
do solo no Município de São José dos Campos, assim estabelece:
Art. 121. Os infratores das disposições desta Lei
Complementar
ficam
sujeitos
às
seguintes
penalidades, sem prejuízo de outras eventualmente

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cabíveis:
I - notificação, determinando a regularização da
situação
em
prazo
fixado
pela
autoridade
competente;
II - interdição imediata;
III - embargo sumário do parcelamento, obra ou
edificação iniciada sem aprovação prévia da
autoridade competente ou em desacordo com os
termos do projeto aprovado ou com as disposições
desta Lei Complementar;
IV - demolição de obra ou construção que contrarie
os preceitos desta Lei Complementar.”
Portanto, não há dúvidas quanto à possibilidade e
legitimidade do Município em promover a presente ação demolitória,
obtendo êxito em seu pleito de ordenamento adequada do solo urbano.
Cumpre anotar a existência de precedentes desta C.
Câmara e Sodalício:
AÇÃO DEMOLITÓRIA
Edificação construída em
loteamento clandestino em área de risco (Bairro dos
Freitas, São José dos Campos) Desrespeito à ordem
Urbanística do Município que possibilita a ordem de
demolição, admitida no ordenamento jurídico (Lei
Complementar Municipal no 428/10), competência
legislativa atribuida pela Constituição Federal (art. 30,
VIII)
Poder de Polícia da Administração Municipal
admitido amplamente, sem identificação de algum

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abuso ou ilegalidade - Precedentes do E. Tribunal de
Justiça e desta C. 9a Câmara de Direito Público -
Ordem de realocação do núcleo urbano, com medidas
sociais ao desocupados do imóvel clandestino que é
prevista pelo art. 39, par. 2o, da Lei no 13.465/17, não
havendo como reconhecer a ocorrência de decisão
como 'ultra petita'
Cerceamento de defesa não
constatado - Procedência da ação mantida Recursos
não
providos. (Apelação
Cível
no
1011858-02.2018.8.26.0577; desta Relatoria; Data do
Julgamento: 24/04/2019).
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO
AÇÃO
CIVIL PÚBLICA
URBANISMO
DEMOLITÓRIA -
DIREITO DE CONSTRUIR
PODER DE POLÍCIA
ADMINISTRATIVA
CONSTRUÇÃO CLANDESTINA
DESOCUPAÇÃO E DEMOLIÇÃO
LIMITES
OBJETIVOS DA AÇÃO PRINCÍPIO DA ADSTRIÇÃO
- JULGAMENTO EXTRA PETITA. 1. O direito de
construir não é absoluto condicionando-se ao respeito
do direito dos vizinhos e à observância dos
regulamentos administrativos (art. 1.299 CC). 2. A
construção
clandestina
pode
ser
embargada
e
demolida porque em tal caso o particular está incidindo
em ilícito administrativo decorrente da falta de
licenciamento do projeto. Pedido procedente. 3.
Atribuição ao autor de obrigação de fazer consistente
na remoção dos moradores para outro local e garantia
de locomoção para fins profissional e escolar.

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Inadmissibilidade. Poder geral de cautela que não
prescinde da observância dos limites objetivos da lide.
Julgamento extra petita. Afastamento da obrigação
com a redução da sentença ao pedido inicial. Reexame
necessário, considerado interposto, acolhido. Recurso
desprovido. (Apelação
Cível
no
1019321-
92.2018.8.26.0577; Relator Décio Notarangeli; Data do
Julgamento: 25/08/2020).
APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Município de São
José dos Campos. Construção iniciada em loteamento
clandestino e sem autorização da Prefeitura Municipal.
Obrigação do município de garantir a segura ocupação
e uso do solo dentro das determinações legais.
Notificação
preliminar
e
autuação
lavrada
em
conformidade com os arts. 197, 198, 201 e 203 da LM
no 267/03 (Código de Edificações do Município de São
José dos Campos). Desocupação e demolição cabível.
Mantida a atribuição imposta ao ente Municipal para
que providencie a remoção dos moradores do imóvel,
ainda que provisório, preservando a unidade do núcleo
familiar constituído. Direito social à moradia e ao pleno
desenvolvimento das funções sociais da propriedade.
Recurso
não
provido. (Apelação
Cível
no
1020600-79.2019.8.26.0577; Relator Marcelo Semer;
Data do Julgamento: 03/11/2020).
APELAÇÃO. AÇÃO DEMOLITÓRIA. DIREITO DE

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12
CONSTRUIR

PODER
DE
POLÍCIA
ADMINISTRATIVA
CONSTRUÇÃO CLANDESTINA
DESOCUPAÇÃO E DEMOLIÇÃO
LIMITES
OBJETIVOS
DA
AÇÃO

PRINCÍPIO
DA
ADSTRIÇÃO.
Insurgência
do
Município
autor,
pleiteando a reforma da r. sentença de procedência da
ação tão somente para suprimir da parte dispositiva a
imposição de obrigações que extrapolam os limites da
demanda. Alegação de que a r. sentença é extra petita,
pois atribuiu ao Município "o ônus de providenciar a
remoção de eventuais moradores para local, ainda que
provisório, em que seja preservada a unidade do
núcleo familiar constituído, e assegurados os meios de
locomoção dos referidos cidadãos a seus trabalhos e
escolas, se distante o local do alojamento daquele em
que exercem suas ocupações habituais". ALEGAÇÃO
DE JULGAMENTO 'EXTRA PETITA'. ACOLHIMENTO
DA INSURGÊNCIA. Poder geral de cautela que só
pode ser realizado com observância dos limites da lide.
Julgamento 'extra petita' caracterizado no caso
concreto. Conquanto seja razoável a obrigação
imposta pelo Juízo "a quo" à Municipalidade, não
houve observância ao princípio da inércia da jurisdição
e
extrapola
os
limites
objetivos
da
demanda.
Precedentes desta E. Corte em casos idênticos. R.
sentença de procedência parcialmente reformada,
apenas para suprimir da parte dispositiva o ônus
atribuído ao Município. RECURSO DE APELAÇÃO
PROVIDO.
(Apelação
Cível
1008704-39.2019.8.26.0577; Relatora Flora Maria Nesi

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13
Tossi Silva; Data do Julgamento: 27/10/2020).
APELAÇÃO. SÃO JOSÉ DOS CAMPOS. AÇÃO
DEMOLITÓRIA.
CÓDIGO
DE
CONDUTAS
DO
MUNICÍPIO.
LOTEAMENTO
CLANDESTINO.
Regularidade
das
notificações/autuações.
Restou
incontroverso que o réu edificou, por sua conta e risco,
de forma irregular em loteamento clandestino, não
possuindo o competente alvará de construção, não
obstante tenha sido previamente notificado para
paralisar as obras em sua fase inicial. Inércia que se
prolongou ao longo de aproximadamente 04 anos
desde a primeira notificação, não servindo de
argumento as alegações de que as benfeitorias foram
finalizadas e de que existem outros imóveis no local.
Presunção de legalidade e veracidade dos atos
administrativos que restou consolidada nestes autos.
Pedido julgado procedente no 1o grau. Decisão
mantida. Recurso não provido.
(Apelação
Cível
no
1020323-97.2018.8.26.0577;
Relator Souza Nery; Data do Julgamento: 27/03/2020).
De rigor, a reforma da r. sentença para julgar
procedente a ação, condenando o réu ao pagamento das custas e
despesas processuais, bem como os honorários advocatícios arbitrados
em 10% sobre o valor da causa, observando ser ele beneficiário da justiça
gratuita (fl. 208).
Para fins do disposto no art. 85, § 11, do estatuto

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14
processual civil (quantificação dos honorários na fase recursal), deverá ser
acrescido 5% (cinco por cento) à verba de sucumbência fixada, anotando a
benesse concedida ao réu (art. 98, §3o, CPC).
Ante o exposto, dá-se provimento aos recursos oficial e
voluntário, nos termos da fundamentação.
REBOUÇAS DE CARVALHO
Relator