Tribunal: TJSP
Processo: 2104844-06.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Elcio Trujillo
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-05-27
Data de publicação: 2020-05-28

Ementa:
r no âmbito do Estado de São Paulo, fixa o limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões de que trata o artigo 40 da Constituição Federal, autoriza a criação de entidade fechada de previdência complementar, na forma de fundação, e dá outras providências" – Regime jurídico de servidores públicos estaduais - Configurado o vício de iniciativa, que é privativa do Poder Executivo - Artigos 24, parágrafo 2o, '4', 126, parágrafo 15o da Constituição do Estado de São Paulo – Violação à separação de poderes – Imposição de inscrição automática dos servidores ao regime de previdência complementar, contrariando o caráter facultativo previsto no artigo 126, parágrafo 16o da Constituição Bandeirante, que reproduz o artigo 202 da Constituição Federal, que exige a prévia e expressa opção do servidor – Inconstitucionalidade declarada - AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.
(TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2104844-06.2019.8.26.0000; Relator (a): Elcio Trujillo; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 27/05/2020; Data de Registro: 28/05/2020)

Classe/Assunto:

Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos

Relator(a):

Elcio Trujillo

Comarca:

São Paulo

Órgão julgador:

Órgão Especial

Data do julgamento:

27/05/2020

Data de publicação:

28/05/2020

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei no 16.675, de 13 de março de 2018, do Estado de São Paulo, de iniciativa parlamentar, que "altera a Lei no 14.653, de 22 de dezembro de 2011, que institui o regime de previdência complementar no âmbito do Estado de São Paulo, fixa o limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões de que trata o artigo 40 da Constituição Federal, autoriza a

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei no 16.675, de 13 de março de 2018, do Estado de São Paulo, de iniciativa parlamentar, que "altera a Lei no 14.653, de 22 de dezembro de 2011, que institui o regime de previdência complementar no âmbito do Estado de São Paulo, fixa o limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões de que trata o artigo 40 da Constituição Federal, autoriza a criação de entidade fechada de previdência complementar, na forma de fundação, e dá outras providências" – Regime jurídico de servidores públicos estaduais - Configurado o vício de iniciativa, que é privativa do Poder Executivo - Artigos 24, parágrafo 2o, '4', 126, parágrafo 15o da Constituição do Estado de São Paulo – Violação à separação de poderes – Imposição de inscrição automática dos servidores ao regime de previdência complementar, contrariando o caráter facultativo previsto no artigo 126, parágrafo 16o da Constituição Bandeirante, que reproduz o artigo 202 da Constituição Federal, que exige a prévia e expressa opção do servidor – Inconstitucionalidade declarada - AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000376462
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de
Inconstitucionalidade no 2104844-06.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em
que é autor PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO
PAULO, são réus GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO e
PRESIDENTE DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO
PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE. V.U.",
de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE,
JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS,
VICO MAÑAS, ADEMIR BENEDITO, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO
ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS,
FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI,
JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI,
CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, BERETTA DA SILVEIRA,
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ E ALEX ZILENOVSKI.
São Paulo, 27 de maio de 2020.
ELCIO TRUJILLO
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2104844-06.2019.8.26.0000
Comarca:
São Paulo
AUTOR:
Procurador Geral de Justiça do Estado de São Paulo
RÉUS:
Governador do Estado de São Paulo e Presidente da Assembleia
Legislativa do Estado de São Paulo
VOTO No 37527
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei
no 16.675, de 13 de março de 2018, do Estado de São
Paulo, de iniciativa parlamentar, que “altera a Lei no
14.653, de 22 de dezembro de 2011, que institui o regime
de previdência complementar no âmbito do Estado de São
Paulo, fixa o limite máximo para a concessão de
aposentadorias e pensões de que trata o artigo 40 da
Constituição Federal, autoriza a criação de entidade
fechada de previdência complementar, na forma de
fundação, e dá outras providências” Regime jurídico de
servidores públicos estaduais - Configurado o vício de
iniciativa, que é privativa do Poder Executivo - Artigos 24,
parágrafo 2o, '4', 126, parágrafo 15o da Constituição do
Estado de São Paulo Violação à separação de poderes
Imposição de inscrição automática dos servidores ao
regime de previdência complementar, contrariando o
caráter facultativo previsto no artigo 126, parágrafo 16o da
Constituição Bandeirante, que reproduz o artigo 202 da
Constituição Federal, que exige a prévia e expressa opção
do servidor
Inconstitucionalidade declarada - AÇÃO
JULGADA PROCEDENTE.
Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade
ajuizada pelo Sr. Procurador Geral de Justiça do Estado de São Paulo, em que
pretende a declaração de inconstitucionalidade da lei no 16.675, de 13 de março
de 2018, sustentando vício de iniciativa, por invadir área exclusiva do Poder
Executivo, afrontando o princípio da separação de poderes e atentando também
contra os artigos 5o, 24, parágrafo 2o, '4' e 126, parágrafo 15o, todos da

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Constituição Paulista, além do vício material ao impor a inscrição automática do
servidor ao regime, quando a Constituição prevê o caráter facultativo, mediante
prévia e expressa opção do interessado (fls. 1/17, com documentos de fls. 18/91).
O pedido de liminar resultou deferido (fls. 93/95), e
mantido em julgamento de agravo interno interposto pela Assembleia Legislativa
do Estado de São Paulo (fls. 167/173).
A Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo,
por seu Presidente, defendeu a constitucionalidade da norma questionada, por
não versar sobre a estrutura do sistema de previdência, bem como prevê a
possibilidade de desligamento, a qualquer tempo, a pedido do servidor, com direito
à restituição das contribuições, devidamente atualizadas (fls. 116/127).
O Sr. Governador do Estado de São Paulo
defendeu a constitucionalidade da norma e sob o argumento de que a medida
contribui para estimular a adesão dos servidores públicos efetivos a plano de
previdência complementar, sem prejudicar a regra constitucional que lhes garante
o direito de não participarem desse regime (fls. 134/137).
Citada, a Procuradoria Geral do Estado, por seu
representante, reiterou o quanto manifestado pelo Sr. Governador do Estado de
São Paulo (fls. 131/132).
Regularmente
processada
a
presente
ação,
manifestou-se a douta Procuradoria Geral de Justiça, em parecer constante de
fls. 181/185, pela procedência do pedido e consequente declaração de
inconstitucionalidade da lei questionada.
É o relatório.
Essa a legislação questionada (fls. 19/20):
LEI No 16.675, DE 13 DE MARÇO DE 2018.
Altera a Lei no 14.653, de 22 de dezembro de 2011, que 'institui o
regime de previdência complementar no âmbito do Estado de
São
Paulo,
fixa limite máximo para a concessão de
aposentadorias e pensões de que trata o artigo 40 da
Constituição Federal, autoriza a criação de entidade fechada de

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previdência complementar, na forma de fundação, e dá outras
providências', a fim de dar nova redação aos §§ 4o e 5o do artigo
1o e acrescentar os §§ 7o, 8o e 9o ao mesmo dispositivo.
Artigo 1o - Os §§ 4o e 5o do artigo 1o da Lei no 14.653, de 2011,
passam a vigorar com a seguinte redação:
“Artigo 1o - .........................................................................
§ 4o - Os servidores e os membros referidos no artigo 1o, com
remuneração superior ao limite máximo estabelecido para os
benefícios do Regime Geral de Previdência Social, que venham
a ingressar no serviço público a partir do início da vigência do
regime de previdência complementar de que trata esta lei, serão
automaticamente inscritos no respectivo plano de previdência
complementar desde a data de entrada em exercício.
§ 5o - Fica assegurado ao participante o direito de requerer, a
qualquer tempo, o cancelamento de sua inscrição, nos termos do
regulamento do plano de benefícios.” (NR)
Artigo 2o - Acrescentem-se os §§ 7o, 8o e 9o ao artigo 1o da Lei
no 14.653, de 2011, com as seguintes redações:
“Artigo 1o - ..........................................................................
§ 7o - Na hipótese do cancelamento previsto no § 5o ser
requerido no prazo de até 90 (noventa) dias da data da inscrição,
fica assegurado o direito à restituição das contribuições vertidas,
a ser paga em até 60 (sessenta) dias do pedido de
cancelamento, atualizadas pela variação das cotas do plano de
benefícios.
§ 8o - O cancelamento da inscrição previsto no § 7o não
constitui resgate.
§ 9o - As contribuições realizadas pelo patrocinador serão
restituídas à respectiva fonte pagadora no mesmo prazo e
condições previstos no § 7o deste artigo.” (NR)
Artigo 3o - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

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Da análise do texto, tem-se que é caso de ser
acolhida a pretensão, com o reconhecimento da inconstitucionalidade da Lei, por
caracterizado o vício de iniciativa e violação à separação de poderes.
Assim é que a Constituição do Estado, tratando de
iniciativa privativa do Poder Executivo, prevê em seus artigos:
Art. 5o - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos
entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário
Art. 24 A iniciativa das leis complementares e ordinárias
cabe a qualquer membro ou Comissão da Assembleia
Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça,
ao Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e
nos casos previstos nesta Constituição.
(...)
§2o - Compete, exclusivamente, ao Governador do Estado a
iniciativa das leis que disponham sobre:
(...)
4
servidores públicos do Estado, seu regime jurídico,
provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
Art. 126
Aos servidores titulares de cargos efetivos do
Estado, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado
regime de previdência de caráter contributivo e solidário,
mediante contribuição do respectivo ente público, dos
servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados
critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o
disposto neste artigo.

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(...)
§14 - O Estado, desde que institua regime de previdência
complementar para os seus respectivos servidores titulares de
cargo efetivo, poderá fixar, para o valor das aposentadorias e
pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este
artigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do
regime geral de previdência social de que trata o artigo 201 da
Constituição Federal.
§15 - O regime de previdência complementar de que trata o §
14 será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder
Executivo, observado o disposto no artigo 202 e seus
parágrafos, da Constituição Federal, no que couber, por
intermédio
de
entidades
fechadas
de
previdência
complementar, de natureza pública, que oferecerão aos
respectivos participantes planos de benefícios somente na
modalidade de contribuição definida.
§16 - Somente mediante sua prévia e expressa opção, o
disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor que
tiver ingressado no serviço público até a data da publicação do
ato de instituição do correspondente regime de previdência
complementar.
Mais:
Conforme abalizada doutrina sintetizada pelo Prof.
Giovani da Silva Corralo1, também se mantem em reserva ao Chefe do Poder
Executivo, as matérias que envolvam:
a)- servidores públicos;
b)- estrutura administrativa;
c)- leis orçamentárias; geração de despesas;
d)- leis tributárias benéficas.
1 “O Poder Legislativo Municipal; SP: Malheiros, 2008, p. 82/87.

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Conforme se apura, a legislação questionada
interfere na organização da estrutura administrativa da esfera estadual ao impor a
uma determinada categoria de servidores a sua inscrição automática no plano de
previdência complementar desde a sua data de entrada em exercício e,
consequentemente, invadindo a competência que é reservada ao Poder Executivo.
Importante realçar, que a disciplina das atribuições
dos diferentes órgãos da Administração, resulta reservada ao Chefe do Poder
Executivo e no exato limite de seu poder normativo sendo, dessa forma, imune a
interferência do Poder Legislativo conforme disciplina dos artigos 5o, 24o, §2o, '4' e
126, parágrafo 15o da Constituição do Estado de São Paulo.
Além do mais, referida norma afronta o caráter
facultativo de adesão previsto no artigo 126, parágrafo 6o da Constituição
Bandeirante, que reproduz o artigo 40, parágrafo 16o da Constituição Federal, e
que impõem a prévia e expressa opção do servidor ao regime de previdência
complementar, não subsistindo a alegação de que a norma prevê a possibilidade
de cancelamento e respectiva restituição da contribuição, pois cria dificuldades
aos servidores ao impor regras e procedimentos para o ressarcimento.
Em julgado recente por este Egrégio Órgão Especial,
por maioria de votos, em caso similar, a lei 14.653, de 22.12.2011 também foi
impugnada em outros dispositivos, embora pendente de análise no C. Supremo
Tribunal Federal:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR ESTADUAL - LEI
ESTADUAL 14.653 DE 22 DE DEZEMBRO DE 2011
ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE
EXPRESSÕES CONTIDAS NO § 1o DO ART. 1o
('APLICASE
AOS
QUE
INGRESSAREM
NO
SERVIÇO PÚBLICO ESTADUAL A PARTIR DA
PUBLICAÇÃO DESTA LEI') E NO ART. 3o ('DE QUE
TRATA O § 1o DO ART. 1o DESTA LEI')
INSTITUIÇÃO DE LIMITAÇÕES PELO LEGISLADOR
ORDINÁRIO ESTADUAL INCOMPATÍVEIS COM OS
PARÂMETROS FIXADOS PELO ART. 126, §§ 14 A
16, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL RATIFICAÇÃO
DA LIMINAR PARA SUSPENSÃO DA EFICÁCIA
DAS EXPRESSÕES IMPUGNADAS PROCEDÊNCIA
DA AÇÃO, COM RATIFICAÇÃO DA LIMINAR.
RECLAMAÇÕES ATO NORMATIVO EDITADO PELA
SPPREV CONFERIU EFEITO EX NUNC PARA A
LIMINAR EFEITO EX TUNC É DA ESSÊNCIA DA
LIMINAR
DEFERIDA
NO
CASO
EM
TELA
DESNECESSIDADE DE DECLARAÇÃO EXPRESSA

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DA
RETROATIVIDADE
EM
VISTA
DA
ESPECIFICIDADES DA MATÉRIA PROCEDÊNCIA
DAS RECLAMAÇÕES, COM DETERMINAÇÃO.” (ADI
no 2000743-15.2019.8.26.0000, Rel. Des. Salles Rossi, j. 15.05.2019,
m.v.).
Cuidou também o i. Procurador de Justiça em sua
destacada manifestação, de apontar que “a lei estadual vergastada, de iniciativa
parlamentar, não se coaduna com a iniciativa legislativa reservada ao Chefe do
Poder Executivo em matéria de regime jurídico e previdência dos servidores
públicos, pondo-se em situação de incompatibilidade vertical com os arts. 5o, 24,
§ 2o, 4 e 126, §15, da Constituição Estadual, sendo irrelevante tenha havido ou
não sanção do Chefe do Poder Executivo, pois, não se convalida o vício
original As normas da Constituição Federal, alusivas ao processo legislativo
inclusive do regime jurídico de servidores públicos, aposentadoria e seu regime
previdenciário, são de observância, absorção e reprodução obrigatória pelos
Estados, Distrito Federal e Municípios, como decidiu o Supremo Tribunal
Federal (...) A instituição do regime de previdência complementar deve
observância ao disposto no artigo 202 da Constituição Federal, segundo expõe o §
15 do art. 126 da Constituição e, que como explanado acima, é uma técnica de
remissão à norma constitucional central que incorpora suas normas à
Constituição Estadual. O § 15 do art. 126 da Constituição, ao incorporar, por
remissão, o caput do art. 202 da Constituição Federal, fulmina o art. 1o da Lei n.
16.675, de 2018, que torna a inscrição automática no regime de previdência
complementar, ou seja, independente da vontade do servidor público, tanto
que comete a ele o dever de pedido de cancelamento, e, por força da relação
de dependência, o art. 2o dessa lei estadual que regula os efeitos do
cancelamento. Logo, não é válida lei estadual que torna obrigatório o que a
Constituição consignou ser facultativo. O § 15 do art. 126 da Constituição ao
incorporar, por remissão, o caput do art. 202 da Constituição Federal, não fornece
dúvida: o regime de previdência complementar é facultativo; depende da
adesão expressa do servidor público interessado. E além de vulnerar o § 15 do
art. 126 da Constituição Estadual, a lei estadual também viola os limites
constitucionais do poder constituinte decorrente dos Estados-membros,
afrontando o art. 1o da Constituição Estadual na medida em que exerceu
competência normativa que não lhe pertence.” (fls. 183/185) (grifo no original).
Caracterização efetiva, portanto, de vício de iniciativa
conforme vem assentando este E. Órgão Especial:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei
Municipal no 4.143, de 05 de novembro de 2.018, de
iniciativa parlamentar, que autoriza o Poder Executivo
de Mirassol a restituir as quantias depositadas e não
utilizadas no convênio celebrado entre o Município e
o IPESP - Instituto de Previdência do Estado de São
Paulo - Hipótese de invasão da competência privativa

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do Chefe do Poder Executivo Alteração do regime
jurídico dos servidores públicos, bem como das
regras de repartição simples da pensão, matéria
ligada à própria aposentadoria dos servidores -
Configurada violação aos artigos 5o, 24, § 2o, 4, e
144,
todos
da
Constituição
Estadual
Inconstitucionalidade
declarada
-
Ação
julgada
procedente.” (ADI no 2000743-15.2019.8.26.0000, Rel. Des. Salles
Rossi, j. 15.05.2019, v.u.);
“Ação
direta
de
inconstitucionalidade.
Lei
complementar 4.298, de 16 de novembro de 2015, do
Município de Taquaritinga -Dispõe sobre alterações
na Lei Complementar 4.029, de 18 de junho de 2013,
que reestrutura o Regime Próprio de Previdência
Social do Município de Taquaritinga e dá outras
providências-. Inconstitucionalidade, por se imiscuir
em matéria de competência exclusiva do Poder
Executivo. Vício de iniciativa. Desrespeito aos artigos
5o, caput, 24, §2o, 1 e 2, 47, incisos II, XIV e XIX,
alínea 'a', e 144 da Constituição do Estado. Ação
procedente.” (ADI no 2208090-23.2016.8.26.0000, Rel. Des. Borelli
Thomaz, j. 31.05.2017, v.u.);
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Dispositivos da legislação municipal que estendem a
revisão geral anual aos inativos e pensionistas do
Poder Legislativo Municipal Hipótese em que o
regime próprio de previdência social é administrado
por autarquia municipal Invasão das atribuições do
Chefe do Poder Executivo Vício de iniciativa Ofensa
aos artigos 5o, 24, § 2o, 4, e 47, inciso XI, da
Constituição
Estadual
Inconstitucionalidade
configurada
Ação
julgada
procedente,
com
modulação de efeitos.” (ADI no 2083978-79.2016.8.26.0000, Rel.
Des. Moacir Peres, j. 08.03.2017, v.u.);
“Ação
Direta
de
Inconstitucionalidade.
Lei
do
Município de Vista Alegre do Alto que dispõe sobre
atos de administração privativos do Chefe do Poder
Executivo Municipal. Lei no 1.853, de 28 de dezembro
de 2012, que dispõe sobre o destino dos recursos
repassados pelo IPMVAA Instituto da Previdência
Municipal de Vista Alegre do Alto aos cofres públicos,
além de outras providências. Ofensa ao princípio da
separação dos poderes. Vício de iniciativa. Iniciativa
privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal.

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Direta de Inconstitucionalidade no 2104844-06.2019.8.26.0000 -Voto no 37527
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Procedência.” (ADI no o 2049598-98.2014.8.26.0000, Rel. Des. José
Damião Pinheiro Machado Cogan, j. 20.08.2014, v.u.);
“Ação
direta
de
inconstitucionalidade.
Lei
Complementar no 1.628, de 12 de março de 2014, do
Município de Serrana, de iniciativa parlamentar, que
proíbe
'a
acumulação
de
remuneração
aos
funcionários públicos em cargo em comissão que
sejam aposentados junto ao Instituto de Previdência
IPREMUS'. Vício de iniciativa caracterizado, dada a
ofensa à cláusula de reserva atinente a projeto que
disponha
sobre
regime
jurídico
de
servidores
públicos. Vedação ao cúmulo naqueles casos que,
ademais, contraria o artigo 115 § 6o da Constituição
estadual. Inconstitucionalidade reconhecida. Ação
procedente.” (ADI no 2063621-49.2014.8.26.0000, Rel. Des. Arantes
Theodoro, j. 30.07.2014, v.u.).
Considerando tudo o que foi apresentado, evidente a
inconstitucionalidade da Lei no 16.675, de 13 de março de 2018, do Estado de São
Paulo, que altera a Lei no 14.653, de 22 de dezembro de 2011, e que institui
regime de previdência complementar no âmbito do Estado de São Paulo, e que
autoriza a criação de entidade fechada de previdência complementar, na forma de
fundação, por invadir a competência reservada ao Chefe do Executivo Estadual, e
por afrontar o caráter facultativo de adesão prévia e expressa do servidor previsto
na Constituição, confirmada a liminar antes deferida.
Pelo exposto, JULGO PROCEDENTE a presente
ação direta de inconstitucionalidade.
ELCIO TRUJILLO
Relator