Tribunal: TJSP
Processo: 2030765-22.2020.8.26.0000
Classe: Agravo de Instrumento / Violação aos Princípios Administrativos
Órgão julgador: Paulo Galizia
Órgão colegiado: 10a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-03-16
Data de publicação: 2020-03-18

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR. Prefeitura Municipal de São Simão. Agentes políticos. Lei Municipal que autorizou a revisão anual dos subsídios dos vereadores e do Presidente da Câmara Municipal. Preliminar de Inadequação da via eleita rejeitada pelo juízo agravado. Possibilidade do manejo da ação popular para questionamento da legalidade de ato normativo calcado em lei municipal

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR. Prefeitura Municipal de São Simão. Agentes políticos. Lei Municipal que autorizou a revisão anual dos subsídios dos vereadores e do Presidente da Câmara Municipal. Preliminar de Inadequação da via eleita rejeitada pelo juízo agravado. Possibilidade do manejo da ação popular para questionamento da legalidade de ato normativo calcado em lei municipal possivelmente inconstitucional. Inconstitucionalidade que constitui mera causa de pedir e não o pedido principal. Precedentes da Corte. Decisão mantida. Agravo não provido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000197549
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Agravo de Instrumento no
2030765-22.2020.8.26.0000, da Comarca de São Simão, em que é agravante
MUNICÍPIO DE SÃO SIMÃO, são agravados THAIS PEREIRA POLO e
BRUNO CESAR CASTRO CUNHA.
ACORDAM, em 10a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça
de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao recurso. V.
U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PAULO
GALIZIA (Presidente), ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ E TORRES DE
CARVALHO.
São Paulo, 16 de março de 2020.
PAULO GALIZIA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Agravo de Instrumento no 2030765-22.2020.8.26.0000-São Simão - Voto no 19208
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VOTO No 19208
10a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO
AGRAVO DE INSTRUMENTO No 2030765-22.20208.26.0000
COMARCA: SÃO SIMÃO
AGRAVANTE: CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO SIMÃO
AGRAVADOS: THAIS PEREIRA POLO E BRUNO CESAR CASTRO CUNHA
JUIZ: ANTONIO JOSE PAPA JUNIOR
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR.
Prefeitura Municipal de São Simão. Agentes políticos.
Lei Municipal que autorizou a revisão anual dos
subsídios dos vereadores e do Presidente da Câmara
Municipal. Preliminar de Inadequação da via eleita
rejeitada pelo juízo agravado. Possibilidade do manejo
da ação popular para questionamento da legalidade de
ato normativo calcado em lei municipal possivelmente
inconstitucional. Inconstitucionalidade que constitui
mera causa de pedir e não o pedido principal.
Precedentes da Corte. Decisão mantida. Agravo não
provido.
Trata-se de agravo de instrumento contra a r. decisão
reproduzida às fls. 808/810 do agravo que afastou a preliminar de inadequação da via
eleita, no caso, da ação popular manejada com o fim de impedir o reajuste irregular dos
subsídios pagos ao vereadores e ao Presidente da Câmara Municipal de São Simão, com
base na Lei Municipal 2.570/2019,que alterou a Lei Municipal no. 2.534/2018, instituidora
da revisão geral anual de vencimentos dos subsídios dos vereadores e do Presidente da
mencionada Câmara Municipal.
Inconformada, a Câmara Municipal de São Simão agrava
alegando, em síntese, que os agravados pleiteiam a declaração de nulidade das leis
municipais que instituíram a revisão geral anual da remuneração dos membros do Poder
Legislativo, em razão de suposto prejuízo ao patrimônio público municipal. Aduz que os
recorridos pretendem debater lei em tese e não um ato ou contrato administrativo, por
meio da ação popular, o que não se poderia admitir, pois não demonstraram a lesão ao
erário advinda da revisão dos subsídios dos agentes públicos em questão. Ressalta que
a Lei no. 4.717/85 prevê que a ação popular seja utilizada com o fim de anular atos

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administrativos concretos que resultem em lesão ao patrimônio dos órgãos da
administração direta ou indireta por vício de competência, forma ilegalidade do objeto,
inexistência de motivo e desvio de finalidade, não abrangendo leis gerais e abstratas que,
por sua vez, se submetem ao controle concentrado de constitucionalidade. Assevera que,
em
verdade,
os
agravados
pretendem
o
reconhecimento
genérico
da
inconstitucionalidade das leis municipais impugnadas, utilizando-se da ação popular
como sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. Assim, no seu entender, se
mostra evidente inadequação da via eleita. Requer o provimento do agravo de
instrumento para o fim de reformar a decisão agravada, para que seja acolhida a
preliminar aduzida, reconhecendo a inadequação da via eleita para extinguir o processo,
sem julgamento do mérito, por ausência de interesse processual, nos termos do artigo
487, inciso Vi, do CPC. (fls. 01/16 do agravo)
Recurso tempestivo.
Desnecessária
a intimação da parte contrária dada a
possibilidade imediata de julgamento.
É O RELATÓRIO.
O presente recurso não comporta provimento.
Trata-se de Agravo de Instrumento tirado da ação popular,
ajuizada por Thaís Pereira Polo e Bruno Cezar Castro Cunha em face da Prefeitura
Municipal e da Câmara Municipal do Município de São Simão-SP na qual pleiteiam o
reconhecimento da ilegalidade da revisão geral anual dos subsídios dos vereadores e do
Presidente da Câmara Municipal de São Simão concedida por meio da Lei Municipal no.
2.534/2018 pela Lei Municipal no. 2.570/2019, uma vez que as despesas geradas pelas
respectivas leis teria desfalcado indevidamente o erário acarretando em prejuízo aos
cofres municipais. Requereram a condenação dos réus ao ressarcimento da verba
angariada ilicitamente, bem como a concessão de tutela de urgência a fim de: a)
suspender o pagamento dos valores acrescidos ao subsídios dos agentes políticos a
partir dos atos normativos mencionados; b) penhora de até 30% do salário recebido
mensalmente pelos agentes políticos beneficiados com a revisão indevida, até a integral
recomposição do prejuízo causado aos cofres públicos desde a entrada em vigor das leis
em comento.

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A tutela de urgência foi parcialmente deferida para determinar
aos requeridos que procedam ao pagamento da remuneração dos Vereadores e do
Presidente da Câmara Municipal de São Simão conforme os ditames da antiga Lei
Municipal no. 2.488/2016 e não conforme os valores reajustados pelas Leis Municipais no.
2.534/2018 e 2.570/2019 (fls.371/376 dos autos originários).
Os réus não interpuseram qualquer recurso contra a decisão que
deferiu em parte a liminar.
A Câmara Municipal de São Simão (fls.391/415 dos autos
originários) e a Municipalidade de São Simão (fls.746/750 dos autos originários)
apresentaram contestação, arguindo, preliminarmente, a inadequação da via eleita.
Sobreveio a decisão agravada afastando a preliminar aduzida
pelos requeridos (fls.808/810 do agravo).
A respeito da preliminar de inadequação da via eleita bem
argumentou o magistrado de primeiro grau que a presente ação popular não visa
propriamente a declaração da inconstitucionalidade das Leis Municipais no. 2.534/2018 e
no. 2.570/2019, mas tão somente o ressarcimentos ao cofres municipais das verbas
salariais angariadas irregularmente pelos agentes políticos beneficiários, de modo que a
inconstitucionalidade das leis em comento constitui apenas causa pedir do ressarcimento
ao erário e não o pedido principal.
É induvidoso que a ação popular pode ter por objeto a anulação
de ato normativo que, por sue turno, pode ter por causa de pedir a inconstitucionalidade
de lei, ao passo que o pedido na Ação Direta de Inconstitucionalidade será a própria
declaração de inconstitucionalidade da lei.

Portanto, não há que se falar no manejo irregular objeto da Ação
Popular com o intuito de obter o resultado típico da Ação Direta de Inconstitucionalidade.
Tal entendimento foi consagrado pelo C. Superior Tribunal de
Justiça, de modo que se mostra possível a declaração incidental de inconstitucionalidade
no âmbito da ação popular desde que este não seja o pedido principal:
“PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. VIOLAÇÃO DO ART. 535, II, DO CPC.
INOCORRÊNCIA. AÇÃO POPULAR. TAXA DE ILUMINAÇÃO. DECRETO.
ILEGALIDADE. 1. A Ação popular objetivando a suspensão da eficácia do

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Decreto Municipal no 62/2003, a fim de excluir-se das faturas de consumo de
energia elétrica dos contribuintes do Município de Resende/RJ o valor
relativo à Taxa de Iluminação Pública, à falta de previsão legal tem cunho
declaratório, máxime quando assentada em ato administrativo concreto. 2. A
análise incidenter tantum e de forma difusa pelo juízo a quo da
inconstitucionalidade do Decreto é passível de ser confirmada em agravo
interno, máxime quando o thema iudicandum restou exaustivamente
analisado pelas instâncias superiores. 3. O artigo 481, parágrafo único, do
CPC dispõe que "os órgãos fracionários dos tribunais não submeterão ao
plenário, ou ao órgão especial, a argüição de inconstitucionalidade, quando
já houver pronunciamento destes ou do plenário do Supremo Tribunal
Federal sobre a questão". 4. In casu, o Tribunal assentou que "o Supremo
Tribunal Federal tem posicionamento tranqüilo a respeito do tema, podendo
ser citado o seguinte julgado: RE 233332/RJ, Min. ILMAR GALVÃO, Tribunal
Pleno (unânime), julgamento em 10.03.1999, DJ 15.05.99(...)" e a Súmula
670/STF, in litteris: "O serviço de iluminação pública não pode ser
remunerado mediante taxa". 5. A aferição da lesão ao patrimônio público na
sua extensão, objeto principal do pedido, reclama apreciação do contexto
fático-probatório dos autos (Súmula 07/STJ). 6. Inexiste ofensa ao art. 535
do CPC, quando o tribunal de origem pronuncia-se de forma clara e
suficiente sobre a questão posta nos autos. Ademais, o magistrado não está
obrigado a rebater, um a um, os argumentos trazidos pela parte, desde que
os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão.
7. Neste sentido, é a lição do Professor Hely Lopes Meirelles, litteris:"O
objeto da ação popular é o ato ilegal e lesivo ao patrimônio público. (...)
Dentre os atos ilegais e lesivos ao patrimônio público pode estar até mesmo
a lei de efeitos concretos, isto é, aquela que já traz em si as consequências
imediatas de sua atuação, como a que desapropria bens, a que concede
isenções, a que desmembra ou cria municípios, a que fixa limites territoriais
e outras dessa espécie. Tais leis só o são em sentido formal, visto que
materialmente se equiparam aos atos administrativos e, por isso mesmo, são
atacáveis por ação popular ou por mandado de segurança, conforme o
direito ou o interesse por elas lesado, mas é incabível a ação popular contra
'a lei em tese'. (...) Considerando que a sentença de procedência da ação
tem efeitos erga omnes, entendemos que não cabe a declaração de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo em sede de ação popular. O
controle de constitucionalidade é da competência exclusiva do Supremo
Tribunal Federal, na forma do art. 102, I, "a", da Constituição Federal. (...) O
Supremo Tribunal Federal já julgou que é de sua competência exclusiva o
julgamento da validade de lei em tese, e que o julgamento deste tema por
juiz de primeiro grau implica em 'usurpação da competência do Supremo
para o controle concentrado', acarretando a nulidade do respectivo processo
(Rcl no 434-1, Rel. Min. Francisco Rezek, RF 336/231). (...) Nada disso
significa, porém, que um ato que viole a Constituição não possa ser
objeto de ataque em ação popular. A restrição diz respeito a ato
normativo, cuja declaração de inconstitucionalidade é especificamente
regulada na Carta Política. Nada obsta a que o ato puramente
administrativo,
quando
contrário
à
Constituição
Federal,
seja
impugnado através de ação popular."( in "Mandado de Segurança, Ação
Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção e 'Habeas Data', 19a
Edição, publicada pela Editora Malheiros, páginas 118/135) 8. Deveras, é
assente no Eg. STJ e no STF que "é possível a declaração incidental de
inconstitucionalidade, na ação civil pública, de quaisquer leis ou atos
normativos do Poder Público, desde que a controvérsia constitucional
não figure como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou
simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio
principal, em torno da tutela do interesse público". (REsp 437.277/SP,
Rel. Min. Eliana Calmon, 2.a Turma, DJ 13.12.2004) 9. Recurso especial
desprovido.” (REsp 776848 / RJ RECURSO ESPECIAL 2005/0141678-9,
Relator Ministro Luiz Fux, julgado em 16/12/2008)

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Em igual sentido decidiu recentemente esta Corte:
DIREITO PÚBLICO AÇÃO POPULAR PRETENSÃO À ANULAÇÃO DE
ATOS DA CÂMARA MUNICIPAL QUE AUMENTARAM OS SUBSÍDIOS DE
VEREADORES,
PREFEITO,
VICE-PREFEITO
E
SECRETÁRIOS
SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA APELAÇÕES DOS RÉUS.
PRELIMINARES ILEGITIMIDADE PASSIVA NÃO OCORRÊNCIA Questão já
decidida em saneador e mantida por acórdão desta Câmara Ademais,
Câmara municipal e vereadores que, conforme artigo 6o da Lei no 4.717/65,
são legitimados para responder à presente demanda IMPOSSIBILIDADE
JURÍDICA DO PEDIDO INADMISSIBILIDADE Ausência de previsão, no novo
Código de Processo Civil, da figura da impossibilidade jurídica do pedido
Não bastasse, conforme remansosa jurisprudência, é cabível ação popular
para resguardar a moralidade administrativa Os atos impugnados não são
“interna corporis”, portanto apreciáveis pelo judiciário INADEQUAÇÃO DA
VIA ELEITA NÃO CONFIGURAÇÃO A inconstitucionalidade, além de ser
mera causa de pedir, é apenas uma delas, mostrando-se admissível sua
análise em sede de ação popular NULIDADE DA SENTENÇA
INEXISTÊNCIA Considerando os fundamentos da sentença (violação a
princípios), desnecessária a menção a parecer do Tribunal de Contas do
Estado, que apresenta apenas aspectos técnicos dos aumentos.
(...)(Apelação no. 1005842-17.2016.8.26.0637, E.TJSP, 13a Câmara de
Direito Público, Relator: Antonio Tadeu Ottoni, julgado em 19 de fevereiro de
2020)
Desta feita, de rigor a manutenção da decisão agravada.
Ante o exposto e pelo meu voto, dou provimento ao recurso.
PAULO GALIZIA
Relator