Tribunal: TJSP
Processo: 1031550-21.2017.8.26.0577
Classe: Apelação / Remessa Necessária / Atos Administrativos
Órgão julgador: Torres de Carvalho
Órgão colegiado: 10a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-02-17
Data de publicação: 2020-02-19

Ementa:
MULTAS ADMNISTRATIVAS. São José dos Campos. LM no 7.451/07, 8.766/12 e 9.559/17. Fixação de critérios para a instalação e a ocupação dos postes. Inconstitucionalidade. Competência para legislar sobre a matéria e respectiva fiscalização. Irregularidades no processo administrativo. Honorários. – 1. LM no 7.451/07 e alterações. Escopo. Analisam-se neste acórdão apenas os dispositivos legais que

Ementa:
MULTAS ADMNISTRATIVAS. São José dos Campos. LM no 7.451/07, 8.766/12 e 9.559/17. Fixação de critérios para a instalação e a ocupação dos postes. Inconstitucionalidade. Competência para legislar sobre a matéria e respectiva fiscalização. Irregularidades no processo administrativo. Honorários. – 1. LM no 7.451/07 e alterações. Escopo. Analisam-se neste acórdão apenas os dispositivos legais que fundamentam as autuações. Cabe ao município dispor sobre o adequado ordenamento de seu território mediante, entre outros, pelo planejamento e controle do solo urbano (art. 30, incisos I e VIII da Constituição Federal). A LF no 6.938/81 considera poluição a degradação ambiental que afete as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente natural ou urbano (art. 3o, III, 'd'). A LF no 10.257/01, o Estatuto da Cidade, atribui à ordenação e controle do uso do solo evitar a deterioração das áreas urbanizadas e a poluição e a degradação ambiental (art. 2o, VI, 'f' e 'g'). A LM no 7.451/07, nos dispositivos invocados, cuida da degradação ambiental urbana, da poluição visual e da segurança dos cidadãos (estabelecimento de número máximo de cabos por poste e a distância dos cabos do solo), sem interferência, contradição ou ofensa às regras técnicas traçadas pela lei federal, pela ANEEL e pela própria concessionária. A lei, nos pontos analisados, é válida e deve ser cumprida. – 2. Processo administrativo. A autora foi notificada para reduzir o número de cabos e verificar a distância deles do solo, a defesa apresentada foi rejeitada e ao final foi lançada a multa nos termos previstos em lei. Não há nulidade no processo administrativo a invalidar as autuações, anotada a informalidade do rito, a ciência da autora das autuações e seu fundamento e da decisão final, após o que preferiu vir a juízo. – 3. Multa. Valor. A lei local prevê que o infrator será notificado para a correção do problema, após o que inicia a contagem de multa diária até o atendimento da notificação; a redução no valor da multa trazida pela LM no 9.559/97 foi aplicada pela administração e beneficiou a autora. No entanto, (a) a multa por excesso de cabos deve ser aplicada por trecho (o conjunto de três postes contínuos ou não), reduzindo estas infrações a um terço do que foi lançado, e a multa não corre no prazo necessário à administração para a análise da defesa apresentada. É preciso recalcular o valor das multas, segundo tal critério. – 5. Honorários advocatícios. As partes são reciprocamente vencedoras e vencidas e o elevado valor da causa, se adotado, elevará de modo abusivo a remuneração dos advogados. Hipótese que recomenda a fixação por equidade prevista no art. 85 § 8o do CPC, pois simples regra de isonomia indica que o mesmo arbitramento por equidade deve ser aplicado quando o valor é desproporcional à complexidade da causa e ao trabalho feito, pois a lei quer evitar a remuneração insuficiente e também a remuneração excessiva, ainda mais quando o pagamento onera o erário; afinal, não se compreende uma justiça de uma só direção. – Procedência. Apelo da autora provido em parte para elevação da verba honorária. Reexame e apelo do Município provido em parte para confirmar a validade das autuações, mas com redução do valor da multa na forma indicada no item 18.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
10a Câmara de Direito Público
Registro: 2020.0000109758
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação / Remessa
Necessária no 1031550-21.2017.8.26.0577, da Comarca de São José dos
Campos, em que é recorrente JUÍZO EX OFFICIO e Apelante/Apelada
PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO JOSE DOS CAMPOS, é apelado/apelante
EDP SÃO PAULO DISTRIBUIÇÃO DE ENERGIA S/A.
ACORDAM, em 10a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça
de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram provimento aos recursos.
v.u. (Sustentou oralmente a Dra Luciene Dias, OAB/SP 99.173)", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PAULO GALIZIA (Presidente sem voto), TERESA RAMOS MARQUES E
ANTONIO CARLOS VILLEN.
São Paulo, 17 de fevereiro de 2020.
TORRES DE CARVALHO
RELATOR
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
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10a Câmara de Direito Público
Apelação / Remessa Necessária na 1031550-21.2017.8.26.0577
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Voto no AC-22.541/20
Apelação no 1031550-21.2017 10a Câmara de Direito Público
Apte: Prefeitura Municipal de São José dos Campos; Juízo ex officio
Apdo: EDP São Paulo Distribuição de Energia S/A
Origem: 2a Vara Faz Pública (S J dos Campos) Proc. no
1031550-21.2017
Juiz: Laís Helena de Carvalho Scamilla Jardim
MULTAS ADMNISTRATIVAS. São José dos Campos. LM no
7.451/07, 8.766/12 e 9.559/17. Fixação de critérios para a
instalação e a ocupação dos postes. Inconstitucionalidade.
Competência para legislar sobre a matéria e respectiva
fiscalização. Irregularidades no processo administrativo.
Honorários.
1. LM no 7.451/07 e alterações. Escopo.
Analisam-se neste acórdão apenas os dispositivos legais que
fundamentam as autuações. Cabe ao município dispor sobre o
adequado ordenamento de seu território mediante, entre outros,
pelo planejamento e controle do solo urbano (art. 30, incisos I e
VIII da Constituição Federal). A LF no 6.938/81 considera
poluição a degradação ambiental que afete as condições
estéticas ou sanitárias do meio ambiente natural ou urbano (art.
3o, III, 'd'). A LF no 10.257/01, o Estatuto da Cidade, atribui à
ordenação e controle do uso do solo evitar a deterioração das
áreas urbanizadas e a poluição e a degradação ambiental (art.
2o, VI, 'f' e 'g'). A LM no 7.451/07, nos dispositivos invocados,
cuida da degradação ambiental urbana, da poluição visual e da
segurança dos cidadãos (estabelecimento de número máximo
de cabos por poste e a distância dos cabos do solo), sem
interferência, contradição ou ofensa às regras técnicas traçadas
pela lei federal, pela ANEEL e pela própria concessionária. A
lei, nos pontos analisados, é válida e deve ser cumprida. 2.
Processo administrativo. A autora foi notificada para reduzir o
número de cabos e verificar a distância deles do solo, a defesa
apresentada foi rejeitada e ao final foi lançada a multa nos
termos previstos em lei. Não há nulidade no processo
administrativo
a
invalidar
as
autuações,
anotada
a
informalidade do rito, a ciência da autora das autuações e seu
fundamento e da decisão final, após o que preferiu vir a juízo.
3. Multa. Valor. A lei local prevê que o infrator será notificado

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para a correção do problema, após o que inicia a contagem de
multa diária até o atendimento da notificação; a redução no
valor da multa trazida pela LM no 9.559/97 foi aplicada pela
administração e beneficiou a autora. No entanto, (a) a multa por
excesso de cabos deve ser aplicada por trecho (o conjunto de
três postes contínuos ou não), reduzindo estas infrações a um
terço do que foi lançado, e a multa não corre no prazo
necessário à administração para a análise da defesa
apresentada. É preciso recalcular o valor das multas, segundo
tal critério.
5. Honorários advocatícios. As partes são
reciprocamente vencedoras e vencidas e o elevado valor da
causa, se adotado, elevará de modo abusivo a remuneração dos
advogados. Hipótese que recomenda a fixação por equidade
prevista no art. 85 § 8o do CPC, pois simples regra de isonomia
indica que o mesmo arbitramento por equidade deve ser
aplicado quando o valor é desproporcional à complexidade da
causa e ao trabalho feito, pois a lei quer evitar a remuneração
insuficiente e também a remuneração excessiva, ainda mais
quando o pagamento onera o erário; afinal, não se compreende
uma justiça de uma só direção. Procedência. Apelo da autora
provido em parte para elevação da verba honorária. Reexame e
apelo do Município provido em parte para confirmar a validade
das autuações, mas com redução do valor da multa na forma
indicada no item 18.
1.
A sentença de fls. 7438/7450, declarada a fls. 7462,
julgou
procedente
a
ação
para
declarar
incidentalmente
a
inconstitucionalidade do artigo 1o, §§ 2o, 3o e 4o da LM no 7.451/07, com as
correlatas alterações posteriores pelas LM no 8.766/12 e 9.559/17, bem como
declarar a nulidade dos autos de infração mencionados na petição inicial e do
julgamento dos recursos apresentados nos processos administrativos no
119.354/2014 e 119.364/2014. Em face à sucumbência, condenou o
Município
no
pagamento
dos
honorários
advocatícios
fixados
em
R$-10.000,00, por apreciação equitativa, nos termos do art. 85, §§ 2o, 3o e 8o
do CPC.

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Apela a Municipalidade (fls. 7.464/7.478); alega que
ao regulamentar em âmbito local a quantidade máxima de cabos em cada
poste e a distância mínima entre os respectivos condutores e o solo, atuou em
estrita conformidade com os art. 23, VI, 30, I, VIII e 225 da Constituição
Federal, que lhe atribuem competência para legislar sobre assuntos de
interesse local, bem como para promover o adequado ordenamento do espaço
urbano e a proteção do meio ambiente; o meio ambiente, além do natural,
também contempla aquele construído artificialmente pelo homem, composto
por edificações, logradouros e equipamentos públicos; a poluição pode ser
conceituada como a degradação da qualidade ambiental resultante de
atividades que, entre outros pontos, direta ou indiretamente, prejudiquem a
saúde, a segurança e o bem-estar da população; ou afetem as condições
estéticas ou sanitárias do meio ambiente (LF no 6.938/81, art. 3o, III, 'a' e 'd').
Uma das formas que a poluição pode assumir é a visual; uma cidade
visualmente poluída, repleta de postes situados a esmo com emaranhados
indecifráveis de fios, em uma conjuntura confusa e desordenada, prejudica a
cidade e, logo, a qualidade de vida dos que nela convivem. O Estatuto da
Cidade, no art. 2o, IV, VI, 'f' e 'g', XII e XVI, também deixa clara a importância
de um adequado ordenamento territorial para que a cidade cumpra sua
função social; a LM no 7.451/07 nada mais faz do que estabelecer limites ao
potencial que postes e cabos tem para obstruir e degenerar a paisagem
urbana; por não se tratar sobre legislação sobre energia elétrica, mas norma
de direito urbanístico, não há conflito entre a LM no 7.541/07 e a Resolução
Conjunta no 4/2004 da ANEEL e ANATEL, portanto não há que se falar em
inconstitucionalidade da lei. O processo administrativo e os autos de infração
são regulares, tendo sido oferecidos todos os meios e dados para que a
recorrida procedesse com o adequado zelo à sua defesa administrativa, que foi
devidamente analisada pelo órgão competente, assim como o seu respectivo
recurso; constata-se da própria notificação trazida pela recorrida à fls. 90 que
o motivo da autuação foi indicado de forma clara, expressa e precisa, de modo

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que para evitá-la dever-se-ia rever o número de cabos para até o limite legal de
6 (seis) unidades; o dispositivo legal indicado é coerente com o motivo
indicado na autuação, sendo possível a partir dele e suas remissões ter acesso
à íntegra do texto normativo tido como violado e todas as repercussões daí
decorrentes; ainda que tida por havida leve imprecisão nesse aspecto, deve-se
considerar que não houve prejuízo à recorrida, visto ter esta procedido à sua
defesa administrativa já considerando os motivos porque fora autuada. O
Município sempre foi explícito ao fazer referência ao excesso de cabos e à
distância dos condutores em suas comunicações à concessionária e desta
nunca houve dúvida quanto a isso; embora o inciso VI do art. 2o-F da LM no
7.451/07 exija que o valor apurado para pagamento deva constar do auto de
infração, não há qualquer exigência legal nesse sentido para a formalização da
notificação preliminar, que é exarada, tão apenas, para se oportunizar o
exercício da defesa prévia pelo imputado; a própria recorrida afirma na
exordial que, após a lavratura definitiva do auto de infração a Municipalidade
de São José dos Campos enviou-lhe os boletos para pagamento; não houve
vício de competência no julgamento dos recursos administrativos, pois a
estrutura administrativa municipal foi modificada pela LM no 9.495/2017,
que unificou a Secretaria de Serviços Municipais, o Departamento de
Concessionárias da Secretaria de Obras e a Divisão de Pavimentação da
Secretaria de Transporte em única estrutura, a Secretaria de Manutenção da
Cidade, que passou a ser a autoridade competente para os fins do recurso
interposto com fundamento no art. 2o-J da LM no 7.451/07. Pede o
provimento do recurso.
Apela a autora (fls. 7.479/7.489); alega a sentença,
não obstante tenha mencionado o § 3o do art. 85 do CPC/15 à hipótese, dela
afastou-se, criando exceção não prevista pela legislação processual civil, para
aplicar regra diversa (§ 8o), fixando a verba honorária por apreciação
equitativa em R$-10.000,00; considerando que as multas aplicadas à EDP SP,

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impugnadas por meio da demanda em voga, somam, historicamente, o valor
de R$ 43.374.920,00, sendo esse, portanto, o valor envolvido na ação,
montante que, nos termos do § 3o do art. 85, inclui a demanda, para fins de
fixação dos honorários advocatícios sucumbenciais, na hipótese do inciso IV;
o Município, ao decidir lavrar, indevidamente e com base em leis municipais
inconstitucionais, mais de 3.000 autos de infração contra a EDP SP, em
valores unitários variáveis na faixa de R$-14.000,00, assumiu o risco de ser
questionado judicialmente a respeito dos vazios atos administrativos por ele
praticados e, consequentemente, de arcar com os ônus da sucumbência
decorrentes da ação; declarada a nulidade dos autos de infração
irresponsavelmente lavrados pelo Município, deve o ente arcar com o ônus
decorrente de sua conduta. Quanto ao trabalho desempenhado pelos patronos
da EDP SP nestes autos, importante destacar que apenas a inicial tem 71
folhas, foi construída com robustos e complexos argumentos jurídicos, além
do trabalho prévio para a análise de tamanho acervo documental (são quase
7.000 folhas de documentos que instruem a inicial); do ponto de vista
jurídico, tendo em conta que a discussão envolvida na ação não é simples, ao
contrário, a construção jurídica é bastante complexa, a demandar
considerável expertise para elaboração da argumentação. Pede o provimento
do recurso para fixar a verba honorária, no mínimo, em 3% sobre o valor
envolvido na demanda, nos termos do art. 85, § 3o, IV do CPC;
subsidiariamente, pede a majoração dos honorários em outro valor.
Recurso do Município tempestivo e isento de
preparo; e da autora, tempestivo e preparado. Contrarrazões apresentadas
pelo Município (fls. 7.494/7.498) e pela autora (fls. 7.499/7.511). Os autos
foram distribuídos à 11a Câmara de Direito Privado, Rel. Gilberto dos Santos,
que não conheceu do recurso e determinou a sua redistribuição a uma das
Câmaras de Direito Público (fls. 7.516/7.519). Foram realizadas duas
audiências em segunda instância, para melhor compreensão dos fatos e

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eventual conciliação, sendo concedido um prazo para prosseguimento das
tratativas (fls. 7.529, 7.532/7.533 e 7.534/7.535), que restaram infrutíferas. A
concessionária apresentou memoriais, em que descreve o esforço em colaborar
com a Prefeitura e reduzir os cabos de telecomunicações que se apoiam em
seus postes (fls. 7.537/7.571) e o Município pediu o julgamento da apelação
(fls. 7.573).
É o relatório.
2.
Cuidam-se os autos de ação anulatória ajuizada
pela EDP SÃO PAULO DISTRIBUIÇÃO DE ENERGIA S/A (antiga Bandeirante
Energia S/A), concessionária de serviço público, em face do MUNICÍPIO DE
SÃO JOSÉ DOS CAMPOS; a autora alega que foi notificada pelo Município em
1-11-2012 para “rever o número máximo de até 6 (seis) cabos na faixa de
ocupação”, com fundamento no art. 2-A, II, da LM no 7.451/07, alterado pelas
LM no 8.766/12 e 9.559/17 (fls. 90), e apresentou defesa administrativa (fls.
105/124,
125/143).
Em
8-11-2012
recebeu
dois
ofícios:
(i)
Ofício
364/SO/GAB/2012 com indicação de 132 notificações preliminares (fls.
144/149); (ii) Ofício 365/SO/GAB/2012 com indicação de 239 notificações
preliminares (fls. 150/159). Em 14-2-2012 foi autuada por 3.074 infrações,
dentre as quais 1.640 referentes a cabos e 1.434 referentes a condutores
(Ofício no 431/SO/GAB/2012; fls. 160/184). Ante o grande número de
autuações pelos mesmos fundamentos (“distância mínima entre condutores e
solo” e “número máximo de cabos por poste”), foi orientada a apresentar
apenas dois recursos, os quais foram protocolados em 23-10-2014 (fls.
183/184, 185/245, 246/301) e deram ensejo aos processos administrativos
no 119.354/2014 (fls. 312/582) e 119.364/2014 (fls. 583/874).

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Em 8-10-2014 o Município expediu o Ofício no
066/SO/GAB/2014 informando que as notificações preliminares e autos de
infração relacionados ao Ofício no 431/SO/GAB/2012 foram fundamentados
nos art. 1o, 2o e 3o da LM no 8.766/12, concedendo prazo de 15 dias para
interposição de recurso e de complementação dos recursos já interpostos (fls.
875). Diante de tal notificação, interpôs recursos administrativos (fls.
876/877), indeferidos em 17-8-2017 por decisão proferida por João Carlos
Teixeira Pinto, Diretor de Concessionárias, e Ricardo Minoru Lida, Secretário
de Manutenção da Cidade (Ofício 006/SMC/DCON/17 e correlato Parecer; fls.
878/886). Interpôs novos recursos dirigidos ao Secretário de Obras da
Prefeitura Municipal (autoridade competente), na forma do art. 2o-J da LM no
7.451/07, alterada pela LM no 8.766/12, haja vista ter sido intimada da
aplicação dos autos de infração sem o encaminhamento da decisão dos
recursos administrativos, mas apenas de uma planilha indicando milhares de
lançamentos com os respetivos boletos para pagamento dos valores unitários
de aproximadamente R$-14.000,00, totalizando o estratosférico montante de
R$-43.374.920,00 (fls. 887/906, 907/928, 929/1.003, 1.012/6.992). Pretende
a declaração de inconstitucionalidade da LM no 7.451/07, 8.766/12 e
9.559/17, a nulidade dos autos de infração originários (processos
administrativos no 119354/2014 e 119364/2014); subsidiariamente, pede a
redução do montante total (soma de todas as multas) para valor não superior
à R$-10.000,00 ou, quando muito, em 90% do valor (fls. 1/71).
3.
LM no 7.451/07 e alterações. Constitucionalidade.
A Constituição Federal dispõe que:

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Art. 21
Compete à União: [...] XI
explorar, diretamente ou mediante
autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos
termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um
órgão regulador e outros aspectos institucionais; XII
explorar, diretamente
ou mediante autorização, concessão ou permissão: [...] b) os serviços e
instalações de energia elétrica e o aproveitamento elétrico dos cursos de água,
em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos;
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: [...] V - águas, energia,
informática, telecomunicações e radiodifusão;
4.
A LF no 9.472/97 de 16-7-1997, que dispõe sobre a
organização dos serviços de telecomunicações, criação e funcionamento de um
órgão regulador e outros aspectos institucionais, dispõe que:
Art. 19
À Agência compete adotar as medidas necessárias para o
atendimento
do
interesse
público
e
para
o
desenvolvimento
das
telecomunicações brasileiras, atuando com independência, imparcialidade,
legalidade, impessoalidade e publicidade, e especialmente: [...] XII
expedir
normas e padrões a serem cumpridos pelas prestadoras de serviços de
telecomunicações quanto aos equipamentos que utilizarem;
Art. 73 As prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo
terão direito à utilização de postes, dutos, condutos e servidões pertencentes
ou controlados por prestadora de serviços de telecomunicações ou de outros
serviços de interesse público, de forma não discriminatória e a preços e
condições justos e razoáveis. Parágrafo único. Caberá ao órgão regulador do
cessionário dos meios a serem utilizados definir as condições para adequado
atendimento do disposto no 'caput'.

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5.
O órgão regulador a que se refere o parágrafo único
do art. 73 da LF no 9.472/97, no caso, é a Agência Nacional de Energia
Elétrica
ANEEL. E, no exercício da competência exclusiva da União de
legislar sobre a matéria, foi editada a Resolução Conjunta no 1 de 24-11-1999
(ANEEL, ANATEL e ANP), que aprova o regulamento para compartilhamento
de infraestrutura entre os setores de energia elétrica, telecomunicações e
petróleo, o qual estabelece que (fls. 6.993/7.001):
Art. 3o
Para os fins deste Regulamento ficam estabelecidas as seguintes
definições: [...]
V - Infraestrutura: são as servidões administrativas, dutos, condutos, postes e
torres, de propriedade, utilizados ou controlados, direta ou indiretamente,
pelos agentes que exploram os serviços públicos de energia elétrica, os serviços
de telecomunicações de interesse coletivo e os serviços de transporte dutoviário
de petróleo, seus derivados e gás natural, bem como cabos metálicos, coaxiais
e fibras ópticas não ativados, na condição estabelecida no § 1o do art. 7o deste
Regulamento;
VI - Compartilhamento: é o uso conjunto de uma infraestrutura por agentes
dos setores de energia elétrica, de telecomunicações ou de petróleo;
Art. 5o O atendimento a parâmetros de qualidade, segurança e proteção ao
meio ambiente estabelecidos pelos órgãos competentes, assim como de
obrigações associadas às concessões, permissões ou autorizações outorgadas
ou expedidas pelo Poder Concedente e de boas práticas internacionais para
prestação dos respectivos serviços, não deve ser comprometido pelo
compartilhamento. Parágrafo único. Caberá à Agência reguladora do setor de
atuação do Detentor regulamentar os requisitos mínimos aplicáveis ao
cumprimento do disposto no caput deste artigo.
Art. 8o O compartilhamento dar-se-á por meio da utilização da capacidade
excedente disponibilizada por um Detentor, que a manterá sob seu controle e

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gestão, de forma a atender às obrigações contidas no instrumento de
concessão, permissão ou autorização. Parágrafo único. O Detentor definirá,
conforme disposto no art. 7o deste Regulamento, a infraestrutura disponível,
bem como as condições de compartilhamento.
Art. 20
O contrato de compartilhamento de infraestrutura deverá dispor,
essencialmente, sobre o seguinte: [...] VII
condições técnicas relativas à
implementação, segurança dos serviços e das instalações e qualidade;
Art. 28
Os custos de adaptação ou modificação na infraestrutura
compartilhada são de responsabilidade das partes que se beneficiarem da
modificação implementada, salvo disposição contratual em contrário.
Art. 29 As sanções pelo não cumprimento das disposições vinculadas ao
compartilhamento de infraestrutura serão fixadas pelas respectivas Agências,
conforme
o
infrator
seja
agente
dos
setores
de
energia
elétrica,
telecomunicações ou petróleo.
6.
A Resolução Conjunta no 4 de 16-12-2014 da
ANEEL e ANATEL, que trata do preço de referência para compartilhamento de
postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de
telecomunicações a ser utilizado nos processos de resolução de conflitos, e
estabelece regras para uso e ocupação dos Pontos de Fixação, dispõe que (fls.
7.011/7.015):
Art. 1o Estabelecer o valor de R$ 3,19 (três reais e dezenove centavos) como
preço de referência do Ponto de Fixação para o compartilhamento de postes
entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de
telecomunicações, a ser utilizado nos processos de resolução de conflitos,
referenciado à data de publicação desta Resolução. § 1o Para fins desta
Resolução, Ponto de Fixação é definido como o ponto de instalação do suporte
de sustentação mecânica dos cabos e/ou cordoalha da prestadora de serviços

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de telecomunicações dentro da faixa de ocupação do poste destinada ao
compartilhamento.
Art. 4o
No compartilhamento de postes, as prestadoras de serviços de
telecomunicações devem seguir o plano de ocupação de infraestrutura da
distribuidora de energia elétrica e as normas técnicas aplicáveis, em especial: I
a faixa de ocupação; II o diâmetro do conjunto de cabos e cordoalha de um
mesmo Ponto de Fixação; III as distâncias mínimas de segurança dos cabos e
equipamentos da rede de telecomunicações em relação ao solo e aos
condutores da rede de energia elétrica; IV a disposição da reserva técnica de
fios ou cabos nos Pontos de Fixação.
§ 1o O compartilhamento de postes não deve comprometer a segurança de
pessoas e instalações, os níveis de qualidade e a continuidade dos serviços
prestados pelas distribuidoras de energia elétrica.
§ 2o As distribuidoras de energia elétrica devem zelar para que o
compartilhamento de postes mantenha-se regular às normas técnicas.
§ 3o As distribuidoras de energia elétrica devem notificar as prestadoras de
serviços de telecomunicações acerca da necessidade de regularização, sempre
que verificado o descumprimento ao disposto no caput deste artigo.
§ 4o A notificação de que trata o § 3o deve conter, no mínimo, a localização do
poste a ser regularizado e a descrição da não conformidade identificada pela
distribuidora de energia elétrica.
§ 5o A regularização às normas técnicas é de responsabilidade da prestadora de
serviços de telecomunicações, inclusive quanto aos custos, conforme
cronograma de execução acordado entre as partes.

A EDP, no exercício da atribuição que lhes foi
outorgada pelo art. 73 da LF no 9.472/97 e Resolução Conjunta
ANEEL/ANATEL no 4/14, de zelar para que o compartilhamento de postes se

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mantenha
regular
às
normas
técnicas,
editou
a
norma
técnica
ES.PN.03.09.0003 (fls. 7.016/7.032) que, dentre outras matérias, disciplina
as distâncias mínimas do cabo da rede da ocupante ao solo (item 7.1) e o
número máximo de pontos de fixação em cada poste (item 7.3).
7.
LM no 7.451/07 e alterações. Escopo. Os 3.074
autos de infração foram lavrados com base em dois fundamentos: (i) não
obedecer às distâncias mínimas de segurança entre os condutores e o solo; (ii)
não revisar o número máximo de até 6 (seis) cabos na faixa de ocupação. A LM
no 7.451 de 19-12-2007, que fixa critérios para a instalação e ocupação dos
postes no Município, no que interessa à lide dispõe que (fls. 91/96):
Art. 1o A instalação e ocupação dos postes no Município deverão obedecer
aos seguintes critérios: § 1o Quanto à instalação: [...] III
As distâncias
mínimas dos cabos da concessionária ou das demais ocupantes ao solo, nas
situações mais desfavoráveis (flecha máxima de 0,20 m) serão as seguintes
[anotei em vermelho as distâncias constantes das Normas Técnicas de fls.
7019, item 7.1]:
Sobre pistas de rolamento de rodovias e
ferrovias e sobre vias e canais navegáveis
Afastamento
vertical
mínimo,
no
ponto de flecha máxima, de acordo
com
as
normas
dos
órgãos
competentes
Sobre ruas e avenidas
5,50 m [5,0 m]
Sobre entrada de prédios e demais locais
de uso restrito a veículos
4,50 m [4,50 m]
Sobre locais acessíveis a trânsito de
veículos
e
travessias
sobre
entrada
particular na área rural
4,50 m [4,50 m]
Sobre ruas e vias exclusivas de pedestre
3,50 m [3,0 m]

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§ 2° Quanto às condições técnicas para ocupação: [...] IV
é permitido o
número máximo de até 06 (seis) cabos na faixa de ocupação. [Normas Técnicas,
fls. 7020, item 7.3: 6 pontos de fixação] [anotei em vermelho, à direita, as
medidas da lei local, para comparação].
8.
O Município defende que a norma, ao regulamentar
a distância mínima entre os condutores e o solo e a quantidade máxima de
cabos em cada poste, está em conformidade com os art. 23, VI, 30, I, VIII e
225 da Constituição Federal, que lhe atribuem competência para legislar
sobre assuntos de interesse local, bem como para promover o adequado
ordenamento do espaço urbano e a proteção do meio ambiente. Observo que
este voto não analisa a lei em seu todo, mas apenas os dispositivos que
servem de fundamento às autuações que a autora pretende anular.
A poluição visual constitui forma de dano ao meio
ambiente, cuja proteção é de competência de todos os entes federativos; é
certo também que a lei local precisava dar concretude à vedação da poluição
visual e ao ordenamento urbano para não se perder em norma genérica que,
por falta de parâmetros, viesse a dificultar o cumprimento pelos cidadãos e a
fiscalização pela administração. Isso posto, não vejo mácula à eleição, nesses
dois pontos, de dois critérios objetivos: o número de cabos compartilhados e a
distância dos cabos ao solo, ambos diretamente ligadas à poluição visual e à
segurança de pessoas e veículos. A lei municipal não cuida, no aspecto, de
normas técnicas da competência da União, mas de critérios a serem
observados pela administração e pela concessionária no ordenamento da
cidade. Não vejo infração à competência legislativa assegurada pela
Constituição Federal ao município, nem intromissão nos critérios técnicos de
atribuição da União, mas atendimento à política urbana prevista no art. 182
da Constituição Federal e ao art. 2o, IV e VI alíneas 'f' e 'g'.

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9.
Jurisprudência. No precedente mencionado pelo
Município (ADI no 0002092-24.2015.8.19.0000, TJRJ, Órgão Especial,
30-5-2016, Rel. Nagib Slaibi) o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro
entendeu pela constitucionalidade da LM no 3.005/13 de 10-1-2013 do
Município de Niterói, que proibia a instalação de postes em calçadas com
largura inferior a dois metros; trata-se de evidente regulamentação do espaço
urbano, uma vez que estabelece critério referente à ocupação do espaço na
calçada e, consequentemente, da circulação de pessoas. Não se equipara à lei
aqui cuidada, mas demonstra o respeito à lei local no ordenamento da cidade.
Também é de conhecimento deste relator a decisão
proferida na ADI no 2103766-45.2017.8.26.0000, TJSP, Órgão Especial,
8-1-2017, Rel. Alex Zilenovski, que, por maioria, entendeu constitucional a
LM no 9.339/17 de 10-5-2017 de Presidente Prudente, que dispõe sobre “a
obrigatoriedade da empresa concessionária de serviço público de distribuição
de energia elétrica e demais empresas ocupantes de sua infraestrutura a se
restringir à ocupação do espaço público dentro do que estabelecem as normas
técnicas aplicáveis e promover a regularização e a retirada dos fios
inutilizados, em vias públicas”. O objeto da ação era a retirada dos fios
inutilizados e de feixes de fios depositados nos postes, bem como o
alinhamento destes; tratou-se, portanto, da ordenação dos postes (questão
urbanística) e da retirada dos fios inutilizados visando à redução da poluição
visual (questão de direito ambiental). É o caso dos autos.
Por fim, na ADI no 4.925-SP, STF, Pleno, 12-2-2015,
Rel. Teori Zavascki, entendeu-se que a competência para legislar sobre energia
elétrica e para definir os termos da exploração do serviço de seu fornecimento,
inclusive no regime de concessão, cabem privativamente à União, a teor dos

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art. 21, XII, b, 22, IV e 175 da Constituição Federal; em consequência,
declarou inconstitucional a LE paulista no 12.635/07 de 6-7-2007 (que
determina que os postes que dão sustentação à rede elétrica sejam colocados
na divisa dos lotes de terreno, na área urbana), por entender que o dispositivo
“não revela norma de natureza urbanística, já que não se destina a adequar o
aproveitamento do espaço urbano ao interesse público de bom funcionamento
das cidades paulistas. Pelo contrário, ele criou, para as concessionárias de
serviço público, uma obrigação de alto custo a ser prestada em hipóteses
extremamente vagas ('que estejam causando transtornos ou impedimentos')
para o proveito de interesses individuais, desde que os postes 'não tenham
sofrido remoção anterior'”. A decisão corrobora a autonomia da lei local [no
caso, do Estado] para editar normas de natureza urbanística, que adequem o
aproveitamento do espaço urbano ao bom funcionamento das cidades
paulistas; mas afasta a interferência da lei local no regramento federal. Essa
interferência não ocorre no caso dos autos, em que a obrigação descrita na lei
municipal corresponde àquelas previstas em norma técnica federal.
10.
As concessionárias se subordinam à lei local de uso
e ocupação do solo e às outras posturas que forem pertinentes. O interesse
municipal se torna evidente pelas fotografias anexadas aos autos: o descuido
da concessionária e das donas dos cabos compartilhados, com grande número
deles acumulados, soltos, sobrepostos, formando o espetáculo lamentável
demonstrado. As normas locais não podem ser mais gravosas que as normas
técnicas vinculadas à concessão, nem podem direta ou indiretamente impedir
ou dificultar o exercício da concessão; é essa adequação que se verifica agora.
As autuações têm dois fundamentos: um, o limite
de seis cabos compartilhados por poste é disposição concorde com a norma

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técnica apresentada pela autora a fls. 7020, item 7.1, o que demonstra o
descumprimento pela concessionária das duas normas, o regulamento federal
e a lei local. Outro, a distância dos cabos ao solo, diretamente ligada à
segurança da população e dos veículos, de direto interesse local, em que a lei
local é mais rigorosa (veja-se acima) em dois dos quatro parâmetros e em que,
na divergência, prevalece a norma federal (fls. 7020, item 7.3). A norma local
repete a norma técnica expedida pela própria autora, que disso não pode
reclamar; a autora não nega a existência de cabos solto e próximos ao solo,
não nega a infração às duas normas nem a justeza [abstraída a competência,
que está sendo examinada] das autuações. Não há razão para anular as
autuações, nesse contexto.
11.
Autuações. A autora foi autuada por infração ao art.
1o § 1o inciso III (distância dos cabos ao solo) e ao art. 2o inciso IV (cabos em
excesso) da LM no 7.451/07 (fls. 91/96), alterada pela LM no 8.766/12 de
4-7-2012 (fls. 97/102). A lei dispõe o seguinte:
Art. 2o § 3o - O descumprimento da presente lei acarretará ao infrator: I

notificação para adequação à lei no prazo de 48 horas; e II multa diária de
R$-800,00 até o cumprimento da notificação.
Art. 2-A. [...] II - Nas hipóteses a que se referem o art. 1o [...] § 2o, incisos [...]
IV [...] a multa será aplicada para cada trecho continuado ou descontinuado da
via pública, se assim se apresentar a irregularidade, considerando-se trecho o
conjunto formado por três postes, seguidos ou alternados, em que se apresente
a infração. [...] IV na hipótese a que se refere o art. 1o, § 1o inciso III, a multa
será aplicada para cada infração ao afastamento vertical mínimo estabelecido.

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Art. 2-F. O auto de infração será lavrado com precisão e clareza [...] § único
Fica fixado, para cada infração, o limite máximo de R$-40.000,00 para
cobrança do infrator, em decorrência de aplicação da multa diária, limite esse
que será majorado para R$-80.000,00 nas reincidências específicas.
Art. 2-L. A correção da irregularidade e a plena aplicação das normas
estabelecidas pela presente lei, desde que adotadas pela infratora até um ano
após a lavratura do auto de infração e multa implicam em desconto de 50% no
valor da multa aplicada. § único
O desconto ora estipulado decorrerá de
pedido expresso formalizado em processo administrativo específico pela
autuada, instruído com pelo menos fotografias e relatório técnico subscrito por
engenheiro habilitado que comprovem que a irregularidade encontra-se
sanada.
12.
A autora indica diversas irregularidades nas
autuações. A primeira é a nulidade da notificação preliminar por ausência de
indicação do dispositivo legal violado, mas não tem razão. O exemplo citado,
notificação preliminar no 1813671 (inicial, item IIIa, fls. 35) expõe: 'deverá
rever o número máximo de até seis cabos na faixa de ocupação' e, como é
cediço, o autuado se defende dos fatos, mais que da capitulação jurídica; o
dispositivo legal invocado (art. 2-A, inciso II) remete àquele em que assim
disciplinado. Não há erro possível nem prejuízo à defesa; o processo
administrativo é informal por natureza e sem prejuízo, aqui inexistente, não se
anula o ato administrativo.
13.
A segunda nulidade é a inexistência de fundamento

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legal nas autuações depois enviadas, que mencionam apenas o art. 3o da LM
no 8.766/12 (inicial, item III.b, fls. 39). A autuação indicada como exemplo
(fls. 40) descreve a infração ('não revisou o número máximo de até seis cabos
na faixa de ocupação') e indica o artigo citado como fundamento. Tal
dispositivo acrescentou à LM no 7.451/07 artigos que disciplinaram a
fiscalização, notificação, autuação e o procedimento administrativo respectivo
(são 16 artigos novos), de modo que a forma utilizada desatende o disposto no
art. 2-F da mesma lei, segundo o qual o auto de infração será lavrado com
precisão e clareza, devendo (inciso III) 'descrever o fato que constitui a infração
e as circunstâncias pertinentes, indicar o dispositivo legal ou regulamentar
violado e fazer referência à notificação preliminar em que se consignou a
infração'. As autuações descrevem o fato, mas não indicam com precisão e
clareza o dispositivo legal ou regulamentar violado; pois não se tem como
precisa ou clara a indicação de um dispositivo legal que contém condutas
diversas e não aplicáveis ao caso concreto. É vício que foi corrigido a tempo,
conforme se vê a seguir.
14.
A terceira nulidade é a violação à teoria dos motivos
determinantes, pois aqueles inicialmente indicados não poderiam ser
alterados no curso do procedimento administrativo (inicial, item IIIc, fls. 44),
isso porque a notificação preliminar fazia menção ao art. 2-C, inciso III da LM
no 7.451/07, o Ofício no 66/SO/GAB/2014 fez menção aos art. 1o, 2o e 3o da
LM no 8.766/12.
A teoria vem mal aplicada pela autora. Os motivos
determinantes da autuação são o excesso de cabos nos postes e a baixa altura
deles, pois motivos são fatos; o enquadramento legal pode ser alterado pela
administração no curso do procedimento administrativo, pois dos fatos, mais

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que do enquadramento, se defende o administrado. A autora sempre soube do
motivo das autuações e a imperfeição foi corrigida a tempo: o fundamento
legal, que não constava da notificação, foi indicado depois e foi devolvido o
prazo para a apresentação de defesa administrativa, assim sanada a falha;
não há prejuízo e, sem ele, não se anula a decisão administrativa. A alegação
fica rejeitada.
15.
A quarta nulidade é a impossibilidade de lavrar-se
auto de infração sem anterior decisão sobre a notificação preliminar, com
violação ao devido processo legal (inicial, item IIId, fls. 48). Segundo a autora,
utilizando como exemplo a Notificação Preliminar no 1.813.671, após a
apresentação da defesa foi tão somente intimada da lavratura de 1434
autuações, sem notícia da apreciação da defesa (fls. 90, 105/124, 125/143,
160/182).
A reclamação não procede. A defesa foi apreciada
em parecer da Assessoria Jurídica (fls. 485/495) e o indeferimento foi
comunicado (pela segunda vez, com reabertura do prazo para recurso) à EDP
pelo Ofício 007/SMC/DCON/17 de 6-9-2017 (fls. 542), sem outra
manifestação da empresa. Após, as autuações foram inscritas em dívida ativa
(fls. 580/581).
16.
A quinta nulidade consiste na prolação de decisão
administrativa por autoridade incompetente (que deviam ser o Diretor de
Departamento e o Secretário de Obras), com ofensa ao art. 2-I e 2-J da LM no
7.451/07 (inicial, item IIIe, fls. 50), com ofensa ao devido processo legal. Não
há nulidade a reconhecer: o recurso administrativo foi apreciado pelo Diretor

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de Concessionárias Eng. João Carlos Teixeira Pinto e pelo Secretário de
Manutenção da Cidade Eng. Ricardo Minoru Iida, a quem o caso estava
vinculado, sem esquecer que a indicação constante da lei de 2007 não obsta a
que outras autoridades sejam designadas pelo Prefeito.
17.
A sexta nulidade consiste na falta de critério na
aplicação das 3.079 multas no valor de R$-43.374.920,00, em valor unitário
de R$-14.440,00, R$-14.424,00, R$-14.416,00, R$-14.376 e R$-14.336,00,
não se sabendo a causa de cada infração (inicial, item IV, fls. 52).
A explicação dada pela Prefeitura é convincente, em
parte. Não vi erro na capitulação das infrações, questão conhecida da autora e
que não pode ter suscitado dúvida razoável, como visto acima, com a
aplicação da LM no 9.559/17 como pede a autora. As multas foram calculadas
no valor de R$-8,00 por dia das notificações em dezembr de 2012 até a
lavratura das autuações em outubro de 2017, aproximadamente 1.800 dias de
inadimplência, de onde se extrai o valor de R$-14.000,00 aproximadamente
para cada infração. O valor não podia ser indicado nas notificações, pois
aumenta a cada dia; e tem previsão no art. 2o inciso II da LM no 7.451/07,
reduzida para o valor previsto na LM no 9.559/17 mesmo para o período
anterior à sua vigência; e foi indicado nas autuações, conforme previsão no
art. 2o inciso VI da LM no 7.451/07.
18.
As infrações são capituladas no art. 1o, § 1o inciso
III (distância dos cabos ao solo) e § 2o inciso IV (máximo de seis cabos por
poste) da LM no 7.541/07. Segundo o art. 2-A, inciso II (introduzido pela LM
no 8.766/12 de 4-7-2012) 'a multa [do art. 1o, § 2o inciso IV] será aplicada

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para cada trecho continuado ou descontinuado da via pública, se assim
apresentar a irregularidade, considerando-se trecho o conjunto formado por
três postes, seguidos ou alternados, em que se apresente a infração'. Daí
decorre que as autuações por excesso de cabos, nos estritos termos da lei,
devem ser reduzidas a um terço daquelas aplicadas.
A multa diária corre enquanto a ordem (no caso, a
redução do número de cabos e a baixa altura de vários deles) não é cumprida;
mas é cediço no direito pátrio que a multa não corra no tempo que a
administração leva para apreciar a defesa, pois não se pode obrigar o
notificado a cumprir uma ordem que pode ser revogada nem a demora da
administração não agrave a situação do notificado. Vê-se que a multa não
poderia ter sido contada da notificação à decisão administrativa final, mas
apenas no período anterior à apresentação da defesa e posterior à decisão
final; e cessa seu curso desde a propositura da ação em que suspensa sua
exigibilidade pela decisão liminar de 20-11-2017 (fls. 7033/7034).
Nesta parte, e apenas aqui, embora não pela razão
invocada, a autora tem razão; não implica em nulidade das autuações, mas na
redução do valor a pagar a ser feita em execução.
19.
Honorários advocatícios. A autora reclama a
elevação dos honorários advocatícios fixados em R$-10.000,00 pelo juiz. O
resultado ora dado prejudica o recurso e sugere outra solução. A autora
sucumbe em seu pedido principal (a anulação das autuações), mas vence no
pedido subsidiário (a redução do valor cobrado); e não vejo como tomar por
base o valor da causa, que levará a uma evidente distorção para ambos os
lados na fixação do valor devido. Assim, aplicando o art. 85 § 8o com
flexibilidade, segundo o qual a lei que veda os honorários diminutos pela

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mesma razão veda os honorários excessivos (pois não se admite uma justiça
de uma mão só), arbitro os honorários a serem pagos de parte a parte como se
vê ao final.
O voto é pelo provimento em parte do recurso da
autora para elevação da verba honorária e pelo parcial provimento do
reexame e do recurso do Município para afirmar a constitucionalidade,
legalidade e validade das autuações cuidadas nos autos, mas com redução do
valor da multa na forma indicada no item 18. Sendo ambas as partes
vencedoras e vencidas, com base no art. 85 § 8o do CPC, por equidade e para
evitar uma fixação exagerada para o bom trabalho feito pelas partes, condeno
cada parte a pagar honorários advocatícios de R$-60.000,00 aos patronos da
parte adversa, além de metade das despesas processuais. As partes poderão,
em igual prazo, opor-se ao julgamento virtual de recurso futuro.
TORRES DE CARVALHO
Relator