Tribunal: TJSP
Processo: 1011100-09.2019.8.26.0053
Classe: Apelação Cível / Multas e demais Sanções
Órgão julgador: Sidney Romano dos Reis
Órgão colegiado: 6a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-08-17
Data de publicação: 2020-08-18

Ementa:
Apelação Cível – Ação Anulatória – Exercício da atividade empresarial (realização de eventos) por meio de Alvarás Temporários – Autuação municipal com imposição de multa, pela falta de competente licença de funcionamento (definitiva) – Presunção de legitimidade dos atos administrativos e Autoexecutoriedade – Sentença de improcedência do pedido – Recurso da autora – Provimento parcial de

Ementa:
Apelação Cível – Ação Anulatória – Exercício da atividade empresarial (realização de eventos) por meio de Alvarás Temporários – Autuação municipal com imposição de multa, pela falta de competente licença de funcionamento (definitiva) – Presunção de legitimidade dos atos administrativos e Autoexecutoriedade – Sentença de improcedência do pedido – Recurso da autora – Provimento parcial de rigor. Restou incontroverso que as atividades exercidas pela empresa de eventos vinham sendo autorizadas pelo Poder Público Município, por anos, através de alvarás provisórios. Além disso, que tramitava, há mais de 3 (três) anos, pedido de concessão de alvará definitivo, para chancelar a prática de atividade não residencial – No que pese, conforme outrora reconhecido, não possa o argumento da empresa aparentar, por si só, adequação e convalidação da atividade provisoriamente autorizada em definitiva, mostrou-se desarrazoada e desproporcional a autuação com imposição de alta multa, não só porque pendia requerimento de alvará definitivo, mas especialmente pela postura municipal anterior e contínua de expedição de autorizações provisórias de funcionamento. Princípio da Confiança Legítima, decorrente da função integrativa da boa-fé objetiva. Precedentes. R. sentença reformada tão somente para anular-se o auto de intimação/multa, ficando a realização de eventos futuros condicionada ao cumprimento das posturas normativas municipais – análise, caso a caso, cabível à Administração (discricionariedade). Recurso provido em parte.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000652157
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1011100-09.2019.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que é apelante PRO
MAGNO EMPREENDIMENTOS E PARTICIPAÇÕES S/A, é apelado PREFEITURA
MUNICIPAL DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 6a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram provimento parcial ao recurso, nos
termos do voto do Eminente Relator V.U.", de conformidade com o voto do Relator,
que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores SIDNEY
ROMANO DOS REIS (Presidente), REINALDO MILUZZI E MARIA OLÍVIA
ALVES.
São Paulo, 17 de agosto de 2020.
SIDNEY ROMANO DOS REIS
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1011100-09.2019.8.26.0053 -Voto no 34.800
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Apelação Cível no 1011100-09.2019.8.26.0053
Apelante: Pro Magno Empreendimentos e Participações S/A
Apelado: Prefeitura Municipal de São Paulo
Comarca: São Paulo
Voto no 34.800
MM. Magistrado sentenciante: Marcelo Sergio
Apelação Cível Ação Anulatória Exercício da atividade
empresarial (realização de eventos) por meio de Alvarás
Temporários Autuação municipal com imposição de multa,
pela falta de competente licença de funcionamento (definitiva)
Presunção de legitimidade dos atos administrativos e
Autoexecutoriedade Sentença de improcedência do pedido
Recurso da autora
Provimento parcial de rigor. Restou
incontroverso que as atividades exercidas pela empresa de
eventos vinham sendo autorizadas pelo Poder Público
Município, por anos, através de alvarás provisórios. Além
disso, que tramitava, há mais de 3 (três) anos, pedido de
concessão de alvará definitivo, para chancelar a prática de
atividade não residencial No que pese, conforme outrora
reconhecido, não possa o argumento da empresa aparentar, por
si só, adequação e convalidação da atividade provisoriamente
autorizada
em
definitiva,
mostrou-se
desarrazoada
e
desproporcional a autuação com imposição de alta multa, não
só porque pendia requerimento de alvará definitivo, mas
especialmente pela postura municipal anterior e contínua de
expedição de autorizações provisórias de funcionamento.
Princípio da Confiança Legítima, decorrente da função
integrativa da boa-fé objetiva. Precedentes. R. sentença
reformada
tão
somente
para
anular-se
o
auto
de
intimação/multa, ficando a realização de eventos futuros
condicionada ao cumprimento das posturas normativas
municipais análise, caso a caso, cabível à Administração
(discricionariedade). Recurso provido em parte.
1.
Por
r.
Sentença
de
fls.
1087/1091,
complementada às fls. 1096/1097, cujo relatório ora se adota, o MM.
Juiz de Direito da 2a Vara da Fazenda Pública da Comarca de São
Paulo, nos autos da Ação Anulatória de Ato Administrativo ajuizada
por Pro Magno Empreendimentos e Participações S/A em face do
Município de São Paulo, assim decidiu: “Com esses fundamentos, julgo

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improcedente a pretensão e condeno a Autora ao pagamento das
despesas e da verba honorária que fixo em 10% sobre o valor do auto de
infração que se pretendia anular.”.
Foram interpostos Embargos de Declaração
pela empresa-autora (fls. 1093/1095), que restaram rejeitados (fls.
1096/1097).
Inconformada, apela autora (fls. 1099/1111),
buscando a procedência de seu pedido anulatório. Argui, em síntese, a
equivocidade da autuação, pois estava amparada por alvarás, ainda que
temporários, bem como pelo requerimento de alvará definitivo,
retardado por muito tempo pela Municipalidade. Este último fato,
inclusive, demostra a desproporcionalidade da multa. Invoca o princípio
da boa-fé objetiva (comportamento contraditório da ré/demora na
expedição de licença de funcionamento). A legislação municipal
respectiva prevê que bastavam os alvarás temporários para seu
funcionamento, tanto é que a Subprefeitura jamais identificou qualquer
atividade no Centro de Eventos que não estivesse amparada pelos
alvarás temporários. Não levou a Administração Municipal a erro, visto
que a SEGUR, emissora dos alvarás, é órgão do próprio Município. Os
atos emanados por tal órgão gozam de presunção de legalidade e
veracidade e foram perfeitamente válidos. Injustificável a imposição de
multa em alto valor. Subsidiariamente, requer que seu valor seja
reduzido a patamar proporcional/razoável.
Processado o recurso, com apresentação de
contrarrazões pela Municipalidade-ré (fls. 1121/1131), subiram os
autos.
Houve oposição ao julgamento virtual (petições
da autora de fls. 1135 e 1139), mesmo com a possibilidade aberta às
partes do julgamento virtual com apresentação de memoriais via e-mail.

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É o relatório.
2. Comporta parcial provimento o recurso.
A autora, Pro Magno Empreendimentos e
Participações
S/A,
realiza
eventos
como
feiras,
exposições,
convenções, etc. em espaço no Município de São Paulo, localizado na
Rua Samaritá, no 230, Casa Verde.
Conforme afirmado em sua inicial, a partir de
meados de 2014, cedeu seu espaço e infraestrutura a terceiros para
realização de eventos temporários, mediante prévia autorização da
Administração Municipal, através da Coordenadoria de Atividade
Especial e Segurança ao Uso da Secretaria Municipal de Licenciamento
(SEGUR).
Assim, em síntese, considera ter atendido aos
requisitos
legais
para
funcionamento
(Decreto
Municipal
no
49.969/2008) e, por isso, ser indevida sua autuação ao pagamento de
multa e risco de fechamento, conforme Auto de Intimação no 0635,
acompanhado do Auto de Multa no 29-033.607-4 (fls. 299/303),
lavrados pela Subprefeitura Regional da Casa Verde e Cachoeirinha.
De um lado, então, encontra-se sua afirmação
de que sua postura estava amparada em lei e, além disso, que há mais
de 3 (três) anos já tinha protocolado requerimento de alvará definitivo
de funcionamento para o local. No mais, as concessões de alvarás
temporários consistiram em chancela de sua atividade.
A Municipalidade, em oposto, afirmou que a
situação da empresa-autora era irregular, pois se instalou sem a
competente licença (artigo 136, Lei Municipal n° 16.402/2016) e que
sua atividade demanda alvará definitivo e não provisório.

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Nota-se, assim, que além da discussão acerca
do cumprimento de requisitos legais para o exercício da atividade
licença de instalação e funcionamento iniciou-se debate acerca do
desrespeito à boa-fé objetiva que rege as relações jurídicas, vez que,
segundo a autora, a postura municipal em lançar mão de alvarás
provisórios, enquanto o definitivo era postergado injustificadamente,
impedia abrupta autuação com elevada multa.
O MM. Juízo “a quo” julgou improcedentes os
pedidos iniciais, a fim de que a autora continuasse em funcionamento e
fosse anulado o AIIM.
Registrou que “a Autora foi precipitada em iniciar
suas atividades sem procurar, previamente, se adaptar às posturas
municipais.
Previamente,
deveria
obter
licença
de
localização
e
funcionamento.
O eventual fato de estar estabelecida há longos anos
no local não sana a irregularidade.”
Incontroverso que a autora até a autuação não
obteve o alvará definitivo para exercer a atividade no local, mas apenas
os tais alvarás de efeitos temporários e provisórios.
Ademais, como ressaltado pela Municipalidade
e pela r. sentença, soou frágil o argumento da empresa de que a
obtenção frequente de alvarás provisórios não lhe concedia o direito de
permanecer ad infinitum a exercer a atividade no local.
Todavia, de outro lado, há que se reconhecer
que a autuação com imposição de penalidade, embora dentro da
margem
de
discricionariedade
da
Administração
e
da
autoexecutoriedade que ostenta, mostrou-se, no caso, desarrazoada e
desproporcional, pois consistiu em mudança repentina de postura.
Conforme sustentado pela autora, “espera-se um mínimo de congruência

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entre os atos dos diferentes órgãos do Município, sob pena de afronta ao
dever de lealdade e boa-fé da Administração Pública e à segurança
jurídica da Apelante, que se vê autuada pelo exercício de atividades que
sempre foram respaldadas pelo próprio Município. O AIIM, portanto, viola
o princípio da boa-fé objetiva sob a perspectiva de vedação ao venire
contra factum proprium, na medida em que representa verdadeira
frustração das legítimas expectativas da Apelante, a qual por cinco anos
locou espaço e infraestrutura do Centro de Eventos para realização de
eventos temporários com base em Alvarás para Eventos Temporário
regularmente expedidos pela SEGUR em favor dos seus clientes.”
(...)
“É justamente por isso que a SEGUR - na
qualidade de órgão competente pela análise do preenchimento dos
requisitos para a concessão tanto do Alvará para Evento Temporário,
quanto do Alvará de Funcionamento (art. 145 do Decreto Municipal no
49.969/2008)
expediu TODOS os Alvarás para Evento Temporário
requeridos pela Apelante desde 2014, independentemente da ausência
do Alvará de Funcionamento, mesmo após a lavratura do AIIM e o
ajuizamento da presente demanda.”
Nessa linha, a jurisprudência e doutrina
modernas reconhecem que o princípio da confiança legítima e/ou da
boa-fé
objetiva
norteiam
as
relações
entre
administrado
e
Administração Pública.
A hipótese, como já adiantado, apresentou-se
como situação fática em que o administrado teve a crença de que agia
corretamente, pois promovia os eventos após serem expedidos os
alvarás. No mais, buscou, administrativamente, o alvará definitivo que,
por ato da própria Administração, levou excessivo tempo para ser

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examinado.
Sem dúvida, gerou-se uma expectativa segura
à empresa-autora de que podia continuar a atuar em seu ramo,
mediante alvarás temporários, até a resolução de seu pedido
administrativo de expedição do definitivo, claro, ainda que sem a
certeza de que este último seria deferido.
Isto não significa um aval à ilegalidade, mas
sim a verificação de uma atividade administrativa mais consentânea
com o real sentido do Estado Democrático de Direito.
No
caso,
foi
inadequada
a
postura
do
Administrador que, de uma hora para outra, alterou anterior e repetida
conduta, frustrando as expectativas da autora de que teria, até então,
corretamente executado sua atividade no local. A autuação e imposição
de multa, de fato, foram contraditórias ao seu anterior e reiterado
comportamento.
Em suma, só será legítimo o comportamento
administrativo se houver, além da observância dos aspectos formais de
atendimento das regras legais, o respeito aos valores consagrados
expressamente
como
fundamentos
do
ordenamento
jurídico-
constitucional.
Na lição de Couto e Silva1: “...é certo que o futuro
não pode ser um eterno prisioneiro do passado, nem podem a segurança
1 Couto e Silva, Almiro do. O princípio da segurança jurídica (proteção à confiança) no
direito público brasileiro e o direito da administração pública de anular seus próprios
atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da lei do processo administrativo
da União (Lei no 9784/99). Revista Eletrônica de Direito do Estado, Salvador:
http://www.direitodoestado.com.br/codrevista.asp?cod=22

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jurídica e a proteção da confiança se transformar em valores absolutos,
capazes de petrificar a ordem jurídica, imobilizando o Estado e impedindo-o de
realizar as mudanças que o interesse público estaria a reclamar. Mas, de outra
parte, não é igualmente admissível que o Estado seja autorizado, em todas as
circunstâncias, a adotar novas providências em contradição com as que foram
por ele próprio impostas, surpreendendo os que acreditaram nos atos do Poder
Público. Entre esses dois polos trava-se a luta entre o novo e o velho dentro do
Estado, ao qual caberá escolher os instrumentos jurídicos que lhe permitam
aproximar-se o mais possível do ideal de justiça material, pela inserção, em
seus quadros normativos, de preceitos que definam o que pode e o que não
pode ser modificado, e como pode ser modificado, e quais, ainda, os limites a
serem observados pelas alterações.”
A recente alteração promovida na Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Dec.-lei 4.657/42) pela Lei
n° 13.655/2018 trouxe um novo sistema de aplicação do Direito
Público e consagrou o princípio da segurança jurídica no atuar das
autoridades públicas.
Em seu artigo 24, dispôs:
Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa,
controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste,
processo ou norma administrativa cuja produção já se houver
completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo
vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se
declarem
inválidas
situações
plenamente
constituídas. (Incluído pela Lei no 13.655, de 2018)
Tal texto deixa clara a necessidade de ser
respeitar a boa-fé nos atos administrativos, evitando-se surpresas.

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Em julgados do e. Superior Tribunal de Justiça,
reconhece-se a incidência do princípio da confiança no atuar da
Administração Pública, “o
qual
se
reporta
à
necessidade
de
manutenção de atos administrativos, ainda que se qualifiquem como
antijurídicos (o que não é o caso em exame), desde que verificada a
expectativa legítima, por parte do administrado, de estabilização dos
efeitos
decorrentes
da
conduta
administrativa.
Princípio
que
corporifica, na essência, a boa-fé e a segurança jurídica. (REsp
1.229.501/SP, DJe 15/12/2016).”
A jurisprudência deste E. Tribunal de Justiça:
REEXAME
NECESSÁRIO

MANDADO
DE
SEGURANÇA CONCURSO DE TRANSFERÊNCIA
FAMEMA Mudança superveniente do prazo para
realização de matrícula no curso de medicina

Impossibilidade
de
acarretar
prejuízos
aos
candidatos regularmente inscritos anteriormente

Necessidade de observância do princípio da
confiança legítima na Administração Direito à
matrícula assegurado, desde que preenchidos os
demais requisitos
Sentença que concedeu a
segurança
mantida

Reexame
necessário
improvido.
(TJSP;
Remessa
Necessária
Cível
1022111-06.2017.8.26.0344;
Relator
(a): Maria
Laura Tavares; Órgão Julgador: 5a Câmara de
Direito Público; Foro de Marília - Vara da Fazenda
Pública; Data do Julgamento: 27/11/2018; Data de
Registro: 27/11/2018)
APELAÇÃO. Ação Civil Pública. Pleito do MPSP de
que
fosse
declarada
a
nulidade
do
vínculo
estatutário da ré Nancy Silvina com a Câmara
Municipal da Praia Grande, sendo cassada a sua
aposentadoria. Sentença que julgou improcedente a
ação. Manutenção. Discussão sobre a eventual
inconstitucionalidade da LM n.o 557/86 que foi
superada pela vigência do art. 19, dos ADCT, da CR
de 1988. Administração que deve se nortear
pelos princípios da segurança jurídica e da

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proteção
da
confiança
legítima
dos
administrados. Servidora que foi aposentada em
1993
mais de 26 anos, portanto. Situação
consolidada no tempo, em boa-fé do particular, que
deve ser preservada. Ato administrativo tido como
defeituoso que não pode ser desfeito, após tão longo
tempo, em prejuízo do particular. Precedentes do STF
e deste Eg. Tribunal de Justiça. Sentença mantida.
Recurso não provido.
(TJSP; Apelação Cível 1008761-03.2018.8.26.0477;
Relator (a): Marcelo Semer; Órgão Julgador: 10a
Câmara de Direito Público; Foro de Praia Grande -
Vara da Fazenda Pública; Data do Julgamento:
17/02/2020; Data de Registro: 19/02/2020)
Destarte, com base no acima exposto, entendo
desarrazoadas a autuação e a sanção imposta, ainda mais em elevado
montante.
Cabível,
assim,
a
procedência
do pedido
anulatório. Todavia, o pedido sucessivo formulado pela autora de
reconhecimento de seu direito a continuar operando com os alvarás
provisórios foge deste controle jurisdicional, vez que, em cada caso, será
feito, pela Administração, o juízo de valoração sobre a sua oportunidade
e conveniência, claro, sem prejuízo de eventual controle da legalidade
pelo Judiciário.
Em sendo assim, era caso de se acolher em
parte o pedido, a fim de se anular o auto de intimação/multa.
Por fim, quanto à sucumbência, reconheço-a
como recíproca haja vista que as partes decaíram de parte substancial
do quanto por eles defendido. Neste ponto, “considera-se o número de
pedidos formulados e o número de pedidos julgados procedentes ao
final da demanda” (STJ-3a T., REsp 967.769-AgRg, Min. Nancy
Andrighi, j. 26.6.08, DJ 5.87.08).

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A autora realizou dois pedidos em sua peça
vestibular (anulação do AIIM e direito de obtenção de alvarás para
continuidade de funcionamento), sendo certo que um deles foi acolhido
e outro não.
Assim, aplica-se o disposto no artigo 86, caput,
do Código de Processo Civil2.
Em assim ocorrendo, cada parte arcará com
metade das custas e das despesas processuais.
Quanto à verba honorária, fica mantida aquela
fixada na origem, cabendo a cada parte arcar com a do patrono do ex
adverso, vedada compensação (art. 85, § 14, CPC).
Para efeito de prequestionamento, importa
registrar que este julgado não violou a Constituição Federal ou
qualquer lei infraconstitucional.
3. Ante o exposto, pelo meu voto, dou
provimento parcial ao apelo, nos termos acima explicitados.
Sidney Romano dos Reis
Relator
2 “Art. 86. Se cada litigante for, em parte, vencedor e vencido, serão proporcionalmente
distribuídas entre eles as despesas.”