Tribunal: TJSP
Processo: 2145013-98.2020.8.26.0000
Classe: Agravo Interno Cível / Atos Administrativos
Órgão julgador: Ferreira Rodrigues
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-09-23
Data de publicação: 2020-10-14

Ementa:
r o valor (durante esse período excepcional de pandemia e restrições). A Lei Federal não impõe essa obrigação (de complementação da verba), e nem poderia dispor sobre esse assunto, em razão da autonomia municipal, daí porque não há falar em hipótese de regulamentação exorbitante ou contrária à legislação federal. Legislativo que, nesse caso, não pode interferir no ato do Executivo mediante controle político (artigo 20, inciso IX, da Constituição Estadual). Decisão mantida. Agravo desprovido.
(TJSP; Agravo Interno Cível 2145013-98.2020.8.26.0000; Relator (a): Ferreira Rodrigues; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 23/09/2020; Data de Registro: 14/10/2020)

Classe/Assunto:

Agravo Interno Cível / Atos Administrativos

Relator(a):

Ferreira Rodrigues

Comarca:

São Paulo

Órgão julgador:

Órgão Especial

Data do julgamento:

23/09/2020

Data de publicação:

14/10/2020

Ementa:
AGRAVO INTERNO. Interposição pela Mesa Diretora da Câmara Municipal de Tietê contra decisão que, em ação direta de inconstitucionalidade, concedeu liminar para suspender a eficácia do Decreto Legislativo n. 01/2020, por possível afronta ao princípio da separação dos poderes.

Ato impugnado que havia sustado o Decreto do Executivo n. 6.713/2020, na parte em que essa norma (editada pelo Prefeito

Ementa:
AGRAVO INTERNO. Interposição pela Mesa Diretora da Câmara Municipal de Tietê contra decisão que, em ação direta de inconstitucionalidade, concedeu liminar para suspender a eficácia do Decreto Legislativo n. 01/2020, por possível afronta ao princípio da separação dos poderes.

Ato impugnado que havia sustado o Decreto do Executivo n. 6.713/2020, na parte em que essa norma (editada pelo Prefeito Municipal), restringiu o fornecimento de kit de merenda escolar (durante a pandemia do Covid-19) aos pais de alunos (da rede pública) com inscrição no programa Bolsa Família.

Agravante que defende a validade do controle político de constitucionalidade exercido pelo legislativo (com base no artigo 20, IX, da Constituição Estadual), alegando que o Decreto Executivo – ao limitar o fornecimento da merenda escolar – exorbitou do poder regulamentar, porque a Lei Federal que autorizou a concessão excepcional do benefício (com recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar) não contém nenhuma restrição dessa natureza.

Fundamento que não autoriza a revogação da liminar. Embora a Constituição Estadual permita que o Poder Legislativo suste atos normativos do Poder Executivo, nos termos do artigo 20, inciso IX, da Constituição Estadual (aplicável aos municípios por força do art. 144), tal se dá apenas quando o ato do Poder Executivo extrapolar o Poder Regulamentar (ou exorbitar de competência delegada), o que, em princípio, não ficou caracterizado no presente caso, pois o ato do Prefeito, ao contrário de ultrapassar os limites da autorização da Lei Federal n. 13.987, de 07 de abril de 2020, na verdade, foi editado em termos menos abrangentes.

Destaca-se que os recursos repassados pela União no programa de que trata a Lei Federal n. 13.987/2020, são de apenas R$ 0,36 por aluno, e por dia letivo para o ensino fundamental e médio; R$ 0,53 para pré-escola; R$ 0,32 para educação de jovens e adultos; R$ 1,07 para creches, e R$ 1,07 para ensino integral (https://fnde.gov.br/programas/pnae). Fato que justifica a restrição adotada pelo Prefeito, pois indica a completa impossibilidade de fornecimento do kit de merenda escolar (com as qualificações exigidas) para as famílias de todos os estudantes, mesmo utilizando 100% do repasse do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. E nesse contexto não se pode atribuir excesso ou abuso ao Prefeito simplesmente por não complementar o valor (durante esse período excepcional de pandemia e restrições). A Lei Federal não impõe essa obrigação (de complementação da verba), e nem poderia dispor sobre esse assunto, em razão da autonomia municipal, daí porque não há falar em hipótese de regulamentação exorbitante ou contrária à legislação federal. Legislativo que, nesse caso, não pode interferir no ato do Executivo mediante controle político (artigo 20, inciso IX, da Constituição Estadual). Decisão mantida. Agravo desprovido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000832461
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Agravo Interno Cível
no 2145013-98.2020.8.26.0000/50000, da Comarca de São Paulo, em que é
agravante PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE TIETÊ, é agravado
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE TIETÊ ( VLAMIR DE JESUS SANDEI).
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão: "POR MAIORIA DE VOTOS, NEGARAM
PROVIMENTO AO AGRAVO. VENCIDOS OS EXMOS. SRS. DES. MÁRCIO
BÁRTOLI (COM DECLARAÇÃO), LUIS SOARES DE MELLO, XAVIER DE
AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, JOÃO
CARLOS SALETTI, FERRAZ DE ARRUDA, ANTONIO CELSO AGUILAR
CORTEZ, SOARES LEVADA E MOREIRA VIEGAS.", de conformidade com o
voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO
BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, FERRAZ DE
ARRUDA, ADEMIR BENEDITO, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ,
ALEX ZILENOVSKI, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO,
CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E
SOLIMENE, TORRES DE CARVALHO, ARTUR MARQUES, LUIS SOARES DE
MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS
MALHEIROS E MOACIR PERES.
São Paulo, 23 de setembro de 2020.
FERREIRA RODRIGUES
RELATOR
ASSINATURA ELETRÔNICA

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Voto 35.238
Agravo Interno no 2145013-98.2020.8.26.0000/50000
Agravante: Mesa da Câmara Municipal de Tietê
Agravado: Prefeito do Município de Tietê
AGRAVO INTERNO. Interposição pela Mesa Diretora da
Câmara Municipal de Tietê contra decisão que, em ação direta
de inconstitucionalidade, concedeu liminar para suspender a
eficácia do Decreto Legislativo n. 01/2020, por possível afronta
ao princípio da separação dos poderes.
Ato impugnado que havia sustado o Decreto do Executivo n.
6.713/2020, na parte em que essa norma (editada pelo Prefeito
Municipal), restringiu o fornecimento de kit de merenda
escolar (durante a pandemia do Covid-19) aos pais de alunos
(da rede pública) com inscrição no programa Bolsa Família.
Agravante que defende a validade do controle político de
constitucionalidade exercido pelo legislativo (com base no
artigo 20, IX, da Constituição Estadual), alegando que o
Decreto Executivo ao limitar o fornecimento da merenda
escolar
exorbitou do poder regulamentar, porque a Lei
Federal que autorizou a concessão excepcional do benefício
(com recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar)
não contém nenhuma restrição dessa natureza.
Fundamento que não autoriza a revogação da liminar. Embora
a Constituição Estadual permita que o Poder Legislativo suste
atos normativos do Poder Executivo, nos termos do artigo 20,
inciso
IX,
da
Constituição
Estadual1 (aplicável aos
municípios por força do art. 144), tal se dá apenas quando
o ato do Poder Executivo extrapolar o Poder Regulamentar
(ou exorbitar de competência delegada), o que, em
princípio, não ficou caracterizado no presente caso, pois o
ato do Prefeito, ao contrário de ultrapassar os limites da
autorização da Lei Federal n. 13.987, de 07 de abril de
2020, na verdade, foi editado em termos menos
abrangentes.
Destaca-se que os recursos repassados pela União no programa
de que trata a Lei Federal n. 13.987/2020, são de apenas R$
0,36 por aluno, e por dia letivo para o ensino fundamental e
médio; R$ 0,53 para pré-escola; R$ 0,32 para educação de
jovens e adultos; R$ 1,07 para creches, e R$ 1,07 para ensino
integral (https://fnde.gov.br/programas/pnae). Fato que justifica
a restrição adotada pelo Prefeito, pois indica a completa
1 Art. 20. Compete exclusivamente à Assembleia Legislativa:
............
IX sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar.

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impossibilidade de fornecimento do kit de merenda escolar
(com as qualificações exigidas) para as famílias de todos os
estudantes, mesmo utilizando 100% do repasse do Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educação. E nesse contexto
não se pode atribuir excesso ou abuso ao Prefeito simplesmente
por não complementar o valor (durante esse período
excepcional de pandemia e restrições). A Lei Federal não
impõe essa obrigação (de complementação da verba), e nem
poderia dispor sobre esse assunto, em razão da autonomia
municipal, daí porque não há falar em hipótese de
regulamentação exorbitante ou contrária à legislação federal.
Legislativo que, nesse caso, não pode interferir no ato do
Executivo mediante controle político (artigo 20, inciso IX, da
Constituição Estadual). Decisão mantida. Agravo desprovido.
Trata-se
de Agravo Interno interposto pela MESA
DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DE TIETÊ, com fundamento no artigo 253
do RITJSP, contra decisão que deferiu liminar nos autos da ação direta de
inconstitucionalidade n. 2145013-98.2020.8.26.0000, suspendendo o Decreto
Legislativo n. 01, de 26 de Maio de 2020, que, por sua vez, havia sustado parte do
Decreto Executivo no 6.713, de 27 de abril de 2020, editado pelo Prefeito, em caráter
excepcional, durante o período de suspensão das aulas, em razão de situação de
emergência e calamidade pública decorrentes da Covid-19, para “distribuição de
gêneros alimentícios não perecíveis, por meio da entrega de kit merenda escolar”
(fls. 28/29) aos pais de alunos beneficiários do programa Bolsa Família Federal. O
agravante alega que o ato impugnado (cuja eficácia foi suspensa pela liminar) foi
editado dentro da competência legislativa da Câmara Municipal para sustar os
atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar, como
teria ocorrido no presente caso, porque o Decreto Executivo não atendeu os critérios da
Lei Federal n. 13.987, de 07 de abril de 2020.
O Prefeito Municipal apresentou contraminuta a fls. 09/14.
A douta Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo
provimento do agravo.
Mantida a decisão agravada, os autos foram remetidos à
Mesa para este julgamento.
É o relatório.
É importante considerar, em primeiro lugar, que o objeto
desta ação direta de inconstitucionalidade (envolvendo Decreto Legislativo que susta
Decreto Executivo) nem de longe se assemelha ao precedente julgado em 02/09/2020
(ADIN n. 2005351-22.2020.8.26.0000, Rel. Des. Márcio Bártoli).
Naquele caso, a ação envolveu uma lei municipal, de

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iniciativa parlamentar, que autorizou a Prefeitura de Catanduva a fornecer merenda
escolar aos alunos economicamente carentes da rede pública municipal durante o
período de férias e recesso escolar. A controvérsia em nenhum momento envolveu
discussão sobre controle político de constitucionalidade (artigo 20, inciso IX, da
Constituição Estadual). E tampouco se referiu à utilização das verbas repassadas pelo
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, com base no Programa
Nacional de Alimentação Escolar, nem à eventual violação da Lei Federal n.
13.987/2020. Além do mais, o fundamento que justificou o reconhecimento de
constitucionalidade da lei, de iniciativa parlamentar, naquele caso, foi a “a
possibilidade de o Poder Legislativo exarar norma abstrata contendo condições
mínimas e gerais a serem observadas pela administração pública quanto à gestão de
escolas públicas e programas assistenciais, respeitada, sempre, a discricionariedade
do gestor na prática do ato administrativo em cada caso concreto” (grifo do
original).
Aqui a questão é completamente diferente.
O objeto da impugnação, na verdade, é um Decreto
Legislativo que em controle político de constitucionalidade - sustou parte de um
Decreto Executivo, por suposta exorbitância de poder regulamentar (artigo 20, inciso
IX, da Constituição Estadual). Isso porque o Prefeito não teria respeitado os termos da
Lei Federal n. 13.987, de 07 de abril de 2020, no que se refere à correta utilização e
destinação de recursos financeiros provenientes do Programa Nacional de Alimentação
Escolar.
Sob esse aspecto, entretanto, não vislumbro o alegado de
excesso do poder regulamentar, ao menos em juízo de cognição liminar.
A Lei Federal no 11.947, de 16 de junho de 2009, ao criar tal
programa nacional de alimentação escolar, incluiu, logo no artigo 1o, a definição de
alimentação escolar como sendo “todo alimento oferecido no ambiente escolar,
independentemente de sua origem, durante o ano letivo” (artigo 1o).
Trata-se de programa financiado com recursos do Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educação (art. 5o, § 1o), necessariamente incluídos
nos orçamentos dos Estados e Municípios (artigo 5o, § 2o), e que deverão ser “utilizados
exclusivamente na aquisição de gêneros alimentícios” (artigo 5o, § 2o), com
prestação de contas ao Fundo Nacional (art. 8o).
Com a suspensão das aulas, em decorrência da pandemia, o
Prefeito ficou impedido de fazer uso dessa verba, pois poderia incorrer em ato de
improbidade administrativa, em razão da natureza e destinação específicas dos recursos
provenientes do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, daí porque a União
editou a Lei no 13.987, de 07 de abril de 2020, acrescentando àquela Lei no 11.947, de
16 de junho de 2009 (acima mencionada), o artigo 21-A, autorizando, em caráter
excepcional, durante o período de suspensão das aulas, a distribuição de gêneros
alimentícios adquiridos com recursos do Programa Nacional de Alimentação

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Escolar (PNAE) aos pais ou responsáveis dos estudantes das escolas públicas de
educação básica:
“Art. 21-A. Durante o período de suspensão das aulas nas escolas
públicas de educação básica em razão de situação de emergência ou
calamidade pública, fica autorizada, em todo o território nacional, em
caráter excepcional, a distribuição imediata aos pais ou responsáveis dos
estudantes nelas matriculas, com acompanhamento pelo CAE, dos
gêneros alimentícios adquiridos com recursos financeiros recebidos,
nos termos desta Lei, à conta do Pnae”.
Ou seja, diferentemente de impor, a lei apenas autorizou a
distribuição de merenda escolar, em caráter excepcional, fora das hipóteses previstas
na Lei 11.947/2009, e mesmo assim referiu-se (como não poderia deixar de ser) apenas
aos gêneros alimentícios adquiridos com recursos repassados pelo Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educação.
Ocorre que tais repasses são de apenas R$ 0,36 (trinta
centavos) por aluno, e por dia letivo para o ensino fundamental e médio; R$ 0,53 para
pré-escola; R$ 0,32 para educação de jovens e adultos; R$ 1,07 para creches, e R$ 1,07
para ensino integral (https://fnde.gov.br/programas/pnae), daí porque é praticamente
impossível ao Poder Executivo, só com essa verba, fornecer o kit de merenda escolar
(com as qualificações exigidas) para as famílias de todos os estudantes, mesmo
utilizando 100% do repasse do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.
Em decisão recente, aliás, o Supremo Tribunal Federal,
suspendeu liminar concedida em ação civil pública (que obrigava o fornecimento de
merenda para todos os alunos da rede pública), destacando a plausibilidade da tese
defendida pelo Estado do Rio de Janeiro no sentido “de que o valor repassado pela
União a estados e municípios no contexto do PNAE é insuficiente para o
atendimento integral da política de fornecimento de merenda escolar aos alunos da
rede pública de ensino em fase de crescimento e desenvolvimento, exigindo
complementação de recursos pelas respectivas unidades da federação em que o
aluno esteja matriculado, uma vez que, por exemplo, considerado o aluno da pré-
escola, o valor repassado é de R$ 0,53 (cinquenta e três centavos de real) por dia
letivo”.
Considerou, ainda, que “a circunstância de que o emprego
de gêneros alimentícios para oferta da refeição no estabelecimento educacional
demanda uma gestão diferenciada daquela necessária à oferta de kits com
alimentos in natura aos alunos nesse período ou a 'transferência de renda'
correspondente” (Suspensão de Liminar n. 1.360/MC, Min. Dias Toffoli, j.
01/09/2020).
O Prefeito de Tietê, no caso, adotou solução parecida com
aquela do Estado do Rio de Janeiro, e sob esse aspecto, ao menos em juízo de cognição
superficial, não exorbitou do poder regulamentar, nem descumpriu a Lei 13.987, de
07 de abril de 2020. Na verdade, o que impede o fornecimento de merenda escolar

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para todos os alunos não é a vontade do Prefeito, e sim a insuficiência de recursos.
A questão é técnica. É saber se o Decreto do Prefeito ao
restringir o fornecimento de merenda escolar - exorbitou o poder regulamentar. E, no
caso, em que pesem as argumentações da Câmara Municipal, não existe – ao menos em
juízo de cognição sumária - qualquer exorbitância dessa natureza que pudesse legitimar
a interferência do Poder Legislativo no ato do Poder Executivo, com base no artigo
20, inciso IX, da Constituição Estadual.
Com R$ 0,36 por aluno, ou pouco mais (dependendo da etapa
escolar), é impossível atender a todos. Por exemplo, para crianças da pré-escola (R$
0,53) o kit é composto de 05 quilos de arroz, 1 quilo de feijão, 1⁄2 quilo de macarrão
parafuso, 02 quilos de composto lácteo, 1 quilo de açúcar, 1 litro de óleo de soja, 1 quilo
de fubá, 1 quilo de sal, 1 pacote de biscoito, 1 litro de suco, 1 sache de ervilha, 1 lata de
extrato de tomate e 1/2 quilo de cereal de flocos de milho. Tudo isso para ser
adquirido durante o mês com a verba de R$ 0,53 por aluno, por dia letivo (ou R$
10,60 por mês), o que é impossível (com tal verba do programa nacional). E nesse
contexto não se pode atribuir ato de excesso ou abuso ao Prefeito por não
complementar o valor (durante esse período excepcional de pandemia e restrições). A
Lei Federal não impõe essa obrigação (de complementação da verba), e nem poderia
dispor sobre esse assunto, em razão da autonomia municipal, daí porque não há falar em
hipótese de regulamentação contrária à legislação federal.
Se existe algum excesso, quem o está praticando, em tese, é o
Poder Legislativo, ao interferir e revogar ato editado pelo Poder Executivo, fora das
hipóteses permitidas pelo artigo 20, inciso IX, da Constituição Estadual.
Assim, em que pese o esforço da agravante no sentido de
demonstrar o não cabimento da liminar, os argumentos expostos na minuta deste agravo
não autorizam a modificação ou reforma da decisão agravada, que, aliás, está apoiada
em motivação adequada e suficiente para justificar o posicionamento adotado, inclusive
com citação doutrinária de J.J. Gomes Canotilho, para quem o decreto legislativo se
caracteriza como “exercício de um controle político de constitucionalidade, repressivo, exercido “a
posteriori” com relação ao ato do Poder Executivo questionado. (...) Consiste num controle de
constitucionalidade porquanto a sustação prevista no texto constitucional deverá recair sobre atos
normativos executivos que exorbitem do poder regulamentar ou da delegação legislativa, o que significa
dizer, atos que ultrapassam os limites da competência do Executivo, importando em abuso de poder e
usurpação de competência do Legislativo. Não se cogita, pois, na hipótese, de sustação apenas ditada
por mera ilegalidade ou por discricionariedade ou pelo mérito do ato questionado. O abuso do poder
regulamentar ou da delegação legislativa que fundamentam a sustação importa em transgressão de
regras de competências constitucionais do Legislativo por “incidir no domínio da atuação material da
lei, em sentido formal” (ACO QO 1048/RS) (comentários à Constituição do Brasil, Ed. Saraiva, 1a ed.,
em comentários ao artigo 49, V; pág. 1029).
No
presente
caso,
longe
de
exorbitar
do poder
regulamentar, o Decreto Executivo n. 6.713, de 27 de abril de 2020, editado com base
na Lei Federal n. 13.987, de 07 de abril de 2020 (que autorizou a distribuição de
merenda escolar aos alunos da rede pública durante a pandemia do COVID-19), fez

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exatamente o contrário da extrapolação, ou seja, por insuficiência de recursos,
decidiu pela liberação dos kits em termos menos abrangentes, somente para as
famílias de alunos cadastrados no Bolsa Família, e, nesse ponto, o Prefeito Municipal
atuou no exercício de juízo discricionário, daí porque, em princípio, não há falar em
hipótese de exorbitância, pelo que também não cabe argumento com ofensa ao
princípio da isonomia na distribuição da merenda, fundamento que, ainda que se
pudesse ter por relevante, não diz respeito a excesso de poder para justificar o controle
político de constitucionalidade.
De qualquer forma, é importante considerar que a decisão
agravada foi proferida em juízo de cognição sumária e provisória, sem nenhum
pronunciamento ou interferência sobre o mérito da causa, tanto que apenas indicou, de
forma superficial, a existência de posicionamento favorável ao entendimento do autor.

Ante o exposto, nego provimento ao agravo.
FERREIRA RODRIGUES
Relator

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DECLARAÇÃO DE VOTO
Agravo Interno no
2145013-98.2020.8.26.0000/50000
São Paulo
Agravante: Mesa da Câmara Municipal de Tietê
Agravado: Prefeito do Município de Tietê
42.487
1. Adotado o relatório do voto do E. Relator Sorteado, ouso divergir
da posição de Sua Excelência, por considerar que o agravo interno comporta
provimento, devendo ser revogada a liminar.
Isso
porque
o
pedido
formulado
na
ação
direta
de
inconstitucionalidade não se revelou inequivocamente plausível,
havendo, ademais, urgência justamente na revogação da decisão liminar
agravada e no restabelecimento da eficácia do Decreto Legislativo
questionado na ação.
2. Antes de mais, vale reiterar que o Decreto Legislativo no 01/2020,
da Câmara Municipal de Tietê, sustou apenas parcialmente o parágrafo

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único do artigo 1o, parte do artigo 3o e a íntegra do artigo 6o, todos do
Decreto do Executivo Municipal no 6.713/2020. À primeira vista, o
Parlamento local, em respeito à separação dos Poderes, especificamente à
divisão constitucional de funções típicas de cada Poder, decretou a
suspensão do ato regulamentar exclusivamente naquilo que, em juízo de
cognição sumária, representou exorbitância do poder regulamentar do
Executivo, com fulcro, o que tudo indica, no artigo 20, inciso IX, da
Constituição Estadual.
Em seu voto, o E. Relator mantém a liminar e indefere o agravo
interno, afirmando que o Decreto Executivo no 6.713/2020 “foi editado com
base na Lei Federal n. 13.987, de 07 de abril de 2020 (que autorizou a
distribuição de merenda escolar aos alunos da rede pública durante a
pandemia do COVID-19)”. Sua Excelência reconhece, igualmente em juízo
preliminar, que o Decreto Executivo “fez exatamente o contrário da
extrapolação, ou seja, decidiu pela liberação dos kits em termos menos
abrangentes somente para as famílias de alunos cadastrados no Bolsa
Família e, nesse ponto, o Prefeito Municipal atuou no exercício de juízo
discricionário, daí porque, em princípio, não há falar em hipótese de
exorbitância (...)”.
E aqui reside a divergência que submeto ao colegiado.

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3. Uma vez destacado pela decisão agravada que o Decreto
editado pelo Prefeito Municipal de Tietê regulamentou, na esfera local, a Lei
Federal no 13.987/2020, reputo indispensável chamar atenção para o
disposto na lei em comento e cotejar seu conteúdo com o do ato
regulamentar local, sempre à luz das normas constitucionais impostas ao
poder regulamentar da administração. Ainda que em apreciação superficial,
essa avaliação se faz necessária, porquanto demonstrará que o pleito
formulado na inicial da ação não contém argumentos verossímeis aptos a
fundamentar a suspensão liminar do Decreto Legislativo questionado.
Nesse sentido, a Lei Federal no 13.987/2020 autoriza, em todo
território nacional, “durante o período de suspensão das aulas nas escolas
públicas de educação básica em razão de situação de emergência ou
calamidade pública”, “a distribuição imediata aos pais ou responsáveis
dos estudantes nelas matriculados, com acompanhamento pelo CAE, dos
gêneros alimentícios adquiridos com recursos financeiros recebidos,
nos termos desta Lei, à conta do Pnae.”
Note-se que a lei nacional autoriza a distribuição dos gêneros
alimentícios, adquiridos com recursos financeiros recebidos à conta do
Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae), aos responsáveis
pelos alunos da rede pública de educação básica, sem distinção quanto

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aos beneficiários do programa e sem conferir discricionariedade ao
administrador municipal nesse particular.
Já o ato normativo do Executivo Municipal de Tietê, em aparente
exorbitância do seu poder regulamentar, inovou quanto à restrição nele
prevista, ao limitar a entrega de kit merenda escolar tão-somente “aos
educandos cadastrados e com frequência ativa no Programa Federal Bolsa
Família”.
Frise-se: a lei nacional já havia autorizado a distribuição dos
gêneros alimentícios a todos os alunos matriculados nas escolas públicas
de educação básica.
Regulamentar não se confunde com restrição a direito
fundamental de natureza social garantido pela Constituição e já
autorizado por lei. Essa espécie de limitação, destoante da abrangente
prestação material assegurada pelo Congresso Nacional, significa, em
verdade, modificação da lei e não mera complementação ou detalhamento.
Modificação de um direito assegurado por lei não é regulamentação.
Segundo José dos Santos Carvalho Filho2, “poder regulamentar,
portanto, é a prerrogativa conferida à Administração Pública de editar atos
gerais para complementar as leis e permitir a sua efetiva aplicação. A
prerrogativa, registre-se, é apenas para complementar a lei; não pode,
2 Manual de Direito Administrativo, 33a ed. (digital), Ed. Atlas: São Paulo, 2019, p. 145, grifado.

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pois, a Administração alterá-la a pretexto de estar regulamentando. Se
o fizer, cometerá abuso de poder regulamentar, invadindo a competência
do Legislativo.”
4. A propósito, convém mencionar que a Emenda Constitucional no
64/2010 positivou a alimentação como um direito social no artigo 6o da
Constituição da República. Posteriormente, a EC 90/2015 deu ao dispositivo
nova redação, incluindo novos direitos, acertadamente mantendo a
alimentação naquele rol: “Art. 6o São direitos sociais a educação, a saúde, a
alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a
previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos
desamparados, na forma desta Constituição.” (grifado).
Adiante, o artigo 208, inciso VII, da Constituição Federal, previu
expressamente
a
instituição
de
programas
suplementares
de
alimentação aos alunos da educação básica: “VII - atendimento ao
educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas
suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e
assistência à saúde.”
Os referidos artigos são aplicáveis aos municípios por força do
artigo 144 da Constituição do Estado de São Paulo. O mesmo diploma
prevê, em seu artigo 277: “Cabe ao Poder Público, bem como à família,

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assegurar à criança, ao adolescente, ao jovem, ao idoso e aos portadores de
deficiências, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à
alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à
dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária,
além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação,
exploração, violência, crueldade e agressão.” (grifado).
Logo, é função do Estado brasileiro, em todos os níveis federativos,
garantir à população a segurança alimentar, que consiste no fornecimento
ininterrupto de alimentos com qualidade nutricional e de forma
sustentável.
5. De mais a mais, a Resolução no 02, de 9 de abril de 2020, do
Conselho Deliberativo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação, tratou da execução do Programa Nacional de Alimentação
Escolar PNAE durante o período de estado de calamidade pública e da
emergência de saúde pública decorrente do novo coronavírus COVID-19.
E minuciou a autorização dada pela Lei Federal no 13.987/2020,
determinando que os estados, municípios, o Distrito Federal e as escolas
federais utilizem os recursos do PNAE “exclusivamente para garantir a
alimentação dos estudantes da educação básica.” (cf. artigo 2o).
6. A reforçar a presente divergência, é oportuno o acréscimo trazido

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pela Procuradoria-Geral de Justiça em seu parecer:“A exclusão de alunos
não beneficiários do programa Bolsa Família do recebimento de kit de
merenda escolar - cujos recursos são oriundos do Programa Nacional de
Alimentação Escolar e atingiam todos os estudantes das escolas públicas,
indistintamente - levada a efeito pelo alcaide impôs restrição não prevista
em lei em detrimento de vários estudantes que recebiam as merendas,
quando da frequência regular às escolas. O ato normativo criou distinção
entre vulneráveis. Com efeito, ao regulamentar e dar execução à lei,
estabeleceu duas situações distintas: vulneráveis já inscritos no Bolsa
Família e vulneráveis não inscritos em tal programa. Em seu art. 1o, o ato
normativo determinou a entrega do kit merenda aos educandos cadastrados
e com frequência ativa, no Programa Federal Bolsa Família, e, em seu 6o, o
decreto versou sobre a situação de educandos em vulnerabilidade, porém
não beneficiários do Programa Bolsa Família, determinando que deveriam
ser encaminhados pela direção das unidades escolares, aos Centros de
Referência de Assistência Social (CRAS), para verificação de sua situação
específica, impedindo-os de receberem a merenda que lhes era dada na
escola com verbas do programa federal. Ora, o programa federal de
segurança alimentar escolar não distingue entre alunos beneficiados
pelo Programa Bolsa Família ou não. Eis suas disposições demonstrando

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que ele é explicitamente gizado por cânones como universalidade e
igualdade: Art. 1o. Para os efeitos desta Lei, entende-se por alimentação
escolar todo alimento oferecido no ambiente escolar, independentemente de
sua origem, durante o período letivo. Art. 2o. São diretrizes da alimentação
escolar: (...) III - a universalidade do atendimento aos alunos
matriculados na rede pública de educação básica; (...) VI - o direito à
alimentação escolar, visando a garantir segurança alimentar e
nutricional dos alunos, com acesso de forma igualitária, respeitando as
diferenças biológicas entre idades e condições de saúde dos alunos que
necessitem de atenção específica e aqueles que se encontram em
vulnerabilidade social. Art. 3o. A alimentação escolar é direito dos alunos
da educação básica pública e dever do Estado e será promovida e
incentivada com vistas no atendimento das diretrizes estabelecidas
nesta Lei. (...) E nem se diga que preservar a universalidade do programa
majora despesa pública. Idêntica logística para a entrega (ou retirada) deve
ser endereçada àqueles excluídos pelo decreto tal e qual a destinada para
os incluídos. O alcaide tem competência normativa secundária para, na
medida do interesse local, disciplinar o fornecimento da merenda escolar
durante a suspensão das aulas em razão das contingências determinadas
pelas limitações decorrentes da pandemia viral, ainda que se trate de fazer

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atuar programa decorrente de lei federal, pois, no caso, trata-se de
competência executiva comum, e desde que não contrarie esse diploma
legal. (...) Timbro que embora esse ato normativo consigne competência
para a distribuição de alimentos seja realizada de acordo com os critérios
fixados pelo poder público local, não forneceu discricionariedade para o
gestor no âmbito municipal escolher quem se beneficiaria do programa.
A norma apenas confere atribuição para o Município optar pela forma de
satisfação do direito subjetivo público inscrito em lei federal, sem
qualquer espaço para diferenciá-los. Está claro que o Decreto Municipal n°
6.713/2020 foi além do poder regulamentar do Prefeito Municipal na
disposição dos recursos oriundos do Programa Nacional de Alimentação
Escolar que deveria atingir todos os estudantes da rede de ensino. Não
estava na sua esfera de atribuições limitar o alcance do público alvo do
Programa Nacional de Alimentação Escolar, conquanto pudesse decidir a
respeito da melhor forma de repassar os kits de merenda aos estudantes.”
(fls. 20/39).
7. Por fim, em breve digressão - necessária para enfatizar a
urgência na revogação da liminar e no consequente restabelecimento do
Decreto Legislativo impugnado -, visando, ainda, à segurança alimentar
dos alunos da rede pública municipal, insta registrar que a distribuição

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dos alimentos, além de utilizar recursos do Programa Nacional de
Alimentação Escolar PNAE, sequer trará impacto substancial aos cofres
públicos, tratando-se meramente de realocar o valor que já seria gasto com
a merenda escolar em caso de não interrupção das aulas. De outro lado,
a ausência de medidas como essa tem trazido dificuldades financeiras a
inúmeras famílias brasileiras, inclusive no Município de Tietê, inscritas ou
não no Programa Bolsa Família, que tinham ao menos uma das refeições
diárias dos filhos em idade escolar garantidas pelo Poder Público e,
atualmente, mesmo com o decréscimo da renda familiar, se veem obrigadas
a custear referida alimentação há mais de seis meses.
Tal constatação encontra amparo nas informações prestadas pela
Mesa da Câmara Municipal de Tietê nos autos (fls. 36/96).
8. Ante o exposto, por este voto, dá-se provimento ao agravo, para
revogar a liminar deferida.
Márcio Bartoli

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Acórdãos
Eletrônicos
FERNANDO ANTONIO FERREIRA
RODRIGUES
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8
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Declarações
de Votos
MARCIO ORLANDO BARTOLI
12D732F7
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2145013-98.2020.8.26.0000/50000 e o código de confirmação da tabela acima.