Tribunal: TJSP
Processo: 1000469-36.2017.8.26.0486
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: J. M. Ribeiro de Paula
Órgão colegiado: 12a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-03-04
Data de publicação: 2020-03-04

Ementa:
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – Contratação de prestação de serviços de assentamento de tubulação em estrada rural, sem licitação nem justificação da dispensa – Apesar da urgência de execução da obra, o fato configurou improbidade administrativa pela falsidade ideológica da nota fiscal de compra de material – Responsabilidade do prefeito, do contratado e de empresa (laranja) que emitiu nota

Ementa:
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – Contratação de prestação de serviços de assentamento de tubulação em estrada rural, sem licitação nem justificação da dispensa – Apesar da urgência de execução da obra, o fato configurou improbidade administrativa pela falsidade ideológica da nota fiscal de compra de material – Responsabilidade do prefeito, do contratado e de empresa (laranja) que emitiu nota fiscal de prestação de serviços substituída por outra de compra de material – Nota fiscal ideologicamente falsa; o material empregado na obra foi fornecido pela própria Prefeitura – Infração ao art. 11, caput, da Lei 8.429/92 – Sentença de procedência confirmada – Recursos de apelação desprovidos.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000155860
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Apelação
Cível
no
1000469-36.2017.8.26.0486, da Comarca de Quatá, em que são apelantes WAGNER
MATHIAS e JOSÉ FRANCISCO DOS SANTOS, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO
ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 12a Câmara de Direito Público
do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram provimento a-
os recursos. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores EDSON FERREIRA
(Presidente) e SOUZA MEIRELLES.
São Paulo, 4 de março de 2020.
J. M. RIBEIRO DE PAULA
Relator
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1000469-36.2017.8.26.0486 -Voto no 29.514-JV
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APELAÇÃO CÍVEL No 1000469-36.2017.8.26.0486.
Comarca de Quatá Juiz Ricardo Baréa Borges.
Apelantes:
WAGNER MATHIAS e JOSÉ FRANCISCO DOS SANTOS.
Apelado:
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
VOTO No 29.514.0
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA Contratação de prestação
de serviços de assentamento de tubulação em estrada rural, sem li-
citação nem justificação da dispensa Apesar da urgência de exe-
cução da obra, o fato configurou improbidade administrativa pela
falsidade ideológica da nota fiscal de compra de material Res-
ponsabilidade do prefeito, do contratado e de empresa (laranja)
que emitiu nota fiscal de prestação de serviços substituída por ou-
tra de compra de material Nota fiscal ideologicamente falsa; o
material empregado na obra foi fornecido pela própria Prefeitura
Infração ao art. 11, caput, da Lei 8.429/92 Sentença de proce-
dência confirmada Recursos de apelação desprovidos.
Relatório
Ação de improbidade administrativa proposta pelo Ministério
Público contra Wagner Mathias, Marcílio Aparecido Ribeiro ME e José Francisco
dos Santos, sob alegação de que o primeiro, prefeito de João Ramalho, contratou
verbalmente o segundo, sem licitação e justificação escrita, ao custo de R$
6.300,00, para serviços de assentamento de tubulação em estrada rural intransitá-
vel e que ameaçava ruir; além disso, agiram com fraude, por emissão de nota fiscal
ideologicamente falsa de compra de material (pedra brita), no lugar de prestação
de serviços. Requereu condenação dos réus nas sanções previstas nos artigos 10 e
11 da Lei no 8.429/92.

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Apelação Cível no 1000469-36.2017.8.26.0486 -Voto no 29.514-JV
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A r. sentença, de relatório adotado, 1 acolheu, em parte, o pe-
dido, conforme o seguinte dispositivo:
A) condenar o requerido WAGNER MATHIAS, qualificado nos autos, como incurso no
artigo 11 da Lei 8.429/92 e, por consequência, impor-lhe as penalidades de: I) pagamen-
to da multa civil de 08 (oito) vezes do valor da remuneração cque recebeu como Prefeito
Municipal na data dos fatos (maio de 2016), devidamente corrigidas pela Tabela Prática do
TJSP e acrescidos de juros de mora de 1% ao mês, ambos desde a referida data dos fatos;
II) suspensão dos direitos políticos por 03 anos; III) proibição de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário também pelo
prazo de 03 anos;
B) condenar a empresa requerida MARCÍLIO APARECIDO RIBEIRO ME como
incurso no artigo 11 da Lei 8.429/92 e, por consequência, impor-lhe as penalidades de: I)
pagamento da multa civil de 50% da remuneração que o corréu Wagner recebeu como
Prefeito Municipal no mês de maio de 2016 (data dos fatos), devidamente corrigido pela
Tabela Prática do TJSP e acrescidos de juros de mora de 1% ao mês, ambos desde referida
data; II) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica
da qual seja sócio majoritário pelo prazo de 03 anos;
C) condenar o requerido JOSÉ FRANCISCO DOS SANTOS como incurso no artigo
11 da Lei 8.429/92 e, por consequência, impor-lhe as penalidades de: I) pagamento da
multa civil de 50% da remuneração que o corréu Wagner recebeu como Prefeito Municipal
no mês de maio de 2016 (data dos fatos), devidamente corrigido pela Tabela Prática do
TJSP e acrescidos de juros de mora de 1% ao mês, ambos desde referida data; II) proibição
de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário pelo prazo de 03 anos.
Recorrem os réus Wagner Mathias e José Francisco dos Santos,
com preliminares do primeiro e, quanto ao mérito, ambos pela improcedência da
ação proposta; recursos processados e respondidos. 2 O réu Marcílio A. Ribeiro ME
não apresentou recurso (fl. 526).
1 Sentença, fls. 428/445.
2 Recursos, fls.451/481; 485/497. Contrarrazões, fls. 504/525.

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Parecer da douta Procuradoria Geral de Justiça pelo desprovi-
mento dos recursos. 3
Fundamentação

I) RECURSO DE WAGNER MATHIAS Preliminar de Nulidade da sentença por
inconstitucionalidade de dispositivos da Lei 8.429/92.
Afasto a arguição do apelante sobre sua compreensão pessoal
de inconstitucionalidade de parte da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), que
carece de consistência e de fundamentação jurídica, tese que tem sido ampla-
mente rejeitada pela doutrina e jurisprudência.
Desnecessário tecer considerações minuciosas sobre a arguição
acima aludida, especialmente de rebater um a um os questionamentos sobre a a-
legada invalidade da LIA.
Não há nos Tribunais do País, tanto nos superiores como nos
Estaduais e nos Federais, orientação de inconstitucionalidade da LIA; todos têm a-
plicado, ampla e francamente, sem nenhum esforço e embaraço, as disposições
dessa lei, em toda sua extensão (23 artigos).
Afinal, como lembrou o douto representante do MP da comarca
de origem, presume-se constitucionalidade de lei, a inconstitucionalidade não, es-
sa deve ser declarada com clareza e fundamentação explícita de ofensa à Consti-
tuição Federal.
Ademais, os agentes políticos, como são os prefeitos, respon-
dem por atos de improbidade administrativa; sobre eles incidem as regras e nor-
mas de proibição da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), como reiteradamen-
te têm decidido o STJ e o STJ.
3 Parecer, fls. 531/533.

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Vigente desde 1992, a LIA tem sido sistematicamente aplicada
aos agentes políticos de toda categoria, assim como às pessoas naturais e jurídicas
de direito privado, que de qualquer modo concorrem para a prática dos atos nela
previstos.
Não faz nenhum sentido excluir prefeitos do âmbito de incidên-
cia da LIA, que veio exatamente para inibir e coibir administradores de práticas de
enriquecimento ilícito, danosas e lesivas ao erário e contrárias aos princípios da
boa Administração Pública. Sobre o tema, trago julgado do C. STJ:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM
RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDA-
DE. LEI N. 8.429/92. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGENTES POLÍTICOS.
APLICABILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 83/STJ. PREJUÍZO AO ERÁRIO.
ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. CONDUTA ÍMPROBA. REVISÃO. IMPOSSIBILIDA-
DE. SÚMULA N.7/STJ. INCIDÊNCIA DOSIMETRIA DAS SANÇÕES. PROPORCIO-
NALIDADE. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR ADECISÃO
ATACADA. I- Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em
09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento ju-
risdicional impugnado. Assim sendo, in casu, aplica-se o CPC de 2015. II- É pacífico o
entendimento no Superior Tribunal de Justiça segundo o qual é aplicável aos agentes polí-
ticos o regime da Lei n.8.429/92. III- Esta Corte firmou entendimento no sentido de que o
conceito de agente público estabelecido no art. 2o da Lei n. 8.429/92 abrange os agentes
políticos, como prefeitos e vereadores, não havendo bis in idem nem incompatibilidade
entre a responsabilização política e criminal estabelecida no Decreto-lei n. 201/67, com a
responsabilização pela prática de ato de improbidade administrativa e respectivas sanções
civis (art. 12, da LIA). IV - O recurso especial, interposto pelas alíneas a e/ou c do inciso
III do art. 105 da Constituição da República, não merece prosperar quando o acórdão re-
corrido encontra-se em sintonia com a jurisprudência desta Corte, a teor da Súmula n.
83/STJ. V - In casu, rever o entendimento do Tribunal de origem, que consignou restar
comprovado o enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário, caracterizando como ímprobas as

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condutas do ora recorrido, demandaria necessário revolvimento de matéria fática, o que é
inviável em sede de Recurso Especial, à luz do óbice contido na Súmula n. 7/STJ. VI-
Proporcionalidade das sanções aplicadas pelo Juízo de primeiro grau e mantidas pelo tri-
bunal de origem. VII- O Agravante não apresenta, no agravo, argumentos suficientes para
desconstituir a decisão recorrida. VIII - Agravo Interno improvido (STJ, AgInt no AREsp
330846 / PR, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 18.04.2017).
Rejeitadas as retóricas preliminares, de todo improcedentes,
passa-se ao exame do mérito.
Nem toda ação ou omissão de ofensa a uma determinada dis-
posição legal constitui, de per si, ato de improbidade administrativa sujeito às
sanções da LIA.
Nas condutas de improbidade administrativa, notadamente as
que aqui interessam (art. 11), deve ser perquirido o dolo do agente, e o dolo se
constitui na vontade livre e consciente de praticar o ato impugnado.
Tem razão o MM. Juiz quando reconhece a situação de emer-
gência no reparo da estrada municipal, que não podia esperar por regular proce-
dimento licitatório; que o valor da obra, R$ 6.300,00, estava aquém do limite fixado
na Lei 8.666/93; que o procedimento de dispensa de licitação, sem concomitante
justificação escrita, não configura, por si só, ato de improbidade administrativa; e
que é preciso conjugar todos esses dados com outros adjacentes para configura-
ção do dolo exigido na espécie.
É o que acontece, pois esse conjunto de elementos necessários
à configuração do ato de improbidade deve ser juntado ao fato de que, aparente-
mente, foi contratada a empresa Marcílio Aparecido ME, que não fez absoluta-
mente nada, senão receber o pagamento da Prefeitura e transferi-lo de pronto a
José Francisco dos Santos, este sim, contratado pelo prefeito e responsável pela

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execução da obra de recuperação da estrada. 4
A propósito do dolo e má-fé, a empresa emitiu uma nota de
prestação de serviços, depois substituída por outra (ideologicamente falsa) de
venda de material (pedra brita); isso por exigência do prefeito, em cuja ótica a pri-
meira nota denotaria possível ilegalidade na dispensa de licitação. Isso não cons-
titui ato de administração inepta, senão de administração inconsequente.
Não se trata de meras inconsistências
na documentação
fiscal
da obra (fl. 463); as notas fiscais emitidas pela Prefeitura e pela empresa Marcílio
Aparecido Ribeiro ME (fls. 126/127) denunciaram o comezinho procedimento de
fraude praticado; não houve nenhuma operação mercantil de venda de pedra bri-
ta, todo material empregado na execução da obra foi fornecido pelo Município.
O prefeito nega conhecimento dos fatos, também ao corriquei-
ro e surrado argumento de rivalidade política. Pergunta-se: como desconhecer fa-
to como esse (estrada municipal intransitável que ameaçava ruir, em cidade pequena)? A
participação do prefeito é fato provado, como assentou o MM. Juiz:
“Nesse ponto, as provas produzidas indicam que foi o requerido Wagner o mentor da ideia
da utilização da empresa “laranja” para recebimento dos valores, o que contou com o con-
luio dos demais requeridos. Trata-se, de forma inegável, de conduta dolosa.
Vale frisar que se não fosse por exigência do réu Wagner, inexistiria qualquer motivação
para os demais requeridos assim agirem por meio de "empresa laranja". Por outro lado, as
provas juntadas indicam que o réu Wagner era quem realmente tinha motivos para assim
agir, já que os documentos de fls. 60/64 indicam que ele já fora inclusive condenado pelo
Tribunal de Contas deste Estado por falta de procedimentos licitatórios.
Ademais, a motivação apontada pelo corréu José Francisco realmente se adequa as demais
provas produzidas, ao afirmar que “o prefeito apontou que não poderia pagar (pela obra re-
alizada) por já ter extrapolado o valor que teria direito a receber da prefeitura sem licitação,
já que tinha feito um outro serviço anteriormente para a prefeitura”” .
4 Docs. bancários, fls. 124/125.

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II) RECURSO DE JOSÉ FRANCISCO DOS SANTOS
Presentes os requisitos legais e conforme a declaração de po-
breza por ele firmada (fl. 230), suficiente ao fim pretendido, defere-se a assistên-
cia judiciária requerida (fls. 486/487).
Argumenta, basicamente, que não atuou com dolo, nem prati-
cou nenhum ato de improbidade, e o serviço contratado (assentamento de tubu-
lação em estrada rural), nas condições excepcionais como foi prestado, resultou
em inquestionável vantagem para o Município.
Não se atribui culpa ao prestador do serviço pela ausência de
formalidade na contratação, mas de ter concordado e participado conscientemen-
te da emissão de nota fiscal ideologicamente falsa para receber seu pagamento.
Para sintetizar, reporto-me aos fundamentos da sentença e
deste voto, de si suficientes à rejeição da negação de dolo e de participação do a-
pelante no episódio, de que ele também é responsável.
Em face do serviço prestado a contento e do preço cobrado
dentro dos limites e padrões da espécie, confirma-se a conclusão da sentença de
não ter havido prejuízo ao erário, admitindo-se apenas a infração tipificada no art.
11, caput , da Lei no 8.429/92, com as penas correspondentes (art. 12, inc. III), que
foram aplicadas com parcimônia, conforme a dosimetria recomendada pelo par.
único do art. 12. É como voto.
Dispositivo
RECURSOS DE APELAÇÃO DESPROVIDOS.
Desembargador RIBEIRO DE PAULA
RELATOR