Tribunal: TJSP
Processo: 1008680-59.2018.8.26.0637
Classe: Apelação Cível / Utilização de bens públicos
Órgão julgador: Maria Laura Tavares
Órgão colegiado: 5a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-06-29
Data de publicação: 2020-07-01

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL – REVERSÃO DE BEM IMÓVEL DOADO PELA MUNICIPALIDADE A COM ENCARGO – Doação de bem imóvel público, em favor de particular, com o encargo de implantação de indústria de sorvete e geração de empregos - Alegação de descumprimento do encargo pela donatária – Conjunto probatório que demonstra que a requerida não cumpriu com os encargos previstos pela legislação e no instrumento de

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL – REVERSÃO DE BEM IMÓVEL DOADO PELA MUNICIPALIDADE A COM ENCARGO – Doação de bem imóvel público, em favor de particular, com o encargo de implantação de indústria de sorvete e geração de empregos - Alegação de descumprimento do encargo pela donatária – Conjunto probatório que demonstra que a requerida não cumpriu com os encargos previstos pela legislação e no instrumento de doação - Descumprimento do encargo autoriza a reversão automática do imóvel – Indenização pelas benfeitorias realizadas no imóvel – Cabimento – Ausência de má-fé do possuidor – Art. 1.219 do CC - Sentença parcialmente reformada – Recurso parcialmente provido.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000491145
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1008680-59.2018.8.26.0637, da Comarca de Tupã, em que é apelante SORVETTO
INDÚSTRIA DE GELADOS LTDA EPP, é apelado PREFEITURA MUNICIPAL DE
RINÓPOLIS.
ACORDAM, em 5a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram provimento parcial, nos termos que
constarão do acórdão. V. U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores MARIA
LAURA TAVARES (Presidente), FERMINO MAGNANI FILHO E FRANCISCO
BIANCO.
São Paulo, 29 de junho de 2020
MARIA LAURA TAVARES
RELATOR
Assinatura Eletrônica

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1008680-59.2018.8.26.0637 - Tupã - VOTO No 27731 2/11
VOTO No 27.731
APELAÇÃO CÍVEL No 1008680-59.2018.8.26.0637
COMARCA: TUPÃ
APELANTE: SORVETTO INDÚSTRIA DE GELADOS LTDA - EPP
APELADA: PREFEITURA MUNICIPAL DE RINÓPOLIS
Juiz de 1a Instância: Edson Lopes Filho
APELAÇÃO CÍVEL REVERSÃO DE BEM IMÓVEL DOADO
PELA MUNICIPALIDADE A COM ENCARGO Doação de
bem imóvel público, em favor de particular, com o encargo de
implantação de indústria de sorvete e geração de empregos -
Alegação de descumprimento do encargo pela donatária

Conjunto probatório que demonstra que a requerida não cumpriu
com os encargos previstos pela legislação e no instrumento de
doação - Descumprimento do encargo autoriza a reversão
automática do imóvel Indenização pelas benfeitorias realizadas
no imóvel Cabimento Ausência de má-fé do possuidor Art.
1.219 do CC - Sentença parcialmente reformada
Recurso
parcialmente provido.
Trata-se de ação ordinária ajuizada por SORVETTO
INDÚSTRIA DE GELADOS LTDA EPP em face do MUNICÍPIO DE RINÓPOLIS,
objetivando o reconhecimento da nulidade do Decreto Municipal no 2.868 de
29/06/2018, que determinou a recondução do imóvel que havia sido doado
em 01/07/2008 ao requerente, sob a justificativa de descumprimento de
encargos fixados no art. 3o da Lei Municipal no 1.570/2008, bem como a
condenação do requerido a outorgar a escritura pública do imóvel doado, ante
o transcurso do prazo de 10 (dez) anos previsto no artigo 4o da Lei Municipal
no 1.570/2008. Alternativamente, requer que a parte ré seja condenada a
indenizar todas as benfeitorias realizadas no imóvel doado, cujo valor deverá
ser apurado por arbitramento, na forma do art. 510 do Código de Processo
Civil.

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1008680-59.2018.8.26.0637 - Tupã - VOTO No 27731 3/11
A tutela de urgência foi deferida para suspender, até
o final da decisão de mérito, o ato administrativo praticado pelo Município de
Rinópolis, por meio do Decreto Municipal no 2.868/2018, que determinou a
reversão do imóvel doado.
A r. sentença de fls. 493/496, cujo relatório é
adotado, julgou improcedente o pedido, com o entendimento de que a parte
autora não cumpriu integralmente com os encargos fixados na Lei Municipal
no 1.570/08, que formalizou a doação do imóvel em questão, especialmente
no que se refere ao crescimento das atividades e o número de empregados
registrados. Ademais, afastou o argumento de cerceamento de defesa diante
da ausência de procedimento administrativo para a recondução do imóvel,
uma vez que foi encaminhado ofício à empresa solicitando documentos para
análise e foi concedido prazo para manifestação sobre a retrocessão. Por fim,
consignou a inexistência de direito à indenização por benfeitorias, com o
entendimento de que foi a empresa requerente quem deu causa à revogação
da doação.
Em razão da sucumbência, condenou a parte autora
ao pagamento das custas e despesas processuais, bem como dos honorários
advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa.
A parte autora interpôs recurso de apelação às fls.
524/558 alegando que cumpriu com todos os encargos previstos na Lei
Municipal no 1.570/08, uma vez que o crescimento das atividades e a geração
de cinquenta empregos não constam do rol previsto na referida lei e não
fazem parte do acordo firmado com o Município de Rinópolis. Ressalta que
foram gerados mais de duzentos empregos indiretos, tendo em vista que a
sua atividade envolve outros setores, o que atende ao interesse público da
doação realizada pelo Poder Público municipal. Sustenta que a inexistência de
processo administrativo para apurar eventual descumprimento dos encargos
previstos da Lei Municipal no 1.570/2008 viola o devido processo legal e as
garantias do contraditório e da ampla defesa, o que acarreta na nulidade

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1008680-59.2018.8.26.0637 - Tupã - VOTO No 27731 4/11
absoluta do Decreto Municipal no 2.868/2018.
Aduz que o decreto em questão não especificou o
interesse público no imóvel doado, de forma que ausente a motivação do ato
administrativo. Ressalta, ainda, o atendimento à função social da propriedade
e do contrato de doação, uma vez que houve investimento financeiro no
imóvel e que está sendo utilizado para o desenvolvimento da cadeia produtiva
dos sorvetes. Afirma o direito à outorga da escritura pública do imóvel doado,
com o argumento de que transcorreu o prazo de 10 (dez) anos, nos termos do
artigo 4o da Lei Municipal no 1.570/2008.
Alternativamente,
requer
a
indenização
pelas
benfeitorias realizadas no imóvel, sob pena de enriquecimento sem causa do
município apelado e ofenda ao princípio da boa-fé.
Recurso regular e tempestivo, respondido às fls.
564/584 e ora recebido em seus regulares efeitos.
O apelante manifestou oposição ao julgamento
virtual (fl. 590).
É o relatório.
O recurso comporta parcial provimento.
Tem-se dos autos que a parte autora ajuizou a
presente demanda objetivando a anulação do Decreto Municipal no
2.868/2018, que determinou a reversão do imóvel doado à empresa
requerida, em razão de suposto descumprimento dos encargos estabelecidos
na lei municipal que autorizou a doação, com a condenação do requerido a
outorgar a escritura pública do imóvel, ante o transcurso do prazo de 10 (dez)
anos.

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1008680-59.2018.8.26.0637 - Tupã - VOTO No 27731 5/11
Por meio da Lei Municipal no 1.570/2008 (fls.
52/53), a Municipalidade de Rinópolis alienou o imóvel descrito na exordial à
parte autora, na moralidade de doação com encargos.
A referida doação se deu com base em solicitação
feita pela ora parte autora à Prefeitura Municipal de Rinópolis, com o objetivo
de instalação de uma indústria de sorvetes.
Em linhas gerais, a empresa autora justifica o pedido
de doação com o argumento de que os sorvetes seriam industrializados e
vendidos na cidade de Rinópolis e região, bem como na capacidade de criação
de empregos. Neste sentido, o seguinte trecho do documento:
“Destaco ainda que esta empresa (...) está instalada
nesta cidade há mais de 9 (nove) anos, à Rua São
Paulo no. 231 (local este que já não acomoda
adequadamente
a
fábrica
e
principalmente,
restringe
a
sua
capacidade
de
crescimento),
empregando atualmente 20 (vinte) funcionários,
sendo que passará a 50 (cinquenta) funcionários
com o atendimento desta solicitação.”
Ao contrário do quanto alegado pela apelante, o fato
de o instrumento de doação não ter sido levado a registro público não afasta o
dever de o donatário cumprir com os encargos pactuados.
Ademais, conforme ensinam NELSON NERY JUNIOR
e ROSA MARIA DE ANDRADE NERY, a “oferta de doação implica, com a
aceitação, a formação de contrato de doação” (in Código Civil Comentado, 9a
ed., 2012), de forma que tanto o requerimento de doação protocolado pela
parte autora (fls. 42/43), quanto a lei municipal que autorizou a doação do
imóvel em questão, formam o contrato de doação.
A doação é negócio jurídico bilateral, gratuito e
causal, daí a possibilidade de vincular o donatário ao modus, ou seja, poderá a
doação ser onerada com encargo, podendo a mesma ser revogada em razão

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1008680-59.2018.8.26.0637 - Tupã - VOTO No 27731 6/11
da inexecução do encargo, nos termos do artigo 555 do Código Civil.
No caso dos autos, a doação foi autorizada pela Lei
Municipal no 1.570/2008, na qual consta, no seu artigo 3o:
Art. 3o. Da escritura de alienação por doação, com
encargos, constará cláusula com a transcrição da
proposta
apresentada
pela
donatária,
que
corresponderá aos encargos por ela assumidos, bem
como cláusula de retrocessão ao município.
Parágrafo único. Implica na retrocessão do imóvel
ao patrimônio do município com as eventuais
benfeitorias
nele
edificadas,
independente
de
qualquer indenização ou providencias judicial ou
extrajudicial:
I o não cumprimento das obrigações acordadas;
II o encerramento das atividades previstas para o
local antes de decorrido o prazo de 10 (dez) anos;
III a paralisação das atividades por prazo superior
a 6 (seis) meses sem causa justificada;
IV
a transferência do imóvel a terceiros, sem
anuência prévia do poder público municipal ou dar a
ele destinação que não atenda as finalidades desta
Lei;
V

a
prática
de
sonegação
fiscal
ou
não
recolhimento dos encargos tributários decorrentes
das atividades da empresa.
Em 23/04/2018 foi encaminhado ofício à parte
autora solicitando documentações relativas ao balanço anual, relação e
funcionários e certidões negativas de débitos tributários e trabalhistas (fl.
192).
Com base na documentação fornecida pela empresa,
a Municipalidade requerida constatou que “o donatário não cumpriu com todos
os encargos fixados no referido artigo 3o” da Lei Municipal no 1.570/2008,
uma vez que “dez anos depois, a empresa em comento possui apenas 10
(dez) funcionários e continua produzindo o seu produto principal em local que
não é o imóvel doado, além de redução drástica no faturamento contabilizado,
o que de plano, descaracteriza qualquer tipo de crescimento que pudesse ter
acontecido nesses anos”.

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1008680-59.2018.8.26.0637 - Tupã - VOTO No 27731 7/11
Assim, da análise do conjunto probatório dos autos,
é possível concluir que a empresa requerida não demonstrou ter cumprido os
encargos previstos pela legislação aplicável, sendo de rigor a reversão do
imóvel à Municipalidade autora, nos termos do artigo 3o da Lei Municipal no
1.570/2008.
Em que pese o esforço do patrono da requerida, a
anulação da doação é a medida imposta pela legislação em caso de
descumprimento de encargos, conforme exposto acima.
Ademais, admitir que o particular permanecesse com
o imóvel independentemente do descumprimento dos encargos previstos pela
legislação equivaleria a remover da equação a supremacia do interesse
público, um dos pilares básicos do direito administrativo, sem o qual jamais
seria possível a doação de imóvel público a particular.
É cediço que a administração pública pode doar bens
públicos, desde que os fins da doação estejam voltados para o interesse da
coletividade. Nesse sentido a doutrina de Hely Lopes Meirelles leciona:
“A administração pode fazer doações de bens
móveis ou imóveis desafetados do uso público, e
comumente o faz para incentivar construções e
atividades particulares de interesse coletivo. Essas
doações podem ser com ou sem encargos e em
qualquer caso dependem de lei autorizadora, que
estabeleça as condições para a sua efetivação, de
prévia avaliação do bem a ser doado e de licitação.
Só
excepcionalmente
poder-se-á
promover
concorrência para doações com encargos, a fim de
escolher-se o donatário que proponha cumpri-los em
melhores condições para a Administração ou para a
comunidade. Em toda doação com encargo é
necessária
a
cláusula
de
reversão
para
a
eventualidade do seu descumprimento.” (Direito
Administrativo Brasileiro 36a Edição 2010 - p. 568)
A doação de um imóvel por parte da Administração
Pública para um particular só se justifica no caso de atender a um interesse

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1008680-59.2018.8.26.0637 - Tupã - VOTO No 27731 8/11
público, ficando autorizada a sua revogação e a reversão da propriedade à
Fazenda Municipal na hipótese de descumprimento do encargo assumido pelo
donatário.
Nesse sentido é a jurisprudência deste E. Tribunal de
Justiça, destacando-se:
“AÇÃO DE RITO COMUM. Doação com encargo,
disciplinada pela Lei Municipal no 2610/92, da
Estância Turística de Pereira Barreto. Donatário que
inadimpliu as suas obrigações. Descumprimento dos
encargos caracterizado. Reversão do bem ao Poder
Público.
Possibilidade.
Lavratura
de
escritura
pública que não tem o condão de transferir a
propriedade. Inteligência do artigo 1245 do Código
Civil. Negócios jurídicos realizados pelo donatário
que dependiam de prévia autorização do Poder
Executivo e do Poder Legislativo, expressamente
previsto no artigo 6o, 2o da Lei 2610/92. Sentença
que julgou procedentes os pedidos. Manutenção.
Recurso
não
provido.”
(Apelação
Cível
no
0002325-67.2015.8.26.0439;
Rel.
Des.
Paulo
Galizia;
10a
Câmara
de
Direito
Público;
j.
27/03/2017).
“APELAÇÃO CÍVEL Ação Ordinária de Reversão de
Doação de Imóvel Dominical Doação com encargo
-
Finalidade
de
instalação
de
Projeto
para
Desenvolvimento
Industrial
de
Catanduva
-
Conjunto probatório demonstra o descumprimento
do encargo - Revogação da doação
Bem imóvel
público Ação de Usucapião sobre o mesmo bem -
Bem público que é insuscetível de comercialização,
usucapião ou posse
Alegação da prescrição -
Encargo não cumprido pelo donatário, torna a
doação imperfeita. Recurso desprovido.” (Apelação
Cível
no
0005018-14.2011.8.26.0132;
Rel.
Des.
Eduardo Gouvêa; 7a Câmara de Direito Público; j.
22/05/2017).
“AÇÃO DE RETROCESSÃO
Doação de imóvel pelo
Município,
com
a
estipulação
de
encargo

Descumprimento do encargo pela donatária, cuja
consequência é a reversão do imóvel ao patrimônio
público, por meio de retrocessão
Necessidade de
observância do interesse público que motivou a
doação, que, "in casu", não ocorreu
Reforma da
sentença de improcedência - Recurso provido.”
(Apelação Cível no 0000579-55.2013.8.26.0498; Rel.
Des. Magalhães Coelho; 7a Câmara de Direito

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1008680-59.2018.8.26.0637 - Tupã - VOTO No 27731 9/11
Público; j. 20/03/2017).
“ADMINISTRATIVO Ação anulatória Reversão de
doação por encargo não cumprido Possibilidade Bem
público Imóvel doado visando a expansão comercial
e industrial do Município, bem como a geração de
novos empregos Encargo descumprido Interesse
público contrariado Sentença confirmada Recurso de
apelação
desprovido.”
(Apelação
Cível
no
0002874-04.2010.8.26.0326; Rel. Des. J. M. Ribeiro
de
Paula;
12a
Câmara
de
Direito
Público;
j.
26/03/2014).
No mesmo sentido também já decidiu esta C. 5a
Câmara:
“RECURSO DE APELAÇÃO
AÇÃO ANULATÓRIA DE
DOAÇÃO
DE
BEM
IMÓVEL
CUMULADA
COM
REINTEGRAÇÃO DE POSSE
DESCUMPRIMENTO DE
ENCARGO POR PARTE DO DONATÁRIO - PRETENSÃO
À REVERSÃO - POSSIBILIDADE. 1. A doação de bem
imóvel público, em favor de particular, com o
encargo de construção e implantação de parque
industrial,
considerou
a
viabilidade
de
desenvolvimento econômico e geração de empregos.
2. A parte ré descumpriu as exigências para a
edificação de polo industrial, no prazo estipulado,
providenciando
a
locação
das
instalações.
3.
Ausência de interesse público evidente, justificando
a reversão da doação de bem imóvel, em favor da
Municipalidade. 4. O descumprimento do encargo
autoriza a revogação da doação e a anulação da
respectiva escritura pública. 5. Ação anulatória de
doação de bem imóvel, cumulada com reintegração
de posse, julgada procedente. 6. Sentença, mantida,
nos termos do artigo 252 do Regimento Interno
deste E. Tribunal de Justiça. 7. Recurso de apelação,
apresentado pela parte ré, desprovido.” (Apelação
Cível
no
0009522-63.2013.8.26.0077;
Rel.
Des.
Francisco Bianco; 5a Câmara de Direito Público; j.
04/04/2016)
Tendo a Lei Municipal no 1.570/2008 autorizado a
doação do imóvel da Municipalidade para fins de estabelecimento de indústria
de sorvete, com vistas à geração de empregos e aumento da arrecadação de
impostos, não se admite a burla aos termos da liberalidade do ente municipal,
como no caso dos autos, em que não houve a geração de empregos pactuada
e o incremento de faturamento esperado.

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1008680-59.2018.8.26.0637 - Tupã - VOTO No 27731 10/11
Ademais, não há que se falar na nulidade do Decreto
Municipal no 2.868/2018 por inobservância do devido processo legal, uma vez
que a reversão da doação no caso de descumprimento dos encargos é
automática.
Dessa forma, é de rigor a anulação da doação
realizada, com a reversão do imóvel ao patrimônio da Municipalidade, tal
como bem decidido pela sentença recorrida.
Por fim, o apelante requer a condenação da
Municipalidade ao pagamento de indenização pelas benfeitorias realizadas no
imóvel em questão.
O artigo 2o do Decreto no 2.214/2008 (fls. 50/51),
que dispôs sobre a doação do imóvel, estabeleceu que “a presente permissão
de uso é feita a título precário, não se sujeitando o Poder Público Municipal a
qualquer indenização por investimentos realizados no local”.
Não obstante, o artigo 1.219 do Código Civil
determina:
Art. 1.219. O possuidor de boa-fé tem direito à
indenização das benfeitorias necessárias e úteis,
bem como, quanto às voluptuárias, se não lhe forem
pagas,
a
levantá-las,
quando
o
puder
sem
detrimento da coisa, e poderá exercer o direito de
retenção pelo valor das benfeitorias necessárias e
úteis.
No caso dos autos, não há qualquer elemento apto a
infirmar a boa-fé da empresa autora, uma vez que, embora não tenha
cumprido com todos os encargos impostos no instrumento de doação, houve a
efetiva instalação das suas atividades e produção no local.
Assim, é de rigor o reconhecimento do direito à

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1008680-59.2018.8.26.0637 - Tupã - VOTO No 27731 11/11
indenização pelas benfeitorias necessárias e úteis, realizadas no imóvel
descrito na inicial, sob pena de enriquecimento ilícito da administração pública
municipal.
No entanto, as benfeitorias a serem indenizadas
devem ser efetivamente comprovadas pela apelante, com a apresentação de
notas fiscais ou comprovantes de pagamentos relativos à prestação de
serviços, sob pena de execução vazia.
Pelo exposto, pelo meu voto, dou parcial provimento
ao recurso da parte autora.
Para
fins
de
prequestionamento,
consigne-se
inexistir ofensa aos dispositivos mencionados no recurso.
Eventuais recursos interpostos contra este julgado
estarão sujeitos a julgamento virtual, devendo ser manifestada a discordância
quanto a essa forma de julgamento no momento da interposição.
Maria Laura de Assis Moura Tavares
Relatora