Tribunal: TJSP
Processo: 1000296-56.2018.8.26.0169
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Coimbra Schmidt
Órgão colegiado: 7a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-01-10
Data de publicação: 2020-01-10

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Improbidade Administrativa. Lei no 8.429/92. Contas rejeitadas pelo Tribunal de Contas durante o exercício financeiro de 2015, em decorrência de falhas de gestão fiscal consubstanciadas no resultado deficitário superior ao anterior, não atualização da dívida ativa e despesa de pessoal acima do limite legal. Configurada omissão dolosa, apta a caracterizar ato de improbidade

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Improbidade Administrativa. Lei no 8.429/92. Contas rejeitadas pelo Tribunal de Contas durante o exercício financeiro de 2015, em decorrência de falhas de gestão fiscal consubstanciadas no resultado deficitário superior ao anterior, não atualização da dívida ativa e despesa de pessoal acima do limite legal. Configurada omissão dolosa, apta a caracterizar ato de improbidade administrativa. A perda da função pública concerne somente ao cargo no qual foi cometido o ato de improbidade, e não a qualquer cargo que exerça quando do trânsito em julgado da sentença. Recurso não provido, com observação.

Inteiro teor:
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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000006560
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1000296-56.2018.8.26.0169, da Comarca de Duartina, em que é apelante
WALMIR BORDIM, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE
SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 7a Câmara de Direito
Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte
decisão:Negaram provimento ao recurso, com observação. V.U., de
conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O
julgamento
teve
a
participação
dos
Desembargadores
MAGALHÃES COELHO (Presidente sem voto), EDUARDO GOUVÊA E
LUIZ SERGIO FERNANDES DE SOUZA.
São Paulo, 10 de janeiro de 2020.
COIMBRA SCHMIDT
Relator
Assinatura Eletrônica

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Voto no 40.328
Apelação no 1000296-56.2018.8.26.0169 DUARTINA
Apelante: WALMIR BORDIM
Apelado: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
MM. Juiz de Direito: Dr. Luciano Siqueira de Pretto
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA.
Improbidade
Administrativa.
Lei
no
8.429/92.
Contas
rejeitadas pelo Tribunal de Contas durante o
exercício financeiro de 2015, em decorrência de
falhas de gestão fiscal consubstanciadas no
resultado deficitário superior ao anterior, não
atualização da dívida ativa e despesa de
pessoal acima do limite legal. Configurada
omissão dolosa, apta a caracterizar ato de
improbidade administrativa. A perda da função
pública concerne somente ao cargo no qual foi
cometido o ato de improbidade, e não a
qualquer cargo que exerça quando do trânsito
em julgado da sentença. Recurso não provido,
com observação.
Ação
civil
pública
por ato de
improbidade administrativa movida pelo Ministério Público do
Estado de São Paulo contra Walmir Bordim, ex-prefeito do Município
de Ubirajara entre outubro de 2014 e 2016, fundamentado na rejeição
das contas do exercício de 2015 pela Câmara Municipal, após parecer
contrário do Tribunal de Contas, notadamente quanto ao resultado
deficitário recorrente e superior ao do exercício anterior, não
atualização da dívida ativa e violação do limite para despesas de
pessoal.
Julgou-a procedente a sentença de f.
263/71, cujo relatório adoto, para reconhecer a prática de ato de

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improbidade administrativa, e condenar o réu, como incurso no art.
11, caput, da Lei no 8.429/1992, nas sanções do artigo 12, III, da Lei
no 8.429, de 1992, consistentes na: a) suspensão de seus direitos
políticos pelo prazo de três anos, b) pagamento de multa civil
equivalente a cinco vezes o valor do último salário recebido como
prefeito, c) perda da função pública ocupada no momento do trânsito
em julgado da sentença e d) proibição de contratar com o Poder
Público ou receber incentivos ou benefícios fiscais e creditícios, direta
ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual
seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
Apela o réu. Alega ausência de
responsabilidade pela inexistência de dolo. Aduz que houve
necessidade de restruturação das finanças do município, que se
encontrava em situação caótica, após quase metade de mandato, em
virtude do descontrole financeiro gerado por seu falecido antecessor.
Sustenta que não houve dano ao erário ou violação aos princípios da
administração pública, tendo havido o cumprimento, dentro do
possível, do que estava ao alcance, em face da desastrosa gestão do
antecessor (f. 278/91).
Contrarrazões a f. 299/302.
A Procuradoria Geral de Justiça
entende que não há como ser acatada a irresignação do apelante (f.
310/5).
É o relatório.
1. De proêmio, não se verifica o

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alegado cerceamento de defesa subjacente ao julgamento antecipado.
Os fatos, por si e em sua dinâmica,
estão demonstrados na prova literal acostada a f. 52/165, consistente
no relatório do Tribunal de Contas do Estado - procedimento
TC-2469/026/15.
Como observou com percuciência o
MM. Juiz a quo, não obstante a prova documental pretendida (relativa
ao exercício de 2014 sob a gestão de seu antecessor) devesse instruir a
sua contestação, conforme dispõe o art. 434 do CPC1, na hipótese de
pretender usá-lo a fim de corroborar a sua tese no tocante ao excesso
de gastos com pessoal no ano imediatamente anterior, os entraves
financeiros de administrações anteriores não exoneram a responsabilidade do
requerido. No mais, a prova testemunhal revela-se inidônea para infirmar a
conclusão técnica adotada pelo Tribunal de Contas.
Lembre-se de ser o juiz é o
destinatário da prova, a ele competindo aferir quanto a sua pertinência
em face da questão fática, facultando-lhe, em razão disso, indeferir
diligências desnecessárias ou até mesmo inúteis. Em razão disso, o
direito à sua produção ou não pelas partes não é absoluto, como de
forma clara emerge dos artigos 370 e 371 do CPC.
Nesse sentido, julgado do Superior
Tribunal de Justiça:
Sabe-se que, no sistema da livre persuasão racional, o juiz é o
destinatário final da prova, cabendo-lhe decidir quais elementos
são necessários para o julgamento, ante sua discricionariedade de
indeferir pedido de produção de provas ou desconsiderar provas
1 Art. 434. Incumbe à parte instruir a petição inicial ou a contestação com os documentos
destinados a provar suas alegações.

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inúteis, consoante o teor dos artigos 130 e 131 do CPC/73 (arts.
370 e 371 do CPC/2015).2
E afora dizer que “houve grande
cerceamento de defesa”, o apelante não demonstrou, analiticamente,
no que consistiria a utilidade da prova não produzida.
2. Diz o relatório do Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo emitido no procedimento
TC-2469/026/15, a f. 99/101,
Tratam os autos das contas anuais da Prefeitura Municipal de
Ubirajara, referentes ao exercício econômico-financeiro de 2014,
apresentadas em atendimento ao disposto nas instruções no
02/2008 e na Lei Complementar no 709/93.
De acordo com as orientações desta E. Corte de Contas, a
fiscalização promoveu as análises e exames pertinentes, sob o
princípio
da
amostragem,
contemplando
a
fiscalização
orçamentária, financeira, patrimonial, operacional e contábil do
Executivo inspecionado, quanto aos aspectos e princípios da
legalidade,
legitimidade
e
economicidade,
utilizando-se
basicamente de informações e demonstrativos obtidos a partir dos
dados disponibilizados no Sistema AUDESP.
No mérito, acolhemos integralmente o trabalho apresentado pela
fiscalização e sua respectiva conclusão.
Com efeito, todas as ocorrências relatadas merecem destaque,
mormente aquelas que indicam infringência a dispositivos
normativos e legais, cabendo ressaltar, com maior ênfase, as
relacionadas a:
A.2 CONTROLE INTERNO: Atuação precária do controle
interno; Não foram tomadas providências no sentido de sanear as
irregularidades apontadas, EM REINCIDÊNCIA;
B.1.1 RESULTADO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA;
Resultado deficitário superior ao anterior e recorrente,
denotando falha na gestão fiscal; Abertura de créditos
adicionais e a realização de transferências, remanejamentos e/ou
transposições no valor total de R$ 5.064.300,00, o que
corresponde a 36,83% da Despesa Fixada (inicial), indicando
insuficiente planejamento orçamentário (EM REINCIDÊNCIA);
B1.2.1 INFLUÊNCIA DO RESULTADO ORÇAMENTÁRIO
SOBRE
O
RESULTADO
FINANCEIRO:
O
déficit
2 REsp no 1.721.231/RS, Min. Herman Benjamin, j. 1.3.2018.

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orçamentário de 2015 fez reduzir o resultado financeiro
(retificado) de 2014;
B.1.6 DÍVIDA ATIVA; Não atualização da dívida ativa
contrariando o art. 39, § 4o da Lei Federal no 4.320/64, o art. 2o, §
2o da Lei Federal no 6.830/80 e a Portaria STN no 564/04, EM
REINCIDÊNCIA;
B.2.2 DESPESA DE PESSOAL: Despesa de pessoal acima do
limite legal (55,94%) (EM REINCIDÊNCIA); Não recondução
do limite de pessoal no prazo legal (EM REINCIDÊNCIA);
Infração das vedações previstas no art. 22 da LRF (EM
REINCIDÊNCIA);
Reincidências
demonstram
falta
de
comprometimento na busca de regularização do descumprimento
do dispositivo legal, um dos pilares da boa gestão fiscal;
O Tribunal de Contas do Estado, em
razão das irregularidades identificadas, emitiu parecer desfavorável à
aprovação das contas da Prefeitura Municipal de Ubirajara, exercício
de 2015, conforme decisão de f. 164 esclarecendo sobre a falta de
adstrição de seus atos à legalidade.
E com base nele as contas foram
rejeitadas pela Câmara Municipal de Ubirajara, conforme Decreto
Legislativo no 03/2017 (f. 48).
Deveras,
é
incontroverso
que
ocorreram graves falhas na administração fiscal do município,
especialmente quanto à elevação do déficit fiscal, não atualização da
dívida ativa e despesa de pessoal acima do limite legal (55,94%).
Como bem salientou o MM. Juiz As
condutas identificadas, seja pelo montante envolvido ou pela anuência do agente
político em sua prática, denotam falta de planejamento no equilíbrio das contas
públicas e tipificam-se como dolosas a determinar a sua responsabilização na
forma requerida na inicial. Constatado que o réu não observou o cumprimento de
princípios básicos da Administração Pública. Nestes termos, a responsabilização

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do réu decorre de sua condição de Prefeito Municipal, ao permitir o alcance de
déficit orçamentário e, por diversas condutas, gerar prejuízo ao erário em violação
aos princípios que regem a Administração Pública, especialmente ao artigo1o, § 1o,
da Lei de Responsabilidade Fiscal.
As justificativas ao apelante bem
poderiam ser aceitas acaso as contas em questão concernissem ao
exercício anterior, quando assumiu a prefeitura no derradeiro
trimestre. Mas não no seguinte, 2015, quando já tinha pleno domínio
da máquina administrativa e, ciente dos reiterados alertas da Corte de
Contas, deveria, mas não o fez, tomar as enérgicas medidas
necessárias a dar início ao longo e difícil processo de saneamento das
finanças públicas. Mas não o fez e permitiu que o difícil aumentasse,
ao deixar de atualizar a dívida ativa e de reduzir o quadro de pessoal
para adequação dos dispêndios respectivos ao teto legal. Tal,
evidentemente, não pode ser imputado ao antecessor.
O fato é que, longe de adotar medidas
saneadoras mínimas, ainda permitiu a abertura de créditos adicionais e
suplementares no total de R$ 5.064.300,00, correspondente a 36,83%
da despesa fixada (inicial de R$ 13.750.000,00). Alertado pelo TCE
sobre a execução orçamentária e a evolução da iliquidez financeira,
nada fez em prol da necessária correção de rumos. É o que se infere
induvidoso de f. 62, notadamente quanto ao aumento de gasto com
pessoal, não tendo se atentado o administrador aos limites e restrições
previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal, implementando, a vista
dela, ajustes e ações prudenciais indispensáveis.
Quem exerce mandato não pode se

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eximir de responsabilidade, simplesmente atribuindo aos antecessores
(ou à ausência de servidores para o desempenho das funções de
controle interno) o descumprimento da execução orçamentária e dos
comandos da lei de responsabilidade fiscal.
Sobre
o
descumprimento
dos
comandos da Lei Complementar no 101, de 2000, além de violação
frontal ao princípio da legalidade, e, por consequência, aos princípios
da moralidade e da eficiência, Emerson Garcia e Rogério Pacheco
Alves comentam que:
Além de velar pelos valores éticos que devem
reger a gestão do dinheiro público, a Lei de Responsabilidade Fiscal confere
tratamento adequado ao princípio da eficiência, exigindo que os recursos
sejam alocados de forma responsável, com a consequente contenção dos
gastos desarrazoados. Com isto, ter-se-á uma maximização dos resultados,
do que é derivação lógica a potencialização dos recursos e a ulterior
ampliação das metas a serem alcançadas. Em uma palavra: a eficiência.
Não observada a LRF, será possível
enquadrar a conduta do agente público na tipologia dos atos de
improbidade, devendo ser observadas as consequências da ação ou da
omissão em conformidade com a natureza do ato 3.
Cumpre ressaltar ser irrelevante a
subjacente argumentar com a inexistência de prejuízo aos cofres
públicos, na medida em que a imputação não diz respeito ao art. 10 da
lei de regência.
Em hipóteses que tais tenho afirmado
que o argumento da “mera falha administrativa”, embasado em antiga
3 Improbidade Administrativa, 5a ed., Lúmen Juris Editora, pág. 501 e ss.

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tese de que a lei pune a improbidade e não a inabilidade, não tem
como prosperar. Quem exerce mandato eletivo não pode alegar “erro
de gestão”. Ao revés, condutas que tais hão de ser rigorosamente
reprimidas.
Sobre
o
tema,
ainda
ponderam
Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves:
No direito positivo pátrio, apresentam-se
como elementos caracterizadores da improbidade: a) a violação de toda
ordem de princípios previstos no art. 37 da Constituição; b) a
impossibilidade
de
se
compatibilizar
a
incompetência
do
administrador com o princípio da eficiência da administração; c) a
falta de tratamento isonômico dos cidadãos, impossibilitando-os de
ascender ao funcionalismo público; d) a ausência de seleção daqueles que
ocuparão
cargos
públicos,
permitindo
que
incompetentes
sejam
responsáveis pela gestão da coisa pública; e) a contratação de apadrinhados,
em flagrante violação ao princípio da impessoalidade; e f) a prática de
conduta que consubstancia ilícito penal, como é o caso do art. 1o, XIII, do
Decreto-Lei no 201/1967 (“nomear, admitir ou designar servidor, contra
expressa disposição de lei”)4.
Nesse sentido, o Superior Tribunal de
Justiça bem discorreu sobre a inaceitável resistência de certos
administradores da coisa pública em se ajustarem à cultura de boas
práticas atualmente exigida, de eficiência e zelo na preservação do
patrimônio que, longe de ser privado, pertence à coletividade. Em
causa envolvendo a contratação irregular de servidores públicos sob o
regime excepcional temporário, o Tribunal reconheceu que diante das
Leis de Improbidade e de Responsabilidade Fiscal, inexiste espaço para o
4 Improbidade Administrativa, 5a ed., Lúmen Juris Editora, pp. 454 e ss.

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administrador 'desorganizado' e 'despreparado', não se podendo conceber que um
Prefeito assuma a administração de um Município sem a observância das mais
comezinhas regras de direito público. Ainda que se cogite não tenha o réu agido
com má fé, os fatos abstraídos configuram-se atos de improbidade e não meras
irregularidades, por inobservância do princípio da legalidade 5.
4. O elemento subjetivo exigido na
espécie é o dolo genérico, ou seja, a vontade consciente de realizar a
conduta atentatória aos princípios da Administração Pública, não
havendo necessidade da comprovação do dolo específico.
E no caso a conveniente atribuição de
toda a responsabilidade pelo desastre da gestão ao falecido antecessor
é sinal claro da omissão dolosa que a caracterizou, bem evidenciada
no reiterado desprezo aos alertas emitidos pelo Tribunal de Contas. E
era dele, ao assumir o comando da Administração, a obrigação de
suprir o quadro de servidores necessários ao desempenho das funções
de controle interno. Em outras palavras, a desorganização prosseguiu
porque assim foi da conveniência, da vontade do apelante, que
dispunha de todos os meios para dar início à necessária correção dos
rumos da Administração municipal.
5. As sanções aplicadas o foram no
mínimo previsto no art. 12, III, da Lei no 8.429/92. A multa civil, por
sua vez, aplicada no quíntuplo do valor da remuneração percebida
pelo chefe do executivo no exercício de 2015, também atende à regra.
As penas, como se vê, foram aplicadas
com equilíbrio, mostrando-se proporcionais à gravidade da conduta.
5 REsp. 708.170-MG, Min. Eliana Calmon, j. 6.12.2005

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Uma única observação, a propósito da
sentença que decretou a perda da função pública ocupada no
momento do trânsito em julgado da sentença, se faz pertinente:
segundo orientação estampada o REsp 1.766.149/RJ6, refletida não
apenas no Agravo de Instrumento no 2252796-23.2018.8.26.0000,
como também na Apelação no 1000167-90.2016.8.26.0696 - ambos de
minha relatoria -, a perda da função pública em cujo exercício foi
cometido o ato de improbidade.
Assim, não é possível afastar o
ímprobo de todo e qualquer cargo público que porventura venha a
exercer (no momento do trânsito em julgado da sentença), mas
somente do cargo de prefeito municipal, para o qual revelou deter
personalidade incompatível ao seu exercício. Somente em tal hipótese,
pois, é passível de aplicação a pena de perda de função pública.
6. Agregados os fundamentos da
sentença, nego provimento ao recurso, com observação.
Custas na forma da lei.
COIMBRA SCHMIDT
Relator
6
https://ww2.stj.jus.br/processo/revista/documento/mediado/?componente=ITA&sequencial=17
70200&num_registro=201401755436&data=20190204&formato=PDF