Tribunal: TJSP
Processo: 2174499-31.2020.8.26.0000
Classe: Agravo Interno Cível / Funcionamento de Estabelecimentos Empresariais
Órgão julgador: Evaristo dos Santos
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-09-23
Data de publicação: 2020-09-24

Ementa:
AGRAVO INTERNO
Mandado de segurança de empresa do ramo alimentício - restaurante localizado nas margens da Rodovia Edgard Máximo Zamboto, próxima à Rodovia dos Bandeirantes - pleiteando retomar o exercício regular de sua atividade a despeito do isolamento social decretado no Estado. Decisão indeferindo a liminar. Reforma cabível.
Impetração contra lei em tese. Inocorrência. Súmula no 266 não se

Ementa:
AGRAVO INTERNO
Mandado de segurança de empresa do ramo alimentício - restaurante localizado nas margens da Rodovia Edgard Máximo Zamboto, próxima à Rodovia dos Bandeirantes - pleiteando retomar o exercício regular de sua atividade a despeito do isolamento social decretado no Estado. Decisão indeferindo a liminar. Reforma cabível.
Impetração contra lei em tese. Inocorrência. Súmula no 266 não se aplica a atos normativos de efeitos concretos, os quais atingem diretamente a esfera jurídica de seus destinatários.
Norma com efeitos concretos. Tal é o caso do Decreto no 64.881/20, pois, ao restringir o exercício da atividade econômica da impetrante, a norma acarretou, na prática e concretamente, a cassação – ou, ao menos, a suspensão – dos efeitos, ou de parte deles, do alvará de licença obtido pelo estabelecimento. Caracterizado, ao menos em tese, prejuízo concreto a direito individual. Não há falar em falta de interesse processual na modalidade adequação.
Quanto à liminar. Presentes seus requisitos. Notório periculum in mora. Há fumus boni juris. Em princípio, os serviços prestados pela impetrante são imprescindíveis aos motoristas de caminhões e transportadores de cargas no atual cenário, circunstância aliás reconhecida pelo Ministério da Agricultura segundo a Portaria no 116, de 29.03.20. Precedentes deste Eg. Órgão Especial. Cumpre dar prosseguimento à impetração, para exame das demais questões preliminares e de mérito, com a concessão da liminar.
Agravo provido

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000779259
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Agravo Interno Cível no
2174499-31.2020.8.26.0000/50000, da Comarca de São Paulo, em que é agravante
CHURRASCARIA TORDILHO NEGRO EIRELI, é agravado ESTADO DE SÃO
PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a
seguinte decisão: "POR MAIORIA DE VOTOS, DERAM PROVIMENTO AO
AGRAVO. ACÓRDÃO COM O EXMO. SR. DES. EVARISTO DOS SANTOS.
VENCIDOS OS EXMOS. SRS. DES. CLÁUDIO GODOY (COM DECLARAÇÃO),
LUIS SOARES DE MELLO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, FERREIRA
RODRIGUES, MÁRCIO BÁRTOLI, FERRAZ DE ARRUDA, ALEX ZILENOVSKI E
MOREIRA VIEGAS.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO
FRANCO (Presidente sem voto), EVARISTO DOS SANTOS, vencedor, CLAUDIO
GODOY, vencido, SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E
SOLIMENE, TORRES DE CARVALHO, ARTUR MARQUES, LUIS SOARES DE
MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS
MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, MÁRCIO BARTOLI,
JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE
ARRUDA, ADEMIR BENEDITO, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX
ZILENOVSKI, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE E JAMES SIANO.
São Paulo, 23 de setembro de 2020.
Evaristo dos Santos
RELATOR DESIGNADO
Assinatura Eletrônica

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Agravo Interno Cível no 2174499-31.2020.8.26.0000/50000 - São Paulo - Vara de Origem do Processo Não informado
AInt no 2.174.499-31.2020.8.26.0000/50000 – São Paulo
Voto no 43.380
Agte. CHURRASCARIA TORDILHO NEGRO EIRELI
Agda. FAZENDA DO ESTADO DE SÃO PAULO
(Decreto no 64.881/2020)
Rel. Des. CLAUDIO GODOY Voto no 22.177
AGRAVO INTERNO
Mandado de segurança de empresa do ramo alimentício -
restaurante localizado nas margens da Rodovia Edgard Máximo
Zamboto, próxima à Rodovia dos Bandeirantes - pleiteando
retomar o exercício regular de sua atividade a despeito do
isolamento social decretado no Estado. Decisão indeferindo a
liminar. Reforma cabível.
Impetração contra lei em tese. Inocorrência. Súmula no 266 não
se aplica a atos normativos de efeitos concretos, os quais atingem
diretamente a esfera jurídica de seus destinatários.
Norma com efeitos concretos. Tal é o caso do Decreto no
64.881/20, pois, ao restringir o exercício da atividade econômica
da impetrante, a norma acarretou, na prática e concretamente, a
cassação ou, ao menos, a suspensão dos efeitos, ou de parte
deles, do alvará de licença obtido pelo estabelecimento.
Caracterizado, ao menos em tese, prejuízo concreto a direito
individual. Não há falar em falta de interesse processual na
modalidade adequação.
Quanto à liminar. Presentes seus requisitos. Notório periculum in
mora. Há fumus boni juris. Em princípio, os serviços prestados
pela impetrante são imprescindíveis aos motoristas de caminhões
e transportadores de cargas no atual cenário, circunstância aliás
reconhecida pelo Ministério da Agricultura segundo a Portaria no
116, de 29.03.20. Precedentes deste Eg. Órgão Especial. Cumpre
dar prosseguimento à impetração, para exame das demais
questões preliminares e de mérito, com a concessão da liminar.
Agravo provido

1.
Relatório já nos autos.

2.
Dou provimento ao agravo.
Trata-se de agravo interno contra r. decisão (fls. 41/44 do principal)
indeferindo liminar em mandado de segurança de empresa do ramo alimentício

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restaurante localizado nas margens da Rodovia Edgard Máximo Zamboto, próxima à
Rodovia dos Bandeirantes pleiteando retomar o exercício regular de sua atividade, a
despeito do isolamento social decretado no Estado.
Indeferida a liminar, recorreu a impetrante.
O I. Relator propõe seja negado provimento ao agravo.
Peço vênia para divergir, a fim de dar provimento ao agravo para conceder
a liminar pleiteada.
a) Ausência de impetração contra lei em tese.
a.1 - Correta interpretação da Súmula no 266/STF possível mandado
de segurança contra ato normativo de efeitos concretos.
Dispõe a Súmula no 266, aprovada em 13.12.1963: "Não cabe mandado de
segurança contra lei em tese".
Sobre o alcance do enunciado, entende o Pretório Excelso ser inviável
impetração contra normas em tese, caracterizadas pela generalidade, impessoalidade e
abstração:
"... normas em tese - assim entendidos os preceitos estatais qualificados
em função do tríplice atributo da generalidade, impessoalidade e abstração - não
se expõem ao controle jurisdicional pela via do mandado de segurança, cuja
utilização deverá recair, unicamente, sobre os atos destinados a dar aplicação
concreta ao que se contiver nas leis, em seus equivalentes constitucionais ou, como
na espécie, em regramentos administrativos de conteúdo normativo (...)." (grifei -
MS no 32.809/AgR v.u. DJ-e 30.10.14 Rel. Min. CELSO DE MELLO).
De outra parte, porém, em se tratando de atos normativos leis ou decretos
de efeitos concretos, inequívoco o cabimento do mandado de segurança.
Isso porque tais atos não apresentam o triplo predicado das normas em tese
generalidade, impessoalidade e abstração.
Ao contrário, incidem diretamente na esfera jurídica das pessoas por eles
atingidas, podendo acarretar, portanto, lesões concretas e efetivas a direitos subjetivos
individuais ou coletivos.
Ou seja: em se tratando de ato normativo de efeitos concretos, não incide a

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Súmula no 266 do STF.
Assim é a jurisprudência pacífica do C. Superior Tribunal de Justiça:
"... se a lei gera efeitos concretos quando é publicada, ferindo direito
subjetivo, é o mandado de segurança via adequada para impugná-la." (grifei -
RMS 19.521/RJ v.u. j. de 08.11.05 Rela. Mina. ELIANA CALMON).
"O efeito concreto é aquele que atinge, imediatamente, e individualmente,
uma situação jurídica de uma pessoa determinada, numa relação jurídica
estabelecida em geral entre o administrado e a Administração. (...) A lei de efeito
concreto é aquela que produz um ato administrativo concreto." (voto do Min.
TEORI ZAVASCKI, no RMS no 24.719-PR Rel. Min. DENISE ARRUDA).
"O Superior Tribunal de Justiça firmou o entendimento de que é possível
a impetração de mandado de segurança contra ato normativo de efeitos
concretos que incida diretamente na esfera jurídica do impetrante."
(...)
"Com efeito, o Superior Tribunal de Justiça, na linha do pacífico
entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, não admite a
impetração de mandado de segurança contra atos normativos abstratos, assim
qualificados aqueles cujos efeitos jurídicos ainda não ocorreram no mundo dos
fatos nem se tem prova a respeito de eventual e futura ocorrência."
"Nesse sentido, foi editado o enunciado da Súmula 266 do STF, segundo
o qual 'não cabe mandado de segurança contra lei em tese'".
"Entretanto, esse entendimento não se aplica aos casos em que o próprio
ato normativo tem potencial suficiente para, na prática, produzir efeitos
concretos sobre o alegado direito do impetrante. Isso porque, caso o titular do
direito tenha justo receio de que haverá sua violação por ocasião da aplicação do
ato normativo abstrato, havendo provas suficientes à demonstração da liquidez e
certeza do direito, ele terá à sua disposição o mandado de segurança 'preventivo';
hipótese diversa daquela a que se refere a Súmula 266 do STF." (grifei AgInt no
RMS no 45.260/MG
v.u. DJ-e 24.04.20
Rel. Min. BENEDITO
GONÇALVES).
No mesmo sentido, precedentes do Eg. Supremo Tribunal Federal:
"Se o decreto é, materialmente, ato administrativo, assim de efeitos
concretos, cabe contra ele mandado de segurança." (MS no 21.274 v.u. d.j.
08.04.94 Rel. Min. CARLOS VELLOSO).
"Agravo regimental em mandado de segurança. 2. Decreto 8.616/205, Lei

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Complementar 148/2014 e Lei 9.496/1997. Adequação da via eleita.
Admissibilidade de mandado de segurança contra decreto de efeitos concretos. 3.
Agravo regimental provido para determinar o processamento do mandado. 4.
Índice de correção da dívida dos Estados. Anatocismo. Princípio da isonomia.
SELIC. 5. Medida liminar deferida para que os impetrados abstenham-se de impor
quaisquer sanções ao impetrante" (grifei MS no 34.023 AgR/DF p.m.v. DJ-e
13.10.17 Rel. Designado Min. GILMAR MENDES).
Sequer a referência ao AgRg no MS no 31.647 quando decidiu que "... a
circunstância de serem produzidos efeitos pelo ato normativo não é suficiente para
legitimar a via do mandado de segurança para contestar diretamente sua validade." é
suficiente a inviabilizar o cabimento da impetração contra leis com efeitos concretos,
como a seguir se demonstrará, e é o caso dos autos.
Observe-se que o próprio I. Relator, Min. ROBERTO BARROSO, no seu
voto, logo após o trecho acima reproduzido, indica em que hipótese é possível mandado de
segurança contra lei de efeitos concretos ao assim decidir:
"Todo ato normativo produz, em princípio, efeitos concretos, assim como a
respectiva pronúncia de nulidade. Mas o que pretende a agravante, como dito, não
é o afastamento de determinado efeitos concreto decorrente do ato normativo,
mas o reconhecimento da nulidade do próprio ato."
No caso julgado no Pretório Excelso, a pretensão atacava a validade do Decreto no
7.742/17, visando a sua nulidade. Aqui, requereu a impetrante expressamente: "... se
digne, inaudita altera pars, LIMINARMENTE antecipar a tutela CONCEDENDO-SE AO
IMPETRANTE A SEGURANÇA, para autorizar o funcionamento do estabelecimento,
servindo refeição no local, aos clientes que necessitarem ..." (fl. 12 dos autos).
Ora, explicitamente admitiu-se segurança contra lei de efeitos concretos
quanto se pretende, repita-se, "... o afastamento de determinado efeito concreto decorrente
do ato normativo...".
Assim, razoável elencar, dentre os julgados do Colendo Supremo
Tribunal Federal, como de admissão de mandado de segurança contra leis de efeitos
concretos, também o AgReg em MS no 31.647/DF Rel. Min. ROBERTO BARROSO -
Pleno - v.u. j. de 21.08.17.
Orientação jurisprudencial encontra respaldo na mais autorizada doutrina
constitucional.
Lecionam GILMAR FERREIRA MENDES e PAULO GUSTAVO

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GONET BRANCO:
"A jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal entende não ser
cabível mandado de segurança contra lei em tese (Súmula 266/STF)."
"Embora seja medida compreensível no contexto do sistema difuso, é certo
que o sistema de proteção jurídica sofreu profunda alteração com o advento da
Constituição de 1988. No próprio âmbito do mandado de segurança surgiu o
mandado de segurança coletivo, destinado à proteção de direitos de pessoas
integrantes de um dado grupo ou associação. As ações coletivas assumem caráter
igualmente abrangente no contexto da representação ou da substituição
processual."
"Assim, é de indagar se ainda subsistem razões para a mantença dessa
orientação restritiva, pelo menos em relação àquelas leis das quais decorrem
efeitos diretos e imediatos para as diversas posições jurídicas."
"No âmbito da Corte Constitucional alemã tem-se mitigado o significado
do
princípio
da
subsidiariedade
aplicável
ao
recurso
constitucional
(Verfassungsbeschuierde) para admitir a impugnação direta de leis que afetem
posições jurídicas de forma direta, desde que não se afigure razoável aguardar a
exaustão das instâncias. Reconhece-se, por outro lado, que leis que alteram a
denominação de cargos ou proíbem o exercício de uma profissão no futuro são
dotadas de eficácia imediata e mostram-se aptas para afetar direito subjetivo e,
por isso, podem ser impugnadas diretamente. Assim, em tais casos, afigura-se
razoável que se cogite da superação da súmula referida ou, pelo menos, que se
adote um distinguishing para afirmar que as leis que afetam posições jurídicas
de forma imediata poderão ser impugnadas em mandado de segurança."
"Nesse contexto, parece já não mais haver razão para a preservação da
Súmula 266, pelo menos na sua expressão literal,"(grifei "Curso de Direito
Constitucional" 2018 13a edição Ed. Saraiva p. 467/468).
Não discrepam INGO WOLFGANG SARLET, LUIZ GUILHERME
MARINONI e DANIEL MITIDIERO:
"A possibilidade de impetração de mandado de segurança
preventivo, visando a obtenção de tutela inibitória, não se confunde com a
impetração de mandado de segurança contra lei em tese, situação sabidamente
não permitida pela jurisprudência pacífica do STF (Súmula 266). Em primeiro
lugar, é importante notar que não há qualquer proibição contra impetração de
mandado de segurança contra leis de efeitos concretos. Quando a legislação
desde logo afeta a posição jurídica do impetrante, por ser a ele endereçada
concretamente, é perfeitamente possível a impetração de mandado de segurança.
Em segundo lugar, é preciso perceber que o mandado de segurança preventivo
pode justamente visar a impedir a violação da esfera jurídica do impetrante em

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face da incidência de legislação de aplicação vinculada. O que diferencia essa
hipótese daquela não permitida pela jurisprudência do STF é justamente a
descrição da ameaça na petição inicial com ligação concreta à esfera jurídica do
impetrante. Vale dizer: o fato de a legislação ser de aplicação vinculada pelo
administrador já constitui elemento suficiente para afastar a cogitação de se tratar
de mandado de segurança contra lei em tese." (grifei "Curso de Direito
Constitucional 2016 Ed. Revista dos Tribunais p. 810)
Finalmente, segundo GEORGES ABBOUD:
"O MS não pode ser usado para atacar lei em tese, conforme explana a
súmula 266 do STF. Todavia, o writ será cabível em face de leis de efeito concreto
que atingirem diretamente a esfera jurídica do impetrante."
(...).
"Tendo em vista a dificuldade de se precisar o que seria uma lei de efeitos
concretos, consideramos possível o manojo do MS para se obter uma ordem a ser
imposta contra o Poder Público para fazer ou não fazer, tendo por causa de pedir a
inconstitucionalidade da lei."
"Se a inconstitucionalidade for exclusivamente a causa de pedir, pouco
importa se a lei atacada tem ou não efeitos concretos. Nesse ponto, vale a
argumentação desenvolvida acerca da possibilidade de se realizar controle difuso
de constitucionalidade em ação coletivo (v. Item 3.20.1). O que é vedado é
transformar o MS em sucedâneo de ADIn." (grifei - "Processo Constitucional
Brasileiro" 2018 Ed. Revista dos Tribunais p. 761).
Em suma, cabível o mandado de segurança contra ato normativo de efeitos
concretos, dada sua aptidão para atingir diretamente a esfera jurídica das pessoas sujeitas
à norma.
a.2 - Decretos no 64.881/20 e 64.994/20 normas de efeitos concretos.
No presente caso, o Decreto no 64.881/20, instituindo a quarentena no
Estado, "... consistente em restrição de atividades de maneira a evitar a possível
contaminação ou propagação do coronavírus" (art. 1o), e o Decreto no 64.994/20
mantendo a quarentena, apresentam, inequivocamente, a qualidade de ato normativo de
efeitos concretos.
Como se sabe, o exercício de atividade econômica demanda licença,
materializada por alvará, concedida ao particular pelo Poder Público.
Trata-se de ato administrativo vinculado: uma vez demonstrado o
cumprimento dos requisitos legais necessários ao desempenho da atividade, o interessado

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adquire direito subjetivo ao seu exercício direito esse que, em regra, ostenta natureza
permanente, devendo perdurar enquanto estiverem sendo observados os pressupostos
legais para tanto.
Leciona JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO:
"Alvarás. Alvará é o instrumento formal expedido pela Administração, que,
através dele, expressa aquiescência no sentido de ser desenvolvida certa atividade
pelo particular. Seu conteúdo é o consentimento dado pelo Estado, e por isso se
fala em alvará de autorização, alvará de licença, etc." (p. 143)
(...)
"Licença. Podemos definir licença como o ato vinculado por meio do qual
a Administração confere ao interessado consentimento para o desempenho de
certa atividade. Não são todas as atividades que reclamam a licença do Poder
Público. Há, no entanto, algumas atividades que o indivíduo só pode exercer de
forma legítima se obtiver o necessário ato administrativo de licença. Através da
licença, o Poder Público exerce seu poder de polícia fiscalizatório, verificando, em
cada caso, se existem, ou não, óbices legais ou administrativos para o desempenho
da atividade reivindicada."
(...)
"Trata-se de ato vinculado, porque o agente não possui qualquer
liberdade quanto à avaliação de sua conduta. Se o interessado preenche os
requisitos legais para a concessão de licença, tem ele direito a obtê-la, e, se
houver denegação, admissível será até mesmo mandado de segurança para
superar o abuso (art. 5o, LXIX, CF)."
(...)
"Sendo a licença um ato vinculado, deveria ela sempre ter o caráter de
definitividade. Atos vinculados são definitivos, ou seja, uma vez consignado em
lei o direito à atividade desejada pelo administrado, a licença, reconhecendo-lhe
a possibilidade de exercício desse direito, não mais pode ser desfeita por ato
posterior da Administração, salvo quando a própria lei estabelece prazo para a
eficácia da licença. Se a lei não o faz, a licença será definitiva." (grifei "Manual
de Direito Administrativo" 2018 32a edição Ed. Atlas pp.143/148).
Ora, no presente caso, o Decreto no 64.881/20, ao restringir o exercício da
atividade econômica da empresa impetrante, acarretou, na prática e concretamente, a
cassação ou, ao menos, a suspensão dos efeitos do alvará de licença obtido pelo
estabelecimento.
Em outras palavras, a norma impugnada atingiu, direta e concretamente,
efeitos de ato administrativo vinculado (e, em princípio, de natureza permanente)
concedido em favor do impetrante.

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Desnecessário aguardar a edição de novos atos administrativos ou a prática
de atos materiais, por agentes do Estado, impedindo o regular funcionamento do
estabelecimento. Prejuízo individual decorre imediatamente da mera edição do decreto
impugnado.
A propósito, a situação ora em discussão foi objeto de análise por HELY
LOPES MEIRELLES em seu clássico estudo sobre mandado de segurança.
O douto administrativista concluiu que normas proibindo o desempenho de
atividades devem ser consideradas atos de efeitos concretos, podendo ser impugnadas
pelo remédio constitucional:
"O objeto do mandado de segurança será sempre a correção de ato ou
omissão de autoridade, desde que ilegal e ofensivo a direito individual ou coletivo,
líquido e certo, do impetrante."
"Este ato ou omissão poderá provir de autoridade de qualquer um dos três
Poderes. Só não se admite mandado de segurança contra atos meramente
normativos (lei em tese), contra a coisa julgada e contra os atos interna corporis
de órgãos colegiados."
(...)
"Vê-se, portanto, que o objeto normal do mandado de segurança é o ato
administrativo específico, mas por exceção presta-se a atacar as leis e decretos de
efeitos concretos, as deliberações legislativas e as decisões judiciais para as quais
não haja recurso com efeito suspensivo, capaz de impedir a lesão ao direito
subjetivo do impetrante."
"A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não é atacável por
mandado de segurança (STF, Súmula 266), pela óbvia razão de que não lesa, por
si só, qualquer direito individual. Necessária se toma a conversão da norma
abstrata em ato concreto para se expor à impetração, mas nada impede que na sua
execução venha a ser declarada inconstitucional pela via do mandamus. Somente
as leis e decretos de efeitos concretos se tomam passíveis de mandado de
segurança desde sua publicação, por serem equivalentes a atos administrativos
nos seus resultados imediatos.
"Por 'leis e decretos de efeitos concretos' entendem-se aqueles que trazem
em si mesmos o resultado específico pretendido, tais como as leis que aprovam
planos de urbanização, as que fixam limites territoriais, as que criam Municípios
ou desmembram Distritos, as que concedem isenções fiscais, as que proíbem
atividades ou condutas individuais; os decretos que desapropriam bens, os que
fixam tarifas, os que fazem nomeações, e outros dessa espécie. Tais leis ou
decretos nada têm de normativos; são atos de efeitos concretos, revestindo a
forma imprópria de leis ou decretos por exigências administrativas. Não contêm

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mandamentos genéricos, nem apresentam qualquer regra abstrata de conduta;
atuam concreta e imediatamente, como qualquer ato administrativo de efeitos
específicos, individuais ou coletivos, razão pela qual se expõem ao ataque pelo
mandado de segurança."
"Em geral, as leis, decretos e demais atos proibitivos são sempre de
efeitos concretos, pois atuam direta e imediatamente sobre seus destinatários."
(grifei
HELY LOPES MEIRELLES, ARNOLDO WALD e GILMAR
FERREIRA MENDES "Mandado de Segurança e Ações Constitucionais"
2019 38a edição Ed. Malheiros pp. 41/42).
Inequívoco, pois, o cabimento da impetração.
Convém destacar decisão do Eg. Superior Tribunal de Justiça em caso
análogo:
"COMERCIANTE VAREJISTA. LEI MUNICIPAL. PERÍODO DE
ABERTURA DAS LOJAS. NORMA DE EFEITOS CONCRETOS. MANDADO
DE SEGURANÇA. DECADÊNCIA."
"I - Lei municipal que impede a abertura de lojas de específico ramo de
atividade empresarial durante determinados períodos da semana tem efeitos
concretos, produzidos desde a sua vigência. Portanto, o mandado de segurança
impetrado com vistas a superar esta vedação sujeita-se ao prazo decadencial de
120 dias disposto no artigo 18 da Lei no 1.533/51."
"II - Recurso especial improvido."
(...)
"... a recorrente volta-se contra Lei de efeitos concretos, pois se trata de
norma proibitiva, a qual produz efeitos desde a sua vigência, prescindindo de ato
administrativo posterior que lhe confira operatividade." (grifei
REsp no
1.097.754/PR p.m.v. DJ-e 06.08.09 Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO).
Possível, também, localizar precedentes similares deste Eg. Tribunal:
"APELAÇÃO CÍVEL - MANDADO DE SEGURANÇA Decisão sujeita
ao duplo grau de jurisdição - Inteligência do artigo 14, parágrafo §1o, da Lei no
12.016/09 - Impetração fundada em lei de efeitos concretos (aquela que já traz
em si as consequências imediatas de sua atuação) - Discussão de lei em tese não
verificada - Pretensão ao desempenho de atividades sem observância da escala de
plantões instituída pela Lei Complementar n.o 69/93 Impossibilidade - Fixação
de horário de funcionamento de farmácias e drogarias que compete ao Município -
Exegese do artigo 30, inciso I, da Constituição Federal - Plantões instituídos com
o objetivo de garantir ao consumidor o atendimento de suas necessidades
emergenciais e de evitar a dominação do mercado por oligopólio - Princípios da

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livre concorrência, da isonomia e da liberdade de trabalho não vulnerados por
aludido diploma - Precedentes - Reexame necessário e recurso voluntário
providos."
(...)
"Observe-se que o presente 'writ' está fundado no justo receio de violação
a direito líquido e certo, na medida em que a recorrida almeja o funcionamento
de seu estabelecimento aos domingos e feriados sem as restrições da escala de
plantão instituída pela Lei Complementar no 69/93, podendo, por isso, ser
penalizada."
"Em outras palavras, a impetrante volta-se contra lei de efeitos
concretos, isto é, aquela que já traz em si as consequências imediatas de sua
atuação (resultado específico pretendido), porquanto materialmente se equipara
a atos administrativos."
"Ora, sendo possível o manejo do "mandamus" para questionar leis de tal
natureza, não há que se falar em impetração contra lei em tese." (AC no
9.180.978-04.2009.8.26.0000 v.u. j. de 15.02.12 Rel. Des. OSVALDO DE
OLIVEIRA).
"Agravo de instrumento. Mandado de segurança. Decreto de efeitos
concretos. Limitação do horário de funcionamento de estabelecimento comercial
licenciado. Desconformidade do ato em relação ao direito urbanístico e
processual local. Arts. 751, 752, e 754, inciso V, 783 e segs. da LC no 07/91 de
Taubaté. Relevância da argumentação exposta. Art. 7o, inciso III, da Lei do
Mandado de Segurança. Liminar ora deferida. Recurso provido." (AI no
2.148.490-03.2018.8.26.0000 v.u. j. de 08.10.18 Rel. Des. LUIS FERNANDO
CAMARGO DE BARROS VIDAL).
Em suma, os Decretos no 64.881/20 e o 64.994/20 atingem diretamente os
efeitos jurídicos da licença para funcionamento da empresa impetrante, causando-lhe, ao
menos em tese, prejuízo concreto a direito individual.
Inaplicável a Súmula no 266 do STF.
Assim, não caracterizada falta de interesse processual na modalidade
adequação.
b) Quanto à liminar.
Notório o periculum in mora. Configurado fumus boni iuris a justificar a
concessão/manutenção da liminar.
Não se nega que a Constituição Federal conferiu aos Municípios

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competência para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, inciso I) e suplementar
a legislação federal e estadual no que couber (art. 30, II).
Todavia, no presente caso, considerando que os serviços prestados pelo
estabelecimento da impetrante na comercialização de refeições e também no fornecimento
de serviços de primeira necessidade são imprescindíveis aos motoristas de caminhões e
transportadores de cargas no atual cenário, circunstância, aliás reconhecida pelo Ministério
da Agricultura na Portaria no 116, de 29.03.20, plenamente razoável a manutenção da
liminar.
Ressalte-se, além do mais, que o fornecimento de alimentação, em
conjunto com outros serviços de apoio ao transporte rodoviário nacional, passou a ser
tratada também como "essencial", de acordo com o inciso XLIV do § 1o do artigo 3o do
Decreto Federal no 10.282/20, com a redação atualizada pelo Decreto no 10.329, de 28 de
abril de 2020 ("XLIV - atividades de comércio de bens e serviços, incluídas aquelas de
alimentação, repouso, limpeza, higiene, comercialização, manutenção e assistência
técnica automotivas, de conveniência e congêneres, destinadas a assegurar o transporte e
as atividades logísticas de todos os tipos de carga e de pessoas em rodovias e estradas;").
Indiscutível a necessidade de respeito ao isolamento social estabelecido,
impõe-se aquilatar, novamente, a essencialidade do serviço prestado pela impetrante a
justificar a exceção. A peculiaridade do caso é a localização do estabelecimento à
margem de rodovia a ensejar a concessão questionada, pela essencialidade dessa
prestação de serviços, observadas as regras de segurança à saúde dos frequentadores e
servidores da impetrante, como constou da decisão impugnada.
Essa orientação prevalência do disciplinado pela norma federal em
detrimento da estadual ou municipal , dada a natureza nacional da essencialidade
apontada, ("... atividade de comércio de bens e serviços, incluídas aquelas de
alimentação, repouso, limpeza, higiene, comercialização, manutenção e assistência
técnica automotivas, de conveniência e congêneres, destinadas a assegurar o transporte e
as atividades logísticas de todos os tipos de carga e de pessoas em rodovias e estradas." -
item XLIV do parágrafo primeiro, do art. 3a, do Decreto Federal no 10.282/20) no caso,
pela peculiar situação de restaurante às margens de rodovia , tem sido reiteradamente
confirmada nesse Colendo Órgão Especial, ainda que por maioria de votos e em
manutenções ou concessões de liminar (v.g. - ARg no 2.096.062-73.2020.8.26.0000/50000
-
j.
de
19.08.20
-
Rel.
Des.
RENATO
SARTORELLI;
ARg
no
2.098.870-51.2020.8.26.0000/50000 - j. de 19.08.20 - Rel. Des. CONSTABILE E
SOLIMENE; ARg no 2.129.462-78.2020.8.26.0000/50000 - j. de 19.08.20 - Rel. Des.
XAVIER DE AQUINO; MS no 2.073.396-78.2020.8.26.0000 - j. de 29.07.20 - Rel. Des.
SOARES LEVADA; e ARg no 2.104.058-25.2020.8.26.0000/50000 - j. de 05.08.20 de
que fui Relator, dentre tantos outros).

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Como bem colocado pelo I. Des. JOÃO CARLOS SALETTI ao conceder
liminar em mandado de segurança análogo ao dos autos:
"Sem embargo da elevação de propósitos dos Governos Estadual e
Municipal, que tem por premissa primeira do combate à COVID-19 a preservação
de vidas, esse desiderato pode ser harmonizado com o outro, também relevante, de
garantir o pleno abastecimento da população, objeto de aludida Portaria
ministerial."
"Postos de combustíveis estão entre as exceções à restrição relacionadas
pelos Decretos estadual e municipal em análise. São, ao longo das estradas,
acompanhados ou complementados com serviços outros, como os de alimentação,
higiene e descanso, de todos quantos viajam, como os caminhoneiros, que a norma
federal menciona expressamente."
"O que a impetrante propugna é possibilitar que caminhoneiros se utilizem
também do restaurante e dos serviços auxiliares de higiene e repouso durante as
viagens que fazem justamente no interesse da população, com o transporte de
cargas e alimentos, com que mantido o abastecimento da população das cidades,
sobretudo de gêneros alimentícios."
"Acham-se presentes, portanto, o fumus boni iuris, especialmente tendo em
vista o disposto na Portaria 116/2020 do Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento, e o periculum in mora, emanado da suspensão das atividades
comerciais e de serviços prestados pela impetrante, com consequentes prejuízos,
se não irreparáveis, de difícil reparação. A tanto se soma o não atendimento do
interesse da população em que seja assegurado o pleno abastecimento." (MS no
2.066.887-34.2020.8.26.0000 de 14.05.2020).
Assim reiteradamente tem entendido esse C. Órgão Especial (v.g. AInt no
2.125.759.42.20 - p.m.v. - j. de 16.09.20 - Rel. Des. FRANCISCO CASCONI; AInt no
0.019710.11.20/50000 - p.m.v. - j. de 09.09.20 - de que fui Relator; AInt no
2.107.066-10.20/50000- p.m.v. - j. de 09.09.20 - Rel. Desa CRISTINA ZUCCHI; AInt no
2.107.779-82.20/50000 - p.m.v. - j. de 09.09.20 - de que fui Relator; AInt no
2.107.779-82.20/50001 - p.m.v. - j. de 09.09.20 - de que fui Relator e AInt no
2.136.569-76.20/50000 - p.m.v. - j. de 09.09.20 - Rel. Des. JAMES SIANO; AInt no
2.146.739-10.20/50000 - p.m.v. - j. de 02.90.20 - Rel. Des. JAMES SIANO; AInt no
2.146.745-17.20 - p.m.v. - j. de 02.09.20 - Rel. Des. JAMES SIANO; AInt
no2.065.266-02.20/50000 - p.m.v. - j. de 26.08.20 - Rel. Des. MOACIR PERES; AInt no
2.099.482-86.20/50000 - p.m.v. - j. de 26.08.20 - Rel. Des. JAMES SIANO; AInt no
2.107.149-26.20/50000 - p.m.v. - j. de 26.08.200 Rel. Des. JACOB VALENTE; AInt
no 2.112.245-22.20/50000 - p.m.v. - j. De 26.08.20 - Rel. Des. ADEMIR BENEDITO;
dentre inúmeros outros arestos no mesmo sentido).

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Portanto, com a devida vênia, cumpre dar prosseguimento à impetração,
para exame das demais questões preliminares e de mérito, com a concessão da liminar.
Assim, dou provimento ao recurso, a fim de conceder a liminar para
permitir a retomada do exercício da atividade da empresa impetrante, observadas as regras
sanitárias impostas para prevenção da propagação do COVID 19, tal como já decidi em
casos análogos envolvendo restaurantes localizados em rodovias (v.g. MS no
2.104.058-25.2020.8.26.0000 d.m. de 28.05.20; MS no 0.019.710-11.2020.8.26.0000
d.m. de 30.06.20).
Mais não é preciso acrescentar.
3.
Dou provimento ao agravo.
EVARISTO DOS SANTOS
Relator Designado
(assinado eletronicamente)