Tribunal: TJSP
Processo: 2144005-86.2020.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Moacir Peres
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-11-11
Data de publicação: 2020-11-17

Ementa:
r. Disposição sobre temas de Direito Civil que invade competência legislativa privativa da União. Ofensa aos artigos 22, inciso I, e 25, §§ 1o e 3o, da Constituição Federal e 1o e 144 da Constituição Estadual.

Inconstitucionalidade configurada. Ação julgada procedente.
(TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2144005-86.2020.8.26.0000; Relator (a): Moacir Peres; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 11/11/2020; Data de Registro: 17/11/2020)

Classe/Assunto:

Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos

Relator(a):

Moacir Peres

Comarca:

São Paulo

Órgão julgador:

Órgão Especial

Data do julgamento:

11/11/2020

Data de publicação:

17/11/2020

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Artigo 1o do Decreto n. 8.031, de 20 de março de 2020, na redação original e com a redação dada pelo Decreto n. 8.119, de 1o de junho de 2020, e do Decreto n. 8.120, de 1o de junho de 2020, todos do Município de Ilhabela. Restrição de acesso à ilha com a finalidade de evitar o alastramento do Covid-19.

VIOLAÇÃO À LIBERDADE DE LOCOMOÇÃO E AOS PRINCÍPIOS DA

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Artigo 1o do Decreto n. 8.031, de 20 de março de 2020, na redação original e com a redação dada pelo Decreto n. 8.119, de 1o de junho de 2020, e do Decreto n. 8.120, de 1o de junho de 2020, todos do Município de Ilhabela. Restrição de acesso à ilha com a finalidade de evitar o alastramento do Covid-19.

VIOLAÇÃO À LIBERDADE DE LOCOMOÇÃO E AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE, DA MOTIVAÇÃO E DO DEVIDO PROCESSO ADMINISTRATIVO. Decretos que limitam o acesso à ilha de forma desarrazoada e imotivada. Restrição de duração ilimitada. Ausência de clareza quanto aos parâmetros e critérios para o processo de autorização. Necessidade de lei formal para tanto. Desrespeito aos artigos 5o, inciso XV, da Constituição Federal e 111, 113 e 144 da Constituição Estadual.

INOBSERVÂNCIA DAS COMPETÊNCIAS ESTADUAL E FEDERAL E DAS NORMAS EXISTENTES. Entendimento consolidado no sentido de que as medidas de enfrentamento à pandemia devem ser concertadas em nível estadual, com embasamento técnico-científico. Legislação federal que exige recomendação técnica da ANVISA para o fechamento de portos, que não se verifica no caso. Ausência de omissão estadual na regulamentação da questão e, por consequência, de espaço para atividade legislativa municipal suplementar. Disposição sobre temas de Direito Civil que invade competência legislativa privativa da União. Ofensa aos artigos 22, inciso I, e 25, §§ 1o e 3o, da Constituição Federal e 1o e 144 da Constituição Estadual.

Inconstitucionalidade configurada. Ação julgada procedente.

Inteiro teor:
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Registro: 2020.0000938364
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Direta
de
Inconstitucionalidade no 2144005-86.2020.8.26.0000, da Comarca de São Paulo,
em que é autor PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO
PAULO, é réu PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ILHABELA.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE. V.U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), FERREIRA RODRIGUES, MÁRCIO
BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, CARLOS
BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ADEMIR BENEDITO, ANTONIO CELSO
AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, CRISTINA ZUCCHI, JACOB
VALENTE, JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA,
MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E SOLIMENE, TORRES DE CARVALHO,
ARTUR MARQUES, CAMPOS MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE
AQUINO E ANTONIO CARLOS MALHEIROS.
São Paulo, 11 de novembro de 2020.
MOACIR PERES
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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VOTO No 33.466 (PROCESSO DIGITAL)
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
No
2144005-86.2020.8.26.0000
AUTOR: PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
RÉ: PREFEITA DO MUNICÍPIO DE ILHABELA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
Artigo 1o do Decreto n. 8.031, de 20 de março de 2020, na
redação original e com a redação dada pelo Decreto n.
8.119, de 1o de junho de 2020, e do Decreto n. 8.120, de 1o
de junho de 2020, todos do Município de Ilhabela.
Restrição de acesso à ilha com a finalidade de evitar o
alastramento do Covid-19.
VIOLAÇÃO À LIBERDADE DE LOCOMOÇÃO E AOS
PRINCÍPIOS
DA
RAZOABILIDADE,
DA
MOTIVAÇÃO
E
DO
DEVIDO
PROCESSO
ADMINISTRATIVO. Decretos que limitam o acesso à
ilha de forma desarrazoada e imotivada. Restrição de
duração ilimitada. Ausência de clareza quanto aos
parâmetros e critérios para o processo de autorização.
Necessidade de lei formal para tanto. Desrespeito aos
artigos 5o, inciso XV, da Constituição Federal e 111, 113 e
144 da Constituição Estadual.
INOBSERVÂNCIA
DAS
COMPETÊNCIAS
ESTADUAL
E
FEDERAL
E
DAS
NORMAS
EXISTENTES. Entendimento consolidado no sentido de
que as medidas de enfrentamento à pandemia devem ser
concertadas em nível estadual, com embasamento
técnico-científico.
Legislação
federal
que
exige
recomendação técnica da ANVISA para o fechamento de
portos, que não se verifica no caso. Ausência de omissão
estadual
na
regulamentação
da
questão
e,
por
consequência, de espaço para atividade legislativa
municipal suplementar. Disposição sobre temas de
Direito Civil que invade competência legislativa
privativa da União. Ofensa aos artigos 22, inciso I, e 25,
§§ 1o e 3o, da Constituição Federal e 1o e 144 da
Constituição Estadual.

Inconstitucionalidade
configurada.
Ação
julgada
procedente.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo

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Procurador Geral de Justiça do Estado de São Paulo em face do artigo 1o do
Decreto n. 8.031, de 20 de março de 2020, na redação original e com a
redação dada pelo Decreto n. 8.119, de 1o de junho de 2020, e do Decreto n.
8.120, de 1o de junho de 2020, todos do Município de Ilhabela.
Transcreve os decretos impugnados, que impõem a
necessidade de autorização municipal para o exercício de direitos de
locomoção e circulação. Diz que os atos normativos violam os artigos 5o,
inciso XV, 22, inciso I, 25, §§ 1o e 3o, da Constituição Federal e 1o, 111, 113
e 144 da Constituição Estadual. Explica as restrições impostas pelos
decretos municipais. Discorre sobre a adequação da via eleita, alegando se
tratar de análise de decretos autônomos, que dispõem sobre a prorrogação
da quarentena devido à pandemia de Covid-19 e impõem autorização
prévia, precária e discricionária para a entrada e a circulação no Município.
Diz que é irrazoável a restrição ao direito de circulação e locomoção
imposta aos moradores e residentes no Município. Volta-se contra o limite
de 50 autorizações semanais e contra a suposta ausência de transparência
quanto à definição e à análise dos critérios para deferimento das
autorizações. Argumenta que a autorização, no caso, deveria ser ato
vinculado. Disserta sobre o princípio da razoabilidade, concluindo que a
legislação impugnada não passa no teste da razoabilidade. Exemplifica a
violação à razoabilidade com os casos do sobrinho e do cuidador de pessoa
que possui imóvel no Município, que não poderão ser autorizados a nesse
ingressar por não constarem do rol do decreto. Aduz que não foi apontado o
critério científico que embasou a rigorosa medida. Acrescenta que a
irrazoabilidade decorre também do prolongamento da restrição por mais de
3 meses. Invoca decisão proferida na ADI 6343 pelo E. STF. Invoca o
princípio federativo, ressaltando que os Municípios não podem legislar
sobre matérias que a Constituição Federal atribui à União ou aos Estados.
Diz que os decretos violam o artigo 5o, inciso XV, da Constituição Federal,
que é de reprodução obrigatória e deve ser observado pelos Estados,

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conforme assentado em repercussão geral no Tema 484. Acrescenta que
houve violação ao princípio da motivação, pois não se apresentou o
embasamento técnico para a edição dos decretos. Cita o entendimento do E.
STF quanto à responsabilidade dos agentes públicos por ação ou omissão no
enfrentamento da pandemia (ADIs 6421, 6422, 6424, 6425, 6427, 6428 e
6431). Alega ainda que foi violado o princípio federativo, por invasão à
competência
privativa
do
Estado
para
legislar
sobre
transporte
intermunicipal, prevista no artigo 25, §§ 1o e 3o, da Constituição Federal,
ofendendo ainda os artigos 1o e 144 da Constituição Estadual. Diz que as
normas de polícia administrativa devem ser interpretadas restritivamente.
Discorre sobre o tráfego intermunicipal, citando doutrina e julgados.
Acrescenta que não foram observados os conceitos legais de domicílio nem
de propriedade, transcrevendo jurisprudência. Pontua que o Prefeito não
pode legislar. Alega ainda que foi violado o devido processo administrativo,
porque a matéria demanda lei em sentido formal e devido à falta de clareza
sobre aspectos como a composição do comitê, sua forma de atuação e
critérios para deferimento de autorização. Diz que estão presentes os
requisitos para a concessão da liminar (fls. 1/52).
A liminar foi concedida por este C. Órgão Especial, em sessão
realizada no dia 1o de julho de 2020 (fls. 106/115).
A ré prestou informações (fls. 123/145).
Intimado, nos termos do artigo 90, § 2o, da Constituição
Estadual,
o
Procurador
Geral
do
Estado
manifestou-se
pela
inconstitucionalidade do ato impugnado (fls. 177/192).
A douta Procuradoria Geral de Justiça requereu a procedência
da ação (fls. 196/217).
É o relatório.
Pretende o Procurador Geral de Justiça do Estado de São
Paulo seja a presente ação “julgada procedente para declarar a
inconstitucionalidade do artigo 1o, do Decreto no 8.031, de 20 de março de

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2020, na redação original e com redação dada pelo Decreto no 8.119, de 1o
de junho de 2020, bem como do Decreto n° 8.120, de 1o de junho de 2020,
do Município de Ilhabela.” (fls. 51)
Os decretos ora analisados assim dispõem, no que interessa à
presente ação:
DECRETO MUNICIPAL No 8.031, DE 20/03/2020
DISPÕE, DIANTE DO ENFRENTAMENTO DA EMERGÊNCIA DE SAÚDE
PÚBLICA DE IMPORTÂNCIA INTERNACIONAL DECORRENTE DO
CORONAVÍRUS (COVID-19), SOBRE A RESTRIÇÃO DE ACESSO AO
MUNICÍPIO DE ILHABELA PELO SISTEMA DE TRAVESSIA LITORÂNEA
OPERADA PELO DERSA - DESENVOLVIMENTO RODOVIÁRIO S/A.
Art. 1o Excepcionalmente, a partir do dia 11 de maio e até a data de 1o de julho de
2020, prorrogável se necessário, com o único objetivo de resguardar o interesse
da coletividade na prevenção do contágio e no combate da propagação do
CORONAVÍRUS - COVID-19, o acesso ao Município de Ilhabela, pelo sistema de
travessia litorânea operada pelo DERSA, fica assim definido: (NR) (redação
estabelecida pelo art. 1o do Decreto Municipal no 8.119, de 01.06.2020)
I - funcionamento da travessia de veículos mediante apresentação de
autorização excepcional, pelo Poder Executivo Municipal, entendida como de
necessidade provisória ou permanente de locomoção;
II - funcionamento da travessia de pedestres mediante apresentação de
autorização excepcional, pelo Poder Executivo Municipal, entendida como de
necessidade provisória ou permanente de locomoção, preferencialmente em balsas
abertas com limitação de passageiros;
III - funcionamento da travessia de veículos, IMEDIATAMENTE, para as
seguintes hipóteses:
a) veículos de emergência, assim compreendidos ambulâncias, viaturas e de
transporte de pacientes;
b) veículos oficiais, independentemente de qual órgão público estejam
vinculados;
c) veículos privados de assistência médica e hospitalar.
§ 1o Está AUTORIZADA, em fluxo de operação normal, a travessia de veículos
destinados ao abastecimento de farmácias, supermercados, minimercados,
padarias e restaurantes, bem como veículos vinculados aos serviços: de

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tratamento de esgoto e abastecimento e tratamento de água; de geração,
transmissão e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis; funerários; de
telecomunicações; de processamento de dados ligados a serviços essenciais; de
segurança privada (carro-forte e de escolta); de coleta e transbordo de lixo,
resíduos e rejeitos (entrada vazia para a posterior saída cheia do Município); de
imprensa.
§ 2o A autorização excepcional mencionada neste artigo será avaliada e emitida,
em tempo real por plataforma on-line, por Comitê específico a ser instituído pela
Chefe do Executivo.
§ 3o O Comitê mencionado no parágrafo anterior poderá requisitar servidores
públicos municipais para apoio à sua incumbência (autorização excepcional).
§ 4o Caberá à Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico e do
Turismo auxiliar o Comitê na operacionalização do sistema de autorização
excepcional, bem como de orientar os usuários do sistema nas áreas de embarque
e desembarque da travessia, sem prejuízo de contar com o apoio de outras
Secretarias.
§ 5o (Revogado pelo art. 1o do Decreto Municipal no 8.088, de 15.05.2020).
[...]
DECRETO MUNICIPAL No 8.120, DE 01/06/2020
DISPÕE SOBRE A REGULAMENTAÇÃO DO ACESSO AO MUNICÍPIO DE
ILHABELA, NOS TERMOS DO DECRETO MUNICIPAL No 8.031/2020, E DÁ
OUTRAS PROVIDÊNCIAS.
Art. 1o A partir da publicação deste Decreto, ficam autorizados a entrar no
Município de Ilhabela os moradores que estão fora do Município e que
comprovarem, no sistema de solicitações, a condição de morador/residente com a
juntada de ao menos 2 (dois) dos seguintes documentos:
I - cópia do carnê do IPTU no nome do solicitante;
II - cópia de Contrato de Locação de Imóvel, registrado em cartório, com data
anterior a 6 (seis) meses da data da solicitação;
III - cópia de comprovante de endereço, como conta de água, luz ou telefone no
endereço do imóvel dos incisos I ou II;
IV - cópia do Título de Eleitor, devidamente cadastrado no Município de
Ilhabela;
V - no caso de filhos e/ou cônjuges, também é necessária a juntada de

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documento que comprove o vínculo, sem prejuízo da juntada dos demais
documentos, em no mínimo 2 (dois), elencados nos incisos anteriores.
Parágrafo único. Na análise da solicitação, a equipe responsável poderá
solicitar outros documentos para a comprovação do alegado pelo solicitante.
Art. 2o Aqueles moradores que já se encontram no Município e que necessitem sair
e retornar, também devem solicitar autorização de entrada no sistema, sendo
recomendável que a saída ocorra após a confirmação de autorização para
retornar, observando-se, a título exemplificativo, as seguintes comprovações:
I - de consulta e/ou exame médico no SUS ou rede privada de saúde, mediante a
juntada de comprovante de agendamento, em papel timbrado e assinado pelo
serviço de saúde que irá realizar o exame e/ou a consulta;
II - de recebimento de benefício do INSS em Banco que não possui agência e/ou
caixa eletrônico no Município de Ilhabela, mediante juntada de comprovante.
§ 1o Demais necessidades de saída e entrada no Município deverão ser
devidamente justificadas no sistema em razão do estado de calamidade decretado
no Município para o enfrentamento da pandemia pela COVID-19.
§ 2o O solicitante deverá justificar de maneira criteriosa a necessidade de sair e
retornar ao Município, sempre observando a juntada de documentos pertinentes à
solicitação, sem prejuízo dos demais documentos já juntados e daqueles que
porventura venham a ser solicitados pela equipe responsável pela análise.
Art. 3o O protocolo para a solicitação da autorização para saída e/ou entrada
deverá ser efetuado com no mínimo 72 (setenta e duas) horas de antecedência da
data pretendida.
Art. 4o Ficam autorizados a acessar o Município, a partir de 8 de junho de 2020,
os proprietários de residências (segunda residência), desde que atendidas as
seguintes determinações:
I - a autorização específica do "caput" fica limitada a pessoas da família do
proprietário do imóvel, cuja nome esteja no cadastro imobiliário municipal
identificado pela capa do carnê de IPTU;
II - a entrada no Município será somente de terça a quinta feira, podendo a
saída ocorrer em qualquer dia;
III - os autorizados deverão permanecer por 14 (quatorze) dias em suas

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residências cumprindo o isolamento social e, ao adentrar no Município, deverão
utilizar máscaras de proteção facial e manter as medidas de higiene pessoal
necessárias, sob pena de responsabilização na esfera criminal, sem prejuízo de
permitirem visitas dos agentes de saúde que laboram no combate à pandemia;
IV - para a solicitação da autorização o requerente deverá preencher o
formulário eletrônico do site travessia.ilhabela.sp.gov.br e juntar os seguintes
documentos:
a) comprovação do Cadastro Imobiliário Municipal para fins de lançamento
do IPTU em seu nome;
b) conta de água, luz ou telefone no endereço do imóvel da alínea anterior;
c) documento de identificação com foto do proprietário do imóvel da alínea a.
§ 1o Para fins do inciso I, são considerados Família: cônjuge, filhos e/ou
enteados, pai, mãe, sogro, sogra, genro, nora e netos.
§ 2o O protocolo de solicitação deverá ser realizado com no mínimo 72 (setenta
e duas) horas de antecedência da data pretendida.
§ 3o O solicitante só deverá se dirigir ao Município de Ilhabela após
confirmação do deferimento de seu pedido, bem como a confirmação da data do
acesso.
§ 4o Fica limitada a 50 (cinquenta) autorizações por semana o acesso ao
Município de proprietários de residências (segunda residência), somente as
autorizações deferidas serão computadas.
§ 5o Para fins do parágrafo anterior é considerada semana, o período composto
por sete dias, que inicia na segunda com término no domingo.
§ 6o As autorizações deverão ser analisadas por ordem de requerimento do
formulário eletrônico do site travessia.ilhabela.sp.gov.br.
§ 7o Ultrapassada a quantidade prevista no §4o deste artigo, as autorizações
deferidas terão prioridade e serão computadas para ingresso no Município na
semana seguinte.
Art. 5o Para a autorização de entrada, os proprietários de residências deverão dar
o aceite no requerimento, concordando com os termos do ANEXO I deste Decreto.
Parágrafo único. Somente após o deferimento da solicitação poderá o
solicitante se apresentar na barreira da travessia.
Art. 6o Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação, com eficácia a

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partir de sua fixação no Átrio do Paço Municipal, revogadas as disposições em
contrário.
O
autor
da
ação
invoca
os
seguintes
dispositivos
constitucionais, aplicáveis à Municipalidade por força do disposto no artigo
144 da Constituição Estadual1:
Constituição Estadual
Artigo 1o - O Estado de São Paulo, integrante da República
Federativa do Brasil, exerce as competências que não lhe são
vedadas pela Constituição Federal.
Artigo 111
A administração pública direta, indireta ou
fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência.
Artigo 113 - A lei deverá fixar prazos para a prática dos atos
administrativos e estabelecer recursos adequados a sua revisão,
indicando seus efeitos e forma de processamento.
Constituição Federal
Art. 5o Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade,
à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
XV - é livre a locomoção no território nacional em tempo de paz,
podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar,
1 Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e
financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na
Constituição Federal e nesta Constituição.

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permanecer ou dele sair com seus bens;
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário,
marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;
[...]
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições
e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.
§ 1o São reservadas aos Estados as competências que não lhes
sejam vedadas por esta Constituição.
[...]
§ 3o Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir
regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões,
constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para
integrar a organização, o planejamento e a execução de funções
públicas de interesse comum.
A ação é procedente.
1
VIOLAÇÃO À LIBERDADE DE LOCOMOÇÃO E AOS
PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE, DA MOTIVAÇÃO E DO
DEVIDO PROCESSO ADMINISTRATIVO
A restrição do acesso ao arquipélago viola a liberdade de
locomoção, ainda que motivada pela tentativa de se refrear o
desenvolvimento da atual pandemia causada pelo Covid-19 no Município.
Os Municípios são dotados de autonomia para se organizarem
e para regularem assuntos de interesse local, porém devem sempre observar
as normas constitucionais vigentes. O ente municipal, portanto, ao editar

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regulamentos, deve obedecer aos princípios constitucionais, dentre os quais
o da razoabilidade.
Quanto à liberdade de locomoção vilipendiada pelos decretos
ora impugnados, é preciso ponderar que os direitos fundamentais não são
absolutos, e podem sofrer limitações. Todavia, essas limitações ou são
impostas pelo próprio texto constitucional que os instituiu ou devem ser
justificadas por motivos de interesse público e pautadas pela razoabilidade.
É por esse motivo que, por vezes, admite-se a limitação à
liberdade de locomoção, o que ocorre, por exemplo, na determinação
judicial de condução coercitiva para a realização de certos atos processuais.
A restrição, nesse exemplo, justifica-se pela necessidade de se garantir o
regular andamento de processo judicial, é temporária, pontual e não causa,
no mais das vezes, grande prejuízo ao conduzido.
Os decretos em análise, por sua vez, impõem restrição
irrazoável ao direito de locomoção. Não se pode condicionar o acesso à
ilha ao cumprimento de condições irrazoáveis, estipuladas pela
Administração municipal sem a devida justificativa.
A limitação de saída e retorno de moradores do Município,
por exemplo, a apenas duas hipóteses (tratamento médico ou cuidado de
questões financeiras) é exagerada e injustificada. Desconsidera, por
exemplo, a possiblidade de um cidadão escolher buscar tratamento de saúde
urgente com médico especializado, da rede privada, fora da ilha.
Também a autorização ao acesso de pessoas que possuam
segunda residência no Município, que abrange apenas familiares
previamente cadastrados na Prefeitura, é desarrazoada, pois exclui situações
plausíveis
como
o
acompanhamento
de
idosos
por
cuidadores,
impossibilitando a permanência de certos proprietários de imóveis no
arquipélago.
A própria exigência de preenchimento de formulário
eletrônico com 72 horas de antecedência, tanto para a saída e retorno de

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moradores quanto para o pedido de ingresso de proprietários de imóveis,
desconsidera a dificuldade de acesso aos meios eletrônicos de comunicação
por grande parte da população e a possível necessidade de deslocamento de
inopino, desconhecida com a antecedência exigida pela norma local.
Como bem salientou a douta Procuradoria Geral de Justiça, “a
imposição da necessidade de obtenção de autorização pelo cidadão, apenas
na condição de morador ou residente, mediante condições e requisitos
obscuros e meio de provas incertos, inova no conceito de domicílio e
propriedade, viola a isonomia e o direito a intimidade restringindo
autorização apenas para convivência com familiares (em rol próprio do
decreto), impondo dever de isolamento mesmo à luz de necessidades
essenciais, que, não obstante o atendimento de todas essas exigências,
poderá ter sua autorização negada sob o argumento de atingimento do
número de 50 autorizações semanais concedidas, além da restrição de
entrada na ilha somente às terças e quintas-feiras, não se afigurando
razoável e proporcional. O citado regramento consubstancia inadmissível
limitação estatal ao direito de ir e vir.” (fls. 202, g.n.).
Ademais, a restrição exagerada imposta pelos decretos não
foi justificada segundo critérios técnico-científicos nem encontra
respaldo na legislação em vigor.
A Lei Federal n. 13.979/20, ao prever, em seu artigo 3o, inciso
VI, a e b, a necessidade da adoção da medida de restrição de portos para a
locomoção intermunicipal, condicionou-a a recomendação técnica e
fundamentada da Agência Nacional de Vigilância Sanitária ANVISA (§
1o). E, por se tratar de medida restritiva extrema, ela deve ser limitada ao
mínimo de tempo necessário.
No caso dos autos, a restrição de acesso ao Município não
decorreu da existência da necessária recomendação técnica, e iniciou-se no
dia 20 de março de 2020, sem nenhuma previsão de termo final.
Por fim, não esclarecem os atos normativos impugnados o

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processo para obtenção da autorização de acesso, deixando de explicitar,
por exemplo, a composição do Comitê, as regras para a publicidade de seus
atos, o prazo para a avaliação dos pedidos, os critérios para deferimento
etc., em nítida violação ao princípio do devido processo administrativo,
que deve ser regulado por lei formal (artigo 113 da Constituição
Estadual).
2
INOBSERVÂNCIA DAS COMPETÊNCIAS ESTADUAL E
FEDERAL E DAS NORMAS EXISTENTES
Os decretos impugnados também deixaram de observar a
competência do ente estadual para tratar do tema.
De fato, como já aventado na decisão que apreciou o pedido
de liminar, o Exmo. Presidente deste E. Tribunal, ao deferir o pedido de
suspensão
dos
efeitos
de
medidas
liminares
(Autos
n.
2054679-18.2020.8.26.0000) proferidas em autos de ações civis públicas
ajuizadas nas Comarcas de Caraguatatuba, Itanhaém e Ubatuba que
determinaram o bloqueio de trechos de rodovias a fim de evitar a
aglomeração de pessoas nos municípios de Ubatuba, São Sebastião,
Ilhabela, Bertioga, Caraguatatuba, Itanhaém, Peruíbe e Pedro de Toledo
durante o período de quarentena imposta pela legislação estadual, firmou o
entendimento de que as ações implementadas pelo Poder Executivo para
enfrentamento da atual pandemia de Covid-19 dependem de amplo trabalho
de coordenação, baseado em critérios técnicos, e que cabe ao Estado-
membro realizar.
Em alguns trechos da primeira das decisões monocráticas
proferidas naqueles autos, salientou que “[e]m tema de segurança e
eficiência na prestação de serviços públicos na área da saúde, oportuno
destacar o sentido discricionário técnico de decisão acerca de circulação de
pessoas, veículos, transportes em geral, atributo de que é destituída qualquer

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decisão judicial sobre o tema. É que decisão judicial não pode substituir o
critério de conveniência e oportunidade da Administração, especialmente
em tempos de crise e calamidade, porque o Poder Judiciário não dispõe de
elementos técnicos e meios suficientes para a tomada de decisão equilibrada
e harmônica. Antes, pode ocasionar situações de descontrole. IV. Negar ou
conceder acesso a rodovia e a determinados municípios constitui ato
administrativo informado pelas características da região como um todo e
não de apenas uns ou outros municípios em contraposição a tantos
mais.[...]” (g.n.).
Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal,
concorrentemente, legislar sobre proteção e defesa da saúde (artigo 24,
inciso XII, da Constituição Federal). Cabe aos Estados, por sua vez, regular
o transporte intermunicipal, inclusive o aquaviário (artigo 25, §§ o e 3o, da
Constituição Federal). E, nos termos do artigo 30 da Constituição Federal,
compete aos Municípios:
I legislar sobre assuntos de interesse local;
II suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
Assim, pode mesmo o legislador municipal legislar sobre
assuntos de interesse local e suplementar, nos casos lacunosos, a legislação
federal e estadual.
Todavia, ao limitar o acesso ao Município de Ilhabela, a ré
extrapolou a competência legislativa municipal, pois deixou de observar
a competência legislativa estadual e a existência de normativa estadual
sobre o tema, inexistindo, portanto, espaço para a suplementação da
legislação.
E, como pontuou a douta Procuradoria Geral de Justiça,
“[a]lém disso, sob o pretexto de evitar a propagação da infecção e a
transmissão do Coronavírus, o decreto municipal avançou na seara da
competência normativa estadual. No contexto da pandemia, o Supremo

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Tribunal Federal afirmou inexistir interesse local que autorize aos
Municípios o distanciamento da legislação estadual no que se refere ao
enfrentamento da pandemia (Rcl 40.745-RJ, Rel. Min. Luiz Fux,
20.05.2020).” (fls. 211, g.n.).
Ademais, dispuseram os atos normativos municipais sobre
temas de Direito Civil, mormente domicílio e propriedade, ao restringir o
acesso à ilha a morador ou residente e ao determinar que a propriedade de
imóvel é aferida pelo “cadastro imobiliário municipal identificado pela capa
do carnê de IPTU”, em flagrante invasão da competência legislativa
privativa da União sobre o assunto (artigo 22, inciso I, da Constituição
Federal).
Portanto, verifica-se que os decretos impugnados ofendem os
artigos 5o, inciso XV, 22, inciso I, 25, §§ 1o e 3o, da Constituição Federal e
1o, 111, 113 e 144 da Constituição Estadual, aplicáveis aos Municípios
por força do artigo 144 da Carta Paulista.
Ante o exposto, julgo procedente a ação para declarar a
inconstitucionalidade do artigo 1o do Decreto n. 8.031, de 20 de março de
2020, na redação original e com a redação dada pelo Decreto n. 8.119, de 1o
de junho de 2020, e do Decreto n. 8.120, de 1o de junho de 2020, todos do
Município de Ilhabela.
MOACIR PERES
Relator