Tribunal: TJSP
Processo: 1000426-49.2019.8.26.0480
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Flora Maria Nesi Tossi Silva
Órgão colegiado: 13a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-02-12
Data de publicação: 2020-02-14

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE PRESIDENTE BERNARDES. Alegação pelo Ministério Público de que o Réu, ex-Prefeito Municipal, concedeu aumentos salariais a grande parte dos servidores públicos municipais e criou quatro cargos de provimento em comissão, em flagrante violação à Lei de Responsabilidade Fiscal. Pleito pelo Ministério Público de condenação do Réu pela

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE PRESIDENTE BERNARDES. Alegação pelo Ministério Público de que o Réu, ex-Prefeito Municipal, concedeu aumentos salariais a grande parte dos servidores públicos municipais e criou quatro cargos de provimento em comissão, em flagrante violação à Lei de Responsabilidade Fiscal. Pleito pelo Ministério Público de condenação do Réu pela prática de conduta que atenta contra os princípios da Administração Pública (art. 11 da Lei no 8.429/1992), com as penalidades previstas no art. 12, inciso III da Lei no 8.429/1992.

PRELIMINARES Alegação pelo Réu ilegitimidade ativa do Ministério Público, incompetência do juízo, inépcia da inicial, impropriedade da ação, inconstitucionalidade da lei de improbidade em relação a ele, impossibilidade jurídica do pedido e cerceamento de defesa. Preliminares rejeitadas.

Comprovação nos presentes autos de conduta dolosa que atenta contra os Princípios Constitucionais que regem a Administração Pública. Aplicação do disposto no art. 11, caput da Lei no 8.429/92. Demonstração nos autos que o Réu aumentou salários de servidores, bem como criou cargos comissionados mesmo após alerta tanto pela Assessoria Contábil/Financeira da Municipalidade quanto pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – TCE quanto aos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal, no que toca às despesas com pessoal.

R. sentença de procedência mantida. Penalidades impostas que observam os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

RECURSO DE APELAÇÃO DO RÉU DESPROVIDO.

Inteiro teor:
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São Paulo
Registro: 2020.0000100092
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1000426-49.2019.8.26.0480, da Comarca de Presidente Bernardes, em que é apelante
JOSE LUCIO CAUNETO, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO
PAULO.
ACORDAM, em 13a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao recurso. V. U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores BORELLI
THOMAZ (Presidente sem voto), ISABEL COGAN E FERRAZ DE ARRUDA.
São Paulo, 12 de fevereiro de 2020
FLORA MARIA NESI TOSSI SILVA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1000426-49.2019.8.26.0480 - Presidente Bernardes - VOTO No 2/32
VOTO No 16.351 (processo digital)
APELAÇÃO No 1000426-49.2019.8.26.0480
No ORIGEM: 1000426-49.2019.8.26.0480
COMARCA: PRESIDENTE BERNARDES (Vara Única)
APELANTE: JOSÉ LUCIO CAUNETO
APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
MM. JUIZ DE 1o GRAU: Vinicius Peretti Giongo
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
MUNICÍPIO DE PRESIDENTE BERNARDES. Alegação pelo
Ministério Público de que o Réu, ex-Prefeito Municipal, concedeu
aumentos salariais a grande parte dos servidores públicos
municipais e criou quatro cargos de provimento em comissão, em
flagrante violação à Lei de Responsabilidade Fiscal. Pleito pelo
Ministério Público de condenação do Réu pela prática de conduta
que atenta contra os princípios da Administração Pública (art. 11
da Lei no 8.429/1992), com as penalidades previstas no art. 12,
inciso III da Lei no 8.429/1992.
PRELIMINARES Alegação pelo Réu ilegitimidade ativa do
Ministério Público, incompetência do juízo, inépcia da inicial,
impropriedade
da
ação,
inconstitucionalidade
da
lei
de
improbidade em relação a ele, impossibilidade jurídica do pedido
e cerceamento de defesa. Preliminares rejeitadas.
Comprovação nos presentes autos de conduta dolosa que atenta
contra os Princípios Constitucionais que regem a Administração
Pública. Aplicação do disposto no art. 11, caput da Lei no
8.429/92. Demonstração nos autos que o Réu aumentou salários
de servidores, bem como criou cargos comissionados mesmo após
alerta
tanto
pela
Assessoria
Contábil/Financeira
da
Municipalidade quanto pelo Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo TCE quanto aos limites da Lei de Responsabilidade
Fiscal, no que toca às despesas com pessoal.
R. sentença de procedência mantida. Penalidades impostas que
observam os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.
RECURSO DE APELAÇÃO DO RÉU DESPROVIDO.
Vistos.
Trata-se de “ação de responsabilidade civil por ato de
improbidade administrativa” ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO

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ESTADO DE SÃO PAULO em face de JOSÉ LÚCIO CAUNETO,
alegando, em síntese, que o Réu, enquanto prefeito do Município de
Presidente Bernardes, concedeu aumentos salariais a grande parte dos
servidores públicos municipais e criou quatro cargos de provimento em
comissão, praticando, assim, ato de improbidade administrativa pela flagrante
violação da Lei de Responsabilidade Fiscal, que o impedia de fazê-los diante
do já comprometido orçamento público para gastos com pessoal àquela
época. Requer a condenação do Réu nas sanções do artigo 12, inciso III, da
Lei no 8.429/92, notadamente a perda da função pública, se houver, a
suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, o pagamento de multa
civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de
três anos, na forma e gradação cabíveis.
Notificado para apresentar justificativa (fls. 395), o Réu se
manifestou às fls. 411/413. Manifestação do Órgão Ministerial às fls. 418. A
inicial foi recebida às fls. 422. Contestação do Réu às fls. 430/450. O Órgão
Ministerial ofereceu parecer às fls. 454/457.
Sobreveio r. sentença (fls. 468/474), cujo relatório adoto, que
julgou procedente o pedido, nos seguintes termos:
“Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido.
CONDENO o demandado JOSÉ LÚCIO CAUNETO como incurso nas
sanções do artigo 11, caput, combinado com o artigo 12, inciso III, todos da
Lei no 8.429/92, nos termos a seguir expostos.
CONDENO o demandado JOSÉ LÚCIO CAUNETO nas cominações a
seguir descritas:
1) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 3 (três) anos; 2)
pagamento de multa civil equivalente a 3 (três) vezes o valor da remuneração

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percebida enquanto Prefeito, e que reverterá em prol do Município de
Presidente Bernardes e 3) proibição de contratar com o Poder Público ou
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário,
pelo prazo de 3 (três) anos.
CONDENO-O, ainda, ao pagamento das custas processuais. Honorários
indevidos na hipótese.
JULGO EXTINTO o processo, com resolução de mérito, nos termos do
artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil.
Transitada em julgado, lance-se o nome da parte ré e as respectivas
sanções no Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade
Administrativa (CNIA).
Após, nada sendo requerido, arquivem-se.
Publique-se. Registre-se. Intime-se. Comunique-se”.
Apela o Réu (fls. 478/198) alegando, preliminarmente: a)
ilegitimidade ativa; b) a incompetência do juízo; c) inépcia da inicial; d)
impropriedade da ação; e) inconstitucionalidade da lei de improbidade em
relação a ele; f) impossibilidade jurídica do pedido; g) cerceamento de defesa.
No mérito, sustenta, em suma, que: h) não houve ato de improbidade
administrativa; i) o ato foi praticado de forma legal; j) a ação deve ser julgada
improcedente.
Recurso tempestivo, com recolhimento de preparo (fls. 523/525 -
após determinação de fls. 516/520) e acompanhado de contrarrazões (fls.
502/503).
A D. Procuradoria Geral de Justiça pugnou pelo não
conhecimento do recurso, tendo em vista o não recolhimento do preparo e, no
mais, pelo desprovimento da apelação interposta pelo Réu (fls. 509/515).
É o relatório.

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1) Preliminares.
Em que pese o argumento do Réu, não há que se falar em
ilegitimidade ativa do Ministério Público do Estado de São Paulo,
incompetência do juízo, inépcia da inicial, impropriedade da ação,
inconstitucionalidade da lei de improbidade em relação a ele e nem de
impossibilidade jurídica do pedido.
Não há que se falar em inépcia da inicial, pois a petição inicial
deixa clara a atuação do Réu, bem como lhe atribui a responsabilidade pela
conduta praticada e as penalidades correspondentes, portanto, deve ser
mantida a r. sentença que assim fundamentou: “deve ser afastada a alegação
de inépcia da inicial, que descreveu com precisão os fatos que se pretende
apurar e indicou como as sanções pretendidas decorrem, de forma lógica,
das condutas em tese perpetradas pelo réu”.
Já no que toca a alegada impropriedade da ação, observo que o
Réu indica que a presente ação “procura demonstrar que foram pagos
valores a imprensa, pela Prefeitura Municipal na gestão do Apelante, por
publicações ocorridas entre 2011 e 2012 e que teria causado com isso
prejuízo ao patrimônio público municipal” e sustenta que “esse tipo de
assunto é específico de ação popular não de ação civil pública”.
Contudo, ao contrário do indicado pelo Réu em sua apelação, a
ação não possui qualquer relação com valores pagos à imprensa por ele em
sua gestão, mas sim de aumento de salários de parte de servidores municipais
e criação de cargos comissionados, em desrespeito aos limites de despesa
com pessoal indicados na Lei de Responsabilidade Fiscal, razão pela qual o

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argumento de impropriedade da ação sequer deveria ser conhecido.
Não obstante, a r. sentença muito bem rejeitou a preliminar de
impropriedade da ação, nos seguintes termos: “Rejeito ainda a afirmação de
impropriedade da ação, pois o objeto desta não é a anulação de ato
administrativo, própria da ação popular, mas a imposição de sanções por
ato de improbidade administrativa”.
Quanto à alegada ilegitimidade ativa importa dizer que é
pacífico o entendimento na jurisprudência no sentido de ser o Ministério
Público parte legítima para propositura de ação em que se busca defender o
patrimônio público (artigos 129, III da Constituição Federal; 1o, IV da Lei no
7.347/85; 25, IV, 'b' da Lei no 8.625/93 e 17, § 3o, da Lei no 8.429/92).
A título de exemplo, cito os seguintes julgados desta C. Corte:
“AGRAVO DE INSTRUMENTO Ação de improbidade administrativa
Impugnação ao cumprimento de sentença Legitimidade ativa do Ministério
Público para a defesa do patrimônio público Previsão constitucional e
entendimento jurisprudencial sedimentado pelo C. STJ Bens ofertados pelo
agravante que apresentam duvidosa liquidez, conforme verificou o juízo de
origem Manutenção da r. decisão Recurso desprovido”. (TJSP; Agravo de
Instrumento 2242886-35.2019.8.26.0000; Relator (a): Silvia Meirelles; Órgão
Julgador: 6a Câmara de Direito Público; Foro de Mauá - 5a Vara Cível; Data do
Julgamento: 18/12/2019; Data de Registro: 18/12/2019)
“AGRAVO DE INSTRUMENTO. Ação civil pública em fase de cumprimento
de sentença. Improbidade administrativa. 1. Ilegitimidade ativa do Ministério
Público. Afastamento. 'Parquet' que possui a função institucional de
proteção do patrimônio público, na forma do artigo 129, inciso III, da
Constituição da República. Perfeitamente legítima a busca pela satisfação da
condenação em favor do Município cujos cofres outrora foram lesados. 2.
Excesso de execução. Inexistência. Incidência de correção monetária, sobre
valor de multa civil arbitrada, que apenas visa a recompor o poder de compra
da moeda, não caracterizando enriquecimento sem causa da parte adversa na
demanda, já prejudicada há anos pela conduta ímproba do recorrente. 3.
Negado
provimento
ao
recurso”. (TJSP;
Agravo
de
Instrumento

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2245699-35.2019.8.26.0000; Relator (a): Oswaldo Luiz Palu; Órgão Julgador:
9a Câmara de Direito Público; Foro de Tupi Paulista - 2a Vara; Data do
Julgamento: 27/11/2019; Data de Registro: 27/11/2019)
“AÇÃO CIVIL PÚBLICA
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

CONCURSO PÚBLICO Preliminares de ilegitimidade ativa do Ministério
Público, ilegitimidade passiva e ausência de interesse de agir repelidas -
Agente público, responsável pela chefia técnica do CONSIRJ - Consórcio
Intermunicipal de Saúde da Região de Jales que comercializou vagas de
concurso público realizado pela Municipalidade de Jales para outra agente
pública e para uma terceira pessoa, comerciante - Violação dos princípios da
honestidade, legalidade e moralidade administrativa - Ilícito configurado -
Dolosa ofensa aos princípios da administração pública, com infringência do
art. 11, da Lei no 8.429/92 Precedentes desta Eg. Câmara e Corte - Ação
julgada procedente Sentença reformada em parte, apenas para readequação
da penalidade administrativa dos requeridos
Recursos providos em
parte”. (TJSP;
Apelação
Cível
1007672-97.2018.8.26.0297;
Relator
(a): Rebouças de Carvalho; Órgão Julgador: 9a Câmara de Direito Público;
Foro de Jales - 3a Vara Cível; Data do Julgamento: 30/09/2019; Data de
Registro: 30/09/2019)
“RECURSO DE APELAÇÃO DO CORRÉU ANTONIO ADILSON DE
MORAES Não recolhimento do preparo Deserção Negado seguimento ao
recurso. AGRAVO RETIDO Inadequação da via eleita Inocorrência Via
processual adequada para a proteção do erário público
Recurso não
provido. ILEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO

Descabimento Reconhecida a legitimidade do Ministério Público para
promover Ação Civil Pública de improbidade administrativa, também
visando o ressarcimento do erário Inteligência do artigo 129, inciso III, da
Constituição Federal Preliminar repelida. PRESCRIÇÃO Impossibilidade
Imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário fundadas na
prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa
Entendimento confirmado pelo Egrégio Supremo Tribunal Federal, ao julgar o
RE no 852.475, representativo da controvérsia do Tema no 897 de Repercussão
Geral
Preliminar rejeitada. AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Improbidade
administrativa Ressarcimento ao erário Desvinculação das atividades
funcionais de Chefe de Seção para assumir o cargo de Vice-Prefeito Municipal
Recebimento da remuneração de Chefe de Seção juntamente com a do cargo
eletivo, o que ocorreu com respaldo do então Chefe do Poder Executivo local
Cumulação indevida de cargos (Vice-Prefeito e Chefe de Seção)

Inteligência do artigo 37, incisos XVI e XVII e artigo 38 da Constituição
Federal
Prejuízo ao erário
Configuração de atos de improbidade
administrativa Ação julgada procedente na 1a Instância Sentença mantida
Recurso não provido”. (TJSP; Apelação Cível 0001690-62.2014.8.26.0523;
Relator (a): Leme de Campos; Órgão Julgador: 6a Câmara de Direito Público;
Foro de Salesópolis - Vara Única; Data do Julgamento: 16/09/2019; Data de
Registro: 18/09/2019)

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“AGRAVO DE INSTRUMENTO Ação civil pública por ato de improbidade
administrativa
Recebimento da inicial
Ausentes os requisitos
autorizadores para rejeição liminar da ação civil pública, correta a r. decisão
que recebeu a petição inicial e afastou a alegação de ilegitimidade ativa do
Ministério Público Recurso desprovido”. (TJSP; Agravo de Instrumento
2122211-43.2019.8.26.0000; Relator (a): Renato Delbianco; Órgão Julgador:
2a Câmara de Direito Público; Foro de Avaré - 2a Vara Cível; Data do
Julgamento: 09/09/2019; Data de Registro: 09/09/2019)
“AGRAVO DE INSTRUMENTO AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 1. INCIDÊNCIA DA LEI N.o 8.429/92
AOS AGENTES POLÍTICOS Cabimento Precedentes do Superior Tribunal
de Justiça. 2. LEGITIMIDADE DE PARTE O Ministério Público tem o
poder/dever de zelar pelo atendimento do superior interesse da
Administração Pública É, portanto, parte legítima para promover ação de
responsabilidade por ato de improbidade administrativa Por outro lado, o
agravante, ao defender seus atos de gestão praticados, inevitavelmente,
atinge esfera de interesse também do Município Não se vislumbra, por ora,
a invasão despropositada de esfera de interesses que não lhe pertencem. 3.
INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL Inocorrência. 4. DENÚNCIA ANÔNIMA
A propositura da ação civil pública não decorreu tão somente de denúncia
anônima, mas de uma prévia investigação promovida pelo Ministério Público.
5. NULIDADE PROCESSUAL Inexistência Muito embora um dos réus não
tenha sido ainda localizado, não há prejuízo no recebimento da petição inicial
relativamente ao agravante, uma vez que ele, por ora, se limitou a apresentar
a sua manifestação por escrito O juízo a quo ressaltou que a efetiva citação
somente ocorrerá após a estabilização do polo passivo. 6. TUTELA
PROVISÓRIA DE URGÊNCIA Segundo o Ministério Público, o Município
de Anhembi, na pessoa de seu Prefeito, contratou a pessoa jurídica
denominada Golden Comércio e Serviços Especializados Ltda. ME para a
limpeza e manutenção dos prédios públicos, inclusive das escolas
No
entanto, o Parquet impugna o ato, sob o fundamento de que a Municipalidade,
em vez de contratar os candidatos aprovados no concurso público n.o 01/2016
para o cargo de Auxiliar de Serviços Diversos, instaurou procedimento
licitatório e, com isso, contratou a aludida empresa de forma terceirizada,
para fornecimento de mão-de-obra para a mesma função de Auxiliar de
Serviços Diversos O juízo a quo deferiu o pedido de tutela provisória de
urgência, a fim de que, no prazo de até 60 dias, o Município realize a
nomeação e posse (a título precário) de até 14 aprovados no concurso público
para o aludido cargo, de modo que, a cada novo nomeado, deverá o Município
suspender um respectivo funcionário terceirizado da mesma função

Descabimento em sede liminar No mencionado concurso, estava prevista
apenas uma vaga para o cargo, a qual parece ter sido provida O certame,
ademais, já se exauriu Não é possível, em sede de cognição sumária,
vislumbrar-se prejuízo financeiro Reforma da decisão agravada Recurso
provido
em
parte”. (TJSP;
Agravo
de
Instrumento
2105520-51.2019.8.26.0000; Relator (a): Osvaldo de Oliveira; Órgão Julgador:
12a Câmara de Direito Público; Foro de Conchas - 2a Vara; Data do

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Apelação Cível no 1000426-49.2019.8.26.0480 - Presidente Bernardes - VOTO No 9/32
Julgamento: 03/09/2019; Data de Registro: 03/09/2019)
“AÇÃO CIVIL PÚBLICA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA Petição
inicial rejeitada. SENTENÇA
Pretensão de nulidade, por ausência de
fundamentação Não cabimento Inocorrência de ofensa a nenhuma das
hipóteses do artigo 489 do CPC e do estatuído no art. 93, inciso IX, da
Constituição Federal. LEGITIMIDADE ATIVA
Ministério Público -
Pacífico o entendimento jurisprudencial de ser este parte legítima para
propositura de ações como esta, em que busca defender o patrimônio público
Inteligência dos artigos 129, III da Constituição Federal; 1o, IV da Lei no
7.347/85; 25, IV, 'b' da Lei no 8.625/93 e 17, § 3o, da Lei no 8.429/92.
PRESCRIÇÃO Não ocorrência - Artigo 23, caput e inciso I, da Lei no
8.429/92, que prevê, expressamente, o prazo prescricional de cinco anos,
sendo o termo inicial o término do mandato do agente político - Regra que
também deve ser adotada ao particular que, supostamente, concorreu para a
prática do ato de improbidade. MÉRITO Presença de indícios suficientes a
configurar
a
existência
de
ato
de
improbidade
(contratação
de
serviços/produtos sem observância das formalidades pertinentes à dispensa de
licitação e com superfaturamento, bem como não utilização do material
adquirido)
Recebimento de rigor, para regular instrução processual e
análise mais aprofundada da matéria Inteligência do artigo 17, § 6o, da Lei
8.429/1992 - Sentença reformada. Apelo provido”. (TJSP; Apelação Cível
1004907-26.2017.8.26.0189; Relator (a): Spoladore Dominguez; Órgão
Julgador: 13a Câmara de Direito Público; Foro de Fernandópolis - 2a Vara
Cível; Data do Julgamento: 17/10/2018; Data de Registro: 17/10/2018)
Além disso, como bem apontado pela D. Procuradoria Geral de
Justiça, em seu parecer de fls. 509/515:
“As preliminares apresentadas foram muito bem rechaçadas pela r.
sentença, bem como não há nada a alterar, pois remansosa a jurisprudência
quanto à legitimidade ativa do Ministério Público, adequação da ação civil
pública para a proteção do patrimônio público e da probidade administrativa,
que não há incompetência do juízo, pois não se aplica o foro de prerrogativa
ao prefeito em ação de cível de improbidade, sendo, ainda, o prefeito parte
legítima como agente político, não havendo inconstitucionalidade da Lei de
Improbidade Administrativa.
E a Súmula 329 do STJ já espanca algumas das preliminares quanto à
legitimidade do Ministério Público, bem como adequação da ação civil
pública para proteção do patrimônio público, o que inclui também a
probidade administrativa:
'O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em
defesa do patrimônio público' ”
Assim deve ser mantida a r. sentença que assim decidiu: “A

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legitimidade ativa do Ministério Público para promover demanda como a
presente encontra previsão legal expressa na Lei de Improbidade
Administrativa (Lei no 8.429/92), em pleno vigor, sem notícia de suspensão
ou
supressão
de
seus
dispositivos
em
razão
de
qualquer
inconstitucionalidade”.
No que se refere à alegação de inconstitucionalidade da lei de
improbidade em relação ao réu, diante da aplicação de lei federal à agente
público municipal, entendo que esta também não deve prosperar.
Isto porque, a Lei no 8.429/1992 trata-se de lei nacional, que
dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de
enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na
administração pública direta, indireta ou fundacional, seja do Município,
Estado ou da União.
Ademais, o entendimento dos Tribunais Superiores consolidou-
se na esteira da aplicabilidade da Lei no 8.429/1992 aos agentes políticos, sem
prejuízo da responsabilidade criminal conforme previsão na forma do
Decreto-Lei no. 201/1967.
Confiram-se precedentes do E. Supremo Tribunal Federal:
“Agravo regimental no agravo de instrumento. Prequestionamento implícito.
Impossibilidade. Alegada existência de ofensa direta a normas constitucionais,
a permitir o conhecimento do recurso. Decisão atacada que apreciou
adequada e exaustivamente as questões em debate nos autos. Eventuais
ofensas concernentes ao plano infraconstitucional. Precedentes.
1. Não admite a Corte a existência de prequestionamento implícito. Se a
análise das alegadas violações às normas constitucionais em que
fundamentado o recurso extraordinário depende, para sua verificação, da
apreciação de normas infraconstitucionais e dos fatos em debate nos autos, tal
como aqui ocorre, cuida-se de ofensa meramente reflexa, de insuscetível

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constatação, em recurso extraordinário.
2. A ação de improbidade administrativa, com fundamento na Lei no
8.429/92, também pode ser ajuizada em face de agentes políticos.
Precedentes.
3. A análise da legalidade de ato administrativo pelo Poder Judiciário não
implica a violação do princípio da separação de poderes, sendo certo que a
apreciação de contas de detentor de mandato eletivo pelo órgão do Poder
Legislativo competente não impede o ajuizamento de ação civil pública com
vistas ao ressarcimento de danos eventualmente decorrentes desses mesmos
fatos. Precedentes.
4. Agravo regimental não provido.”(AI no 809338 AgR, Relator(a): Min. DIAS
TOFFOLI,
Primeira
Turma,
julgado
em
29/10/2013,
PROCESSO
ELETRÔNICO DJe-057 DIVULG 21-03-2014 PUBLIC 24-03-2014

destaquei em negrito).
“AGRAVO
REGIMENTAL
EM
AGRAVO
DE
INSTRUMENTO.
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRERROGATIVA
DE
FORO.
APLICAÇÃO
A
AGENTES
POLÍTICOS.
INCONSTITUCIONALIDADE. AGRAVO IMPROVIDO.
I - A prerrogativa de função para prefeitos em processo de improbidade
administrativa foi declarada inconstitucional pela ADI 2.797/DF.
II - Agravo regimental improvido.” (AI 678927 AgR, Relator(a): Min.
RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, julgado em 02/12/2010,
DJe-020 DIVULG 31-01- 2011 PUBLIC 01-02-2011 EMENT VOL-02454-07
PP-01831 destaquei em negrito).
“RECURSO
EXTRAORDINÁRIO-ALEGADA
IMPOSSIBILIDADE
DE
APLICAÇÃO DA LEI No 8.429/1992, POR MAGISTRADO DE PRIMEIRA
INSTÂNCIA, A AGENTES POLÍTICOS QUE DISPÕEM DE PRERROGATIVA
DE FORO EM MATÉRIA PENAL - AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO
EXPLÍCITO - CONHECIMENTO, PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL,
DE OFÍCIO, DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL - MATÉRIA QUE, POR SER
ESTRANHA À PRESENTE CAUSA, NÃO FOI EXAMINADA NA DECISÃO
OBJETO
DO
RECURSO
EXTRAORDINÁRIO
-
INVOCAÇÃO
DO
PRINCÍPIO
'JURA
NOVIT
CURIA'
EM
SEDE
RECURSAL
EXTRAORDINÁRIA
-
DESCABIMENTO
-
AÇÃO
CIVIL
POR
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - COMPETÊNCIA DE MAGISTRADO
DE PRIMEIRO GRAU, QUER SE CUIDE DE OCUPANTE DE CARGO
PÚBLICO, QUER SE TRATE DE TITULAR DE MANDATO ELETIVO
AINDA NO EXERCÍCIO DAS RESPECTIVAS FUNÇÕES - RECURSO DE
AGRAVO IMPROVIDO. - Não se revela aplicável o princípio 'jura novit curia'
ao julgamento do recurso extraordinário, sendo vedado, ao Supremo Tribunal
Federal, quando do exame do apelo extremo, apreciar questões que não
tenham sido analisadas, de modo expresso, na decisão recorrida. Precedentes.
- Esta Suprema Corte tem advertido que, tratando-se de ação civil por
improbidade administrativa (Lei no 8.429/92), mostra-se irrelevante, para
efeito de definição da competência originária dos Tribunais, que se cuide de
ocupante de cargo público ou de titular de mandato eletivo ainda no

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exercício das respectivas funções, pois a ação civil em questão deverá ser
ajuizada perante magistrado de primeiro grau. Precedentes.” (AI 506323
AgR, Relator (a): Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em
02/06/2009, DJe-121 DIVULG 30-06-2009 PUBLIC 01-07-2009 EMENT
VOL-02367-06 PP-01095 RT v. 98, n. 888, 2009, p. 152-154 LEXSTF v. 31,
n. 367, 2009, p. 107-111 destaquei em negrito).
E o E. Superior Tribunal de Justiça também é pacífico a respeito:
“ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. LIA APLICABILIDADE A
AGENTES POLÍTICOS.
1. O STJ firmou entendimento no sentido de que os agentes políticos se
submetem aos ditames da Lei de Improbidade Administrativa, sem prejuízo
da responsabilização política e criminal estabelecida no Decreto-Lei
201/1967.
2. Agravo Regimental não provido.” (AgRg no AREsp 426.418/RS, Rel.
Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em
06/02/2014, DJe 06/03/2014 destaquei em negrito).
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO
CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO DA LEI
8.429/1992 AOS AGENTES POLÍTICOS. COMPATIBILIDADE COM O
DECRETOLEI 201/1967.
1. Não há qualquer antinomia entre o Decreto-Lei 201/1967 e a Lei
8.429/1992, pois a primeira impõe ao prefeito e vereadores um julgamento
político, enquanto a segunda submete-os ao julgamento pela via judicial,
pela prática do mesmo fato. Precedentes.
2. Recurso especial provido.” (REsp 1292940/RJ, Rel. Ministra ELIANA
CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 10/12/2013, DJe 18/12/2013
destaquei em negrito).
“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO
RECURSO
ESPECIAL.
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
FRAUDE
EM
PROCEDIMENTO
LICITATÓRIO.
APLICAÇÃO DA LEI N. 8.429/1992 AOS AGENTES POLÍTICOS. ATO DE
IMPROBIDADE CARACTERIZADO. SANÇÕES APLICADAS DE FORMA
PROPORCIONAL.
1. É pacífico o entendimento jurisprudencial do STJ no sentido da
submissão dos agentes políticos municipais à Lei 8.429/1992.
(...)
4. Agravo regimental não provido.” (AgRg no REsp 1243998/PB, Rel.
Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em
03/12/2013, DJe 18/12/2013 destaquei em negrito).
No que se refere a preliminar de incompetência do juízo, o E.
STF possui entendimento no sentido de que o foro especial por prerrogativa

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de função previsto em relação às infrações penais comuns não é extensível às
ações de improbidade administrativa: “
“Direito Constitucional. Agravo Regimental em Petição.Sujeição dos Agentes
Políticos a Duplo Regime Sancionatório em Matéria de Improbidade.
Impossibilidade de Extensão do Foro por Prerrogativa de Função à Ação de
Improbidade Administrativa. 1. Os agentes políticos, com exceção do
Presidente da República, encontram-se sujeitos a um duplo regime
sancionatório, de modo que se submetem tanto à responsabilização civil pelos
atos
de
improbidade
administrativa,
quanto
à
responsabilização
políticoadministrativa por crimes de responsabilidade. Não há qualquer
impedimento à concorrência de esferas de responsabilização distintas, de
modo que carece de fundamento constitucional a tentativa de imunizar os
agentes políticos das sanções da ação de improbidade administrativa, a
pretexto de que estas seriam absorvidas pelo crime de responsabilidade. A
única exceção ao duplo regime sancionatório em matéria de improbidade se
refere aos atos praticados pelo Presidente da República, conforme previsão do
art. 85, V, da Constituição. 2. O foro especial por prerrogativa de função
previsto na Constituição Federal em relação às infrações penais comuns não
é extensível às ações de improbidade administrativa, de natureza civil. Em
primeiro lugar, o foro privilegiado é destinado a abarcar apenas as infrações
penais. A suposta gravidade das sanções previstas no art. 37, § 4o, da
Constituição, não reveste a ação de improbidade administrativa de natureza
penal. Em segundo lugar, o foro privilegiado submete-se a regime de direito
estrito, já que representa exceção aos princípios estruturantes da igualdade e
da república. Não comporta, portanto, ampliação a hipóteses não
expressamente previstas no texto constitucional. E isso especialmente
porque, na hipótese, não há lacuna constitucional, mas legítima opção do
poder constituinte originário em não instituir foro privilegiado para o
processo e julgamento de agentes políticos pela prática de atos de
improbidade na esfera civil. Por fim, a fixação de competência para julgar a
ação de improbidade no 1o grau de jurisdição, além de constituir fórmula
mais republicana, é atenta às capacidades institucionais dos diferentes graus
de jurisdição para a realização da instrução processual, de modo a promover
maior eficiência no combate à corrupção e na proteção à moralidade
administrativa. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. (Pet 3240
AgR, Relator(a): Min. TEORI ZAVASCKI, Relator(a) p/ Acórdão: Min.
ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 10/05/2018, ACÓRDÃO
ELETRÔNICO DJe-171 DIVULG 21-08-2018 PUBLIC 22-08-2018)
Assim correta a r. sentença que consignou que:
“Não se cogita de incompetência absoluta do juízo, pois o foro por
prerrogativa de função dos Prefeitos Municipais refere-se apenas ao processo
e julgamento de infrações criminais e não abrange o de atos de improbidade
administrativa. Ademais, o foro por prerrogativa de função, conforme o
próprio nome implica, corresponde ao período de vigência do cargo.

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Considerando que o mandato do demandado se encerrou em 31/12/2016,
vislumbra-se absolutamente fulminada a alegação”.
Por fim, quanto à alegada impossibilidade jurídica do pedido,
esclareço que a ação foi ajuizada (em 30.04.2019), sob a égide do Código de
Processo Civil de 2015 que não mais contempla o pedido juridicamente
impossível como uma das causas de indeferimento da petição inicial.
Consoante lecionada Humberto Theodoro Júnior: “O novo
Código não mais considera inepta a petição inicial quando o pedido for
juridicamente impossível, porquanto essa matéria é tratada como
pertencente ao mérito da causa ou, às vezes, se confunde com a falta do
interesse” (in Código de Processo Civil Anotado. 20ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2016, p. 4140.
No caso, conforme se verá na análise do mérito do recurso de
apelação, a conduta ímproba praticada pelo Réu ficou comprovada pela
documentação juntada aos autos, razão pela qual a alegação de
impossibilidade jurídica do pedido feito pelo Réu também deve ser rejeitada.
Neste ponto, também deve ser mantida a r. sentença que bem
fundamentou:
“Afasto a arguição de impossibilidade jurídica do pedido, que rapidamente
falece diante da análise da Lei de Improbidade Administrativa, que contempla
a punição de atos acoimados de ímprobos. Eventual ausência de provas
quanto a improbidade, ou mesmo prova da probidade da conduta do
demandado é matéria afeita ao mérito da contenda”.
No mais, também não há que se falar em cerceamento de
defesa, como será analisado a seguir.

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No caso em tela, o Ministério Público sustenta que o Réu violou
a Lei de Responsabilidade Fiscal, pois concedeu aumentos salariais a boa
parte dos servidores municipais e criou quatro cargos de provimento em
comissão mesmo com alertas feitos pelo Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo TCE, no sentido de que as despesas com pessoal do Poder Executivo
estavam, já no mandato anterior ao do Réu, extrapolando os limites legais.
De fato, os documentos juntados aos autos são suficientes para
análise e julgamento da demanda, sendo prescindível a realização de oitiva de
testemunhas ou realização de perícia. Os aumentos salariais e a criação de
cargos de provimento em comissão foram efetuados através da Lei
Complementar no 172/2015, de iniciativa do réu e cuja justificativa encontra-
se na mensagem enviada ao Legislativo Local (fls. 322/326). Da mesma
forma, há nos autos os diversos documentos enviados pelo TCE aos gestores
municipais alertando acerca da ultrapassagem do limite com gastos de
pessoal, dos quais o Réu teve oportunidade de apresentar justificativa àquele
Tribunal de Contas.
Como bem apontado no parecer da D. Procuradoria Geral de
Justiça:
“A preliminar de nulidade da r. sentença por cerceamento de defesa
também não comporta acolhimento, já que as provas documentais eram
suficientes para o julgamento no estado do processo, sendo desnecessária a
produção na espécie da prova oral e pericial especificada genericamente pelo
réu.
O juiz é o destinatário da prova, cabendo-lhe deliberar quanto à
necessidade de sua produção em audiência. Entendendo suficientes as provas
dos autos para a formação de seu convencimento, em homenagem à economia
processual, o juiz não apenas pode como deve proceder ao julgamento
antecipado, nos termos do art. 355, I, do CPC.
Por outro lado, embora tenha especificado provas, o fez sem justificativas
pertinentes quanto sua real necessidade. Assim, houve suficiência da prova
documental, implicando no indeferimento da prova oral e pericial postulada

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genericamente. Nem mesmo no recurso de apelação houve justificativas
adequadas quanto às provas pretendidas. Também o réu invoca necessidade
de obter documento perante a Câmara Municipal, que ele mesmo poderia ter
obtido para juntada nos autos”(fls. 509/515).
Assim, deve ser mantida a r. sentença que indeferiu o pedido de
realização de prova testemunhal e pericial, pelos motivos acima indicados e
por aqueles já indicados pelo Juízo de 1o. Grau na r. sentença:
“Para análise das provas requeridas pela parte ré, cabe rememorar os
deveres do juiz que foram especificados pelo Código de Processo Civil, com
destaque aos previstos nos incisos II e III de seu artigo 139:
Art. 139. O juiz dirigirá o processo conforme as disposições deste Código,
incumbindo-lhe:
(...)
II - velar pela duração razoável do processo;
III - prevenir ou reprimir qualquer ato contrário à dignidade da justiça e
indeferir postulações meramente protelatórias;
(...)
Na hipótese, observo que os pleitos de produção de prova pericial e
testemunhal revelamse impertinentes e protelatórios.
Para avaliação da pertinência da prova este juízo instou as partes nos
termos da decisão de fls. 458, determinando que indicassem, ainda que de
forma singela, o que se pretenderia demonstrar com as provas requeridas, no
caso, a pericial e testemunhal.
Ocorre que o objeto da prova não foi especificado pelo demandado. Além
disso, dos quesitos indicados pela parte percebe-se que pretende demonstrar,
porém em via manifestamente imprópria - a da prova pericial - matéria de fato
ou que já se encontra comprovada por documentos.
Com efeito, o julgamento da lide depende, tão somente, da análise de
documentos que já compõem os autos digitais, mostrando-se absolutamente
prescindível a oitiva de testemunhas ou realização de perícia. Logo,
INDEFIRO os requerimentos de produção de prova testemunhal e pericial
formulados pela parte ré”.
1) Mérito.
A Constituição Federal, ao dispor sobre Administração Pública,
notadamente no art. 37, caput, preceitua que “a administração pública direta
e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade,

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impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.”
Ainda em referido artigo da Constituição Federal, precisamente
no §4o, é preceituado que “os atos de improbidade administrativa importarão
a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.”
Assim, é cediço que o fundamento constitucional da Lei no
8.492/92, que trata de improbidade administrativa, advém dos princípios
constitucionais norteadores da Administração Pública, notadamente a
legalidade e a moralidade, sendo de rigor, para quem deixa de observá-los,
submissão às sanções constitucionais legalmente elencadas.
Dessa forma, ao examinar caso em que asseverada prática de ato
de improbidade administrativa, imprescindível que as condutas comprovadas
e examinadas à luz das disposições constitucionais acerca da matéria,
imputando-se as gravosas penalidades elencadas na Constituição Federal e na
Lei no 8.492/92 (tais como suspensão de direitos políticos, perda de cargo e
multas), somente nas hipóteses em que efetivamente demonstrada a
prática de atos de improbidade administrativa, seja por enriquecimento
ilícito, lesão ao erário ou violação de princípios.
Quanto às condutas de agentes públicos e políticos importante
ressaltar que nem toda conduta inábil do administrador público e demais
agentes públicos caracteriza, necessariamente, prática de ato de improbidade
administrativa.

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Isto porque o objetivo da lei de improbidade administrativa não é
punir o administrador público inábil ou desastrado, mas sim punir o
administrador público comprovadamente desonesto.
Acerca do tema, oportuna a transcrição de precedentes
jurisprudenciais do E. STJ:
“ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO
EM RECURSO ESPECIAL.
PREFEITO.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
PROMOÇÃO PESSOAL INDEVIDA NO CEMITÉRIO LOCAL POR
OCASIÃO DO FERIADO DE FINADOS. ART. 11 DA LEI 8.429/92.
ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO) NÃO CONFIGURADO. AGRAVO
DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL DESPROVIDO.
1. A Lei da Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92)
objetiva punir os praticantes de atos dolosos ou de má-fé no trato da
coisa pública, assim tipificando o enriquecimento ilícito (art. 9o.), o
prejuízo ao erário (art. 10) e a violação a princípios da Administração
Pública (art. 11); a modalidade culposa é prevista apenas para a
hipótese de prejuízo ao erário (art. 10).
2. Não se tolera, porém, que a conduta culposa dê ensejo à
responsabilização do Servidor por improbidade administrativa; a
negligência, a imprudência ou a imperícia, embora possam ser
consideradas condutas irregulares e, portanto, passíveis de sanção, não
são suficientes para ensejar a punição por improbidade; ademais,
causa lesão à razoabilidade jurídica o sancionar-se com a mesma e
idêntica reprimenda demissória a conduta ímproba dolosa e a culposa
(art. 10 da Lei 8.429/92), como se fossem igualmente reprováveis, eis
que objetivamente não o são.
3. O ato ilegal só adquire os contornos de improbidade
quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da
Administração
Pública
coadjuvada
pela
má-intenção
do
administrador, caracterizando a conduta dolosa; a aplicação das
severas sanções previstas na Lei 8.429/92 é aceitável, e mesmo
recomendável, para a punição do administrador desonesto (conduta
dolosa) e não daquele que apenas foi inábil (conduta culposa).
...
7. Não tendo sido associado à conduta do recorrente o
elemento subjetivo doloso, qual seja, o propósito desonesto, não há que
se falar em cometimento de ato de improbidade administrativa.
8. Agravo Regimental do MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
desprovido.(AgRg no AREsp 21.662/SP, Rel. Ministro NAPOLEÃO
NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 07/02/2012,
DJe 15/02/2012) - destaquei

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E ainda:
“ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. ART. 11, I, DA LEI 8.429/92. AUSÊNCIA DE
DANO AO ERÁRIO PÚBLICO. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO.
1. "O objetivo da Lei de Improbidade é punir o administrador
público desonesto, não o inábil. Ou, em outras palavras, para que se
enquadre o agente público na Lei de Improbidade é necessário que
haja o dolo, a culpa e o prejuízo ao ente público, caracterizado pela
ação ou omissão do administrador público." (Mauro Roberto Gomes
de Mattos, em "O Limite da Improbidade Administrativa", Edit.
América Jurídica, 2a ed. pp. 7 e 8).
2. "A finalidade da lei de improbidade administrativa é punir
o administrador desonesto" (Alexandre de Moraes, in "Constituição
do Brasil interpretada e legislação constitucional", Atlas, 2002, p.
2.611).
3. "De fato, a lei alcança o administrador desonesto, não o
inábil,
despreparado,
incompetente
e
desastrado"
(REsp
213.994-0/MG, 1a Turma, Rel. Min. Garcia Vieira, DOU de 27.9.1999).
4. "A Lei no 8.429/92 da Ação de Improbidade Administrativa,
que explicitou o cânone do art. 37, § 4o, da Constituição Federal, teve
como escopo impor sanções aos agentes públicos incursos em atos de
improbidade nos casos em que: a) importem em enriquecimento ilícito
(art. 9); b) em que causem prejuízo ao erário público (art. 10); c) que
atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), aqui
também compreendida a lesão à moralidade pública" (REsp no
480.387/SP, Rel. Min. Luiz Fux, 1a T, DJU de 24.5.2004, p. 162).
5. O recorrente sancionou lei aprovada pela Câmara Municipal
que denominou prédio público com nome de pessoas vivas.
6. Inexistência de qualquer acusação de que o recorrente tenha
enriquecido ilicitamente em decorrência do ato administrativo que lhe é
apontado como praticado.
7. Ausência de comprovação de lesão ao patrimônio público.
8. Não configuração do tipo definido no art. 11, I, da Lei no
8.429 de 1992.
9. Pena de suspensão de direitos políticos por quatro anos, sem
nenhuma fundamentação.
10. Ilegalidade que, se existir, não configura ato de
improbidade administrativa.
11. Recurso especial provido.”(REsp 758.639/PB, Rel. Ministro
JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 28/03/2006, DJ
15/05/2006, p. 171) destaquei
Desta feita, ao examinar caso em que se sustenta existir
improbidade administrativa, imprescindível que se separe a conduta
comprovadamente improba da conduta desastrada ou inábil do agente

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público ou político. Isto porque, em se tratando de improbidade
administrativa, conduta irregular, ilegal e ímproba não são expressões
sinônimas.
Importa dizer que, em se tratando de violação de princípios em
sede de improbidade administrativa, os dispositivos legais prescrevem um
tipo aberto, que engloba ação ou omissão que viole os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade das instituições e, nesta
perspectiva, o entendimento doutrinário e jurisprudencial majoritário quanto
ao elemento subjetivo necessário para configuração de referida violação é tão
somente o de que imprescindível apenas dolo genérico de realizar a conduta
que atente contra os princípios da Administração Pública. Ou seja, nas
hipóteses do art. 11, da LIA não basta a existência de conduta culposa, para
caracterização
e
improbidade
administrativa.
Há
necessidade
de
caracterização do dolo.
Desta feita, em que pese ser necessária a presença de elemento
subjetivo dolo para caracterização de improbidade administrativa, pelo art.
11, da LIA, desnecessária a presença de dolo específico, mas tão somente
dolo genérico no sentido de realizar a conduta ímproba, a despeito dos
princípios constitucionais que deveriam ter sido observados.
Neste ponto, importante destacar orientação firmada pela
Primeira Seção do E. STJ, no julgamento do REsp 951.389/SC, Rel. Herman
Benjamim, DJE 04.05.2011, no sentido de que “o elemento subjetivo,
necessário à configuração de improbidade administrativa censurada nos
termos do art. 11 da Lei 8.492/1992, é o dolo genérico de realizar conduta

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que atente contra os princípios da Administração Pública, não se exigindo a
presença de dolo específico.”
Conforme a pacífica jurisprudência do E. S.T.J., o “ato de
improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92 exige a
demonstração de dolo, o qual, contudo, não necessita ser específico, sendo
suficiente o dolo genérico” (AgInt no AREsp 876.248/MA, Rel. Ministro
Herman Benjamin, 2a Turma, DJe 29.09.2016 destaquei em negrito).
Ademais, jurisprudência assentada pelo STJ é no sentido de
que o enquadramento de condutas no art. 11 da Lei no 8.429/92 requer a
constatação do elemento subjetivo doloso do agente, em sua modalidade
genérica. A propósito, os seguintes julgados:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO
RECURSO
ESPECIAL.
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA
POR
ATO
DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATRASO NO RECOLHIMENTO. CAIXA
DE ASSISTÊNCIA DOS SERVIDORES MUNICIPAIS. CONTRIBUIÇÃO DO
FUNDO DE SAÚDE. NECESSIDADE DO ELEMENTO SUBJETIVO PARA A
CONFIGURAÇÃO DO ATO ÍMPROBO. JURISPRUDÊNCIA DA PRIMEIRA
SEÇÃO DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. SÚMULA 83/STJ.
AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. Recentemente, o Superior Tribunal de Justiça
firmou entendimento pela imprescindibilidade do elemento subjetivo para a
configuração do ato de improbidade administrativa. 2. 'As duas Turmas da 1a
Seção já se pronunciaram no sentido de que o elemento subjetivo é essencial à
configuração da improbidade: exige-se dolo para que se configurem as
hipóteses típicas dos artigos 9o e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos culpa, nas
hipóteses do art. 10' (EREsp 479.812/SP, Rel. Min. TEORI ALBINO
ZAVASCKI, 1a Seção, DJe 27/9/10). 3. O aresto impugnado reformou a
sentença e entendeu pela não consumação do atode improbidade do art. 11, II,
da Lei 8.429/92 em face da ausência de dolo na conduta (fl. 1.383e). Assim,
estando o acórdão recorrido em perfeita consonância com a jurisprudência
deste Tribunal, incide, na espécie ora em exame, a Súmula 83/STJ. 4. Agravo
regimental não provido" (AgRg no REsp 1.122.474-PR, Rel. Min. Arnaldo
Esteves Lima, DJe 2/2/2011).
PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONCESSÃO DE BOLSAS DE
ESTUDO A ALUNOS DE LOCALIDADE DIVERSA. ALEGADA VIOLAÇÃO

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DO ART. 10, IX E XI, DA LIA. DANO AO ERÁRIO. NÃO COMPROVADO.
SÚMULA 7/STJ. ART 11, I, DA REFERIDA LEI. DOLO GENÉRICO NÃO
APURADO. REVISÃO DO JULGADO. ANÁLISE DOS TERMOS DO
CONVÊNIO E REEXAME DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS
AUTOS. IMPOSSIBLIDADE. SÚMULAS 5 E 7/STJ. (...) 6. Embora tenha
havido discrepância inicial, a jurisprudência desta Corte reconhece que as
condutas descritas no artigo 11 da Lei de Improbidade dependem da presença
do dolo, ainda que genérico. Consequentemente, afasta-se a responsabilidade
objetiva dos administradores, não se fazendo necessária a demonstração da
ocorrência de dano para a Administração Pública. 7. Não há como alterar o
entendimento do Tribunal de origem que considerou regular a concessão das
bolsas de estudo. Para que fosse reconhecida a presença de dolo genérico na
conduta do administrador, imprescindível seria comprovar que, ao contrário
do afirmado no decisório atacado, o prefeito agira com desvio de poder, sem
respaldo legal ou de modo contrário ao interesse público. Para tanto, far-se-
iam necessários a análise dos termos do convênio firmado e o reexame do
acervo fático-probatório dos autos, o que esbarra no óbice das Súmulas 5 e 7,
desta Corte Superior. 8. Recurso especial conhecido em parte e, nesta parte,
não provido (REsp 1.107.215/SP, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma,
DJe 04/04/2011).
ADMINISTRATIVO.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
CARACTERIZAÇÃO A PARTIR DE DOLO GENÉRICO. REVISÃO DOS
ELEMENTOS SUBJETIVOS. SÚMULA 7/STJ. PROCESSO-CRIME SEM
IDENTIDADE SUBJETIVA QUE NÃO AFASTA PEREMPTORIAMENTE A
CONDUTA ILÍCITA. AUSÊNCIA DE EFEITOS ADMINISTRATIVOS DA
SENTENÇA PENAL. DOSIMETRIA DA PENA EXIGE, IN CASU, REVISÃO
DE PROVAS. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. DECISÃO COM AMPARO
EM NORMA ESTADUAL. SÚMULA 280/STF. PRESCRIÇÃO NÃO
CARACTERIZADA. 1. A prestação de "declaração falsa inserida em
documento público" (apresentação de nota de importação inexistente)
caracteriza improbidade administrativa prevista no art. 11, I, da Lei
8.429/1992, por ter como efeito a liberação de arma de fogo de uso proibido.
2. A jurisprudência do STJ dispensa o dolo específico para a configuração de
improbidade por atentado aos princípios administrativos (art. 11 da Lei
8.429/1992), considerando bastante o dolo genérico (EREsp. 654.721/MT, Rel.
Ministra Eliana Calmon, Primeira Seção, julgado em 25.8.2010, DJe
1.9.2010). Diante das premissas estabelecidas pelo Tribunal de origem,
alargar a cognição sobre elementos subjetivos demanda revolvimento de
matéria fática (Súmula 7/STJ). (...) 9. Agravo Regimental não provido (AgRg
no Ag 1331116/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe
16/03/2011).
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI N.
8.429/92.
ELEMENTO
SUBJETIVO
DOLOSO.
NECESSIDADE.
CONFIGURAÇÃO. IMPRESCINDIBILIDADE. EXISTÊNCIA. 1. Pacificou-se
nesta Corte Superior entendimento segundo o qual o enquadramento de
condutas no art. 11 da Lei n. 8.429/92 requer a constatação do elemento

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subjetivo doloso do agente, em sua modalidade genérica. Precedentes. 2. Na
espécie, o Prefeito delegou a seu Vice, mediante simples procuração, todos os
poderes que lhe foram conferidos democraticamente pelo povo, a fim de que
fosse este o responsável pela gestão do Município, em flagrante desrespeito ao
pilar da Constituição da República, que é o Estado Democrático de Direito,
com sua inerente representatividade popular fruto do exercício do voto. 3. É
de se entender, portanto, configurado o dolo, manifesto na vontade livre e
consciente de outorgar procuração geral e irrestrita, ainda que se alegue
confusão entre o regime privado e público de mandato, porque nenhum
administrador público pode ignorar, após mais de 20 anos de vigência da
nova ordem constitucional (isto sem considerar que a Democracia já vige no
país há mais tempo...), que sua eleição para cargo máximo do Executivo (no
caso, municipal) imputa a ele, e não a terceiros, como regra, o dever
indelegável de, na qualidade de mandatário da população, corretamente
administrar o Município (arts. 1o, p. ún., 14, 29, 76, 79 e 84, inc. II, da
Constituição da República). 4. Recurso especial provido (REsp 834.647/MG,
Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 19/11/2010).
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC
NÃO CARACTERIZADA
AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS

OFENSA AOS PRINCÍPIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ART. 11 DA
LEI 8.429/1992 NÃO-CARACTERIZAÇÃO AUSÊNCIA DO ELEMENTO
SUBJETIVO (DOLO GENÉRICO). 1. Não ocorre ofensa ao art. 535, II, do
CPC, se o Tribunal de origem decide, fundamentadamente, as questões
essenciais ao julgamento da lide. 2. O art. 11, inciso VI, da Lei 8.429/92
tipifica com ato de improbidade administrativa deixar o agente de prestar
contas, quando obrigado a fazê-lo. 3. O ilícito previsto no art. 11 da Lei
8.249/92 dispensa a prova de dano, segundo a jurisprudência desta Corte. 4.
Exige-se, para enquadramento em uma das condutas ofensivas aos princípios
da administração pública (art. 11 da Lei 8.429/1992), a demonstração do
elemento subjetivo, dolo genérico. Precedente do STJ. 5. Recurso especial não
provido" (REsp 1.140.544-MG, Rel. Min. Eliana Calmon, DJe de 22/6/2010).”
Pois bem.
No caso ora em exame, o Ministério Público pleiteia a
condenação do Réu pela prática de ato de improbidade administrativa
previsto no artigos 11 da Lei n. 8.429/92, imputando-lhes todas as sanções
estabelecidas no artigo 12, inciso III, da referida Lei de Improbidade
Administrativa, em razão de ter o Réu concedido aumentos salariais a grande
parte dos servidores públicos municipais e criado quatro cargos de

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provimento em comissão, em flagrante violação da Lei de Responsabilidade
Fiscal, que o impedia de fazê-los diante do já comprometido orçamento
público para gastos com pessoal àquela época.
Conforme bem consignado na r. sentença ficou comprovado nos
presentes autos que o Réu, pouco mais de dois meses de tomar posse como
Prefeito de Presidente Bernandes (que se deu em 23.04.2015), através de
mensagem ao Legislativo Local (fls. 322/326) deflagrou processo que
culminou na Lei Complementar no 172/2015 que concedeu aumentos salariais
a boa parte dos servidores municipais e criou quatro cargos de provimento
em comissão (fls. 314/317).
Ainda, conforme bem apontado na r. sentença:
“Ao tempo que o demandado tomou posse, o Município de Presidente
Bernardes já era objeto de acompanhamento pelo Tribunal de Contas, que já
alertava o gestor, pois as despesas com pessoal do Poder Executivo
extrapolavam, desde o primeiro quadrimestre de 2014, o limite de 48,60% da
RCL (fls. 25), o limite de alerta, com viés de alta.
Quando o demandado assumiu o cargo, ao final do primeiro quadrimestre
de 2015, este quadro havia se deteriorado.
Não bastasse, é público e notório que em 2014 se abateu sobre o país grave
crise econômica, que invariavelmente impactou a arrecadação de todos os
entes públicos, apresentando a arrecadação municipal viés de baixa.
O TCE, no processo TC-2420/026/15 (fls. 62/175), emitiu parecer
desfavorável à aprovação das contas do exercício de 2015 (fls. 93) e citou,
dentre outros motivos, a violação, pelas despesas de pessoal, do limite de 54%
da RCL no segundo quadrimestre de 2015 período em que o demandado
assumiu o cargo de prefeito e obteve a aprovação da Lei Complementar
Municipal no 172/2015. Estas despesas evoluíram de 53,51% no primeiro
quadrimestre, para 54,93% no segundo, 56,54% no terceiro e 59,10% no
primeiro quadrimestre de 2016 (fls. 85).
Em suma, referida lei complementar teve sua iniciativa legislativa
deflagrada e foi aprovada quando já extrapolado o limite legal de 51,30% da
RCL, quadro em que já incidiam as sanções previstas no artigo 22,
parágrafo único, da LRF, notadamente, as vedações de: 1) concessão de
vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer
título; 2) criação de cargo, emprego ou função e 3) alteração de estrutura de
carreira que implique aumento de despesa”. grifo no original.

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Deste modo, restou comprovado nos autos, que mesmo com os
alertas de violação do limite de despesas com pessoal que vinham desde a
gestão anterior ao do Réu, este, por sua iniciativa, deflagrou processo
legislativo para aumento de salário de servidores municipais e criação de
cargos comissionados que, consoante indicado na r. sentença, não possuíam
características de chefia, direção e assessoramento (fls. 162) e com
atribuições próprias de cargos efetivos já existentes e já providos por
funcionários que vieram a ser investidos nas funções comissionadas (fls.
164/166).
Neste passo, importa dizer que o §3o do art. 169 da Constituição
Federal estabelece as providências que poderão ser tomadas no caso da
despesa com pessoal ativo e inativo execederam os limites estabelecidos em
lei complementar (Lei de Responsabilidade Fiscal):
“§ 3o Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo,
durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes
providências: (Incluído pela Emenda Constitucional no 19, de 1998)
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em
comissão e funções de confiança; (Incluído pela Emenda Constitucional no
19, de 1998)
II - exoneração dos servidores não estáveis”.
Desta feita, ficou comprovado nos autos que, na contramão do
que dispõe o inciso I do §3o do art. 169 da Constituição Federal, o Réu, ex-
prefeito municipal, não só não reduziu os cargos em comissão e função de
confiança como criou quatro novos cargos em comissão, mesmo após alerta
pela
Assessoria
Contábil/Financeira
da
Municipalidade
quanto
à
ultrapassagem do limite com despesa com pessoal.

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Especificamente quanto aos cargos em comissão, o Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo, em seu parecer de fls. 115/175, afirmou que
alguns destes cargos não possuíam características de chefia, direção e
assessoramento:
“[...]
Embora os cargos comissionados possuam denominações de 'chefe' e
'assessor' e atribuições definidas através da Lei no 160/2014 (fls. 609/635
Anexo IV), tratam-se de funções meramente administrayivas ou cujas
atribuições constituem atividade normal e diária de servidores da
Administração Pública, portanto, típicas de cargos efetivos, não se revestindo
da natureza de chefia, assessoramento ou direção exigida pelo artigo 37,
inciso V, da Constituição Federal.
Além disso, conforme documento juntado ás folhas 637/639 Anexo IV,
constatamos que em um único setor existem vários cargos em comissão,
demonstrando excesso de servidores comissionados” (fls. 162)
Cabe dizer que, como indicado na r. sentença e no parecer da D.
Procuradoria Geral de Justiça, foi proferido parecer desfavorável pelo
Tribunal de Contas do Estado TCE as contas de 2015 do Município de
Presidente Bernardes (fls. 249/250), bem como referidas contas foram
rejeitadas pela Câmara Municipal (fls. 251/255).
Por sua vez, o dolo na conduta do Réu ficou configurado, pois
como bem apontado pelo Juízo Singular;
“Não há como se classificar a conduta do demandado como hipótese de
culpa. O quadro acima exposto evidencia de forma bastante contundente o
dolo de seu comportamento.
Não bastasse, a iniciativa legislativa foi objeto de prévio estudo de impacto
econômicofinanceiro realizado pela assessoria contábil/financeira da
edilidade, encaminhado em 03/06/2015, que concluiu que as despesas com
pessoal, na hipótese de sua aprovação, passariam ao patamar de 53,69% da
RCL, 'ultrapassando o limite prudencial, contudo, ficando abaixo do limite
máximo legal' (fls. 327/333).
Isto é, a própria assessoria diretamente subordinada ao então prefeito o
alertou do impacto financeiro da lei, que colocaria as despesas com pessoal -
ainda que computado incorretamente - além do limite prudencial, e a meros
0,31% do limite legal.
A narrativa defensiva de que a lei necessitou da aprovação do Legislativo

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local não serve para exculpar o demandado, pois como acima exposto, a
iniciativa legislativa da matéria é privativa do Executivo. Se o demandado não
a tivesse exercido, a casa de leis local não teria como promover as
modificações veiculadas através da LC no 172/2015.
Enfim, a conduta do então administrador ultrapassou as raias da mera má
gestão e ingressou no terreno da improbidade, com evidente violação aos
princípios da legalidade, moralidade e eficiência e consequente incursão no
artigo 11, caput, da Lei de Improbidade Administrativa”.
Assim sendo, não é possível acolher a alegação do Réu de que
não praticou nenhuma conduta ilegal ou improba, pois tais condutas ficaram
comprovadas nos presentes autos.
Saliente-se que incide no caso concreto o artigo 11, caput, inciso
I, da Lei no 8.429/92, com a seguinte redação:
“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que
atenta contra os princípios da administração pública
qualquer ação ou omissão que viole os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às
instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento
ou diverso daquele previsto, na regra de competência;”
Lembre-se que a ação se baseia igualmente na violação de princípios
inerentes à administração pública e à prática de atos vedados pela legislação em vigor.
Nesse sentido já se manifestou o E. S.T.J., in verbis:
“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL AÇÃO CIVIL PÚBLICA
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA
CONTRATAÇÃO
SEM
A
REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO ART. 11 DA LEI 8.429/1992
CONFIGURAÇÃO DO DOLO GENÉRICO PRESCINDIBILIDADE
DE DANO AO ERÁRIO PRECEDENTE DA PRIMEIRA SEÇÃO.
1. A caracterização do ato de improbidade por ofensa a princípios da
administração pública exige a demonstração do dolo lato sensu ou
genérico. Precedente da Primeira Seção.
2. Não se sustenta a tese já ultrapassada no sentido de que as
contratações sem concurso público não se caracterizam como atos de
improbidade, previstos no art. 11 da Lei 8.429/1992, ainda que não

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causem dano ao erário.
3. O ilícito previsto no art. 11 da Lei 8.249/92 dispensa a prova de
dano, segundo a jurisprudência desta Corte.
4. Embargos de divergência providos.” (EREsp no 654721/MT, 1a Seção,
Rel. a Min. Eliana Calmon, j. 25.08.10 destaquei em negrito)
“ADMINISTRATIVO.
CONTRATAÇÃO
DE
SERVIDOR
SEM
CONCURSO PÚBLICO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LESÃO
A PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. AUSÊNCIA DE DANO AO
ERÁRIO.
1. A ofensa a princípios administrativos, nos termos do art. 11 da Lei
no 8.429/92, em princípio, não exige dolo na conduta do agente nem
prova da lesão ao erário público. Basta a simples ilicitude ou
imoralidade administrativa para restar configurado o ato de
improbidade. Demonstrada a lesão, o inciso III do art. 12 da Lei no
8.429/92, independentemente da presença de dolo, autoriza seja o agente
público condenado a ressarcir o erário.
2. Ao contratar e manter servidora sem concurso público na
Administração, a conduta do recorrente amolda-se ao disposto no caput
do art. 11 da Lei no 8.429/92, ainda que o serviço público tenha sido
devidamente prestado, tendo em vista a ofensa direta à exigência
constitucional nesse sentido. O acórdão recorrido ressalta que a
admissão da servidora 'não teve por objetivo atender a situação
excepcional e temporária, pois a contratou para desempenhar cargo
permanente na administração municipal, tanto que, além de não haver
qualquer ato a indicar a ocorrência de alguma situação excepcional que
exigisse a necessidade de contratação temporária, a função que passou
a desempenhar e o tempo que prestou serviços ao Município
demonstram claramente a ofensa à legislação federal'.
3. Desse modo, é razoável a sua condenação na pena de suspensão dos
direitos políticos pelo prazo de 3 (três) anos e o pagamento de multa
civil no valor equivalente a duas remunerações percebidas como
Prefeito do Município - punições previstas no patamar mínimo do artigo
12, III, da LIA.
4. Recurso especial não provido.” (REsp no 1005801/PR, 1a Seção, Rel.
Min. Castro Meira, j. 27.04.11 destaquei em negrito)
Precedentes desta Corte trilham o mesmo entendimento, conforme as

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ementas a seguir reproduzidas:
“AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Dispensa de licitação. Fracionamento do objeto. Aquisição de serviços
de confecção de faixas, cartazes, banners e outros objetos pelo
Município de São Carlos (incluindo suas várias secretarias e seu Fundo
Municipal de Saúde) e pelo SAAE. Valor total das aquisições que
ultrapassa o limite permitido para dispensa de licitação. Existência de
vasto material probatório a comprovar o intencional fracionamento das
contratações. Demonstrada a existência de esquema delituoso,
envolvendo empresas irregulares e até mesmo inexistentes, beneficiado
com
o
direcionamento
ilícito
de
contratos
administrativos.
Responsabilidade. Do Prefeito Municipal, do Secretário Municipal de
Coordenação de Gabinete e dos agentes privados envolvidos nas
aquisições. Improbidade. Caracterizada a prática de atos dessa
natureza (art. 11 da Lei no 8.429/92) quanto a cada um dos apelantes.
Prejuízo ao erário. Irrelevância. Sólida jurisprudência do C. Superior
Tribunal de Justiça. Reprimendas. Sanções aplicadas observaram
corretamente os parâmetros legais (art. 12, III e parágrafo único da Lei
8.429/92) e precedentes deste Eg. Tribunal. Cautela. Manutenção da
indisponibilidade de bens dos agentes públicos no montante necessário
ao pagamento da multa civil. Sentença integralmente mantida. Recursos
não providos” (TJSP, Apelação no 0011908-98.2006.8.26.0566, 6a
Câmara de Direito Público, Rel. Des. Evaristo dos Santos, j. em
07.11.2016 destaquei em negrito).
“APELAÇÃO
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA FRUSTRAÇÃO DA LICITUDE DA LICITAÇÃO Ato
praticado na vigência do antigo CPC Aplicação do artigo 14 do novo
CPC Aquisição de gêneros alimentícios para merenda escolar com
fracionamento indevido de objeto e fraude à licitação, pelo Município de
Sandovalina no ano de 2006, no valor total de R$ 141.119,57
Reconhecimento de prática do ato de improbidade administrativa que
atenta contra os princípios da administração pública, nos termos do
art. 37, XXI, da CF e arts. 11, caput, e 12, inc. III, da Lei no 8.429/92
Frustração da licitude da licitação comprovada nos autos Farta prova
documental Convites e contratos julgados irregulares pelo Tribunal de
Contas do Estado Inexistência de justificativas para as compras,

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requisitos imprescindíveis para o controle da legalidade e da
observância dos limites da discricionariedade, o que, por si só, já
caracterizaria ato ilícito Peculiaridades do caso concreto que
caracterizam o indevido fracionamento do objeto da licitação e a
consequente fraude ao procedimento licitatório: natureza dos bens
comprados, ausência de situação excepcional a justificar a limitação do
montante de cada uma das contratações, contratação com um só
fornecedor, ausência de prévio orçamento e proximidade temporal das
compras Atos ímprobos e culpa grave comprovados Dano presumido,
ante a impossibilidade de apresentação pelos particulares de outras
propostas economicamente mais viáveis ao Município Ausência de
prova do efetivo prejuízo ao erário Não delimitação de eventual
superfaturamento Sentença de parcial procedência reformada, em
parte, para majorar a multa civil Recurso do Ministério Público
parcialmente provido” (TJSP, Apelação no 0003179-49.2011.8.26.0456,
3a Câmara de Direito Público, Rel. Des. Maurício Fiorito, j. em
11.10.2016 destaquei em negrito ).
“APELAÇÃO

AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA

IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA FRACIONAMENTO DE LICITAÇÃO - DISPENSA
DE LICITAÇÃO
MUNICÍPIO DE GUARÁ
Ação julgada
improcedente
Contratos de prestação de serviços - Dispensas
indevidas de licitações Fracionamento das aquisições que evidencia a
intenção de burla à Lei de Licitações - Estado de emergência não
caracterizado - A contratação de prestação de serviços fracionada, em
curto período, de para a realização de obras ou reformas, cuja previsão
das necessidades é perfeitamente viável, constitui clara burla ao limite
estipulado no art. 24, II, da Lei n. 8.666/93 - Violação dos princípios
norteadores da Administração Pública, notadamente os da legalidade,
da igualdade e da moralidade
Conduta dos agentes que se
enquadram no tipo descrito no art. 11, da Lei no 8.429/92 A ausência
de dano ao erário não descaracteriza a prática do ato de improbidade
administrativa Cabimento das penas previstas no art. 12, inc. III, da
Lei no 8.429/92 - Sentença reformada Recurso provido em parte.”
(TJSP, Apelação no 0004120-15.2012.8.26.0213, 8a Câmara de Direito
Público, Rel. Des. Ponte Neto, j. em 26.04.2017 destaquei em negrito).
Saliente-se que o artigo 37, “caput”, da Constituição Federal

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estabelece que “a administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência (...)”.
O princípio da moralidade administrativa na Constituição
Federal reflete a preocupação com a ética na Administração Pública, que se
associa ao combate à corrupção e à impunidade praticadas no setor público.
Nesse contexto, “com a inserção do princípio da moralidade na
Constituição, a exigência de moralidade estendeu-se a toda a Administração
Pública, e a improbidade ganhou abrangência maior, porque passou a ser
prevista e sancionada com rigor para todas as categorias de servidores
públicos e a abranger infrações outras que não apenas o enriquecimento
ilícito” (Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 25a edição,
2012, Editora Atlas, p. 880).
Assim, está configurado o ato de improbidade administrativa
praticado pelo requerido, por ofensa aos princípios da moralidade
administrativa.
No que toca às penalidades impostas, entendo que a r. sentença
que condenou o Réu nas penalidades de suspensão dos direitos políticos dos
réus por 03 anos, pagamento de multa civil no valor correspondente a 3 vezes
o valor da última remuneração por ele percebida (fls. 524) e proibição de
contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual seja sócio majoritário pelo prazo de 3 anos, em razão de
violação aos princípios descritos no art. 11 da LIA, também deve ser mantida,
pois proporcional a conduta praticada pelo Réu.

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Apelação Cível no 1000426-49.2019.8.26.0480 - Presidente Bernardes - VOTO No 32/32
Por último, em relação ao prequestionamento, basta que as
questões tenham sido enfrentadas e solucionadas no voto, como ocorreu, pois
“desnecessária a citação numérica dos dispositivos legais” (STJ EDCL. No
RMS 18.205/SP, Rel. Min. Felix Fischer, j. 18.04.2006), mas mesmo assim,
para que não se diga haver cerceamento de direito de recorrer, dou por
prequestionados todos os dispositivos legais referidos na fase recursal.
Diante do exposto, pelo meu voto, NEGO PROVIMENTO ao
recurso de apelação do Réu, mantendo-se a r. sentença procedência dos
pedidos, pelos seus próprios fatos e fundamentos e pelos aqui acrescidos.
FLORA MARIA NESI TOSSI SILVA
Relatora