Tribunal: TJSP
Processo: 2032988-79.2019.8.26.0000
Classe: Agravo de Instrumento / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Ana Liarte
Órgão colegiado: 4a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-06-29
Data de publicação: 2020-07-02

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO – Ação Civil Pública – Improbidade administrativa – Contratação com inexigibilidade de licitação – Empresa que detém exclusividade dos direitos de apresentações de determinados artistas - Insurgência contra a decisão que recebeu a petição inicial – Inexistência de prova suficiente para a rejeição - Questões devem ser discutidas com maior profundidade no decorrer do

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO – Ação Civil Pública – Improbidade administrativa – Contratação com inexigibilidade de licitação – Empresa que detém exclusividade dos direitos de apresentações de determinados artistas - Insurgência contra a decisão que recebeu a petição inicial – Inexistência de prova suficiente para a rejeição - Questões devem ser discutidas com maior profundidade no decorrer do processo - Artigo 17, § 8o Lei no 8.429/92 – Observância ao princípio in dubio pro societate – Decisão a quo mantida – Recurso desprovido.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000495794
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Agravo de Instrumento no
2032988-79.2019.8.26.0000, da Comarca de Botucatu, em que é agravante
MURILO FERNANDES PAGANINI, é agravado MINISTÉRIO PÚBLICO DO
ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 4a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao recurso.
V. U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
RICARDO FEITOSA (Presidente) e OSVALDO MAGALHÃES.
São Paulo, 29 de junho de 2020.
ANA LIARTE
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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4a Câmara Seção de Direito Público
Agravo de Instrumento no 2032988-79.2019.8.26.0000
Comarca:
Botucatu
1a Vara Cível Processo no 1006393-51.2018.8.26.0079
Agravante:
MURILO FERNANDES PAGANINI
Agravado:
Interessados:
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
ORLEANS E CARBONARI EVENTOS LTDA. E OUTROS
Voto no 20334
AGRAVO DE INSTRUMENTO Ação Civil Pública
Improbidade
administrativa

Contratação
com
inexigibilidade de licitação
Empresa que detém
exclusividade
dos
direitos
de
apresentações
de
determinados artistas - Insurgência contra a decisão que
recebeu a petição inicial Inexistência de prova suficiente
para a rejeição - Questões devem ser discutidas com maior
profundidade no decorrer do processo - Artigo 17, § 8o Lei
no 8.429/92
Observância ao princípio in dubio pro
societate Decisão a quo mantida Recurso desprovido.
Trata-se de Agravo de Instrumento interposto por
MURILO FERNANDES PAGANINI em face do MINISTÉRIO PÚBLICO DO
ESTADO DE SÃO PAULO, contra decisão que, em Ação Civil Pública, recebeu a
petição inicial, determinando a citação dos Réus nos termos do artigo 17, §9o,
da Lei no 8.429/92.
O pedido de efeito suspensivo foi indeferido (fls.
133/135).

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Contraminuta às fls. 140/154.
Parecer da Procuradoria de Justiça às fls. 157/162.
É o relatório.
Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada
pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO, com base nas
peças de informações no 14.0214.0002163/2016-0, em que foi apurada a
contratação da empresa ORLEANS E CARBONARI EVENTOS LTDA. pelo
MUNICÍPIO DE BOTUCATU para “apresentações musicais em comemoração ao
161o aniversário da cidade de Botucatu”, especificamente dos cantores
“Fernandinho” e “Luan Santana”, dos quais detinha “os direitos para realização
de show”, em local e data determinados, no valor de R$436.000,00. Afirma o
órgão ministerial que, em razão de a empresa não deter a exclusividade dos
direitos de apresentação dos artistas, a contratação deveria ser direta ou por
meio do seu representante convencional exclusivo. Requer a condenação dos ora
Agravados por ato de improbidade administrativa decorrente de contrato
celebrado, em afronta aos artigos 9, 10 e 11 da Lei no 8.429/92.
Após apresentação da defesa prévia, o Juízo a quo
recebeu a petição inicial (fls. 1019/1020 dos autos de origem).
Contra
esta
decisão,
o
Corréu
MURILO
FERNANDES PAGANINI apresentou o presente recurso de Agravo de
Instrumento.

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Afirma o Agravante que, como Presidente da
Comissão de Licitações, apenas movimentou o processo licitatório, não emitindo
qualquer despacho com conteúdo decisório, pelo que requer o reconhecimento
de sua ilegitimidade passiva. Acrescenta que a petição inicial é inepta,
porquanto os fatos imputados aos Réus foram descritos de forma genérica e
imprecisa, não havendo indícios do elemento subjetivo da conduta para
prosperar a demanda. Por fim, alega nulidade por falta de intimação no
inquérito civil.
De
início,
afastam-se
as
preliminares
de
ilegitimidade passiva ou inépcia da petição inicial.
Da leitura superficial da peça inicial, verifica-se
que a conduta do Agravante como Presidente da Comissão de Licitação foi
devidamente descrita, possibilitando o exercício de sua defesa. Em detalhes,
foi exposto o trâmite administrativo para a contratação da empresa Orleans e
Carbonari Eventos Ltda., que detinha o contrato de exclusividade dos cantores
mencionados, a justificar a inexigibilidade da licitação.

Não há falar-se também em nulidade por falta de
intimação no inquérito civil.
O inquérito civil tem o objetivo de viabilizar o
ajuizamento de ações destinadas à proteção do patrimônio público, sendo
prescindível oportunizar defesa ao investigado. A ausência de participação do
Agravante no procedimento ou, ainda, eventual irregularidade - não é hábil a
acarretar a nulidade da presente ação, uma vez que as garantias do devido
processo legal, do contraditório e da ampla defesa serão observadas na

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instrução do feito.
Neste sentido, é o entendimento pacífico do C.
Superior Tribunal de Justiça:
ADMINISTRATIVO
E
PROCESSUAL
CIVIL.
AGRAVO
REGIMENTAL
NO
AGRAVO
EM
RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
SUBMISSÃO DOS AGENTES POLÍTICOS À LEI
N.
8.429/1992.
SÚMULA
N.
83
DO
STJ.
AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DO DISPOSITIVO
DE LEI TIDO POR VIOLADO. SÚMULA N. 284 DO
STF. 1. O recurso especial que se quer admitido foi
interposto contra acórdão proferido pelo Tribunal
de Justiça do Estado de São Paulo, que entendeu
correto o recebimento da petição inicial de ação
civil pública por ato de improbidade administrativa
movida contra ex-prefeito. Alega-se violação da Lei
n. 8.429/1992 e do Decreto-Lei n. 201/1967, por se
entender que a lei de improbidade não pode ser
aplicada aos agentes políticos. Suscita-se, ainda,
que a aceitação da prova colhida em inquérito civil
viola o art. 332 do CPC. 2. A indicação do
dispositivo de lei federal que se considera violado
ou cuja interpretação é objeto de divergência
entre
os
Tribunais
pátrios
é
condição
de
admissibilidade do recurso especial, cuja ausência
atrai a aplicação do entendimento contido na
Súmula n. 284 do STF. Assim, o recurso especial
não merece conhecimento quanto à alegação de
violação da Lei n. 8.429/1992 e do Decreto-Lei n.
201/1967. 3. Não se verifica violação do art.
332 do Código de Processo Civil - CPC, em razão
de a ação civil pública estar apoiada em prova
colhida em inquérito civil, porquanto, à luz da
jurisprudência pacífica do STJ, "o inquérito civil,
como peça informativa, tem por fim embasar a
propositura da ação, que independe da prévia
instauração
do
procedimento
administrativo.
Eventual irregularidade praticada na fase pré-

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processual não é capaz de inquinar de nulidade a
ação civil pública, assim como ocorre na esfera
penal, se observadas as garantias do devido
processo
legal,
da
ampla
defesa
e
do
contraditório" (REsp 1.119.568/PR, Rel. Ministro
Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJe
23/09/2010); e porque "inexiste ilegalidade na
propositura da Ação de Improbidade com base nas
apurações feitas em Inquérito Civil público,
mormente
quando
as
provas
colimadas
são
constituídas por documentos emitidos pelo Poder
Público e os depoimentos das testemunhas foram
novamente colhidos na esfera judicial" (REsp
401.472/RO,
Rel. Ministro Herman Benjamin,
Segunda Turma, DJe 27/04/2011). 4. Agravo
regimental
não
provido.
(AgRg
no
AREsp
113.436/SP,
Rel.
Ministro
BENEDITO
GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em
10/04/2012, DJe 18/05/2012)
Cumpre ressaltar que a Lei no 8.429, de 2 de junho
de 1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis nas hipóteses de prática de ato
de improbidade administrativa, prevê rito diferenciado para as ações que
apuram tais fatos.
O artigo 17, § 7o, da lei mencionada, determina que
“estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a
notificação do requerido, para oferecer manifestação por escrito, que poderá
ser instruída com documentos e justificações, dentro do prazo de quinze dias”.
Diante dessa manifestação prévia do réu, o julgador poderá, “se convencido da
inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da
inadequação da via eleita”, rejeitar a ação ou recebê-la.
No
caso,
o
Juízo
de
origem
verificou
os

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pressupostos necessários à admissibilidade da ação. Veja-se que, nesse
momento, em que há o recebimento da petição inicial para o processamento da
ação, o juízo a ser realizado é limitado, sendo impossível a análise aprofundada
das questões de fundo suscitadas.
Ressalta-se que, como já afirmado pelo mesmo
Tribunal Superior, em tal momento processual aplica-se o princípio in dubio pro
societate. Com isso, a rejeição sumária da inicial só é possível caso se constate
“a presença de provas cabais e irretorquíveis, capazes de arredar,
prontamente, a tese da ocorrência do ato ímprobo”:
DIREITO
ADMINISTRATIVO.
REQUISITOS
PARA
A
REJEIÇÃO
SUMÁRIA
DE
AÇÃO
DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
(ART.
17, § 8o, DA LEI 8.429/1992).
Após o oferecimento de defesa prévia prevista
no § 7o do art. 17 da Lei 8.429/1992 - que
ocorre antes do recebimento da petição inicial -,
somente é possível a pronta rejeição da
pretensão
deduzida
na
ação
de improbidade administrativa se houver prova
hábil a evidenciar, de plano, a inexistência de
ato de improbidade, a improcedência da ação ou
a inadequação da via eleita. Isso porque, nesse
momento
processual
das
ações
de improbidade administrativa,
prevalece
o
princípio in dubio pro societate. Esclareça-se que
uma coisa é proclamar a ausência de provas ou
indícios da materialização do ato ímprobo; outra,
bem diferente, é afirmar a presença de provas
cabais e irretorquíveis, capazes de arredar,
prontamente, a tese da ocorrência do ato ímprobo.
Presente essa última hipótese, aí sim, deve a ação
ser rejeitada de plano, como preceitua o referido §
8o da Lei 8.429/1992. Entretanto, se houver
presente aquele primeiro contexto (ausência ou
insuficiência
de
provas
do
ato
ímprobo), o
encaminhamento judicial deverá operar em favor do

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prosseguimento da demanda, exatamente para se
oportunizar a ampla produção de provas, tão
necessárias ao pleno e efetivo convencimento do
julgador. Com efeito, somente após a regular
instrução processual é que se poderá concluir pela
existência de: (I) eventual dano ou prejuízo a ser
reparado e a delimitação do respectivo montante;
(II) efetiva lesão a princípios da Administração
Pública;
(III)
elemento
subjetivo
apto
a
caracterizar o suposto ato ímprobo.
(STJ, REsp 1.192.758-MG, Relator para acórdão
Ministro SÉRGIO KUKINA, julgado em 4/9/2014,
Informativo 547)
No
caso
dos
autos,
nenhuma
das
matérias
sustentadas pelo Agravante tem o condão de rejeitar prima facie a ação e
sobrepor-se ao in dubio pro societate, de modo que as investigações e
conclusões apresentadas pelo Ministério Público serão minuciosamente
analisadas, especialmente a presença do elemento subjetivo na conduta do
agente.
Veja que as alegações do Agravante, especialmente
quanto à suposta ausência de conteúdo decisório de seu ato, que apenas teria
impulsionado o procedimento licitatório, envolvem complexa apreciação do
material probatório e análise detida dos documentos juntados, a serem
confrontados com futuros elementos advindos da fase instrutório. Tal tarefa
somente poderá ser empreendida durante a regular marcha processual, sob o
contraditório e respeitando-se o devido processo legal.
Com isso, não se pode afirmar a existência de
provas suficientes para afastar, de plano, a existência do ato de improbidade, a
procedência da ação ou a adequação da via eleita, como exige o artigo 17, § 8o,
da Lei no 8.429/92.

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Acrescente-se, por fim, que esse E. Tribunal de
Justiça vem assim decidindo em casos semelhantes:
AGRAVO
DE
INSTRUMENTO.
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
EXISTÊNCIA
DE
INDÍCIOS
DE
MATERIALIDADE E AUTORIA. RECEBIMENTO
DA INICIAL. Descabe, neste momento processual,
a análise profunda de questões relativas ao mérito,
devendo se ater o magistrado aos indícios de
materialidade e autoria dos atos de improbidade
que
justifiquem
o
prosseguimento
da
ação,
aplicando-se, nesta fase, o princípio in dubio pro
societate. AGRAVO DESPROVIDO.
(TJSP;
Agravo
de
Instrumento
2107816-85.2015.8.26.0000; Relator (a): Ferreira
Rodrigues; Órgão Julgador: 4a Câmara de Direito
Público; Foro de Guarujá - 1a Vara Cível; Data do
Julgamento:
01/02/2016;
Data
de
Registro:
25/02/2016)
AGRAVO DE INSTRUMENTO
AÇÃO CIVIL
PÚBLICA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Insurgência contra r. decisão de primeiro grau que
recebeu a petição inicial e determinou a citação do
agravante e demais réus, em ação civil pública na
qual o Município de Estiva Gerbi requer a
condenação dos agravantes nas penas da lei de
improbidade em virtude de prejuízo ao erário

Decisório que merece subsistir
Inconformismo
com o recebimento da inicial que não prospera A
ação de improbidade administrativa só deve ser
rejeitada de plano se o órgão julgador se convencer
da
inexistência do ato de improbidade, da
improcedência da ação ou da inadequação da via
eleita, de tal sorte que a presença de indícios da
prática de atos ímprobos é suficiente para o
recebimento e processamento da ação, uma vez que,
nessa fase, impera o princípio do in dubio pro

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societate Inteligência do art. 17, § 8o, da Lei n.
8.429/1992 - Precedente do E. STJ - Decisão
mantida Recurso não provido.
(TJSP;

Agravo
de
Instrumento
2250589-51.2018.8.26.0000; Relator (a): Rubens
Rihl; Órgão Julgador: 1a Câmara de Direito Público;
Foro de Mogi Guaçu - 1a Vara Cível; Data do
Julgamento:
02/04/2019;
Data
de
Registro:
02/04/2019)
AGRAVO DE INSTRUMENTO
AÇÃO CIVIL
PÚBLICA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
RECEBIMENTO
DA
INICIAL
E
INDISPONIBILIDADE DE BENS OU VALORES
Decisão que recebeu a petição inicial da ação civil
pública Magistrado que concluiu pela presença de
indícios
da
prática
de
ato
de
improbidade
administrativa
Decisão fundamentada, que se
mostra em consonância com o art. 17, §§ 7o, 8o e
9o, da Lei 8.429/1992 Processamento da ação em
obediência ao princípio do "in dubio pro societate"
Precedentes jurisprudenciais - Havendo indícios da
prática de atos de improbidade administrativa que
causam dano ao erário é possível a decretação de
indisponibilidade de bens visando assegurar o
integral ressarcimento do dano Desnecessidade
da demonstração de que o demandado está
dilapidando seu patrimônio O "periculum in mora"
está
implícito
no
próprio
comando
legal

Entendimento jurisprudencial do STJ
Decisão
agravada mantida Recurso não provido.
(TJSP;

Agravo
de
Instrumento
2027304-76.2019.8.26.0000; Relator (a): Ponte
Neto; Órgão Julgador: 8a Câmara de Direito
Público; Foro de Ferraz de Vasconcelos - 1a Vara;
Data
do
Julgamento:
13/03/2019;
Data
de
Registro: 13/03/2019)
Ante do exposto, NEGA-SE provimento ao recurso,
mantendo-se a decisão a quo.

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ANA LIARTE
Relatora