Tribunal: TJSP
Processo: 2113957-81.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: João Carlos Saletti
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-02-12
Data de publicação: 2020-02-21

Ementa:
r".

Preliminares rejeitadas, indeferido o pedido de liminar e ação julgada procedente, para o fim explicitado.
(TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2113957-81.2019.8.26.0000; Relator (a): João Carlos Saletti; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 12/02/2020; Data de Registro: 21/02/2020)

Classe/Assunto:

Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos

Relator(a):

João Carlos Saletti

Comarca:

São Paulo

Órgão julgador:

Órgão Especial

Data do julgamento:

12/02/2020

Data de publicação:

21/02/2020

Ementa:

PETIÇÃO INICIAL – Ação direta de inconstitucionalidade – Inépcia por falta de indicação de parâmetro na Constituição do Estado – Temas desenvolvidos na peça inicial, com apontamento dos princípios e normas constitucionais ditos violados pelo diploma objetivado – Interesse de agir, presente – Alegação de violação de preceitos da Constituição Estadual e da Constituição Federal, relacionados

Ementa:

PETIÇÃO INICIAL – Ação direta de inconstitucionalidade – Inépcia por falta de indicação de parâmetro na Constituição do Estado – Temas desenvolvidos na peça inicial, com apontamento dos princípios e normas constitucionais ditos violados pelo diploma objetivado – Interesse de agir, presente – Alegação de violação de preceitos da Constituição Estadual e da Constituição Federal, relacionados – Preliminar rejeitada.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEGITIMIDADE ATIVA – Irrelevância de o Sindicato não representar a totalidade dos servidores estatutários do Município, des'que representa categoria funcional, na forma de seu estatuto social, com atribuições para "defender os direitos e interesses individuais e coletivos relativos às atividades ou profissão, da categoria que representa" – Pertinência temática configurada – Preliminar rejeitada.

LITISPENDÊNCIA – Inocorrência do fenômeno – ADIs que, embora visando o mesmo preceito legal, foram propostas por pessoas jurídicas diversas e têm por fundamento razões distintas – Reunião de processos desnecessária, embora julgadas as ações em mesma sessão – Preliminar rejeitada.

SUSPENSÃO DO PROCESSO – ADI que tem por objetivo a declaração de inconstitucionalidade do art. 1o, § 1o, da Lei 17.020/2018, não tratando de questão relativa ao aumento da contribuição dos servidores para a previdência, objeto do art. 27 da Lei – Tema 933, definido pela Suprema Corte, em regime de repercussão geral, consistente em "saber quais são as balizas impostas pela Constituição de 1988 a leis que elevam as alíquotas das contribuições previdenciárias incidentes sobre servidores públicos, especialmente à luz do caráter contributivo do regime previdenciário e dos princípios do equilíbrio financeiro e atuarial, da vedação ao confisco e da razoabilidade" – Pedido de suspensão indeferido.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Art. 1o, § 1o da Lei no 17.020/18 – Acolhimento do pleito para declarar a inconstitucionalidade do art. 1o, § 1o, da Lei 17.020/2018, do Município de São Paulo, "sem redução de texto para facultar aos servidores públicos municipais que ingressaram no serviço público anteriormente à oferta do plano de benefícios a opção pelo regime de previdência complementar".

Preliminares rejeitadas, indeferido o pedido de liminar e ação julgada procedente, para o fim explicitado.

Inteiro teor:
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PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000130253
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade
no 2113957-81.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor
SINDICATO DOS AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO SINDAF, são réus PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO e
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "AFASTARAM AS PRELIMINARES, INDEFERIRAM
A MEDIDA LIMINAR E JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE. V.U.
IMPEDIDO O EXMO. SR. DES. ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO
FRANCO (Presidente), FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI,
CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ALVARO PASSOS, BERETTA DA
SILVEIRA, ALEX ZILENOVSKI, GERALDO WOHLERS, ELCIO TRUJILLO,
CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, ADEMIR BENEDITO,
LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO,
ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES,
EVARISTO DOS SANTOS E MÁRCIO BARTOLI.
São Paulo, 12 de fevereiro de 2020.
JOÃO CARLOS SALETTI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Ação Direta de Inconstitucionalidade n.o 2113957-81.2019.8.26.0000
REQUERENTE
-
SINDICATO
DOS
AUDITORES
FISCAIS
TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO -
SINDAF
REQUERIDOS
-
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO e
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO
PAULO
V O T O no 31.261
PETIÇÃO INICIAL Ação direta de inconstitucionalidade
Inépcia por falta de indicação de parâmetro na
Constituição do Estado Temas desenvolvidos na peça
inicial, com apontamento dos princípios e normas
constitucionais ditos violados pelo diploma objetivado
Interesse de agir, presente
Alegação de violação de
preceitos da Constituição Estadual e da Constituição
Federal, relacionados Preliminar rejeitada.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

LEGITIMIDADE ATIVA Irrelevância de o Sindicato não
representar a totalidade dos servidores estatutários do
Município, des'que representa categoria funcional, na forma
de seu estatuto social, com atribuições para “defender os
direitos e interesses individuais e coletivos relativos às
atividades ou profissão, da categoria que representa”

Pertinência temática configurada Preliminar rejeitada.

LITISPENDÊNCIA Inocorrência do fenômeno ADIs
que, embora visando o mesmo preceito legal, foram
propostas por pessoas jurídicas diversas e têm por
fundamento razões distintas
Reunião de processos
desnecessária, embora julgadas as ações em mesma sessão
Preliminar rejeitada.
SUSPENSÃO DO PROCESSO ADI que tem por objetivo
a declaração de inconstitucionalidade do art. 1o, § 1o, da Lei
17.020/2018, não tratando de questão relativa ao aumento
da contribuição dos servidores para a previdência, objeto do
art. 27 da Lei Tema 933, definido pela Suprema Corte, em
regime de repercussão geral, consistente em “saber quais
são as balizas impostas pela Constituição de 1988 a leis que
elevam as alíquotas das contribuições previdenciárias
incidentes sobre servidores públicos, especialmente à luz do
caráter contributivo do regime previdenciário e dos
princípios do equilíbrio financeiro e atuarial, da vedação ao
confisco e da razoabilidade”
Pedido de suspensão

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indeferido.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Art.
1o, § 1o da Lei no 17.020/18 Acolhimento do pleito para
declarar a inconstitucionalidade do art. 1o, § 1o, da Lei
17.020/2018, do Município de São Paulo, “sem redução de
texto para facultar aos servidores públicos municipais que
ingressaram no serviço público anteriormente à oferta do
plano de benefícios a opção pelo regime de previdência
complementar”.
Preliminares rejeitadas, indeferido o pedido de liminar e
ação julgada procedente, para o fim explicitado.
O
libelo
inaugural
veicula
pedido
de
declaração
de
inconstitucionalidade do art. 1o, § 1o, da Lei no 17.020, de 27 de dezembro
de 2018, do Município de São Paulo, que “institui, no âmbito do Município
de São Paulo, o regime de previdência complementar de que trata o art. 40,
§§ 14 e 15, da Constituição Federal, e estabelece providências correlatas”.
Alega o proponente, conforme a ementa da petição inicial:
“LEI QUE INSTITUI O REGIME DE PREVIDÊNCIA
COMPLEMENTAR NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. PREVISÃO
LEGAL
QUE
RESTRINGE
O
ACESSO
AO
MODELO
FACULTATIVO DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR AOS
ATUAIS SERVIDORES. RESTRIÇÃO QUE NÃO OBSERVA O
COMANDO CONSTITUCIONAL DE FACULTATIVIDADE E
LIVRE ACESSO. NÃO OBSERVA O PRINCÍPIO DA ISONOMIA.
NORMA DESPROPORCIONAL QUE ESTABELECE FATOR DE
DISCRIMINAÇÃO SEM ADEQUAÇÃO DO MEIO UTILIZADO E
O FIM ALMEJADO. NÃO OBSERVA O PRINCÍPIO DA
OBSERVÂNCIA
DA
SIMETRIA
CONSTITUCIONAL
EM
MATÉRIA PREVIDENCIÁRIA. AUTONOMIA MUNICIPAL QUE
É LIMITADA POR NORMAS GERAIS NACIONAIS. PRINCÍPIO
DA RAZOABILIDADE QUANDO SE IMPÕE REGRAS QUE
DEVEM MANTER AMPLIAÇÃO DE FILIADOS. PRINCÍPPIIO
DA PROPORCIONALDIADE QUANDO VIOLA O NÚCLEO
ESSENCIAL DO DIREITO FUNDAMENTAL AO ACESSO À
REGRA PREVIDENCIÁRIA QUE É GERAL. VIOLAÇÃO AO
PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE DO ACESSO AOS REGIMES
PREVIDENCIÁRIOS. LIMINAR PARA SUSPENDER O ACESSO
AO SAMPAPREV ATÉ O JULGAMENTO DA AÇÃO OU PARA
LIBERAR O ACESSO DE TODOS OS SERVIDORES. LIMINAR

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QUE NÃO CAUSA PREJUÍZO, TENDO EM VISTA QUE OS
VALORES PAGOS DEVERÃO SER RESTITUÍDOS. PEDIDO
PARA DECLARAR INCONSTITUCIONAL A RESTRIÇÃO DE
ACESSO AOS NOVOS SERVIDORES, DETERMINANDO O
LIVRE ACESSO DOS ATUAIS SERVIDORES EFETIVOS.
PRECEDENTES DO TJSP. TÉCNICAS DE CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE.”
Requer a concessão de liminar “para suspender o acesso ao
SAMPAPREV até o julgamento da ação ou para liberar o acesso de todos os
servidores, indicando inclusive que o Município adeque sua lei à simetria
federal”, ou “para autorizar a filiação de todo e qualquer filiado do autor,
evidenciando que tal medida não trará prejuízo aos jurisdicionados nem ao
erário municipal, uma vez que se for o caso os valores são resgatáveis”.
Ao final, requer seja a ação julgada procedente “para declarar
inconstitucional a restrição de acesso aos novos servidores, filiados do autor,
presente no § 1o do art. 1o da Lei no 17.020/2018, com redução de texto,
determinando o livre acesso dos atuais servidores efetivos, suprimindo a
restrição quanto à data de ingresso de servidores ou ainda dar efeito
ampliativo aditivo e indicar interpretação conforme a Constituição apontando
que a norma deve ser aplicada a todo e qualquer servidor público municipal”.
O Prefeito do Município de São Paulo e o Município de São
Paulo prestaram informações (fls. 82/100).
Afirmam, preliminarmente: a) falta de interesse de agir pelo
parâmetro da adequação; a lei atacada se funda, direta e exclusivamente, na
CF, não podendo ser impugnada por meio de ADI; b) falta de interesse de agir
pelo parâmetro da adequação quanto à alegação de que o dispositivo
impugnado viola o art. 194, I, da CF.
No mérito, quanto à literalidade dos dispositivos constitucionais
aplicáveis, ao caráter facultativo do regime de previdência complementar e ao
princípio da simetria, sustentam: c) a simples leitura dos dispositivos
aplicáveis é suficiente para se concluir que as Constituições da República e
deste Estado não tornam obrigatório conceder aos servidores, cujo ingresso for
anterior à instituição do regime complementar a faculdade de dele participar
(art. 40, § 14 a 16, CF e a CE em seu art. 126, § 16 repete o art. 40, § 16 CF),
ou seja, não há obstáculo a que o Ente Federativo vede a participação de
servidores no regime complementar, só não podendo impô-lo; d) a lei
determinou como facultativa a adesão dos servidores que ingressaram antes da
vigência do regime complementar; e) equivoca-se a autora ao entender que a

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facultatividade da adesão aos servidores antigos é inerente aos regimes
complementares e que o Município violou o princípio da simetria ao não fazer
o mesmo; f) o autor parece não compreender em que consiste o princípio da
simetria, que implica somente em que determinadas normas da CF são de
reprodução obrigatória pelas Constituições dos Estados; não existe
obrigatoriedade de que os Estados e Municípios imitem as leis federais; g)
descabida a análise da fundamentação quanto à universalidade dos regimes
previdenciários (art. 194, I, CF); h) não houve ofensa aos princípios da
razoabilidade e proporcionalidade; i) não ferido o princípio da isonomia; à luz
da proporcionalidade, tem-se uma restrição à isonomia que é adequada para
manter o equilíbrio atuarial do sistema previdenciário, e é necessária porque
não há outro meio para tanto, e, em se tratando de proporcionalidade em
sentido estrito, deve prevalecer porque não fere o núcleo essencial do direito
restringido e porque a declaração de inconstitucionalidade violaria a
solidariedade, a legalidade, a separação de poderes, o princípio democrático e,
por fim, a própria isonomia; j) erro de interpretação acerca do acórdão da ADI
2165511-31.2014.8.26.0000
e
do
equívoco
da
sentença
dos autos
1061396-06.2017.8.26.0053; k) em termos objetivos, o acórdão em questão
suprimiu a expressão estadual do § 1o do art. 1o da Lei Estadual Paulista
14.653/11 e determinou que o regime complementar só pode ser aplicado a
partir da efetiva oferta dos planos de previdência complementar (e não da mera
entrada em vigor da lei); l) deve ser indeferido o pedido de liminar, pois
altamente questionável a natureza contraditória dos pedidos (pede-se que ou os
servidores antigos possam aderir ou que o regime de previdência
complementar seja suspenso); m) não se pode conceder medida antecipatória
que afete de forma substancial a situação jurídica e patrimonial de um número
elevado de pessoas em caráter liminar sem provas robustas que evidenciem a
existência do perigo de dano pela demora; n) ademais, o autor, mera
associação sem patrimônio relevante, não conseguiria arcar com os elevados
custos econômicos, em uma escala de milhões de reais, ao menos, de uma
medida liminar que fosse revertida quando do julgamento em Plenário deste
processo. Requerem o indeferimento da medida liminar e a extinção da ação
sem resolução do mérito. Subsidiariamente, requerem a improcedência da
ação.
O pedido de liminar foi indeferido (fls. 104/106).
O Presidente da Câmara Municipal prestou informações (fls.
118/153).
Assevera, preliminarmente: a) litispendência (art. 337, § 3o,
CPC), pois já ajuizada ADI idêntica pela Federação das Associações Sindicais
e Profissionais de Servidores da Prefeitura do Município de São Paulo FASP,

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inclusive
patrocinada
pelos
mesmos
causídicos
(ADI
2012893-28.2019.8.26.0000); b) ausente legitimidade ativa; c) inépcia da
petição inicial por ausente indicação de parâmetro na CE para o controle
pretendido; d) carência de ação, por impossibilidade de confronto direto com
dispositivo inserto na CF, com precedentes judiciais tampouco com normas
infraconstitucionais; e) existência de determinação de suspensão do processo
em virtude do tema de repercussão geral 933 do STF (ARE 875.958/GO).
No mérito, sustenta: f) ausente inconstitucionalidade na
legislação atacada; g) o § 16 do art. 40 da CF, somente proíbe que o servidor
que ingressou no serviço público antes do regime previdenciário
complementar seja obrigado a participar desse regime, mas jamais que o ente
federado seja compelido a facultar seu ingresso nesse regime, caso criado; h) a
CF visou estabelecer que a adesão ao regime complementar de previdência
seja sempre facultativa, daí não se podendo extrair que os entes federados
estejam obrigados a admitir todos os servidores, inclusive os antigos, em seu
regime de previdência complementar; i) não houve violação ao princípio da
isonomia
ou
princípio
da
razoabilidade
proporcionalidade
ou
da
universalidade; j) o pedido de liminar deve ser indeferido, a par do notório
atributo da presunção de constitucionalidade de que gozam as leis, da
existência de repercussão geral sobre a matéria (tema 933 STF) com
determinação de suspensão da tramitação das ações pendentes e precedentes
do STF; além da existência de periculum in mora reverso na hipótese de
suspensão liminar. Requer o acolhimento das preliminares ou, quando não,
seja suspensa a tramitação da ação até que o STF aprecie o recurso paradigma
(tema 933). Alternativamente, requer seja a ação julgada improcedente,
“pugnando, desde já, pelo enfrentamento expresso dos dispositivos
constitucionais e infraconstitucionais federais invocados, para efeito de
prequestionamento da matéria”.
Certificou-se o decurso do prazo para manifestação da douta
Procuradoria Geral do Estado (fls. 703).
O autor se manifestou sobre as preliminares suscitadas (fls.
707/712).
A douta Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se pela
“procedência do pedido, declarando-se a inconstitucionalidade sem redução
de texto para facultar aos servidores públicos municipais que ingressaram no
serviço público anteriormente à oferta do plano de benefícios a opção pelo
regime de previdência complementar” (fls. 715/729).
A Câmara do Município de São Paulo apresentou “memoriais”

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(fls. 740/754).
É o relatório.
1. De início, anoto que esta objetiva unicamente o art. 1o, § 1o, da
Lei no 17.020, de 27 de dezembro de 2018, do Município de São Paulo.
Várias outras ações diretas de inconstitucionalidade com pedidos
de suspensão de eficácia, estão em fase de julgamento. Visam, ora do artigo 27
(elevação da alíquota), ora dos arts. 6o e 27, ora do art. 1o, § 1o, ora do art. 1o, §
2o, ora do inciso I do art. 22, ora do art. 23 da Lei no 17.020/2018, ora, ainda,
de todo o diploma. Foram ajuizadas por pessoas jurídicas diversas:
a) ADI no 2276315-27.2018.8.26.0000 (SINDICATO
DOS
PROFISSIONAIS
EM
EDUCAÇÃO
NO
ENSINO
MUNICIPAL DE SÃO PAULO SINPEEM; ref. a todo o diploma);
b) ADI no 2000523-17.2017.8.26.0000 (SINDICATO
DOS AUDITORES-FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO SINDAF; ref. art. 27);
c)
ADI
2001476-78.2019.8.26.0000
(DIRETÓRIO
ESTADUAL DO PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE PSOL;
ref. a todo o diploma; alternativamente arts. 6o e 27);
d) ADI 2005995-96.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
PROFISSIONAIS
DE
PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO FASP; ref. ao
art. 27);
e) ADI 2009957-30.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
GUARDAS CIVIS METROPOLITANOS DE SÃO PAULO; ref. ao
art. 27);
f) ADI 2012893-28.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. ao art, 1o, § 1o);
g) ADI 2012877-74.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE

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SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. inciso I do art. 22);
h) ADI 2015621-42.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. art. 23);
i) ADI 2015633-56.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. art. 1o, § 2o);
j) ADI 2015785-07.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
PROFESSORES E FUNCIONÁRIOS MUNICIPAIS DE SÃO
PAULO APROFEM; ref. a todo o diploma);

k) ADI 2034648-11.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
ESPECIALISTAS DE EDUCAÇÃO DO ENSINO PÚBLICO
MUNICIPAL DE SÃO PAULO SINESP; ref. art. 27);
l) ADI 2091498-85.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
SERVIDORES DA CÂMARA MUNICIPAL E TRIBUNAL DE
CONTAS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO SINDILEX; ref. § 1o,
do art. 1o);
m) ADI 2113814-92.2019.8.26.0000 (SINDICATO
DOS AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO SINDAF; ref. art. 22, I);
n) ADI 2113936-08.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO SINDAF; ref. art. 23, caput e parágrafo único); e
o) ADI 2113957-81.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO; ref. art. 1o, § 1o).
Além das ações referidas, foi impetrado o MANDADO DE
SEGURANÇA
no
2125403-81.2019.8.26.0000
pela
ASSOCIAÇÃO
MUNICIPAL DOS AUDITORES DE CONTROLE INTERNO DO
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
AMACISP em face do Prefeito do
Município de São Paulo, buscando a concessão de liminar “para possibilitar

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desde logo o ingresso dos servidores no Regime de Previdência
Complementar previsto na Lei 17.020/18, limitando, consequentemente os
descontos realizados a título de contribuição previdenciária somente até o
limite máximo do teto do RGPS, devendo a impetrada providenciar o
necessário para o cumprimento da medida no prazo de 30 dias”. Ao final,
requer “seja o presente pedido julgado inteiramente procedente para afastar a
aplicação do § 1o do art. 1o da Lei no 17.020/2018 e para determinar que a
impetrada possibilite o ingresso no Regime de Previdência Complementar
previsto na Lei no 17.020/2018, desde a sua vigência, aos filiados que
exercerem seu direito de opção”.
Os temas veiculados por tais demandas estão de algum modo
ligados à chamada Reforma da Previdência, de âmbito nacional, acham-se na
ordem do dia de discussões em todo o País, e já objeto da Emenda
Constitucional no 103, de 12 de novembro de 2019, promulgada pelas Mesas
da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Tocam aos direitos dos trabalhadores de um modo geral, e dos
servidores públicos em particular, objeto da lei questionada nas ações
relacionadas.
2. ESTA DEMANDA.
Nesta ação, o proponente objetiva suspender, em caráter liminar,
a eficácia do disposto no art. 1o, § 1o, da Lei no 17.020, de 27 de dezembro de
2018, do Município de São Paulo ou, quando não, para “autorizar a filiação de
todo e qualquer filiado do autor, ...” à SAMPAPREV e, ao final, a declaração
de inconstitucionalidade de aludido preceito.
A Lei no 17.020, de 27 de dezembro de 2018, do Município de
São Paulo, que “institui, no âmbito do Município de São Paulo, o regime de
previdência complementar de que trata o art. 40, §§ 14 e 15, da Constituição
Federal, e estabelece providências correlatas”, assim dispondo o seu art. 1o, §
1o, aqui questionado:
“Art. 1o. Fica instituído, no âmbito do Município de São
Paulo, o regime de previdência complementar a que se refere o art. 40,
§§14 e 15, da Constituição Federal.:
“§. 1o. O regime de previdência complementar de
que trata o “caput” deste artigo, de caráter facultativo, aplica-se
aos que ingressarem no serviço público municipal a partir da
data de publicação desta lei, abrangendo os titulares de cargos
efetivos da Administração direta, sua autarquias e fundações, da

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Câmara Municipal e do Tribunal de Constas do Município e seu
Conselheiros”.
3. PRELIMINARES
Afasto as preliminares suscitadas de (i) inépcia da petição
inicial, fundada em que não há indicação de parâmetro na Constituição
Estadual para o controle pretendido, e de (ii) carência de ação, por falta de
interesse de agir, diante da impossibilidade de confronto direto com
dispositivos insertos na Constituição Federal ou normas infraconstitucionais.
Como expresso nas normas constitucionais de regência (arts.
125, § 2o, da Constituição Federal e 74, VI, da Constituição Federal), o
controle concentrado de constitucionalidade do ato normativo a cargo desta
Corte somente pode se dar em face da Constituição do Estado, o que exclui a
impugnação por descumprimento ou violação de preceitos da Lei Orgânica
Municipal, da Constituição Federal ou infraconstitucionais.
Dispõe a Constituição deste Estado, em seu art. 74, competir ao
Tribunal de Justiça processar e julgar originariamente, dentre outras causas:
“VI - a representação de inconstitucionalidade de lei ou
ato normativo estadual ou municipal, contestados em face desta
Constituição, o pedido de intervenção em Município e ação de
inconstitucionalidade por omissão, em face de preceito desta
Constituição”.
Não obstante, é admissível esse controle com suporte em
cláusula de caráter remissivo que, inscrita na Constituição Estadual, remete às
regras normativas da Carta Maior.
De acordo com o entendimento do C. Supremo Tribunal Federal,
“Revela-se
legítimo
invocar,
como
referência
paradigmática, para efeito de controle abstrato de constitucionalidade
de leis ou atos normativos estaduais e/ou municipais, cláusula de
caráter remissivo, que, inscrita na Constituição estadual, remete,
diretamente, às regras normativas constantes da própria CF, assim
incorporando-as, formalmente, mediante referida técnica de remissão,
ao plano do ordenamento constitucional do Estado-membro. Com a
técnica
de
remissão
normativa,
o
Estado-membro
confere
parametricidade às normas, que, embora constantes da CF, passam a
compor, formalmente, em razão da expressa referência a elas feita, o

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corpus constitucional dessa unidade política da Federação, o que torna
possível erigir-se, como parâmetro de confronto, para os fins a que se
refere o art. 125, § 2o, da CF, a própria norma constitucional estadual
de conteúdo remissivo” (Rcl 10.500-MC, Rel. Min. Celso de Mello,
decisão
monocrática,
julgamento
em
18-10-2010,
DJE
de
26-10-2010)”.
No mesmo sentido:
“CONSTITUCIONAL. RECLAMAÇÃO. CONTROLE
DE
CONSTITUCIONALIDADE
DE
LEIS
OU
ATOS
NORMATIVOS ESTADUAIS OU MUNICIPAIS. TRIBUNAL DE
JUSTIÇA
ESTADUAL.
USURPAÇÃO
DE
COMPETÊNCIA
ORIGINÁRIA DESTA SUPREMA CORTE (CRFB/88, ART. 102, I,
ALÍNEA A). NÃO OCORRÊNCIA. FISCALIZAÇÃO REALIZADA
TOMANDO COMO PARADIGMA DE CONFRONTO NORMA
ENCARTADA
NA
CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL
QUE
REPRODUZ
NORMA
FEDERAL
DE
REPRODUÇÃO
OBRIGATÓRIA.
RECLAMAÇÃO
A
QUE
SE
NEGA
SEGUIMENTO” (Rcl 17340/SP, Relator Min. LUIZ FUX, j.
12.09.2014).
Em suma, a demanda é examinada somente no que se refere às
alegações de ofensa a normas da Constituição Estadual, malgrado igualmente
remissivas a outras, da Constituição Federal.
Não importa que a peça inicial não refira expressa e diretamente
preceito
da
Constituição
Estadual
porque,
ferindo
o
tema
da
constitucionalidade, e apontando os princípios constitucionais pertinentes e sua
violação pelas normas questionadas, o exame da pretensão é viabilizado,
mesmo porque aberta a causa de pedir nesta espécie de demanda.
A propósito, bem lembra a douta Procuradoria Geral de Justiça:
“Apesar de não ser inepta, a petição inicial aduz hipótese
de violação à Lei Federal 12.618/2012, que instituiu o regime de
previdência complementar da União.
“Entretanto, convém ressaltar que no processo objetivo,
materializado através da ação direta de inconstitucionalidade, só se
mostra viável o confronto direto entre a norma impugnada e os
dispositivos da Constituição Estadual que figuram como parâmetro de
controle.

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“Tal
entendimento
é
absolutamente
pacífico
e
conhecido, dele decorrendo a impossibilidade de exame das alegações
de incompatibilidade entre a lei analisada na ação direta e preceitos
legais
situados
na
legislação
infraconstitucional.
Inconstitucionalidades indiretas ou reflexas, ou mesmo decorrentes de
questões de fato, não podem ser aferidas.
“O único exame que se faz, no processo objetivo,
decorre do confronto direto entre o ato normativo impugnado e o
parâmetro constitucional adotado para fins de controle (STF, ADI
2.714, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 13-3-03, DJ de
27-2-04; ADI-MC 1347/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. 05/09/1995,
Tribunal Pleno, DJ 01-12-1995, p. 41685, EMENT VOL-01811-02, p.
00241, g.n.; ADI-MC no 842 DF, RTJ 147/545-546).
“Assim, não merecem conhecimento as alegações de
violação a normas infraconstitucionais.”
4. LEGITIMIDADE ATIVA.
Afasto a preliminar de ausência de legitimidade ativa,
preliminar essa fundada em que o proponente (SINDICATO) não representa a
integralidade dos servidores públicos estatutários do Município e, ainda,
porque não demonstrada de forma expressa a pertinência temática (interesse
jurídico no caso).
Dispõe a Constituição do Estado, em seu art. 90, inciso V:
“Art. 90. São partes legítimas para propor ação de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estaduais ou municipais,
contestados em face desta Constituição ou por omissão de medida
necessária para tornar efetiva norma ou princípio desta Constituição,
no âmbito de seu interesse:
(...)
V
as entidades sindicais ou de classe, de atuação
estadual ou municipal, demonstrando seu interesse jurídico no caso;
(...)”
Conforme seu Estatuto Social (fls. 37 e ss.), o autor
SINDICATO DOS AUDITORES-FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO
DE SÃO PAULO SINDAF/SP é uma “organização Sindical representativa
da categoria profissional dos Auditores-Fiscais Tributários do Município de

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São Paulo, com base territorial do Município de São Paulo”.
A norma impugnada alterou o sistema previdenciário dos
servidores do Município de São Paulo e o Sindicato representa os interesses
dos profissionais referidos, por ela atingidos, como destinatários do mesmo
diploma são igualmente os funcionários de outras categorias profissionais.
Demonstrada a relação entre a questão debatida e os interesses
defendidos pelo autor, presente a pertinência temática necessária à propositura
desta ação.
Esse requisito, o da
“pertinência temática que se traduz na relação de
congruência que necessariamente deve existir entre os objetivos
estatutários ou as finalidades institucionais da entidade autora e o
conteúdo material da norma questionada em sede de controle abstrato
foi erigido à condição de pressuposto qualificador da própria
legitimidade ativa ad causam para efeito de instauração do processo
objetivo de fiscalização concentrada de constitucionalidade” (STF-
Pleno, ADI 1.157-MC, Min. Celso de Mello, j. 1.12.94, um voto
vencido, DJU 17-11-06)”
in THEOTÔNIO NEGRÃO e
Continuadores, op. cit., nota 8 ao artigo 2o da Lei 9.868, de 10.11.99,
p. 1.196.
Aludindo às entidades de classe ou confederações sindicais,
ALEXANDRE DE MORAES, mencionando precedente do Supremo Tribunal
Federal, assinala que, para análise de sua legitimidade, deve verificar-se,
também, “tratar-se de entidade na defesa de uma categoria profissional, cujo
conteúdo seja 'imediatamente dirigido à ideia de profissão entendendo-se
classe no sentido não de simples segmento social, de classe social, mas de
categoria profissional'” (Direito Constitucional, 27a ed., Atlas, p. 769).
Portanto, o Sindicato autor, por representar a categoria
profissional referida, é parte legítima para figurar no polo ativo desta ação,
estando configurada pertinência temática, dados os termos de seu estatuto
constitutivo.
Na mesma linha de pensamento, assinala a douta Procuradoria
Geral de Justiça:
“Ressalte-se, inicialmente, ser inegável haver pertinência
temática, que, conforme pontua Dirley da Cunha Júnior é:

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““... a demonstração do interesse de agir, diante da
necessidade da demonstração de uma relação lógica entre a
questão versada na lei ou ato normativo impugnado e os
interesses defendidos por esses legitimados” (Controle de
Constitucionalidade Teoria e Prática. 9a ed., Salvador: Jus
Podivm, 2017, pág. 216).
“No caso, a lei impugnada alterou o sistema
previdenciário dos servidores públicos do Município de São Paulo,
inclusive com a restrição de acesso ao regime de previdência
complementar aos atuais servidores públicos do Município.
“Por sua vez, o sindicato representa os interesses dos
Auditores-Fiscais Tributários do Município de São Paulo, que serão
atingidos pelo dispositivo impugnado.
“Feitas
essas
considerações,
conclui-se
que
os
associados do autor possuem evidente interesse na presente ação
direta.
“Logo, restou demonstrada a relação entre a questão
debatida e os interesses defendidos pelo autor, ou seja, a pertinência
temática indispensável para legitimá-lo à ação direta.
“Por outro lado, o sindicato está legitimado a propor
ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal contestada em
face da Constituição do Estado, desde que observada a pertinência
temática, como no caso, independentemente de autorização ou
anuência dos filiados. É desnecessária, até mesmo, a relação nominal
dos associados. (destaquei)
“A legitimidade de sindicato para ingressar com ação
direta de inconstitucionalidade decorre de texto constitucional
expresso, que apenas exige pertinência temática, nos termos do art. 90,
da Constituição do Estado, como expressam as decisões ora
transcritas:
““O sindicato está legitimado a propor ação direta
de inconstitucionalidade de lei municipal contestada em face da
Constituição do Estado, em matéria que envolva interesse de
seus filiados (art. 90, V, da CE), independentemente de
autorização ou anuência destes, nos termos do art. 90, V, da

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Constituição do Estado. Esse entendimento já foi consolidado
pelo
S.T.F.
(M.C.
no
1931-8/DF)”
(TJSP

ADI
9029764-68.2006.8.26.0000,
Órgão
Especial,
Rel.
Des.
Oscarlino Moeller, 13/07/2007).
EMENTA:
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ORDINÁRIA 9656/98.
PLANOS DE SEGUROS PRIVADOS DE ASSISTÊNCIA À
SAÚDE. MEDIDA PROVISÓRIA 1730/98. PRELIMINAR.
ILEGITIMIDADE
ATIVA.
INEXISTÊNCIA.
AÇÃO
CONHECIDA. INCONSTITUCIONALIDADES FORMAIS E
OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. OFENSA
AO
DIREITO
ADQUIRIDO
E
AO
ATO
JURÍDICO
PERFEITO. 1. Propositura da ação. Legitimidade. Não depende
de autorização específica dos filiados a propositura de ação
direta de inconstitucionalidade. Preenchimento dos requisitos
necessários” (STF, ADI 1.931-MC/DF, Tribunal Pleno, Rel.
Min. Maurício Corrêa, 21/08/2003).
“Enfim, não merece acolhida a preliminar arguida”.
Em remate, rejeito a preliminar de ilegitimidade de parte.
5. LITISPENDÊNCIA
Como anotado inicialmente, a questão objeto desta causa é
visada também noutras ações diretas de inconstitucionalidade com pedidos de
suspensão de eficácia, ora do artigo 27 (elevação da alíquota), ora dos arts. 6o e
27, ora do art. 1o, § 1o, ora do art. 1o, § 2o, ora do inciso I do art. 22, ora do art.
23 da Lei no 17.020/2018, ora, ainda, de todo o diploma. Foram ajuizadas por
pessoas jurídicas diversas. São 15 ações diretas de inconstitucionalidade.
Não se verifica a existência de litispendência, tendo em vista que
na ação direta de inconstitucionalidade não há lide nem partes conflitantes. As
outras ações, referidas de início, têm como objeto outras disposições da mesma
lei municipal.
O dispositivo aqui apontado como inconstitucional é visado
noutras delas, o que, todavia, não induz litispendência, fenômeno que se
observa no processo comum, em que os elementos (partes, pedido e causa de
pedir) de determinada ação se repetem noutra anteriormente proposta e ainda
pendente. Aqui, o proponente é diverso do das outras ações, cujo pleito traz
igualmente diversa causa de inconstitucionalidade. .

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A propósito, assinala a douta Procuradoria Geral de Justiça:
“Como já afirmado anteriormente, na presente ação
direta, proposta pelo Sindicato dos Auditores-Fiscais Tributários do
Município
de
São
Paulo,
pretende-se
a
declaração
de
inconstitucionalidade do § 1o, do artigo 1o, da Lei no 17.020, de 27 de
dezembro de 2018, do Município de São Paulo.
“De fato, o mesmo dispositivo da norma já é objeto das
ações diretas de inconstitucionalidade no 2012893-28.2019.8.26.0000,
no 2276315-27.2018.8.26.0000 e no 2015785-07.2019.8.26.0000.
“Não se vislumbra litispendência.
“Na ação direta de inconstitucionalidade não há lide nem
partes, pois conforme o ensinamento de Dirley da Cunha Júnior, “seu
fim é resolver a suposta incompatibilidade vertical entre uma lei ou ato
normativo e uma norma da Constituição, sempre em benefício da
supremacia constitucional” e com a sua propositura “se inicia um
processo objetivo destinado a eliminar do sistema jurídico a lei ou ato
normativo impugnado que contraria uma norma constitucional” (op.
cit., p. 213).”
Rejeito essa preliminar, portanto.
6. SUSPENSÃO DO PROCESSO.
O Presidente da Câmara Municipal afirma ser necessário
suspender o trâmite da ação diante do decidido no ARE 875.958-RG/GO pelo
STF, em sede de repercussão geral (determinada suspensão das ações,
individuais e coletivas que versem sobre as balizas para majoração da alíquota
da contribuição previdenciária tema 933).
Aludida decisão da Suprema Corte toca à elevação da alíquota de
contribuição previdenciária.
A questão atinente à elevação da alíquota é objeto de
Repercussão Geral, Tema 933, pelo C. Supremo Tribunal Federal (“Balizas
constitucionais para a majoração de alíquota de contribuição previdenciária de
regime próprio de previdência social”), leading case ARE 875958 RG/GO,
Relator Ministro ROBERTO BARROSO. O Acórdão que reconheceu a
repercussão geral está assim ementado (j. 17.12.2017, DJe 24.02.2017):

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“EMENTA: DIREITO TRIBUTÁRIO E DIREITO
PREVIDENCIÁRIO.
RECURSO
EXTRAORDINÁRIO.
LEI
ESTADUAL QUE ELEVA AS ALÍQUOTAS DA CONTRIBUIÇÃO
PREVIDENCIÁRIA
DOS
SERVIDORES.
ALEGAÇÃO
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. PRESENÇA DE REPERCUSSÃO
GERAL.
1. Constitui questão constitucional saber quais são as
balizas impostas pela Constituição de 1988 a leis que elevam as
alíquotas das contribuições previdenciárias incidentes sobre servidores
públicos, especialmente à luz do caráter contributivo do regime
previdenciário e dos princípios do equilíbrio financeiro e atuarial, da
vedação ao confisco e da razoabilidade.
2. Repercussão geral reconhecida”.
Para possibilitar a uniformidade de pensamento e decisão dos
diversos órgãos do Poder Judiciário nacional, que o regime da Repercussão
Geral objetiva, o Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO, Relator, assim
decidiu e determinou (16.03.2017):
“Em razão do reconhecimento da repercussão geral,
determino a suspensão do processamento de todos os processos
pendentes, individuais ou coletivos, que versem sobre a questão e
tramitem no território nacional, nos termos do art. 1.035, § 5o do
CPC/2015 e do art. 328 do RISTF”.
Contudo, neste caso, a impugnação se restringe ao art. 1o, § 1o,
da Lei 17.020/2018, e não trata da elevação da alíquota (na lei prevista no art.
27), objeto de referida repercussão geral em que determinada a suspensão dos
processos que tratam de referida matéria.
Por conseguinte, indefiro o pedido de suspensão do processo.
7. MEDIDA LIMINAR.
Estando o feito pronto para o julgamento, não há que se falar em
concessão de medida liminar do art. 1o, § 1o da Lei no 17.020/2018.
8. MÉRITO.
O pleito deduzido na peça inicial impugna o § 1o do artigo 1o, da

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Lei 17.020/18:
“Art. 1o. Fica instituído, no âmbito do Município de São
Paulo, o regime de previdência complementar a que se refere o art. 40,
§§14 e 15, da Constituição Federal.:
“§. 1o. O regime de previdência complementar de
que trata o “caput” deste artigo, de caráter facultativo, aplica-se
aos que ingressarem no serviço público municipal a partir da
data de publicação desta lei, abrangendo os titulares de cargos
efetivos da Administração direta, sua autarquias e fundações, da
Câmara Municipal e do Tribunal de Constas do Município e seu
Conselheiros”.
Dispõe a Constituição do Estado, em seu art. 126, § 14 a 16
(seguindo o modelo da Constituição Federal, art. 40, §§ 14 a 16):
“Artigo 126 - Aos servidores titulares de cargos efetivos
do Estado, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime
de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante
contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e
inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o
equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (NR) (redação
dada pela EC 21/2006).
“(...)
“§ 14 - O Estado, desde que institua regime de
previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares
de cargo efetivo, poderá fixar, para o valor das aposentadorias e
pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o
limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de
previdência social de que trata o artigo 201 da Constituição
Federal. (NR)
“§ 15 - O regime de previdência complementar de que
trata o § 14 será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder
Executivo, observado o disposto no artigo 202 e seus parágrafos, da
Constituição Federal, no que couber, por intermédio de entidades
fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que
oferecerão aos respectivos participantes planos de benefícios somente
na modalidade de contribuição definida. (NR)
“§ 16 - Somente mediante sua prévia e expressa opção, o

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disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor que tiver
ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de
instituição
do
correspondente
regime
de
previdência
complementar. (NR)”
E a Constituição Federal dispõe em seu art. 40, §§ 14 a 16:
“Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas
suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de
caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do
respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos
pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio
financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.” (Redação dada pela EC
41/2003)
“§ 14 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, desde que instituam regime de previdência complementar
para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, poderão
fixar, para o valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas
pelo regime de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para
os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art.
201.” (Incluído pela EC 20/98)
“§ 15. O regime de previdência complementar de que
trata o § 14 será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder
Executivo, observado o disposto no art. 202 e seus parágrafos, no que
couber, por intermédio de entidades fechadas de previdência
complementar, de natureza pública, que oferecerão aos respectivos
participantes planos de benefícios somente na modalidade de
contribuição definida.” (Redação dada pela EC 41/2003)
“§ 16 - Somente mediante sua prévia e expressa
opção, o disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor
que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação
do ato de instituição do correspondente regime de previdência
complementar.” (Incluído pela EC 20/98).
Ao julgar a ADI 2165511-31.2014.8.26.0000 (j. 08/03/2017,
Relator o Desembargador NUEVO CAMPOS), este C. Órgão Especial já teve
oportunidade de enfrentar o tema, veiculado por preceito semelhante, presente
na Lei Estadual no 14.653, de 22 de dezembro de 2011 (fls. 64/75). O v.
acórdão foi assim ementado, no ponto aqui interessante:

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“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
PREVIDÊNCIA
COMPLEMENTAR
ESTADUAL
-
LEI
ESTADUAL 14.653 DE 22 DE DEZEMBRO DE 2011 ARGUIÇÃO
DE INCONSTITUCIONALIDADE DE EXPRESSÕES CONTIDAS
NO § 1o DO ART. 1o (APLICA-SE AOS QUE INGRESSAREM NO
SERVIÇO PÚBLICO ESTADUAL A PARTIR DA PUBLICAÇÃO
DESTA LEI) E NO ART. 3o (“DE QUE TRATA O § 1o DO ART. 1o
DESTA
LEI)
INSTITUIÇÃO
DE
LIMITAÇÕES
PELO
LEGISLADOR ORDINÁRIO ESTADUAL INCOMPATÍVEIS COM
OS PARÂMETROS FIXADOS PELO ART. 126, §§ 14 A 16, DA
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL RATIFICAÇÃO DA LIMINAR
PARA
SUSPENSÃO
DA
EFICÁCIA
DAS
EXPRESSÕES
IMPUGNADAS
PROCEDÊNCIA
DA
AÇÃO,
COM
RATIFICAÇÃO DA LIMINAR.
(...)
O voto condutor do julgamento, após desenvolver amplo
raciocínio a respeito de uma das normas lá objetivadas (“aplica-se aos que
ingressarem no serviço público estadual a partir da publicação desta lei, do §
1o do art. 1o da Lei Estadual 14.653/2011)”, afirmou (fls. 872 daquele processo):
“Nessa linha de raciocínio, evidencia-se que somente há
uma maneira de se interpretar o art. 126, da Constituição Estadual, e a
Lei Estadual no 14.653/2011, que o regulamenta, qual seja: conforme a
Constituição e de maneira simétrica àquela adotada no âmbito da
União Federal, à luz do art. 40, parágrafo 16, da Carta Magna, Lei
federal no 12.618/2012 e orientação normativa 12, de 23 de setembro
de 2013, da lavra da Secretaria de Gestão Pública do Ministério do
Planejamento”.
Aludida Orientação Normativa foi posteriormente revogada pela
de no 2/2015, o que “em nada infirma as conclusões do julgado, tendo em vista
que o teor do dispositivo revogado é o mesmo daquele inserto no art. 30, da
lei federal no 12.618/2012, igualmente e a todo tempo mencionado no aresto”,
afirmou o aresto proferido nos embargos de declaração /50000 (j. 16.8.2017).
Tornando ao v. acórdão, mais adiante, lembrando a doutrina
autorizada, transcreve também texto de HUGO MEDEIROS DE GOES
(Manual de Direito Previdenciário: teoria e questões, 11a ed., Rio de Janeiro: Ed.
Ferreira, 2016. p. 772-773), que reproduzo, na parte interessante ao exame do
pleito liminar deste caso:

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“Para os servidores públicos federais ocupantes de
cargos efetivos que tiverem ingressado no serviço público a partir do
início da vigência do Regime de Previdência Complementar acima
referido, independentemente de sua adesão aos respectivos planos de
benefícios, aplica-se o limite máximo estabelecido para os benefícios
do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) às aposentadorias e
pensões a serem concedidas pelo Regime Próprio de Previdência
Social (RPPS) da União. Para os que já tinham ingressado no serviço
público antes da vigência da Funpresp, o teto do RGPS somente será
aplicado mediante sua prévia e expressa opção (CF, art. 40, § 16)”.
Significa dizer que a opção do legislador federal, com suporte no
artigo 40, § 16, da Constituição Federal, reproduzido pelo artigo 126, § 16, da
Constituição Estadual paulista, foi a atribuir aos servidores já ingressos no
serviço público antes da implementação do sistema o direito de optarem por
nele ingressar, desse modo a eles assegurando o mesmo direito daqueles
servidores ingressos no serviço público a partir de então.
Essa demanda foi julgada procedente por expressiva maioria de
votos, o que justifica o atendimento do pleito inicial para, na linha do
pensamento adotado por este C. Órgão Especial, como sugere a douta
Procuradoria Geral de Justiça, declarar a inconstitucionalidade do art. 1o, § 1o,
da Lei 17.020/2018, do Município de São Paulo, “sem redução de texto para
facultar aos servidores públicos municipais que ingressaram no serviço
público anteriormente à oferta do plano de benefícios a opção pelo regime de
previdência complementar”.
Não pode ser diferente, eis que o caput do artigo 126 da Carta
Paulista, ao assegurar regime de previdência de caráter contributivo e
solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores
ativos e inativos não distingue entre os que tenham ingressado no serviço
público antes de oferecido o regime ou depois dele. Se a Carta Maior,
reproduzida pela do Estado, não distingue entre uns e outros, motivo inexiste
para a lei proceder à distinção e restringir o ingresso apenas aos novos
servidores.
A distinção se opera, na forma da Lei Maior, apenas ao caráter
do ingresso, obrigatório para os novos servidores, de um lado, e facultativo
para os já então ingressos no serviço público, como expressa o § 16 do artigo
126 da Constituição do Estado: “somente mediante sua prévia e expressa
opção, o disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor que tiver
ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de
instituição do correspondente regime de previdência complementar”.

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Nessa linha de pensamento o parecer da douta Procuradoria
Geral de Justiça, em expressiva fundamentação, que transcrevo:
“(...) as regras da Constituição Federal referentes ao
regime previdenciário dos agentes públicos são de observância
absorção e reprodução obrigatória pelos Estados, Distrito Federal e
Municípios, como estima o Supremo Tribunal Federal:
““É firme a jurisprudência desta Corte no sentido
de que as normas constitucionais federais que dispõem a respeito
da aposentadoria dos servidores públicos são de absorção
obrigatória pelas Constituições dos Estados” (STF, ADI-MC
4.696-DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski,
01-12-2011, v.l., DJe 16-03-2012).
““A
matéria
da
disposição
discutida
é
previdenciária e, por sua natureza, comporta norma geral de
âmbito nacional de validade, que à União se facultava editar, sem
prejuízo da legislação estadual suplementar ou plena, na falta de
lei federal (CF 88, arts. 24, XII, e 40, § 2o): se já o podia ter feito
a lei federal, com base nos preceitos recordados do texto
constitucional originário, obviamente não afeta ou, menos ainda,
tende a abolir a autonomia dos Estados-membros que assim
agora tenha prescrito diretamente a norma constitucional
sobrevinda” (STF, ADI 2.024-DF, Tribunal Pleno, Rel. Min.
Sepúlveda Pertence, 03-05-2007, v.l., Dje 22-06-2007).
“Pois bem, o dispositivo impugnado viola normas
constitucionais, que permitem o ingresso de antigos servidores no
regime previdenciário complementar, mediante prévia e expressa
opção.
“A restrição, realmente, é inconstitucional”.
Prossegue a douta Procuradoria Geral de Justiça, após reproduzir
o art. 126, §§ 14 a 16, da Constituição do Estado e do art. 40, §§ 14 a 16, da
Constituição Federal (modelo seguido pelo CE):
“... a Constituição Federal expressamente permite que o
Município
institua
sistema
previdenciário
próprio,
inclusive
complementar, nos termos dos dispositivos supracitados.

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
“Friso, por ser essencial à controvérsia, que o § 16, do
art. 40 da Constituição Federal, reproduzido literalmente no § 16 do
art. 126 da Constituição Estadual, não foi tangido pela Emenda n.
103, de 12 de novembro de 2019, que modificou em parte o art. 40 da
Carta Magna. E conquanto essa emenda constitucional tenha alterado
os §§ 14 e 15 do mencionado art. 40, a meu aviso, a modificação não
foi substancial para o objetivo desta controvérsia. Eis a nova
redação desses preceitos:
“§14. A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios instituirão, por lei de iniciativa do respectivo Poder
Executivo, regime de previdência complementar para servidores
públicos ocupantes de cargo efetivo, observado o limite máximo
dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social para o
valor das aposentadorias e das pensões em regime próprio de
previdência social, ressalvado o disposto no § 16.
“§ 15. O regime de previdência complementar de
que trata o § 14 oferecerá plano de benefícios somente na
modalidade contribuição definida, observará o disposto no art.
202 e será efetivado por intermédio de entidade fechada de
previdência complementar ou de entidade aberta de previdência
complementar.
“Retomando o fio lógico do discurso, com a criação do
sistema previdenciário próprio, evidentemente, cada ente federado
possui competência normativa para implantação e regularização do
sistema criado.
“Ora, as normas constitucionais vigentes (ou seja, o §
16 do art. 40 da Constituição Federal, e o § 16 do art. 126 da
Constituição Estadual), antes e depois da Emenda Constitucional n.
103, de 2019, conferem ao servidor público, que ingressou no
serviço público em momento precedente à instituição do regime de
previdência complementar, a faculdade de permanência no regime
de previdência anterior ou ingresso no regime criado.
“Uma vez instituído o regime de previdência
complementar devem União, Estado e Municípios possibilitar aos
servidores que ingressaram antes da instituição do novo regime a
opção entre um ou outro regime previdenciário. Esta também é a
interpretação da prestigiada doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di
Pietro:

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““Para os servidores que ingressaram no serviço
público antes da instituição dor egime de previdência
complementar, a aplicação desse regime só pode ser feita
mediante prévia e expressa opção (§ 16 do art. 40)” (Maria
Sylvia Zanella Di Pietro. Direito Administrativo, 30. Ed.,
Forense, 2017, p. 754).
“A opção é do servidor e não do ente federado que
criou o regime previdenciário. Trata-se de direito subjetivo do
servidor público.
“Mesmo que não se considere violação ao princípio da
igualdade, universalidade e razoabilidade, porque a Constituição
possibilita que servidores públicos integrem regimes diversos,
observando a data em que ingressaram no serviço público, o § 1o, do
artigo 1o, da Lei no 17.020, de 27 de dezembro de 2018, viola o § 16,
do artigo 126, da Carta Paulista, que reproduz o § 16, do artigo 40, da
Constituição Federal.
“Observo, ainda, que as expressões “aplica-se aos que
ingressarem no serviço público municipal a partir da publicação desta
lei”, do § 1o do art. 1o, e “para os servidores que ingressarem no
serviço público municipal a partir da publicação desta lei, definidos na
forma do § 1o de seu art. 1o” no art. 3o, padeciam de
inconstitucionalidade sob a égide da redação anterior da Constituição.
(...)
“Art. 1o. Fica instituído, no âmbito do Município de
São Paulo, o regime de previdência complementar a que se refere
o art. 40, §§ 14 e 15, da Constituição Federal.
“§ 1o. O regime de previdência complementar de
que trata o “caput” deste artigo, de caráter facultativo, aplica-se
aos que ingressarem no serviço público municipal a partir da
data de publicação desta lei, abrangendo os titulares de cargos
efetivos da Administração direta, suas autarquias e fundações, da
Câmara Municipal e do Tribunal de Contas do Município e seus
Conselheiros.
“(...)
“Art. 3o. Para os servidores que ingressarem no
serviço público municipal a partir da publicação desta lei,

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definidos na forma do § 1o, será aplicado, às aposentadorias e
pensões a serem concedidas pelo regime próprio de previdência
social do Município de São Paulo de que trata o art. 40 da
Constituição Federal, o limite máximo estabelecido para os
benefícios do regime geral de previdência social de que trata o
art. 201 da Constituição Federal, independentemente de sua
adesão ao regime de previdência complementar ora instituído.”
“Ora, tal questão já foi examinada por esse egrégio
Órgão Especial quando apreciou ação direta de inconstitucionalidade
impugnando lei estadual similar. Eis a ementa do venerando acórdão:
““... (ADI 2165511-31.2014.8.26.0000, rel. Des.
Nuevo Campos, 08 de março de 2017).”
“A ratio desse julgamento sublinhava que enquanto não
houver a efetiva oferta dos planos, os agentes públicos admitidos no
Município de São Paulo estão sujeitos ao regime próprio de
previdência social dos servidores públicos, incidindo a contribuição
previdenciária sobre a remuneração global respectiva com as ressalvas
legais, não se podendo limitar sua contribuição ao teto do regime geral
previdência social e inscrevê-los no regime de previdência
complementar.
“Embora a adoção do regime de previdência
complementar seja, a partir da Emenda Constitucional n. 103, de 12
de novembro de 2019, obrigatória, o marco da projeção de sua
eficácia é a oferta do plano de benefícios, pois, não alterado
substancialmente o § 15 do art. 40 da Carta Magna nesse aspecto”
Portanto,
ante
o
vício
verificado,
fica
declarada
a
inconstitucionalidade sem redução de texto para facultar aos servidores
públicos municipais que ingressaram no serviço público anteriormente à oferta
do plano de benefícios a opção pelo regime de previdência complementar.
9. Ante o exposto, julgo procedente a ação para declarar a
inconstitucionalidade do art. 1o, § 1o, da Lei 17.020/2018, do Município de São
Paulo, “sem redução de texto para facultar aos servidores públicos municipais
que ingressaram no serviço público anteriormente à oferta do plano de
benefícios a opção pelo regime de previdência complementar”.
É meu voto.

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JOÃO CARLOS SALETTI
Relator
assinado digitalmente