Tribunal: TJSP
Processo: 2104058-25.2020.8.26.0000
Classe: Mandado de Segurança Cível / Funcionamento de Estabelecimentos Empresariais
Órgão julgador: Evaristo dos Santos
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-11-25
Data de publicação: 2020-11-26

Ementa:
Pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo
Competência. Ausência quanto ao Prefeito Municipal de Taquarituba. Falta a este C. Órgão Especial competência para analisar e julgar mandamus contra essa autoridade (art. 74, III da CE). Processo, quanto a ele, extinto, sem julgamento de mérito (art. 485, IV do CPC). Ordem denegada (art. 6o, § 5o da Lei no

Ementa:
Pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo
Competência. Ausência quanto ao Prefeito Municipal de Taquarituba. Falta a este C. Órgão Especial competência para analisar e julgar mandamus contra essa autoridade (art. 74, III da CE). Processo, quanto a ele, extinto, sem julgamento de mérito (art. 485, IV do CPC). Ordem denegada (art. 6o, § 5o da Lei no 12.016/09).

MANDADO DE SEGURANÇA
Impetração por empresa do ramo alimentício - restaurante localizado nas margens de rodovia - contra o Governador do Estado de São Paulo e o Prefeito Municipal de Taquarituba para retomar o exercício de sua atividade a despeito do isolamento social decretado no Estado (Decreto no 64.881/20).
Impetração contra lei em tese. Inocorrência. Súmula no 266 não se aplica a atos normativos de efeitos concretos, os quais atingem diretamente a esfera jurídica de seus destinatários, como no caso dos autos.
Norma com efeitos concretos. Tal é o caso do Decreto no 64.881/20, pois, ao restringir o exercício da atividade econômica da impetrante, a norma acarretou, na prática e concretamente, a cassação – ou, ao menos, a suspensão – dos efeitos, ou de parte deles, do alvará de licença obtido pelo estabelecimento. Caracterizado, ao menos em tese, prejuízo concreto a direito individual. Não há falta de interesse processual na modalidade adequação.
Perda de objeto. Inocorrência. Plano São Paulo que abranda a quarentena, não, no entanto, com a amplitude do Decreto Federal no 10.282/20 de aplicação nacional. Subsistência da necessidade da prestação jurisdicional para encerrar a lide. Precedentes.
Carência (inadequação e desnecessidade) afastada.

Direito líquido e certo. Presença. Os serviços prestados pela impetrante são essenciais, porquanto imprescindíveis aos motoristas de caminhões e transportadores de cargas no atual cenário, circunstância aliás reconhecida pelo Ministério da Agricultura segundo a Portaria no 116, de 29.03.20. Precedentes deste Eg. Órgão Especial. Razoável permitir a retomada dos serviços observadas as normas sanitárias quanto a prevenção da propagação do COVID-19.
Ordem concedida, com observação.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000969532
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Mandado de Segurança Cível no
2104058-25.2020.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é impetrante M T L
ZANFORLIN & CIA LTDA EPP, são impetrados GOVERNADOR DO ESTADO DE
SÃO PAULO e PREFEITO MUNICIPAL DE TAQUARITUBA.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a
seguinte decisão: "JULGARAM EXTINTO O PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DO
MÉRITO, QUANTO AO PREFEITO DE TAQUARITUBA, DENEGANDO-SE A
ORDEM; AFASTARAM A CARÊNCIA (ADEQUAÇÃO E NECESSIDADE) E, NO
MAIS, CONCEDERAM A SEGURANÇA, COM OBSERVAÇÃO. V.U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO
FRANCO (Presidente sem voto), MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI,
RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ADEMIR
BENEDITO, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI,
CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY,
SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E SOLIMENE, TORRES DE
CARVALHO, ARTUR MARQUES, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE,
XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES E
FERREIRA RODRIGUES.
São Paulo, 25 de novembro de 2020.
EVARISTO DOS SANTOS
RELATOR
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Mandado de Segurança Cível no 2104058-25.2020.8.26.0000 - São Paulo - Vara de Origem do Processo Não
informado
2
MS no 2.104.058-25.2020.8.26.0000 – São Paulo
Voto no 43.483
Impte. M.T.L ZANFORLIN & CIA LTDA EPP
Impdo. GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO E OUTRO
(Proc. no 2.100.100-31.2020.8.26.0000)
PRESSUPOSTOS
DE
CONSTITUIÇÃO
E
DE
DESENVOLVIMENTO
VÁLIDO
E
REGULAR
DO
PROCESSO
Competência. Ausência quanto ao Prefeito Municipal de
Taquarituba. Falta a este C. Órgão Especial competência para
analisar e julgar mandamus contra essa autoridade (art. 74, III
da CE). Processo, quanto a ele, extinto, sem julgamento de mérito
(art. 485, IV do CPC). Ordem denegada (art. 6o, § 5o da Lei no
12.016/09).
MANDADO DE SEGURANÇA
Impetração por empresa do ramo alimentício - restaurante
localizado nas margens de rodovia - contra o Governador do
Estado
de
São
Paulo e
o
Prefeito
Municipal
de
Taquarituba para retomar o exercício de sua atividade a despeito
do isolamento social decretado no Estado (Decreto no 64.881/20).
Impetração
contra
lei
em
tese. Inocorrência. Súmula
no
266 não se aplica a atos normativos de efeitos concretos, os
quais atingem diretamente a esfera jurídica de seus destinatários,
como no caso dos autos.
Norma com efeitos concretos. Tal é o caso do Decreto no
64.881/20, pois, ao restringir o exercício da atividade econômica
da impetrante, a norma acarretou, na prática e concretamente, a
cassação ou, ao menos, a suspensão dos efeitos, ou de parte
deles,
do
alvará
de
licença
obtido
pelo
estabelecimento. Caracterizado, ao menos em tese, prejuízo
concreto a direito individual. Não há falta de interesse processual
na modalidade adequação.
Perda de objeto. Inocorrência. Plano São Paulo que abranda a
quarentena, não, no entanto, com a amplitude do Decreto Federal
no 10.282/20 de aplicação nacional. Subsistência da necessidade
da prestação jurisdicional para encerrar a lide. Precedentes.
Carência (inadequação e desnecessidade) afastada.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Mandado de Segurança Cível no 2104058-25.2020.8.26.0000 - São Paulo - Vara de Origem do Processo Não
informado
3
Direito líquido e certo. Presença. Os serviços prestados pela
impetrante
são
essenciais,
porquanto imprescindíveis aos
motoristas de caminhões e transportadores de cargas no atual
cenário, circunstância aliás reconhecida pelo Ministério da
Agricultura segundo a Portaria no 116, de 29.03.20. Precedentes
deste Eg. Órgão Especial. Razoável permitir a retomada dos
serviços observadas as normas sanitárias quanto a prevenção da
propagação do COVID-19.
Ordem concedida, com observação.
1.
Trata-se de mandado de segurança (fls. 01/21) de empresa que atua no
ramo alimentício restaurante contra o Governador do Estado de São Paulo e contra
o Prefeito do Município de Taquarituba, para que possa retomar o exercício regular de
sua atividade a despeito do isolamento social decretado no Estado.
Sustentou, em resumo, prestar serviço de primeira necessidade, pois, o
restaurante da impetrante se encontra dentro de posto de combustível localizado em
rodovia. Diversos profissionais, além dos caminhoneiros, necessitam do restaurante
impetrante, como serviços de alimentação e ponto de apoio para descanso, uso de banheiro
para suas necessidades diárias, abastecimento no posto, dentre outros. Ocorre que, na
modalidade 'delivery', não é possível que os motoristas e outros profissionais utilizem os
sanitários, nem façam a higiene pessoal. Possui um restaurante com instalações de
estacionamento de veículos pequenos, médios e grandes caminhões, com segurança e local
para descanso. Internamente, possui local com capacidade para mais de 200 pessoas, que
poderá ser adequado com distanciamento das mesas. Ficou inviabilizado o funcionamento
do restaurante da impetrante, que atende principalmente os viajantes/caminhoneiros que
trafegam pela Rodovia Eduardo Saigh, km 232, e necessitam deste local para descansar e
fazer refeições. Evidente o direito líquido e certo. Daí a liminar e a concessão da ordem
(fls. 01/21).
Deferida a liminar (fls. 85/86), negou-se provimento ao agravo interno interposto
(fls. 173/177). Vieram informações do Prefeito Municipal de Taquarituba (fls. 91/98) e do
Governador do Estado (fls. 117/129). Manifestou-se a Douta Procuradoria (fls. 204/215).
É o relatório.
2.
Julgo extinto o feito quanto ao Prefeito Municipal de Taquarituba.
Afasto a carência da ação. Concedo a segurança.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Mandado de Segurança Cível no 2104058-25.2020.8.26.0000 - São Paulo - Vara de Origem do Processo Não
informado
4
a) Quanto ao Prefeito Municipal de Taquarituba.
A Constituição do Estado de São Paulo, exceção feita ao Prefeito da
Capital, não incluiu na competência originária do Tribunal de Justiça a de processar e
julgar mandados de segurança contra atos de Prefeitos Municipais.
Restringe-se ela às pessoas indicadas no inciso III, do art. 74 da CE:
"Art. 74 Compete ao Tribunal de Justiça, além das atribuições previstas
nesta Constituição, processar e julgar originariamente:"
(...)
"III
os mandados de segurança e os 'habeas data' contra atos do
Governador, da Mesa e da Presidência da Assembleia, do próprio Tribunal ou de
algum de seus membros, dos Presidentes dos Tribunais de Contas do Estado e do
Município de São Paulo, do Procurador-Geral de Justiça, do Prefeito e do
Presidente da Câmara Municipal da Capital."
A propósito já se pronunciou este Eg. Órgão Especial:
"No mais, nota-se que foi inserido, pela n. empresa impetrante, o Exmo.
Prefeito do Município de Roseira como uma das autoridades coatoras."
"Todavia, carece este Órgão Especial de competência para julgar
mandados de segurança contra atos da citada Autoridade ante o disposto no
artigo 74, inciso III, da Constituição Bandeirante:"
"'Artigo 74 - Compete ao Tribunal de Justiça, além das atribuições
previstas nesta Constituição, processar e julgar originariamente:'"
"'III - os mandados de segurança e os 'habeas data' contra atos do
Governador, da Mesa e da Presidência da Assembleia, do próprio Tribunal ou de
algum de seus membros, dos Presidentes dos Tribunais de Contas do Estado e do
Município de São Paulo, do Procurador-Geral de Justiça, do Prefeito e do
Presidente da Câmara
Municipal da Capital;'"
"Por tal razão, determina-se a exclusão do Exmo. Prefeito do Município de
Roseira do polo passivo desta ação." (MS no 2.068.738-11.2020.8.26.0000 d.m.
de 14.04.2020 Rel. Des. ALEX ZILENOVSKI).
E ainda:
"Mandado de Segurança
Inexistência de regra de competência
originária para processar e julgar mandado de segurança contra ato praticado

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Mandado de Segurança Cível no 2104058-25.2020.8.26.0000 - São Paulo - Vara de Origem do Processo Não
informado
5
por Prefeito municipal que não seja o da Capital Inteligência dos arts. 74, III,
da CE/89 c.c. art. 13, I, 'a', do RITJSP Processo extinto, sem julgamento do
mérito, art. 485, VI, do CPC
Ordem denegada, art. 6o, §5, da Lei no
12.016/2009." (MS no o 2131343-90.2020.8.26.0000 d.m. de 16.06.2020 Rel.
Des. CARLOS BUENO).
Assim, quanto ao Prefeito Municipal de Taquarituba, julgo extinto do
processo sem julgamento, por faltar a esse C. Órgão Especial competência para apreciar
e julgar mandados de segurança contra atos por ele praticados (art. 485, IV do CPC) e, em
consequência, denego a ordem (art. 6o, § 5o da Lei no 12.016/19).
b) Afasto a carência da ação por inadequação ou desnecessidade.
Concedo a ordem.
O Sr. Governador do Estado defende a legalidade das restrições impostas e
ressalta a implantação do 'Plano São Paulo' pelo Decreto no 64.994/20 permitindo, ainda
que de forma limitada, o funcionamento do estabelecimento do impetrante.
A Douta Procuradoria, por sua vez, propõe a denegação da ordem por
descabida impetração contra lei em tese e argumentando também com a legalidade das
medidas adotadas.
b. 1 - Impetração contra lei em tese inocorrência.
b.1.a
Correta interpretação da Súmula no 266/STF
possível
mandado de segurança contra ato normativo de efeitos concretos.
Dispõe a Súmula no 266, aprovada em 13.12.1963: "Não cabe mandado de
segurança contra lei em tese".
Sobre o alcance do enunciado, entende o Pretório Excelso ser inviável
impetração contra normas em tese, caracterizadas pela generalidade, impessoalidade e
abstração:
"... normas em tese - assim entendidos os preceitos estatais qualificados
em função do tríplice atributo da generalidade, impessoalidade e abstração - não
se expõem ao controle jurisdicional pela via do mandado de segurança, cuja
utilização deverá recair, unicamente, sobre os atos destinados a dar aplicação
concreta ao que se contiver nas leis, em seus equivalentes constitucionais ou, como
na espécie, em regramentos administrativos de conteúdo normativo (...)." (grifei -

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Mandado de Segurança Cível no 2104058-25.2020.8.26.0000 - São Paulo - Vara de Origem do Processo Não
informado
6
MS no 32.809/AgR v.u. DJ-e 30.10.14 Rel. Min. CELSO DE MELLO).
De outra parte, porém, em se tratando de atos normativos leis ou decretos
de efeitos concretos, inequívoco o cabimento do mandado de segurança.
Isso porque tais atos não apresentam o triplo predicado das normas em tese
generalidade, impessoalidade e abstração.
Ao contrário, incidem diretamente na esfera jurídica das pessoas por eles
atingidas, podendo acarretar, portanto, lesões concretas e efetivas a direitos subjetivos
individuais ou coletivos.
Ou seja: em se tratando de ato normativo de efeitos concretos, não incide a
Súmula no 266 do STF.
Assim é a jurisprudência pacífica do C. Superior Tribunal de Justiça:
"... se a lei gera efeitos concretos quando é publicada, ferindo direito
subjetivo, é o mandado de segurança via adequada para impugná-la." (grifei -
RMS 19.521/RJ v.u. j. de 08.11.05 Rela. Mina. ELIANA CALMON).
"O efeito concreto é aquele que atinge, imediatamente, e individualmente,
uma situação jurídica de uma pessoa determinada, numa relação jurídica
estabelecida em geral entre o administrado e a Administração. (...) A lei de efeito
concreto é aquela que produz um ato administrativo concreto." (voto do Min.
TEORI ZAVASCKI, no RMS no 24.719-PR Rel. Min. DENISE ARRUDA).
"O Superior Tribunal de Justiça firmou o entendimento de que é possível
a impetração de mandado de segurança contra ato normativo de efeitos
concretos que incida diretamente na esfera jurídica do impetrante."
(...)
"Com efeito, o Superior Tribunal de Justiça, na linha do pacífico
entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, não admite a
impetração de mandado de segurança contra atos normativos abstratos, assim
qualificados aqueles cujos efeitos jurídicos ainda não ocorreram no mundo dos
fatos nem se tem prova a respeito de eventual e futura ocorrência."
"Nesse sentido, foi editado o enunciado da Súmula 266 do STF, segundo
o qual 'não cabe mandado de segurança contra lei em tese'".
"Entretanto, esse entendimento não se aplica aos casos em que o próprio
ato normativo tem potencial suficiente para, na prática, produzir efeitos

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Mandado de Segurança Cível no 2104058-25.2020.8.26.0000 - São Paulo - Vara de Origem do Processo Não
informado
7
concretos sobre o alegado direito do impetrante. Isso porque, caso o titular do
direito tenha justo receio de que haverá sua violação por ocasião da aplicação do
ato normativo abstrato, havendo provas suficientes à demonstração da liquidez e
certeza do direito, ele terá à sua disposição o mandado de segurança 'preventivo';
hipótese diversa daquela a que se refere a Súmula 266 do STF." (grifei AgInt no
RMS no 45.260/MG
v.u. DJ-e 24.04.20
Rel. Min. BENEDITO
GONÇALVES).
No mesmo sentido, precedentes do Eg. Supremo Tribunal Federal:
"Se o decreto é, materialmente, ato administrativo, assim de efeitos
concretos, cabe contra ele mandado de segurança." (MS no 21.274 v.u. d.j.
08.04.94 Rel. Min. CARLOS VELLOSO).
"Agravo regimental em mandado de segurança. 2. Decreto 8.616/205, Lei
Complementar 148/2014 e Lei 9.496/1997. Adequação da via eleita.
Admissibilidade de mandado de segurança contra decreto de efeitos concretos. 3.
Agravo regimental provido para determinar o processamento do mandado. 4.
Índice de correção da dívida dos Estados. Anatocismo. Princípio da isonomia.
SELIC. 5. Medida liminar deferida para que os impetrados abstenham-se de impor
quaisquer sanções ao impetrante" (grifei MS no 34.023 AgR/DF p.m.v. DJ-e
13.10.17 Rel. Designado Min. GILMAR MENDES).
Sequer a referência ao AgRg no MS no 31.647 quando decidiu que "... a
circunstância de serem produzidos efeitos pelo ato normativo não é suficiente para
legitimar a via do mandado de segurança para contestar diretamente sua validade." é
suficiente a inviabilizar o cabimento da impetração contra leis com efeitos concretos,
como a seguir se demonstrará, e é o caso dos autos.
Observe-se que o próprio I. Relator, Min. ROBERTO BARROSO, no seu
voto, logo após o trecho acima reproduzido, indica em que hipótese é possível mandado de
segurança contra lei de efeitos concretos ao assim decidir:
"Todo ato normativo produz, em princípio, efeitos concretos, assim como a
respectiva pronúncia de nulidade. Mas o que pretende a agravante, como dito, não
é o afastamento de determinado efeitos concreto decorrente do ato normativo,
mas o reconhecimento da nulidade do próprio ato.".
No caso julgado no Pretório Excelso, a pretensão atacava a validade do
Decreto no 7.742/17, visando a sua nulidade. Aqui, requereu a impetrante expressamente:

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Mandado de Segurança Cível no 2104058-25.2020.8.26.0000 - São Paulo - Vara de Origem do Processo Não
informado
8
"... para que seja autorizado o funcionamento do estabelecimento, para que possa servir
refeição no local, aos clientes que necessitem como já destacado;" (fl. 21).
Ora, explicitamente admitiu-se segurança contra lei de efeitos concretos
quanto se pretende, repita-se, "... o afastamento de determinado efeito concreto decorrente
do ato normativo...".
Assim, razoável elencar dentre os julgados do Colendo Supremo Tribunal
Federal como de admissão de mandado de segurança contra leis de efeitos concretos,
também o AgReg em MS no 31.647/DF Rel. Min. ROBERTO BARROSO - Pleno -
v.u. j. de 21.08.17.
Orientação jurisprudencial encontra respaldo na mais autorizada doutrina
constitucional.
Lecionam GILMAR FERREIRA MENDES e PAULO GUSTAVO
GONET BRANCO:
"A jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal entende não ser
cabível mandado de segurança contra lei em tese (Súmula 266/STF)."
"Embora seja medida compreensível no contexto do sistema difuso, é certo
que o sistema de proteção jurídica sofreu profunda alteração com o advento da
Constituição de 1988. No próprio âmbito do mandado de segurança surgiu o
mandado de segurança coletivo, destinado à proteção de direitos de pessoas
integrantes de um dado grupo ou associação. As ações coletivas assumem caráter
igualmente abrangente no contexto da representação ou da substituição
processual."
"Assim, é de indagar se ainda subsistem razões para a mantença dessa
orientação restritiva, pelo menos em relação àquelas leis das quais decorrem
efeitos diretos e imediatos para as diversas posições jurídicas."
"No âmbito da Corte Constitucional alemã tem-se mitigado o significado
do
princípio
da
subsidiariedade
aplicável
ao
recurso
constitucional
(Verfassungsbeschuierde) para admitir a impugnação direta de leis que afetem
posições jurídicas de forma direta, desde que não se afigure razoável aguardar a
exaustão das instâncias. Reconhece-se, por outro lado, que leis que alteram a
denominação de cargos ou proíbem o exercício de uma profissão no futuro são
dotadas de eficácia imediata e mostram-se aptas para afetar direito subjetivo e,
por isso, podem ser impugnadas diretamente. Assim, em tais casos, afigura-se
razoável que se cogite da superação da súmula referida ou, pelo menos, que se
adote um distinguishing para afirmar que as leis que afetam posições jurídicas

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Mandado de Segurança Cível no 2104058-25.2020.8.26.0000 - São Paulo - Vara de Origem do Processo Não
informado
9
de forma imediata poderão ser impugnadas em mandado de segurança."
"Nesse contexto, parece já não mais haver razão para a preservação da
Súmula 266, pelo menos na sua expressão literal,"(grifei "Curso de Direito
Constitucional" 2018 13a edição Ed. Saraiva p. 467/468).
Não discrepam INGO WOLFGANG SARLET, LUIZ GUILHERME
MARINONI e DANIEL MITIDIERO:
"A possibilidade de impetração de mandado de segurança preventivo,
visando a obtenção de tutela inibitória, não se confunde com a impetração de
mandado de segurança contra lei em tese, situação sabidamente não permitida
pela jurisprudência pacífica do STF (Súmula 266). Em primeiro lugar, é
importante notar que não há qualquer proibição contra impetração de mandado
de segurança contra leis de efeitos concretos. Quando a legislação desde logo
afeta a posição jurídica do impetrante, por ser a ele endereçada concretamente, é
perfeitamente possível a impetração de mandado de segurança. Em segundo
lugar, é preciso perceber que o mandado de segurança preventivo pode justamente
visar a impedir a violação da esfera jurídica do impetrante em face da incidência
de legislação de aplicação vinculada. O que diferencia essa hipótese daquela não
permitida pela jurisprudência do STF é justamente a descrição da ameaça na
petição inicial com ligação concreta à esfera jurídica do impetrante. Vale dizer: o
fato de a legislação ser de aplicação vinculada pelo administrador já constitui
elemento suficiente para afastar a cogitação de se tratar de mandado de
segurança contra lei em tese." (grifei "Curso de Direito Constitucional 2016
Ed. Revista dos Tribunais p. 810)
Finalmente, segundo GEORGES ABBOUD:
"O MS não pode ser usado para atacar lei em tese, conforme explana a
súmula 266 do STF. Todavia, o writ será cabível em face de leis de efeito concreto
que atingirem diretamente a esfera jurídica do impetrante."
(...).
"Tendo em vista a dificuldade de se precisar o que seria uma lei de efeitos
concretos, consideramos possível o manojo do MS para se obter uma ordem a ser
imposta contra o Poder Público para fazer ou não fazer, tendo por causa de pedir a
inconstitucionalidade da lei."
"Se a inconstitucionalidade for exclusivamente a causa de pedir, pouco
importa se a lei atacada tem ou não efeitos concretos. Nesse ponto, vale a
argumentação desenvolvida acerca da possibilidade de se realizar controle difuso
de constitucionalidade em ação coletivo (v. Item 3.20.1). O que é vedado é

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Mandado de Segurança Cível no 2104058-25.2020.8.26.0000 - São Paulo - Vara de Origem do Processo Não
informado
10
transformar o MS em sucedâneo de ADIn." (grifei - "Processo Constitucional
Brasileiro" 2018 Ed. Revista dos Tribunais p. 761).
Em suma, cabível o mandado de segurança contra ato normativo de efeitos
concretos, dada sua aptidão para atingir diretamente a esfera jurídica das pessoas sujeitas
à norma.
b.1.b
Decretos no 64.881/20 e 64.994/20
normas de efeitos
concretos.
No presente caso, o Decreto no 64.881/20, instituindo a quarentena no
Estado, "... consistente em restrição de atividades de maneira a evitar a possível
contaminação ou propagação do coronavírus" (art. 1o), e o Decreto no 64.994/20
mantendo a quarentena, apresentam, inequivocamente, a qualidade de ato normativo de
efeitos concretos.
Como se sabe, o exercício de atividade econômica demanda licença,
materializada por alvará, concedida ao particular pelo Poder Público.
Trata-se de ato administrativo vinculado: uma vez demonstrado o
cumprimento dos requisitos legais necessários ao desempenho da atividade, o interessado
adquire direito subjetivo ao seu exercício direito esse que, em regra, ostenta natureza
permanente, devendo perdurar enquanto estiverem sendo observados os pressupostos
legais para tanto.
Leciona JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO:
"Alvarás. Alvará é o instrumento formal expedido pela Administração, que,
através dele, expressa aquiescência no sentido de ser desenvolvida certa atividade
pelo particular. Seu conteúdo é o consentimento dado pelo Estado, e por isso se
fala em alvará de autorização, alvará de licença, etc." (p. 143)
(...)
"Licença. Podemos definir licença como o ato vinculado por meio do qual
a Administração confere ao interessado consentimento para o desempenho de
certa atividade. Não são todas as atividades que reclamam a licença do Poder
Público. Há, no entanto, algumas atividades que o indivíduo só pode exercer de
forma legítima se obtiver o necessário ato administrativo de licença. Através da
licença, o Poder Público exerce seu poder de polícia fiscalizatório, verificando, em
cada caso, se existem, ou não, óbices legais ou administrativos para o desempenho
da atividade reivindicada."

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Mandado de Segurança Cível no 2104058-25.2020.8.26.0000 - São Paulo - Vara de Origem do Processo Não
informado
11
(...)
"Trata-se de ato vinculado, porque o agente não possui qualquer
liberdade quanto à avaliação de sua conduta. Se o interessado preenche os
requisitos legais para a concessão de licença, tem ele direito a obtê-la, e, se
houver denegação, admissível será até mesmo mandado de segurança para
superar o abuso (art. 5o, LXIX, CF)."
(...)
"Sendo a licença um ato vinculado, deveria ela sempre ter o caráter de
definitividade. Atos vinculados são definitivos, ou seja, uma vez consignado em
lei o direito à atividade desejada pelo administrado, a licença, reconhecendo-lhe
a possibilidade de exercício desse direito, não mais pode ser desfeita por ato
posterior da Administração, salvo quando a própria lei estabelece prazo para a
eficácia da licença. Se a lei não o faz, a licença será definitiva." (grifei "Manual
de Direito Administrativo" 2018 32a edição Ed. Atlas pp.143/148).
Ora, no presente caso, o Decreto no 64.881/20, ao restringir o exercício da
atividade econômica da empresa impetrante, acarretou, na prática e concretamente, a
cassação ou, ao menos, a suspensão dos efeitos do alvará de licença obtido pelo
estabelecimento.
Em outras palavras, a norma impugnada atingiu, direta e concretamente,
efeitos de ato administrativo vinculado (e, em princípio, de natureza permanente)
concedido em favor do impetrante.
Desnecessário aguardar a edição de novos atos administrativos ou a prática
de atos materiais, por agentes do Estado, impedindo o regular funcionamento do
estabelecimento. Prejuízo individual decorre imediatamente da mera edição do decreto
impugnado.
A propósito, a situação ora em discussão foi objeto de análise por HELY
LOPES MEIRELLES em seu clássico estudo sobre mandado de segurança.
O douto administrativista concluiu que normas proibindo o desempenho de
atividades devem ser consideradas atos de efeitos concretos, podendo ser impugnadas
pelo remédio constitucional:
"O objeto do mandado de segurança será sempre a correção de ato ou
omissão de autoridade, desde que ilegal e ofensivo a direito individual ou coletivo,
líquido e certo, do impetrante."
"Este ato ou omissão poderá provir de autoridade de qualquer um dos três

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Mandado de Segurança Cível no 2104058-25.2020.8.26.0000 - São Paulo - Vara de Origem do Processo Não
informado
12
Poderes. Só não se admite mandado de segurança contra atos meramente
normativos (lei em tese), contra a coisa julgada e contra os atos interna corporis
de órgãos colegiados."
(...)
"Vê-se, portanto, que o objeto normal do mandado de segurança é o ato
administrativo específico, mas por exceção presta-se a atacar as leis e decretos de
efeitos concretos, as deliberações legislativas e as decisões judiciais para as quais
não haja recurso com efeito suspensivo, capaz de impedir a lesão ao direito
subjetivo do impetrante."
"A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não é atacável por
mandado de segurança (STF, Súmula 266), pela óbvia razão de que não lesa, por
si só, qualquer direito individual. Necessária se toma a conversão da norma
abstrata em ato concreto para se expor à impetração, mas nada impede que na sua
execução venha a ser declarada inconstitucional pela via do mandamus. Somente
as leis e decretos de efeitos concretos se tomam passíveis de mandado de
segurança desde sua publicação, por serem equivalentes a atos administrativos
nos seus resultados imediatos.
"Por 'leis e decretos de efeitos concretos' entendem-se aqueles que trazem
em si mesmos o resultado específico pretendido, tais como as leis que aprovam
planos de urbanização, as que fixam limites territoriais, as que criam Municípios
ou desmembram Distritos, as que concedem isenções fiscais, as que proíbem
atividades ou condutas individuais; os decretos que desapropriam bens, os que
fixam tarifas, os que fazem nomeações, e outros dessa espécie. Tais leis ou
decretos nada têm de normativos; são atos de efeitos concretos, revestindo a
forma imprópria de leis ou decretos por exigências administrativas. Não contêm
mandamentos genéricos, nem apresentam qualquer regra abstrata de conduta;
atuam concreta e imediatamente, como qualquer ato administrativo de efeitos
específicos, individuais ou coletivos, razão pela qual se expõem ao ataque pelo
mandado de segurança."
"Em geral, as leis, decretos e demais atos proibitivos são sempre de
efeitos concretos, pois atuam direta e imediatamente sobre seus destinatários."
(grifei
HELY LOPES MEIRELLES, ARNOLDO WALD e GILMAR
FERREIRA MENDES "Mandado de Segurança e Ações Constitucionais"
2019 38a edição Ed. Malheiros pp. 41/42).
Inequívoco, pois, o cabimento da impetração.
Convém destacar decisão do Eg. Superior Tribunal de Justiça em caso
análogo:

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Mandado de Segurança Cível no 2104058-25.2020.8.26.0000 - São Paulo - Vara de Origem do Processo Não
informado
13
"COMERCIANTE VAREJISTA. LEI MUNICIPAL. PERÍODO DE
ABERTURA DAS LOJAS. NORMA DE EFEITOS CONCRETOS. MANDADO
DE SEGURANÇA. DECADÊNCIA."
"I - Lei municipal que impede a abertura de lojas de específico ramo de
atividade empresarial durante determinados períodos da semana tem efeitos
concretos, produzidos desde a sua vigência. Portanto, o mandado de segurança
impetrado com vistas a superar esta vedação sujeita-se ao prazo decadencial de
120 dias disposto no artigo 18 da Lei no 1.533/51."
"II - Recurso especial improvido."
(...)
"... a recorrente volta-se contra Lei de efeitos concretos, pois se trata de
norma proibitiva, a qual produz efeitos desde a sua vigência, prescindindo de ato
administrativo posterior que lhe confira operatividade." (grifei
REsp no
1.097.754/PR p.m.v. DJ-e 06.08.09 Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO).
Possível, também, localizar precedentes similares deste Eg. Tribunal:
"APELAÇÃO CÍVEL - MANDADO DE SEGURANÇA Decisão sujeita
ao duplo grau de jurisdição - Inteligência do artigo 14, parágrafo §1o, da Lei no
12.016/09 - Impetração fundada em lei de efeitos concretos (aquela que já traz
em si as consequências imediatas de sua atuação) - Discussão de lei em tese não
verificada - Pretensão ao desempenho de atividades sem observância da escala de
plantões instituída pela Lei Complementar n.o 69/93 Impossibilidade - Fixação
de horário de funcionamento de farmácias e drogarias que compete ao Município -
Exegese do artigo 30, inciso I, da Constituição Federal - Plantões instituídos com
o objetivo de garantir ao consumidor o atendimento de suas necessidades
emergenciais e de evitar a dominação do mercado por oligopólio - Princípios da
livre concorrência, da isonomia e da liberdade de trabalho não vulnerados por
aludido diploma - Precedentes - Reexame necessário e recurso voluntário
providos."
(...)
"Observe-se que o presente 'writ' está fundado no justo receio de violação
a direito líquido e certo, na medida em que a recorrida almeja o funcionamento
de seu estabelecimento aos domingos e feriados sem as restrições da escala de
plantão instituída pela Lei Complementar no 69/93, podendo, por isso, ser
penalizada."
"Em outras palavras, a impetrante volta-se contra lei de efeitos
concretos, isto é, aquela que já traz em si as consequências imediatas de sua
atuação (resultado específico pretendido), porquanto materialmente se equipara
a atos administrativos."

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Mandado de Segurança Cível no 2104058-25.2020.8.26.0000 - São Paulo - Vara de Origem do Processo Não
informado
14
"Ora, sendo possível o manejo do "mandamus" para questionar leis de tal
natureza, não há que se falar em impetração contra lei em tese." (AC no
9.180.978-04.2009.8.26.0000 v.u. j. de 15.02.12 Rel. Des. OSVALDO DE
OLIVEIRA).
"Agravo de instrumento. Mandado de segurança. Decreto de efeitos
concretos. Limitação do horário de funcionamento de estabelecimento comercial
licenciado. Desconformidade do ato em relação ao direito urbanístico e
processual local. Arts. 751, 752, e 754, inciso V, 783 e segs. da LC no 07/91 de
Taubaté. Relevância da argumentação exposta. Art. 7o, inciso III, da Lei do
Mandado de Segurança. Liminar ora deferida. Recurso provido." (AI no
2.148.490-03.2018.8.26.0000 v.u. j. de 08.10.18 Rel. Des. LUIS FERNANDO
CAMARGO DE BARROS VIDAL).
Em suma, os Decretos no 64.881/20 e o 64.994/20 atingem diretamente os
efeitos jurídicos da licença para funcionamento da empresa impetrante, causando-lhe, ao
menos em tese, prejuízo concreto a direito individual.
Inaplicável a Súmula no 266 do STF.
b.2 - Falta de interesse processual inocorrência.
Tampouco caracterizada a perda de objeto ou perda superveniente do
interesse processual.
A edição de atos normativos mais recentes notadamente o Decreto no
64.994/20 não retira a utilidade do provimento jurisdicional pleiteado.
Segundo consta da inicial, o impetrante requereu liminarmente, a
reabertura de seu estabelecimento comercial, com o atendimento presencial e consumo no
local.
Confira-se:
"Requer para V. Excia que se digne, deferir inaudita altera pars, LIMINAR
a fim de que seja concedida á impetrante a tutela de forma antecipada , inclusive
por não haver riscos de irreversibilidade, concedendo-lhe a segurança a
impetrante, para que seja autorizado o funcionamento do estabelecimento, para
que possa servir refeição no local, aos clientes que necessitem como já
destacado;" (fls. 20/21).

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Mandado de Segurança Cível no 2104058-25.2020.8.26.0000 - São Paulo - Vara de Origem do Processo Não
informado
15
Ora, como é sabido, o chamado "Plano São Paulo", instituído pelo Decreto
no 64.994/20, autorizou a reabertura gradual dos setores econômicos do Estado,
mantendo, porém, em todas as suas "faixas" (vermelha, laranja, amarela e verde), uma
série de restrições ao exercício das atividades.
A atual fase do Departamentos Regional de Saúde de Bauru DRS VI -,
onde localizado o estabelecimento do impetrante, encontra-se na fase "amarela", com
limitação do comércio a 40% de sua capacidade e abertura a oito horas diárias, consumo
local até às 17 horas ou até às 22 horas após 14 dias seguidos na fase amarela (Anexo III
do Decreto no 64.994/20).
Assim, como se vê, tanto em seu pedido liminar quanto no principal, a
impetrante requer a tutela de direitos mais abrangentes do que aqueles concedidos pelo
atual "Plano São Paulo".
Além
disso,
não
se
pode
desconsiderar
a
possibilidade de regressão da DRS VI para fases mais restritivas (de amarela para laranja
ou vermelha), nos termos dos arts. 5o e 6o da norma, a indicar a persistência da utilidade
da impetração.
Em suma, com a devida vênia, subsiste o interesse em ter o mérito da
impetração apreciado.
b.3 - Mérito concessão da ordem.
A impetrante, localizada às margens da Rodovia Eduardo Saigh, atua no
ramo de restaurantes e similares fornecendo alimentação almoço, jantar e lanches -, bem
como, suporte - sanitários e bebedouros e área de descanso
tendo como clientela
principal, motoristas de caminhão e transportadores.
Considerando que esses serviços prestados pelo estabelecimento da
impetrante na comercialização de refeições e também no fornecimento de serviços de
primeira necessidade são imprescindíveis aos motoristas de caminhões e transportadores
de cargas no atual cenário, circunstância, aliás reconhecida pelo Ministério da Agricultura
na Portaria no 116, de 29.03.20, plenamente razoável a concessão da ordem.
Ressalte-se, além do mais, que o fornecimento de alimentação, em
conjunto com outros serviços de apoio ao transporte rodoviário nacional, passou a ser
tratada também como "essencial", de acordo com o inciso XLIV do § 1o do artigo 3o do
Decreto Federal no 10.282/20, com a redação atualizada pelo Decreto no 10.329, de 28 de
abril de 2020 ("XLIV - atividades de comércio de bens e serviços, incluídas aquelas de

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Mandado de Segurança Cível no 2104058-25.2020.8.26.0000 - São Paulo - Vara de Origem do Processo Não
informado
16
alimentação, repouso, limpeza, higiene, comercialização, manutenção e assistência
técnica automotivas, de conveniência e congêneres, destinadas a assegurar o transporte e
as atividades logísticas de todos os tipos de carga e de pessoas em rodovias e estradas;").
Indiscutível a necessidade de respeito ao isolamento social imposto, impõe-
se aquilatar, novamente, a essencialidade do serviço prestado pela impetrante a justificar a
exceção. A peculiaridade do caso é a localização do estabelecimento
à margem de
rodovia
a ensejar a concessão questionada, pela essencialidade dessa prestação de
serviços, observadas as regras de segurança à saúde dos frequentadores e servidores da
impetrante, como constou da decisão impugnada.
Essa orientação
prevalência do disciplinado pela norma federal em
detrimento da estadual ou municipal
, dada a natureza nacional da essencialidade
apontada, ("... atividade de comércio de bens e serviços, incluídas aquelas de
alimentação, repouso, limpeza, higiene, comercialização, manutenção e assistência
técnica automotivas, de conveniência e congêneres, destinadas a assegurar o transporte e
as atividades logísticas de todos os tipos de carga e de pessoas em rodovias e estradas." -
item XLIV do parágrafo primeiro, do art. 3a, do Decreto Federal no 10.282/20) no caso,
pela peculiar situação de restaurante às margens de rodovia , tem sido reiteradamente
confirmada nesse Colendo Órgão Especial, ainda que por maioria de votos:
"MANDADO DE SEGURANÇA Impetração por empresa que tem como
'atividade econômica principal': 'restaurantes e similares' e como 'atividades
econômicas secundárias': 'comércio atacadista de leite e laticínios', 'comércio
atacadista de pescados e frutos do mar', 'comércio atacadista de bebidas não
especificadas anteriormente' e 'lanchonetes, casas de chá, de sucos e similares',
impedida de fornecer alimentos para consumo no próprio estabelecimento pelo
art. 2o, I, Decreto 64.881, de 22/3/2020, do Governo do Estado de São Paulo (e
sucessivas prorrogações de vigência), culminando com abrandamento de
restrições, com a edição do chamado Plano São Paulo (Decreto no 64.994/2020),
que dividiu o Estado em regiões e estabeleceu fases de abertura econômica,
segundo as condições em que se achem cada qual PRETENSÃO de que seja
concedida liminar e a ordem para "autorizar, imediatamente, a retomada plena
das atividades da Impetrante, inclusive servindo refeição no local aos clientes que
assim necessitarem" Cabimento e adequação da ação mandamental, posto não se
dirigir à disposição do decreto, mas contra seus efeitos concretos, de impedir a
venda de alimentos no local CABIMENTO da ordem Inaplicabilidade, ao caso, da
Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual "não cabe mandado de
segurança contra lei em tese" Distinção, necessária, entre "lei em tese, como
norma de conduta, não atacável por mandado de segurança (STF, Súmula 266)", e

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Mandado de Segurança Cível no 2104058-25.2020.8.26.0000 - São Paulo - Vara de Origem do Processo Não
informado
17
"leis e decretos de efeitos concretos" "passíveis de mandado de segurança, por
serem equivalentes a atos administrativos nos seus resultados imediatos"
"Aplicação da Súmula 266" que, na atualidade, "não pode significar senão a firme
convicção de que mandado de segurança não é ação judicial de controle abstrato
das leis nem nela pode se converter" Doutrina e jurisprudência Cabimento da
impetração, portanto Hipótese em que a empresa de comércio foi compelida, com
a só edição e vigência do decreto estadual, a deixar de fornecer alimentos para
consumo no local, não pretendendo a declaração de nulidade da norma
Preliminar de descabimento da impetração, rejeitada."
"MANDADO DE SEGURANÇA Direito líquido e certo atingido por ato
de autoridade - Demonstração Estabelecimento situado às margens de rodovia (à
beira da Rodovia Castello Branco, no Município de Araçariguama), em que
exerce as atividades descritas Permissão de funcionamento, nesses termos, pelo
art. 3o, § 1o, inciso XLIV, do Decreto Federal no 10.282, de 20 de março de 2020
(inciso XLVI introduzido pelo Decreto no 10.329, de 28.4.2020) Norma de
caráter nacional, aplicável, portanto, no território do Estado, e que excepciona
da restrição de funcionamento as 'atividades de comércio de bens e serviços,
incluídas aquelas de alimentação, repouso, limpeza, higiene, comercialização,
manutenção e assistência técnica automotivas, de conveniência e congêneres,
destinadas a assegurar o transporte e as atividades logísticas de todos os tipos de
carga e de pessoas em rodovias e estradas' - Rodovias e estradas que não se
restringem ao território do Estado, apenas, senão constituem vias de ligação
entre as Unidades da Federação Exceção da norma federal, de caráter geral, que
prevalece sobre a local, dado seu caráter nacional Portaria no 116, de 26 de
março de 2020, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, que
contém semelhante permissão (art. 1o, XVII), objetivando 'o pleno
funcionamento das cadeias produtivas de alimentos e bebidas, para assegurar o
abastecimento e a segurança alimentar da população brasileira enquanto
perdurar o estado de calamidade pública decorrente da pandemia da COVID-19'
Atividades de suporte aos serviços essenciais cujo pleno funcionamento é
assegurado também pelos decretos estaduais, e que objetivam o abastecimento da
população, os serviços de segurança e os de saúde pública Direito líquido e certo
da impetrante, violado Não influência, na decisão do caso, da edição do Decreto
no 64.994/2020, que instituiu o chamado Plano São Paulo de liberação gradativa
da atividade econômica, dividindo o Estado em regiões e estabelecendo fases de
abertura econômica, segundo as condições em que se achem cada qual
Observação de ser imperativa a obediência a todos os protocolos de segurança
sanitária, como a higiene e o distanciamento social, estabelecidos pelas
autoridades competentes Segurança concedida. Preliminar de descabimento do
writ rejeitada e segurança concedida." (grifei - MS no 2156167-16.2020.8.26.0000

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Mandado de Segurança Cível no 2104058-25.2020.8.26.0000 - São Paulo - Vara de Origem do Processo Não
informado
18
p.m. de v. de 30.09.2020 Rel. Des. JOÃO CARLOS SALETTI).
E ainda: MS no 2.094.907-35.20 - p.m.v. j. de 30.09.20 - Rel. Des. JOÃO
CARLOS SALETTI; MS no 2.063.82316.2020.8.26.0000 p.m. de v. de 23.09.2020
Rel. Des. MOACIR PERES; MS no 2.073.396-78.2020.8.26.0000
p. m. de v. de
29.07.2020 Rel. Des. SOARES LEVADA; MS no o 0.013.191-20.2020.8.26.0000
p.m. de v. de 05.08.2020 Rel. Des. MOACIR PERES, dentre inúmeros outros arestos
no mesmo sentido.
Assim, impõe-se a concessão da ordem para permitir à impetrante a
continuidade da prestação de seus serviços, observadas as regras sanitárias impostas para
prevenção da propagação do COVID-19, pelos setores competentes.
Custas na forma da Lei.
Descabidos honorários (art. 25, da Lei no 12.016, de 07.08.09, Súmula no
502 do STF e Súmula no 105 do STJ).
3.
Julgo extinto o processo, sem julgamento de mérito (art. 485, IV do
CPC) quanto ao Prefeito de Taquarituba, consequentemente, quanto a ele, denego a
ordem (art. 6o, § 5o da Lei no 12.016/09). Afasto a carência (adequação e necessidade).
No mais, concedo a segurança, com observação.
EVARISTO DOS SANTOS
Relator
(assinado eletronicamente)