Tribunal: TJSP
Processo: 0010687-10.2010.8.26.0156
Classe: Apelação Cível / Atos Administrativos
Órgão julgador: Heloísa Mimessi
Órgão colegiado: 5a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-02-17
Data de publicação: 2020-02-19

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL / REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Pretensão à condenação dos réus em obrigação de fazer consistente na regularização de conjuntos habitacionais. Ação fundada em danos causados à ordem urbanística. Sentença de extinção do feito, sem análise de mérito, em relação ao Município de Lavrinhas; e de parcial procedência, em relação à CDHU e ao Município de Cruzeiro. Apelação da

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL / REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Pretensão à condenação dos réus em obrigação de fazer consistente na regularização de conjuntos habitacionais. Ação fundada em danos causados à ordem urbanística. Sentença de extinção do feito, sem análise de mérito, em relação ao Município de Lavrinhas; e de parcial procedência, em relação à CDHU e ao Município de Cruzeiro. Apelação da CDHU. Reexame necessário interposto de ofício. Aplicação, por analogia, do art. 19 da Lei da Ação Popular. Manutenção da extinção do feito, sem análise de mérito, visto que o Município de Lavrinhas já cumprira as obrigações a ele imputáveis. Apelação que comporta parcial provimento, para limitar a obrigação de fazer da CDHU à unificação das quadras, cabendo exclusivamente ao Município de Cruzeiro a lavratura e o registro da escrituração de doação. Possibilidade de estender, para 1 (um) ano, o prazo da CDHU para cumprimento da obrigação, a contar do trânsito em julgado deste acórdão. Valor das astreintes e período de incidência da multa que permanecem inalterados. Sentença reformada. Reexame necessário desprovido; recurso voluntário parcialmente provido.

Inteiro teor:
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Registro: 2020.0000114928
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
0010687-10.2010.8.26.0156, da Comarca de Cruzeiro, em que é apelante
COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO HABITACIONAL E URBANO DO
ESTADO DE SAO PAULO - CDHU, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO
ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 5a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram provimento em parte ao
recurso. V. U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
MARIA LAURA TAVARES (Presidente) e MARCELO BERTHE.
São Paulo, 17 de fevereiro de 2020.
HELOÍSA MARTINS MIMESSI
RELATORA
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 0010687-10.2010.8.26.0156
Apelante: Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de
Sao Paulo - Cdhu
Apelado: Ministério Público do Estado de São Paulo
Interessados: Prefeitura Municipal de Cruzeiro e Prefeitura Municipal de
Lavrinhas
Comarca: Cruzeiro
Voto no 12129
APELAÇÃO CÍVEL / REEXAME NECESSÁRIO.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Pretensão à condenação dos
réus em obrigação de fazer consistente na regularização
de conjuntos habitacionais. Ação fundada em danos
causados à ordem urbanística. Sentença de extinção do
feito, sem análise de mérito, em relação ao Município de
Lavrinhas; e de parcial procedência, em relação à
CDHU e ao Município de Cruzeiro. Apelação da
CDHU. Reexame necessário interposto de ofício.
Aplicação, por analogia, do art. 19 da Lei da Ação
Popular. Manutenção da extinção do feito, sem análise
de mérito, visto que o Município de Lavrinhas já
cumprira as obrigações a ele imputáveis. Apelação que
comporta parcial provimento, para limitar a obrigação
de fazer da CDHU à unificação das quadras, cabendo
exclusivamente ao Município de Cruzeiro a lavratura e
o registro da escrituração de doação. Possibilidade de
estender, para 1 (um) ano, o prazo da CDHU para
cumprimento da obrigação, a contar do trânsito em
julgado deste acórdão. Valor das astreintes e período de
incidência da multa que permanecem inalterados.
Sentença reformada. Reexame necessário desprovido;
recurso voluntário parcialmente provido.
Trata-se de tempestivo recurso de apelação
interposto por Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano
do Estado de São Paulo (CDHU) contra a r. sentença de fls. 1014/1026,
aclarada a fls. 1029, que, nos autos da ação civil pública ajuizada pelo
Ministério Público do Estado de São Paulo, julgou extinto o feito, sem
análise de mérito, em relação ao Município de Lavrinhas; e, quanto aos
demais réus, julgou parcialmente procedentes os pedidos, “para

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condenar a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do
Estado de São Paulo CDHU e o Município de Cruzeiro em obrigação
de fazer, consistente na regularização do Conjunto Habitacional
'Cruzeiro C2' por meio da lavratura e do registro da escrituração de
doação municipal das matrículas 28340 a 28345 à CDHU para
posterior unificação das quadras 26.972 a 26.076, no prazo de 30
(trinta) dias do trânsito em julgado”. A sentença fixou, ainda, multa
diária em caso de descumprimento, no valor de R$1.000,00 (mil reais)
para cada dia de atraso, limitada a 60 (sessenta) dias.
A apelante sustenta, em síntese, que a obrigação de
fazer consistente na lavratura e registro da escrituração de doação
municipal é exclusiva do Município, tratando-se de obrigação
impossível de ser cumprida pela CDHU. Alega que as condenações dos
réus devem ser separadas e independentes, visto que não há
solidariedade entre eles. Por fim, afirma que, com o cumprimento da
obrigação que cabe ao Município, deve ser estabelecido um prazo
razoável, estimado em dois anos, para que ela conclua a regularização,
limitando-se também o valor e o período de incidência de eventual
multa por descumprimento da obrigação (fls. 1060/1074).
Regularmente
processado
o
recurso,
foram
apresentadas contrarrazões (fls. 1125/1127).
Sobreveio manifestação do Município de Cruzeiro,
requerendo a juntada de cópia da escritura de doação municipal
referente às matrículas 28340 a 28345 (fls. 1143/1149).
A Douta Procuradoria Geral de Justiça manifestou-
se pelo provimento parcial do recurso, a fim de estender para um ano, a

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contar do trânsito em julgado da sentença, o prazo para o cumprimento
das obrigações impostas (fls. 1156/1158).
FUNDAMENTOS E VOTO.
Cuida-se de ação civil pública ajuizada pelo
Ministério Público do Estado de São Paulo em face da Companhia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo
(CDHU), Município de Cruzeiro e Município de Lavrinhas, na qual o
autor pleiteia a condenação dos réus em obrigação de fazer, para
cumprimento em prazo não excedente a dois anos, consistente na
regularização dos Conjuntos Habitacionais “Cruzeiro C2” e “Lavrinhas
D” (fls. 15).
A ação é respaldada em inquérito civil no qual se
apurou que os Municípios de Cruzeiro e Lavrinhas entregaram áreas de
uso comum do povo e imóveis expropriados de particulares para que a
CDHU neles construísse habitações destinadas a famílias de baixa renda
(fls. 127/131).
Nos imóveis a CDHU implantou dois conjuntos
habitacionais, denominados “Cruzeiro C2” e “Lavrinhas D”, tendo
ambos os loteamentos sido dotados de infraestrutura básica, como vias
de circulação calçadas e pavimentadas, sistema de escoamento das
águas pluviais, rede de abastecimento de água potável e soluções para o
esgotamento sanitário e para a energia elétrica domiciliar, conforme
constatado pela CETESB e pelo DEPRN em vistorias realizadas a
pedido do Ministério Público (fls. 141, 294, 298/303 e 308/313).

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O conjunto habitacional “Lavrinhas D” foi
aprovado pelo GRAPROHAB em meados de junho de 1993, ao passo
que o conjunto habitacional “Cruzeiro C2” foi aprovado em meados de
junho de 1994.
Ocorre que, mesmo aprovados e executados, os
conjuntos habitacionais ainda não haviam sido registrados no registro
imobiliário, em razão de a CDHU não dispor de título de propriedade
dos respectivos imóveis. Daí o ajuizamento da presente ação, fundada
em danos causados à ordem urbanística.
O MM. Juízo a quo julgou extinto o feito, sem
análise de mérito, em relação ao Município de Lavrinhas; e, quanto aos
demais réus, julgou parcialmente procedentes os pedidos, “para
condenar a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do
Estado de São Paulo CDHU e o Município de Cruzeiro em obrigação
de fazer, consistente na regularização do Conjunto Habitacional
'Cruzeiro C2' por meio da lavratura e do registro da escrituração de
doação municipal das matrículas 28340 a 28345 à CDHU para
posterior unificação das quadras 26.972 a 26.076, no prazo de 30
(trinta) dias do trânsito em julgado”. A sentença fixou, ainda, multa
diária em caso de descumprimento, no valor de R$1.000,00 (mil reais)
para cada dia de atraso, limitada a 60 (sessenta) dias.
De início, cumpre anotar a interposição do reexame
necessário, em aplicação do art. 19 da Lei da Ação Popular (Lei no
4.717/1965):
Art. 19. A sentença que concluir
pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao

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duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão
depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação
procedente caberá apelação, com efeito suspensivo. (g.n.).
Com efeito, na ausência de dispositivo sobre
remessa oficial na Lei da Ação Civil Pública (Lei no 7.347/1985), busca-
se norma de integração dentro do microssistema da tutela coletiva,
aplicando-se, por analogia, o art. 19 da LAP. Embora essa lei refira-se à
ação popular, tem sua aplicação nas ações civis públicas, devido a
serem assemelhadas as funções a que se destinam (a proteção do
patrimônio público e do microssistema processual da tutela coletiva), de
maneira que as sentenças de carência ou improcedência devem sujeitar-
se indistintamente à remessa necessária.
Nesse sentido é a jurisprudência do Colendo
Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL
CIVIL
E
ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO
ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SENTENÇA QUE
EXTINGUIU O PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO
MÉRITO, POR CARÊNCIA DE AÇÃO (FALTA DE
INTERESSE PROCESSUAL). REEXAME NECESSÁRIO.
CABIMENTO. APLICAÇÃO DO ART. 19 DA LEI
4.717/1965. ENTENDIMENTO DESTA CORTE SUPERIOR.
AGRAVO INTERNO DA FEDERAÇÃO A QUE SE NEGA
PROVIMENTO. 1. Nos termos do que decidido pelo
Plenário do STJ, aos recursos interpostos com fundamento
no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de
março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de

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admissibilidade
na
forma
nele
prevista,
com
as
interpretações dadas até então pela jurisprudência do
Superior Tribunal de Justiça (Enunciado Administrativo 2).
2. Conforme o entendimento desta Corte Superior, o art. 19
da Lei 4.717/1965 aplica-se analogicamente, também, às
Ações Civis Públicas, para submeter as sentenças de
improcedência ao reexame necessário. Julgados: AgInt no
REsp. 1.264.666/SC, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, DJe
22.9.2016; AgRg no REsp. 1.219.033/RJ, Rel. Min.
HERMAN BENJAMIN, DJe 25.4.2011. 3. Ao contrário do
que alegado pela parte agravante, o art. 19 da Lei
4.717/1965 incide, também, para as hipóteses de carência
de ação, conforme a expressa dicção do dispositivo legal. 4.
No presente caso, tendo a sentença julgado extinto o
processo sem resolução de mérito, justamente pela carência
de ação (fls. 347/351) - falta de interesse processual,
prevista no art. 267, VI do CPC/1973 -, e considerando a
jurisprudência deste STJ quanto à aplicação analógica do
sobredito art. 19 às Ações Civis Públicas, é mesmo
imprescindível o reexame necessário. 5. Ainda que existisse
eventual vício na decisão singular, este seria convalidado
pelo julgamento do presente Agravo Interno perante o
Órgão Colegiado, sendo incabível o reconhecimento de
nulidade. Julgados: AgInt no REsp. 1.709.018/SP, Rel. Min.
HERMAN BENJAMIN, DJe 2.8.2018; AgInt no REsp.
1.533.044/AC, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, DJe
2.2.2017. 6. Agravo Interno da Federação a que se nega
provimento. (AgInt no REsp 1547569/RJ, Rel. Ministro
NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA,
julgado em 17/06/2019, DJe 27/06/2019; g.n.).

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Assim, quanto ao julgamento de extinção do feito
sem análise de mérito em relação ao Município de Lavrinhas, é
imprescindível o reexame necessário.
Dito isso, o reexame necessário não comporta
provimento; e o recurso de apelação comporta parcial provimento.
Senão vejamos.
A presente ação civil pública visa à condenação dos
réus em obrigação de fazer, consistente na regularização dos Conjuntos
Habitacionais “Cruzeiro C2” e “Lavrinhas D” (fls. 15). A
regularização fundiária dos conjuntos habitacionais envolve a prática de
atos diversos com legitimados distintos: ao ente público cabe efetuar a
lavratura e o registro da escrituração de doação; à CDHU, por sua vez,
incumbe realizar a unificação das quadras. Trata-se de obrigações
sequenciais, em que o atendimento da última não se faz sem o anterior
cumprimento das primeiras.
In casu, os documentos de fls. 828/834 comprovam
que o corréu Município de Lavrinhas já cumpriu as obrigações a ele
imputáveis, procedendo à lavratura e ao registro da escrituração de
doação referente ao empreendimento imobiliário construído naquela
cidade. Portanto, escorreita a r. sentença que, em relação ao referido
corréu, julgou extinto o feito, sem resolução de mérito, por perda
superveniente do objeto (fls. 1021).
No tocante às razões de apelação, há de se
considerar que a CDHU não tinha mesmo como dar andamento à
regularização do conjunto habitacional “Cruzeiro C2” enquanto não
recebesse, formalmente, a doação das áreas onde o empreendimento foi

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edificado. Neste ponto, o próprio Ministério Público, em suas
contrarrazões, reconhece que “as obrigações do presente caso se
apresentam de maneira distinta para os dois requeridos. Isso porque, a
CDHU e o Município de Cruzeiro concorrem para o ilícito civil,
contudo, faz-se necessário apartar as obrigações constantes da decisão
definitiva para possibilitar o cumprimento das obrigações por parte de
cada um dos réus e, por conseguinte, efetivar o interesse público objeto
da presenta ação” (fls. 1126).
Portanto, a sentença merece reforma, para que a
condenação da CDHU se limite à obrigação de fazer consistente na
unificação das quadras 26.972 a 26.076, cabendo exclusivamente ao
Município de Cruzeiro a lavratura e o registro da escrituração de doação
das matrículas 28340 a 28345.
Cumpre anotar que, pelo que se extrai dos autos, o
Município de Cruzeiro recentemente efetivou a doação, conforme
escritura datada de 08 de agosto de 2019 (fls. 1145/1149), não havendo
mais óbice para o cumprimento da obrigação por parte da CDHU, que
pode, desde já, providenciar a regularização do empreendimento.
Quanto ao prazo para o cumprimento da obrigação,
deve-se reconhecer que o prazo de 30 (trinta) dias fixado em sentença é
deveras exíguo, tendo em vista a complexidade e multiplicidade de
tarefas a serem desenvolvidas. Vale ressaltar que o próprio autor, na
inicial, pleiteia a condenação para cumprimento em “prazo não
excedente a dois anos” (fls. 15), o que corrobora a necessidade de
alteração do prazo fixado em primeiro grau. Assim, na linha do que
bem ponderou a Douta Procuradoria Geral de Justiça em seu parecer

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(fls. 1158v), o prazo para a apelante cumprir a obrigação de fazer deve
ser estendido para 1 (um) ano, a contar do trânsito em julgado desta
decisão.
Por fim, prorrogado o prazo, devem ser mantidos o
valor e o período de incidência da multa por eventual descumprimento
da obrigação.
Como se sabe, a multa cominatória é medida
coercitiva utilizada para se conferir efetividade à tutela específica; trata-
se, nas palavras de Cassio Scarpinella Bueno, de um “mecanismo de
coerção indireta que visa a constranger o devedor a cumprir a
obrigação que lhe foi imposta”1. Na mesma linha, Nelson Nery Júnior e
Rosa Maria de Andrade Nery ensinam que “o objetivo das astreintes,
especificamente, não é obrigar o réu a pagar o valor da multa, mas
obrigá-lo a cumprir a obrigação na forma específica”2.
No presente caso, o valor das astreintes, fixado em
R$1.000,00 (mil reais) para cada dia de atraso, não se revela exorbitante
ou excessivo diante das obrigações a serem cumpridas, da capacidade
econômica da apelante e da extensão dos danos causados às famílias
que adquiriram os imóveis e há mais de 25 anos esperam pela
regularização do conjunto habitacional. Da mesma forma, o período de
incidência foi bem fixado pelo MM. Juízo a quo, limitando a multa, em
princípio, a 60 (sessenta) dias.
Ante o exposto, pelo meu voto, NEGA-SE
PROVIMENTO ao reexame necessário; e DÁ-SE PARCIAL
1 In “Comentários ao Código de Processo Civil vol. 2, São Paulo:
Saraiva, 2017, p. 762.
2 In “Comentários ao Código de Processo Civil”, São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2015, p. 1348.

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PROVIMENTO ao recurso de apelação, apenas para (i) limitar a
condenação da CDHU à obrigação de fazer consistente na unificação
das quadras 26.972 a 26.076; e (ii) estender para 1 (um) ano o prazo de
cumprimento da obrigação, a contar do trânsito em julgado deste
acórdão.
Para
viabilizar
eventual
acesso
às
vias
extraordinária e especial, considera-se prequestionada toda matéria
infraconstitucional e constitucional, observado o pacífico entendimento
do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que, tratando-se de
prequestionamento, é desnecessária a citação numérica dos dispositivos
legais, bastando que a questão posta tenha sido decidida (EDROMS
18205 / SP, Ministro FELIX FISCHER, DJ 08.05.2006, p. 240).
Sujeitam-se à forma de julgamento virtual em
sessão permanente da 5a Câmara de Direito Público eventuais recursos
previstos no art. 1o da Resolução no 549/2011 deste E. Tribunal
deduzidos contra a presente decisão. No caso, a objeção deverá ser
manifestada no prazo de cinco dias assinalado para oferecimento dos
recursos mencionados no citado art. 1o da Resolução. A objeção, ainda
que imotivada, sujeitará aqueles recursos a julgamento convencional.
HELOÍSA MIMESSI
Relatora