Tribunal: TJSP
Processo: 0028991-64.2009.8.26.0068
Classe: Apelação Cível / Indenização por Dano Moral
Órgão julgador: José Maria Câmara Junior
Órgão colegiado: 8a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-02-05
Data de publicação: 2020-02-11

Ementa:
APELAÇÃO. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. PROIBIÇÃO DE CONSTRUÇÃO EM TERRENO. SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA. Reconhecimento de limitação administrativa, afastando a indenização por dano material, e declaração de inexigibilidade do IPTU.

INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. Pretensão indenizatória. Causa de pedir. Imóvel adquirido na vigência de lei impondo restrições

Ementa:
APELAÇÃO. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. PROIBIÇÃO DE CONSTRUÇÃO EM TERRENO. SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA. Reconhecimento de limitação administrativa, afastando a indenização por dano material, e declaração de inexigibilidade do IPTU.

INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. Pretensão indenizatória. Causa de pedir. Imóvel adquirido na vigência de lei impondo restrições arquitetônicas quanto a novas construções em área reconhecida como zona de proteção ambiental do Centro Histórico do Município. Norma posterior vedando qualquer nova construção independente do padrão arquitetônico adotado. Julgado desta Corte afirmando o esvaziamento econômico do imóvel como caracterizador de desapropriação indireta, afastando a prescrição e anulando a primeira sentença. Intangibilidade daquelas conclusões. Desapropriação indireta bem caracterizada.

DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. Lei Municipal no 1.840/1994. Imposição de observância de padrões arquitetônicos para construção na área em que se localiza o imóvel da autora. Posterior edição de Lei Municipal no 2.462/2003. Proibição de novas construções, independente da forma, no local em que está o imóvel da autora. Esvaziamento econômico da propriedade. Ato que ultrapassa a mera limitação administrativa. Norma que veda novas construções e aponta para priorização de aquisição dos terrenos pelo Poder Público. Hipótese de desapropriação indireta. Precedente. Indenização fixada com base no laudo pericial. Higidez dos fundamentos e da metodologia usada pelo expert. Sentença reformada.

DANO MORAL. Não reconhecimento da responsabilidade civil atinente ao dano moral alegado. Não há nos autos prova de que a autora veio a ser vítima de dolo de qualquer agente público, o que poderia qualificar o dano moral "in re ipsa". As informações carreadas apenas revelam que o genitor da autora adquiriu um imóvel, sendo este posteriormente entregue a autora. Impossibilidade de construção em função de atos normativos do Município de Santana de Parnaíba, sem resultar em qualquer transtorno significativo para a autora. Mero aborrecimento que não acarreta no dever de indenizar.

EXECUÇÃO DO VALOR PRINCIPAL SEM OS JUROS. Autorizada a execução do valor principal pela parte credora. Débitos relacionados aos consectários da mora deverão ser executados oportunamente, observando-se a orientação a ser fixada pelo STJ no julgamento do REsp n. 1.328.993/CE.

RECURSO DA AUTORA PROVIDO. RECURSO DO MUNICÍPIO PREJUDICADO.

Inteiro teor:
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PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000083948
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Apelação Cível no
0028991-64.2009.8.26.0068,
da
Comarca
de
Barueri,
em
que
é
apelante/apelado ÉRIKA APARECIDA DA SILVA (JUSTIÇA GRATUITA), é
apelado/apelante PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTANA DE PARNAÍBA.
ACORDAM, em 8a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram provimento ao
recurso da autora e deram por prejudicado o recurso do Município. V.U.",
de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O
julgamento
teve
a
participação
dos
Exmos.
Desembargadores JOSÉ MARIA CÂMARA JUNIOR (Presidente), PERCIVAL
NOGUEIRA E LEONEL COSTA.
São Paulo, 5 de fevereiro de 2020
JOSÉ MARIA CÂMARA JUNIOR
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Voto n. 19578
Apelação no 0028991-64.2009.8.26.0068
Comarca: Bauru
Assunto: Desapropriação Indireta
Apelantes e reciprocamente apelados: Érika Aparecida da Silva e Município de
Santana de Parnaíba
Relator: José Maria Câmara Junior
Órgão Julgador: 8a Câmara de Direito Público
APELAÇÃO.
DESAPROPRIAÇÃO
INDIRETA.
PROIBIÇÃO DE CONSTRUÇÃO EM TERRENO.
SENTENÇA
DE
PARCIAL
PROCEDÊNCIA.
Reconhecimento de limitação administrativa, afastando
a indenização por dano material, e declaração de
inexigibilidade do IPTU.
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE.
DESAPROPRIAÇÃO
INDIRETA.
Pretensão
indenizatória. Causa de pedir. Imóvel adquirido na
vigência de lei impondo restrições arquitetônicas
quanto a novas construções em área reconhecida como
zona de proteção ambiental do Centro Histórico do
Município. Norma posterior vedando qualquer nova
construção independente do padrão arquitetônico
adotado. Julgado desta Corte afirmando o esvaziamento
econômico
do
imóvel
como
caracterizador
de
desapropriação indireta, afastando a prescrição e
anulando a primeira sentença. Intangibilidade daquelas
conclusões. Desapropriação indireta bem caracterizada.
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. Lei Municipal no
1.840/1994. Imposição de observância de padrões
arquitetônicos para construção na área em que se
localiza o imóvel da autora. Posterior edição de Lei
Municipal
no
2.462/2003.
Proibição
de
novas
construções, independente da forma, no local em que
está o imóvel da autora. Esvaziamento econômico da
propriedade. Ato que ultrapassa a mera limitação
administrativa. Norma que veda novas construções e
aponta para priorização de aquisição dos terrenos pelo
Poder Público. Hipótese de desapropriação indireta.
Precedente. Indenização fixada com base no laudo
pericial. Higidez dos fundamentos e da metodologia
usada pelo expert. Sentença reformada.

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DANO
MORAL.
Não
reconhecimento
da
responsabilidade civil atinente ao dano moral alegado.
Não há nos autos prova de que a autora veio a ser
vítima de dolo de qualquer agente público, o que
poderia qualificar o dano moral “in re ipsa”. As
informações carreadas apenas revelam que o genitor da
autora adquiriu um imóvel, sendo este posteriormente
entregue a autora. Impossibilidade de construção em
função de atos normativos do Município de Santana de
Parnaíba, sem resultar em qualquer transtorno
significativo para a autora. Mero aborrecimento que
não acarreta no dever de indenizar.
EXECUÇÃO DO VALOR PRINCIPAL SEM OS
JUROS. Autorizada a execução do valor principal pela
parte credora. Débitos relacionados aos consectários da
mora
deverão
ser
executados
oportunamente,
observando-se a orientação a ser fixada pelo STJ no
julgamento do REsp n. 1.328.993/CE.
RECURSO DA AUTORA PROVIDO. RECURSO DO
MUNICÍPIO PREJUDICADO.
ÉRIKA APARECIDA DA SILVA, inconformada com a r.
sentença de fls. 460/463, que julgou parcialmente procedente a ação e declarou
inexigível os tributos inerentes ao imóvel, interpôs recurso de apelação,
sustentando, em síntese: (i) a ocorrência de desapropriação indireta do imóvel;
(ii) a constatação de prejuízo econômico suportado apenas pela autora; (iii) a
afetação da área onde está localizado o imóvel da autora ao bem comum.
MUNICÍPIO DE SANTANA DE PARNAÍBA, também interpôs
recurso de apelação sustentando, em síntese, (i) a possibilidade de utilização do
imóvel pela autora; (ii) a restrição quanto ao uso da propriedade não afasta a
incidência do IPTU, visto que a propriedade permanece com a autora; (iii) a
impossibilidade da sentença isentar um imóvel do pagamento do tributo a ele
inerente.
As contrarrazões da autora foram apresentadas às fls.
496/504.

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O Município não apresentou contrarrazões e o recurso foi
regularmente processado.
É o relatório.
A
ação
foi
manejada
em
decorrência
de
atos
administrativos do Município apelado que impossibilitam a construção na área na
qual se localiza o imóvel da autora. A requerente sustenta o esvaziamento
econômico da propriedade e busca a indenização decorrente da desapropriação
indireta.
A causa de pedir anuncia que a autora, representada pelo
seu genitor, adquiriu um imóvel cujo dado descritivo está lançado às fls. 15/18,
tendo como data de aquisição o dia 22.10.1998.
As partes concordam que, ao tempo da aquisição, vigia lei
municipal disciplinando a forma de construção dos imóveis localizados em área
denominada como ZPA-1 e tida como Zona de Proteção Ambiental do Centro
Histórico do Município apelado (Lei no 1.840/1994).
Posteriormente, foi editada a Lei municipal no 2.462/2003,
dispondo sobre a impossibilidade de novas construções na Zona de Proteção
Ambiental do Centro Histórico (local onde está o terreno descrito pela autora
como sendo de sua propriedade).
A sentença de fls. 329/332 reconheceu a prescrição
considerando que a ação versava sobre interdição do uso da propriedade, com a
incidência do prazo prescricional quinquenal estabelecido pelo Decreto
20.910/32. O ato judicial desafiou recurso e o tribunal ad quem decidiu que se
trata de desapropriação indireta (fls. 422/428) e afastou a prescrição, sem
enfrentar as demais questões de mérito.
O juízo “a quo” proferiu nova sentença, julgando
parcialmente procedente o pedido da autora, entendendo que o esvaziamento

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econômico da propriedade não caracteriza desapropriação indireta, mas mera
limitação administrativa, e declarou inexigível o IPTU incidente sobre a
propriedade do imóvel.
Apelam ambas as partes. A autora insiste no direito a
indenização decorrente da desapropriação indireta, e o Município impugna a
declaração de inexigibilidade do IPTU.
Não é possível rediscutir a caracterização do ato como
desapropriação indireta ou mera limitação administrativa. A proposição de direito
foi objeto de julgamento.
O acórdão de fls. 422/428 afirma, textualmente, o
seguinte:
“Anote-se que tal providência não se consubstanciou numa
simples limitação administrativa, mas sim num verdadeiro
apossamento que culminou no esvaziamento da propriedade e
de seu conteúdo econômico”.
Foi a partir da decisão sobre essa questão de direito que
esta C. Câmara reconheceu a natureza real do pedido e da ação para afirmar
que o prazo prescricional é de quinze, e não de cinco anos. O julgamento
determinou a invalidação da sentença e estabeleceu a impossibilidade de
imediato arbitramento do valor da indenização em razão da necessidade de
produção de prova.
Percebe-se, portanto, que a qualificação da conduta
estatal como desapropriação indireta foi consolidada no julgamento daquele
recurso de apelação, e não pode ser agora revisitada como não poderia na nova
sentença proferida pelo juízo “a quo” - por força do que estabelece o art. 505 do
CPC.
Não obstante, cumpre estabelecer os fundamentos pelos
quais a medida legislativa não pode mesmo ser qualificada como mera limitação
administrativa a fim de corroborar o raciocínio quanto à extensão da indenização.

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Inicialmente
cabe
analisar
as
leis
vistas
como
acarretadoras da desapropriação indireta do imóvel da autora.
A Lei Municipal no 1.840/1994, em seu artigo 1o,
reconhece a área na qual se localiza o imóvel em discussão nos autos como bem
público. Adiante, a norma em apreço possibilita a construção de edificações no
local, desde que atendidos certos padrões arquitetônicos a serem estabelecidos
em decreto (artigo 3o).
Trata-se de norma vigente ao tempo da aquisição do bem
imóvel.
O direito se tornou controvertido com a edição da Lei
Municipal no 2.462/2003, mais especificamente o anexo 4, 1.2.3, c, que impõe
restrições quanto a novas edificações no local em está o imóvel da autora. Dentre
as limitações citadas, destacam-se:
“c) Restrições de ocupação do solo para ZPA-1:
- Não serão admitidos novos parcelamento de solo;
- Não serão aprovadas novas construções em lotes desocupados,
localizados na encosta do morro, visível do Centro Histórico,
que neste caso, serão objeto de priorização para aquisição pelo
Poder Público municipal;
- Toda a vegetação de porte arbóreo é considerada de
preservação permanente, devendo o seu manejo ser objeto de
análise e licenciamento municipais;
- As construções existentes deverão ser objeto de regularização,
buscando-se limitá-las à ocupação existente;”
Como se percebe, a modificação legislativa agravou de
modo significativo as restrições até então existentes, chegando a ponto de vedar
completamente qualquer nova edificação na área descrita como ZPA-1, enquanto
a Lei Municipal no 1.840/1994 apenas estabelecia um padrão de construção a ser
observado.
Especificamente quanto a essa novel limitação, colhe-se
dos autos uma postura vacilante por parte do Município, visto que em pareceres

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datados de 2007 (fls. fls. 23/25) há manifestação sobre a impossibilidade de
edificação no terreno da autora, mas, nas manifestações de fls. 48 e 458, o ente
público afirma ser autorizada a construção, condicionada ao atendimento de
certos requisitos na apresentação do projeto ao Órgão competente.
Não há, todavia, controvérsia quanto ao fato de que a lei
de 2003 proíbe a aprovação de novas construções em lotes desocupados, situados
nas encostas do morro, o que é precisamente o caso do bem pertencente à
autora.
O que se percebe, portanto, é que o estado de fato do
imóvel pertencente à autora se manteve intacto: ela adquiriu um lote vago no
ano de 1998 e sem edificação ele permanece até os dias atuais. Mas houve severa
modificação no estado de direito do bem porque, ao tempo da aquisição, a
legislação municipal não proibia edificações no terreno, e apenas determinava o
respeito aos padrões arquitetônicos do local; mas, a partir de 2003, foram
proibidas as construções e, ainda, a derrubada de mata de porte arbóreo.
Em razão da alteração legislativa, o imóvel pertencente à
autora passou a ser apenas uma gleba de terra sem destinação economicamente
útil.
Relevante destacar a jurisprudência do STJ que exige a
reunião dos requisitos para caraterização da desapropriação indireta e estabelece
a necessidade de incorporação do imóvel ao patrimônio do Poder Público e,
também, a irreversibilidade da situação fática (EREsp 628.588/SP, Rel. Ministra
Eliana Calmon, 1.a Seção, julgado em 10/12/2008, DJe 09/02/2009).
Seguramente a situação de fato sub judice não se amolda
ao entendimento do STJ.
Acontece que o julgamento do recurso de apelação
ressalva quanto à possibilidade de indenizar o proprietário em decorrência do
esvaziamento econômico da propriedade o que não ocorreu naquele caso

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porque o aresto impugnado pela via especial não reconheceu tal repercussão
econômica decorrente da instituição de Parque Estadual.
Há, ainda, uma distinção que não pode ser ignorada.
Analisando a norma responsável por originar a presente lide, nota-se no anexo 04
supracitado, responsável por vedar novas construções, uma nítida indicação de
que os imóveis localizados na ZPA-1 “serão objeto de priorização para aquisição
pelo Poder Público municipal.”
A proibição de novas construções na área do imóvel da
autora, em estrita observância da Lei Municipal no 2.462/2003, ultrapassa a mera
limitação administrativa, implicando mesmo o esvaziamento econômico da
propriedade.
Mesmo sem a incorporação do imóvel pelo Poder Público
interpreta-se que o comprometimento do imóvel particular retira sua própria
expressão econômica e, em decorrência da Administração Pública, formou-se um
quadro irreversível de perda econômica, o que significa a caracterização da
desapropriação
indireta,
devendo
a
autora
ser
indenizada,
conforme
entendimento já externado por este Tribunal no seguinte julgado:
“PRESCRIÇÃO Prazo de quinze anos, nos termos do art. 1.238,
caput, do CC c.c. Súmula no 119 do STJ. Não consumação. Afasto
a
prejudicial
e
a
extinção
do
pedido
indenizatório.
PROSSEGUIMENTO. Afastada a extinção do pleito principal em
face da prescrição, presentes os pressupostos necessários,
possível, desde logo, enfrentar o mérito. DESAPROPRIAÇÃO
INDIRETA Indenização. Ação contra a Municipalidade de Santana
de Parnaíba para ver indenizada propriedade da autora. Lei
Municipal no 2.462/03 restringiu totalmente o uso do terreno.
Valor devido conforme tecnicamente apurado em laudo pericial.
Higidez e suficiência da prova. Juros compensatórios. Alíquota
de 12% ao ano. Incidem a partir de setembro2003. JUROS E
CORREÇÃO MONETÁRIA Necessária observância do decidido no
Supremo Tribunal Federal quanto aos acréscimos correção
monetária e juros de mora na Repercussão Geral, Tema 810,
Rel. Min. LUIZ FUX. Honorários. Fixados de acordo com art. 20, §
4o do CPC/73, vigente à época, c/c 27, § § 1o e 3o inciso II, do
DL no 3.365/41. Recurso da autora provido. Não provido o do
Município.”
(TJSP;
Apelação
Cível
0030751-48.2009.8.26.0068; Relator (a): Evaristo dos Santos;
Órgão Julgador: 10a Câmara Extraordinária de Direito Público;
Data
do
Julgamento:
26/02/2018;
Data
de
Registro:

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26/02/2018).
Em relação ao valor da indenização, adota-se o fixado pelo
laudo pericial de fls. 195/218, isto é, R$ 93.000,00, uma vez que apresentados
critérios plausíveis e metodologia detalhada sobre a apuração do montante.
A impugnação ao laudo apresentada pelo assistente
técnico do Município (fls. 285 e ss.) considera o método comparativo adotando
elementos de comparação situados em localidade diversa daquela onde está o
imóvel em discussão nesses autos.
Basta ver que o único elemento adotado pelo assistente
localizado na Rua Pérola, que é a via onde situado o bem em debate, tem valor
de metro quadrado fixado em R$ 270,00. Os demais, situados na Rua Butantã ou
na Rua Penha, apresentam valor unitário mais reduzido, o qual compromete a
higidez das conclusões alcançadas.
Não
sobrevive,
portanto,
qualquer
vício
relevante
apontado na atuação do auxiliar do juízo, cujas conclusões podem ser adotadas
no julgamento.
É procedente o pedido de indenização decorrente dos
danos materiais.
Entretanto, improcedente o pedido de indenização por
danos morais.
Cumpre registrar que o pedido de indenização por danos
morais (item 6 da inicial) não foi objeto de análise nas sentenças de fls. 329/332
e fls. 460/463, mas é possível considerar que isto decorreu do fato de que
aqueles pronunciamentos judiciais consideraram não haver o ilícito que pudesse
ensejar qualquer tipo de indenização, notadamente porque os danos morais
estariam, nesse quadro, associados aos próprios danos materiais que a autora
pretende sejam reparados.

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Agora, contudo, reconhecido o ilícito e os danos materiais
dele advindos, cumpre apreciar o pedido.
Para rejeitá-lo.
Casos há em que a ocorrência de dano moral prescinde de
prova para determinar a responsabilidade da Administração para indenizar a
vítima. Acontece que, no cenário dos autos, não é possível determinar a
constatação de dano moral com base nos episódios narrados neste processo. Trata-
se de situação que, embora aborrecedora, não determina a configuração “in re
ipsa” de abalo moral indenizável.
Sobre o tema considero relevante destacar orientação do
Superior Tribunal de Justiça, que assim anuncia: "os danos morais, a justificarem
reparação, são aqueles que surgem em decorrência de uma conduta ilícita ou
injusta, que venha a causar sentimento negativo, em qualquer pessoa de senso
comum, como vexame, constrangimento, humilhação, dor" (REsp. 628.854-ES, Rel
Min. Castro Filho, 03-05-2007, DJ 18-06-2007, p 255).
É preciso colocar em perspectiva o fato de que inexiste
nos autos prova de que a autora foi vítima de dolo de qualquer agente público.
Todavia, a primeira limitação quanto a necessidade de
observar certos parâmetros arquitetônicos ao realizar uma construção no imóvel
da autora, sendo posteriormente substituída por restrição total de edificação não
são hipóteses de atos dolosos a ensejarem reparação por dano moral provocado
pela Administração.
Trata-se de circunstância que denota a ausência de
repercussão moralmente danosa, uma vez que os atos normativos editados pelo
Município de Santana de Parnaíba são voltados para a preservação do Centro
Histórico daquele ente da federação.
E, se não há dano moral, não se configura o dever de

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indenizar.
Nesse ponto, portanto, é improcedente o pedido.
Como conclusão, o Município deve ser condenado ao
pagamento de R$ 93.000,00, por força da desapropriação indireta.
No que se refere aos consectários da mora, importante
observar a questão de ordem suscitada no REsp n. 1.328.993/CE, de relatoria do
Ministro Og Fernandes, propondo a revisão das teses firmadas nos Temas
repetitivos n. 126, 184, 280, 281, 282 e 283, em virtude do julgamento da ADI
2.332 pelo Supremo Tribunal Federal. Assim, o percentual dos juros moratórios e
compensatórios deverá observar o posicionamento a ser adotado pelo STJ,
oportunamente, sobre a matéria.
Sem prejuízo, fica desde já autorizada a execução do valor
principal pela parte credora, devendo os débitos relacionados aos consectários da
mora (discutidos no REsp n. 1.328.993/CE) oportunamente serem executados com
base na orientação a ser fixada pelo STJ, conforme já explanado acima.
Cabe observar que o Supremo Tribunal Federal julgou o RE
n. 870.947, sendo firmada a Tese de repercussão geral n. 810 estabelecendo o
seguinte: “1) O art. 1o-F da Lei no 9.494/97, com a redação dada pela Lei no
11.960/09, na parte em que disciplina os juros moratórios aplicáveis a
condenações da Fazenda Pública é inconstitucional ao incidir sobre débitos
oriundos de relação jurídico-tributária, aos quais devem ser aplicados os mesmos
juros de mora pelos quais a Fazenda Pública remunera seu crédito tributário, em
respeito ao princípio constitucional da isonomia (CRFB, art. 5o, caput); quanto ás
condenações oriundas de relação jurídica não-tributária, a fixação dos juros
moratórios segundo o índice de remuneração da caderneta de poupança, a
fixação dos juros moratórios segundo o índice de remuneração da caderneta de
poupança é constitucional, permanecendo hígido, nesta extensão, o disposto no
art. 1o-F da Lei no 9.494/97 com a redação dada pela Lei no 11.960/09; e 2) O
art. 1o-F da Lei no 9.494/97, com a redação dada pela Lei no 11.960/09, na parte

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em que disciplina a atualização monetária das condenações impostas à Fazenda
Pública segundo a remuneração oficial da caderneta de poupança, revela-se
inconstitucional ao impor restrição desproporcional ao direito de propriedade
(CRFB,art. 5o, XXII), uma vez que não se qualifica como medida adequada a
capturar a variação de preços da economia, sendo inidônea a promover os fina a
que se destina”.
Nesse contexto, não há dúvida de que a correção
monetária deverá ter incidência desde a data em que os valores deveriam ter
sido pagos, de acordo com o IPCA-E.
Assim sendo, o pedido há de ser julgado parcialmente
procedente, na forma da fundamentação.
Como consequência, as custas e demais ônus da
sucumbência devem ser rateados entre as partes. Considerando a procedência do
pedido atinente aos danos materiais, e a improcedência do pedido relativo aos
danos morais, cada parte arcará com 50% sobre o valor das custas e despesas
processuais adiantadas pela autora. Os honorários advocatícios ficam fixados em
12% sobre o valor da condenação, devidos pelo Município aos patronos da autora,
e em 20% sobre o valor da causa, devidamente atualizado, devidos pela autora
aos procuradores do Município.
Como
decorrência
lógica
do
reconhecimento
da
desapropriação indireta, fica prejudicado o recurso do Município, que versa sobre
o capítulo da sentença que tratou do IPTU.
Ante o exposto, dou provimento ao recurso da autora e
dou por prejudicado o recurso do Município.
JOSÉ MARIA CÂMARA JUNIOR
Relator