Tribunal: TJSP
Processo: 1001823-61.2016.8.26.0024
Classe: Remessa Necessária Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Aliende Ribeiro
Órgão colegiado: 1a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-06-12
Data de publicação: 2020-06-12

Ementa:
Ação Civil Pública – Improbidade administrativa – Ausência de demonstração de má-fé, dolo ou culpa dos corréus, elementos indispensáveis à caracterização do ato de improbidade administrativa nos termos do artigo 11, caput da Lei n° 8.429/92 – Reexame necessário não provido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000425604
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Remessa Necessária Cível no
1001823-61.2016.8.26.0024, da Comarca de Andradina, em que é recorrente JUÍZO EX
OFFICIO, são recorridos MARCELO MARQUES DA SILVA, MIKIHARU SASAKI,
JOÃO RAIMUNDO DE SOUZA, MARCELO MARQUES DA SILVA, ANTÔNIO
GOMES DA SILVA, JOÃO PEREIRA, APARECIDO MÁRIO DOS SANTOS, LUIZ
GUILHERME CARVALHAES XANDE, FRANCISCO XAVIER MACIEL, FRANCISCO
DE ALENCAR, MARCIO CERQUEIRA HONORATO e NEUSA LOPES DA COSTA
JOANINI.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 1a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram provimento ao
reexame necessário. V.U., de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores ALIENDE RIBEIRO
(Presidente), VICENTE DE ABREU AMADEI E DANILO PANIZZA.
São Paulo, 12 de junho de 2020.
ALIENDE RIBEIRO
Relator
Assinatura Eletrônica

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Remessa Necessária Cível no 1001823-61.2016.8.26.0024 -Voto no 19606
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VOTO No 19606
REEXAME NECESSÁRIO No 1001823-61.2016.8.26.0024 ANDRADINA
REQUERENTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
REQUERIDOS: MARCELO MARQUES DA SILVA E OUTROS
Juiz de 1a Instância: Rodrigo Ferreira Rocha
Ação Civil Pública – Improbidade administrativa Ausência de
demonstração de má-fé, dolo ou culpa dos corréus, elementos
indispensáveis à caracterização do ato de improbidade administrativa
nos termos do artigo 11, caput da Lei n° 8.429/92 Reexame
necessário não provido.
Vistos.
Trata-se de ação civil pública proposta pelo Ministério Público
do Estado de São Paulo em face de Marcelo Marques da Silva e outros, na qual postula a
condenação dos réus pela prática de atos de improbidade administrativa nos termos do artigo
11, caput e inciso I da Lei n° 8.429/92, com aplicação das sanções previstas no artigo 12,
inciso III do mesmo diploma legal.
A r. sentença rejeitou a ação nos termos do disposto no artigo
17, §8o da Lei no 8.429/92 (f. 1002/1010).
Ausentes recursos voluntários subiram os autos em razão da
aplicação por analogia do disposto no artigo 19 da Lei no 4.717/65.
A Douta Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se
provimento do reexame necessário (f. 1029/1034).
Originalmente distribuídos à Colenda 6a Câmara de Direito
Público, o processo foi redistribuído a esta relatoria em cumprimento ao acórdão de f.
1039/1043, em razão da prevenção gerada pelo julgamento da Apelação Cível no
0003479-70.2016.8.26.0024, vindo os autos conclusos em 08 de junho de 2020 (f. 1148).
É o relatório.
Destaca-se, inicialmente, nos termos do disposto no artigo 55 do

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Código de Processo Civil, a ocorrência de conexão entre o presente processo e os de nos
0003479-70.2016.8.26.0024,
0003474-48.2016.8.26.0024,
0003484-48.2016.8.26.0024,
0003477-03.2016.8.26.0024,
0003482-25.2016.8.26.0024,
0003481-40.2016.8.26.0024,
0003485-77.2016.8.26.0024,
0003478-85.2016.8.26.0024,
0003475-33.2016.8.26.0024,
0003480-55.2016.8.26.0024 e 0003476-18.2016.8.26.0024. Isso porque proposta a ação civil
pública por ato de improbidade administrativa foi determinado pelo Juízo a quo o
desmembramento da ação de improbidade proposta em outras 13 (treze) ações distintas tendo
em vista a pluralidade de réus, no total de 131 (cento e trinta e um) sendo, portanto, idênticos
o pedido quanto à causa de pedir (f. 567/569).
Assim, dada a identidade dos pedidos e da causa de pedir não há
razão para adotar entendimento diferente daquele expresso no julgamento dos Processos de
nos 0003479-70.2016.8.26.0024, 0003474-48.2016.8.26.0024, 0003484-48.2016.8.26.0024,
0003477-03.2016.8.26.0024,
0003482-25.2016.8.26.0024,
0003481-40.2016.8.26.0024,
0003485-77.2016.8.26.0024,
0003478-85.2016.8.26.0024,
0003475-33.2016.8.26.0024,
0003480-55.2016.8.26.0024 e 0003476-18.2016.8.26.0024 que reconheceu a inexistência de
ato de improbidade.
Afirma o autor que por meio do Inquérito Civil n°
14.0190.0000653/2014-0 foram apuradas constatadas condutas dos réus que se caracterizam
como sendo improbidade administrativa.
Sustenta que os réus Neusa Lopes da Costa Joanini e João
Raimundo de Souza, Prefeita e Chefe do Setor de DIPAM do Município de Nova
Independência, disponibilizaram máquinas, equipamentos e servidores públicos para uso
particular dos demais corréus em suas propriedades agrícolas. Postula a condenação de todos
os réus no ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos
direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da
remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos (artigo
12, inciso III da Lei no 8.429/92).
A inicial é expressa, ainda, no sentido de que os atos ímprobos
foram confirmados pelo Município de Nova Independência e se tratam de fatos corriqueiros
naquela Municipalidade e os valores recolhidos aos cofres públicos são irrisórios e não

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incluem os gastos com combustível e desgaste do maquinário pertencente ao patrimônio
público, sendo que a utilização do aparado público em propriedade rural particular caracteriza-
se como verdadeiro desvio de finalidade.
Ressalta-se, inicialmente, que improbidade é a desonestidade
que se mostra plenamente caracterizada por conduta dolosa do Administrador Público no
intuito de causar lesão ao erário ou de obter vantagem ou enriquecimento ilícito em proveito
próprio ou de terceiro.
No caso dos autos, não há demonstração de que as condutas dos
réus possam ser tipificadas como de improbidade, o que dependeria da verificação da
existência de indícios de desonestidade.
Sobre a necessidade de verificação de elementos capazes de
caracterização do ato de improbidade, a jurisprudência dominante do Colendo Superior
Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL
CIVIL.
ADMINISTRATIVO.
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 10, CAPUT,
DA LEI 8.429/92. LICITAÇÃO. PARTICIPAÇÃO INDIRETA DE
SERVIDOR VINCULADO À CONTRATANTE. ART. 9o, III E § 3o,
DA LEI 8665/93. FALTA SUPRIDA ANTES DA FASE DE
HABILITAÇÃO. SÚMULA 07/STJ. AUSÊNCIA DE DANO AO
ERÁRIO. MÁ-FÉ. ELEMENTO SUBJETIVO. ESSENCIAL À
CARACTERIZAÇÃO DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
1. O caráter sancionador da Lei 8.429/92 é aplicável aos agentes
públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: (a)
importem em enriquecimento ilícito (art. 9o); (b) causem prejuízo ao
erário público (art. 10); (c) atentem contra os princípios da
Administração Pública (art. 11) compreendida nesse tópico a lesão à
moralidade administrativa.
2. A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a
ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta
antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração
Pública coadjuvado pela má-intenção do administrador.
3. A improbidade administrativa está associada à noção de
desonestidade, de má-fé do agente público, do que decorre a conclusão
de que somente em hipóteses excepcionais, por força de inequívoca
disposição legal, é que se admite a sua configuração por ato culposo
(artigo 10, da Lei 8.429/92).
4. O elemento subjetivo é essencial à caracterização da improbidade
administrativa, sendo certo, ainda, que a tipificação da lesão ao
patrimônio público (art. 10, caput, da Lei 8429/92) exige a prova de sua
ocorrência, mercê da impossibilidade de condenação ao ressarcimento

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ao erário de dano hipotético ou presumido. Precedentes do STJ: REsp
805.080/SP, PRIMEIRA TURMA, DJe 06/08/2009; REsp 939142/RJ,
PRIMEIRA TURMA, DJe 10/04/2008; REsp 678.115/RS, PRIMEIRA
TURMA, DJ 29/11/2007; REsp 285.305/DF, PRIMEIRA TURMA; DJ
13/12/2007; e REsp 714.935/PR, SEGUNDA TURMA, DJ 08/05/2006.
5. In casu, a ausência de má-fé dos demandados (elemento subjetivo)
coadjuvada pela inexistência de dano ao patrimônio público, assentado
no voto condutor do acórdão recorrido, verbis: "consoante se infere da
perícia levada a efeito, os serviços contratados foram efetiva e
satisfatoriamente prestados, não tendo sido registrado qualquer
prejuízo ou perda financeira e/ou contábil causado à Administração e,
ao revés, reconhecida pelo Tribunal de Contas do Estado a
regularidade da licitação (fls. 857/861). Na verdade, não restou
demonstrado no curso do processo a prática de ato ilícito dos réus que
constituísse lesão ao erário público e possibilitasse a indenização pelos
prejuízos suportados" (fl. 1458), revela error in judicando a analise do
ilícito apenas sob o ângulo objetivo.
6. Ademais, a exegese das regras insertas no art. 11 da Lei 8.429/92,
considerada a gravidade das sanções e restrições impostas ao agente
público, deve se realizada com ponderação, máxime porque uma
interpretação ampliativa poderá acoimar de ímprobas condutas
meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto
ausente a má-fé do administrador público e preservada a moralidade
administrativa e, a fortiori, ir além do que o legislador pretendeu.
7. Outrossim, é cediço que não se enquadra nas espécies de
improbidade o administrador inepto. Precedentes: Resp 1149427/SC,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/08/2010, DJe 09/09/2010; e REsp
734984/SP, PRIMEIRA TURMA, julgado em 18/12/2008, DJe
16/06/2008.
(...)
11. Deveras, em sede de ação de improbidade administrativa da qual
exsurgem severas sanções o dolo não se presume. Precedentes do STJ:
AgRg no Ag 1324212/MG, SEGUNDA TURMA, DJe 13/10/2010; e
REsp 1140315/SP, SEGUNDA TURMA, DJe 19/08/2010.
12. Recurso Especial parcialmente conhecido, e, nesta parte,
desprovido.” (REsp 939.118/SP, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira
Turma, julgado em 15/02/2011, DJe 01/03/2011, grifos nossos)
Não há demonstração de ocorrência da prática de ato de
improbidade administrativa a justificar a condenação dos corréus.
O que se constata é que a disponibilização de maquinários, e por
consequente dos servidores por eles responsáveis, ocorre, nos termos do Decreto no 01/2015
(f 106/107), em caráter excepcional e como forma de auxílio, no caso, aos produtos rurais do
Município de Nova Independência.

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Ademais, não há demonstração de que a disponibilização dos
serviços questionados nesta demanda ocorre apenas em benefício de determinadas pessoas,
mas sim que está disponível a toda coletividade e, embora o apelante afirme serem irrisórios
os valores recolhidos o que traz lesão aos cofres públicos, tal fato, por si, não se caracteriza
como ato ímprobo.
No mais, destacam-se, por oportuno, as considerações de Silvio
Antônio Marques ao comentar o artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa no sentido
de que:
“Inicialmente, a qualificação de todo e qualquer ato antijurídico praticado
pelo agente público em relação à Administração Pública como ímprobo é,
realmente, um exagero, como bem salientado por Marcelo Figueiredo. Apenas os
atos dolosos, que são aqueles praticados por agente público com a clara intenção
de violar os princípios cristalizados na Constituição Federal e nas normas
infraconstitucionais, são passíveis de repressão.
Se o legislador pretendesse punir os atos culposos que eventualmente
solapassem princípios administrativos, teria previsto tal espécie de conduta no
art. 11, como, aliás, o fez no art.10 da lei. Não é por menos que o Superior
Tribunal de Justiça decidiu que o enquadramento nas previsões dos arts. 9o e 11
da Lei de Improbidade Administrativa não pode prescindir do reconhecimento de
conduta dolosa. Até porque a lei pune o administrador público desonesto e não o
inábil, despreparado, incompetente ou desastrado.
É sabido que qualquer humano está sujeito a falhas e não seria razoável
exigir do agente público sempre a perfeição. Apenas o agente pérfido, que
pratica atos contrários ao interesse público ou omite-se dolosamente, que se
desvia do seu mister e se embrenha no terreno da ilegalidade, da imoralidade e
da deslealdade, merece punição de acordo com as gravíssimas penas previstas no
art. 12, III, da Lei n. 8.429/92”. (Improbidade Administrativa-ação civil e
cooperação jurídica internacional, Ed. Saraiva, 1a ed., 2010, pág. 111).

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Não se verifica, no caso, má fé ou dolo dos réus que pudesse
ensejar condenação por atos de improbidade administrativa.
Nesse sentido a manifestação da D. Procuradoria de Justiça nos
Reexames Necessários nos 0003477-03.2016.8.26.0024 e 0003482-25.2016.8.26.0024:
“Os demandados neste processo agiram de boa-fé e apenas
usufruíram dos serviços da prefeitura municipal, que os disponibilizou para
todas as pessoas que deles necessitassem, nos termos do Decreto no
001/2015, mediante pagamento de preço público ou tarifa, não havendo,
dessa forma, nenhum tipo de favorecimento a pessoas específicas.
Observo, ainda, que não se discute na ação a validade do referido
decreto e nem a ocorrência de dano ao erário, tanto que o autor postulou a
condenação dos demandados por violação a princípios da administração
pública.
Sequer houve recurso voluntário, o que demonstra ter o autor
concordado com o resultado do julgamento.
Ademais, já tendo ocorrido anterior julgamento pelos mesmos fatos
em um dos processos desmembrados, o resultado não poderia ser outro que
não a rejeição da inicial a fim de se evitarem decisões conflitantes, como
reconhecido na decisão prolatada.
Com efeito, por não ter sido demonstrada a ocorrência de dolo, de
prejuízo ao erário ou de enriquecimento indevido, já ter ocorrido o
julgamento em um dos processos desmembrados, sendo mantida a rejeição
da inicial, que transitou em julgado, bem como pela ausência de recurso
voluntário, a sentença mostrou-se correta, devendo ser mantida”.
Destaca-se, por oportuno, também o expresso nos pareceres
proferidos pela D. Procuradoria de Justiça nos Processos nos 0003479-70.2016.8.26.0024 e
0003474-48.2016.8.26.0024 no sentido de que:
“(...)Conquanto não haja controvérsia quanto à ocorrência dos fatos
descritos na petição inicial, é de se convir que não está demonstrado o dolo

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na conduta dos apelados, pequenos produtores rurais, que efetuaram o
pagamento pela utilização das máquinas pertencentes ao Município de
Nova Independência.
Ao que se depreende do Decreto no 001/2016 (fls. 750), que dispõe
sobre a alteração e fixação de preços públicos, tarifas de expediente e
serviços diversos prestados, a Lei Complementar Municipal no 001/2003,
que instituiu o Código Tributário Municipal, dispõe sobre a remuneração,
por meio de preços públicos e tarifas, de serviços prestados em caráter
excepcional pelo Município a entidades filantrópicas, associações e aos
munícipes em geral.
Assim, ainda que passíveis de questionamento judicial, denota-se que
os serviços mencionados na inicial estão arrolados no art. 1o, do referido
decreto, que discrimina o valor da hora de serviço de máquinas e
implementos agrícolas. Por outro lado, não há questionamento nestes autos
quanto ao conteúdo desse decreto anteriormente à ocorrência dos fatos
descritos na inicial.
Nessa
conformidade,
havendo
ato
normativo
municipal
regulamentando a prestação dos serviços por máquinas e implementos
integrantes do patrimônio público, e a respectiva remuneração, parece
difícil lobrigar dolo na conduta dos beneficiários desses serviços, pois é
incontroverso que eles efetuaram o pagamento dos valores estipulados pela
Prefeitura.
E, no caso dos autos, imputou-se aos apelados a prática do ato de
improbidade administrativa previsto no art. 11, I, da Lei no 8.429/92, não
se referindo a inicial a prejuízo ao erário, imprescindível para a
caracterização do ato ímprobo na modalidade prevista no art. 10, XIII
(permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à
disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1o desta Lei,
bem como o trabalho de servidor publico, empregado ou terceiros
contratados por essas entidades).
Daí por que, com a devida vênia, em sede de ação de improbidade

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administrativa por violação aos princípios da administração pública, não
tem pertinência questionar possível insuficiência do preço pago pelo uso
das máquinas e do trabalho dos servidores municipais, pois eventual
ilegalidade quanto a esse aspecto há que ser objeto da via processual
adequada”.
Não mesmo importante o expresso no parecer proferido pela D.
Procuradoria de Justiça no Reexame Necessário no 0003480-55.2016.8.26.0024:
“Por fim, é oportuno registrar que o entendimento do STJ quanto ao
elemento subjetivo, é no sentido de que a existência de ato normativo, ainda
que de duvidosa constitucionalidade, descaracteriza o dolo quando a
conduta é enquadrada no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa”.
Assim, a r. sentença, que transcreve na íntegra o v. acórdão
proferido no Processo no 003479-70.2016.8.26.0024, deu correta solução a lide, razão pela
qual é mantida.
O caso, assim, é de negar provimento ao reexame necessário nos
autos da ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo em
face de Marcelo Marques da Silva e Outros (Processo no 1001823-61.2016.8.26.0024 2a
Vara da Comarca de Andradina, SP).
Consigne-se, para fins de prequestionamento, inexistir ofensa
aos artigos de lei mencionados na r. sentença recorrida.
Resultado do julgamento: negaram provimento ao reexame
necessário.
ALIENDE RIBEIRO
Relator