Tribunal: TJSP
Processo: 2177382-82.2019.8.26.0000
Classe: Agravo de Instrumento / Revogação/Concessão de Licença Ambiental
Órgão julgador: Otavio Rocha
Órgão colegiado: 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente;
Data de julgamento: 2020-07-02
Data de publicação: 2020-07-14

Ementa:
Agravo de Instrumento – 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente – Mandado de Segurança – Indeferimento de tutela provisória de urgência – Pedido de reconhecimento da ilegalidade da cobrança da "taxa" de licenciamento ambiental baseada no Decreto estadual n° 62.973/2017 – Ato normativo que amplia excessivamente o conceito de "fonte de poluição" prevista na lei n° 997/76 – Majoração

Ementa:
Agravo de Instrumento – 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente – Mandado de Segurança – Indeferimento de tutela provisória de urgência – Pedido de reconhecimento da ilegalidade da cobrança da "taxa" de licenciamento ambiental baseada no Decreto estadual n° 62.973/2017 – Ato normativo que amplia excessivamente o conceito de "fonte de poluição" prevista na lei n° 997/76 – Majoração desproporcional – Precedentes deste E. Tribunal de Justiça acerca da matéria. Recurso provido.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000534126
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Agravo de
Instrumento no 2177382-82.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em
que é agravante V S DE LIMA & CIA LTDA, é agravado CETESB -
COMPANHIA DE TECNOLOGIA DE SANEAMENTO AMBIENTAL.
ACORDAM, em 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram
provimento ao recurso. V. U.", de conformidade com o voto do Relator, que
integra este acórdão.
O
julgamento
teve
a
participação
dos
Exmos.
Desembargadores NOGUEIRA DIEFENTHALER (Presidente sem voto),
TORRES DE CARVALHO E RUY ALBERTO LEME CAVALHEIRO.
São Paulo, 2 de julho de 2020.
OTAVIO ROCHA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Agravo de Instrumento no 2177382-82.2019.8.26.0000
2
Voto no 15187
Agravo de Instrumento 2177382-82.2019.8.26.0000
Comarca
: São Paulo
Agravante : VS DE LIMA & CIA. LTDA.
Agravado
: COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO
PAULO CETESP
Agravo de Instrumento 1a Câmara Reservada ao Meio
Ambiente
Mandado de Segurança
Indeferimento de
tutela provisória de urgência Pedido de reconhecimento da
ilegalidade da cobrança da “taxa” de licenciamento
ambiental baseada no Decreto estadual n° 62.973/2017
Ato normativo que amplia excessivamente o conceito de
“fonte de poluição” prevista na lei n° 997/76 Majoração
desproporcional Precedentes deste E. Tribunal de Justiça
acerca da matéria. Recurso provido.
Inconformada com a r. decisão de fl. 152/153, proferida pelo
MM. Juiz de Direito da 13a Vara de Fazenda Pública da Comarca da
Capital
nos
autos
do
Mandado
de
Segurança
no
1005373-28.2019.8.26.0099, que indeferiu o pedido de tutela
provisória de urgência consistente na suspensão da aplicação do
Decreto Estadual no 62.973/17 (que trata de licenciamento ambiental e
“preço” dos serviços a ele relacionados), contra ela se insurgiu a
Agravante supramencionada às fls. 1/3, arrazoando o recurso às fls.
4/27.

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Alegou a agravante, em síntese, que exerce atividade
potencialmente impactante ao meio-ambiente, necessitando para a
manutenção de seu funcionamento regular de autorização da
CETESB, por meio da chamada “Licença de Operação (LO)”. Afirmou,
mais, que “em razão de novos critérios de cálculo, a Autoridade
Coatora está exigindo [para sua concessão] o montante de R$
47.403,01... valor... [que] é... 1.319% (um mil, trezentos e dezenove
por cento) maior que a taxa anteriormente [adimplida]” (fls. 6/10).
Aduziu, ainda, que impetrou mandado de segurança na
Instância Ordinária postulando a suspensão imediata da aplicabilidade
do aludido Decreto no 62.973/17, mas o d. Juízo de Primeiro Grau
indeferiu a liminar postulada em sede de tutela provisória, por
entender ausentes os requisitos a tanto necessários. Destacou,
finalmente, que tal decisório constitui fonte de coação ilegal, por
impedir a Agravante de ter reconhecido o seu direito a renovar a
licença de operação sem se submeter ao recolhimento da taxa
majorada de forma ilegal e inconstitucional pelo Decreto Estadual no
62.973/2017.
A liminar foi deferida, nos termos da decisão de fls. 221/229 e
as informações de estilo foram prestadas às fls. 291/294.

Contra-arrazoado o recurso (fls. 239/283), a E. Procuradoria de
Direitos Difusos e Coletivos manifestou-se pelo seu provimento (fls.
289/290).
É o relatório.
O recurso merece provimento.

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A Lei Estadual no 997/76 (alterada pela Lei Estadual no
9.477/96), que instituiu o chamado “sistema de prevenção e controle
da poluição do meio ambiente” deste Estado, dispõe em seu artigo 5o
o seguinte [sem destaque no original],
“Artigo 5° - A instalação, a construção ou a ampliação, bem como a operação ou
o funcionamento das fontes de poluição que forem enumeradas no Regulamento desta lei,
ficam sujeitos à prévia autorização do órgão estadual de controle da poluição do meio-
ambiente, mediante expedição, quando for o caso, de Licença Ambiental Prévia (LAP), de
Licença Ambiental de Instalação (LAI) e/ou de Licença Ambiental de Operação (LAO).
'§ 1o Para os fins do disposto neste artigo, considera-se “fonte de poluição”
qualquer atividade, sistema, processo, operação, maquinaria, equipamento ou dispositivo,
móvel ou não, previsto no Regulamento desta lei, que cause ou possa causar poluição
ambiental através da emissão de poluentes.”
A referida lei ordinária foi regulamentada pelo Decreto Estadual
no 8.468/76, que assim definiu o significado de fontes de poluição [sem
destaque no original]:
“Art. 4o - São consideradas fontes de poluição todas as obras, atividades,
instalações, empreendimentos, processos, operações, dispositivos móveis ou imóveis, ou
meios de transporte que, direta ou indiretamente, causem ou possam causar poluição ao
meio ambiente.
'Parágrafo único - Para efeito da aplicação deste artigo, entende-se como fontes
móveis todos os veículos automotores, embarcações e assemelhados e como fontes
estacionárias, todas as demais.”
O Decreto supramencionado, em seus artigos 72 a 75, também
estabeleceu parâmetros legais e fórmulas específicas1 para cobrança
de “preço para expedição de licenças e outros documentos”,
considerando como fator de cálculo, entre outros, a “área da fonte de
poluição”, bem como definindo como “área integral da fonte de
1 Decreto Estadual no 8.468/76 (redação original) - Artigo 74 O preço para expedição das licenças de instalação, para as fontes de
poluição constantes dos incisos I, II, III, V, VI, VII, IX do artigo 57, será cobrado em função da seguinte fórmula:
P = F1 + F2 × W ×
onde
P Preço a ser cobrado, em UPC
F1 = Valor fixo igual a 13
F2 = Valor fixo igual a 0,3
W = Fator de complexidade da fonte de poluição, constante do Anexo 5 deste regulamento
= Raiz quadrada da área da fonte de poluição.
Parágrafo único Para efeito da aplicação deste artigo, considera-se área integral da fonte de poluição o seguinte:
1) área total construída, mais a área ao ar livre ocupada para armazenamento de materiais e para operações e processamentos
industriais, quando se tratar de fontes de poluição constantes dos incisos I, II, III, V, VI e IX do artigo 57;
2) área do terreno ou local a ser ocupado por incinerador ou por outro dispositivo de queima de lixo e de materiais ou resíduos,
sólidos, líquidos ou gasosos.

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poluição objeto do licenciamento” a: “1) área total construída, mais a
área ao ar livre ocupada para armazenamento de materiais e para
operações e processamentos industriais, quando se tratar de fontes
de poluição constantes dos incisos I, II, III, V, VI e IX do artigo 57; 2)
área do terreno ou local a ser ocupado por incinerador ou por outro
dispositivo de queima de lixo e de materiais ou resíduos, sólidos,
líquidos ou gasosos”.
Ocorre que o Estado de São Paulo, em 28 de novembro de
2017, regulamentou novamente a matéria por meio do Decreto no
62.973, texto normativo esse que causou sensível modificação na
sistemática de cobrança para emissão dos licenciamentos ambientais
pela CETESB.
Além de novas fórmulas2 para cálculo do valor para emissão
dos licenciamentos ambientais, cuidou-se também de alterar o
alcance do que se entende por “área integral da fonte de poluição”,
que passou a ser definida como a “área do terreno ocupado pelo
empreendimento ou atividade, acrescida das áreas construídas dos
pavimentos superiores e/ou inferiores (...)”.
2 Decreto no 62.973/2017 - “Artigo 73-C - O preço para expedição das Licenças de Instalação para as fontes listadas nos incisos II,
III, V, VI, VII, IX, XII e XIII do artigo 57 será fixado pela seguinte fórmula:
P = 100 + (3 x W x
onde:
P = Preço a ser cobrado, expresso em UFESP
W = Fator de complexidade, de acordo com o Anexo 5 deste Regulamento
= Raiz quadrada da área integral da fonte de poluição objeto do licenciamento, em m2 (metros quadrados).
§ 1° - Quando se tratar de empreendimentos considerados por lei federal ou estadual como microempresa ou empresa de pequeno
porte, a fórmula a ser adotada será:
P = 0,15 [100 + (3 x W x
onde:
P = Preço a ser cobrado, expresso em UFESP
W = Fator de complexidade, de acordo com o Anexo 5 deste Regulamento
= Raiz quadrada da área integral da fonte de poluição objeto do licenciamento, em m2 (metros quadrados).
§ 2° - A área integral da fonte de poluição a que se refere o “caput” deste artigo será a área do terreno ocupado pelo
empreendimento ou atividade, acrescida das áreas construídas dos pavimentos superiores e/ou inferiores, excluindo-se as
seguintes:
1 - as áreas ocupadas com florestas e outras formas de vegetação nativa;
2 - a área ocupada por outros empreendimentos presentes na área total do terreno; e
3 - as áreas ocupadas por atividades agrosilvopastoris que não estejam diretamente ligadas à atividade licenciada.
§ 3° - O preço máximo a ser cobrado será limitado a 5.000 (cinco mil) UFESP.”;

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Da análise da questão acima mencionada, é forçoso concluir
que o texto do Decreto Estadual no 62.973/17 é ambíguo e
excessivamente genérico, não esclarecendo se a “área do terreno
ocupado pelo empreendimento ou atividade” corresponde à extensão
integral do terreno do contribuinte, ou apenas à área efetivamente
destinada à atividade correspondente ao empreendimento
que
naturalmente, pode “ocupar” ou desenvolver-se apenas em uma
parcela da área total do imóvel.
Tal
distinção
assume
destacada
importância
nos
empreendimentos de menor potencial poluidor que, situados em área
de maior dimensão, ficarão obrigados a pagar para obtenção de
licenciamento ambiental
valores bem superiores a outros
estabelecimentos que, dotados de maior grau poluidor, estejam
localizados em áreas de menor dimensão.
É o que sucede no caso concreto. A modificação da base de
cálculo, traçada pelo atual Decreto no 62.973/17, gerou profundo
impacto financeiro à apelada, que busca dar continuidade às suas
atividades em situação de regularidade junto ao órgão ambiental
competente, a CETESB.
A inovação trazida pelo referido Decreto para cálculo dos
preços das licenças ambientais foi desarrazoada, não sendo possível
vislumbrar a existência de justificativa de ordem econômica ou
operacional que possa legitimá-la, implicando oneração à apelada que
viola os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, a demonstrar
que a concessão da segurança era a solução que se impunha,

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devendo ser mantida nesta Sede.
Esse tem sido o entendimento deste Tribunal de Justiça acerca
desta questão, consoante se verifica das seguintes ementas [sem
destaques nos originais]:
RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO LICENCIAMENTO AMBIENTAL LE
no 997/76
DE no 8.468/79, 47.397/02 e 62.973/17 [-] Trata-se de recurso de agravo de
instrumento interposto contra decisão de primeira instância que indeferiu pedido liminar
consistente na determinação de suspenção de aplicação do Decreto Estadual no 62.973/17 [-] Ao
estabelecer o conceito de "área integral" para cálculo do preço de licenciamento, o DE no
62.973/17 incluiu na definição de 'área integral do terreno' não apenas a área ocupada pelo
empreendimento, mas determinou o cômputo da área toda, implicando no caso presente à
elevação exorbitante do preço do licenciamento. Liminar deferida [-] Presença dos elementos
autorizadores da antecipação dos efeitos da tutela, a teor do quanto disposto pelo art. 300, do
CPC, para determinar que se considere como 'área integral' apenas a área interna e externa
ocupada pelo empreendimento ou atividade, segundo o sistema anterior
Recurso provido.
(Agravo de Instrumento 2138749-36.2018.8.26.0000; Relator Nogueira Diefenthaler; 1a Câmara
Reservada ao Meio Ambiente; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 8a Vara de Fazenda
Pública; Data do Julgamento: 04/10/2018; Data de Registro: 16/10/2018).
MEIO AMBIENTE AGRAVO DE INSTRUMENTO MANDADO DE SEGURANÇA
LICENCIAMENTO AMBIENTAL
FIXAÇÃO DOS VALORES PARA EXPEDIÇÃO DAS
LICENÇAS AMBIENTAIS
Insurgência contra o indeferimento de liminar para suspender a
incidência do Decreto 62.973/2017 Critérios instituídos pelo Decreto Estadual no 69.723/2017,
que define um novo conceito de "área integral" para o cálculo do preço de licenciamento,
definindo como base de cálculo da taxa a área do terreno ocupado pelo empreendimento ou
atividade, acrescida das áreas construídas dos pavimentos superiores e/ou inferiores

Desproporcionalidade dos valores resultantes da aplicação das novas fórmulas para cálculo dos
preços de obtenção de licenças ambientais Probabilidade da pretensão da autora verificada
Presença dos requisitos legais a alicerçar a concessão da tutela pretendida Inteligência do art.
300, do CPC/2015
AGRAVO DE INSTRUMENTO PROVIDO. (Agravo de Instrumento
2126183-55.2018.8.26.0000; Relator Luis Fernando Nishi; 2a Câmara Reservada ao Meio
Ambiente; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 6a Vara de Fazenda Pública; Data do
Julgamento: 25/09/2018; Data de Registro: 25/09/2018).
AÇÃO COLETIVA - Licenciamento ambiental - LE no 997/76 e DE no 8.468/79 - Preço -
Base de cálculo Decisão da Diretoria da CETESB no 315/2015/C, que dispõe sobre o cálculo de
preços do licenciamento ambiental previsto no Decreto Estadual no 8.468/76 e suas sucessivas
alterações Afronta a princípios legais - Definição da área total da fonte de poluição que deve
constar de decreto estadual e não em ato da CETESB Ação procedente Recurso provido.
(Apelação 1047138-25.2016.8.26.0053; Relator Miguel Petroni Neto; 2a Câmara Reservada ao
Meio Ambiente; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 3a Vara de Fazenda Pública; Data do
Julgamento: 09/08/2018; Data de Registro: 17/08/2018).
AGRAVO INTERNO Indeferimento do pedido de suspensão de liminar, com base no
art. 15 da Lei no 12.016/09 Decisão que concedeu a liminar para que a autoridade impetrada se
abstenha de aplicar o Decreto no 62.973/17 às empresas substituídas pelas impetrantes (FIESP e
CIESP), não as sujeitando ao novo procedimento relativo ao cálculo de preços do licenciamento
ambiental até a prolação da sentença Deferimento do pedido de suspensão que exigia, para
além da violação à ordem, economia, saúde e segurança públicas, a presença de fumus boni
iuris, caracterizado, nesta forma específica de contracautela, pela probabilidade de reversão da
decisão
pelas
vias
recursais
ordinárias

Agravo
não
provido. (Agravo
Interno
2080000-26.2018.8.26.0000; Relator Pereira Calças; Órgão Especial; Foro Central - Fazenda
Pública/Acidentes - 12a Vara de Fazenda Pública; Data do Julgamento: 25/07/2018; Data de
Registro: 27/07/2018).
AGRAVO DE INSTRUMENTO Licenciamento ambiental LE no 997/76 DE no
8.468/79, 47.397/02 e 62.973/17 Decisão da Diretoria da CETESB no 315/2015/C Preço
Base de cálculo Liminar O DE no 62.973/17 limitou-se a definir o conceito de "área integral"
para cálculo do preço de licenciamento; mas ao fazê-lo incluiu na definição de 'área integral do

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terreno' não apenas a área ocupada pelo empreendimento, mas a área toda, levando em
algumas hipóteses a uma irreal elevação do preço do licenciamento Liminar indeferida Agravo
provido para determinar que se considere como 'área integral' apenas a área interna e externa
ocupada pelo empreendimento ou atividade, segundo o sistema anterior. (Agravo de Instrumento
2106188-56.2018.8.26.0000; Relator Torres de Carvalho; 1a Câmara Reservada ao Meio
Ambiente; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 7a Vara de Fazenda Pública; Data do
Julgamento: 05/07/2018; Data de Registro: 06/07/2018).
Quanto à natureza da cobrança, observa-se que tem sido
impropriamente denominada de taxa3, mas corresponde, em verdade
(e após reexame da questão à luz da doutrina e jurisprudência
aplicáveis à matéria), a um preço público4. Inegavelmente, se se
tratasse efetivamente de uma “taxa”, tributo que “têm como fato
gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva
ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao
contribuinte ou posto à sua disposição” (cf. art. 77 do CTN), não
poderia a sua cobrança, ou majoração, ser definida/alterada por
Decreto, nos termos art. 97, incisos I e II, do Código Tributário
Nacional5.
De toda forma, a discussão a respeito da legalidade da
cobrança em tela passa ao largo da questão de sua natureza, na
medida em que tanto a taxa quanto o preço público devem obediência
3 A confusão terminológica não é nova no país. No passado o Poder Público exigiu dos contribuintes, por anos seguidos, a “Taxa
Rodoviária Única”, conhecida como TRU (instituída pelo Decreto-lei 999, de 21.10.1969), até que foi ela substituída por tributo da
modalidade “imposto”, regularmente instituído pela Emenda Constitucional no 27/85. Como observou o tributarista Luiz Ricardo
Gomes Aranha, Direito Tributário
Apreendendo. Belo Horizonte: Livraria Del Rey Editora Ltda, pág. 268 (ISBN
85 7308-459-6), "No Brasil tivemos de triste memória uma Taxa Rodoviária Única (TRU), que já comentamos. Não era taxa
porque não tinha correspondência em serviços no momento do fato gerador. Não era rodoviária porque tributava o veículo onde
ele estivesse, mesmo que jamais tivesse transitado por rodovias. E não era a única, porque convivia com diversas exações,
taxas, impostos e eventualmente contribuições de melhoria de mesma ou análoga base. [ ] É bom salientar que sempre houve
alguma confusão entre os leigos, com a figura do pedágio, na visualização de sua cobrança. Pedágio não é tributo, é serviço
remunerado por preço público destinado a pagamento de utilização efetiva de rodovias, especialmente as bem conservadas"
4 Como observa CICERO CALDAS NETO, “Preço público” e “taxa”: algumas considerações, publicado em “Brasília a. 34 n. 135
jul./set. 1997” (também isponível na Internet:
https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/279/r135-30.pdf?sequence=4&isAllowed=y
Acesso em 26.nov.2019), “O
preço público é contribuição facultativa, sem as limitações constitucionais ao poder de tributar e fixado pela autoridade
administrativa competente. Representa a retribuição de um valor, real ou não, em relação à utilização ou compra de bens ou
serviços estatais. A receita gerada é industrial, jamais tributária. ( )Exemplificando, se o Estado monopolizar a indústria açucareira,
o preço de cada quilo do açúcar será preço público. Não haveria obrigatoriedade do pagamento para toda a coletividade, restrita
apenas para quem adquirisse açúcar para consumo. No dia em que todos pagassem pelo açúcar que estivesse à disposição,
teríamos então a taxa. ( ) Alberto Deodato foi enfático: 'As características da taxa são estas: obrigatoriedade e divisibilidade.
Enquanto isto, o preço se caracteriza pela facultatividade. Se o tributo a pagar é por um serviço pedido, não obrigatório, então o
tributo pago se chama preço. Se esse tributo é igual ao custo do serviço, o preço é público; se é inferior, o preço é político. Quanto
ao preço quase privado, este é o de concorrência e o de monopólio. Tanto na taxa como nos preços, há o interesse público. A
diferença, entretanto, é esta: na taxa há obrigatoriedade de serviço mensurável; nos preços, há facultatividade dos serviços
mensuráveis (COELHO, Sacha Calmon Navarro. Comentários à Constituição de 1988: Sistema Tributário. 2a ed. Rio de Janeiro: Ed.
Forense, 1990, pág. 56)'.”
5 Art. 97. Somente a lei pode estabelecer: I - a instituição de tributos, ou a sua extinção; II - a majoração de tributos, ou sua redução,
ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65; (...).

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aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, não podendo o
poder público, como destacado, inovar acerca dos respectivos
elementos constitutivos (no caso, a forma de cálculo do preço do
serviço) de forma imoderada.
Sobre essa questão, o i. Desembargador Roberto Maia6
recentemente destacou, com propriedade, que “independente da
análise do mérito acerca da relevante discussão, suscitada pelas
partes, sobre a natureza do valor cobrado, se preço ou taxa; certo é
que há controvérsia na aplicação do Decreto Estadual no 62.973/2017,
que majorou o valor das licenças ambientais, ampliando, de modo
possivelmente desproporcional, a base de cálculo da quantia a ser
paga pela parte interessada no licenciamento ambiental”.
Ante o exposto, pelo meu voto, ratificada a liminar, DOU
PROVIMENTO ao presente recurso.
OTAVIO ROCHA
Relator
6 (Agravo de Instrumento 2116742-50.2018.8.26.0000; Relator Roberto Maia; 2a Câmara Reservada ao Meio Ambiente; Foro
Central - Fazenda Pública/Acidentes - 12a. Vara da Fazenda Pública; Data do Julgamento: 25/10/2018; Data de Registro:
26/10/2018).