Tribunal: TJSP
Processo: 1063725-54.2018.8.26.0053
Classe: Apelação Cível / Multas e demais Sanções
Órgão julgador: Marrey Uint
Órgão colegiado: 3a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-11-23
Data de publicação: 2020-12-10

Ementa:
Apelação cível – Direito Administrativo – Contrato Administrativo – Concessão de rodovia – Procedimento administrativo e multa hígidos diante das circunstâncias fáticas verificadas e do devido processo legal, consubstanciado no contraditório e ampla defesa – Teses ventiladas que não se sustentam – Manutenção da rodovia (drenagem) que deve ser realizada diuturnamente, independentemente de

Ementa:
Apelação cível – Direito Administrativo – Contrato Administrativo – Concessão de rodovia – Procedimento administrativo e multa hígidos diante das circunstâncias fáticas verificadas e do devido processo legal, consubstanciado no contraditório e ampla defesa – Teses ventiladas que não se sustentam – Manutenção da rodovia (drenagem) que deve ser realizada diuturnamente, independentemente de notificação e prazo para saneamento – Atuação fiscalizatória legal, de acordo com o regime jurídico administrativo previsto no art. 37, "caput", da CF/88 - Sentença mantida – Recurso desprovido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000988001
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1063725-54.2018.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que é apelante
VIANORTE S/A, é apelado AGENCIA REGULADORA DE SERVIÇOS
PÚBLICOS DELEGADOS DE TRANSPORTE DO ESTADO DE SÃO
PAULO - ARTESP.
ACORDAM, em 3a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Em julgamento
estendido, nos termo do art. 942 do CPC, por maioria de votos, negaram
provimento ao recurso, vencidos o 2o e 3o juízes. Declara voto o 3o juiz.",
de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos.
Desembargadores ENCINAS MANFRÉ (Presidente), CAMARGO
PEREIRA, ANTONIO CARLOS MALHEIROS E JOSÉ LUIZ GAVIÃO
DE ALMEIDA.
São Paulo, 23 de novembro de 2020.
MARREY UINT
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 1063725-54.2018.8.26.0053
Apelante: Vianorte S/A
Apelado: Agencia Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do
Estado de São Paulo - Artesp
Comarca: São Paulo
Voto no 39136
Apelação Cível no: 1063725-54.2018.8.26.0053
Comarca: São Paulo
Apelante: Vianorte SA
Apelado: Agência Reguladora de Serviços Delegados de
Transporte do Estado de São Paulo - ARTESP
Apelação cível Direito Administrativo Contrato
Administrativo

Concessão
de
rodovia

Procedimento administrativo e multa hígidos diante
das circunstâncias fáticas verificadas e do devido
processo legal, consubstanciado no contraditório e
ampla defesa
Teses ventiladas que não se
sustentam Manutenção da rodovia (drenagem) que
deve
ser
realizada
diuturnamente,
independentemente de notificação e prazo para
saneamento
Atuação fiscalizatória legal, de
acordo
com
o
regime
jurídico
administrativo
previsto no art. 37, “caput”, da CF/88 - Sentença
mantida Recurso desprovido.
Trata-se de pretensão anulatória ajuizada por
Vianorte SA em face da Agência Reguladora de Serviços
Delegados de Transporte do Estado de São Paulo - ARTESP,
objetivando
a
decretação
de
nulidade
do
processo
administrativo
(NOT.DIN
1207/17)
que
culminou
com
aplicação de multa (R$ 108.572,24) em seu desfavor.
O pedido de tutela antecipada foi indeferido
(fls. 556/557), mas “ad quem” acolhido (fls. 566/567 e
574/576), diante da garantia oferecida, para suspender a
exigibilidade da multa administrativa.
A sentença, prolatada pela MMa. Juíza Gilsa
Elena Rios, julgou improcedente o pedido. Em razão da

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sucumbência, condenou a Autora ao pagamento das custas
e despesas processuais, bem como honorários advocatícios,
arbitrados em 10% sobre o valor da causa (fls. 641/645).
Apela Vianorte SA (fls. 658/676), pugnando,
ao
final,
pela
reforma
da
sentença.
Foi
apresentada
contrarrazões (fls. 692/703).
É o relatório do essencial.
O impasse cinge-se em saber se o processo
administrativo e a multa, fixada ao seu final, merecem
subsistir diante das circunstâncias fáticas e dos princípios do
contraditório e da ampla defesa.
Colhe-se dos autos, que em 10 de novembro
de 2017, a ARTESP notificou a Apelante através da NOT.DIN
1207/17 para imputar-lhe 3 infrações contratuais puníveis
com multa, baseadas em não reparação de elementos de
drenagem e/ou realização de inspeção anuais em todo
sistema, referente a trechos sobre a SP-330, respectivamente:
Km 348+300 Pista Norte; Km 357+080 Pista Norte; e Km 376+300
Pista
Central.
Ao
cabo,
a
multa
administrativa
restou
aplicada em R$ 108.572,24.
Os contratos administrativos devem seguir o
regime jurídico administrativo (art. 37, “caput”, da CF/88),
para tanto, são caracterizados por serem formais, bilaterais,
sinalagmáticos, onerosos e personalíssimos, com cláusulas
exorbitantes.
Incontroverso
nos
autos,
que
o
contrato
administrativo entabulado entre as partes traz como cláusula,
em seu anexo I, a saber (fls. 283):
III. Serviços correspondentes a funções de conservação,
compreendendo especialmente:
a. conservação de rotina dos elementos que compõem o
Sistema Rodoviário incluindo: pavimento, drenagem, túneis,
obras
de
arte
especiais,
sinalização,
dispositivos
de
segurança
rodoviária,
revestimento
vegetal
e
demais
elementos da faixa de domínio, sistemas de controle e
automação,
sistemas
de
telecomunicação,
instalações

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prediais, pátios operacionais e de suporte, sistemas de
eletrificação e sistemas de iluminação;
b.
conservação
especial
de
todos
os
elementos
que
compõem o Sistema Rodoviário, relacionados na alínea a
deste inciso, visando a preservação do empreendimento
original,
incluindo
serviços
de
recapeamento
de
pista,
recuperação de obras de arte
especiais, substituição de sinalização vertical e horizontal,
substituição de equipamentos de controle, arrecadação,
comunicação e automação, reforma de
instalações e outros similares;
c. conservação de emergência visando repor, reconstruir ou
restaurar, de imediato, às condições normais, trecho de
rodovia que tenha sido obstruído, bem como, instalações e
equipamentos e demais elementos da rodovia, danificados
por qualquer causa;
(grifos nossos)
Não se desconhece que a concessionária
providenciou
os
reparos
necessários
quando
notificada,
ocorre que, o cumprimento da obrigação de conservação e
manutenção decorre do contrato pactuado e não da
notificação
enviada
pela
Agência
de
controle.
Os
documentos de fls. 74 e 83 apontam falha na manutenção
nos dias 31/10/17 a 16/11/17, interregno que dá azo à
aplicação material da multa.
Não há previsão de prazo para reparos após
a notificação, isto porque a lógica contratual é justamente
que os reparos sejam feitos imediatamente. Diversamente do
que alega a concessionária, mediante o "TAM" Coletivo
01/2006 (com base no qual se emitiu a notificação), o item
3.1, "c", do Anexo 11 do edital foi revogado, pois foram
mantidas as cláusulas e condições dos contratos, naquilo que
não conflitassem com o conteúdo do TAM, conforme cláusula
treze.
Neste diapasão, a cláusula quinta do TAM
Coletivo
n°
01/2006
traz
à Administração apenas uma
faculdade de eventualmente conceder novo prazo, que
pode ser ou não exercida, segundo critérios de avaliação
que compete apenas a ela, Administração, considerar. Não

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há que se falar que a Concessionária tomou conhecimento
das
irregularidades
somente
com
notificação
para
a
apresentação de defesa, uma vez que lhe compete realizar o
mapeamento e correção dos problemas existentes ao longo
da
rodovia
de
forma
constante
e
periódica,
independentemente da fiscalização ou apontamentos de
eventuais deficiências pela ARTESP.
A boa-fé em solucionar a questão não afasta
a fiscalização, a subsunção legal e a correta atuação da
Agência em controlar a perfeita execução da avença. Deve-
se prestigiar o gestor diligente e a administração gerencial.
A multa fixada é razoável e proporcional. Não
é
excessiva
nem
irrisória,
sendo
aplicada
com
discricionariedade mitigada por critérios objetivo de aferição.
Em caso análogo já decidiu esta Corte:

Apelação cível: 1048887-09.2018.8.26.0053
Relator(a): Moreira de Carvalho
Comarca: São Paulo
Órgão julgador: 9a Câmara de Direito Público
Data do julgamento: 25/09/2019
Data de publicação: 25/09/2019
Ementa:
"APELAÇÃO

Ação
anulatória

Contrato
administrativo de concessão para reparação de via pública

Execução inadequada por atraso na prestação do serviço
contratado
Aplicação de multa
Pretensão de anulação da
penalidade
Infrações incontroversas
Penalidade aplicada
nos estritos limites previstos no termo de contrato de
concessão
Observância dos princípios do contraditório e da
ampla defesa no processo administrativo que aplicou a
penalidade
Ausência de nulidade
Poder Judiciário não
pode rever o mérito de decisões administrativas
Sentença
de improcedência mantida
Recurso desprovido.
Por tudo, a sentença deve ser reiterada nos
termos do art. 252 do RITJSP.
A
exigibilidade
da
multa
fica
mantida
suspensa, até o trânsito em julgado da presente demanda,
haja vista que a garantia segue renovada (fls. 710).

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Acrescente-se,
ainda,
2%
a
título
de
honorários recursais em favor da Apelada (art. 85, §11, do
NCPC).
Em face do exposto, nega-se provimento ao
recurso.
Marrey Uint
Relator

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Voto no 34.724
Apelação Cível no 1063725-54.2018.8.26.0053
Comarca: São Paulo
Apelante: Vianorte S/A
Apelado: Agencia Reguladora de Serviços Públicos Delegados de
Transporte do Estado de São Paulo - Artesp
DECLARAÇÃO DE VOTO
Respeitado o entendimento do insigne
relator,
desembargador
Marrey
Uint,
e
sem
deslustre
aos
fundamentos
lançados
por
Sua
Excelência, divirjo do respectivo voto, pois
considero
hipótese
de
provimento
do
recurso
interposto pela Vianorte S/A, ora apelante.
Consigno, a propósito, haver antes
analisado questão análoga a envolver as partes ora
litigantes,
conforme
recente
julgamento
da
apelação
1051739-69.2019.8.26.0053, da qual fui
relator, cuja ementa tem seguinte jaez:
“APELAÇÃO.
Insurgência
em
relação
à
sentença pela qual determinada a anulação da multa
imposta à autora no âmbito do processo administrativo
026.242/2017.
Desacolhimento.
Ausência
de
prévia
notificação dessa recorrida para a execução dos
reparos necessários no tocante aos serviços de limpeza
e varredura de áreas pavimentadas. Concessão de prazo
para a correção dessa irregularidade que tem previsão

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no Anexo 11 do edital de licitação correspondente.
Inocorrência de ofensa ao princípio da separação dos
poderes, haja vista a apreciação pelo Poder Judiciário
somente em relação à legalidade do ato administrativo.
Precedentes desta Corte. Sentença mantida. Recurso
improvido, portanto”1.
Nessa ocasião, se imputou à sociedade
Vianorte S/A inadimplemento contratual consistente
em inexecução de serviços de limpeza e varredura
nas áreas pavimentadas apontadas. Por sua vez, no
caso
ora
sob
reexame
se
tem
imputação
de
descumprimento decorrente de não reparação de
elementos de drenagem.
Malgrado
distintas
as
situações
fáticas motivadoras da imposição de multa pela
Artesp,
versam
elas
sobre
idêntica
questão
jurídica, qual seja, da necessidade, ou não, de
prévia
notificação
à
concessionária
para
a
efetuação de reparos.
Alega
a
ora
recorrente
(Vianorte
S/A), com efeito, não se ter verificado essa
prévia cientificação expressamente estabelecida no
Anexo 11 do edital de licitação. Por isso,
acrescenta, é caso de se anular a multa que se lhe
cominou.
1 3a Câmara de Direito Público desta Corte, relator este subscritor, julgamento em 29 de maio de 2020,
votação unânime.

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Como
assinalado,
data
vênia,
considero ter razão essa parte.
A
propósito,
consoante
expus
ao
relatar o supracitado precedente da Câmara

então, a Artesp não alegou que a cláusula 5a,
combinada com a 13 do TAM coletivo 01/2006,
revogasse o item 3.1, “c”, desse Anexo , faltante
a notificação prévia, se impunha anular a multa.
Aliás,
nesse
julgado
constou
a
seguinte fundamentação que, peço vênia, integra a
presente proposição para o decidir:
“A
digna
juíza
da
causa
julgou
procedente o pedido formulado a fim de anular a multa
imposta
mediante
o
processo
administrativo
026.242/2017 em virtude da ausência da notificação
prevista no Anexo 11 do edital.
Com efeito, o Anexo 11 do Edital de
Licitação 009/CIC/97 (folhas 386 a 392), ao dispor a
respeito
das
multas
relacionadas
à
inexecução
contratual, estabeleceu, entre outras expressões, o
seguinte (folhas 391):
“(...) Em todos os casos onde a multa é
cobrada por infração, a fiscalização dará prazo à
CONCESSIONÁRIA para a realização dos serviços não
executados e, no caso do não cumprimento, a multa
passará a ser diária. (...)”.

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Nesse passo, contrariamente ao alegado
pela recorrente, constata-se haver previsão nesse
edital acerca da necessidade do deferimento de prazo à
concessionária para a realização dos serviços não
executados, bem como a incidência de multa diária na
hipótese do não cumprimento correspondente.
A despeito das alterações promovidas
pelo Termo Aditivo e Modificativo Coletivo/2006/01
(folhas 446 a 501), não se verifica ter havido
revogação da supracitada previsão.
A
esse
respeito,
aliás,
mutatis
mutandis, é de consideração aresto desta Corte do qual
se destaca a seguinte parte: “(...) Em 02.01.2006, foi
firmado Termo Aditivo e Modificativo Coletivo (TAM) no
2006/01 com a requerida e outras concessionárias, pelo
qual
restaram
estabelecidos
novos
critérios
de
aplicação de penalidades (fls. 356 e seguintes).
Defende a requerida que, em razão de tal
aditivo, a notificação não seria mais necessária para
se impor penalidades por descumprimento contratual.
No entanto, as disposições de aludido
termo não conflitam com as do referido Anexo 11 do
edital,
tendo
apenas
os
pontos
expressamente
mencionados sido substituídos. A propósito, confira-
se:
“CLÁUSULA
OITAVA.
A
tabela
de
penalidades, identificada como Anexo 1, que passa a

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fazer parte integrante deste instrumento, substitui a
tabela do Anexo 11 dos editais de licitações, que
constitui o Anexo XIV ou XV dos contratos citados no
preâmbulo deste Aditivo.
CLÁUSULA NONA. Ficam também revogadas as
cláusulas referentes aos contratos indicados neste
instrumento, abaixo elencadas: Contratos: 002/CR/1998,
009/CR/1998, 010/CR/2000, 011/CR/2000, 012/CR/2000:
Cláusulas 44 (MULTAS MORATÓRIAS) e 45.1 a 45.3
(PENALIDADES POR INEXECUÇÃO);
(...)
CLÁUSULA TREZE. Continuam em vigor todas
as
demais
cláusulas
e
condições
dos
contratos
inicialmente especificados naquilo que não conflitarem
com o conteúdo deste TERMO ADITIVO E MODIFICATIVO ou
que não tenham sido aqui expressa ou tacitamente
alterados ou revogados.”
Assim sendo, tendo a ARTESP constatado
as
irregularidades
no
pavimento
da
rodovia
em
19.07.20171
(fls.
434),
e,
mesmo
sem
qualquer
notificação à autora, iniciado a contagem do prazo de
01 (um) mês previsto no Anexo 6, item 2.3, a.1, do
edital (fls. 168), procedeu em dissonância com a lei
interna do certame.
Bem se vê que, embora a requerida
sustente a concessão de prazo à autora, o fato de não
notificá-la importou irregularidade no procedimento

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que a apenou, o que não pode subsistir, tal como
reconhecido pelo juízo de primeiro grau (...)”2”.
Portanto, e sem desdouro à convicção
do
ínclito
relator,
considero
não
ter
sido
revogado, expressa ou tacitamente, o item 3.1,
“c”, do Anexo 11 do edital sob exame (folhas 248 a
530) mediante as cláusulas 5a e 13 do Termo
Aditivo Modificativo 01/2006 (folhas 192 a 247).
Considero,
outrossim,
terem
sido
proferidas pela digna juíza “a quo” as duas
sentenças
contra
as
quais
interpostas
essas
(ambas) apelações, ou seja, a objeto desse recurso
de relatoria do eminente desembargador Marrey Uint
sentença de 15 de abril de 2019 e a motivo do
apelo que relatei (prolatada aos 13 de dezembro
desse ano).
Ademais, data vênia, a hipótese ora
sob reapreciação não corresponde a mera infração
de trânsito, certo que, em relação a essa última,
2 Apelação 1009761-15.2019.8.26.0053, 12a Câmara de Direito Público, relator o desembargador
Osvaldo de Oliveira, julgamento em 13 de abril de 2020 e cuja ementa é a seguinte: “APELAÇÃO CÍVEL
ANULATÓRIA
Contrato de concessão
Exploração da malha rodoviária estadual
Não
substituição do pano de rolamento comprometido nos pavimentos flexível e semirrígido de quatro pontos
na rodovia Imposição de penalidade pecuniária pela ARTESP Impossibilidade Ausência de prévia
notificação da concessionária para realização dos reparos a que obrigada, nos termos do edital de
licitação Precedentes Pedido julgado procedente Manutenção da r. sentença Majoração de
honorários em sede recursal
Exegese do artigo 85, §11, do CPC
Recurso desprovido, com
observação”.

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em princípio, prescindível mais formalidade, além
da
matéria
não
comportar
maior
dissensão
interpretativa.
Também considero, “mutatis mutandis”,
a
propósito
da
supressão
de
direitos,
ser
justificável interpretação restritiva.
Ainda: não houve revogação expressa
do sobredito item 3.1, “c”, do Anexo 11 pelas
cláusulas 5a e 13 do TAM coletivo 01/2006.
Além
disso,
houve
tomada
de
providências
pela
concessionária,
tão
logo
cientificada, e não consta se verificasse prejuízo
a usuários da via.
Tenho
ainda
presente,
mutatis
mutandis, recente aresto deste Tribunal cuja
ementa segue transcrita:
“CONTRATO
ADMINISTRATIVO/SANÇÃO

Pretensão
à
anulação
de
sanção
decorrente
de
descumprimento contratual Não substituição do pano
de rolamento comprometido Necessidade de notificação
prévia da concessionária para realização dos reparos a
que obrigada, nos termos do edital de licitação

Sentença de improcedência reformada Precedente deste

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Egrégio Tribunal. Recurso provido”3.
Com efeito, dentro o mais, com esse
julgado da relatoria do digno desembargador Oscild
de Lima Júnior se desacolheu argumento da Artesp
de que, em razão desse aditivo, não mais fosse
necessária a supradita notificação. Considerou-se,
então, que as disposições desse termo, o aditivo,
não conflitam com as do Anexo 11 do apontado
edital: apenas os pontos expressamente mencionados
nesse complemento
foram os alterados ou
substituídos, e que a apreciação do tema pelo
Poder Judiciário não importou, no caso, ingerência
em mérito restrito à Administração.
Assim
ainda desse acórdão de cuja
fundamentação
jurídica
partilho
,
a
prévia
notificação “constituía requisito formal de validade
da autuação, que desatendida macula o procedimento
destinado à punição da autora. Logo, prejudicada está
a legalidade do ato questionado, o que permite a
apreciação pelo Poder Judiciário, sem que se possa
cogitar na invasão do mérito administrativo”.
Vistas essas realidades, considero
caso de reforma da sentença a fim de que anulada a
3 Apelação 1072326-15.2019.8.26.0053, 11o Câmara de Direito Público, relator o desembargador Osild
de Lima Júnior, julgamento em 29 de outubro de 2020.

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multa imposta à ora recorrente, com a consequente
inversão dos ônus da sucumbência.
Pelo
trabalho
adicional
em
grau
recursal, proponho a condenação da apelada ao
pagamento de honorários advocatícios fixados em
dois por cento (2%) do valor da causa (sem
prejuízo
ao
montante
arbitrado
em
primeira
instância, à ordem de dez por cento), nos termos
do artigo 85, parágrafo 11, do Código de Processo
Civil.
À
vista
do
exposto,
voto
pelo
provimento do recurso.
ENCINAS MANFRÉ, 3o Juiz.

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de Votos
JOSE ANTONIO ENCINAS MANFRE
137AC86E
Para conferir o original acesse o site:
https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informando o processo
1063725-54.2018.8.26.0053 e o código de confirmação da tabela acima.