Tribunal: TJSP
Processo: 0169483-87.2007.8.26.0000
Classe: Apelação Cível / Bens Públicos
Órgão julgador: Carlos Eduardo Reis de Oliveira
Órgão colegiado: 5a Câmara de Direito Público B;
Data de julgamento: 2020-02-05
Data de publicação: 2020-02-05

Ementa:
REINTEGRAÇÃO DE POSSE – Imóvel integrante do patrimônio do Município, advindo de aprovação de loteamento e seu registro – Prova pericial exauriente – Parcela significativa do imóvel que recebeu edificação e é utilizado pelos réus – Reintegração deferida – DANOS MATERIAIS – Ocupação de bem de uso comum que não é causa suficiente para indenização, na ausência de supressão ou diminuição do

Ementa:
REINTEGRAÇÃO DE POSSE – Imóvel integrante do patrimônio do Município, advindo de aprovação de loteamento e seu registro – Prova pericial exauriente – Parcela significativa do imóvel que recebeu edificação e é utilizado pelos réus – Reintegração deferida – DANOS MATERIAIS – Ocupação de bem de uso comum que não é causa suficiente para indenização, na ausência de supressão ou diminuição do patrimônio – Recurso provido em parte.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000065840
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
0169483-87.2007.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que são apelantes
ADEMAR ALVES SIQUEIRA e VERONICA MALTA ALVES SIQUEIRA, é apelado
PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 5a Câmara de Direito
Público B do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão:
Deram provimento em parte ao recurso. V. U., de conformidade com o voto do
relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores MARIA LAURA
TAVARES (Presidente sem voto), MARIA GABRIELLA PAVLÓPOULOS
SPAOLONZI SACCHI E DIMITRIOS ZARVOS VARELLIS.
São Paulo, 5 de fevereiro de 2020.
CARLOS EDUARDO REIS DE OLIVEIRA
Relator
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 0169483-87.2007.8.26.0000 -Voto no 1.014
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Voto no 1.014
Apelação no 0169483-87.2007.8.26.0000
Origem: 10a Vara da Fazenda Pública de São Paulo
VOTO.
EMENTA
REINTEGRAÇÃO DE POSSE
Imóvel integrante do
patrimônio do Município, advindo de aprovação de
loteamento e seu registro
Prova pericial exauriente

Parcela significativa do imóvel que recebeu edificação e é
utilizado pelos réus
Reintegração deferida
DANOS
MATERIAIS Ocupação de bem de uso comum que não é
causa suficiente para indenização, na ausência de
supressão ou diminuição do patrimônio Recurso provido
em parte.
I
Trata-se de demanda tendente à reintegração de posse de imóvel ao
argumento de que é pertencente à Municipalidade de São Paulo e foi objeto de
esbulho praticado pelos demandados; há cumulação de pedido de indenização
por danos materiais.
A r. sentença acolheu a pretensão.
Recorrem os réus propugnando por inversão do resultado, alegando, em
preliminar, a nulidade da decisão por cerceamento de defesa. No mérito,
afiançam que são os reais proprietários e possuidores de parte do imóvel objeto
da ação, correspondente a 1/37 de uma área maior com 3.847 m2. Alegam ainda
serem terceiros possuidores de boa-fé, propugnando o afastamento da
condenação em perdas e danos.
O recurso foi formalmente recebido no duplo efeito.
As contrarrazões sustentam o acerto do julgado.
Em primeiro exame, a Turma recursal converteu o julgamento em diligência para
realização de perícia. Concluída a produção da prova técnica, facultou-se a
manifestação das partes. Veio parecer de assistente técnico da apelada.
É o relatório.

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II Antes de tudo, ressalta-se que nesta causa se persegue proteção jurisdicional
de natureza possessória; com tal atributo, pela tradição do direito nacional (e que
remonta à concepção romana) aparta-se e distingue-se do pleito petitório.
Defere-se a tutela possessória àquele que possuía a área e dela foi demitido sem
causa justa. Não se discute o domínio. É isso o que resulta do disposto no art.
1.210 do Código Civil, notadamente da redação de seu parágrafo segundo, que
não repete a segunda parte do que se continha no art. 505 do Código Civil de
19161. Assim, a propriedade é condição desimportante para a pretensão
possessória, ainda que seja ela calcada em disputa originada de conflito sobre o
domínio.
ULPIANO já alertava: "separata esse debet possessio a proprietate". Posse e
propriedade são situações jurídicas que não se confundem e a separação está
fundada na capacidade de proteger-se aquela a si mesma, pela circunstância de
se externar sem necessidade de vinculação alguma a esta.
III
Cabe também ressaltar que, com a implementação do loteamento, o
Município recebeu não apenas o domínio, mas também a posse (inclusive) da
área descrita na inicial.
Trata-se de modo derivado de aquisição da posse, ainda que se dê pela forma
meramente simbólica, bastando que a partir de então possa o proprietário dispor
da coisa. Clássica a lição de LAFAYETTE: "No fato da tradição a análise
descobre dois fatos elementares: da parte do alienante a entrega (possessionem
vacuam tradere); da parte do adquirente a apreensão material da coisa
a
obtenção do poder físico de dispor dela. A tradição, portanto, em relação ao
adquirente, não é senão a tomada de posse do objeto com consentimento do
alienante"2.
A aquisição da posse se dá desde o momento em que se torna possível o
exercício, em nome próprio, de qualquer dos poderes inerentes à propriedade
(Código Civil, art. 1.204).
1 "Não obsta à manutenção, ou reintegração na posse, a alegação de propriedade, ou de outro
direito sobre a coisa"
2 "Direito das Coisas", Freitas Bastos, p. 137

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Frise-se que não se está a empregar o título de domínio como relevante para a
definição da questão possessória. O que se afirma é que a demandante adquiriu
a posse com a aprovação do loteamento e destinação de áreas, manutenindo-a e
conservando-a com a cessação decorrente do posterior esbulho atribuído aos
réus.
Pouco importa, itere-se, que eventualmente não tenha praticado atos materiais
para exteriorizar poder físico. "Para que se verifique a posse jurídica não é
preciso que o possuidor resida no imóvel e nele tenha feito benfeitorias. Basta
que
tenha
a
possibilidade
de
dispor
da
coisa,
o
que
é
possível
independentemente da ocupação material do imóvel" (RT 320/441).
Repita-se: para a caracterização da posse não é necessário o contato físico do
possuidor sobre a coisa, sendo irrelevante a inexistência de ocupação material, a
exploração ou qualquer outro ato exterior.
IV.a Tendo em conta a dúvida objetiva sobre a efetiva caracterização da área
como sendo advinda da regularização e registro do loteamento mesmo porque
o Município lançou IPTU sobre toda a gleba ocupada pelos réus o julgamento
foi convertido em diligência para permitir-se a realização de prova pericial, única
adequada à identificação dos elementos necessários.
A prova técnica não pode ser substituída por outra; o que nela se contém é a
aplicação do conhecimento especializado, científico ou técnico, que não é
suprível por afirmações de leigos, ainda que como testemunhas3.
IV.b A perícia produzida está bem fundamentada e não padece de vícios ou
defeitos, internos ou externos.
Nela consta que “Após analisar os trabalhos de sobreposição realizados, percebe-
se claramente que a Rua 8 do loteamento, hoje denominada Rua Carualina, não
teve seu limite respeitado conforme o projeto aprovado do loteamento. Diversas
residências que deveriam estar no interior da Quadra F, no trecho voltado para o
leito da Rua Carualina, ultrapassaram o correto alinhamento da quadra invadindo
o leito da rua, sendo que o terreno dos requeridos também se encontra em parte
3 dentre tantos, cfr. Ap.s/Rev. no 327.147, 5a Câmara, 2o TAC/SP, Rel. Juiz Ricardo Dip

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sobre o leito da referida rua. Também a Viela 2 do loteamento se encontra
invadida não só pelos requeridos, como também por diversos moradores da
quadra que erigiram casas sobre a mesma” (fls. 208).
Assim, a perita concluiu que “assiste razão à Municipalidade de São Paulo em
suas alegações da petição inicial, onde afirma que os requeridos ocupam área
municipal” (fls. 208).
IV.c As conclusões do laudo pericial não foram objeto de contrariedade.
V Tem-se assim que a área objeto da pretensão integra o patrimônio público
municipal, na classe dos bens de uso comum do povo.
Com a simples implementação de loteamento (antes mesmo de regularização e
registro) as áreas reservadas como vias de deslocamento são incorporadas ao
patrimônio público.
A propósito, ensina HELY LOPES MEIRELLES que “esses bens integram-se no
domínio público pela só destinação ao uso indiscriminado do povo, e independem
de qualquer registro imobiliário”4.
Tal conclusão deriva da lembrança de que a formação do patrimônio público se
perpetra não apenas pelas formas e modos próprios ao direito privado. Aliás, hoje
prepondera a tese da propriedade regida pelo direito público, sustentada por
MAURICE HARIOU, como observa MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO5.
Na espécie, a aquisição seria daquelas classificáveis como decorrentes da lei, ao
se compreender que mesmo nas hipóteses de parcelamento clandestino ou
irregular, inclusive quando cometidos ao tempo da vigência do Decreto-lei no
58/376.
Nessa condição, é possível cogitar de operar-se a transferência das áreas para o
4 “Direito Municipal Brasileiro”, Ed. RT, 5a ed., São Paulo : 1985, p. 231 grifo não contido no
original
5 “Direito Administrativo”, Ed. Atlas, 13a ed., São Paulo : 2001, p. 532
6 ao se invocar aquilo que dispunha seu art. 43 (“ocorrendo a execução de loteamento não
aprovado, a destinação de áreas públicas exigidas no inciso I do art. 4o desta lei não se poderá
alterar sem prejuízo das sanções administrativas, civis e criminais previstas”)

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domínio do Município independentemente de registro, mas segundo a tese do
concurso voluntário, apurado pela intenção de destinar (pelo loteador) e o animus
de aceitar pela Administração. Nesse senso é a ensinança de JOSÉ NILO DE
CASTRO7, invocando o autorizado escólio de TOSHIO MUKAI e precedentes
pretorianos, inclusive o Tribunal de Justiça de São Paulo (RT 600/67) e do
Superior Tribunal de Justiça (REsp. no 2.734).
Frise-se que não há nem mesmo necessidade de ato formal de afetação,
porquanto esse se pode cometer por lei ou ato administrativo, como “pode provir
do destino natural do bem, como ocorre com os mares, rios, ruas, estradas,
praças”, como destaca CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO8.
VI Não é demasiado deixar anotado que ainda é preservada9 a interpretação de
que “Desde a vigência do Código Civil10, os bens dominicais, como os demais
bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião”, como estampado na
Súmula no 340 do Supremo Tribunal Federal e é consoante ao estampado no art.
183, § 3o, da Constituição Federal.
O ocupante de bem público não é possuidor. É meramente detentor.
Segundo a jurisprudência do STJ, "a ocupação de bem público, embora dela
possam surgir interesses tuteláveis, é precária”11 e "o particular jamais poderá
ser considerado possuidor, senão mero detentor, sendo irrelevante falar-se
em posse de boa ou má-fé"12.
Por essa razão, aliás, “a retomada de bem público pelo legítimo titular do domínio
não enseja o pagamento de indenização pelas acessões e benfeitorias
realizadas"13, não cabendo logicamente reconhecimento de direito a retenção;
"admitir que o particular retenha imóvel público seria reconhecer, por via
7 “Direito Municipal Positivo”, Ed. Del Rey, 5a ed., Belo Horizonte : 2001, p. 257
8 “Curso de Direito Administrativo”, Ed. Malheiros, 13a ed., São Paulo : 2001, p. 752
9 Dentre tantos: STJ, REsp no. 1.090.847/RS, 4a Turma, Rel. Min. Luis Felipe Salomão
10 de 1.916
11 AgInt no AREsp 815.473/SP, 4a Turma, Rel. Min. Antonio Carlos Ferreira, j. 19/08/2019
12 EDcl no REsp no 1.717.124/SP, 2a Turma, Rel. Min. Francisco Falcão, j. em 26/3/2019
13 REsp no 1.025.552/DF, 4a Turma, Relatora p/ Acórdão Mina Maria Isabel Gallotti

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transversa, a posse privada do bem coletivo, o que não se harmoniza com os
princípios da indisponibilidade do patrimônio público e da supremacia do
interesse público"14.
Essa a solução que se afina com o teor da Súmula no 619 do Superior Tribunal de
Justiça: "a ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de
natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e
benfeitorias".
VII Tem-se, por corolário, que deve ser mantida a r. sentença que determinou a
reintegração de posse da área descrita na inicial (fls. 09/10).
Isso entrementes não se estende à condenação ao pagamento de indenização
pela utilização do imóvel.
No âmbito do Direito Privado, a imposição de verba mensal de caráter
indenizatório seria compatível em tese com os postulados da vedação ao
“enriquecimento sem causa” (art. 884 do Código Civil).
Na hipótese, contudo, a relação jurídica tem suporte no Direito Público e o Poder
Público “só está autorizado a fazer o que expressamente é permitido em lei e
para que pudesse o Município cobrar aluguel pela detenção de área pública
ocupada irregularmente, faz-se necessário demonstrar previsão legal que
autorize a medida, o que não consta dos autos”, como ressaltado em v.
precedente15 deste Tribunal de Justiça de São Paulo examinando situação símile.
Aliás, como invoca esse julgado, "(....) tratando-se de bem público, não cabe falar
em "frutos civis", pois é curial que o bem público nada poderia render a título de
"aluguéis ", como alvitrou a apelante. Assim, o dano a ser reparado havia mesmo
de ser restrito à restituição e recomposição do bem ao seu estado original às
expensas do requerido, razão porque o pedido, nessa parte, resultou bem
rejeitado pela r. sentença" (Apelação Cível n° 148.316.5/0- 00, 8a Câmara de
Direito Púbico, Relator Desembargador José Santana)”.
14 REsp no 1.183.266/PR, 1a Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki; NMS: REsp no 808.708/RJ, 2a
Turma, Rel. Min. Herman Benjamin
15 TJSP; Apelação no 0075061-18.2010.8.26.0000; 3a Câmara de Direito Público, Rel. Des.
Ronaldo Andrade

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Lembra-se que a espécie versa sobre uso de bem comum do povo, sem
conteúdo econômico aproveitável pelo Município, não se justificando indenização
com natureza similar a de um aluguel16, até porque não há “empobrecimento” (ou
sacrifício econômico) do Município, ou mesmo “desfalque” (supressão ou
diminuição do patrimônio) ou ainda privação de um aumento patrimonial.
O bem público invadido é área sem potencial de exploração econômica, “.. não
produz rendimento algum à Fazenda. Neste passo, ao arrepio do alegado pela
recorrente, não seriam os invasores beneficiados por um enriquecimento sem
causa, mas sim a própria Fazenda Estadual, pois receberia alugueis por área que
não é passível de locação”17.
É dizer, em síntese: “O pleito de cobrança de aluguéis pela ocupação de bem
público não prospera, por importar em enriquecimento sem causa da
Administração, uma vez que a área não poderia ser locada a terceiro pela
Fazenda paulista, não havendo prejuízo para o erário”18.
VIII Nessas condições, DOU PARCIAL PROVIMENTO ao recurso, tão-somente
para afastar a condenação em indenização por danos materiais.
Não há majoração de verba honorária porque o apelo foi interposto ao tempo de
vigência do CPC/73.
CARLOS EDUARDO REIS DE OLIVEIRA
Relator
16 TJSP, Apelação no 3034429-95.2013.8.26.0224, 11a Câmara Extraordinária de Direito Público,
Rela. Desa. Luciana Almeida Prado Bresciani
17 TJSP; Apelação no 0006911-49.2005.8.26.0294; 4a Câmara de Direito Público, Rel. Des. Ferreira
Rodrigues
18 TJSP, Apelação no 0002286-98.2007.8.26.0294; 1a Câmara Extraordinária de Direito Público,
Rel. Des. Ricardo Dip