Tribunal: TJSP
Processo: 0036761-69.2019.8.26.0000
Classe: Incidente De Arguição de Inconstitucionalidade Cível / Adicional de Insalubridade
Órgão julgador: Francisco Casconi
Órgão colegiado: Órgão Especial;
Data de julgamento: 2020-03-04
Data de publicação: 2020-03-06

Ementa:
ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE – ARTIGOS 2o, 3o, E 4o, DA LEI No 10.827/1990, DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/SP – DIPLOMA NORMATIVO QUE DISPÕE SOBRE A CONCESSÃO DE ADICIONAIS DE INSALUBRIDADE, PERICULOSIDADE E PENOSIDADE A SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS – INSTITUIÇÃO DE BASE DE CÁLCULO DOS ADICIONAIS COMO SENDO 'O MENOR PADRÃO DE VENCIMENTO DO QUADRO GERAL DE PESSOAL DA PREFEITURA' – AUSÊNCIA

Ementa:
ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE – ARTIGOS 2o, 3o, E 4o, DA LEI No 10.827/1990, DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/SP – DIPLOMA NORMATIVO QUE DISPÕE SOBRE A CONCESSÃO DE ADICIONAIS DE INSALUBRIDADE, PERICULOSIDADE E PENOSIDADE A SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS – INSTITUIÇÃO DE BASE DE CÁLCULO DOS ADICIONAIS COMO SENDO 'O MENOR PADRÃO DE VENCIMENTO DO QUADRO GERAL DE PESSOAL DA PREFEITURA' – AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO À NORMA DO ARTIGO 37, INCISO XIII, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA, E ARTIGO 115, INCISO XV, DA CARTA BANDEIRANTE – INEXISTÊNCIA DE VINCULAÇÃO DE ESPÉCIES REMUNERATÓRIAS PARA O EFEITO DE REMUNERAÇÃO DE PESSOAL DO SERVIÇO PÚBLICO – PREVISÕES NORMATIVAS QUE ESTABELECEM MERA REFERÊNCIA PARA FINS DE BASE DE CÁLCULO DA PARCELA REMUNERATÓRIA EM QUESTÃO – INCONSTITUCIONALIDADE NÃO RECONHECIDA – ARGUIÇÃO IMPROCEDENTE.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
ÓRGÃO ESPECIAL
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000161148
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Incidente de
Arguição de Inconstitucionalidade Cível no 0036761-69.2019.8.26.0000, da
Comarca de São Paulo, em que é suscitante 6a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO
DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A ARGUIÇÃO IMPROCEDENTE.
V.U. IMPEDIDO O EXMO. SR. DES. EVARISTO DOS SANTOS.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmo. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO,
FERRAZ DE ARRUDA, ALVARO PASSOS, BERETTA DA SILVEIRA, ANTONIO
CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, GERALDO WOHLERS, ELCIO
TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, LUIS SOARES
DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS
MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, PÉRICLES PIZA,
MÁRCIO BARTOLI E JOÃO CARLOS SALETTI.
São Paulo, 4 de março de 2020.
FRANCISCO CASCONI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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INCIDENTE
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
No
0036761-69.2019.8.26.0000
COMARCA:
SÃO PAULO
SUSCITANTE:
6a
CÂMARA
DE
DIREITO
PÚBLICO
DO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SÃO PAULO
INTERESSADOS: AUTARQUIA HOSPITALAR MUNICIPAL; MEIRE
BRAGIL e OUTROS
VOTO No 35.000
ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE ARTIGOS 2o,
3o, E 4o, DA LEI No 10.827/1990, DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO/SP DIPLOMA NORMATIVO QUE DISPÕE SOBRE A
CONCESSÃO
DE
ADICIONAIS
DE
INSALUBRIDADE,
PERICULOSIDADE
E
PENOSIDADE
A
SERVIDORES
PÚBLICOS MUNICIPAIS
INSTITUIÇÃO DE BASE DE
CÁLCULO DOS ADICIONAIS COMO SENDO 'O MENOR
PADRÃO DE VENCIMENTO DO QUADRO GERAL DE PESSOAL
DA PREFEITURA' AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO À NORMA DO
ARTIGO
37,
INCISO
XIII,
DA
CONSTITUIÇÃO
DA
REPÚBLICA, E ARTIGO 115, INCISO XV, DA CARTA
BANDEIRANTE
INEXISTÊNCIA DE VINCULAÇÃO DE
ESPÉCIES
REMUNERATÓRIAS
PARA
O
EFEITO
DE
REMUNERAÇÃO DE PESSOAL DO SERVIÇO PÚBLICO

PREVISÕES
NORMATIVAS
QUE
ESTABELECEM
MERA
REFERÊNCIA PARA FINS DE BASE DE CÁLCULO DA PARCELA
REMUNERATÓRIA
EM
QUESTÃO

INCONSTITUCIONALIDADE
NÃO
RECONHECIDA

ARGUIÇÃO IMPROCEDENTE.

L

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Incidente de inconstitucionalidade suscitado nos
termos do v. acórdão colacionado a fls. 542/550, em relação aos
artigos 2o, 3o, e 4o, da Lei no 10.827/1990, do Município de São
Paulo/SP.
Apontou a C. 6a Câmara de Direito Público,
suscitante, violação da regra constitucional que veda equiparação
e vinculação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito
de remuneração de servidores públicos, previsto no inciso XIII do
artigo 37 da Constituição da República, e 115, inciso XV, da
Carta Paulista.
A Douta Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer
encartado a fls. 562/568, referendou aludida tese e opinou pelo
acolhimento do incidente para declarar a inconstitucionalidade da
expressão “do valor correspondente ao menor padrão de
vencimento do Quadro Geral de Pessoal da Prefeitura”, contida
nos dispositivos examinados, acrescentando mácula ao princípio
da isonomia por tratar de modo igualitário servidores de
categorias distintas (artigo 111, CE).
É o Relatório.
A Constituição da República assegura, nos artigos 1o
e 18, indistinta autonomia político-administrativa aos entes
federados, no que se incluem os Municípios, cabendo-lhes
instituir a organização de sua estrutura funcional para efetivo
exercício da atividade estatal.
Indigitada
autonomia
organizacional
engloba
a
legislativa, embora ambas não ostentem caráter absoluto,

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devendo respeito às balizas constitucionais de âmbito estadual e
federal, como preveem não só os artigos 29 e 30 da Magna
Carta, mas também o artigo 144 da Constituição Estadual:
“Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa,
administrativa e financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica,
atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e
nesta Constituição.”
Significa
dizer,
portanto,
que
a
independência
legislativa municipal, por força da norma estadual de caráter
remissivo
(art.
144),
deve
agir
dentro
dos
limites
da
competência
constitucional
atribuída
ao
ente
federativo,
observando ainda os princípios estabelecidos nas Constituições
Estadual e Federal.
In casu, incidente suscitado tem por objeto aferição
de compatibilidade vertical dos artigos 2o, 3o e 4o, da Lei no
10.827/1990, do Município de São Paulo, que instituem o
pagamento de adicionais de insalubridade, periculosidade e
penosidade a servidores públicos municipais, nos seguintes
termos:
“Art. 2o - O adicional de insalubridade será calculado de acordo
com a sua classificação nos graus máximo, médio ou mínimo,
respectivamente em percentuais de 40% (quarenta por cento),
20% (vinte por cento) ou 10% (dez por cento), do valor
correspondente ao menor padrão de vencimento do Quadro
Geral de Pessoal da Prefeitura.
Art. 3o - O adicional de periculosidade será calculado no
percentual
de
50%
(cinquenta
por
cento)
do
valor
correspondente ao menor padrão de vencimento do Quadro
Geral de Pessoal da Prefeitura.

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Art. 4o - O adicional de penosidade será calculado no percentual
de 30% (trinta por cento) do valor correspondente ao menor
padrão de vencimento do Quadro Geral de Pessoal da
Prefeitura.”
Pedra de toque da quaestio instaurada diz respeito
às expressões, verbis, “do valor correspondente ao menor
padrão de vencimento do Quadro Geral de Pessoal da
Prefeitura”, inserida no bojo dos três dispositivos atacados,
donde se vislumbra hipótese de mácula à norma do artigo 37,
inciso XIII, da Constituição da República, e artigo 115, inciso XV,
da Carta Bandeirante.
Registrou o v. acórdão suscitante, verbis:
“... o que se extrai dos artigos impugnados é que houve a
vinculação de um padrão remuneratório ('menor padrão de
vencimento do Quadro Geral de Pessoal da Prefeitura') para fins
de cálculo de outras espécies remuneratórias, quais sejam: os
adicionais de insalubridade, periculosidade e penosidade, o que
é vedado pelo ordenamento constitucional.
A norma proibitiva do artigo 37, inciso XIII, da Constituição
Federal (também prevista na Constituição Estadual artigo 115,
inciso XV), visa impedir a ocorrência de reajustes em cascata no
âmbito
da
Administração
Pública,
que
ocorrem
quando,
aumentada a remuneração de determinada classe de servidores,
outras também acabem se beneficiando. Por outro lado,
também protege os servidores da possibilidade de congelamento
do valor base ora adotado, o que, consequentemente,
estagnaria o cálculo dos referidos adicionais, em razão da
vinculação estabelecida.” (fls. 546/547).
A Constituição da República disciplina, em normas de
observância obrigatória a todos os entes da federação, as balizas

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a serem utilizadas para o estabelecimento da remuneração dos
servidores públicos, incluídos neste aspecto as regras do artigo
37, XIII:
“XIII - é vedada a vinculação ou equiparação de
quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de
remuneração de pessoal do serviço público;”
Tal regra foi incorporada no artigo 115, XV, da
Constituição do Estado:
“Artigo 115 - Para a organização da administração pública direta
e indireta, inclusive as fundações instituídas ou mantidas por
qualquer dos Poderes do Estado, é obrigatório o cumprimento
das seguintes normas:
(...)
XV é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer
espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de
pessoal do serviço público, observado o disposto na
Constituição Federal;”
A norma proibitiva do artigo 37, inciso XIII, da
Constituição da República, incorporada no artigo 115, inciso XV,
da Carta Bandeirante, objetiva impedir a ocorrência de reajustes
em cascata no âmbito da Administração, como bem pontua José
dos Santos Carvalho Filho1:
“Repetindo mandamento anterior, a Constituição em vigor
proibiu a vinculação ou equiparação de vencimentos para o
efeito da remuneração de pessoal no serviço público (art. 37,
XIII). A regra, como é fácil notar, procura evitar os
denominados aumentos em cascata, que ocorrem quando,
aumentada a retribuição de uma classe de servidores, outras
classes se beneficiam, por estarem atreladas àquela. Significa
1 In “Manual de Direito Administrativo”, 27a edição, Atlas, p. 760/761.

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que o aumento de um significaria o aumento de milhares, com
grande prejuízo ao erário e aos próprios servidores, neste caso
porque o Estado não se arriscaria a conceder aumentos
específicos a esta ou àquela classe, sabedor que a seu reboque
milhares de outros cargos se beneficiariam do aumento.
De outro lado, é vedada também a vinculação entre agentes
públicos cujas linhas remuneratórias se apresentam com
sistema próprio. É o caso, por exemplo, de Deputados Estaduais
e servidores públicos estaduais. Agentes políticos sujeitam-se a
regime próprio e, por essa razão, Prefeitos, Vice-Prefeitos e
Vereadores não podem ter seus subsídios vinculados à
remuneração dos servidores públicos municipais.”
No caso sob exame, rogata máxima venia, não
vislumbro nítida hipótese de vedada vinculação remuneratória,
na medida em que os atos em comento, inseridos em diploma
normativo que dispõe sobre a concessão de adicionais de
natureza
distintas
aos
servidores
públicos
municipais,
estabelecem mero critério referencial (“o menor padrão de
vencimento do Quadro Geral de Pessoal da Prefeitura”) como
base de cálculo de tal parcela remuneratória, a qual será devida
nos percentuais instituídos e aos servidores ocupantes dos
cargos que a ela legalmente façam jus.
Não se pretendeu estabelecer critério normativo que
possibilite equiparação ou vinculação de cargos para fins
remuneratórios, tanto que determinada referência de caráter
geral, consistente no menor padrão de vencimento no âmbito da
estrutura funcional do serviço público municipal.
Embora limitado o exame do interessante ao
contraste normativo constitucional in concreto, divergência
suscitada
tem
origem na reestruturação dos cargos da

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Administração Municipal de São Paulo/SP, com a edição da Lei no
13.652/03, que reorganizou o Quadro de Pessoal do Município e,
consequentemente, criou um novo indexador, qual seja o de
Nível Básico (B1), na jornada de 40 horas semanais (J40), mais
precisamente B1-J40, sendo o antigo extinto (NO-1A), o qual era
até então aplicável por força dos dispositivos ora impugnados.
A instituição de uma nova referência ao menor
padrão de vencimento, nesse contexto, não parece traduzir
hipótese
de
vinculação
ou
equiparação
de
espécies
remuneratórias para efeito de remuneração de pessoal, o que de
fato contenderia com expressa vedação do art. 37, XIII, da
Constituição da República (e artigo 115, XV, CE), mas sim
consequência lógica da reestruturação da carreira levada a efeito
no âmbito da Administração local.
Nesse prumo, afere-se inexistir situação de contraste
constitucional nos dispositivos questionados, mas sim mera crise
de legalidade quanto à definição e determinação do “menor
padrão de vencimento” para fins de cálculo dos adicionais de
insalubridade, periculosidade e penosidade, em decorrência da
superveniência de lei posterior.
Lembra-se, ainda, a Lei Municipal no 10.827/90 não
criou o cargo de Nível Operacional “NO-1A" ou o cargo de Nível
Básico “B1-J40”. Apenas determinou que o cálculo de aludidos
adicionais deverá ser efetuado sobre o menor padrão de
vencimento do Quadro Geral de Pessoal da Prefeitura, não este
ou aquele determinado cargo, mas o de menor padrão de
vencimento, assim estabelecendo mera referência para fins de
cálculo da parcela remuneratória correspondente.

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Acrescente-se, ainda, que o critério legalmente
instituído não se submete a alterações legislativas frequentes a
possibilitar sucessivos aumentos do gasto público, por dizer
respeito justamente ao quadro geral de servidores do Município.
O legislador municipal, ao institui-lo, pretendia modificar a base
de cálculo dos adicionais de maneira eventual: se pretendesse
um valor fixo, não precisaria indicar base de cálculo presente em
outra lei; se pretendesse alterações recorrentes, teria autorizado
o aumento por correção monetária ou decretos.
Registro, também, que a matéria é recorrentemente
superada pelas C. Câmaras de Direito Público deste E. Tribunal,
que ao examinar pleitos similares àquele formulado na causa
originária, afasta alegação de mácula ao artigo 37, inciso XIII, da
Constituição da República. Confira-se, dentre outros julgados:
“APELAÇÃO CÍVEL- Adicional de insalubridade, periculosidade e
penosidade Base de cálculo - Menor padrão de vencimentos do
quadro de pessoal do Município de São Paulo Lei Municipal
no 10.827/90 Inexistência de violação ao art. 37, XIII,
da CF, ou ao princípio da separação de poderes

Precedentes desta Corte - Recurso não provido com observação
em relação ao índice de correção monetária.”
(TJSP;
Apelação
Cível
1005103-45.2019.8.26.0053;
Relator (a): Magalhães Coelho; Órgão Julgador: 7a
Câmara de Direito Público; Foro Central - Fazenda
Pública/Acidentes - 8a Vara de Fazenda Pública; Data do
Julgamento:
04/07/2019;
Data
de
Registro:
04/07/2019) destacado.

“RECURSOS
OFICIAL
E
DE
APELAÇÃO
-
AÇÃO
DE
PROCEDIMENTO ORDINÁRIO
DIREITO ADMINISTRATIVO

SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL PRETENSÃO AO RECÁLCULO
DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE, PERICULOSIDADE OU

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PENOSIDADE CONSIDERAÇÃO DO MENOR PADRÃO ATUAL DE
VENCIMENTOS
DO
QUADRO
GERAL
DE
PESSOAL
DA
MUNICIPALIDADE

POSSIBILIDADE.
1.
Preliminarmente,
incompetência do D. Juizado Especial da Fazenda Pública, para
conhecer e julgar a lide. 2. Competência da D. Justiça Estadual,
para conhecer e julgar a lide, reconhecida, cuja matéria jurídica
discutida na lide está restrita e limitada ao período posterior ao
ingresso e submissão dos servidores públicos municipais ao
regime estatutário. 3. No mérito, a Lei Municipal no 13.652/03
providenciou a reestruturação dos cargos de Nível Básico,
extinguindo a referência NO1A. 4. O Adicional de Insalubridade,
Periculosidade e Penosidade deve ser calculado sobre o menor
padrão atual de vencimentos do Quadro Geral de Pessoal da
Prefeitura (B1-J40). 5. Inocorrência de afronta ao artigo 37,
XIII, da CF. 6. Precedentes da jurisprudência deste E.
Tribunal de Justiça. 7. Manutenção dos encargos moratórios
(juros de mora e correção monetária), tal como estabelecidos
em Primeiro Grau de Jurisdição. 8. Incidência da correção
monetária, desde o inadimplemento, pelo IPCA-E. 9. Incidência
dos juros de mora, a partir da citação, nos termos do artigo 1o-F
da Lei Federal no 9.494/97, na redação da Lei Federal no
11.960/09. 10. Observar-se-á, inclusive, na fase de execução, a
eventual
e
futura
orientação
diversa
da
jurisprudência
dominante, em sede de repercussão geral, bem como, a
respectiva modulação dos efeitos, nos exatos termos do que vier
a ser decidido no C. STF, após a suspensão da aplicação do
Tema no 810 (RE no 870.947, Rel. o Eminente Min. Luiz Fux).
11. Ação de procedimento ordinário, julgada procedente. 12.
Sentença, ratificada, inclusive, com relação aos encargos da
condenação, moratórios e os ônus decorrentes da sucumbência.
13. Recursos oficial e de apelação, apresentado pela parte ré,
desprovidos, com observação.”
(TJSP;
Apelação
Cível
1015202-11.2018.8.26.0053;
Relator (a): Francisco Bianco; Órgão Julgador: 5a Câmara
de
Direito
Público;
Foro
Central
-
Fazenda
Pública/Acidentes - 11a Vara de Fazenda Pública; Data do
Julgamento:
26/07/2019;
Data
de
Registro:

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26/07/2019) destacado.
“Cumpre esclarecer que não houve vinculação ou equiparação de
espécies remuneratórias para efeito de remuneração de pessoal,
prática esta vedada pelo artigo 37, inciso XIII, da CRFB.
Realizou-se, conforme acima explicado, a mudança do menor
padrão pela reestruturação sofrida na mesma carreira, em
decorrência da promulgação da Lei Municipal 13.652/2003.”
(TJSP;
Apelação
Cível
1056194-14.2018.8.26.0053;
Relator (a): Souza Meirelles; Órgão Julgador: 12a Câmara
de
Direito
Público;
Foro
Central
-
Fazenda
Pública/Acidentes - 5a Vara de Fazenda Pública; Data do
Julgamento:
05/12/2019;
Data
de
Registro:
06/12/2019)
“Município de São Paulo. Servidores públicos municipais.
Pretendida correção da base de cálculo do adicional de
insalubridade/periculosidade/penosidade, para que incida sobre
o 'menor padrão de vencimento do Quadro Geral de Pessoal da
Prefeitura' previsto na Lei Municipal no 13.652/2003, ou seja,
'Nível Básico B1-J40', e não sobre o 'Nível Operacional 1a', que
constava da Lei Municipal no 10.430/88, e que foi extinto.
Sentença de procedência. Recurso da Municipalidade buscando a
inversão do julgado. Inadmissibilidade. Valor do adicional que
deve ter por base de cálculo o menor padrão de vencimento
referente ao 'Nível Básico B1-J40'. Ausência de afronta ao
artigo 37, inciso XIII, da CF, bem assim aos princípios da
legalidade e da separação de poderes, pois referido valor
corresponde exatamente à base de cálculo instituída pela
Lei Municipal no 10.827, de 4 de janeiro de 1990. Recursos
oficial e voluntário impróvidos.”
(TJSP;
Apelação
Cível
1020577-27.2017.8.26.0053;
Relator (a): Aroldo Viotti; Órgão Julgador: 11a Câmara de
Direito Público; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes
- 3a Vara de Fazenda Pública; Data do Julgamento:
21/03/2018;
Data
de
Registro:
21/03/2018)

destacado.

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No mesmo sentido: TJSP; Apelação Cível 1064492-
92.2018.8.26.0053; Relator (a): Marcelo Semer; Órgão
Julgador: 10a Câmara de Direito Público; Foro Central -
Fazenda Pública/Acidentes - 11a Vara de Fazenda
Pública; Data do Julgamento: 20/10/2019; Data de
Registro: 22/10/2019
Finalmente, não reputo maculado o princípio da
isonomia, na medida em que os adicionais em questão
constituem parcela remuneratória relacionada à forma de
prestação do serviço público (propter laborem), restrita aos
servidores que exerçam suas funções em condições anormais e
na forma determinada em lei.
Certo é que em decorrência do princípio da
legalidade, os cargos públicos da estrutura municipal ostentam
atribuições próprias e remuneração específica, já consideradas as
respectivas naturezas e especificidades. A simples instituição de
referência normativa para a base de cálculo dos adicionais não
implica tratamento jurídico desigual no âmbito do funcionalismo.
Ante
o
exposto,
desacolho
a
arguição
de
inconstitucionalidade, determinando o retorno dos autos à C.
Câmara suscitante.
Des. FRANCISCO CASCONI
Relator
Assinatura Eletrônica