Tribunal: TJSP
Processo: 1002624-66.2018.8.26.0198
Classe: Apelação Cível / IPTU/ Imposto Predial e Territorial Urbano
Órgão julgador: Silvana Malandrino Mollo
Órgão colegiado: 14a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-08-17
Data de publicação: 2020-08-17

Ementa:
Apelação Cível – Execução Fiscal – Exceção de Pré-Executividade – IPTU e Taxas de Coleta de Lixo e de Emolumentos dos exercícios de 2013 a 2017 – Decisão que acolheu a objeção, reconhecendo a imunidade tributária da executada, extinguindo a demanda – Irresignação municipal com vistas ao afastamento da benesse e prosseguimento do feito executivo – Inadmissibilidade no tocante ao benefício

Ementa:
Apelação Cível – Execução Fiscal – Exceção de Pré-Executividade – IPTU e Taxas de Coleta de Lixo e de Emolumentos dos exercícios de 2013 a 2017 – Decisão que acolheu a objeção, reconhecendo a imunidade tributária da executada, extinguindo a demanda – Irresignação municipal com vistas ao afastamento da benesse e prosseguimento do feito executivo – Inadmissibilidade no tocante ao benefício tributário – Conquanto sociedade de economia mista, a CDHU desempenha função eminentemente estatal – Atuação deficitária, sem visar ao lucro – Participação societária, do Governo do Estado de São Paulo, de 99,9% – Inexistência de concorrência com entes privados – Imunidade, portanto, adequadamente reconhecida – Julgados do E. STF – Taxas não abordadas na sentença recorrida e, em grau recursal, apreciadas, por força dos artigos 4o e 1.013, §§ 1o e 2o, do CPC – Prosseguimento da ação executiva tão somente em relação à Taxa de Coleta de Lixo – Ilegalidade da cobrança da Taxa de Emolumentos, que não pode ser considerada como prestação de serviço público ao contribuinte – Condenação do ente público a honorários advocatícios fixados, por equidade, em R$ 1.000,00 – Valor excessivo – Aplicação do disposto no art. 85, §§ 2o, I a IV, 3o e 8o, do CPC – Honorários reduzidos a R$700,00 (setecentos reais) – Sucumbência recursal – Recurso da Municipalidade parcialmente provido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000650761
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1002624-66.2018.8.26.0198, da Comarca de Franco da Rocha, em que é apelante
PREFEITURA MUNICIPAL DE FRANCO DA ROCHA, é apelado COMPANHIA
DE DESENVOLVIMENTO HABITACIONAL E URBANO DO ESTADO DE SÃO
PAULO - CDHU.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 14a Câmara de Direito
Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Deram
provimento em parte ao recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que
integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores OCTAVIO
MACHADO DE BARROS (Presidente sem voto), GERALDO XAVIER E KLEBER
LEYSER DE AQUINO.
São Paulo, 17 de agosto de 2020.
SILVANA MALANDRINO MOLLO
Relatora
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1002624-66.2018.8.26.0198 -Voto no 9769
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Apelação Cível no 1002624-66.2018.8.26.0198.
Apelante: Municipalidade de Franco da Rocha.
Apelada: Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de
São Paulo - CDHU.
Comarca: São Paulo.
Juiz de origem: Luiz Gustavo Rocha Malheiros.
VOTO No 9769
Apelação Cível
Execução Fiscal
Exceção de Pré-
Executividade
IPTU e Taxas de Coleta de Lixo e de
Emolumentos dos exercícios de 2013 a 2017 Decisão que
acolheu a objeção, reconhecendo a imunidade tributária da
executada, extinguindo a demanda Irresignação municipal
com vistas ao afastamento da benesse e prosseguimento do
feito executivo Inadmissibilidade no tocante ao benefício
tributário Conquanto sociedade de economia mista, a CDHU
desempenha
função
eminentemente
estatal

Atuação
deficitária, sem visar ao lucro Participação societária, do
Governo do Estado de São Paulo, de 99,9% Inexistência de
concorrência com entes privados
Imunidade, portanto,
adequadamente reconhecida Julgados do E. STF Taxas não
abordadas na sentença recorrida e, em grau recursal,
apreciadas, por força dos artigos 4o e 1.013, §§ 1o e 2o, do CPC
Prosseguimento da ação executiva tão somente em relação à
Taxa de Coleta de Lixo Ilegalidade da cobrança da Taxa de
Emolumentos, que não pode ser considerada como prestação
de serviço público ao contribuinte
Condenação do ente
público a honorários advocatícios fixados, por equidade, em R$
1.000,00 Valor excessivo Aplicação do disposto no art. 85,
§§ 2o, I a IV, 3o e 8o, do CPC Honorários reduzidos a
R$700,00 (setecentos reais) Sucumbência recursal Recurso
da Municipalidade parcialmente provido.
Trata-se de Recurso de Apelação interposto pela
Municipalidade de Franco da Rocha, em face da r. decisão de fls. 83/86,

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proferida nos autos da Execução Fiscal por ela movida contra Companhia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo - CDHU, que
acolheu a Exceção de Pré-Executividade oposta por esta última, reconhecendo
sua imunidade tributária da executada, declarando nulos os lançamentos e, por
consequência, julgando extinta a ação. Condenou, ainda, a exequente ao
pagamento de honorários advocatícios, fixados em R$1.000,00 (um mil reais),
nos termos do art. 85, §8o, do CPC.
Alega, a Municipalidade apelante, que a r.
decisão merece ser reformada, já que descabido o reconhecimento da imunidade
tributária da apelada, sociedade de economia mista, nos termos do art. 173, §2o,
da CF e, subsidiariamente, sustentou o não cabimento da fixação dos honorários
advocatícios pelo §8o do art. 85 do CPC, devendo ser, ao caso, aplicado o §3o do
mesmo dispositivo. Busca o provimento do recurso, com a reforma de decisão.
O
recurso
tempestivo
foi
recebido
e
devidamente processado, com apresentação de contrarrazões a fls. 110/118.
É O RELATÓRIO.
Depreende-se dos autos que, como explicitado
alhures, o MM. Magistrado de Primeira Instância, nos autos da Execução Fiscal
proposta pela Municipalidade de Franco da Rocha contra Companhia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo CDHU,
acolheu, pela decisão de fls. 83/86, a Exceção de Pré-Executividade oposta pela
então executada, reconhecendo sua imunidade tributária e, por consequência,
extinguiu a demanda executiva.
Discordando de tal decisum, a Municipalidade

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apelou, recurso este que se passa a analisar.
Pois bem.
Prospera apenas em parte o inconformismo
municipal.
Conforme o Estatuto Social da Companhia
apelada - CDHU, em seu artigo 2o, inciso I, seu objeto é, primeiramente,
“elaborar ou contratar a elaboração de projetos e suas implantações e
promover medidas de apoio à realização de planos e Programas Estaduais e/ou
Municipais de habitação prioritários para o atendimento à população de baixa
renda, em conformidade com as diretrizes estabelecidas pela Secretaria da
Habitação do Estado de São Paulo”.
Para atingir esse objetivo, o mesmo artigo 2o
prevê que a CDHU vai adquirir, urbanizar e parcelar áreas para fins habitacionais
(inciso I, “a”), implementar equipamentos comunitários (inciso I, “c”), fazer a
locação social de habitações (inciso I, “e”), recuperar sub habitações em
assentamentos humanos espontâneos (inciso I, “g”), atuar juntamente aos
governos para urbanizar áreas destinadas a programas habitacionais, de acordo
com os regulamentos municipais para o desenvolvimento urbano local (inciso
IV), promover atividades necessárias ao desenvolvimento, no Estado de São
Paulo, do Plano Nacional de Habitação Popular (PLANHAP), observadas as
diretrizes de desenvolvimento urbano e habitacional estabelecidos por governos
estaduais e municipais (inciso VII) e elaborar projetos para construir e ampliar
equipamentos urbanos e/ou comunitários e outras edificações destinadas à
prestação de serviços públicos que estejam incluídas nos planos de ação de
órgãos da Administração Estadual e Municipal (inciso IX).

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Todas essas previsões atestam que a atuação da
CDHU se dá no sentido de produzir as condições materiais para a concretização
do direito à moradia, um dos direitos sociais assegurados pelo artigo 6o da
Constituição Federal.
Inegável que não existe consenso, tanto na
doutrina quanto na jurisprudência, acerca da qualificação desses direitos como
fundamentais, uma vez que eles envolvem prestações positivas por parte do
Estado, as quais estão sempre sujeitas à disponibilidade de recursos para sua
efetivação. Todavia, isso não impede reconhecer que uma sociedade de economia
mista cuja atividade visa assegurar um direito previsto constitucionalmente
desempenha uma função de natureza pública, substituindo-se à atuação direta do
Estado.
E é justamente o caráter eminentemente público
do serviço que a sociedade de economia mista presta que torna possível estender
a ela a imunidade prevista constitucionalmente, desde que, é claro, outras
condições sejam satisfeitas.
Pois, na medida em que as sociedades dessa
espécie também podem atuar no mercado em igualdade de condições com as
entidades privadas, a própria Constituição veda, por meio do art. 173, §2o, que
lhes sejam estendidos privilégios fiscais que não atingem o setor privado. Essa
proibição visa proteger a livre concorrência, um dos princípios da ordem
econômica nacional, expressamente mencionado no artigo 170 da Carta Maior.
Por isso, não basta para a extensão da imunidade que a sociedade de economia
mista vise garantir um direito social constitucional, é preciso também que ela
atue de forma distinta das entidades que constituem o setor privado, de modo que

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não exista uma relação de concorrência entre estas e aquela.
Ora, nada caracteriza melhor a ausência de
concorrência entre duas entidades no mercado do que o fato de que, enquanto
uma atua buscando o lucro, a outra o faz sem tê-lo em vista, única razão pela qual
é possível a esta última atuar em áreas que não oferecem oportunidades
lucrativas. Esse é precisamente o caso da atuação da CDHU, conforme
demonstrado pelos balanços financeiros da companhia disponíveis no portal
eletrônico da Fazenda Estadual de São Paulo, que vem acumulando prejuízos
todos os anos desde 2014, o que atesta o caráter deficitário de sua atividade.
Assim, uma vez que a CDHU não visa ao lucro
com suas atividades, não deve ser-lhe aplicado o inciso II do §1o do artigo 173 da
Constituição, pois não faz sentido impor o regime jurídico próprio das empresas
privadas a uma sociedade que não atua economicamente como elas. Por
conseguinte, não havendo exploração de atividade econômica em sentido
próprio, também não se aplica à CDHU o §3o do artigo 150, pois, mesmo que
haja contraprestação por parte dos mutuários, seu caráter módico e a inexistência
de lucro não configuram uma atuação como a de um ente econômico privado.
Caracterizada desse modo, a atividade da
Companhia a torna semelhante a uma longa manus do Estado, por meio da qual
este tenta realizar a promessa constitucional de direito à moradia para todos. Isso
para não falar do fato de que o Governo do Estado de São Paulo detém 99,9%
das ações da companhia, conforme seu relatório anual de sustentabilidade,
disponível na seção de balanços de empresas públicas do sítio virtual da
Imprensa Oficial do Estado de São Paulo. Não é outra a opinião de abalizada
doutrina tributária:

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“Aprofundando o assunto, as empresas estatais,
quando delegatárias de serviços públicos ou de atos
de polícia - e que, portanto, não exploram
atividades econômicas -, não se sujeitam à
tributação por meio de impostos, justamente porque
são a 'longa manus' das pessoas políticas que, por
meio de lei, as criam e lhes apontam os objetivos
públicos a alcançar.
A circunstância de serem revestidas da natureza de
'empresa pública' ou de 'sociedade de economia
mista' não lhes retira a condição de 'pessoas
administrativas', que agem em nome do Estado,
para a consecução do bem comum.
(...)
Remarque-se que a circunstância de estas pessoas
terem personalidade de direito privado não impede
recebam especial proteção tributária, justamente
para possibilitar a prestação de serviços públicos
ou a prática de atos de polícia.
(...)
Excepcionalmente
admite-se
que
o
Estado
intervenha no campo reservado à livre iniciativa, o
que ele faz por intermédio de suas empresas
públicas e de suas sociedades de economia mista.
Quando isto acontece, deve submeter-se ao regime
jurídico tributário aplicável às empresas privadas,
conforme estatui o já estudado art. 173 da Carta
Magna.
Quando, porém, a empresa pública ou a sociedade
de economia mista são delegatárias de serviços
públicos ou de poder de polícia, elas, por não
concorrerem com as empresas privadas, não se
sujeitam aos ditames do precitado art. 173.
O que estamos querendo significar é que as
sociedades mistas e as empresas públicas, enquanto
delegatárias de serviços públicos ou de atos de
polícia, são instrumentos do Estado e, neste sentido,
são
entidades
tão
públicas
quanto
ele.
Desempenham atividades que as empresas privadas
jamais assumiriam, a não ser que contratadas pelo
próprio Estado, sob a forma de concessão ou
permissão.
Podemos, pois, dizer que, neste caso, as sociedades
de economia mista e as empresas públicas, pelas

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atribuições delegadas de poder público que
exercitam, são, 'tão-só quanto à forma', pessoas de
direito privado. 'Quanto ao fundo' são instrumentos
do Estado, para a prestação de serviços públicos ou
a prática de atos de polícia. Acabam fazendo as
vezes de autarquias, embora - damo-nos pressa em
proclamar - com elas não se confundam.
Neste sentido, enquanto atuam como se pessoas
políticas fossem, as empresas públicas e as
sociedades de economia mista não podem ter
embaraçada ou anulada sua ação pública por meio
de impostos. Esta é a consequência de uma
interpretação sistemática do art. 150, VI, 'a', da
CF.” (Carrazza, Roque A., Curso de Direito
Constitucional Tributário, 23a ed., São Paulo:
Malheiros, 2006, pp. 720-2).
O reconhecimento da necessidade de estender o
instituto da imunidade tributária recíproca às sociedades de economia mista que
desempenham inegável função pública também se expressa em julgados do E.
STF:
“TRIBUTÁRIO.
IMUNIDADE
RECÍPROCA.
SOCIEDADE
DE
ECONOMIA
MISTA
CONTROLADA
POR
ENTE
FEDERADO.
CONDIÇÕES
PARA
APLICABILIDADE
DA
PROTEÇÃO
CONSTITUCIONAL.
ADMINISTRAÇÃO PORTUÁRIA. COMPANHIA
DOCAS DO ESTADO DE SÃO PAULO (CODESP).
INSTRUMENTALIDADE ESTATAL. ARTS. 21,
XII, f, 22, X, e 150, VI, 'a' DA CONSTITUIÇÃO.
DECRETO FEDERAL 85.309/1980.
1.
IMUNIDADE
RECÍPROCA.
CARACTERIZAÇÃO. Segundo teste proposto pelo
ministro-relator, a aplicabilidade da imunidade
tributária
recíproca
(art.
150,
VI,
'a'
da
Constituição) deve passar por três estágios, sem
prejuízo
do
atendimento
de
outras
normas
constitucionais e legais:
1.1. A imunidade tributária recíproca se aplica à
propriedade,
bens
e
serviços
utilizados
na
satisfação dos objetivos institucionais imanentes
do ente federado, cuja tributação poderia colocar

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em risco a respectiva autonomia política. Em
consequência, é incorreto ler a cláusula de
imunização de modo a reduzi-la a mero instrumento
destinado a dar ao ente federado condições de
contratar em circunstâncias mais vantajosas,
independentemente do contexto.
1.2.
Atividades
de
exploração
econômica,
destinadas
primordialmente
a
aumentar
o
patrimônio do Estado ou de particulares, devem ser
submetidas à tributação, por apresentarem-se como
manifestações de riqueza e deixarem a salvo a
autonomia política.
1.3. A desoneração não deve ter como efeito
colateral relevante a quebra dos princípios da livre-
concorrência
e
do
exercício
de
atividade
profissional ou econômica lícita. Em princípio, o
sucesso ou a desventura empresarial devem pautar-
se por virtudes e vícios próprios do mercado e da
administração, sem que a intervenção do Estado
seja favor preponderante.
2.
SOCIEDADE
DE
ECONOMIA
MISTA.
EXPLORAÇÃO
DE
SERVIÇOS
DE
ADMINISTRAÇÃO
PORTUÁRIA.
PODER
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DE
JUSTIÇA
DO
ESTADO DE SÃO PAULO Apelação / Reexame
Necessário
no
1000869-60.2017.8.26.0127
7
CONTROLE ACIONÁRIO MAJORITÁRIO DA
UNIÃO. AUSÊNCIA DE INTUITO LUCRATIVO.
FALTA
DE
RISCO
AO
EQUILÍBRIO
CONCORRENCIAL E À LIVRE-INICIATIVA.
Segundo se depreende dos autos, a Codesp é
instrumentalidade estatal, pois:
2.1. Em uma série de precedentes, esta Corte
reconheceu que a exploração dos portos marítimos,
fluviais e lacustres caracteriza-se como serviço
público.
2.2. O controle acionário da Codesp pertence em
sua quase totalidade à União (99,97%). Falta da
indicação de que a atividade da pessoa jurídica
satisfaça primordialmente interesse de acúmulo
patrimonial público ou privado.
2.3. Não há indicação de risco de quebra do
equilíbrio concorrencial ou de livre-iniciativa, eis
que ausente comprovação de que a Codesp

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concorra com outras entidades no campo de sua
atuação.
3. Ressalva do ministro-relator, no sentido de que
'cabe à autoridade fiscal indicar com precisão se a
destinação concreta dada ao imóvel atende ao
interesse público primário ou à geração de receita
de interesse particular ou privado'. Recurso
conhecido parcialmente e ao qual se dá parcial
provimento.”
(RE 253.472/SP, Tribunal Pleno, Rel. do acórdão
Min. Joaquim Barbosa, j. 25/08/2010). (g.n.)
“CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. RECURSO
EXTRAORDINÁRIO.
REPERCUSSÃO
GERAL.
IMUNIDADE
TRIBUTÁRIA
RECÍPROCA.
SOCIEDADE
DE
ECONOMIA
MISTA.
SERVIÇOS DE SAÚDE.
1. A saúde é direito fundamental de todos e dever do
Estado (arts. 6o e 196 da Constituição Federal).
Dever que é cumprido por meio de ações e serviços
que, em face de sua prestação pelo Estado mesmo,
se definem como de natureza pública (art. 197 da
Lei das leis).
2. A prestação de ações e serviços de saúde por
sociedades de economia mista corresponde à
própria atuação do Estado, desde que a empresa
estatal não tenha por finalidade a obtenção de
lucro.
3. As sociedades de economia mista prestadoras de
ações e serviços de saúde, cujo capital social seja
majoritariamente estatal, gozam da imunidade
tributária prevista na alínea 'a' do inciso VI do art.
150 da Constituição Federal.
3. Recurso extraordinário a que se dá provimento,
com repercussão geral.”
(RE 580.264/RS, Plenário, Relator do acórdão Min.
Ayres Britto, j. 16/12/2010) (g. n.)
Cumpre reconhecer, destarte, que a CDHU faz
jus à imunidade tributária recíproca de que tratam os autos.
Ocorre que a r. sentença guerreada decidiu tão

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somente acerca desse tema, deixando de apreciar a matéria atinente às Taxas de
Coleta de Lixo e de Emolumentos, que foram submetidas ao Contraditório
(fls. 05/20 - item 5 e fls. 60/76 - itens 6 e 7).
Ora, nos termos do art. 1.013 e §§1o e 2o, do
CPC, o Recurso de Apelação devolverá ao Tribunal o conhecimento de todas as
questões suscitadas e discutidas no processo, ainda que não tenham sido
solucionadas, acrescentando que, quando o pedido ou a defesa tiver mais de um
fundamento e o Juiz acolher apenas um deles, a Apelação devolverá ao Tribunal
o conhecimento dos demais.
Senão por isso, nos termos do art. 4o do CPC, as
“(...) partes têm o direito de obter em prazo razoável a solução integral do
mérito, incluída a atividade satisfativa.” (g.n.).
Isso posto, de rigor, o exame das questões
trazidas na Exceção de Pré-Executividade.
E, nesse passo, impende enfatizar, em um
primeiro aspecto, que o Executivo Fiscal em análise não trata de Taxa de
Limpeza Pública, mas sim, como se vê da CDA a fls. 02, de Taxa de Coleta de
Lixo, que tem sua cobrança reconhecidamente válida pelos Tribunais Superiores,
nos termos das Súmulas Vinculantes de nos 19 e 29.
No que tange, todavia, à Taxa de Emolumentos,
que cuida da expedição de documentos atinentes aos lançamentos e cobrança de
tributos, tem-se que não pode ser considerada como prestação de serviço público
ao contribuinte e, portanto, torna-se impossível ser, dele, exigida, devendo ser
suportados pela Municipalidade os gastos com tais atividades, sem transferência

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de encargos.
Impõe-se afastar, destarte, a extinção decretada
em Primeira Instância, para determinar o necessário prosseguimento do feito
executivo no tocante apenas à Taxa de Coleta de Lixo.
Quanto aos honorários de advogado, cabível, in
concreto, a aplicação das normas disciplinadoras da matéria extraídas do atual
Código de Processo Civil, conforme orientação do E. Superior Tribunal de
Justiça, em seu Enunciado Administrativo no 07, uma vez que a sentença foi
proferida e publicada sob a égide desse novel diploma.
Como se sabe, a verba honorária pode ser fixada
além do limite máximo estabelecido no artigo 85, §§2o e 3o, do CPC, nas causas
de pequeno valor, devendo-se aplicar, nessas hipóteses, os mandamentos do §8o,
do mesmo dispositivo legal.
Vencida a Fazenda Pública, quis o legislador
fosse aplicada a equidade, notadamente, por um critério ético-jurídico, albergada
por princípios constitucionais, dentre eles, o da solidariedade social.
Conforme, a propósito, pondera o jurista
Leonardo Carneiro da Cunha, in “A Fazenda Pública em Juízo”, 10a edição,
revista e atualizada, Dialética, São Paulo, 2012, página 32: “(...) em razão da
própria atividade de tutelar o interesse público, a Fazenda Pública ostenta
condição diferenciada das demais pessoas físicas ou jurídicas de direito privado
(...).”
Por outro lado, a fixação do quantum devido há
de tomar em conta: “(...) I - o grau de zelo do profissional; II - o lugar de

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prestação do serviço; III - a natureza e a importância da causa; IV - o trabalho
realizado pelo advogado e o tempo exigido para o seu serviço.” (art. 85, § 2o, do
NCPC).
Diante desse panorama, em atenção aos critérios
legais estabelecidos para o arbitramento de honorários sucumbenciais, é forçoso
concluir que o arbitramento de honorários em R$700,00 (setecentos reais) mostra-
se apto a remunerar condignamente o(s) patrono(s) da ora recorrida.
A
diminuta
complexidade
da
matéria
controvertida - aqui incluída a referente à Taxa de Emolumentos, tratada nesta
Instância - e o volume de trabalho exercido pelos causídicos revelam a adequação
da quantia ora estipulada, especialmente considerando os atos processuais
praticados.
Valor menor, em contrapartida, não se mostraria
em conformidade com o zelo demonstrado no caso concreto, mas, sim,
aviltamento ao trabalho do advogado.
Reduz-se, destarte, o valor arbitrado pelo D.
Juízo a quo, a título de honorários advocatícios, para R$700,00 (setecentos
reais).
Reconhecido,
por
derradeiro,
o
trabalho
adicional realizado em grau recursal, majora-se a verba honorária em 10%,
totalizando R$770,00 (setecentos e setenta reais), a teor do art. 85, §11, do
Código de Processo Civil.
Ante todo o exposto, dou parcial provimento
ao Recurso da Municipalidade, para determinar o prosseguimento da Execução

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Fiscal com relação à Taxa de Coleta de Lixo e reduzir a verba honorária arbitrada
em Primeiro Grau, nos termos do acórdão.
SILVANA M MOLLO
Relatora