Tribunal: TJSP
Processo: 1004571-56.2016.8.26.0189
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Ana Liarte
Órgão colegiado: 4a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-06-22
Data de publicação: 2020-07-02

Ementa:
APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – Município de Meridiano - Ex-Prefeito que assumiu despesas nos dois últimos quadrimestres do mandato (2012) sem a correspondente disponibilidade orçamentária - Violação ao art. 42 da Lei da Responsabilidade Fiscal – Ausência da presença clara e inequívoca do elemento subjetivo caracterizador do ato ímprobo - Mera ilegalidade por si só

Ementa:
APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – Município de Meridiano - Ex-Prefeito que assumiu despesas nos dois últimos quadrimestres do mandato (2012) sem a correspondente disponibilidade orçamentária - Violação ao art. 42 da Lei da Responsabilidade Fiscal – Ausência da presença clara e inequívoca do elemento subjetivo caracterizador do ato ímprobo - Mera ilegalidade por si só não caracteriza ato de improbidade administrativa – Sentença de parcial procedência reformada – Apelação do Parquet desprovido – Apelação do Réu provido.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000495426
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1004571-56.2016.8.26.0189, da Comarca de Fernandópolis, em que é
apelante/apelado JOSÉ TORRENTE DIOGO DE FARIAS, é apelado/apelante
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 4a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Após sustentação oral do Dr.
Marcio Antonio Mancilia, deram provimento ao recurso V.U", de conformidade
com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
FERREIRA RODRIGUES (Presidente) e RICARDO FEITOSA.
São Paulo, 22 de junho de 2020.
ANA LIARTE
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1004571-56.2016.8.26.0189 -Voto no
2
4a Câmara Seção de Direito Público
Apelação n° 1004571-56.2016.8.26.0189 (Digital)
Comarca:
Fernandópolis
2a Vara Cível
Apte/Apdo:
JOSÉ TORRENTE DIOGO DE FARIAS
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
Voto no 21.191
APELAÇÃO

AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA
-
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Município de
Meridiano - Ex-Prefeito que assumiu despesas nos dois
últimos quadrimestres do mandato (2012) sem a
correspondente disponibilidade orçamentária - Violação ao
art. 42 da Lei da Responsabilidade Fiscal Ausência da
presença clara e inequívoca do elemento subjetivo
caracterizador do ato ímprobo - Mera ilegalidade por si só
não caracteriza ato de improbidade administrativa

Sentença de parcial procedência reformada Apelação do
Parquet desprovido Apelação do Réu provido.
Trata-se de Ação Civil Pública de responsabilidade por atos
de improbidade administrativa proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO
DE SÃO PAULO em face de JOSÉ TORRENTE DIOGO DE FARIAS, pretendendo o
ressarcimento dos prejuízos causados ao erário municipal, em decorrência de
despesas contraídas nos dois últimos quadrimestres de 2012 sem a
correspondente disponibilidade orçamentária, em desatendimento ao artigo 42
da Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como de gastos com publicidade que
superaram a média despendida nos 3 (três) últimos exercícios financeiros
(2009 a 2011), violando-se o artigo 73, inciso VII, da Lei Federal no 9.504/97.

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A r. sentença de fls. 1524/1529, cujo relatório se adota,
julgou parcialmente procedente a ação para condenar o Réu (i) como incurso nos
artigos 10, caput, VI e IX, e 11, caput, I, da Lei n. 8.429/92, ao ressarcimento
do valor integral referente ao dano patrimonial provocado ao erário no valor de
R$32.801,50 (valor das despesas contraídas no ano de 2012 com publicidade e
propaganda oficiais); (ii) ao pagamento de multa civil, equivalente a 7 vezes sua
última remuneração como Prefeito de Meridiano; e (iii) às penas de suspensão
dos direitos políticos, pelo prazo de 5 anos, e proibição de contratar com o
Poder Público ou perceber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual
seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 anos, pela prática dos atos de
improbidade administrativa previstos no art. 12, II, da Lei 8.429/92.
Inconformado, apela o Réu (fls. 1532/1563), sustentando,
em síntese, que não restou configurada qualquer infringência ao artigo 11, da
Lei no 8429/92, frisando que para a configuração de improbidade é preciso que
o ato ilegal ou imoral tenha como condão o elemento subjetivo de
desonestidade ou má-fé. Além disso, aduz que no Boletim de Caixa datado de
31.12.2012 (fls. 1442/1446) existem despesas empenhadas a título de recape e
de produção de unidades habitacionais, cujos recursos são oriundos,
respectivamente, do Ministério das Cidades e da CDHU, e que tal numerário
(R$230.000,00) não foi repassado aos cofres do Município. Alega, ainda, que
muitas despesas são decorrentes de convênios celebrados com o Estado e a
União, cujos recursos também não foram repassados ao Município por se tratar
de ano eleitoral. Quanto aos gastos com publicidade, por se tratar de mera
irregularidade, deve ser desconsiderada, porquanto inexistente comprovação
de que a publicidade deixou de ser efetivada.
Por sua vez, o Ministério Público, em suas razões de
apelação (fls. 1579/1589), pugna pela reforma da r. sentença para que a

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condenação imposta seja majorada para R$839.022,25, sendo R$836.211,36
referente às despesas contraídas nos dois últimos quadrimestres de seu
mandato que não puderam ser cumpridas integralmente, e R$2.810,89 aos
gastos com publicidade que superaram a média despendida nos 3 (três) últimos
exercícios financeiros (2009 a 2011).
A Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se às fls.
1593/1602, opinando pelo desprovimento do recurso.
Recursos
regularmente
processados,
preparado
tão
somente pelo Réu (fls. 1564/1565), em razão da isenção conferida ao
Ministério Público (art. 1007, §1o, do Código de Processo Civil), e acompanhados
de contrarrazões (fls. 1569/1589 e fls. 1612/1628).
É o relatório.
Cuida-se de ação civil pública de responsabilidade por atos
de improbidade administrativa proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO
DE SÃO PAULO, pretendendo a condenação de JOSÉ TORRENTE DIOGO DE
FARIAS ao ressarcimento dos prejuízos causados ao erário municipal, em
decorrência de despesas contraídas nos dois últimos quadrimestres de 2012
sem a correspondente disponibilidade orçamentária e de gastos com
publicidade que superaram a média despendida nos 3 (três) últimos exercícios
financeiros
(2009
a
2011),
violando-se
os
artigos
42,
da
Lei
de
Responsabilidade Fiscal, e 73, inciso VII, da Lei Federal no 9.504/97.
Consoante se depreende dos autos, a r. sentença de parcial
procedência não merece subsistir, de modo que tão somente a Apelação da
parte Ré comporta provimento.
Na lição do ilustre jurista Hely Lopes Meirelles, a Lei no
8.429/1992 “classifica e define os atos de improbidade administrativa em três
espécies: a) os que importam enriquecimento ilícito (art. 9o); b) os que causam
prejuízo ao erário (art. 10); e c) os que atentam contra os princípios da

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Administração Pública (art. 11).” (in Direito Administrativo Brasileiro, 33a
edição, p. 506).
Na hipótese dos autos, vê-se que a conduta do Réu foi
enquadrada nos artigos 10, “caput”, incisos VI e IX, e 11, “caput”, inciso I, da
Lei no 8.429/92.
No entanto, tenha-se presente que os autos não fornecem
elementos de convicção suficientes para o acolhimento da pretensão deduzida
pelo Ministério Público, pois ausente configuração do ato de improbidade
administrativa, seja por prejuízo ao erário, seja pela prática de conduta
ofensiva aos princípios da administração pública.
Segundo os dados apresentados pelo Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo, a Prefeitura Municipal de Meridiano, no fim do exercício
de 2012, não possuía qualquer valor monetário em caixa para pagamento de
despesas.
Em 30.04.2012, a Municipalidade tinha disponibilidade em
caixa no valor de R$853.379,09 e saldo de restos a pagar liquidados na quantia
de R$ 1.035.171,09. Os empenhos liquidados a pagar naquela data perfaziam o
montante
de
R$638.723,17,
resultando,
portanto,
numa
iliquidez
e
indisponibilidade líquida de R$820.515,17.
Em 31.12.2012, a disponibilidade financeira em caixa era de
R$397.876,25, com saldo de restos a pagar liquidados no montante de R$
1.234.087,61, resultando na iliquidez e indisponibilidade financeira no valor de
R$836.211,36.
Em razão disso, afirma o Ministério Público Estadual que
houve flagrante violação ao disposto nos artigos 42, da Lei de Responsabilidade
Fiscal, 167, inciso II, da Constituição Federal, e 59, “caput” e §2o, e 60
“caput”, da Lei Federal no 4.320/64.
Ocorre que, não obstante a alegação de que o Réu contraiu

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obrigações que não puderam ser cumpridas integralmente dentro dos dois
últimos quadrimestres de seu mandato, deixou de especificar na inicial (fls.
01/16) quais foram essas obrigações, limitando-se a indicar os dispositivos em
tese violados.
Além disso, registre-se que a indicação de que a iliquidez e
indisponibilidade perfazia o valor de R$836.211,36 ao final do ano de 2012 não
configura, por si só, lesão ou prejuízo ao erário, já que inexiste qualquer notícia
de que tais valores deixaram de reverter em benefício do Município.
A par disso, impende ressaltar a doutrina de Marino
Pazzaglini Filho sobre o artigo 11 da Lei no 8.429/92:
“Ilegalidade não é sinônimo de improbidade e a prática de ato
funcional ilegal, por si só, não configura ato de improbidade
administrativa. Para tipificá-lo como tal, é necessário que ele
tenha origem em comportamento desonesto, denotativo de má-
fé, de falta de probidade do agente público.
Com efeito, as três categorias de improbidade administrativa
têm a mesma natureza intrínseca, que fica nítida com o exame
étimo remoto da palavra improbidade.
O vocábulo latino improbitate, como já salientado, tem o
significado
de
'desonestidade'
e
a
expressão improbus
administrador quer dizer 'administrador desonesto ou de má-
fé'.
E essa desonestidade, no trato da coisa pública, nos atos de
improbidade administrativa que atentam contra os princípios da
Administração Pública, pressupõe a consciência da ilicitude da
ação ou omissão praticada pelo administrador e sua prática ou
abstenção, mesmo assim, por má-fé (dolo).” (Lei de Improbidade
Administrativa Comentada, 3a edição, p. 113).
Posto isso, tenha se presente que “a má-fé é, portanto,
elemento que separa a inabilidade ou mesmo incompetência do agente público,
da improbidade administrativa. Nesse diapasão, não é de se imputar aos atos
oriundos da inabilidade do administrador, desprovidos de desonestidade, a
pecha de ímprobos, sob pena de se incorrer em condenação injusta e
desconcertada com espírito da LIA que se preordena apenas e tão-somente a

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punir o desonesto e não o inábil.” (Ap. Cível no 994.06.056715-0, 4a Câmara de
Direito Público, rel. Des. Rui Stoco, j. 09.08.2010).
Em razão disso, em que pese o entendimento do Ministério
Público, afasta-se a determinação de ressarcimento ao erário.
Igualmente, rejeita-se o pedido de condenação do Reú por
violação ao artigo 73, inciso VII, da Lei Federal no 9.504/97.
De acordo com o relatório da Corte de Contas, apurou-se
que a despesa com publicidade e propaganda oficial no exercício financeiro de
2009 foi de R$26.423,28; em 2010 de R$32.798,96; em 2011 de
R$30.801,50; e em 2012 de R$32.818,80. A média apurada nos três exercícios
financeiros anteriores (2009, 2010 e 2011) foi de R$30.007,91, razão pela qual
as despesas do exercício financeiro de 2012 foram superiores à média em
R$2.810,89.
Note-se que o valor das despesas contraídas no último ano
de mandato com publicidade e propaganda oficiais ultrapassou o limite legal em
R$2.810,89. E, da análise dos documentos juntados aos autos, inexiste
qualquer indicação do dolo do Prefeito em descumprir as restrições da
legislação eleitoral.
No presente caso, em respeito à proporcionalidade e à
razoabilidade, verifica-se que o valor considerado como excedente mostra-se
irrelevante, de modo que, ao contrário da conclusão da r. sentença, não poderia
o Réu ser condenado a ressarcir aos cofres públicos o valor integral de
R$32.818,80 gasto com publicidade em 2012.
Por fim, inobstante a alegação de que no decorrer do ano
de 2012 o Réu teria sido alertado várias vezes pelo Tribunal de Constas do
Estado de São Paulo, tenha-se presente que os atos que constituem simples
irregularidades, e que estejam desacompanhados de má-fé ou desonestidade,

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não podem caracterizar atos de improbidade.
Além de a conduta padecer do elemento subjetivo
necessário à caracterização do ato de improbidade, já que ausente qualquer
intenção de ofender os princípios regentes da atuação administrativa, pelo que
não ficou claramente demonstrado nos autos, ela apresenta mínima
ofensividade ao bem jurídico protegido pela norma, razão pela qual se mostra
incapaz de fazer incidir as sanções previstas na lei.
De rigor, portanto, a reforma da r. sentença para julgar
a demanda improcedente.
Nesse sentido é o entendimento desta Egrégia Corte de
Justiça nos seguintes julgados, em casos análogos:
RECURSOS OFICIAL E DE APELAÇÃO
AÇÃO CIVIL
PÚBLICA DIREITO ADMIMISTRATIVO - ISENÇÃO DA
COBRANÇA DA TARIFA DE HIDRÔMETRO PRETENSÃO
AO RECONHECIMENTO DA PRÁTICA DE ATO DE
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA

IMPOSSIBILIDADE.
1.
Para
a
caracterização
da
improbidade administrativa, é necessária a comprovação da
prática de ato improbo, motivado por dolo ou má-fé, não
sendo suficiente a mera irregularidade ou ilegalidade. 2. A
conduta do agente lesiva ao Erário Público ou ofensiva aos
princípios da Administração Pública, mediante dolo ou má-
fé, caracteriza ato de improbidade administrativa. 3. No
caso concreto, a isenção da Tarifa de Hidrômetro, apesar
da presença de indícios de ilegalidade, não preenche os
requisitos exigidos pela legislação específica para a
caracterização
de
ato
improbo.
4.
Precedentes
da
jurisprudência do C. STJ. 5. Ação civil pública, julgada
improcedente. 6. Sentença, ratificada. 7. Recursos oficial e
de
apelação,
apresentado
pela
parte
autora,
desprovidos. (TJSP;
Apelação
Cível
1000478-85.2015.8.26.0318; Relator (a): Francisco Bianco;
Órgão Julgador: 5a Câmara de Direito Público; Foro de
Leme - 3a Vara Cível; Data do Julgamento: 15/03/2017);
RECURSO VOLUNTÁRIO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO
ESTADO DE SÃO PAULO Alegação de que houve graves

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violações aos princípios que regem a Administração Pública,
em razão do gasto excessivo com publicidade não
obrigatória no ano das eleições municipais, pois, segundo o
autor, o réu exerceu mandato como Prefeito Municipal de
2005 a 2008 e nessa condição ordenou despesas no ano
eleitoral de 2008, cujo valor ultrapassou a média dos gastos
com publicidade não obrigatória dos três anos anteriores, no
valor de R$ 23.252,05, assim, ficou evidente o caráter
eleitoral da propaganda que enalteceu as realizações da
Administração, favorecendo o candidato à sucessão pelo
mesmo partido, Roberto Francisco dos Santos e, com isso,
houve prejuízo ao erário e violação aos princípios que regem
a Administração Pública, bem como a Lei Eleitoral -
Inadmissibilidade. Valor que não excedeu nem a 5% a mais
da verba com publicidade nos três anos anteriores ao das
eleições, que foi de R$ 580.266,51 (quinhentos e oitenta
mil, duzentos e sessenta e seis reais e cinquenta e um
centavos). Ato supostamente havido por ímprobo, deve ser
administrativamente relevante, caso contrário, como dos
autos, aplica-se, o princípio da insignificância. Improbidade
administrativa que exige para a sua caracterização o
elemento subjetivo - Ausência de dolo, culpa, má-fé ou
desonestidade do agente público - Inexistência de prova de
enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário Ato ímprobo
não configurado. Sentença que julgou improcedente a ação,
mantida - Recurso voluntário do Ministério Público do
Estado de São Paulo, improvido. (TJSP; Apelação Cível
4006697-42.2013.8.26.0477;
Relator
(a): Marcelo
L
Theodósio; Órgão Julgador: 11a Câmara de Direito Público;
Foro de Praia Grande - Vara da Fazenda Pública; Data do
Julgamento: 28/03/2017);
Ação civil pública. Improbidade administrativa. Ex-prefeito
de Itapecerica da Serra. Assunção de obrigações nos dois
últimos
quadrimestres
de
seu
mandato,
sem lastro
financeiro.
Art.
42
da
LC
101/2000.
Improbidade
reconhecida com base no art. 11, I, e penas correspondentes
ao art. 12, III, ambos da Lei 8429/92. Ausência de
comprovação de que o aumento da indisponibilidade líquida
tenha se dado por obrigações assumidas pelo réu no período
proibitivo. Reconhecimento de ato ímprobo que exige dolo ou
má-fé do agente, não demonstrados. Improcedência da
ação.
Recurso
provido. (TJSP;
Apelação
Cível
0012747-42.2009.8.26.0268; Relator (a): Carlos Violante;
Órgão Julgador: 2a Câmara de Direito Público; Foro de

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Apelação Cível no 1004571-56.2016.8.26.0189 -Voto no
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Itapecerica da Serra - 3a. Vara Judicial; Data do
Julgamento: 24/03/2015);
Considera-se
prequestionada
toda
a
matéria
infraconstitucional e constitucional mencionada pelas partes, salientando-se o
pacífico entendimento do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que, em
se tratando de prequestionamento, é desnecessária a citação numérica dos
dispositivos legais, bastando que a questão posta tenha sido decidida (EDROMS
18205 / SP, Ministro FELIX FISCHER, DJ 08.05.2006 p. 240).
Ante o exposto, nega-se provimento à Apelação do
Ministério Público; e dá-se provimento à Apelação do Réu, a fim de julgar
improcedente a ação civil pública.
ANA LIARTE
Relatora