Tribunal: TJSP
Processo: 2248048-11.2019.8.26.0000
Classe: Agravo de Instrumento / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Djalma Lofrano Filho
Órgão colegiado: 13a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-08-13
Data de publicação: 2020-08-13

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PETIÇÃO INICIAL. RECEBIMENTO. Recurso voltado à reforma de decisão que recebeu a petição inicial de ação civil pública por improbidade administrativa. Apuração da existência de irregularidades na contratação de empresa sem procedimento licitatório. Prescrição. Inocorrência. O termo inicial do quinquênio prescricional é o

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PETIÇÃO INICIAL. RECEBIMENTO. Recurso voltado à reforma de decisão que recebeu a petição inicial de ação civil pública por improbidade administrativa. Apuração da existência de irregularidades na contratação de empresa sem procedimento licitatório. Prescrição. Inocorrência. O termo inicial do quinquênio prescricional é o término do exercício do mandato do agente político, nos termos do art. 23, I, da Lei no 8.429/92. Prefeito que encerrou sua gestão em dezembro de 2012. Ação distribuída em dezembro de 2017, antes, portanto, do decurso do prazo prescricional. Precedentes do STJ. Preliminar. Inocorrência de nulidade da decisão agravada por falta de fundamentação. Observância ao disposto no art. 93, IX, da CF. Recebimento da petição inicial. Admissibilidade. Existência nos autos de indícios da prática de improbidade administrativa e de sua autoria. A peça vestibular somente deve ser rejeitada se constatada, de plano, a inexistência de ato de improbidade, motivo para a improcedência da ação ou inadequação da via eleita (art. 17, § 8o, da Lei Federal n.o 8.429/92), situações não observadas na espécie. As demais questões reclamam instrução probatória, sob o crivo do contraditório e da ampla defesa. Decisão mantida. Recurso não provido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000637608
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Agravo de Instrumento no
2248048-11.2019.8.26.0000, da Comarca de Santo Anastácio, em que é agravante JOSÉ
ADIVALDO MORENO GIACOMELLI, é agravado MUNICÍPIO DE PIQUEROBI.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 13a Câmara de Direito
Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram
provimento ao recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores FLORA MARIA NESI
TOSSI SILVA (Presidente sem voto), BORELLI THOMAZ E ISABEL COGAN.
São Paulo, 13 de agosto de 2020.
DJALMA LOFRANO FILHO
Relator
Assinatura Eletrônica

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Voto no 17221
Agravo de Instrumento no 2248048-11.2019.8.26.0000
Comarca: Santo Anastácio
Agravante(s): José Adivaldo Moreno Giacomelli
Agravado(a)(s): Município de Piquerobi
RELATOR: DJALMA LOFRANO FILHO
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PETIÇÃO INICIAL.
RECEBIMENTO. Recurso voltado à reforma de decisão que
recebeu a petição inicial de ação civil pública por
improbidade administrativa. Apuração da existência de
irregularidades na contratação de empresa sem procedimento
licitatório. Prescrição. Inocorrência. O termo inicial do
quinquênio prescricional é o término do exercício do mandato
do agente político, nos termos do art. 23, I, da Lei no 8.429/92.
Prefeito que encerrou sua gestão em dezembro de 2012. Ação
distribuída em dezembro de 2017, antes, portanto, do decurso
do prazo prescricional. Precedentes do STJ. Preliminar.
Inocorrência de nulidade da decisão agravada por falta de
fundamentação. Observância ao disposto no art. 93, IX, da CF.
Recebimento da petição inicial. Admissibilidade. Existência
nos autos de indícios da prática de improbidade administrativa
e de sua autoria. A peça vestibular somente deve ser rejeitada
se constatada, de plano, a inexistência de ato de improbidade,
motivo para a improcedência da ação ou inadequação da via
eleita (art. 17, § 8o, da Lei Federal n.o 8.429/92), situações não
observadas na espécie. As demais questões reclamam
instrução probatória, sob o crivo do contraditório e da ampla
defesa. Decisão mantida. Recurso não provido.
Vistos.
Trata-se de recurso de agravo de instrumento interposto
para reforma da r. decisão de fls. 162/171 que, em ação civil pública ajuizada
pelo Município de Piquerobi contra José Adivaldo Moreno Giacomelli, recebeu a
petição inicial.
Inconformado, o agravante sustentou o seguinte: a) não foi

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demonstrado nos autos que as ações perpetradas ao agravante estão eivadas de
dolo, culpa ou má-fé, não havendo que se falar em prática de atos de improbidade
administrativa; b) ocorrência da prescrição, uma vez que a ação foi proposta 7
anos após os fatos; c) nulidade da decisão que recebeu a petição inicial por
ausência de fundamentação.
Dispensadas as informações, o recurso foi recebido,
processado sem a atribuição de efeito suspensivo e não respondido (fls. 185/186
e 188).
A D. Procuradoria de Justiça opinou pelo não provimento
do recurso (fls. 191/201).
É o relatório.
Preliminarmente, alega o agravante a ocorrência da
prescrição, mas sem razão.
De acordo com entendimento do C. STJ, a contagem do
prazo prescricional tem início com o término do mandato do agente político,
detentor de mandato eletivo ou ocupante de cargo em comissão e de confiança
inserido no polo passivo da ação.
Diz o art. 23, I, da Lei 8.429/92 que:
“Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções
previstas nesta lei podem ser propostas:
I - até cinco anos após o término do exercício de mandato,

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de cargo em comissão ou de função de confiança.”
Neste sentido, confira-se o entendimento do Superior
Tribunal de Justiça:
ADMINISTRATIVO
E
PROCESSUAL
CIVIL.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO. AGENTE POLÍTICO.
DEMORA DA CITAÇÃO. MECANISMO DO JUDICIÁRIO. SÚMULA 106/STJ.
PRECEDENTES.
1. Cinge-se a controvérsia dos autos a saber se ocorreu ou
não a prescrição da ação de improbidade administrativa, ressalvadas a ação
ressarcitória, uma vez que esta é imprescritível, conforme jurisprudência
pacífica desta Corte.
2. No caso de agente político detentor de mandato eletivo
ou de ocupantes de cargos em comissão e de função de confiança inseridos no
polo passivo da ação, inicia-se a contagem do prazo com o fim do mandato.
Exegese do art. 23, I, da Lei n. 8.429/92.
3. O Ministério Público Federal, o Ministério Público do
Distrito Federal e Territórios e a União ajuizaram ação civil pública por
improbidade administrativa na Seção Judiciária do Distrito Federal, no dia
8.7.2003, com objetivo de ressarcimento ao erário público no valor de R$
99.000.000,00 (noventa e nove milhões), repassados pelo Fundo Nacional de
Saúde - FNS, dentro do prazo estabelecido pela Lei n. 8.429/92, qual seja, cinco
anos, do fim dos mandatos dos agentes públicos, ocorridos em 2.4.2002
(JOFRAN FREJAT) e 24.7.2002 (PAULO AFONSO KALUME REIS).
4. O Tribunal de origem afastou a prescrição,
reconhecendo que a demora da citação deu-se por mecanismos inerentes ao

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Judiciário, incindindo a Súmula n. 106 desta Corte.
5. Não é possível afastar o óbice da Súmula n. 106 desta
Corte, pois a mora da citação, atribuível aos serviços judiciários, não pode ser
atribuída à parte, quando ajuizada a ação no tempo adequado. O declínio da
competência, para a Justiça Comum do Distrito Federal, demorou quase cinco
anos. E o efetivo envio dos autos somente ocorreu em dezembro de 2010.
Inconteste, portanto, a ausência da prescrição.
6. Esta Corte firmou entendimento no sentido de que "o §
1o do art. 219 do CPC dispõe que "a interrupção da prescrição retroagirá à data
da propositura da ação.". Tendo a demanda sido ajuizada tempestivamente, não
pode a parte autora ser prejudicada pela decretação de prescrição em razão da
mora atribuível exclusivamente aos serviços judiciários. Incidência da Súmula no
106/STJ ("Proposta a ação no prazo fixado para o seu exercício, a demora na
citação, por motivos inerentes ao mecanismo da Justiça, não justifica o
acolhimento da argüição de prescrição ou decadência.") - (REsp 700.038 / RS,
Min. JOSÉ DELGADO, DJ 12.09.2005). Precedente no mesmo sentido (REsp
750.187/RS, Rel. Min. LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em
19/09/2006, DJ 28/09/2006, p. 207, REPDJ 20/11/2006). Incidência da Súmula n.
83/STJ. Recurso especial conhecido em parte e improvido. (REsp 1528444/DF,
Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em
18/06/2015, DJe 29/06/2015).
No caso sub judice, o mandato do então Prefeito Municipal,
ora agravante, encerrou-se em 31/12/2012, sendo a ação civil pública ajuizada
em 18/12/2017, ou seja, dentro do quinquênio legal.
Logo, não há que se falar em ocorrência de prescrição,

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como pretende o agravante.
Afasta-se, ainda, a alegação de nulidade da decisão
agravada por ausência de fundamentação. A r. decisão foi suficientemente
fundamentada, sendo importante ressaltar que a fundamentação sucinta não
configura a sua ausência.
Aliás, o julgador não está obrigado a responder a cada um
dos argumentos da parte, podendo limitar-se a explicitar as razões de seu
convencimento, como ocorreu.
Assim, a norma do inc. IX do art. 93 da Constituição
Federal foi respeitada, não subsistindo a insurgência manejada.
Insta também salientar que “A Constituição não exige que
a decisão seja extensamente fundamentada, mas que o juiz ou tribunal dê as
razões de seu convencimento” (STF-2a Turma, AI 162.089-8-DF-AgRg, rel. Min.
Carlos Velloso, j. 12.12.95, negaram provimento, v.u., DJU 15.03.96, p. 7.209).
Neste sentido: “Bem diversa da sentença com motivação
sucinta é a sentença sem fundamentação, que agride o devido processo legal e
mostra a face da arbitrariedade, incompatível com o Judiciário democrático”
(STJ 4a Turma, REsp 18.731 PR, rel. Min. Sálvio de Figueiredo, j. 12.5.92,
deram provimento, v.u., DJU 30.03.92, p. 3993).
Passa-se à análise do mérito do recurso.

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Cuida-se originariamente de ação civil pública ajuizada
pelo Município de Piquerobi contra José Adivaldo Moreno Giacomelli, em razão
da prática de atos de improbidade administrativa.
Afirma o Município de Piquerobi que o agravante, então
Prefeito Municipal, praticou as condutas previstas no art. 10, da Lei de
Improbidade Administrativa, nas sanções indicadas no art. 12, II e III, do mesmo
diploma legal, requerendo, portanto, a declaração de nulidade do Contrato no
030/2010 firmado entre o Município de Piquerobi e a Castelucci e Figueiredo
Advogados Associados (empresa contratada) durante a gestão do requerido para
realização de serviços técnicos especializados de consultoria e assessoria
tributária, jurídica e administrativa com análise, levantamento de dados e
documentos, apuração e recuperação de pagamentos efetuados indevidamente na
Receita Federal do Brasil- INSS, a título de contribuição previdenciária patronal
incidente sobre verbas indenizatórias.
Trata-se, portanto, de contratação de escritório de
advocacia, sem qualquer tipo de procedimento licitatório ou justificativa para sua
inexigibilidade ou dispensa, não havendo também a indicação de notória
especialização.
Diante da descrição acima exposta, não há que se falar em
inexistência de indícios capazes de permitir o recebimento da petição inicial,
como pretende o agravante.
Conforme bem esclarecido no r. despacho que não
concedeu o efeito suspensivo ao presente agravo de instrumento: “as imputações
se encontram bem ordenadas em petição inicial no que toca a prática de ato

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irregular de dispensa de licitação, bem como do rompimento dos princípios
próprios da Administração, guardando como consequência dano ao erário,
inclusive por vícios perpetrados pela prática equivocada da assessoria jurídica
contratada, que não seria, de forma nenhuma, especializada, repita-se, na forma
da petição inicial.”
É o que basta ao recebimento da inicial, observando-se que
o momento é inadequado para apreciação do mérito da demanda.
Em outras palavras, exige-se, para o recebimento da inicial,
apenas um juízo de plausibilidade acerca dos fatos imputados.

Dispõe a Lei no 8.429/92:
Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será
proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de
trinta dias da efetivação da medida cautelar.
(...)
§ 6o. A ação será instruída com documentos ou justificação
que contenham indícios suficientes da existência do ato de improbidade ou com
razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas
provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições inscritas nos
arts. 16 a 18 do Código de Processo Civil.
§ 7o. Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará
autuá-la e ordenará a notificação do requerido, para oferecer manifestação por
escrito, que poderá ser instruída com documentos e justificações, dentro do
prazo de quinze dias.
§ 8o Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta
dias, em decisão fundamentada, rejeitará a ação, se convencido da inexistência
do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via
eleita.
§ 9o Recebida a petição inicial, será o réu citado para
apresentar contestação.
§ 10. Da decisão que receber a petição inicial, caberá
agravo de instrumento.

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De acordo com os ensinamentos de José dos Santos
Carvalho Filho: “Diante da manifestação do requerido, o juiz adota uma de duas
providências: (a) extingue o processo, com resolução ou não do mérito (a lei,
impropriamente, diz que o juiz “rejeitará” a ação, expressão atécnica e sem
conteúdo processual específico), incluindo-se na hipótese a formulação de
pedido sem mínimo suporte probatório ou de verossimilhança; ou (b) recebe a
petição inicial (decisão contra a qual cabe agravo de instrumento) e ordena a
citação do réu para apresentar contestação. Havendo indícios fundados da
prática de improbidade, o juiz deve receber a inicial” (Manual de Direito
Administrativo. 27a edição. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2014, p. 1121/1122).
No caso vertente, verifica-se que a inicial descreve as
circunstâncias que envolveram os fatos e as provas que a acompanham sinalizam
para a necessidade de se dar prosseguimento ao feito.
Há, portanto, indícios da prática de atos de improbidade e
de sua autoria, suficientes para que a ação tenha regular prosseguimento.
Ademais, “não é exigível para o recebimento da petição
inicial que ela traga todos os elementos necessários à condenação dos réus.
Bastam meros sinais da ocorrência da improbidade administrativa para que a
petição seja recebida. Se há indícios de cometimento de atos enquadrados na Lei
de Improbidade Administrativa, a petição inicial deve ser recebida, pois, na fase
inicial prevista no art. 17, §§ 7o, 8o e 9o, da Lei n. 8.429/92, vale o princípio do in
dubio pro societate, a fim de possibilitar o maior resguardo do interesse
público” (Ag. no REsp no 206.759, Rel. Min. Castro Meira, DJE 26/10/12). (TJ-

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SP, Agravo de instrumento no 2157060-17.2014.8.26.0000, 9a Câmara de Direito
Público, Rel. Des. Decio Notarangeli, v.u., j. 22.10.2014).
No mesmo sentido:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. Ação civil pública para
apuração de ato de improbidade administrativa. Decisão agravada que recebeu
a inicial, determinou a citação e indeferiu o pedido de gratuidade da justiça.
Manutenção. Não se justifica a rejeição de plano da pretensão formulada pelo
Ministério Público, eis que reclamaria prova cabal e inequívoca da inexistência
do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via
eleita, nos termos do art. 17, §§ 8o e 9o, da Lei no 8.429/92, o que não se
verificou no caso. Presença de indícios. Ausência de demonstração da efetiva
insuficiência de recursos. Decisão mantida e recursos desprovidos. (TJ-SP,
Agravo de instrumento no 2155860-72.2014.8.26.0000, Rel. Des. Moreira de
Carvalho, 9a Câmara de Direito Público, v.u., j. 28.1.2015)
destaques
acrescidos.
AGRAVO DE INSTRUMENTO. Ação Civil Pública.
Improbidade Administrativa. Decisão que recebe a inicial e determina a citação
dos réus. Petição inicial que, no caso, formula pedido preciso e expõe
claramente as razões do ajuizamento da demanda. Hipótese em que não se
vislumbra qualquer justificativa plausível para a rejeição da inicial. Decisão
mantida.
Recurso
não
provido

(Agravo
de
Instrumento
no
0061542-05.2012.8.26.0000, Rel: Vera Angrisani, Comarca Tupã, Órgão
julgador: 2a Câmara de Direito Público, Data do julgamento: 07/08/2012, Data
de registro: 16/08/2012).
Convém também mencionar que não é possível aferir de
imediato a ausência de dolo do Prefeito Municipal. A leitura da peça vestibular
aponta para a conduta dolosa e a questão só poderá ser solucionada após a
instrução judicial, impondo-se a permanência do agravante no polo passivo da
demanda.

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Enfim, o agravante não trouxe aos autos recursais
elementos de informação aptos a demonstrar suas alegações, no sentido de
equivocada imputação de autoria. Competia-lhe comprovar o equívoco da
decisão impugnada, mas cingiu-se, nas razões recursais, a alegações teóricas, não
se vislumbrando nenhuma justificativa plausível para a rejeição da inicial.
Anote-se, ainda, que as demais questões suscitadas
reclamam instrução probatória, sob o crivo do contraditório e da ampla defesa,
sendo inviável seu exame nesta seara recursal.
Diante do exposto, nega-se provimento ao recurso de
agravo de instrumento.
DJALMA LOFRANO FILHO
Relator