Tribunal: TJSP
Processo: 2125759-42.2020.8.26.0000
Classe: Agravo Interno Cível / Funcionamento de Estabelecimentos Empresariais
Órgão julgador: Francisco Casconi
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-09-23
Data de publicação: 2020-10-05

Ementa:
AGRAVO INTERNO – MANDADO DE SEGURANÇA – DECISÃO QUE DEFERIU LIMINAR OBJETIVANDO AUTORIZAÇÃO PARA ATENDIMENTO PRESENCIAL DO IMPETRANTE, SUSPENSO PELO DECRETO ESTADUAL No 64.881/2020 – RESTAURANTE LOCALIZADO ÀS MARGENS DE RODOVIA – EXECUÇÃO DE ATIVIDADES ACESSÓRIAS AOS SERVIÇOS CONSIDERADOS ESSENCIAIS – RECURSO QUE NÃO OSTENTA FUNDADAS RAZÕES PARA ABALAR A CONVICÇÃO SUMARIAMENTE FORMADA –

Ementa:
AGRAVO INTERNO – MANDADO DE SEGURANÇA – DECISÃO QUE DEFERIU LIMINAR OBJETIVANDO AUTORIZAÇÃO PARA ATENDIMENTO PRESENCIAL DO IMPETRANTE, SUSPENSO PELO DECRETO ESTADUAL No 64.881/2020 – RESTAURANTE LOCALIZADO ÀS MARGENS DE RODOVIA – EXECUÇÃO DE ATIVIDADES ACESSÓRIAS AOS SERVIÇOS CONSIDERADOS ESSENCIAIS – RECURSO QUE NÃO OSTENTA FUNDADAS RAZÕES PARA ABALAR A CONVICÇÃO SUMARIAMENTE FORMADA – POSICIONAMENTO DESTE C. ÓRGÃO ESPECIAL QUE PRESTIGIA A CONCESSÃO DA TUTELA DE URGÊNCIA EM SITUAÇÕES SIMILARES – RECLAMO IMPROVIDO.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000788410
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Agravo Interno Cível no
2125759-42.2020.8.26.0000/50000, da Comarca de São Paulo, em que é
agravante ESTADO DE SÃO PAULO, é agravado WESLEI ZAMBIASI RESTAURANTE.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "POR MAIORIA DE VOTOS, NEGARAM PROVIMENTO AO
AGRAVO. VENCIDOS OS EXMOS. SRS. DES. FERREIRA RODRIGUES (COM
DECLARAÇÃO), LUIS SOARES DE MELLO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MÁRCIO
BÁRTOLI, FERRAZ DE ARRUDA, ALEX ZILENOVSKI, CLÁUDIO GODOY E MOREIRA
VIEGAS.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmo. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente sem voto), FERRAZ DE ARRUDA, ADEMIR
BENEDITO, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, CRISTINA
ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA,
MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E SOLIMENE, TORRES DE CARVALHO, ARTUR
MARQUES, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO,
ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO
DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI E JOÃO CARLOS SALETTI.
São Paulo, 23 de setembro de 2020.
FRANCISCO CASCONI
RELATOR
Assinatura Eletrônica
AGRAVO INTERNO No 2125759-42.2020.8.26.0000/50000
COMARCA:
SÃO PAULO
AGRAVANTE:
ESTADO DE SÃO PAULO
AGRAVADO:
WESLEI ZAMBIASI RESTAURANTE

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VOTO No 35.600
AGRAVO INTERNO
MANDADO DE SEGURANÇA
DECISÃO QUE
DEFERIU
LIMINAR
OBJETIVANDO
AUTORIZAÇÃO
PARA
ATENDIMENTO PRESENCIAL DO IMPETRANTE, SUSPENSO PELO
DECRETO
ESTADUAL
No
64.881/2020

RESTAURANTE
LOCALIZADO
ÀS
MARGENS
DE
RODOVIA

EXECUÇÃO
DE
ATIVIDADES
ACESSÓRIAS
AOS
SERVIÇOS
CONSIDERADOS
ESSENCIAIS
RECURSO QUE NÃO OSTENTA FUNDADAS RAZÕES
PARA
ABALAR
A
CONVICÇÃO
SUMARIAMENTE
FORMADA

POSICIONAMENTO DESTE C. ÓRGÃO ESPECIAL QUE PRESTIGIA A
CONCESSÃO DA TUTELA DE URGÊNCIA EM SITUAÇÕES SIMILARES
RECLAMO IMPROVIDO.
Trata-se de Agravo Interno manejado contra decisum
proferido por este Relator, nos autos do Mandado de Segurança a fls.
52/54, que deferiu a tutela de urgência postulada initio litis.
Em breve síntese das razões recursais, o agravante
pretende reforma da decisão argumentando a falta de plausibilidade
do direito invocado na inicial, além da existência de periculum in
mora inverso com a autorização do atendimento presencial pelo
agravado. Defende a competência constitucional dos Estados
federados para edição de normas objetivando a contenção da
pandemia causada pela “COVID-19”, na linha do posicionamento do C.
STF externada na ADI 6.341, convolando-se o ato impugnado em
medida de política pública governamental, cujo mérito estaria imune à
ação jurisdicional. Salienta a edição do “Plano São Paulo” Decreto
Estadual no 64.994/2020
com lastro em estudos técnicos e
científicos, atualmente em vigor e que possibilita a retomada gradual
L

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das atividades econômicas de acordo com critérios objetivos e
setorizados.
Certificado
o
decurso
in
albis
do
prazo
para
contrariedade a fls. 26.
A Douta Procuradoria-Geral de Justiça, em manifestação
acostada
a
fls.
32/40,
opinou
pelo
provimento do recurso
argumentando com inadequação da via eleita, além da ausência dos
requisitos para concessão da liminar, sendo legítima a instituição de
restrição ao funcionamento do restaurante agravado.
É o breve relatório.
No interessante, a decisão agravada indeferiu a tutela de
urgência nos seguintes termos:
“Ação de segurança contra ato atribuído aos Srs. Governador do
Estado de São Paulo e Prefeito Municipal de Orlândia/SP, que impõe
restrição parcial ao exercício da atividade empresarial da impetrante,
especialmente no que toca ao atendimento presencial de seus
clientes.
Em breve síntese, afirma a inicial estar a impetrante localizada às
margens da Rodovia Anhanguera, altura do km 373, em ponto anexo
a
posto
de
combustível,
local
considerado
estratégico
para
caminhoneiros, policiais rodoviários e demais usuários da rodovia, em
vista do oferecimento de serviços e comodidades diversas a seus
clientes (v.g., alimentação, abastecimento de combustíveis, higiene
pessoal, área de descanso etc.). Salienta que, por foça da notória
situação de pandemia mundial causada pelo 'COVID-19', é coibida de
fornecer
presencialmente
alimentação
e
serviços
básicos
aos
viajantes, com azo no Decreto Estadual no 64.881/2020, no que
vislumbra excesso e ofensa a direito líquido e certo. Acrescenta que
suas atividades são consideradas essenciais, tudo na forma disposta
no artigo 3o, §1o, incisos XII e XLIV, e §2o, do Decreto Federal no

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10.282/2020, invocando ainda disposições da Portaria no 116 editada
pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, o que as
torna imprescindível a outros serviços elementares. Destaca, por fim,
adoção de variadas medidas de segurança e higiene para evitar a
proliferação do vírus, verbis, 'disponibilização de álcool gel 70,
distanciamento mínimo entre as mesas e as pessoas, limpeza com
maior frequência, uso de máscaras. Todos os protocolos de segurança
serão respeitados pela empresa Impetrante, inclusive com limitação
do número de atendimento em 30% de sua capacidade' (fls. 13).
Postulou a concessão de tutela de urgência, verbis, 'para permitir o
retorno IMEDIATO das atividades, com o regular funcionamento do
seu estabelecimento, no endereço declinado na inicial, com a
consequente PROIBIÇÃO DE INTERDIÇÃO em razão da pandemia
do COVID-19' (fls. 27).
Num exame superficial inerente à análise da tutela de urgência,
identifica-se necessária concomitância dos requisitos legais à
concessão da medida postulada. De fato, pese notória situação
pandemia mundial causada pela 'COVID-19', evidencia-se que
atividades desempenhadas pela impetrante podem ser caracterizadas
como acessórias a serviços considerados essenciais (transporte
intermunicipal e/ou interestadual de cargas diversas muitas delas
ligadas ao insumo e regular abastecimento da população em geral e
de instituições públicas e privadas consideradas essenciais
,
atendimento a policiais rodoviários e a demais usuários que
desempenham tais serviços), tal como disposto no §2o1, do artigo
3o, do Decreto Federal no 10.282/2020, bem como no inciso
XVIII2, do artigo 1o, da Portaria no 116/2020, do Ministério da
Agricultura,
Pecuária
e
Abastecimento,
vislumbrada
a
presença do fumus boni iuris, também por se situar em ponto
estratégico de importante rodovia estadual. Alia-se, ainda, o
periculum in mora, este consubstanciado tanto nos riscos
financeiros e administrativos inerentes ao fechamento compulsório
(ainda que parcial) da impetrante, como também pela exposição e
1 “§2o. Também são consideradas essenciais as atividades acessórias, de suporte e a disponibilização
dos insumos necessários a cadeia produtiva relativas ao exercício e ao funcionamento dos serviços
públicos e das atividades essenciais.”
2 “Art. 1o São considerados essenciais à cadeia produtiva de alimentos, bebidas e insumos
agropecuários, dentre outros, os seguintes produtos, serviços e atividades:
(...)
XVIII
postos de gasolina, restaurantes, lojas de conveniência, locais para pouso e higiene, com
infraestrutura mínima para caminhoneiros e para o tráfego de caminhões ao longo de estradas e
rodovias de todo o país.”

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falta de assistência àqueles que desempenham serviços essenciais e
se utilizam da estrutura do estabelecimento. Nesse contexto, defiro a
liminar
postulada,
autorizando
o
funcionamento
do
estabelecimento da impetrante de forma regular, inclusive
com
oferecimento
de
refeições
a
clientes
em
suas
dependências, até exame final do mandamus, devendo
respeitar todas as diretrizes (legais e regulamentares) de
segurança e sanitárias estabelecidas para conter o avanço da
'COVID-19', além daquelas já adotadas e mencionadas na
petição inicial.”
Na
hipótese,
venia
concessa,
não
se
alinham
convincentes razões para reforma do decisum, inabalados os
fundamentos que lhe servem de arrimo, não trazendo o agravante
qualquer elemento substancial, de fato ou de direito, apto a infirmar
o
reconhecimento
da
concomitante
presença
dos
requisitos
necessários à solução provisoriamente imposta.
A despeito da hodierna vigência do “Plano São Paulo”,
instituído pelo Decreto Estadual no 64.994/2020, com o objetivo de
implementar
e
avaliar
ações
e
medidas
estratégicas
de
enfrentamento à pandemia decorrente da “COVID-19” (artigo 2o),
regulando a retomada gradual das atividades econômicas de acordo
com critérios técnicos determinados, desde momento pretérito este
C. Órgão Especial inclinou-se pela concessão de tutelas de urgência a
favor de restaurantes às margens de rodovias estaduais, em razão de
prestarem serviços acessórios àqueles considerados essenciais (tal
como disposto no §2o, do artigo 3o, do Decreto Federal no
10.282/2020, bem como no inciso XVIII , do artigo 1o, da Portaria no
116/2020, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento),
circunstância que à primeira vista justificou a concessão da tutela de
urgência.
Não parece haver sentido, a priori, e mesmo à luz do

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contexto fático atual, revogar medida que autoriza o suporte à
execução de atividades essenciais, notadamente por inexistirem
indícios que revelem o desatendimento, pelo agravado, de ações de
controle, preventivas e de contingência quanto à situação de
pandemia, ou mesmo dados concretos indicando aglomerações e
maior disseminação do vírus no exercício de seu excepcional
atendimento presencial.
Inviável, por ora, aprofundar nos demais temas lançados
no reclamo, o que ensejaria indevida antecipação de questões
meritórias relacionadas à impetração.
Consigna-se, por fim, que o C. Órgão Especial tem
adotado o mesmo posicionamento em situações análogas, inclusive
admitindo a utilização da ação constitucional, como se afere nos
seguintes precedentes:
“AGRAVO REGIMENTAL
Monocrática (fls. 85/86 do principal)
deferindo liminar em mandado de segurança (fls. 01/21) de empresa
do ramo alimentício restaurante à margem de rodovia contra o
Governador do Estado de São Paulo e contra o Prefeito do Município
de Taquarituba, para que possa retomar o exercício regular de sua
atividade a despeito do isolamento social decretado no Estado.
Razoável
a
permissão
para
abertura
do
estabelecimento
da
impetrante,
observadas
as
cautelas
necessárias.
Precedentes.
Subsistência integral da decisão agravada. Agravo não provido.”
(TJSP; Agravo Interno Cível 2104058-25.2020.8.26.0000;
Relator (a): Evaristo dos Santos; Órgão Julgador: Órgão
Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do
Julgamento: 05/08/2020; Data de Registro: 17/08/2020). No
mesmo
sentido:
TJSP;
Mandado
de
Segurança
Cível
2073396-78.2020.8.26.0000; Relator (a): Soares Levada;
Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São
Paulo - N/A; Data do Julgamento: 29/07/2020; Data de
Registro: 25/08/2020.

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Nego provimento ao agravo.
Des. FRANCISCO CASCONI
Relator
Assinatura Eletrônica

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Voto no 35.329
Agravo Interno Cível no 2125759-42.2020.8.26.0000/50000
Comarca: São Paulo
Agravante: Estado de São Paulo
Agravado: WESLEI ZAMBIASI RESTAURANTE
Interessados: GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO e
PREFEITO MUNICIPAL DE ORLÂNDIA
DECLARAÇÃO DE VOTO VENCIDO
Nestes casos envolvendo o Decreto Estadual n. 64.881, de 22
de março de 2020, o meu posicionamento é pela denegação da segurança ou pelo
indeferimento de liminares (em que se postula a reabertura de estabelecimentos
comerciais durante a pandemia do COVID-19). Os fundamentos que tenho adotado para
defesa desse posicionamento, no geral, são no sentido de que:
(a) o Decreto do Governador estabelece regras abrangentes de
quarentena para todo Estado de São Paulo - com suspensão geral dos serviços e
atividades não essenciais durante a pandemia do COVID-19, ou seja, é dotado de
ampla generalidade e abstração, daí porque - possuindo conteúdo tipicamente
normativo - sua validade (como norma de conduta sobre isolamento social) não pode ser
impugnada por meio de mandado de segurança, conforme enunciado da Súmula 266 do
Supremo Tribunal Federal;
(b) ainda que se admitisse a impetração do mandado de
segurança para questionar norma genérica e abstrata, com base em alegados efeitos
concretos, mesmo assim o processo haveria de ser extinto, sem resolução do mérito, por
outro fundamento (a ilegitimidade de parte), pois se a impetrante não está impugnando a
validade do decreto, mas apenas os atos (ou possíveis atos) destinados a dar aplicação
concreta à norma, ou seja, caso esteja se referindo ao receio de sofrer autuação,
cassação de licença e encerramento das atividades, por causa do ato normativo, então
deveria impetrar a ordem em face da autoridade com competência para impor (e
eventualmente desfazer) essas penalidades, e não contra a autoridade que editou a
norma genérica e abstrata (Governador);
(c) nos casos de restaurantes de beira de rodovia, o artigo 2o,
§ 1o, do Decreto no 64.881, de 22 de março de 2020, com as alterações introduzidas
pelo Decreto no 64.975, de 13 de maio de 2020, no seu item 6, já excluiu do rol de
restrições (por considerá-las essenciais) “as demais atividades relacionadas no § 1o do
artigo 3o do Decreto Federal no 10.282, de 20 de março de 2020”, o que inclui o
inciso XLIV (acrescido pelo Decreto Federal n. 10.329, de 28 de abril de 2020), que
considera essenciais as “atividades de comércio de bens e serviços, incluídas aquelas

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de alimentação, repouso, limpeza, higiene, comercialização, manutenção e
assistência técnica automotivas, de conveniência e congêneres, destinadas a
assegurar o transporte e as atividades de logísticas de todos os tipos de carga e de
pessoas em rodovias e estradas”, o que significa que o ato do Governador do
Estado, ao contrário de proibir, passou a permitir expressamente o funcionamento
dos restaurantes localizados às margens de Rodovia, o que afasta qualquer hipótese de
ilegalidade;
d) na avaliação das medidas de combate à pandemia
adotadas pelo Governo Estadual (porque embasadas em estudos científicos e
específicos da situação emergencial) não há espaço para reconhecer eventuais
ilegalidades na estreita via mandamental, seja em relação ao Decreto 64.881/2020, ou
em relação ao Plano Estadual de flexibilização (superveniente à impetração), porque tal
plano é constituído de várias fases, dependendo da capacidade de resposta do sistema de
saúde; e porque a avaliação das condições epidemiológicas e estruturais é feita
periodicamente pelo Secretário Estadual de Saúde, possibilitando alterações com
novas classificações e evolução (ou regressão) de fases por região e por setores;
e) sem comprovação de manifesta ilegalidade, o Poder
Judiciário não pode interferir em atos do Poder Executivo para avaliar a
oportunidade e conveniência das decisões adotadas, sobretudo para decidir quais
estabelecimentos ou quais municípios ou regiões comportam, ou não, medidas de
flexibilização, ou para revisar o enquadramento já efetuado pelo Governo, considerando
as várias fases de classificação, com diferentes graus de restrição para retomada gradual
de serviços e atividades. Tal atribuição é exclusiva da Administração, porque
somente ela detém informações e dados específicos (e científicos) para agir em
situações como essa (de calamidade pública) seja para estabelecer restrições ou para
flexibilizar as medidas já implantadas;
d) em situações dessa natureza, se for possível à
Administração adotar duas ou mais medidas igualmente razoáveis, então ao Poder
Judiciário é vedado dizer qual delas mais atenderia ao interesse público.
e) o Supremo Tribunal Federal também se posicionou nesse
sentido, proclamando que “em função da gravidade da situação, exige-se a tomada de
medidas coordenadas e voltadas ao bem comum, não se podendo privilegiar
determinado segmento da atividade econômica em detrimento de outro, ou mesmo do
próprio Estado, a quem incumbe, precipuamente, combater os nefastos efeitos
decorrentes dessa pandemia. Assim, não cabe ao Poder Judiciário decidir qual ramo de
atividade econômica pode ou não abrir suas portas, ou mesmo quais as medidas
profiláticas que devem ser adotadas, em caso positivo, substituindo-se aos gestores
responsáveis pela condução dos destinos do Estado, neste momento. Apenas eventuais
ilegalidades ou violações à ordem constitucional vigente devem merecer sanção
judicial, para a necessária correção de rumos, mas jamais repita-se promover-se a
mudança das políticas adotadas, por ordem de quem não foi eleito para tanto e não
integra o Poder Executivo, responsável pelo planejamento e execução dessas medidas.
Não se mostra admissível que uma decisão judicial, por melhor que seja a intenção de

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seu prolator ao editá-la, venha a substituir o critério de conveniência e oportunidade
que rege a edição dos atos da Administração Pública, notadamente em tempos de
calamidade como o presente, porque ao Poder Judiciário não é dado dispor sobre os
fundamentos técnicos que levam à tomada de uma decisão administrativa” (SS 5377-
MC/SP, Min. Dias Toffoli, j. 06/05/2020).
Ante o exposto, pelo meu voto, dava provimento ao agravo
para revogar a liminar.
FERREIRA RODRIGUES
Desembargador

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Este documento é cópia do original que recebeu as seguintes assinaturas digitais:
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1
7
Acórdãos
Eletrônicos
FRANCISCO ANTONIO CASCONI
12A91590
8
10
Declarações de
Votos
FERNANDO ANTONIO FERREIRA RODRIGUES
12BADC84
Para conferir o original acesse o site:
https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informando o processo
2125759-42.2020.8.26.0000/50000 e o código de confirmação da tabela acima.