Tribunal: TJSP
Processo: 2005995-96.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: João Carlos Saletti
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-02-05
Data de publicação: 2020-02-21

Ementa:
r de que trata o art. 40, §§ 14 e 15, da Constituição Federal, e estabelece providências correlatas" – Impugnação do art. 27 desse diploma, norma que aumentou a alíquota de contribuição dos servidores públicos do Município de São Paulo de 11% para 14%.

LEGITIMIDADE ATIVA – Autora Federação das Associações Sindicais e Profissionais de Servidores da Prefeitura do Município de São Paulo FASP, que "agrupa o mínimo de 5 (cinco) Entidades Sindicais ou Associativas de servidores públicos da Prefeitura do Município de São Paulo", cujos interesses não se revelam comuns – Representação dos interesses individuais e coletivos de Entidades Sindicais ou Associativas e, "de igual forma, (d)os interesses dos funcionários da PMSP que ainda não tenham criado suas respectivas entidades sindicais representativas da categoria profissional" – Não configuração de pertinência temática, indispensável ao preenchimento da "condição de elemento qualificador da própria legitimidade ativa" (STF) – Ausência de legitimidade ativa para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade, nos termos do art. 90, V, CE e art. 2o, IX, da Lei no 9.868/99 – Precedentes Ilegitimidade ativa reconhecida – Extinção do processo sem exame do mérito, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil.
(TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2005995-96.2019.8.26.0000; Relator (a): João Carlos Saletti; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 05/02/2020; Data de Registro: 21/02/2020)

Classe/Assunto:

Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos

Relator(a):

João Carlos Saletti

Comarca:

São Paulo

Órgão julgador:

Órgão Especial

Data do julgamento:

05/02/2020

Data de publicação:

21/02/2020

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei no 17.020/2018, do Município de São Paulo, que "institui, no âmbito do Município de São Paulo, o regime de previdência complementar de que trata o art. 40, §§ 14 e 15, da Constituição Federal, e estabelece providências correlatas" – Impugnação do art. 27 desse diploma, norma que aumentou a alíquota de contribuição dos servidores públicos do Município

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei no 17.020/2018, do Município de São Paulo, que "institui, no âmbito do Município de São Paulo, o regime de previdência complementar de que trata o art. 40, §§ 14 e 15, da Constituição Federal, e estabelece providências correlatas" – Impugnação do art. 27 desse diploma, norma que aumentou a alíquota de contribuição dos servidores públicos do Município de São Paulo de 11% para 14%.

LEGITIMIDADE ATIVA – Autora Federação das Associações Sindicais e Profissionais de Servidores da Prefeitura do Município de São Paulo FASP, que "agrupa o mínimo de 5 (cinco) Entidades Sindicais ou Associativas de servidores públicos da Prefeitura do Município de São Paulo", cujos interesses não se revelam comuns – Representação dos interesses individuais e coletivos de Entidades Sindicais ou Associativas e, "de igual forma, (d)os interesses dos funcionários da PMSP que ainda não tenham criado suas respectivas entidades sindicais representativas da categoria profissional" – Não configuração de pertinência temática, indispensável ao preenchimento da "condição de elemento qualificador da própria legitimidade ativa" (STF) – Ausência de legitimidade ativa para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade, nos termos do art. 90, V, CE e art. 2o, IX, da Lei no 9.868/99 – Precedentes Ilegitimidade ativa reconhecida – Extinção do processo sem exame do mérito, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000130125
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade
no 2005995-96.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor
FEDERAÇÃO DAS ASSOCIAÇÕES SINDICAIS E PROFISSIONAIS DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO FASP, são
réus PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO e PRESIDENTE DA
CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "RECONHECERAM A ILEGITIMIDADE ATIVA DA
AUTORA E JULGARAM EXTINTO O PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DO
MÉRITO. V.U. SUSTENTARAM ORALMENTE O ADV. DR. CLAUDIO
RENATO DO CANTO FARÁG E A PROC. DRA. MARINA MAGRO BERINGHS
MARTINEZ. IMPEDIDO O EXMO. SR. DES. ANTONIO CELSO AGUILAR
CORTEZ.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO
FRANCO (Presidente), RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE
ARRUDA, ALVARO PASSOS, BERETTA DA SILVEIRA, ALEX ZILENOVSKI,
GERALDO WOHLERS, ELCIO TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI, JACOB
VALENTE, JAMES SIANO, ADEMIR BENEDITO, FRANÇA CARVALHO,
LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, ANTONIO CARLOS
MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS
SANTOS E MÁRCIO BARTOLI.
São Paulo, 5 de fevereiro de 2020.
JOÃO CARLOS SALETTI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Ação Direta de Inconstitucionalidade n.o 2005995-96.2019.8.26.0000
REQUERENTE
-
FEDERAÇÃO DAS ASSOCIAÇÕES SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES
DA
PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO -
FASP
REQUERIDOS
-
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO e
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO
PAULO
V O T O no 30.728
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei
no 17.020/2018, do Município de São Paulo, que “institui,
no âmbito do Município de São Paulo, o regime de
previdência complementar de que trata o art. 40, §§ 14 e 15,
da
Constituição
Federal,
e
estabelece
providências
correlatas” Impugnação do art. 27 desse diploma, norma
que aumentou a alíquota de contribuição dos servidores
públicos do Município de São Paulo de 11% para 14%.
LEGITIMIDADE ATIVA
Autora Federação das
Associações Sindicais e Profissionais de Servidores da
Prefeitura do Município de São Paulo FASP, que “agrupa o
mínimo de 5 (cinco) Entidades Sindicais ou Associativas de
servidores públicos da Prefeitura do Município de São
Paulo”, cujos interesses não se revelam comuns

Representação dos interesses individuais e coletivos de
Entidades Sindicais ou Associativas e, “de igual forma,
(d)os interesses dos funcionários da PMSP que ainda não
tenham
criado
suas
respectivas
entidades
sindicais
representativas
da
categoria
profissional”

Não
configuração de pertinência temática, indispensável ao
preenchimento da “condição de elemento qualificador da
própria
legitimidade
ativa”
(STF)

Ausência
de
legitimidade ativa para a propositura da ação direta de
inconstitucionalidade, nos termos do art. 90, V, CE e art. 2o,
IX, da Lei no 9.868/99 Precedentes Ilegitimidade ativa
reconhecida Extinção do processo sem exame do mérito,
nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil.
O
libelo
inaugural
veicula
pedido
de
declaração
de

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inconstitucionalidade do art. 27 da Lei no 17.020, de 27 de dezembro de
2018, do Município de São Paulo, que “institui, no âmbito do Município de
São Paulo, o regime de previdência complementar de que trata o art. 40, §§
14 e 15, da Constituição Federal, e estabelece providências correlatas”.
Afirma a proponente: a) é parte legítima para ingressar com a
ação; b) a lei alterou o percentual de 11% para 14% sobre os subsídios e
vencimentos dos servidores para a manutenção do regime próprio de
previdência social do Município de São Paulo (art. 27); c) estabelecida norma
de tributação que viola o princípio da vedação ao confisco e o princípio da
capacidade contributiva, desconsidera o fato concreto da inexistência de
cálculo atuarial e que não especifica a contribuição do próprio município; d)
inconstitucional a norma impugnada por desrespeito ao não confisco (violação
ao inciso IV do art. 150 da CF e inciso IV do art. 163 da CE), desrespeito à
capacidade contributiva dos servidores públicos do Município de São Paulo
(violação ao § 1o do art. 145 da CF e do § 1o do art. 160 da CE), inexistência
de cálculo atuarial (violação ao art. 40 CF e art. 126 da CE), e desrespeito à
noventena (violação à alínea “c” do inciso III do art. 150 da CF e à alínea “c”
do inciso III do art. 163 da CE).
Requer a concessão de liminar para suspender o aumento da
alíquota até o julgamento final da demanda ou pelo prazo de 90 dias, em face
da necessidade de respeito à noventena (art. 195, § 6o, CF e alínea c do inciso
III do art. 163 da CE). Ao final, requer a procedência da ação para declarar a
inconstitucionalidade do art. 27 da Lei 17.020/2018.
A medida liminar foi indeferida (fls. 113/116).
O Prefeito do Município de São Paulo e o Município de São
Paulo prestaram informações (fls. 133/166).
Alegam, preliminarmente: a) ilegitimidade ativa da autora
(associação de interesses heterogêneos, não de categoria profissional ou de
classe); b) existência de repercussão geral já reconhecida no STF ARE
875.958 RG/GO, com suspensão nacional de processos que tratem de
majoração de alíquota de contribuição previdenciária.
No mérito, sustentam: c) constitucional a Lei 17.020/2018 e a
majoração de alíquotas de contribuição previdenciária por ela promovida; d)
existência de estudos atuariais e financeiros que comprovam o déficit
previdenciário e a necessidade de majoração da alíquota da contribuição
previdenciária do RPPS no Município de São Paulo; e) inexistência de
violação ao princípio da isonomia tributária; f) inexistência de efeito

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confiscatório; g) inexistência de violação ao princípio da irredutibilidade de
vencimentos; g) ausência de violação ao princípio constitucional da
anterioridade nonagesimal; o princípio da anterioridade não veda que a lei
tributária entre em vigor, impedindo tão somente a cobrança de tributos antes
do lapso nonagesimal, vale dizer, no que diz respeito à existência de tributos, a
eficácia da lei, e não sua vigência, está condicionada pelo princípio da
anterioridade; h) impossibilidade de concessão de medida cautelar na presente
ação direta de inconstitucionalidade (periculum in mora reverso); eventual
suspensão do adicional do desconto previdenciário impactará negativamente a
Receita Previdenciária, comprometendo a sustentabilidade do sistema e
fazendo crescer déficit atuarial que já ultrapassa os 145 bilhões de reais,
impossibilitando o equacionamento do rombo nas contas públicas. Requerem a
suspensão do julgamento desta ADI até o julgamento do ARE 875.958-
RG/GO pelo STF. Requerem, ainda, seja julgada improcedente a ação,
declarando-se a constitucionalidade da Lei Municipal no 17.020/2018, em
especial do seu art. 27, que promoveu majoração de alíquotas de contribuição
previdenciária no Município de São Paulo.
O Presidente da Câmara Municipal de São Paulo prestou
informações (fls. 414/455).
Arguiu, preliminarmente: a) ausência de legitimidade ativa da
autora, pois não constitui entidade sindical ou de classe, não possui caráter
transregional, não representa a integralidade dos servidores públicos
estatutários do Município, tem composição heterogênea, congregando
servidores não estatutários e, ainda, não demonstrou a pertinência temática
(seu “interesse jurídico no caso”, exigido pelo art. 90, V, CE); b) inadequação
da via eleita para dilação probatória (diante das complexas razões de ordem
fática elencadas na peça exordial, como a demonstração financeira e atuarial
das contas do regime próprio de previdência e o efeito confiscatório nos
rendimentos dos servidores); c) necessidade de suspensão do processo em
virtude do tema de repercussão geral no 933 (RE 875.958/GO) que determinou
a suspensão do processamento de todos os processos pendentes, individuais ou
coletivos, que versem sobre a questão nele tratada.
No mérito, assevera: d) ausência de inconstitucionalidade da
norma atacada; e) ausência de violação ao confisco; f) inexistência de
contrariedade aos princípios da isonomia ou da capacidade contributiva; g)
ausência de violação ao princípio da noventena; h) não há que se falar em
inexistência de cálculo financeiro atuarial ou inobservância do art. 40 da CF e
do art. 126 da CE, pois a proposta de majoração da alíquota de contribuição
para o regime próprio de previdência dos servidores municipais foi amparada
por cálculos financeiros e atuariais realizados anualmente pelo IMPREM, bem

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como de estudo especialmente encomendado pela Secretaria Municipal da
Fazenda; e, ainda que, inexistisse o cálculo financeiro e atuarial, fato é que sua
ausência não implicaria inconstitucionalidade da lei; i) equivoca-se a autora ao
alegar a inexistência de especificação de contribuição a cargo do Município,
vez que a redação original da Lei Municipal 13.973/05 coaduna-se
perfeitamente com a nova redação dada aos seus arts. 1o e 2o da Lei Municipal
17.020/18, passando a contribuição do ente público a ser de 28%, isto é, o
dobro da contribuição imposta ao servidor; j) necessário o indeferimento da
medida de urgência pleiteada pela autora no intuito de suspender a eficácia do
art. 27 da Lei 17.020/18, pois notório o atributo da presunção de
constitucionalidade de que gozam as leis, a existência de repercussão geral
reconhecida sobre a matéria no RE 875.958/GO (tema 933 do STF), com
determinação de suspensão da tramitação das ações pendentes; além disso, há
inúmeros precedentes do STF restabelecendo os efeitos de leis impugnadas
como a presente ação, a fim de possibilitar a aplicação de alíquotas de
contribuição previdenciária majoradas, bem como existência de periculum in
mora reverso, diante do quadro financeiro extremamente deficitário
amplamente provado nas informações do Prefeito e no estudo elaborado pela
FIPE. Requer o acolhimento das preliminares, reconhecida a ausência de
legitimidade ativa da autora (art. 90, V, CE e 102, IX, CF), bem como
inadequação da via processual eleita, extinguindo-se a ação sem resolução de
mérito (art. 485, VI, CPC). Se afastadas as preliminares requer a suspensão da
tramitação da demanda até que o STF aprecie o recurso paradigma do Tema
933 de repercussão geral. Alternativamente, quanto ao mérito, requer seja a
ação julgada improcedente, porque o dispositivo impugnado não contraria a
Constituição Estadual, estando em consonância com os arts. 149, caput e § 1o;
194 e 195 e, ainda, nos artigos 40, caput; e 150, II e III, “c”, da CF, ecoados
nos arts. 126, caput; 163, II e III, “c”, da CE, coadunando-se com o disposto
na Lei Federal 9.717/98. Requer, desde já, o enfrentamento expresso dos
dispositivos constitucionais e infraconstitucionais federais invocados para
efeito de prequestionamento da matéria.
Certificou-se o decurso do prazo sem manifestação da
Procuradoria Geral do Estado (fls. 462).
O Município de São Paulo apresentou “memoriais” (fls.
465/471), requerendo “a extinção das ADI propostas pela FASP
(2012877-74.2019.8.26.0000;
2015621-42.2019.8.26.0000;
2005995-
96.2019.8.26.0000;
20122893-28.2019.8.26.0000;
e
2015633-56.2019.8.26.0000), a suspensão do processamento das demais
ações até o julgamento do ARE 875.958/GO (tema 933 de repercussão geral
do STF). E quanto ao mérito, a total improcedência de todas as ADI propostas
contra a Lei Paulistana 17.020/18”.

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A douta Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se pela
“extinção do processo sem resolução do mérito, em razão da ilegitimidade de
parte e, caso superada a matéria processual, pelo deferimento parcial da
liminar pleiteada, declarando-se que a nova alíquota majorada somente é
devida após noventa dias da publicação da Lei no 17.020, de 27 de dezembro
de 2018, do Município de São Paulo e, quanto ao mérito, seja suspenso o
processo até o julgamento da Repercussão Geral, do Tema 933, pelo Supremo
Tribunal Federal, conforme determinado pelo Ministro Relator Roberto
Barroso” (fls. 473/503).
O parecer está assim ementado:
“CONSTITUCIONAL.
TRIBUTÁRIO.
PREVIDENCIÁRIO.
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI
o
17.020,
DE
27
DE
DEZEMBRO DE 2018. PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR.
AUMENTO
DA
ALÍQUOTA
DA
CONTRIBUIÇÃO
DOS
SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS DE 11% PARA 14%.
DESPACHO IDENTIFICANDO A EXISTÊNCIA DE OUTRAS
NOVE AÇÕES DIRETAS SOBRE A MESMA MATÉRIA.
EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA
PELO
STF,
QUE
DETERMINOU
A
SUSPENSÃO
DO
PROCESSAMENTO DE TODAS AS AÇÕES EM TRÂMITE
ACERCA DO TEMA. DETERMINAÇÃO DE MANIFESTAÇÃO
DE TODOS OS INTERESSADOS SOBRE O PEDIDO DE
LIMINAR PARA DEPOIS SER JULGADO O MÉRITO DAS
DEMANDAS,
A
CRITÉRIO
DO
ÓRGÃO
ESPECIAL,
EXCETUANDO O ARTIGO 27, QUE ALTEROU O VALOR DAS
ALÍQUOTAS. PRELIMINARES. LEGITIMIDADE DA AUTORA.
ACOLHIMENTO.
CABIMENTO
DA
AÇÃO
DIRETA.
DESNECESSDIADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. MÉRITO.
AUSÊNCIA DE PRÉVIO CÁLCULO ATUARIAL. VIOLAÇÃO DA
ISONOMIA. VEDAÇÃO AO CONFISCO. DESRESPEITO À
NOVENTENA.
PEDIDO
LIMINAR.
POSSIBILIDADE
DE
ANÁLISE DA LIMINAR. MEDIDA DE URGÊNCIA. VIOLAÇÃO
A SUPOSTO DIREITO QUE DEMANDA ANÁLISE IMEDIATA
PELO PODER JUDICIÁRIO. INCIDÊNCIA DO ARTIGO 5o,
XXXV, DA CF E DO § 2o, DO ARTIGO 982, DO CPC. AUSENTES,
NO ENTANTO, OS REQUISITOS PARA CONCESSÃO DA
LIMINAR,
EXCETO
EM
RELAÇÃO
À
NOVENTENA.
INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO. LEI QUE
GERA EFEITOS APÓS NOVENTA DIAS DE SUA PUBLICAÇÃO.

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INCIDÊNCIA DOS ARTIGOS 195, § 6o, DA CF E 163, III, “C”, DA
CE. IMPOSSIBILIDADE DE JULGAMENTO DEFINITIVO DA
CAUSA.
1. Preliminar: Federação composta por sindicatos e
associações cujos interesses não se revelam comuns. Ilegitimidade
para a propositura da ação direta;
2. Desnecessidade, todavia, de dilação probatória.
Existência ou não de cálculos atuariais verificado de plano. Cabimento
da propositura da ação direta.
3. Ação direta de inconstitucionalidade em relação ao
artigo 27, da Lei no 17.020, de 27 de dezembro de 2018, que majorou a
alíquota da contribuição dos servidores públicos municipais de 11%
para 14%.
4. Federação que sustenta a inconstitucionalidade da
norma pelos seguintes fundamentos: a) ausência de prévio cálculo
atuarial; b) violação a isonomia, em razão da diferença de tratamento
do valor da alíquota paga pelos empregados do setor privado; c)
vedação ao confisco; d) desrespeito à noventena.
5. Despacho inicial que identificou outras nove ações
visando à declaração de inconstitucionalidade do mesmo ato
normativo. Decisão que também ressaltou a existência do tema de
repercussão geral reconhecido pelo STF, que determinou a suspensão
do processamento de qualquer ação sobre o tema. Determinação,
todavia, para manifestação dos interessados e do Ministério Público
acerca do pedido de liminar, considerando tratar-se de conservação
dos direitos dos servidores públicos, ressaltando que o Órgão Especial
decidirá sobre o julgamento do mérito da demanda, excetuando a
questão atinente ao artigo 27, da lei impugnada (objeto da presente
demanda).
6. Tema 933 assim redigido: “balizas constitucionais
para a majoração de alíquota de contribuição previdenciária de regime
próprio de previdência social”.
7. Suspensão do processamento de qualquer ação, que
verse sobre a questão, que não impossibilita a análise da liminar, pois
o § 2o, do artigo 982, do Código de Processo Civil, prevê a concessão
de medidas urgentes durante o período de suspensão. Necessidade,
ainda, de se garantir o efetivo acesso à justiça, considerando a
alegação de violação a direto de caráter alimentar que, portanto, não
admite protelações (artigo 5o, XXXV, da CF).
8. Ausentes, no caso, os requisitos autorizadores do
deferimento da medida de urgência.
9. Existência de cálculos aprestado pelo Instituto de

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Previdência Municipal de São Paulo que evidenciam o déficit
previdenciário.
10. Sistemas previdenciários diferentes, que possibilitam
o tratamento desigual entre beneficiários de sistemas distintos.
11. Majoração de tributo ou contribuição previdenciária
que não caracteriza redução dos vencimentos, conforme orientação da
Suprema Corte.
12. Majoração da alíquota que, apesar do substancial
valor que o servidor passará a contribuir, não possibilita a concessão
da medida liminar em razão do alegado confisco. Situação limítrofe.
Necessidade, no momento, até a questão seja definida pelo Supremo
Tribunal Federal, de sopesar o déficit previdenciário por todos
suportado e os direitos supostamente violados dos servidores
municipais. Precedentes do STF.
13. Legislação municipal que ainda está de acordo com o
disposto no § 1o, do artigo 149, da Constituição Federal, com a
previsão de contribuição social, cobrada de seus servidores, para
custeio e em benefícios destes, cuja alíquota não é inferior à
contribuição dos servidores efetivos da União.
14. Alegação de violação à noventena, todavia, que não
está inserida no tema de repercussão geral e merece acolhida. Violação
ao disposto nos artigos 195, § 6o, da Constituição Federal e 163, III,
“c”, da Carta Paulista. Interpretação conforme a constituição
declarando-se que a nova alíquota majorada somente é devida após
noventa dias da publicação da Lei no 17.020, de 27 de dezembro de
2018, do município de São Paulo.
15. Impossibilidade de julgamento definitivo da questão,
tendo em vista que o exame acerca da constitucionalidade da matéria
necessariamente analisará as balizas constitucionais para o aumento da
alíquota previdenciária, nos termos do Tema 933 acima transcrito.
Necessidade de suspensão do processamento da ação após a análise da
medida de urgência.
16. Parecer pela extinção do processo sem resolução do
mérito em razão da ilegitimidade de parte e, caso superada a matéria
processual, para concessão parcial da liminar, apenas para observância
da noventena, bem como para a suspensão do processamento da ação,
até decisão final do Supremo Tribunal Federal acerca da Repercussão
Geral reconhecida (Tema 933).”
A Mesa da Câmara Municipal de São Paulo e seu Presidente
apresentaram “memoriais” (fls. 514/522), requerendo “a extinção da ação sem
resolução de mérito, nos termos do artigo 485, inciso VI, do Código de
Processo Civil. Quanto ao mérito, requerem a total improcedência da

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demanda, ante a inexistência de violação aos artigos 40, 150, inciso IV, e 145,
§ 1o, da Constituição Federal e aos artigos 126, 160, § 1o, e 163 da
Constituição do Estado de São Paulo”.
É o relatório.
1. De início, anoto que a questão objeto desta causa é visada
também noutras ações diretas de inconstitucionalidade com pedidos de
suspensão de eficácia, ora do artigo 27 (elevação da alíquota), ora dos arts. 6o e
27, ora do art. 1o, § 1o, ora do art. 1o, § 2o, ora do inciso I do art. 22, ora do art.
23 da Lei no 17.020/2018, ora, ainda, de todo o diploma. Foram ajuizadas por
pessoas jurídicas diversas:
a) ADI no 2276315-27.2018.8.26.0000 (SINDICATO
DOS
PROFISSIONAIS
EM
EDUCAÇÃO
NO
ENSINO
MUNICIPAL DE SÃO PAULO SINPEEM; ref. a todo o diploma);
b) ADI no 2000523-17.2017.8.26.0000 (SINDICATO
DOS AUDITORES-FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO SINDAF; ref. art. 27);
c)
ADI
2001476-78.2019.8.26.0000
(DIRETÓRIO
ESTADUAL DO PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE PSOL;
ref. a todo o diploma; alternativamente arts. 6o e 27);
d) ADI 2005995-96.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
PROFISSIONAIS
DE
PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO FASP; ref. ao
art. 27);
e) ADI 2009957-30.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
GUARDAS CIVIS METROPOLITANOS DE SÃO PAULO; ref. ao
art. 27);
f) ADI 2012893-28.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. ao art, 1o, § 1o);
g) ADI 2012877-74.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE

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SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. inciso I do art. 22);
h) ADI 2015621-42.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. art. 23);
i) ADI 2015633-56.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. art. 1o, § 2o);
j) ADI 2015785-07.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
PROFESSORES E FUNCIONÁRIOS MUNICIPAIS DE SÃO
PAULO APROFEM; ref. a todo o diploma);

k) ADI 2034648-11.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
ESPECIALISTAS DE EDUCAÇÃO DO ENSINO PÚBLICO
MUNICIPAL DE SÃO PAULO SINESP; ref. art. 27);
l) ADI 2091498-85.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
SERVIDORES DA CÂMARA MUNICIPAL E TRIBUNAL DE
CONTAS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO SINDILEX; ref. § 1o,
do art. 1o);
m) ADI 2113814-92.2019.8.26.0000 (SINDICATO
DOS AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO SINDAF; ref. art. 22, I);
n) ADI 2113936-08.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO SINDAF; ref. art. 23, caput e parágrafo único); e
o) ADI 2113957-81.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO; ref. art. 1o, § 1o).
Além das ações referidas, foi impetrado o MANDADO DE
SEGURANÇA
no
2125403-81.2019.8.26.0000
pela
ASSOCIAÇÃO
MUNICIPAL DOS AUDITORES DE CONTROLE INTERNO DO
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
AMACISP em face do Prefeito do
Município de São Paulo, buscando a concessão de liminar “para possibilitar

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desde logo o ingresso dos servidores no Regime de Previdência
Complementar previsto na Lei 17.020/18, limitando, consequentemente os
descontos realizados a título de contribuição previdenciária somente até o
limite máximo do teto do RGPS, devendo a impetrada providenciar o
necessário para o cumprimento da medida no prazo de 30 dias”. Ao final,
requer “seja o presente pedido julgado inteiramente procedente para afastar a
aplicação do § 1o do art. 1o da Lei no 17.020/2018 e para determinar que a
impetrada possibilite o ingresso no Regime de Previdência Complementar
previsto na Lei no 17.020/2018, desde a sua vigência, aos filiados que
exercerem seu direito de opção”.
Os temas veiculados por tais demandas estão de algum modo
ligados à chamada Reforma da Previdência, de âmbito nacional, acham-se na
ordem do dia de discussões em todo o País, e já objeto da Emenda
Constitucional no 103, de 12 de novembro de 2019, promulgada pelas Mesas
da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Tocam aos direitos dos trabalhadores de um modo geral, e dos
servidores públicos em particular, objeto da lei questionada nas ações
relacionadas.
2. ESTA DEMANDA.
Nesta ação, a proponente objetiva, inicialmente, suspender a
eficácia e, ao final, ver declarada a inconstitucionalidade do disposto no artigo
27 da Lei no 17.020/2018, do Município de São Paulo, pelas razões que
apresenta.
Assim dispõe o artigo 27 da Lei no 17.020, de 27 de dezembro
de 2018, do Município de São Paulo, que “institui, no âmbito do Município
de São Paulo, o regime de previdência complementar de que trata o art. 40,
§§ 14 e 15, da Constituição Federal, e estabelece providências correlatas”
(aqui impugnado apenas o art. 27), impugnado nesta causa:
“(...)
“Art. 27. O “caput” e o § 1o do art. 1o e o “caput” do art.
2o, todos da Lei no 13.973, de 12 de maio de 2005, passam a vigorar com
as seguintes alterações:
“Art. 1o. A contribuição social dos servidores
públicos titulares de cargos efetivos, regidos pela Lei no 8.989, de
29 de outubro de 1979, e alterações, para a manutenção do
regime próprio de previdência social do Município de São Paulo,
incluídas suas autarquias e fundações, será de 14% (quatorze por

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cento), incidentes sobre a totalidade da base de contribuição.
§ 1o. Para os fins desta lei, entende-se como base de
contribuição o total dos subsídios e vencimentos do servidor,
compreendendo o vencimento do cargo, acrescido das vantagens
pecuniárias que a ele se integram, nos termos da lei, ou por
outros atos concessivos, bem como os adicionais de caráter
individual, e quaisquer outras vantagens, excluídas:
I as diárias para viagens;
II o auxílio-transporte;
III o salário-família;
IV o salário-esposa;
V o auxílio-alimentação;
VI

parcelas
remuneratórias
pagas
em
decorrência de local de trabalho;
VII
a parcela percebida em decorrência do
exercício de cargo em comissão ou de função de confiança;
VIII terço de férias;
IX hora suplementar;
X o abono de permanência;
XI
outras vantagens instituídas em lei, não
passíveis de incorporação aos vencimentos ou subsídios do
servidor.
....................................”(NR)
Art. 2o. Os aposentados e os pensionistas do
Município, inclusive os de suas autarquias e fundações, cujos
benefícios previdenciários sejam concedidos com base em
situações funcionais regidas pela Lei no 8.989, de 29 de outubro
de 1979, contribuirão com 14% (quatorze por cento), incidentes
sobre o valor da parcela dos proventos de aposentadorias e
pensões que supere o limite máximo estabelecido p ara os
benefícios do regime geral de previdência social.
........................................” (NR).
“(...)”
3. ILEGITIMIDADE ATIVA.
A respeito da legitimação para a propositura de ações como a
presente, a Constituição do Estado de São Paulo estatui em seu art. 90, inciso
V:
“Art. 90. São partes legítimas para propor ação de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estaduais ou municipais,
contestados em face desta Constituição ou por omissão de medida
necessária para tornar efetiva norma ou princípio desta Constituição,

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no âmbito de seu interesse:
(...)
V as entidades sindicais ou de classe, de atuação
estadual ou municipal, demonstrando seu interesse jurídico no caso;
(...)”
De sua vez, a Lei no 9.868/99, de sua vez, estabelece em seu art.
2o:
“Art. 2o. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade:
“(...)
IX confederação sindical ou entidade de classe de âmbito
nacional.
“(...)”
A proponente, Federação das Associações Sindicais e
Profissionais de Servidores da Prefeitura do Município de São Paulo FASP,
segundo seu estatuto (fls. 53/54): é
“entidade sindical de segundo grau, em âmbito municipal,
apartidária, com objetivos essencialmente profissionais, sem fins
lucrativos, de duração ilimitada, com personalidade jurídica própria de
sociedade civil, distinta da de seus filiados e da de seus dirigentes, os
quais não respondem nem subsidiariamente pelas obrigações ou
posições assumidas pela mesma e é órgão máximo dos servidores que
prestam serviços à Prefeitura do Município de São Paulo ...” (art. 1o);
“A FASP/PMSP é uma organização de classe que agrupa o
mínimo de 5 (cinco) Entidades Sindicais ou Associativas de servidores
públicos da Prefeitura do Município de São Paulo, podendo dela fazer
parte as entidades não sindicais representativas de servidores da
PMSP, sem quaisquer discriminações, respeitados os direitos e a
autonomia de cada uma, tendo por objetivo a valorização dos
servidores públicos municipais” (parágrafo único).
Entre seus objetivos, chamados prerrogativas pelo artigo 2o do
Estatuto, estão os de
“I Representar, quando solicitado, perante os Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário, os interesses individuais e
coletivos das Entidades Sindicais ou Associativas e, de igual forma, os
interesses dos funcionários da PMSP que ainda não tenham criado

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suas respectivas entidades sindicais representativas da categoria
profissional;
II Defender e ampliar com todos os meios ao seu
alcance, os direitos e interesses das categoriais profissionais, nela
compreendidos, perante as autoridades constituídas;”
Segundo o estatuto social, a autora “agrupa o mínimo de 5
(cinco) Entidades Sindicais ou Associativas de servidores públicos da
Prefeitura do Município de São Paulo”, cujos interesses não se revelam
comuns.
Com essa configuração e objetivos, a autora não congrega
categoria ou categorias funcionais (profissional) de servidores, nem,
igualmente, representa os servidores municipais, senão as associações ou
sindicatos a ela filiados, umas e outros representantes de suas respectivas
categorias profissionais, como sucede com proponentes de demandas
semelhantes a esta frente à mesma lei aqui questionada.
Não está, portanto, demonstrada a relação entre a questão
debatida e os interesses defendidos pelo autor, presente a pertinência temática
necessária à propositura desta ação.
Esse requisito, o da
“pertinência temática que se traduz na relação de
congruência que necessariamente deve existir entre os objetivos
estatutários ou as finalidades institucionais da entidade autora e o
conteúdo material da norma questionada em sede de controle abstrato
foi erigido à condição de pressuposto qualificador da própria
legitimidade ativa ad causam para efeito de instauração do processo
objetivo de fiscalização concentrada de constitucionalidade” (STF-
Pleno, ADI 1.157-MC, Min. Celso de Mello, j. 1.12.94, um voto
vencido, DJU 17-11-06)”
in THEOTÔNIO NEGRÃO e
Continuadores, op. cit., nota 8 ao artigo 2o da Lei 9.868, de 10.11.99,
p. 1.196.
Aludindo às entidades de classe ou confederações sindicais,
ALEXANDRE DE MORAES, mencionando precedente do Supremo Tribunal
Federal, assinala que, para análise de sua legitimidade, deve verificar-se,
também, “tratar-se de entidade na defesa de uma categoria profissional, cujo
conteúdo seja 'imediatamente dirigido à ideia de profissão entendendo-se
classe no sentido não de simples segmento social, de classe social, mas de

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categoria profissional'” (Direito Constitucional, 27a ed., Atlas, p. 769).
HELY LOPES MEIRELLES, ARNOLDO WALD e GILMAR
FERREIRA MENDES (Mandado de Segurança e Ações Constitucionais,
Malheiros Editores, 37a edição/2016, pág. 426), aludindo à dificuldade prática
de identificar que entidade é representativa de classe profissional e assim
autorizada à propositura da ação direta de inconstitucionalidade, referem
posição do C. Supremo Tribunal Federal:
“Em decisão de 5.4.1989 (ADI/MC 34-DF) tentou o
Tribunal definir a noção de entidade de classe, ao explicitar que é
apenas a associação de pessoas que representa o interesse comum de
determinada categoria “intrinsecamente distinta das demais”. Nesse
mesmo julgamento firmou-se a tese de que os grupos formados
circunstancialmente como a associação de empregados de uma
empresa não poderiam ser classificados como organizações de
classe, nos termos do art. 103, IX, da CF”.
A indefinição e a heterogeneidade da composição da autora
revelam falta de legitimidade ativa.
Já de há muito o C. Supremo Tribunal Federal não reconhece
legitimidade ativa a entidades semelhantes. Vale relembrar v. aresto relatado
pelo Ministro CELSO DE MELLO, trazido à colação pelo Prefeito do
Município de São Paulo em suas informações, cuja ementa, por exaustiva do
tema, reproduzo:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -
CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO - LEGITIMIDADE
ATIVA "AD CAUSAM" - ENTIDADE DE CLASSE - NÃO
CONFIGURAÇÃO - CARÊNCIA DA AÇÃO. - O controle
jurisdicional "in abstracto" da constitucionalidade das leis e atos
normativos federais ou estaduais, perante o Supremo Tribunal Federal,
suscita, dentre as múltiplas questões existentes, a análise do tema
concernente a quem pode ativar, mediante ação direta, a jurisdição
constitucional concentrada desta Corte. - Entre a legitimidade
exclusiva e a legitimidade universal , optou o constituinte pela tese da
legitimidade restrita e concorrente, partilhando, entre diversos órgãos,
agentes ou instituições, a qualidade para agir em sede jurisdicional
concentrada (v. CF/88, ART. 103). Dentre as pessoas ativamente
legitimadas "ad causam" para o ajuizamento da ação direta de
inconstitucionalidade estão as entidades de classe de âmbito nacional
(CF. art. 103, IX). - O Supremo Tribunal Federal tem salientado, em

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sucessivos pronunciamentos a propósito do tema, que não se
qualificam como entidades de classe aquelas que, congregando
pessoas jurídicas, apresentam-se como verdadeiras associações de
associações. Em tais hipóteses, tem-se-lhes negado a qualidade
reclamada pelo texto constitucional, pois pessoas jurídicas, ainda que
coletivamente
representativas
de
categorias
profissionais
ou
econômicas, não formam classe alguma. Precedentes. A jurisprudência
desta Corte tem salientado, ainda, que pessoas jurídicas de direito
privado, que reunam, como membros integrantes, associações de
natureza civil e organismos de caráter sindical, desqualificam-se -
precisamente em função do hibridismo dessa composição - como
instituições de classe, cuja noção conceitual reclama a participação,
nelas, dos próprios indivíduos integrantes de determinada categoria, e
não apenas das entidades privadas constituídas para representá-los.
Precedentes. - Entidades internacionais, que possuam uma Seção
Brasileira domiciliada em território nacional, incumbida de representá-
las no Brasil, não se qualificam, para os efeitos do art. 103 da
Constituição, como instituições de classe. A composição heterogênea
de associação que reúna, em função de explícita previsão estatutária,
pessoas vinculadas a categorias radicalmente distintas, atua como
elemento descaracterizador da sua representatividade. Não se
configuram, em consequência, como entidades de classe aquelas
instituições que são integradas por membros vinculados a estratos
sociais, profissionais ou econômicos diversificados, cujos objetivos,
individualmente considerados, revelam-se contrastantes. Falta a essas
entidades, na realidade, a presença de um elemento unificador que,
fundado na essencial homogeneidade, comunhão e identidade de
valores, constitui o fator necessário de conexão, apto a identificar os
associados que as compõem como membros efetivamente pertencentes
a uma determinada classe. - A jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal tem consignado, no que concerne ao requisito da
espacialidade, que o caráter nacional da entidade de classe não decorre
de mera declaração formal, consubstanciada em seus estatutos ou atos
constitutivos. Essa particular característica de índole espacial
pressupõe, além da atuação transregional da instituição, a existência de
associados ou membros em pelo menos nove Estados da Federação.
Trata-se de critério objetivo, fundado na aplicação analógica da Lei
Orgânica dos Partidos Políticos, que supõe, ordinariamente atividades
econômicas ou profissionais amplamente disseminadas no território
nacional. Precedente: ADIN-386” (Por votação unânime, o Tribunal,
resolvendo questão de ordem, não conheceu da ação, por ilegitimidade ativa
ad causam dos litisconsortes. Votou o Presidente. Plenário, 13.4.92).

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ADI 108 QO, Relator: Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado
em 13/04/1992, votou o Presidente, DJ 05-06-1992, RTJ VOL-00141-01
PP-00003).
Em semelhante sentido vem se manifestando este C. Órgão
Especial, valendo mencionar os precedentes lembrados pelo Prefeito
Municipal: ADI no 2035561-27.2018.8.26.0000, rel. Des. BORELLI
THOMAS, j. 06.06.2018; ADI no 2000665-94.2014, rel. Des. MÁRCIO
BÁRTOLI, j. 26.2.2014; ADI no 2020240-54.2015, rel.Des. GUERRIERI
REZENDE, j.26.8.2015).
Em remate, não estando configurada a pertinência temática, por
não representar categoria ou categorias profissionais de servidores municipais,
dados os termos de seu estatuto constitutivo, a requerente, é parte ilegítima
para figurar no polo ativo desta ação, desse modo não dispondo de
legitimidade ativa para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade,
nos termos do art. 90, V, CE e art. 2o, IX, da Lei no 9.868/99.
Nessa linha de pensamento o parecer da douta Procuradoria
Geral de Justiça (fls. 481/483):
“O conceito de entidade de classe, para os fins do art. 90,
inc. V, da Constituição Paulista, é, de fato, limitado e reproduz, no
âmbito estadual, as mesmas restrições encontradas no plano federal.
“Entidade de classe é aquela constituída para a defesa de
uma determinada categoria profissional, “cujo conteúdo seja
'imediatamente dirigido à ideia de profissão, - entendendo-se classe no
sentido não de simples segmento social, de classe social, mas de
categoria
profissional”
(MORAES,
Alexandre
de.
Direito
Constitucional. 23a ed. São Paulo: Atlas, 2008, p. 742, grifos do
original).
“A legitimação das entidades de classe para a
deflagração do controle abstrato e concentrado de constitucionalidade
tem suscitado muitas discussões, sobretudo no que se refere à
caracterização do que seja entidade de âmbito, nacional, estadual e
municipal, a noção de classe e a composição das entidades.
“Para a hipótese dos autos, importante destacar que a
autora, Federação das Associações Sindicais e Profissionais de
Servidores da Prefeitura do Município de São Paulo FASP,
congrega,
segundo
seu
estatuto,
sindicatos
e
associações

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representativos de servidores públicos de diversas carreiras da
administração municipal (art. 4o, do Estatuto Social).
“No caso dos autos, está evidente que a autora abrange
entidades
representativas
de
categorias
cujos
interesses
em
determinadas questões não são comuns. Basta ver que integram a
federação Associação de Funcionários Aposentados, Associação de
Pensionistas, Associação de Procuradores do Município, Associação
dos Motoristas do Município, sindicato dos Auditores Fiscais
Tributários, entre outros.
“O STF estabeleceu que a associação legitimidade é
aquela que, em essência, representa o interesse comum de
determinada categoria (ADI 34/DF, rel. Octavio Galloti, RTJ
128/481) e, desse modo, consolidou o entendimento de que o
Constituinte decidiu por uma legitimação limitada, “não permitindo
que se convertesse o direito de propositura dessas organizações de
classe em autêntica ação popular” (MARTINS, Ives Gandra e
MENDES,
Gilmar
Ferreira.
Controle
concentrado
de
constitucionalidade. 3a ed., São Paulo: Saraiva, p. 170). Por isso, a
Corte Constitucional nega legitimação às entidades formadas por
associados pertencentes a categorias diversas, cujos objetivos, quando
individualmente considerados, se mostram contrastantes (ADI

108/DF, Celso de Mello, DJ 5 Jun. 1992, p. 8426).
“Esta parece ser a hipótese dos autos.
“Desta feita o provimento jurisdicional almejado não
atende objetivamente à finalidade associativa, impondo-se reconhecer,
na espécie, a ilegitimidade da autora.
“Desta forma, o processo deve ser extinto sem resolução
do mérito por ser a autora parte ativa ilegítima para deflagrar o
controle concentrado e abstrato da constitucionalidade”.
Enfim, e repisando, a autora é parte ilegítima para figurar no
polo ativo desta ação direta de inconstitucionalidade.
3. Ante o exposto, por reconhecida a ilegitimidade ativa da
autora, julgo extinto o processo sem resolução do mérito (art. 485, VI, do
Código de Processo Civil).
É meu voto.

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JOÃO CARLOS SALETTI
Relator
assinado digitalmente