Tribunal: TJSP
Processo: 1007596-72.2019.8.26.0577
Classe: Apelação / Remessa Necessária / Atos Administrativos
Órgão julgador: Flora Maria Nesi Tossi Silva
Órgão colegiado: 13a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-02-05
Data de publicação: 2020-02-07

Ementa:
APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. VACINAÇÃO EXTRAMUROS de serviços privados. Empresa impetrante situada em outro Estado da Federação, atuante no ramo de vacinação, contratada por empresa privada do Município de São José dos Campos/SP, para a realização de campanha de vacinação. Departamento Sanitário local que indeferiu, na esfera administrativa, a prestação dos serviços pela

Ementa:
APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. VACINAÇÃO EXTRAMUROS de serviços privados. Empresa impetrante situada em outro Estado da Federação, atuante no ramo de vacinação, contratada por empresa privada do Município de São José dos Campos/SP, para a realização de campanha de vacinação. Departamento Sanitário local que indeferiu, na esfera administrativa, a prestação dos serviços pela impetrante, aos fundamentos de que esta não possui licença expedida por órgão local do Município no qual seria realizada a vacinação, bem como porque existem outras empresas licenciadas no Município para a realização da campanha de vacinação extramuros. Pretensão ao reconhecimento da impossibilidade do referido óbice.
DESCABIMENTO DA PRETENSÃO. Decisão administrativa que encontra respaldo em comandos normativos da ANVISA (RDC no 197/2017 e Nota Técnica GRECS/GGTES no 01/2018). Empresa impetrante que não possui autorização do órgão local onde prestaria os serviços de vacinação extramuros. Existência de empresas de vacinação no próprio Município, devidamente licenciadas. Comandos normativos que não violam os princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência, mas somente estabelecem normas técnicas específicas para a prestação de serviços de vacinação, que se inserem no conceito de saúde pública e demandam amplo cuidado por parte do Poder Público.
Reforma integral da r. sentença. Denegação da segurança que de impõe.
RECURSO DA MUNICIPALIDADE E REEXAME NECESSÁRIO PROVIDOS.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000075252
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação / Remessa Necessária
no 1007596-72.2019.8.26.0577, da Comarca de São José dos Campos, em que é recorrente
JUÍZO EX OFFICIO e Apelante PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO JOSÉ DOS
CAMPOS, é apelado FRANCINÚBIA ARAUJO MAGLIONI-ME.
ACORDAM, em 13a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram provimento aos recursos, V.U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores FLORA
MARIA NESI TOSSI SILVA (Presidente), ISABEL COGAN E FERRAZ DE ARRUDA.
São Paulo, 5 de fevereiro de 2020
FLORA MARIA NESI TOSSI SILVA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação / Remessa Necessária no 1007596-72.2019.8.26.0577 - São José dos Campos - VOTO No 2/12
VOTO No 16.334 (processo digital)
APELAÇÃO No 1007596-72.2019.8.26.0577
No NA ORIGEM: 1007596-72.2019.8.26.0577
COMARCA: SÃO JOSÉ DOS CAMPOS (2a VARA DA FAZENDA
PÚBLICA)
REEXAME NECESSÁRIO
APELANTE: PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO JOSÉ DOS
CAMPOS
APELADA: FRANCINÚBIA ARAÚJO MAGLIONI - ME
MM. JUÍZA DE 1o GRAU: Laís Helena de Carvalho Scamilla Jaridm
APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO. MANDADO DE
SEGURANÇA. VACINAÇÃO EXTRAMUROS DE SERVIÇOS
PRIVADOS. Empresa impetrante situada em outro Estado da
Federação, atuante no ramo de vacinação, contratada por empresa
privada do Município de São José dos Campos/SP, para a
realização de campanha de vacinação. Departamento Sanitário
local que indeferiu, na esfera administrativa, a prestação dos
serviços pela impetrante, aos fundamentos de que esta não possui
licença expedida por órgão local do Município no qual seria
realizada a vacinação, bem como porque existem outras empresas
licenciadas no Município para a realização da campanha de
vacinação
extramuros.
Pretensão
ao
reconhecimento
da
impossibilidade do referido óbice.
DESCABIMENTO DA PRETENSÃO. Decisão administrativa
que encontra respaldo em comandos normativos da ANVISA
(RDC no 197/2017 e Nota Técnica GRECS/GGTES no 01/2018).
Empresa impetrante que não possui autorização do órgão local
onde prestaria os serviços de vacinação extramuros. Existência de
empresas de vacinação no próprio Município, devidamente
licenciadas. Comandos normativos que não violam os princípios
constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência, mas
somente estabelecem normas técnicas específicas para a prestação
de serviços de vacinação, que se inserem no conceito de saúde
pública e demandam amplo cuidado por parte do Poder Público.
Reforma integral da r. sentença. Denegação da segurança que de
impõe.
RECURSO
DA
MUNICIPALIDADE
E
REEXAME
NECESSÁRIO PROVIDOS.
Vistos.
Trata-se de “mandado de segurança preventivo com pedido
de liminar” impetrado por FRANCINÚBIA ARAÚJO MAGLIONI ME

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contra ato supostamente praticado pela PREFEITURA MUNICIPAL DE
SÃO JOSÉ DOS CAMPOS. Aduz a impetrante ser empresa atuante no
ramo de vacinação, com sede no Município de Pouso Alegre/MG, tendo sido
contratada por empresas privadas para exercer o múnus público de realizar
campanha de vacinação em empresas privadas do Município de São José dos
Campos, durante o primeiro semestre do ano de 2019. Sustenta que, ao
informar ao Departamento de Vigilância Sanitária do Município acerca da
realização da campanha de vacinação, foi impossibilitada de proceder às suas
atividades, sob o fundamento de que a prioridade para tal seria de empresas
com sede no Município de São José dos Campos. Ao fundamento de
preencher todos os requisitos para tal realizar a vacinação, ser devidamente
licenciada para tal atividade e possuir equipe capacitada, requer a concessão
de medida liminar, a fim de que seja reconhecido seu direito de exercer na
comarca de São José dos Campos a campanha de vacinação para a qual fora
contratada por empresas privadas do Município.
Documentos acostados à petição inicial (fls. 23/137).
Custas devidamente recolhidas pela impetrante (fls.
138/139).
Deferida a medida liminar (fl. 154).
Informações prestadas pela autoridade impetrada (fls.
183/185).
O Ministério Público declinou de opinar no feito (fls.
189/191).

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Sobreveio r. sentença de fls. 194/195, prolatada em
17.07.2019, cujo relatório adoto, que concedeu a segurança, nos seguintes
termos:
“Ante o exposto, confirmo a liminar
concedida a fls. 154 e, com fundamento no art. 487,
inc. I, do CPC, CONCEDO a segurança para
determinar à autoridade coatora que se abstenha de
praticar qualquer ato que impeça a impetrante de
promover a campanha de vacinação nesta Comarca,
sob o argumento de que ela não possui sede no
Município.
Sentença sujeita à remessa necessária.
Oportunamente, com ou sem recursos
voluntários, remetam-se os autos ao E. Tribunal de
Justiça de São Paulo.
Custas pela impetrado.
Não há condenação ao pagamento de
honorários advocatícios (art. 25 da Lei no 12.016/09).
Publique-se e intimem-se.”
Apela a Municipalidade (fls. 119/123), sustentando, em
suma, que: a) o licenciamento do serviço pleiteado pela impetrante encontra-
se atrelado ao território competente, conforme dispõe a Nota Técnica
GRECS/GGTES no 01/2018; b) considerando que a vacinação extramuros
está vinculada a um estabelecimento licenciado, esta atividade se

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circunscreve ao seu Município; c) o caso em tela não trata de violação aos
princípios constitucionais da livre concorrência e da livre iniciativa. Pugna
pela reforma integral da r. sentença.
Recurso tempestivo, isento de preparo por determinação
legal (art. 1.007, § 1o, do CPC/15), processado com contrarrazões às fls.
204/208 e documentos (fls. 209/211).
É o relatório.
De início, observo estar interposto recurso oficial, por
força do parágrafo primeiro do art. 14 da Lei no 12.016/2009.
O saudoso mestre Hely Lopes Meirelles conceitua o
remédio heroico da seguinte forma, verbis:
"o meio constitucional posto à disposição de toda pessoa física
ou
jurídica,
órgão
com
capacidade
processual,
ou
universalidade reconhecida por lei, para a proteção de direito
individual ou coletivo, líquido e certo, não amparado por
habeas corpus ou habeas data, lesado ou ameaçado de lesão,
por ato de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais
forem as funções que exerça" (MEIRELLES, Hely Lopes.
Mandado de segurança e Ações Constitucionais. 35. ed. atual.
São Paulo: Malheiros, 2013. p. 28/29.)
Para concessão de mandado de segurança há necessidade
de existência de direito líquido e certo. Ainda segundo Hely Lopes Meirelles:
“Direito Líquido e certo é o que se apresenta manifesto na sua
existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado
no momento da impetração. Por outras palavras, o direito
invocado, para ser amparável por mandado de segurança, há
de vir expresso em norma legal e trazer em si todos os
requisitos e condições de sua aplicação ao impetrante: se sua
existência for duvidosa, se sua extensão ainda não estiver
delimitada, se seu exercício depender de situações e fatos ainda

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indeterminados, não rende ensejo à segurança, embora possa
ser defendido por outros meios juduciais.” (MEIRELLES, Hely
Lopes. Mandado de segurança e Ações Constitucionais. 35. ed.
atual. São Paulo: Malheiros, 2013. p. 37.)
E neste sentido pontuam Theotonio Negrão, José Roberto F.
Gouvêa, Luis Guilherme A. Bondioli e João Francisco Naves da Fonseca, em
sua obra Código de Processo Civil e legislação processual em vigor, 46a ed.,
Saraiva, 2014, pág. 1823, nota 10a:
"Direito Líquido e certo é o que resulta de fato certo, e fato
certo é aquele capaz de ser comprovado de plano (RSTJ
4/1.427, 27/140, 147/386), por documento inequívoco (RTJ
83/130, 83/855, RSTJ 27/169, 55/325, 129/72), e independente
de exame técnico (RTFR). É necessário que o pedido esteja
apoiado 'em fatos incontroversos, e não em fatos complexos,
que reclamam produção e cotejo de provas' (RTJ 124/948). No
mesmo sentido: RSTJ 154/150; STJ-RT 676/187. S/ recurso
especial, nessa hipótese, v. RISTJ 255, nota 4-Mandado de
Segurança.”
Ainda sobre o tema, são válidas as considerações de Sérgio
Cruz Arenhart em seus comentários à Carta Magna, verbis:
“A expressão 'direito líquido e certo', portanto, liga-se à forma
de cognição desenvolvida no mandado de segurança, que exige
prova pré-constituída das alegações postas pela parte
impetrante. Não há, então, qualquer relação com espécie
particular de direito subjetivo. Em conta disso, vem-se exigindo
que as afirmações de fato trazidas pelo autor na petição inicial
sejam demonstradas de pronto, por meio da prova documental”
(ARENHART, Sergio Cruz in Comentários à Constituição do
Brasil, Coord J.J Gomes Canotilho, Gilmar Ferreira Mendes,
Ingo Wolfgang Sarlet e Lenio Luiz Streck. Ed. Saraiva. 2014. P.
478).
No caso concreto, em que pese o entendimento exarado
pelo Il. Magistrado prolator da r. sentença, a impetrante não logrou
demonstrar o seu direito líquido e certo ao provimento pleiteado, sendo
de rigor a reforma integral da r. sentença, pelos motivos que passo a
expor.

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Sustenta a autora ser empresa ligada ao ramo de vacinação,
com sede no Município de Pouso Alegre/MG e que, ao informar o
Departamento de Vigilância Sanitária do Município de São José dos
Campos/SP acerca da realização de campanha de vacinação em empresas
privadas neste Município, foi obstada de exercer suas atividades, sob o
fundamento de que “a campanha de vacinação não seria possível dentro dos
limites do Município de São José dos Campos, haja vista que a prioridade
para tal, seria de empresas com sede na comarca, isso em obediência ao que
determina a NOTA TÉCNICA GRECS / GGTES No 01/2018 - RDC 197/2017
emitida pela ANVISA”. Pugna pela determinação de a autoridade impetrada
se abster de promover qualquer ato proibitivo que a impeça de promover
campanha de vacinação extramuros dentro dos limites do Município de São
José dos Campos.
A controvérsia do presente “mandamus” reside,
portanto, na análise acerca da possibilidade ou não de realização de
vacinação extramuros por empresa que possui licença em ente federativo
diverso daquele onde será realizada a campanha de vacinação.
Em primeiro momento, esclareço que, nos termos da
Resolução da Diretoria Colegiada da Agência Nacional de Vigilância
Sanitária - RDC no 197/2017 (fls. 33/40), especialmente no quanto disposto
no art. 3o, XII, conceitua-se “Vacinação Extramuros de Serviços Privados”
como “atividade vinculada a um serviço de vacinação licenciado, que ocorre
de forma esporádica, isto é, através de sazonalidade ou programa de saúde
ocupacional, praticada fora do estabelecimento, destinada a uma população
específica em um ambiente determinado e autorizada pelos órgãos sanitários

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Apelação / Remessa Necessária no 1007596-72.2019.8.26.0577 - São José dos Campos - VOTO No 8/12
competentes das secretarias estaduais ou municipais de saúde.” (fl. 34).
Feito tal esclarecimento, a Agência Nacional de Vigilância
Sanitária - ANVISA emitiu “Nota Técnica GRECS/GGTES no 01/2018” (fls.
42/57), a partir da qual estabeleceu perguntas e respostas frequentes acerca
dos serviços de vacinação, visando a esclarecer os comandos previstos na
RDC no 197/2017. No que se refere à vacinação extramuros, dispôs no item
3.8.1 o que segue:
“3.8, Da Realização de Vacinação Extramuros por Serviços
Privados
3.8.1. Quem pode realizar o serviço privado de vacinação
extramuros?
R: Apenas estabelecimentos assistenciais de saúde que já
possuem licença para realizar o serviço de vacinação, desde
que autorizados pelo órgão local competente pelas ações de
vigilância.
Caberá a cada vigilância sanitária local instituir a
formalização para a autorização da atividade de vacinação
extramuros. O licenciamento do serviço está atrelado ao seu
território.
Como a vacinação extramuros está vinculada a um
estabelecimento licenciado, esta atividade se circunscreve ao
seu município. Caso no município não exista serviço de
vacinação privado, cabe a vigilância sanitária local
estabelecer os critérios para autorizar e formalizar a
realização da atividade extramuros por estabelecimentos
privados de outra região.” (fl. 55 grifei e negritei)
Referida Nota Técnica estabeleceu que a licença para a
realização de serviços de vacinação extramuros deve ser autorizada pelo
órgão local competente para as ações de vigilância.
Em outras palavras, cabe ao ente federativo do local onde
será realizada a campanha de vacinação extramuros autorizar o
licenciamento de estabelecimento assistencial de saúde.

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Ainda, a Nota Técnica em comento previu que somente
caberia a estabelecimentos assistenciais com sede em Municípios diversos
daqueles onde seria realizada a vacinação extramuros prestarem seus serviços
na hipótese de não existirem serviços de vacinação privados e licenciados que
se enc334ontrem no próprio Município, após a formalização da respectiva
licença.
No caso em tela, a vacinação extramuros que seria realizada
pela impetrante ocorreria em empresas privadas situadas no Município de São
José dos Campos/SP. Por conta disso, deveria a impetrante, empresa
contratada para a prestação dos serviços de vacinação extramuros, possuir
licença autorizada por órgão local do Município de São José dos Campos,
qual seja o Departamento de Vigilância Sanitária municipal.
Compulsando os autos, verifico que o Departamento de
Vigilância Sanitária do Município de São José dos Campos encaminhou e-
mail à impetrante (fls. 28/32), informando a impossibilidade desta proceder à
campanha de vacinação extramuros, sob a seguinte justificativa:
“Verifiquei a legislação, considerando trata-se de outro
município, conforme NOTA TÉCNICA GRECS/GGTES no
01/2018.
(...)
O licenciamento do serviço está atrelado ao seu território.
Como a vacinação extramuros está vinculada a um
estabelecimento licenciado, esta atividade se circunscreve ao
seu município.
Caso no município não exista serviço de vacinação privado,
cabe a vigilância sanitária local estabelecer os critérios para
autorizar e formalizar a realização da atividade extramuros por
estabelecimento privados de outra região.
Após análise, e por existir serviços licenciados em nosso
município, entendo que não cabe atender a solicitação.” (fls.
28/29 grifei e negritei)

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A partir da análise da negativa do órgão local municipal,
verifica-se que o Município deu integral cumprimento às disposições contidas
na Nota Técnica ora analisada. Com isso, negou a prestação de serviços pela
impetrante no Município de São José dos Campos por dois fundamentos:
necessidade de licença emitida pelo próprio Município de São José dos
Campos, dado que a atividade “se circunscreve ao seu município” (i); e
existência de serviços licenciados no próprio Município de São José dos
Campos (ii).
Saliento, ainda, que, quanto ao primeiro fundamento, não se
desconhece que a impetrante possui licença para exercer atividades de
vacinação extramuros (fls. 26/27 e 209). Contudo, tal licença foi emitida
por órgão de vigilância sanitária do Município de Pouso Alegre, no
Estado de Minas Gerais, e não por órgão da vigilância sanitária do
Município de São José dos Campos, localizado no Estado de São Paulo.
No mais, respeitando o entendimento apresentado pelo
Juízo “a quo” quando da prolação da r. sentença de fls. 194, as disposições
contidas na Nota Técnica que embasaram a negativa da autoridade
impetrada não violam os princípios constitucionais da livre iniciativa e
da livre concorrência.
Isto porque, a vacinação extramuros corresponde à
atividade comercial estritamente ligada à Saúde Pública, cabendo ao Poder
Público estabelecer requisitos específicos para sua realização.
No caso em tela, tanto a RDC no 197/2017 como a Nota
Técnica GRECS/GGTES no 01/2018 foram publicadas pela ANVISA,

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agência reguladora vinculada ao Ministério da Saúde.
Destaca-se que tais disposições, portanto, não impedem o
exercício da vacinação extramuros por empresas situadas em municípios
diversos daqueles onde serão prestados os serviços. O que ocorre, entretanto,
é que tais regulações visam a criar condições técnicas e específicas de
prestação dos serviços, de modo a evitar eventuais falhas na prestação de
serviços de vacinação, as quais poderiam causar sérios danos à coletividade.
Questões
como
transporte,
armazenamento
e
conservação das vacinas necessitam ser levadas em consideração para a
autorização de licenças à prestação dos serviços de vacinação, razões
pelas quais, a meu ver, implicam necessidade de licença específica da
autoridade local, que deve exercer efetiva fiscalização no âmbito de seu
território de atuação, não bastando para tal serviço licença oriunda de
órgão da sede da empresa.
Em virtude do apresentado, não vislumbro ilegalidade
no ato da autoridade impetrada traduzido na negativa de autorização à
impetrante para prestação de serviço de vacinação extramuros, na forma
pretendida pela ora impetrante.
De rigor, portanto, o provimento do recurso de apelação
interposto pela Municipalidade e do reexame necessário, reformando-se
a r. sentença para denegar a segurança pleiteada.
Por fim, sem honorários advocatícios, em virtude do art. 25,
da Lei 12.016/2009 e do entendimento cristalizado na Súmula 512 do STF.

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Custas na forma da lei.
Em relação ao prequestionamento, basta que as questões
tenham sido enfrentadas e solucionadas no voto, como ocorreu, pois
“desnecessária a citação numérica dos dispositivos legais” (STJ EDCL. No
RMS 18.205/SP, Rel. Min. Felix Fischer, j. 18.04.2006), mas mesmo assim,
para que não se diga haver cerceamento de direito de recorrer, dou por
prequestionados todos os dispositivos legais referidos na fase recursal.
Diante do exposto, pelo meu voto, DOU PROVIMENTO
ao recurso de apelação da Municipalidade de São José dos Campos e
DOU PROVIMENTO ao reexame necessário, reformando-se a r. sentença
para denegar a segurança, pelos fatos e fundamentos acima explicitados.
FLORA MARIA NESI TOSSI SILVA
Relatora