Tribunal: TJSP
Processo: 1049736-16.2019.8.26.0224
Classe: Apelação Cível / Contratos Administrativos
Órgão julgador: Marcelo Semer (Juiz Subst)
Órgão colegiado: 10a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-10-16
Data de publicação: 2020-10-16

Ementa:
APELAÇÃO. AÇÃO MONITÓRIA. CONTRATO DE LOCAÇÃO DE IMÓVEL PRORROGADO VERBALMENTE. PRETENSÃO À CONSTITUIÇÃO DE TÍTULO EXECUTIVO. Concedida a gratuidade judiciária ao autor apenas com relação ao recolhimento das custas recursais (art. 98, § 5o, do CPC). Existência de prova escrita hábil à constituição do título judicial, nos termos do art. 700 do CPC. Documentos emitidos pelo Município que comprovam

Ementa:
APELAÇÃO. AÇÃO MONITÓRIA. CONTRATO DE LOCAÇÃO DE IMÓVEL PRORROGADO VERBALMENTE. PRETENSÃO À CONSTITUIÇÃO DE TÍTULO EXECUTIVO. Concedida a gratuidade judiciária ao autor apenas com relação ao recolhimento das custas recursais (art. 98, § 5o, do CPC). Existência de prova escrita hábil à constituição do título judicial, nos termos do art. 700 do CPC. Documentos emitidos pelo Município que comprovam o reconhecimento do valor pleiteado pelo autor na petição inicial. Dever de pagar, sob pena de enriquecimento ilícito. Ainda que haja nulidade da relação contratual, a Administração Pública é obrigada a indenizar o contratado pelos prejuízos regularmente comprovados. Aplicação do artigo 59, parágrafo único, da Lei no 8.666/93. Precedentes. Sentença reformada para julgar procedente a ação. Recurso provido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000850719
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1049736-16.2019.8.26.0224, da Comarca de Guarulhos, em que é apelante
ORESTES
MALAQUIAS,
é
apelado
PREFEITURA
MUNICIPAL
DE
GUARULHOS.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 10a Câmara de Direito
Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Deram
provimento ao recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra
este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores PAULO GALIZIA
(Presidente sem voto), ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ E TORRES DE
CARVALHO.
São Paulo, 16 de outubro de 2020.
MARCELO SEMER
Relator
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1049736-16.2019.8.26.0224 -Voto no 15977
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APELAÇÃO No 1049736-16.2019.8.26.0224
COMARCA: Guarulhos
APELANTE: Orestes Malaquias
APELADO: Município de Guarulhos
MM. JUIZ: Dr. Rafael Tocantins Maltez
VOTO No 15977
APELAÇÃO. AÇÃO MONITÓRIA. CONTRATO DE
LOCAÇÃO
DE
IMÓVEL
PRORROGADO
VERBALMENTE. PRETENSÃO À CONSTITUIÇÃO DE
TÍTULO EXECUTIVO. Concedida a gratuidade judiciária
ao autor apenas com relação ao recolhimento das custas
recursais (art. 98, § 5o, do CPC). Existência de prova escrita
hábil à constituição do título judicial, nos termos do art. 700
do CPC. Documentos emitidos pelo Município que
comprovam o reconhecimento do valor pleiteado pelo autor
na petição inicial. Dever de pagar, sob pena de
enriquecimento ilícito. Ainda que haja nulidade da relação
contratual, a Administração Pública é obrigada a indenizar o
contratado pelos prejuízos regularmente comprovados.
Aplicação do artigo 59, parágrafo único, da Lei no 8.666/93.
Precedentes. Sentença reformada para julgar procedente a
ação. Recurso provido.
Trata-se de recurso de apelação interposto contra a r.
sentença de fls. 49/51, que julgou improcedente a ação monitória
ajuizada pelo autor contra o Município de Guarulhos. Sucumbente, o
apelante foi condenado ao pagamento das custas, despesas processuais e
honorários advocatícios fixados em 8% sobre o valor da causa.
Os embargos de declaração opostos pelo autor foram
rejeitados (fls. 56/58 e 59).

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Em razões recursais o apelante, preliminarmente,
pleiteou a concessão da gratuidade judiciária. No mais, alegou, em
resumo, que (i) a sentença não analisou o pedido, limitando-se a afirmar
que é impossível a prorrogação automática de contratos de locação em
que a Administração Pública figure como locatária; (ii) ainda que o
contrato escrito tenha findado em 02/02/2015, as chaves só foram
entregues pelo Município em 06/04/2017, conforme consta no
documento a fls. 18; (iii) houve uso ininterrupto do imóvel pela
municipalidade mesmo após o fim da vigência do contrato escrito de
locação; (iv) a Administração Pública não pode valer-se de disposição
legal que veda o contrato de locação verbal para locupletar-se às custas
do locador; (v) apresentou jurisprudência; (vi) em momento algum, o
Município não contestou o seu dever de realizar o pagamento dos
valores decorrentes da locação (fls. 64/81).
Contrarrazões a fls. 108/111.

É o relatório.
Recurso tempestivo e isento de preparo, o qual
recebo nos termos do artigo 1.012, do novo CPC.
No tocante à gratuidade judiciária, o magistrado de
primeiro grau dispensou o recolhimento do preparo recursal neste
momento, nos termos do art. 99, § 7o, do CPC (fls. 103).
Da leitura dos documentos de fls. 83/102, constata-se

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que a partir do início de 2020 a situação econômica e financeira do autor
tornou-se instável, demonstrando a momentânea impossibilidade de
arcar com as custas e despesas processuais, sem prejuízo do sustento
próprio e de sua família.
Diante deste quadro, concedo a gratuidade judiciária
ao apelante somente quanto ao recolhimento das custas recursais, nos
termos do artigo 98, § 5o, do CPC.
No mais, consta dos autos que o autor é proprietário
do imóvel localizado a Rua Tapajós, 80, em Guarulhos, que foi locado
ao Município de Guarulhos no período entre 02/12/2014 a 02/12/2015,
onde funcionou o Arquivo Histórico do Município. Após findo o
contrato escrito, a locação foi prorrogada verbalmente, até o dia
06/04/2017, quando o Município entregou as chaves e desocupou o
imóvel.
O autor ajuizou a presente ação monitória visando a
constituição de título executivo para receber valores decorrentes do
período de locação sem contrato escrito, apresentando documentos que
comprovam o reconhecimento da dívida pelo Município do valor de R$
280.002,83 (aluguéis), acrescido de R$ 26.265,33 (reparação de avarias
no imóvel), totalizando R$ 306.268,16.
Nos embargos oferecidos pelo réu, este não nega a
dívida e afirma que nunca existiu recusa por parte do Município em
pagar o débito, no entanto, diante das dificuldades financeiras

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enfrentadas, foi solicitado tão somente um acordo que tornasse possível
o pagamento dentro das diretrizes orçamentárias a que se submete a
Fazenda Pública. Afirmou, ainda, que no que tange ao valor cobrado
cumpre esclarecer que o departamento técnico de contabilidade
municipal apurou que o valor devido ao embargado perfaz a quantia de
R$ 420.887,08 (quatrocentos e vinte mil, oitocentos e oitenta e sete reais
e oito centavos) referente aos aluguéis em atraso e aos danos
ocasionados ao imóvel no período da locação pelo ora embargante,
vide cálculo anexo.
O Magistrado de primeiro grau julgou improcedente a
demanda, sob o argumento de que a ausência de contrato escrito de
locação entre 03/12/2015 e 06/04/2017 inviabiliza o acolhimento do
pedido. Afirmou que não há limite de prazo para os contratos de
locação, sendo necessário apenas o estabelecimento de um prazo
determinado. Impossível a prorrogação automática/verbal dos
contratos de locação em que a Administração Pública seja locatária,
ainda que por prazo determinado, por não encontrar tal situação
amparo legal. Citou precedentes do Tribunal de Contas da União e
orientação normativa da Advocacia Geral da União, com fundamento
nos artigos 60, parágrafo único e 62, § 3o, da Lei no 8.666/1993.
A r. sentença comporta reforma.
No caso, o autor apresentou prova escrita hábil à
constituição do título judicial, nos termos do art. 700 do CPC, segundo o
qual a ação monitória pode ser proposta por aquele que afirmar, com

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base em prova escrita sem eficácia de título executivo, ter direito de
exigir do devedor capaz: I o pagamento de quantia em dinheiro.
Os três documentos apresentados (um Termo de
Comparecimento e dois Termos de Negociação) foram emitidos pelo
Município de Guarulhos e comprovam o reconhecimento do valor
pleiteado pelo autor na petição inicial, como dívida da municipalidade
(fls. 18/20).
Se não, vejamos.
O Termo de Comparecimento registra que em
17/05/2018 o autor foi à Prefeitura Municipal pleitear o recebimento dos
alugueres em aberto. A municipalidade registrou que cientificamos o
proprietário que faremos o levantamento, junto ao Departamento do
Tesouro, dos valores compreendidos entre 02/12/2014 e 02/02/2015,
para comprovação dos alugueres que foram pagos. Quanto ao período
sem cobertura contratual salientamos que já foi efetuado o cálculo para
pagamento indenizatório, no valor de R$ 280.002,83 (duzentos e oitenta
mil, dois reais e oitenta e três centavos), e levado ao conhecimento da
Secretaria de Cultura, para providências necessárias, por meio do
Processo Administrativo no 19644/2016 em 25/07/2017, retornando
somente em 11/05/2018, sem atendimento, o qual iremos reiterar.
O Termo de Negociação de fls. 19 está consignado
que
em
19/06/2018,
este
Departamento
de
Formalização
e
Acompanhamento de Contratos, cientificou o Sr. Orestes Malaquias, na

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qualidade de proprietário do imóvel acima citado, do valor bruto
apurado em Laudo de Avaliação, no montante de R$ 26.265,33 (vinte e
seis mil, duzentos e sessenta e cinco reais e trinta e três centavos), para
fins de pagamento indenizatório referente aos danos constatados na
vistoria in loco à época da devolução do imóvel. No mais, foi exposto,
também, por parte deste Departamento, que os valores levantados no
Laudo serão levados ao conhecimento da Pasta que utilizou o imóvel,
ou seja, Subsecretaria de Cultura, para ciência e providências
necessárias ao pagamento.
Por fim, no Termo de Negociação de fls. 19 está
registrado que em 05/07/2018, o Sr. Orestes Malaquias compareceu ao
Departamento de Formalização e Acompanhamento de Contratos, onde
o proprietário do imóvel declarou que está aberto a negociações junto à
Prefeitura de Guarulhos visando o pagamento administrativo da dívida.
Informamos que entraremos em contato com o Secretário responsável
pela Pasta que utilizava o imóvel com o intuito de agendarmos reunião
para equacionar a questão.
Assim, é indubitável o dever do Município de pagar o
valor apontado pelo autor na petição inicial, sob pena de enriquecimento
ilícito, pois a obrigação do pagamento é efeito que emana da relação
contratual.
É certo, por um lado, que não se pode escusar a
ausência de procedimento licitatório ou ao menos requisitório que se
preste a, em respeito aos princípios da moralidade e transparência,

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documentar as contratações e compras públicas.
Nesse sentido, a Constituição Federal estabelece o
dever de a Administração Pública realizar o certame licitatório, havendo
a dispensa apenas nos casos previstos em lei, conforme se extrai do
comando contido em seu artigo 37, XXI, “in verbis”:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as
obras, serviços, compras e alienações serão contratados
mediante processo de licitação pública que assegure
igualdade de condições a todos os concorrentes, com
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento,
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos
da lei, o qual somente permitirá as exigências de
qualificação técnica e econômica indispensáveis à
garantia do cumprimento das obrigações.
A Lei no 8.666/93 regulamenta o sobredito
mandamento constitucional, disciplinando as licitações e contratos da
Administração Pública.
Deve assim, por regra, vigorar o princípio da
formalidade, de forma com que não apenas o próprio ente público possa
manter acurado controle de suas contas, mas também para que a
sociedade civil e os órgãos de controle possam fiscalizar suas escolhas.
Na hipótese de contrato de locação, tem incidência o
art. 62, §3o, II da lei de licitações, que dispõe o seguinte:
Art. 62. O instrumento de contrato é obrigatório nos
casos de concorrência e de tomada de preços, bem como
nas dispensas e inexigibilidades cujos preços estejam
compreendidos nos limites destas duas modalidades de

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licitação,
e
facultativo
nos
demais
em
que
a
Administração puder substituí-lo por outros instrumentos
hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de
despesa, autorização de compra ou ordem de execução de
serviço.
[...]
§ 3o Aplica-se o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta Lei
e demais normas gerais, no que couber:
I - aos contratos de seguro, de financiamento, de locação
em que o Poder Público seja locatário, e aos demais cujo
conteúdo seja regido, predominantemente, por norma de
direito privado.
Há, porém que se considerar que, ainda que haja
nulidade da relação contratual, a Administração Pública é obrigada a
indenizar o contratado pelos prejuízos regularmente comprovados,
conforme estabelece o artigo 59, parágrafo único, da Lei no 8.666/93,
nestes termos:
Art. 59. A
declaração
de
nulidade
do
contrato
administrativo opera retroativamente impedindo os
efeitos jurídicos que ele, ordinariamente, deveria
produzir, além de desconstituir os já produzidos.
Parágrafo único. A
nulidade
não
exonera
a
Administração do dever de indenizar o contratado pelo
que este houver executado até a data em que ela for
declarada
e
por
outros
prejuízos
regularmente
comprovados, contanto que não lhe seja imputável,
promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu
causa. (g. n.)
O dispositivo legal objetiva evitar o enriquecimento
sem causa por parte do Ente Público, deixando de pagar pelo bem que
recebeu. Nesse sentido, leciona José dos Santos Carvalho Filho: “O que
não se permite é que a Administração tenha recebido parte do objeto do

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contrato e, ainda assim, não queira indenizar o contratado: seria forma
de enriquecimento sem causa do Poder Público, ou seja, estaria ele a
locupletar-se de sua própria torpeza” (“Manual de Direito
Administrativo”. 27 ed. São Paulo: Atlas, 2014. p. 217).
Destarte, ainda que reputada nula a avença, não se
exime o município do pagamento pelos fundamentos já lançados,
independente de eventual averiguação quanto à improbidade pelo
dispêndio irregular de recursos.
E, no caso, o Município confessou a dívida, ao
afirmar que nunca existiu recusa por parte do Município em pagar o
débito, no entanto, diante das dificuldades financeiras enfrentadas, foi
solicitado tão somente um acordo que tornasse possível o pagamento
dentro das diretrizes orçamentárias a que se submete a Fazenda
Pública.
Portanto, frise-se, mesmo que não observadas as
normas pertinentes à formalização dos contratos administrativos, o
Poder Público tem o dever de indenizar o autor.
Neste sentido já decidiu este E. Tribunal:
DIREITO PÚBLICO APELAÇÃO DO REQUERIDO E
REEXAME NECESSÁRIO AÇÃO DE COBRANÇA
CONTRATO ADMINISTRATIVO. MÉRITO VALORES
DEVIDOS
À
AUTORA
PELA
LOCAÇÃO
DE
EQUIPAMENTO
AO
REQUERIDO
CRÉDITO
COMPROVADO POR DOCUMENTOS IDÔNEOS E
PROVA ORAL COLHIDA CONTESTAÇÃO ALEGANDO

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AUSÊNCIA DE FORMALIZAÇÃO DE CONTRATO
APLICAÇÃO DO PAR. ÚNICO DO ART. 59 DA LEI No
8.666/93 PROCEDÊNCIA Comprovando a autora a
locação do equipamento ao Município, através de prova
documental e testemunhal, e não se desincumbindo o
requerido do ônus de demonstrar fato impeditivo,
modificativo ou extintivo do direito dos requerentes, nos
termos do art. 373, II, do N.C.P.C., eis que ainda que não
tivesse sido formalizada a locação incidiria o art. 59, par.
único, da Lei 8.666/93, sob pena de enriquecimento ilícito
da administração, deve ser acolhido o pedido inaugural.
CORREÇÃO MONETÁRIA E JUROS De rigor a
observância do que for decidido, oportunamente, em sede
do Recurso Extraordinário no 870.947/SE (Tema de
Repercussão Geral no 810, do E. STF). Sentença mantida
Recurso
desprovido.
(Apelação
Cível
no
3001363-14.2013.8.26.0584, 13a Câmara de Direito
Público, Relator Des. Antonio Tadeu Ottoni, j. em
03/07/2019).
Apelação/Reexame Necessário. Apreciação sob a égide
do CPC/15. Ação Monitória. Pleito do autor de
pagamento pelos serviços extras realizados para
conclusão de obra objeto de licitação (construção de
escola) Sentença de Procedência - Hipótese em que
compr.ovada a existência da dívida, qual seja, prestado o
serviço
pela
empresa
contratada
e
ausente
a
contraprestação (pagamento) pelo município, a ausência
de licitação não é capaz de afastar o direito da ora
apelada de receber o que lhe é devido pelos serviços
prestados.
Precedentes
jurisprudenciais.
Sentença
mantida em reexame necessário (art. 252 do RITJSP).
Honorários recursais Cabimento - Aplicação do art.
85,§11 do CPC/15 - Recurso desprovido. (Apelação no
0007058-97.2013.8.26.0196, 12a Câmara Extraordinária
de Direito Público, Relator Des. Roberto Martins de
Souza, j. em 14/12/2017).
PROCESSUAL
CIVIL
E
ADMINISTRATIVO
PROCEDIMENTO COMUM - COBRANÇA CONTRATO
ADMINISTRATIVO
-
DÍVIDA
PROVA
DE
CONTRATAÇÃO E EXECUÇÃO DOS SERVIÇOS
PAGAMENTO OU INADIMPLEMENTO AUSÊNCIA DE
PROVA. 1. Cobrança pela execução de serviços

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constantes das ordens de serviços de no 6 a 12
relacionadas ao contrato administrativo entabulado entre
o Município de Rio Claro e a empresa vencedora da
Concorrência Pública no 03/95. Prova da celebração do
contrato e da emissão das ordens de serviço, bem como
de documentos expedidos pela Municipalidade atestando
a execução dos serviços. Inadimplemento do contratado
não demonstrado. Ausência de prova de pagamento. 2.
Mesmo a nulidade do contrato administrativo não
exonera a Administração do dever de indenizar o
contratado pelo que este houver executado até a data em
que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente
comprovados, contanto que não lhe seja imputável,
promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu
causa (art. 59, parágrafo único, da Lei no 8.666/93).
Prestação de serviços demonstrada. 3. Correção
monetária.
Juros
de
mora.
Termo
inicial.
O
inadimplemento da obrigação, positiva e líquida, no seu
termo, constitui de pleno direito em mora o devedor (art.
397 CC). Juros de mora devidos a partir do
inadimplemento das medições. Aplicação dos Temas no
810 do STF e no 905 do STJ. Pedido Procedente.
Reexame necessário, considerado interposto e recursos
do oponente e do Município desprovidos. Recurso do
autor
provido.
(Apelação
Cível
no
0002367-88.2001.8.26.0510, 9a Câmara de Direito
Público, Relator Des. Decio Notarangeli, j. em
10/09/2020).
REEXAME
NECESSÁRIO.
APELAÇÃO
CÍVEL.
CONTRATO
ADMINISTRATIVO.
COBRANÇA.
Inadimplemento contratual da Administração Pública.
Prestação de serviços, mesmo após o término dos
contratos celebrados com a Administração Pública, em
razão de solicitação verbal dos gestores das Secretarias
do
Município.
Contratação
verbal
vedada
pela
Administração Pública nos termos do parágrafo único do
art. 60 da Lei 8.666/93. Nulidade contratual que não
exime a Administração Pública em indenizar o particular
pelos serviços prestados em boa-fé. Inteligência do
parágrafo único do art. 59 da Lei no 8.666/93.
Inadmissibilidade de enriquecimento ilícito do ente
público. Correção monetária. IPCA. Juros moratórios Lei
no 11.960/09 - Sentença de procedência mantida.

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Reexame necessário e recurso voluntário improvidos.
(Apelação
/
Remessa
Necessária
no
1000016-
97.2017.8.26.0338, 5a Câmara de Direito Público,
Relatora Des. Maria Laura Tavares, j. em 10/12/2019).
RECURSO
DE
APELAÇÃO
CONTRATO
ADMINISTRATIVO Pretensão ao recebimento de valores
não pagos referentes a período de contratação
administrativa de serviços de engenharia de trânsito
Possibilidade Confissão, pelo réu, da existência de
valores em aberto Inteligência do art. 374, II, do NCPC
Pretensão ao recebimento de valores não pagos
referentes a período posterior ao da contratação, em que
se alega a existência de prorrogação não formal da
avença Possibilidade Comprovação da continuidade do
processamento
de
autuações
pelo
Município
de
Salesópolis, sendo certo que a disponibilização de
sistema para tanto constava do rol de serviços
contratados com a autora Inteligência do art. 59, § único,
da
Lei
no
8.666/93
Princípio
da
vedação
ao
enriquecimento ilícito Precedentes do STJ e do TJSP
JUROS DE MORA E CORREÇÃO MONETÁRIA
Observação das teses fixadas pelo STF Inteligência do
RE no 870.947 Sentença mantida Recurso não provido.
(Apelação Cível no 1000450-79.2018.8.26.0523, 1a
Câmara de Direito Público, Relator Des. Marcos Pimentel
Tamassia, j. em 04/10/2019).
Confiram-se, ainda, as decisões desta relatoria
proferidas na Apelação no 1000026-52.2016.8.26.0282, j. em
10/12/2018 e Apelação no 4005843-39.2013.8.26.0577, j. em
24/08/2015.
Portanto, julgo procedente a ação para constituir de
pleno direito o título executivo judicial para que, no prazo e termos
estabelecidos no artigo 701 do CPC, seja efetuado o pagamento do valor
de R$ 306.268,16, acrescido de correção monetária pelo IPCA-E a partir
de junho de 2018 (fls. 18 e 19) e juros de mora calculados nos termos da

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14
Lei no 11.960/2009 desde a citação. Sucumbente, o Município de
Guarulhos arcará com o pagamento das custas, despesas processuais e
honorários advocatícios fixados em 5% sobre o valor da causa (art. 701
do CPC, “caput” e §1o), acrescidos de 2% a título de honorários
recursais.
Ante o exposto, dou provimento ao recurso.
MARCELO SEMER
Relator