Tribunal: TJSP
Processo: 1001940-82.2019.8.26.0077
Classe: Apelação Cível / Violação aos Princípios Administrativos
Órgão julgador: Eduardo Gouvêa
Órgão colegiado: 7a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-02-17
Data de publicação: 2020-02-18

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL – Ação civil pública – Obrigação de não fazer – Demanda que visa obstar a atuação da Guarda Civil Municipal de Birigui em desvio de finalidade – Instituição que não está investida nas funções de natureza policial judiciária ou ostensiva e que deve atuar nos limites do disposto no § 8o do art. 144 da Constituição Federal, salvo as hipóteses de flagrante delito, sob pena de multa

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL – Ação civil pública – Obrigação de não fazer – Demanda que visa obstar a atuação da Guarda Civil Municipal de Birigui em desvio de finalidade – Instituição que não está investida nas funções de natureza policial judiciária ou ostensiva e que deve atuar nos limites do disposto no § 8o do art. 144 da Constituição Federal, salvo as hipóteses de flagrante delito, sob pena de multa cominatória fixada em R$10.000,00 por cada violação – Preliminar de redução do valor da causa acolhida – Desnecessidade de sobrestamento do feito, visto que o julgamento da ADI 5156 não interfere na conclusão da presente lide – Sentença de procedência mantida - Redução do valor atribuído à causa para R$1.000,00 – Negada a concessão de efeito suspensivo - Recurso parcialmente provido.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000105530
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1001940-82.2019.8.26.0077, da Comarca de Birigüi, em que é apelante
PREFEITURA MUNICIPAL DE BIRIGUI, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO
DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 7a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram provimento em parte ao
recurso. V. U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
EDUARDO GOUVÊA (Presidente), LUIZ SERGIO FERNANDES DE SOUZA E
MOACIR PERES.
São Paulo, 17 de fevereiro de 2020.
EDUARDO GOUVÊA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1001940-82.2019.8.26.0077 -Voto no 31597
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7a Câmara de Direito Público
Processo n. 1001940-82.2019.8.26.0077
Comarca: Birigui
Juiz sentenciante: Lucas Gajardoni Fernades
Apelante: Município de Birigui
Apelado: Ministério Público do Estado de São Paulo
Voto n. 31597
APELAÇÃO CÍVEL Ação civil pública Obrigação de
não fazer Demanda que visa obstar a atuação da Guarda
Civil Municipal de Birigui em desvio de finalidade
Instituição que não está investida nas funções de natureza
policial judiciária ou ostensiva e que deve atuar nos limites
do disposto no § 8o do art. 144 da Constituição Federal,
salvo as hipóteses de flagrante delito, sob pena de multa
cominatória fixada em R$10.000,00 por cada violação
Preliminar de redução do valor da causa acolhida

Desnecessidade de sobrestamento do feito, visto que o
julgamento da ADI 5156 não interfere na conclusão da
presente lide Sentença de procedência mantida - Redução
do valor atribuído à causa para R$1.000,00 Negada a
concessão de efeito suspensivo - Recurso parcialmente
provido.
Cuida-se de recurso de apelação interposto pelo
Município de Birigui (fls. 1005/1021) contra a r. sentença proferida pelo MM.
Juiz da 2a Vara Cível de Birigui (fls. 936/942) que julgou procedente a ação
civil pública movida pelo Ministério Público do Estado de São Paulo na qual
postulou a obrigação consistente em determinar à Guarda Municipal de
Birigui que deixe de efetuar atividades próprias de polícia, como
investigações, diligências para apuração de crimes, abordagens e revistas
em pessoas, sob pena de multa de cem mil reais por violação. E ainda,
caso esta tenha notícia de crime, salvo em flagrante delito, informe à Polícia
Militar ou a Polícia Civil, que se encarregarão das atividades de repressão e
investigação, sob pena de multa de cem mil reais por violação.

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O magistrado de primeiro grau julgou procedente
a demanda e determinou à Guarda Municipal de Birigui que se abstenha de
efetuar atividades próprias da Polícia Civil e da Polícia Militar,
investigações, diligências para apuração de crimes, abordagens e revistas
em pessoas, sob pena de multa cominatória de R$10.000,00 para cada
violação, sem prejuízo de apuração da responsabilidade penal e
administrativa do agente infrator. Determinou ainda, que caso tenha notícia
da ocorrência de crime, por qualquer meio, salvo situação de flagrante
delito, seja informada a Polícia Militar ou a Polícia Civil, que se
encarregarão das atividades de repressão e investigação, sob pena de
multa cominatória de R$10.000,00 para cada violação, sem prejuízo de
apuração da responsabilidade penal e administrativa do agente infrator. Ao
final, concedeu a tutela de urgência pretendida, dando imediata eficácia à
sentença.
Em síntese, requer o Município de Birigui a
reforma da r. sentença. Preliminarmente, insurge-se contra o valor da
causa, pois entende que foi fixado com excesso e aleatoriamente em
R$300.000,00, sem suporte metodológico, de modo a ferir os requisitos da
razoabilidade e proporcionalidade. Considerando que a demanda não
possui conteúdo econômico auferível, deve-se atribuir valor da causa para
fins meramente fiscais. Aduz que a manutenção do valor conforme consta
na inicial gera prejuízo ao erário, na medida que é utilizado para a base de
cálculo das custas, despesas processuais e honorários advocatícios, razão
pela qual requer seja arbitrado o valor igual ou inferior a R$10.000,00.
Ainda em preliminar, requer a suspensão do presente feito até o julgamento
da ADI 5156, que questiona algumas atribuições das Guardas Municipais,
conforme a Lei Federal no 13.022/2014. No mérito, alega que a Guarda
Municipal de Birigui vem exercendo as funções para a qual foi criada, mas
que por vezes os agentes se deparam com situações em que ocorrem a
prática de crime e, desta forma, como qualquer pessoa do povo, agem com

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base no art. 301 do CPP. Alega a necessidade de realização de
patrulhamento preventivo em virtude da existência da bens municipais
espalhados por toda cidade, e que em decorrência desses deslocamentos
os guardas se deparam com a ocorrência de crimes e realizam prisões em
flagrante, sem invadir as atribuições das polícias civil ou militar. Assim,
requer a concessão de efeito suspensivo para obstar a eficácia imediata da
sentença e, ao final, a sua reforma para julgar improcedente a demanda.
O representante do Ministério Público em
primeiro grau apresentou contrarrazões às fls. 1026/1033 na qual
concordou com o acolhimento da preliminar para a redução do valor da
causa para R$1.000,00, mantendo-se, no mais, a r. sentença de
procedência da demanda.
A Procuradoria-Geral de Justiça apresentou
parecer às fls. 1041/1046 no qual concordou com a redução do valor da
causa para R$1.000,00 e, no mérito, pelo não provimento do recurso.
É o relatório.
A preliminar de impugnação do valor da causa
será acolhida.
Em que pese o valor inestimável que se deve
atribuir à segurança pública, entendo que o valor fixado na inicial
(R$300.000,00), de fato não observou a razoabilidade, tendo em vista as
dificuldades financeiras pelas quais vem passando os entes públicos, muito
embora, na prática, tal medida não acarrete tanta diferença, visto se tratar
de parte isenta de preparo, nos termos da Lei Estadual no 11.608/03, bem
como pela ausência de condenação em honorários advocatícios de
sucumbência, por se tratar de ação civil pública ajuizada pelo Ministério

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Público.
No mais, considerando a concordância do autor
e da D. Procuradoria-Geral de Justiça, acolho a impugnação ao valor da
causa, de modo a atribuir-lhe o valor de R$1.000,00 para meros efeitos
fiscais.
No entanto, entendo que quanto ao pedido de
sobrestamento em razão da pendência de julgamento da ADI no 5156, tal
requerimento não merece subsistir.
Conforme se verifica nos autos, o julgamento da
presente demanda, independe do controle de constitucionalidade da Lei no
13.022/14, que em uma análise mais detida, não autoriza o desvio de
finalidade em seus dispositivos inicialmente questionados pelo Ministério
Público, razão pela qual o magistrado sentenciante sequer adentrou nessa
seara.
Desta forma, considerando que o julgamento da
ADI 5156 não interfere no deslinde da presente demanda e que não houve
determinação por parte do Ministro Relator de suspensão dos processos
que tramitam em território nacional, afasto o pedido de sobrestamento.
No mérito, o recurso não merece provimento.
Cuida-se de ação civil pública ajuizada pelos
representantes do Ministério Público atuantes na comarca de Birigui, que
após processamento de inquérito civil, concluíram que houve atuação em
desvio de finalidade por parte da Guarda Municipal de Birigui, pois esta vem
exercendo atividade policial, mediante patrulhamento em todo perímetro
urbano, com verificação e investigação de infrações penais, desde janeiro

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de
2017,
extrapolando
suas
funções
constitucionais,
conforme
documentação juntada aos autos.
Embora o apelante alegue que a Guarda Civil
vem exercendo as funções para a qual foi criada, mas que por vezes se
depara com situações em que ocorrem a prática de crime e, desta forma,
como qualquer pessoa do povo, agem com base no art. 301 do CPP, restou
demonstrado nos autos que a atuação costuma ser além daquelas em que
qualquer pessoa do povo poderia atuar.
Há relatos de abordagens nas quais houve
disparo contra carro que desobedeceu a ordem de parada, além da
realização de patrulhamento ostensivo destinado à repressão da
criminalidade, e não apenas por mero acaso. Além disso, consta histórico
de diligências efetuadas para a prisão de traficantes, com a realização de
campanas, ou seja, todas atribuições que não são da competência da
Guarda Municipal, mas sim da Polícia Civil e Militar, de modo que é
inconteste o desvio de finalidade.
Com efeito, a Constituição Federal em seu artigo
144 dispõe acerca da segurança pública e define a atribuição das polícias e
em especial, define as atribuições das guardas municipais no § 8o:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado,
direito e responsabilidade de todos, é exercida
para a preservação da ordem pública e da
incolumidade das pessoas e do patrimônio,
através dos seguintes órgãos:
I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal;
III - polícia ferroviária federal;

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IV - polícias civis;
V - polícias militares e corpos de bombeiros
militares.
VI - polícias penais federal, estaduais e distrital.
(...)
§ 8o Os Municípios poderão constituir guardas
municipais destinadas à proteção de seus bens,
serviços e instalações, conforme dispuser a lei.
Como
se
depreende da leitura do texto
constitucional, a Guarda Municipal não está investida nas funções de
natureza policial judiciária ou ostensiva, não sendo de sua atribuição a
repressão à criminalidade.
Ademais,
não
recebem
sequer
o
mesmo
treinamento técnico para atuação nas atividades típicas de polícia, sendo
temerária a atuação em desvio de finalidade sem o devido preparo, sob
pena de colocar em risco a incolumidade pública.
Recentemente, o Supremo Tribunal Federal
(Informativo 907), quando do julgamento dos Mandados de Injunção nos.
6515/DF, 6770/DF, 6773/DF, 6780/DF e 6874/DF reafirmou a sua
jurisprudência ao analisar o pedido de aposentadoria especial a qual foi
negada aos guardas civis, e na oportunidade, ressaltou que à guarda
municipal a atuação é limitada, voltada à proteção do patrimônio municipal,
uma vez que suas atividades precípuas não são inequivocamente
perigosas e, ainda, pelo fato de não integrarem o conjunto de órgãos de
segurança pública relacionados no art. 144, I a V da Constituição Federal.
O Plenário fundamentou que ainda que haja proximidade da atividade das
guardas municipais com a segurança pública é inegável, porém, à luz do §
8o do mesmo dispositivo constitucional, que sua atuação é limitada, voltada

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à proteção do patrimônio municipal.
Desta forma, à Guarda Municipal não são
cabíveis as atividades próprias de segurança pública, não são suas
atribuições a realização de abordagens policiais, investigações e proteção
de bens que não sejam os municipais.
No
mais,
conforme
bem
analisado
pelo
magistrado em primeiro grau, entendo que a interpretação dos incisos XIII e
XVII do art. 5o da lei 13.022/14, questionados pelo Ministério Público, não
autorizam a Guarda Municipal a exercer atividades típicas das Polícias
Militar e Civil.
O texto infraconstitucional assim dispõe:
Art. 5o - São competências específicas das
guardas
municipais,
respeitadas
as
competências dos órgãos federais e estaduais:
(...)
XIII
garantir o atendimento de ocorrências
emergenciais,
ou
prestá-lo
direta
e
imediatamente quando deparar-se com elas;
(...)
XVII auxiliar na segurança de grandes eventos
e na proteção de autoridades e dignatários;
Pela leitura dos dispositivos transcritos, não
vislumbro atribuição que enseje o desvio de finalidade, tampouco autorize a
Guarda Municipal em imiscuir-se em atividades típicas policiais, tais como
de patrulhamento, investigação ou repressão de infrações penais em geral.

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E
por
fim,
conforme
ficou
amplamente
esclarecido na r. sentença, não estão os guardas municipais de Birigui
impedidos de atuar ao se depararem em situações de flagrante, vez que tal
conduta está amparada pelo art. 301 do Código de Processo Penal. No
entanto, suas atribuições precípuas estão delineadas no § 8o do art. 144 da
Constituição Federal, de modo que a necessidade de atuação própria das
Polícias Civil e Militar, devem a estas ser imediatamente comunicada.
Portanto, pelo meu voto, acolho a preliminar de
impugnação ao valor da causa, de modo a atribuir-lhe o valor de
R$1.000,00, conforme sugerido pelos representantes do Ministério Público.
No mais, indefiro a concessão de efeito
suspensivo, pois a r. sentença foi bem lançada e suficientemente motivada,
razão pela qual a ratifico, nos termos do art. 252 do Regimento Interno do
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, a qual deve ter imediata
eficácia.
Considero prequestionada a matéria invocada
pela apelante, não havendo necessidade do órgão prolator mencionar
todos os dispositivos, conforme entendimento predominante.
Pelo exposto, dá-se parcial provimento ao
recurso.
EDUARDO GOUVÊA
Relator