Tribunal: TJSP
Processo: 1006556-90.2019.8.26.0048
Classe: Apelação Cível / Desapropriação Indireta
Órgão julgador: Paulo Barcellos Gatti
Órgão colegiado: 4a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-12-14
Data de publicação: 2021-01-14

Ementa:
APELAÇÃO – AÇÃO DE INDENIZAÇÃO DECORRENTE DE DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA – Pretensão inicial da autora voltada ao reconhecimento da responsabilidade civil do Estado de São Paulo pela suposta expropriação ilícita de imóvel de sua propriedade e individualizado na peça vestibular – alegado esvaziamento do conteúdo patrimonial inerente ao domínio e que teria sido provocado pela criação do Parque

Ementa:
APELAÇÃO – AÇÃO DE INDENIZAÇÃO DECORRENTE DE DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA – Pretensão inicial da autora voltada ao reconhecimento da responsabilidade civil do Estado de São Paulo pela suposta expropriação ilícita de imóvel de sua propriedade e individualizado na peça vestibular – alegado esvaziamento do conteúdo patrimonial inerente ao domínio e que teria sido provocado pela criação do Parque Estadual de Itapetinga, após a edição do Decreto no 55.662/2010 – QUESTÃO PREJUDICIAL DE MÉRITO – PRESCRIÇÃO – inocorrência – tratando-se de demanda cuja causa de pedir é o suposto apossamento administrativo ilícito havido sobre imóvel particular, o prazo para exercício da respectiva pretensão é, em regra e sob a égide do CC/2002, de 10 anos, caso o Poder Público tenha realizado melhorias no local, ou de 15 anos, observada a regra de transição estatuída no art. 2.028, do novo diploma substantivo - lapso temporal necessário para o aperfeiçoamento da usucapião em favor do Poder Público – entendimento consolidado no âmbito do C. Superior Tribunal de Justiça (REsp no 1.757.385/SC – Tema no 1.019) – QUESTÃO DE FUNDO - ato normativo estadual que constituiu "unidade de conservação" sobre área em que situados imóveis pertencentes a particulares, dentre os quais se inclui a autora - efetivo perecimento do direito de propriedade da autora em decorrência do conteúdo da legislação estadual – criação de unidade de conservação do grupo "proteção integral" que implica óbice completo ao regular exercício dos poderes inerentes ao direito dominial – exigência, inclusive, de desapropriação de áreas particulares que estejam situadas no perímetro da unidade de conservação – inexigibilidade de prévia edição do Decreto de Utilidade Pública para fins de conferir interesse de agir à pretensão indenizatória, visto que já há, no plano material, atos concretos de impedimento ao livre exercício das faculdades de uso e fruição do imóvel em detrimento do proprietário – exploração comercial de área situada em unidade de conservação que poderia caracterizar infração à legislação ambiental (LF no 9.605/98), o que, per se, evidencia a privação imposta ao particular – distinguishing em relação ao precedente formado no âmbito do C. STJ quando do julgamento do REsp no 442.774/SP (art. 489, §1o, inciso VI, do CPC/2015) – inexistência de limitação geral e prévia imposta pelas legislações ambientais preexistentes ao Decreto Estadual - sentença de improcedência reformada, para julgar a ação procedente – inversão dos ônus sucumbenciais – extensão do quantum debeatur que deve ser apurado em ulterior fase de liquidação por arbitramento (art. 510, do CPC/2015). Recurso da autora provido, com observação. Recurso adesivo da FESP prejudicado.

Inteiro teor:
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Registro: 2021.0000012758
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1006556-90.2019.8.26.0048, da Comarca de Nazaré Paulista, em que é
apelante/apelado PEDRA GRANDE DE ATIBAIA ÁGUAS MINERAIS LTDA, é
apelado/apelante ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 4a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Após a sustentação oral do(a)
Dr(a). Renata Latansio Costa Ribeiro, recurso da autora provido, com observação.
Recurso adesivo da FESP prejudicado. V.U.", de conformidade com o voto do
Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
FERREIRA RODRIGUES (Presidente) E ANA LIARTE.
São Paulo, 14 de dezembro de 2020.
PAULO BARCELLOS GATTI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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4a Câmara
APELAÇÃO CÍVEL No 1006556-90.2019.8.26.0048
APELANTES/APELADAS
AUTORA: PEDRA GRANDE DE ATIBAIA ÁGUAS MINERAIS LTDA.
RÉ:
FAZENDA DO ESTADO DE SÃO PAULO
ORIGEM: VARA ÚNICA DA COMARCA DE NAZARÉ PAULISTA
VOTO No 19.342
APELAÇÃO

AÇÃO
DE
INDENIZAÇÃO
DECORRENTE DE DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA

Pretensão inicial da autora voltada ao reconhecimento da
responsabilidade civil do Estado de São Paulo pela suposta
expropriação ilícita de imóvel de sua propriedade e
individualizado na peça vestibular – alegado esvaziamento
do conteúdo patrimonial inerente ao domínio e que teria
sido provocado pela criação do Parque Estadual de
Itapetinga, após a edição do Decreto no 55.662/2010

QUESTÃO
PREJUDICIAL
DE
MÉRITO

PRESCRIÇÃO inocorrência tratando-se de demanda
cuja causa de pedir é o suposto apossamento administrativo
ilícito havido sobre imóvel particular, o prazo para
exercício da respectiva pretensão é, em regra e sob a égide
do CC/2002, de 10 anos, caso o Poder Público tenha
realizado melhorias no local, ou de 15 anos, observada a
regra de transição estatuída no art. 2.028, do novo diploma
substantivo
-
lapso
temporal
necessário
para
o
aperfeiçoamento da usucapião em favor do Poder Público
entendimento consolidado no âmbito do C. Superior
Tribunal de Justiça (REsp no 1.757.385/SC
Tema no
1.019) QUESTÃO DE FUNDO - ato normativo estadual
que constituiu “unidade de conservação” sobre área em que
situados imóveis pertencentes a particulares, dentre os
quais se inclui a autora - efetivo perecimento do direito de
propriedade da autora em decorrência do conteúdo da
legislação estadual criação de unidade de conservação do
grupo “proteção integral” que implica óbice completo ao
regular exercício dos poderes inerentes ao direito dominial
exigência, inclusive, de desapropriação de áreas
particulares que estejam situadas no perímetro da unidade
de conservação
inexigibilidade de prévia edição do
Decreto de Utilidade Pública para fins de conferir interesse
de agir à pretensão indenizatória, visto que já há, no plano
material, atos concretos de impedimento ao livre exercício
das faculdades de uso e fruição do imóvel em detrimento

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do proprietário exploração comercial de área situada em
unidade de conservação que poderia caracterizar infração à
legislação ambiental (LF no 9.605/98), o que, per se,
evidencia a privação imposta ao particular distinguishing
em relação ao precedente formado no âmbito do C. STJ
quando do julgamento do REsp no 442.774/SP (art. 489,
§1o, inciso VI, do CPC/2015) inexistência de limitação
geral e prévia imposta pelas legislações ambientais
preexistentes
ao
Decreto
Estadual
-
sentença
de
improcedência reformada, para julgar a ação procedente
inversão dos ônus sucumbenciais extensão do quantum
debeatur que deve ser apurado em ulterior fase de
liquidação por arbitramento (art. 510, do CPC/2015).
Recurso da autora provido, com observação. Recurso
adesivo da FESP prejudicado.
Vistos.
Trata-se de recurso de apelação e apelo
adesivo interpostos, respectivamente, por PEDRA GRANDE
DE ATIBAIA ÁGUAS MINERAIS LTDA., e pela FAZENDA DO
ESTADO DE SÃO PAULO, nos autos da “ação ordinária por
desapossamento
administrativo”,
julgada
improcedente
pelo Juízo “a quo”, sob o fundamento de a edição do
Decreto
no
55.662/2010,
que
criou,
dentre
outras
unidades de conservação ambiental, o Parque Estadual de
Itapetinga, não ter implicado o esvaziamento do direito
de propriedade que a autora titulariza em relação ao
imóvel individualizado na inicial, pelo que indevida
qualquer espécie de indenização (inexistência de apossamento
administrativo ilícito), consoante r. sentença de e-fls.
3.307/3.310, cujo relatório se adota.
Em suas razões (e-fls. 3.324/3.354), a
autora limitou-se a reiterar os argumentos deduzidos em

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sua peça vestibular, sustentando que a edição do Decreto
Estadual no 55.662/2010 teria acarretado verdadeira
desapropriação indireta sobre o imóvel em relação ao
qual figura como proprietária, não havendo que se falar
em singela “limitação administrativa”. Nesta linha, após
colacionar jurisprudência que entendeu pertinente para o
caso em apreço, acrescentou que o próprio ato normativo
em referência trouxera a exigência de desapropriação das
eventuais áreas particulares inseridas no campo de
abrangência das unidades de conservação recém-criadas
(arts. 14 e 16). Se não bastasse, após a edição do
Decreto Estadual, as atividades comerciais exercidas
pela
autora
teriam
sido
severamente
restringidas
(negativa de acesso de caminhões à propriedade particular),
sendo, pois, de rigor o provimento do apelo para se
julgar integralmente procedentes os pedidos iniciais.
Também
irresignada,
a
FESP
apelou
adesivamente (e-fls. 3.702/3.711), aduzindo que, não
obstante tenha constado no decisum de primeiro grau a
extinção do processo, “sem resolução do mérito”, com
espeque no art. 485, inciso V, do CPC/2015, o correto
seria a extinção do processo, “com resolução do mérito”,
na forma do art. 487, inciso I, do CPC/2015, já que
houve decisão sobre a própria matéria de fundo da
demanda. Requereu, assim, o provimento do recurso,
adequando-se o dispositivo da r. sentença de primeiro
grau.
Recursos regularmente processados, livres
de
preparo,
diante
do
beneplácito
da
gratuidade
judiciária concedido à apelante (e-fls. 1.381/1.382) e

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por força da isenção legal de que goza a FESP, na forma
do
art.
1.007,
§1o,
do
CPC/2015,
desafiando
contrarrazões de ambas as partes litigantes às e-fls.
3.672/3.701 e 3.715/3.725.
Este é, em síntese, o relatório.
VOTO
Insurgem, autora e ré, contra a r.
sentença de primeiro grau que julgou improcedente a
demanda, sob o fundamento de a edição do Decreto no
55.662/2010, que criou, dentre outras unidades de
conservação ambiental, o Parque Estadual de Itapetinga,
não
ter
implicado
o
esvaziamento
do
direito
de
propriedade que a autora titulariza em relação ao imóvel
individualizado na inicial, pelo que indevida qualquer
espécie
de
indenização
(inexistência
de
apossamento
administrativo ilícito).
E, pelo que se depreende dos elementos de
informação coligidos aos autos, o apelo da autora
comporta acolhimento, restando prejudicado o recurso
adesivo da FESP.
Senão, vejamos.
In casu, tem-se que a autora, PEDRA

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GRANDE DE ATIBAIA ÁGUAS MINERAIS LTDA.
EPP, figura
como proprietária de fração ideal (90%) do imóvel objeto
da Matrícula no 2.281, registrada junto ao Cartório de
registro de Imóveis de Atibaia (e-fls. 93/100).
Com efeito, consta que o prédio, desde
sua aquisição (27.08.2001), sempre foi destinado ao
desenvolvimento
da
atividade
de
“extração
de
água
mineral”.
Ocorre que, a partir da edição do Decreto
Estadual no 55.662/2010, que criou o “Parque Estadual de
Itaberaba, o Parque Estadual de Itapetinga, a Floresta
Estadual de Guarulhos, o Monumento Natural Estadual da Pedra
Grande e dá providências correlatas“, a autora teria sido
impedida de livremente exercer as atividades comerciais
em seu imóvel. Isso, pois o ato normativo em comento
definiu
como
área
de
abrangência
da
Unidade
de
Conservação do Parque Estadual de Itapetinga perímetro
em
que integralmente situado o imóvel de que é
proprietária.
Consta,
ainda,
que
a
autora
e
a
Administração Pública teriam iniciado tratativas para
estabelecer,
de
forma
amigável,
como
se
daria
a
regularização
fundiária
a
cargo
da
Fundação
para
Conservação e a produção Florestal do Estado de São
Paulo. Todavia, por divergências em relação ao preço de
indenização pelo imóvel, não houve conciliação possível
(e-fls. 338/1.322).
Diante deste cenário, por considerar que

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a constituição da unidade de conservação acabou por
inibindo a completa exploração de suas atividades
comerciais, além de ter implicado o esvaziamento do
direito dominial que exerce sobre o imóvel, a autora
ajuizou
a
presente
demanda,
objetivando
ver-se
ressarcida pelos prejuízos suportados, isto é, o valor
do
terreno,
acrescido
dos
lucros
cessantes
pela
inutilização do “fundo de comércio”, assim como dos
encargos legais (e-fls. 01/37).
I DAS QUESTÕES PRELIMINARES INVOCADAS PELA FESP.
I.A. DA LEGITIMIDADE PASSIVA E DO INTERESSE DE AGIR PARA A
DEMANDA.
Como cediço, “para postular em juízo é
necessário ter interesse e legitimidade” (art. 17, do
CPC/2015).
Sobre
o
interesse
de
agir,
enquanto
elemento indispensável ao regular exercício do direito
de ação, o i. HUMBERTO THEODORO JÚNIOR leciona:
“O interesse processual, a um
só tempo, haverá de traduzir-se numa relação
de necessidade e também numa relação de
adequação do provimento postulado, diante do
conflito
de
direito
material
trazido
à
solução judicial. Mesmo que a parte esteja na
iminência de sofrer um dano em seu interesse
material, não se pode dizer que exista o
interesse
processual,
se
aquilo
que
se

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reclama do órgão judicial não será útil
juridicamente para evitar a temida lesão”1.
E, em acréscimo, seguindo a explicação
dos ilustres NELSON NERY JÚNIOR e ROSA MARIA DE ANDRADE NERY:
“(...) o autor movendo a ação
errada
ou
utilizando-se
do
procedimento
incorreto, o provimento jurisdicional não lhe
será útil, razão pela qual a inadequação
procedimental
acarreta
a
inexistência
de
interesse processual”2.
De acordo com os escólios doutrinários
supracitados, tem-se, portanto, que o interesse de agir
consubstancia-se em um binômio de utilidade-necessidade
do provimento jurisdicional, sendo certo, ainda, que o
meio processual adotado deve ser adequado para alcançar
a tutela pretendida.
Na hipótese sub examine, irrefutável o
interesse de agir da autora, observado que: (i) não pode
se valer do exercício das próprias razões para obter o
resultado almejado
obtenção
de
reparação
pelo alegado
apossamento administrativo levado a efeito pela Administração
Pública (interesse-necessidade); (ii) o objeto mediato da
pretensão inicial, a partir da tutela jurisdicional,
assegura à demandante uma posição jurídica favorável em
relação
ao
seu
status
atual
(interesse-utilidade);
1 THEODORO JÚNIOR, Humberto, Curso de Direito Processual Civil, Vol. 1, Rio
de Janeiro: Forense, 2005, p. 56.
2 NERY, Rosa Maria de Andrade, e NERY JR., Nelson, Código de Processo Civil
comentado e legislação extravagante. 9a ed. rev., atual. e ampl., art. 267,
nota 16 “in fine”, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 436.

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mostrando-se, ainda, (iii) adequada a ação indenizatória
para veicular a pretensão (interesse-adequação).
Anote-se, por oportuno, que o fato de
inexistir efetivo Decreto de Utilidade Pública tendo por
objeto o imóvel individualizado na peça vestibular em
nada altera tal conclusão.
Em verdade, a existência, ou não, de
concreto “ato estatal que limite os poderes de propriedade
da autora” (e-fl. 1.394) é matéria própria do mérito da
demanda
indenizatória,
cuja
verificação
repercutirá
diretamente no decreto de procedência ou improcedência
do pedido inicial, mas jamais servirá de óbice ao
regular exercício do direito de ação.
Ato contínuo, segundo célebre definição
de ALFREDO BUZAID, legitimidade 'ad causam' consiste na
pertinência subjetiva para o exercício do direito de
ação ou de defesa no processo judicial.
Assim, parte legítima é aquela que possui
vínculo, direto ou indireto, com a relação jurídica de
direito
material
tratada
no
processo
(legitimação
ordinária) ou, ainda, aquela elencada pela Lei para
instrumentalizar o direito de agir em Juízo (legitimação
extraordinária).
Diz-se
legitimado
ativo
ao
que
titulariza o direito subjetivo de ação (autor); já ao
legitimado passivo incumbe o direito de defesa/exceção
(réu).
Importante acrescentar que a verificação

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da pertinência subjetiva para a demanda deve sempre
ocorrer in status assertionis, isto é, à luz dos
elementos descritivos da petição inicial (teoria da
asserção
juízo preliminar), pouco importando que, no
curso do processo, fique evidenciada a inexistência de
efetiva relação jurídico-obrigacional entre as partes,
tal qual se afirmava originalmente (juízo de mérito).
Na hipótese em testilha, em que pese ser
a “Fundação Florestal” (Fundação para Conservação e a
Produção Florestal do Estado de São Paulo) a responsável
pela “regularização fundiária” das áreas incluídas no
perímetro do Parque Estadual Itapetinga, certo é que a
edição do ato normativo indicado na inicial como origem
do ilícito apossamento administrativo se deve à própria
Administração Pública Direta, razão pela qual é esta
última quem efetivamente deve integrar o polo passivo da
demanda indenizatória.
Portanto,
reforce-se,
uma
vez
que
a
autora, em sua peça vestibular, imputou à FESP a
responsabilidade pela prática do ilícito do qual lhe
advieram os supostos danos materiais, é o que basta para
justificar a legitimidade passiva ad causam dessa última
para os termos da presente demanda.
Deste
modo,
rejeitam-se
as
questões
preliminares em comento.
I.B. DA FALTA DE DOCUMENTO ESSENCIAL PARA A PROPOSITURA DA

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DEMANDA E DA INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL.
O art. 320, do CPC/2015, preleciona que
“A
petição
inicial
será
instruída
com
os
documentos
indispensáveis à propositura da ação”; e, mais, adiante,
alerta que “O juiz, ao verificar que a petição inicial não
preenche os requisitos dos arts. 319 e 320 ou que apresenta
defeitos e irregularidades capazes de dificultar o julgamento
de mérito, determinará que o autor, no prazo de 15 (quinze)
dias, a emende ou a complete, indicando com precisão o que
deve ser corrigido ou completado. (...) Se o autor não
cumprir a diligência, o juiz indeferirá a petição inicial”
(art. 321).
Diferentemente da compreensão da FESP, a
eventual ausência de informações concretas relativas ao
“fundo de comércio” alegadamente existente no imóvel de
propriedade
da
autora
não
caracteriza
documento
indispensável
para
a
ação
de
indenização
por
“desapropriação indireta”.
Tais
elementos
de
informação,
quando
muito, repercutirão apenas no momento de fixação de
possível indenização em favor da expropriada, servindo
de base para a adequada e correta compreensão da
extensão dos danos provocados pelo ilícito imputado à
Administração.
Para
a
pretensão
indenizatória
por
apossamento administrativo ilícito é suficiente, como
prova documental pré-constituída, que haja demonstração
da
titularidade
do
direito
real
que,
uma
vez

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expropriado, objetiva-se ver reparado, o que veio bem
demonstrado pela matrícula do imóvel pertencente à
autora, reproduzida ás e-fls. 93/100.
Ainda, também não há que se falar em
inépcia
da
petição
inicial.
A
demanda,
tal
qual
delineada, traz em seu bojo os elementos objetivos
(causa de pedir e pedidos) suficientes para a correta
identificação da controvérsia, não tendo, por outro
lado, representado óbice ao exercício do direito de
defesa da FESP.
Sendo assim, insubsistem essas questões
preliminares.
II DA QUESTÃO PREJUDICIAL DE MÉRITO: PRESCRIÇÃO.
O fenômeno da prescrição, consoante a
teoria incorporada no art. 189 do Código Civil, atinge a
pretensão condenatória, que se caracteriza como o poder
de exigir um comportamento de outrem (prestação),
extinguindo-a em razão do decurso do tempo.
Para
que
exsurja
no
plano
jurídico
pressupõe a existência de um direito subjetivo e,
consequentemente, um dever da outra parte da relação
obrigacional de cumprir determinada prestação (dare,
facere et non facere).
Caso o direito seja violado, isto é,

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ocorra o inadimplemento obrigacional, confere-se ao
credor uma pretensão condenatória, a ser promovida
mediante provocação do órgão jurisdicional (investido de
coercibilidade) e, para seu exercício, deve-se respeitar
o prazo determinado por lei, sob pena de extinção, esta
juridicamente denominada de prescrição.
Tempere-se que nada obsta a presença, em
um mesmo processo, de dois ou mais direitos subjetivos
sujeitos a diferentes prazos prescricionais.
Imagine-se, exempli gratia, a situação em
que um consumidor pretende, eventual, alternativa ou
cumulativamente (arts. 325 e ss., do CPC/2015) que o
fornecedor seja condenado: (i) a ressarcir os prejuízos
materiais provocados por grave vício de qualidade
existente em determinado produto, exigindo do consumidor
a realização de despesas para restauração da situação
original; (ii) ao pagamento de indenização por danos
morais, decorrentes de lesão corporal provocada no
consumidor quando da fruição daquele mesmo produto.
Para
a
pretensão
do
item
'i',
o
correspondente prazo prescricional é o decenal, previsto
no art. 205, do CC/2002, já que se trata de situação
jurídica não albergada na regra do art. 27, do CDC (vide
STJ, REsp no 1.534.831/DF, Rel. p/ acórdão Mina. NANCY
ANDRIGHI, j. 20.02.2018); quanto ao item 'ii', este sim,
por se tratar de situação caracterizadora de “fato do
produto” (acidente de consumo), dever-se-á observar o
prazo
prescricional
quinquenal
estabelecido
na

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legislação consumerista.
Esta mesma coexistência, em um único
processo, de diferentes direitos subjetivos submetidos a
distintos prazos prescricionais, é observada no caso sub
examine, tendo em vista que a pretensão inicial do autor
pode
ser
caracterizada,
a
depender
dos
contornos
conferidos ao caso concreto, como ação de natureza real
(“desapropriação indireta”) ou de natureza pessoal
(“limitação administrativa”), o que repercutirá nos
prazos prescricionais sobre ela incidentes.
II.A. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA (“APOSSAMENTO ADMINISTRATIVO”).
Nas palavras de KIYOSHI HARADA “a chamada
desapropriação indireta não chega a ser um instituto do
direito [administrativo]”, já que, em verdade, representa
“mero instrumento processual para forçar o poder Público a
indenizar o ato ilícito, representado pelo desapossamento da
propriedade particular, sem o devido processo legal”3.
Decerto, observado que a Administração
Pública, no exercício de seu múnus, pode impor, em
prestígio do interesse coletivo, limitações (decorrentes
da lei) ou restrições (decorrentes do contrato) ao direito de
propriedade do particular, haverá casos em que esta
limitação (sentido lato) acaba por esvaziar o próprio
direito de propriedade que se titulariza sobre a coisa,
obstando o exercício dos poderes inerentes ao domínio.
3 HARADA, Kyoshi. Desapropriação. 9a Ed., São Paulo: Atlas, 2012, p. 245.

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Nestas condições, dada a imprestabilidade
da ação reivindicatória a partir da afetação do bem
imóvel particular para uma finalidade pública, remanesce
ao proprietário apenas o direito de perquirir em Juízo a
reparação pela perda do direito real, evitando-se o
enriquecimento sem justa causa em prol do Estado (art.
884, do CC/2002).
A
ação
de
desapropriação
indireta
exsurge, assim, não como uma pretensão de natureza
pessoal (direito obrigacional), mas real, decorrente da
perda
do
status
possessionis
sobre
a
res
pelo
proprietário e, por isso, o seu manejo está sujeito ao
mesmo prazo previsto em Lei para a extinção do direito
de propriedade sobre o bem imóvel, uma vez que, como
brilhantemente esclarecido pelo ex-Ministro do Superior
Tribunal de Justiça, MILTON PEREIRA, “vivo o domínio,
reconhecido o direito de propriedade, viva a ação do
proprietário
para
postular
judicialmente
o
direito
à
indenização,
decorrente
de
ilícito
apossamento
administrativo”
(REsp
no
7.533/SP,
1a
Turma,
j.
22.09.1993).
Foi neste contexto que sobreveio a edição
do Enunciado no 119, da Súmula do mesmo Superior
Tribunal de Justiça, segundo o qual, ainda sob a égide
do diploma civil de 1916:
Enunciado no 119. A ação de desapropriação
indireta prescreve em vinte anos.

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16
Ora, o Código Civil de 1916, após sua
alteração pela Lei no 2.437/1955, estabeleceu em seu
art. 550 que: “Aquele que, por vinte anos sem interrupção,
nem oposição, possuir como seu, um imóvel, adquirir-lhe-á o
domínio independentemente de título de boa fé que, em tal
caso, se presume, podendo requerer ao juiz que assim o
declare por sentença, a qual lhe servirá de título para a
transcrição no registro de imóveis”.
Todavia,
o
novo
diploma
substantivo,
previu reduzido prazo para o aperfeiçoamento da chamada
prescrição aquisitiva sobre bens imóveis, a saber: “Art.
1.238. Aquele que, por quinze anos, sem interrupção, nem
oposição,
possuir
como
seu
um
imóvel,
adquire-lhe
a
propriedade, independentemente de título e boa-fé; podendo
requerer ao juiz que assim o declare por sentença, a qual
servirá de título para o registro no Cartório de Registro de
Imóveis. Parágrafo único. O prazo estabelecido neste artigo
reduzir-se-á a dez anos se o possuidor houver estabelecido no
imóvel a sua moradia habitual, ou nele realizado obras ou
serviços de caráter produtivo.“.
Destarte,
imprescindível
que,
caso
a
caso,
destaque-se
o
termo
inicial
do
apossamento
administrativo, a fim de se verificar qual o diploma
civil
aplicável,
em
atenção
à
regra
de
direito
intertemporal disposta no art. 2.028, do CC/2002.
Em
ratificação
a
este
entendimento,
confira-se precedente do Colendo Superior Tribunal de
Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO

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17
ESPECIAL.
AÇÃO
DE
INDENIZAÇÃO
POR
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. PRECLUSÃO. MATÉRIA
NÃO
PREQUESTIONADA.
SÚMULA
282/STF.
PRESCRIÇÃO. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DOS
NOVOS
PRAZOS
DEFINIDOS
NO
CÓDIGO
CIVIL
VIGENTE.
1. Descabe a esta Corte analisar tese que não
foi
debatida
na
instância
de
origem.
Incidência da Súmula 282/STF.
2. Seguindo a linha de entendimento de que a
prescrição
da
ação
de
indenização
por
desapropriação indireta regula-se pelo prazo
da usucapião, devem ser considerados os novos
prazos da prescrição aquisitiva definidos no
Código Civil vigente (art. 1.238 e ss.),
observadas as regras de transição (art. 2.028
e ss.).
3. Transcorrido menos da metade do tempo
estabelecido no Código Civil de 1916, aplica-
se o novo prazo prescricional definido no
Código Civil atual, contado a partir de sua
vigência.
4. Recurso especial parcialmente conhecido e,
nessa parte, provido.
(REsp no 1.386.164/SC, 2a Turma, Rela. Mina.
ELIANA CALMON, j. 03.10.2013).
Não
se
olvide,
inclusive,
que
a
disposição do parágrafo único, do art. 10, do Decreto-
Lei no 3.365/41 (Desapropriações), com a sua antiga
redação conferida pelo art. 1o da Medida Provisória no
2.027-40/2000
Extingue-se em cinco anos o direito de
propor ação de indenização por apossamento administrativo ou
desapropriação indireta, bem como ação que vise indenização
por restrições decorrentes de atos do Poder Público -, teve
sua eficácia suspensa, após o deferimento da medida

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cautelar na ADI no 2.260, pelo ex-Ministro do Supremo
Tribunal Federal, JOAQUIM BARBOSA (j. 02.08.2002).
Essa
imperfeição
legislativa
foi
devidamente retificada com a edição da Medida Provisória
no 2.183-56/2001, que alterou a redação do parágrafo
único, do art. 10, da Lei de Desapropriações, o qual
passou a regular apenas o prazo prescricional das ações
indenizatórias decorrentes de limitação/restrição ao
direito de propriedade do particular4.
Tendo por base estas premissas, conclui-
se que o prazo prescricional relativo à pretensão
indenizatória do particular, fundada em desapropriação
indireta levada a efeito pelo Poder Público, corresponde
a 20 ou 10 anos, a depender do momento em que se
verificar o marco deflagrador do lapso extintivo.
Esta compreensão, aliás, veio consolidada
no julgamento do REsp no 1.57.352/SC, submetido ao rito
dos recursos repetitivos (Tema no 1.019), em que o C.
Superior Tribunal de Justiça fixou a seguinte tese: “O
prazo prescricional aplicável à desapropriação indireta, na
hipótese em que o Poder Público tenha realizado obras no
local ou atribuído natureza de utilidade pública ou de
interesse social ao imóvel, é de 10 anos, conforme parágrafo
único do art. 1.238 do CC.“. Apenas excepcionalmente, caso
não haja afetação à utilidade pública ou inexistindo
melhorias no imóvel particular por ato do poder Público,
incidiria o prazo de 15 anos estabelecido no parágrafo
4 Art. 10. (...) Parágrafo único. Extingue-se em cinco anos o direito de
propor ação que vise a indenização por restrições decorrentes de atos do
Poder Público. (Incluído pela Medida Provisória no 2.183-56, de 2001)

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único, do art. 1.238, da mesma legislação substantiva.
III.B. AÇÃO INDENIZATÓRIA DECORRENTE DE LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA
IMPOSTA AO DIREITO DE PROPRIEDADE IMOBILIÁRIA DO PARTICULAR.
Em
sequência,
caso
a
pretensão
indenizatória não decorra de efetiva desapropriação
indireta (perecimento do direito de propriedade), mas de
simples
“limitação
administrativa”,
aquela
assumirá
inegável
feição
pessoal:
responsabilidade
civil
decorrente de violação do direito de propriedade ainda
subsistente em favor do particular.
Por conseguinte, o prazo para o seu
exercício seguirá a regra do art. 1o, do Decreto no
20.910/32,
alinhada
à
atual
redação
do
art.
10,
parágrafo único, do Decreto-Lei no 3.365/41, que confere
o período prescricional de 5 anos ao respectivo titular.
Aliás, foi exatamente esta solução que o
STJ passou a aplicar em situações parelhas a destes
autos. Confira-se:
PROCESSUAL
CIVIL.
ADMINISTRATIVO.
RECURSO
ESPECIAL.
INDENIZAÇÃO.
DESAPROPRIAÇÃO
INDIRETA. NÃO OCORRÊNCIA. SIMPLES LIMITAÇÃO
ADMINISTRATIVA.
(...)
DECRETO
750/93.
PROIBIÇÃO DO CORTE, DA EXPLORAÇÃO E DA
SUPRESSÃO
DE
VEGETAÇÃO
PRIMÁRIA
OU
NOS
ESTÁGIOS AVANÇADO E MÉDIO DE REGENERAÇÃO DA
MATA ATLÂNTICA. AÇÃO DE NATUREZA PESSOAL.
PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. OCORRÊNCIA. DECRETO

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20
20.910/32. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
(...) 2. Para que fique caracterizada a
desapropriação
indireta,
exige-se
que
o
Estado assuma a posse efetiva de determinado
bem, destinado- à utilização pública, o que
não ocorreu na hipótese dos autos, visto que
a posse dos autores permaneceu íntegra, mesmo
após a edição do Decreto 750/93, que apenas
proibiu o corte, a exploração e a supressão
de
vegetação
primária
ou
nos
estágios
avançado e médio de regeneração da Mata
Atlântica.
3. Trata-se, com se observa, de simples
limitação
administrativa,
que,
segundo
a
definição de Hely Lopes Meirelles, "é toda
imposição geral, gratuita, unilateral e de
ordem pública condicionadora do exercício de
direitos
de
atividades
particulares
à
exigências do bem-estar-social" (in "Direto
Administrativo
Brasileiro",
32a
edição,
atualizado por Eurico de Andrade Azevedo,
Délcio Balestero Aleixo e José Emanuel Burle
Filho -São Paulo: Malheiros, 206, pág. 630).
4.
É
possível,
contudo,
que
tombamento
determinados bens, ou mesmo a imposição de
limitações administrativas, tragam prejuízos
aos seus proprietários, gerando, a partir de
então, a obrigação de indenizar.
5. Não se tratando, todavia, de ação real,
incide, na hipótese, a norma contida no art.
1o do Decreto 20.910/32, o qual dispõe que
"todo e qualquer direito ou ação contra a
Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja
qual for a sua natureza, prescreve em cinco
anos contados data do ato ou fato do qual se
originarem”. (...).
(REsp no 1.129.103/SC, 1a Turma, Rel. Min.
Arnaldo Esteves Lima, j. 08.02.2011).

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21
No caso em testilha, reforçando o quanto
antecipado, trata-se de imputação de responsabilidade à
Administração
Pública
pela
ocorrência
de
suposta
desapropriação indireta do imóvel em relação ao qual a
autora figura como proprietária registrária, e que fora
reconhecido como de utilidade pública (afetação) a
partir da constituição do Parque Estadual de Itapetinga.
Assim,
incide
na
espécie
o
prazo
prescricional de 10 anos, de modo que, entre a data de
edição do ato normativo instituidor da unidade de
conservação (2010) e o ajuizamento da presente demanda
(2019), não decorreu lapso temporal superior ao previsto
em Lei para o exercício da pretensão.
Rejeita-se,
igualmente,
a
questão
prejudicial de mérito.
III DA RESOLUÇÃO DO CASO CONCRETO SUB EXAMINE.
Resta, enfim, averiguar se houve, no caso
em exame, o perecimento do direito de propriedade
particular por ato de apossamento administrativo ilícito
do Poder Público.
E, neste diapasão, consigne-se que a
desapropriação
indireta, conforme ensina HELY LOPES
MEIRELLES, “(...) não passa de esbulho da propriedade
particular e, como tal, não encontra apoio em lei. É situação
de fato que se vai generalizando em nossos dias, mas que a

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22
ela pode opor-se o proprietário até mesmo com os interditos
possessórios. Consumado o apossamento dos bens e integrados
no domínio público, tornam-se, daí por diante, insuscetíveis
de reintegração ou reivindicação, restando ao particular
espoliado haver a indenização correspondente, da maneira mais
completa
possível,
inclusive
correção
monetária,
juros
moratórios, compensatórios a contar do esbulho e honorários
de advogado, por se tratar de ato caracteristicamente ilícito
da Administração”5.
Para
que
se
tenha
por
caracterizada
situação que imponha ao particular a substituição da
prestação específica (restituir
a
coisa
vindicada) por
prestação alternativa (indenizá-la
em
dinheiro), com a
consequente transferência compulsória do domínio do bem
ao Estado, é preciso que se verifiquem, cumulativamente,
as
seguintes
circunstâncias
(vide
STJ,
REsp
no
468.405/SP, 1a Turma, Rel. Min. JOSÉ DELGADO, j.
19.12.2013):
O apossamento do bem pelo Estado, sem prévia observância
do devido processo de desapropriação;
()
A afetação do bem, isto é, sua destinação a um fim
público, transmudando sua natureza de particular para bem
de uso comum ou especial; e
i()
A impossibilidade material da efetivação da tutela
específica
ao
até
então
proprietário,
isto
é,
a
irreversibilidade
da
situação
fática
resultante
do
indevido apossamento, já que o titular do domínio perde,
por completo, o uso, gozo e disponibilidade do bem
5 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 39a São Paulo:
Malheiros, 2013, pp. 677-678.

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afetado ao uso público.
No caso específico destes autos os três
elementos inerentes à desapropriação indireta restaram
evidenciados.
Imprescindível
atentar
que
o
Decreto
Estadual no 55.662/2010, em adição às legislações
ambientais
já
existentes,
instituiu
unidade
de
conservação do grupo proteção integral, na categoria
Parque
Estadual.
Referida
espécie
de
espaço
especialmente protegido encontra respaldo na LF no
9.985/2000, que regulamentou o art. 225, §1o, inciso I,
II, III e VIII, da CF/88 (Lei do Sistema Nacional de
Unidades de Conservação da Natureza).
Art. 7o As
unidades
de
conservação
integrantes
do
SNUC
dividem-se
em
dois
grupos, com características específicas:
I - Unidades de Proteção Integral;
II - Unidades de Uso Sustentável.
§ 1o O objetivo básico das Unidades de
Proteção Integral é preservar a natureza,
sendo admitido apenas o uso indireto dos seus
recursos naturais, com exceção dos casos
previstos nesta Lei.
§ 2o O objetivo básico das Unidades de Uso
Sustentável é compatibilizar a conservação da
natureza com o uso sustentável de parcela dos
seus recursos naturais.
Art. 8o O grupo das Unidades de Proteção
Integral
é
composto
pelas
seguintes

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categorias de unidade de conservação:
I - Estação Ecológica;
II - Reserva Biológica;
III - Parque Nacional;
IV - Monumento Natural;
V - Refúgio de Vida Silvestre.
(...)
Art. 11. O Parque Nacional tem como objetivo
básico a preservação de ecossistemas naturais
de grande relevância ecológica e beleza
cênica,
possibilitando
a
realização
de
pesquisas científicas e o desenvolvimento de
atividades
de
educação
e
interpretação
ambiental, de recreação em contato com a
natureza e de turismo ecológico.
§ 1o O Parque Nacional é de posse e domínio
públicos, sendo que as áreas particulares
incluídas
em
seus
limites
serão
desapropriadas, de acordo com o que dispõe a
lei.
§ 2o A visitação pública está sujeita às
normas e restrições estabelecidas no Plano de
Manejo da unidade, às normas estabelecidas
pelo órgão responsável por sua administração,
e àquelas previstas em regulamento.
§
3o A
pesquisa
científica
depende
de
autorização prévia do órgão responsável pela
administração da unidade e está sujeita às
condições
e
restrições
por
este
estabelecidas, bem como àquelas previstas em
regulamento.
§ 4o As unidades dessa categoria, quando
criadas pelo Estado ou Município, serão
denominadas, respectivamente, Parque Estadual

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e Parque Natural Municipal.
Consoante se infere, por admitir apenas o
uso indireto dos atributos naturais existentes no
perímetro de abrangência da proteção ambiental, é
altamente questionável qualquer afirmação no sentido de
“inexistir limitação às atividades comerciais” que, até
o
momento
de
instituição
do
espaço
especialmente
tutelado,
fossem
desenvolvidas
pelo
proprietário-
particular.
Dada a severidade da restrição quanto ao
uso e fruição da área protegida, a própria Lei impõe
que, sendo de propriedade particular, o Poder Público
providencie a desapropriação do bem, conferindo, assim,
adequada destinação ambiental ao imóvel.
Não por outra razão, o Decreto Estadual
no 55.662/2010, ao criar, dentre outras unidades de
conservação, o Parque Estadual de Itapetinga, abrangendo
a área em que situado o imóvel da autora (e-fls.
352/353), disciplinou que:
Artigo 1° - Ficam criados o Parque Estadual
de Itaberaba, que abrange os municípios de
Arujá, Guarulhos, Nazaré Paulista e Santa
Isabel, com área total de 15.113,11ha (quinze
mil, cento e treze hectares e onze ares) e o
Parque Estadual de Itapetinga, que abrange os
municípios de Atibaia, Bom Jesus dos Perdões,
Mairiporã e Nazaré Paulista, com área total
de 10.191,63ha (dez mil, cento e noventa e um
hectares e sessenta e três ares).

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26
(...)
Artigo 3° - Os Parques Estaduais de Itaberaba
e de Itapetinga têm por objetivo a proteção
da biodiversidade e recursos hídricos da
região norte-nordeste da Serra da Cantareira,
compostos
pelos
maciços
das
serras
de
Itapetinga e Itaberaba, contíguos ao Parque
Estadual da Cantareira.
(...)
Artigo 16 - As áreas particulares inseridas
nos limites do Parque Estadual de Itaberaba,
do
Parque
Estadual
de
Itapetinga,
da
Florestal Estadual de Guarulhos e da área da
Pedra
Grande,
no
interior
do
Monumento
Natural
Estadual
da
Pedra
Grande,
que
porventura
não
vierem
a
ser
adquiridas
amigavelmente pela Fundação para Conservação
e a Produção Florestal do Estado de São Paulo
na forma do artigo 14 deste decreto, serão
objeto de declaração de utilidade pública
para fins de desapropriação, por via amigável
ou judicial, a serem promovidas pela Fazenda
Pública do Estado de São Paulo.
Parágrafo único - Para as hipóteses previstas
no
“caput”,
poderá
a
Fundação
para
Conservação e a Produção Florestal do Estado
de São Paulo complementar a cobertura das
indenizações
advindas
daquelas
desapropriações, na forma da Lei no 5.208, de
1o
de
julho
de
1986,
e
demais
normas
regulamentares aplicáveis à espécie.
Cabe novamente destacar a peculiaridade
de que o ato normativo em referência inovou no plano
legislativo ambiental, estabelecendo novas áreas de

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proteção a par de outras já constituídas por outros
diplomas normativos gerais (Constituição Federal, Código
Florestal, etc.).
E é exatamente aí que reside a distinção
(art. 489, inciso VI, do CPC/2015) em relação ao
emblemático precedente formado no âmbito do C. Superior
Tribunal de Justiça, quando do julgamento do REsp no
442.774/SP (1a Turma, Rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI,
j. 02.06.2005).
Na ocasião, a Corte Cidadã debruçou-se
acerca da seguinte questão: direito, ou não, à indenização
em favor do particular em decorrência da edição do Decreto do
Estado de São Paulo no 10.251/77, que criou o parque Estadual
da Serra do Mar.
Extrai-se da fundamentação do célebre
Ministro Relator:
“Ocorre que, do ponto de vista concreto, a
edição dos atos normativos, por si só, em
nada alterou a situação real do imóvel e nem
comprometeu a destinação que então estava
sendo a ele atribuída por seus proprietários.
O que houve foi a limitação quanto a uma
futura e eventual mudança de utilização. Mas
isso também ocorre, mutatis mutandis, quando
há tombamento de um prédio, ou quando a
legislação municipal altera o plano diretor,
inibindo a construção de novos edifícios na
área
ou
reduzindo
o
seu
gabarito,
as
dimensões da área construída ou o número de
andares.
A exemplo do que ocorreu no precedente antes
referido, aqui também não houve, por parte do

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28
Estado, a prática de qualquer ato concreto de
apossamento ou de modificação do status quo
então existente no imóvel, cuja destinação
continuou sendo exatamente a mesma que então
detinha. Também não se revelou, nos atos
normativos,
qualquer
intenção
do
Poder
Público de incorporar ao seu patrimônio o
imóvel dos autores. A ação do Estado limitou-
se à edição de atos normativos que, como
tais, se ilegítimos, poderiam, como ainda
podem, ser revertidos. Não estão satisfeitos,
consequentemente,
os
pressupostos
mínimos
essenciais para configuração do instituto da
desapropriação
indireta.
Nessas
circunstâncias,
os
efeitos
dos
Decretos
Estaduais
10.251/77
e
19.448/92
consubstanciam limitação administrativa ao
direito de propriedade ou, quando muito,
servidão administrativa, que até podem gerar
direito a indenização, mas certamente não
geram o direito de obrigar o Estado a
adquirir, mediante indenização integral, a
própria propriedade do imóvel.”.
Considerou-se,
ainda,
que
no
caso
específico do Decreto Estadual no 10.251/77: “Não há,
como se constata, sequer alegação, na petição inicial, de que
o Estado tenha praticado qualquer ato atentatório à posse da
demandante. Não se pode concordar com a afirmação da sentença
de que "o Decreto-lei tem caráter de apossamento por si
próprio", já que a tomada da posse pressupõe necessariamente
a prática de atos materiais. O esbulho supõe fato. Ele não
existe no plano meramente normativo. (...) Por outro lado,
não há negar que, também no plano jurídico-normativo, muito
pouco foi inovado, com a edição do Decreto 10.251/77, em
relação ao direito de propriedade da autora. (...) Manoel
Queiroz Pereira Calças, em artigo publicado na Revista de

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29
Direito Ambiental no 6 (Desapropriação Indireta e o Parque
Estadual da Serra do Mar), após referir tais limitações,
conclui que 'desde épocas imemoriais, as florestas nativas de
nosso país tiveram sua exploração subordinada a limitações
administrativas, de caráter geral, que jamais ensejaram a
mais remota possibilidade de gerarem direito a indenização em
relação ao Estado' (p. 67). (...) é absolutamente inviável
pretender, sob alegação de que houve desapropriação indireta,
o pagamento de indenização, 'pois o Estado de São Paulo não
ocupou quaisquer dos imóveis situados na Serra do Mar, sendo
evidente que não pode o particular pretender compelir o
Estado a efetuar a desapropriação de seu imóvel, sob o
argumento de que a simples edição do decreto estadual
importou no exaurimento da potencialidade econômica do mesmo.
A efetivação da desapropriação é ato próprio da soberania
estatal, informado pelos princípios da conveniência e da
oportunidade' (Manoel de Queiroz Pereira Calças, cit., p.
68).
Alguns
fatos,
portanto,
são
certos.
Não
houve
apossamento
das
terras
pelo
Estado,
muito
menos
sua
destinação permanente à utilização pública. Tampouco deseja o
Poder Público adquirir as áreas, que jamais integraram,
fática ou juridicamente, o seu patrimônio. A simples edição
do Decreto Estadual não pode ser considerado ato possessório,
e, mesmo que o fosse, tratando-se de ato meramente normativo,
é certo que não operou, por si só, efeitos irreversíveis.
(...).
Sendo
assim,
nas
circunstâncias,
não
se
pode
reconhecer, em favor da proprietária, o direito de se ver
desapropriada, ou seja, o direito de obrigar o Estado a
adquirir a propriedade, mediante indenização (...).”.
Não obstante, também se ressalvou: “A
indenização somente poderia ser concedida, segundo o mesmo
autor, 'se comprovado o efetivo prejuízo decorrente da

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30
impossibilidade
do
proprietário
continuar
a
explorar
economicamente a propriedade, anteriormente explorada, em
face das restrições derivadas do decreto estadual' (cit., p.
68). (...)”.
No caso sub examine, não há que se falar
em limitação prévia decorrente de normas constitucionais
e da legislação ordinária ao ponto de escusar o Estado
do dever de indenizar.
Decerto, ainda que a área em que situado
o imóvel da autora pudesse ser ambientalmente tutelada
por outros diplomas normativos, é incontroverso que até
a data da edição do Decreto Estadual no 55.662/2010
havia regular exploração da atividade de “extração de
água
mineral”,
com
liberdade
de
exploração
da
propriedade particular, nos exatos limites da regra
geral do art. 1.228, §1o, do CC/2002.
Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de
usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de
reavê-la
do
poder
de
quem
quer
que
injustamente a possua ou detenha.
§1o - O direito de propriedade deve ser
exercido
em
consonância
com
as
suas
finalidades econômicas e sociais e de modo
que sejam preservados, de conformidade com o
estabelecido em lei especial, a flora, a
fauna, as belezas naturais, o equilíbrio
ecológico
e
o
patrimônio
histórico
e
artístico, bem como evitada a poluição do ar
e das águas.
(...)
Mais,
para
além
de
produzir
efeitos

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somente no “plano normativo”, a partir da edição do
Decreto em comento, o imóvel pertencente à autora não
mais pôde ser destinado para suas finalidades habituais,
justamente em decorrência da perfeita afetação do bem ao
interesse
público,
o
que
é
suficiente
para
caracterização
do
esbulho
possessório
que
não
se
vislumbrava no caso pretérito paradigmático.
Irretorquível que a criação do Parque
Estadual de Itapetinga, cujo objetivo é a “proteção da
biodiversidade
e
recursos
hídricos“
da
região
de
abrangência, acabou por esvaziar o conteúdo do direito
dominial particular, além de ter inibido por completo e
de forma IRREVERSÍVEL a possibilidade de prosseguimento da
exploração da atividade de extração de água mineral.
De um lado, os próprios atributos da
unidade
de
conservação
recém-criada
afetam-na
ao
interesse público (áreas particulares devem ser [e não apenas
“podem
ser”]
desapropriadas), retirando do particular o
direito de exercer as faculdades próprias do domínio
(usar,
fruir,
dispor);
por
outro
lado,
se
o
aproveitamento indireto da área se dará com vistas a
proteger os seus recursos hídricos, inexiste dúvida
acerca da superveniente impossibilidade, presente e
futura, de se prosseguir com a exploração de extração de
água mineral.
Cabe acrescentar que o contexto em que
proferida a decisão da Corte Superior, referente a
Decreto editado no remoto ano de 1977, apresenta-se

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completamente
distinto
quando
em
confronto
com
a
realidade vivenciada no momento de edição do Decreto
Estadual no 55.662/2010, criador do Parque Estadual de
Itapetinga.
Neste último caso, já vigia a Lei que
instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação
(promulgada
em
2000)
cuja
normatividade
impõe
à
Administração Pública a responsabilidade de desapropriar
eventuais áreas particulares situadas no perímetro do
Parque Estadual, além de instituir ônus incompatível com
o
regular
exercício
do
direito
de
propriedade
particular, na medida em que permite a exploração apenas
indireta do bem.
Assim, não se sustenta a tese de defesa
da FESP no sentido de que o ato normativo em âmbito
estadual representaria singela “limitação” de ordem
geral e abstrata, impassível de gerar o dever de
indenizar.
Soa contraditória a afirmação de que “o
Decreto
55.662/2010
não
impede
o
prosseguimento
das
atividades que estavam sendo realizadas na área” e, isso, ao
menos enquanto não “(...) ocorra a efetiva alienação do
imóvel, seja por compra feita pela Fundação Florestal, seja
por meio de desapropriação a ser realizada pela FESP”.
Como visto, a criação do Parque Estadual
de Itapetinga implicou severa restrição à propriedade
particular, uma vez que passou a admitir apenas o uso

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indireto de seus atributos naturais, limitação que, até
aquele momento, inexistia.
Ao assim proceder, independentemente de
eventual
desapropriação
ou
alienação
do
imóvel,
efetivamente impediu o prosseguimento das atividades
comerciais no local, inclusive com a possibilidade de
caracterização de crime contra a flora se constatada a
ocorrência de dano direto ou indireto à unidade de
conservação (art. 40, da LF no 9.605/98), sem prejuízo
das responsabilizações na esfera cível e administrativa.
Art. 40. Causar dano direto ou indireto às
Unidades de Conservação e às áreas de que
trata o art. 27 do Decreto no 99.274, de 6 de
junho de 1990, independentemente de sua
localização:
Pena - reclusão, de um a cinco anos.
§ 1o Entende-se por Unidades de Conservação
de Proteção Integral as Estações Ecológicas,
as Reservas Biológicas, os Parques Nacionais,
os Monumentos Naturais e os Refúgios de Vida
Silvestre.
Adira-se que, a despeito do teor do
documento
de
e-fls.
3.305/3.306,
produzido
unilateralmente
pela
FESP,
há
provas
de
que
a
Administração Pública tem exercido concretamente o poder
de polícia na região de abrangência do Parque Estadual,
inviabilizando o livre acesso de caminhões à propriedade
particular da autora, o que impede a livre exploração da
atividade comercial.

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Não há como se desconsiderar que a
própria Administração Pública, na seara extrajudicial e
desde meados de 2010, inaugurou procedimento específico
destinado a proceder à regularização fundiária do imóvel
da autora (e-fls. 338/1.322), cujo desfecho só não foi
satisfatório em razão do “valor exorbitante requerido pela
empresa” na oportunidade (e-fl. 1.408).
Tal
receio
cai
por
terra
na
seara
judicial, âmbito próprio e adequado para se assegurar às
partes paridade de tratamento (art. 7o, in fine, do
CPC/2015), com a oportunidade de influírem ativa e
colaborativamente no trabalho de avaliação do imóvel
ilicitamente expropriado.
Com a mesma compreensão aqui esposada e
sem se desconhecer precedente em sentido contrário6:
“APELAÇÃO

DESAPROPRIAÇÃO
INDIRETA

Município
de
Guarulhos

Decreto
no
55.662/2010 esvaziou o direito de propriedade
dos autores, o que enseja a obrigação de a
Fazenda indenizá-los, nos termos do art. 5o,
XXIV, da CF
Valor da indenização apurado
por meio de perícia técnica, que se mostrou
satisfatória e completa, bem fundamenta e
coerente
com
a
conclusão.
Juros
compensatórios alterados, de ofício, para 6%
ao ano, nos termos da nova jurisprudência do
E.STF (ADI 2332)
Contagem a partir da
efetiva ocupação do imóvel, nos termos da
Súmula 69 do E. STJ, que no caso se deu com a
publicação do decreto expropriatório. Juros
moratórios de 6%, nos termos do art. 15-B do
6 A respeito, confira-se o julgamento proferido pela 3a Câmara da Seção de
Direito Público do TJSP na Apelação Cível no 1009714-52.2015.8.26.0224,
Rel. Des. KLEBER LEYSER DE AQUINO, j. 04.12.2018.

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Decreto-Lei
no
3.3.65/41.
Honorários
advocatícios
Majoração do percentual

Descabimento

Os
honorários
devem
ser
ajustados aos parâmetros do art. 27 do DL
3.365/41, não sendo aplicado ao caso concreto
o Código de Processo Civil
Sentença de
improcedência reformada
Recurso do Estado
improvido, recurso dos autores provido e taxa
de juros compensatórias reduzida, de ofício,
para
6%
ao
ano..”
(Apelação
Cível
no
1009008-69.2015.8.26.0224, 3a Câmara da Seção
de
Direito
Público,
Rel.
Des.
MAURÍCIO
FIORITO, j. 29.05.2018).
“REEXAME NECESSÁRIO. APELAÇÃO. DESAPROPRIAÇÃO
INDIRETA.
PRELIMINARES
DE
ILEGITIMIDADE
PASSIVA E PRESCRIÇÃO AFASTADAS. Decreto no
55.662/2010 esvaziou o direito de propriedade
dos autores, o que enseja a obrigação de a
Fazenda indenizá-los, nos termos do art. 5o,
XXIV da CF. Valor da indenização apurado por
meio de perícia técnica, que se mostrou
satisfatória e completa, bem fundamenta e
coerente
com
a
conclusão.
Excluída
da
indenização apenas os valores atinente às
construções irregulares. Juros compensatórios
na base de 12% ao ano, nos termos da Súmula
618 do E. STF. Contagem a partir da efetiva
ocupação do imóvel, nos termos da Súmula 69
do E. STJ, que no caso se deu com a
publicação do decreto expropriatório. Juros
moratórios de 6%, nos termos do art. 15-B do
Decreto-Lei no 3.3.65/41. Correção monetária
pelo índice do IPCA-E. Sentença parcialmente
reformada.
Recurso
voluntário
e
reexame
necessário parcialmente providos.” (Apelação
Cível
no
1032831-09.2014.8.26.0224,
12a
Câmara da Seção de Direito Público, Rel. Des.
JOSÉ LUIZ GERMANO, j. 23.09.2016).
Em suma, verificado que a edição do

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Decreto Estadual no 55.662/2010 efetivamente implicou o
perecimento do direito de propriedade da autora sobre o
imóvel discriminado na peça vestibular, sem que a
Administração Pública tenha evidenciado a pré-existência
de limitações gerais impostas pela legislação ambiental,
de rigor o reconhecimento do correspondente dever de
indenizar a cargo do Estado em favor do particular (an
debeatur).
No que diz respeito especificamente à
extensão
dos
danos
(quantum
debeatur),
deve-se
considerar que o prematuro desfecho da lide junto ao
Juízo de primeiro grau (julgamento antecipado) impediu
que houvesse adequada instrução a respeito da valoração
do direito de propriedade perecido em detrimento da
autora.
Nesta linha, atento ao dever de assegurar
às partes a garantia à razoável duração do processo
judicial (art. 4o, do CPC/2015; art. 5o, inciso LXXVIII,
da CF/88) e no intento de evitar o prolongamento
desnecessário da fase de conhecimento, possível que os
danos, aqui reconhecidos, sejam objeto de liquidação por
arbitramento, na forma em que admite o art. 509, inciso
I cc. art. 510, do CPC/2015.
Nesta oportunidade, dever-se-á perquirir
não só o valor do prédio expropriado, consideradas
eventuais
limitações
já
existentes
quando
de
sua
aquisição
(áreas
de
preservação
permanente,
fatores
de
depreciação, etc.), como também de eventual “fundo de
comércio” ali existente, desde que, por óbvio, a autora

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comprove a efetiva ocorrência desta específica espécie
de danos materiais.
Anote-se que sobre o montante a ser
futuramente
apurado
deverão
incidir
os
adequados
consectários legais, a saber: (i) atualização monetária,
a contar da data de elaboração do laudo oficial, segundo
o IPCA-E; (ii) juros de mora, na base de 6% a.a., a
contar de 1o de janeiro do exercício seguinte em que o
pagamento deveria ser efetuado (art. 15-B, do Decreto-
Lei no 3.345/41); (iii) juros compensatórios, na base de
6% a.a., desde o momento em que caracterizada a afetação
do bem particular ao interesse público, correspondente,
no caso em exame, à data de edição do Decreto Estadual
no 55.662, de 30 de março de 2010 (vide Tema no 905

STJ e ADI no 2.332/DF - STF).
Portanto, o caso é de provimento do apelo
da
autora,
nos
termos
da
fundamentação,
com
a
consequente reforma da r. sentença de primeiro grau,
restando prejudicado o recurso adesivo da FESP.
Com a inversão da sucumbência na demanda,
caberá à FESP arcar com as despesas e custas do
processo, bem como com os honorários advocatícios
devidos ao causídico da autora, cuja quantificação
deverá ocorrer pelo Juízo “a quo”, após a liquidação dos
danos, na forma em que impõe o art. 85, §4o, inciso II,
do CPC/2015 - não sendo líquida a sentença, a definição do
percentual, nos termos previstos nos incisos I a V, somente
ocorrerá quando liquidado o julgado.

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Diante do quanto exposto, DOU PROVIMENTO
ao apelo da autora, de modo a REFORMAR a r. sentença de
primeiro
grau,
JULGANDO-SE
PROCEDENTES
os
pedidos
iniciais
para
condenar
a
FESP
ao
pagamento
de
indenização em favor da autora em decorrência da
“desapropriação indireta” levada a efeito sobre o imóvel
registrado em nome desta última, em valor a ser apurado
em ulterior fase de liquidação por arbitramento. Com a
inversão da sucumbência na demanda, PREJUDICADO o
recurso adesivo da FESP, caber-lhe-á arcar com as
despesas
e custas do processo, bem como com os
honorários advocatícios devidos ao causídico da autora,
cuja quantificação deverá ocorrer pelo Juízo “a quo”,
após a liquidação dos danos, na forma em que impõe o
art. 85, §4o, inciso II, do CPC/2015 - não sendo líquida a
sentença, a definição do percentual, nos termos previstos nos
incisos I a V, somente ocorrerá quando liquidado o julgado.
PAULO BARCELLOS GATTI
RELATOR