Tribunal: TJSP
Processo: 2243734-22.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Renato Sartorelli
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-06-04
Data de publicação: 2020-06-09

Ementa:
R No 696, DE 14 DE AGOSTO DE 2019, DO MUNICÍPIO DE SANTA CRUZ DO RIO PARDO - ATO NORMATIVO QUE 'CONVALIDOU' CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS QUE JÁ NASCERAM INCONSTITUCIONAIS, POIS REALIZADAS MEDIANTE CONVÊNIO COM A SANTA CASA DE MISERICÓRDIA PARA ADMISSÃO DE PROFISSIONAIS DA ÁREA DA SAÚDE PARA EXECUÇÃO DO PROGRAMA SAÚDE DA FAMÍLIA (PSF) -IMPOSSIBILIDADE - TEMA No 612 DA REPERCUSSÃO GERAL (RE No 658.026/MG) - ATIVIDADES DE CARÁTER ESSENCIAL E PERMANENTE DA ADMINISTRAÇÃO, SEM QUALQUER CONOTAÇÃO EXCEPCIONAL OU IMPREVISÍVEL - INVIABILIDADE, ADEMAIS, DE SE CONVERTER O VÍNCULO EFÊMERO, OBRIGATORIAMENTE SUBMETIDO A REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO ESPECIAL, EM EMPREGO PÚBLICO EFETIVO, INSTITUINDO-SE ESPÉCIE DE PROVIMENTO DERIVADO, SEM PRÉVIA APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO - INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA - VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 111 E 115, INCISOS II E X, AMBOS DA CARTA BANDEIRANTE - AÇÃO PROCEDENTE, COM MODULAÇÃO DOS EFEITOS, NOS TERMOS DO ART. 27 DA LEI No 9.868/1999".

"A exigência de prévia aprovação em concurso para o provimento de cargos ou empregos públicos visa conferir efetividade aos princípios da moralidade, da impessoalidade e da eficiência administrativa consagrados no artigo 111 da Constituição Paulista, ao mesmo tempo em que assegura igualdade de condições aos candidatos que preencherem os requisitos previstos em lei, constituindo postulado de observância obrigatória aos Municípios".

"Qualquer forma de contratação que evidencie o desempenho de funções regulares e perenes, próprias da gestão administrativa, da consecução de atividades fim ou da organização interna do ente público, desvinculadas dos pressupostos da excepcionalidade e da temporariedade, jamais pode ensejar a dispensa do recrutamento pelo sistema de mérito e tampouco autoriza a admissão de forma precária".

"A admissão de profissionais para implantação do Programa Saúde da Família só poderia se dar através de concurso público da própria Municipalidade, e não mediante simples processo seletivo realizado por convênio com a Santa Casa de Misericórdia, pois visa atender necessidades básicas e permanentes relacionadas a serviços públicos ininterruptos, devendo ser suprida por meio de políticas públicas eficazes e pelos quadros da própria Administração".
(TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2243734-22.2019.8.26.0000; Relator (a): Renato Sartorelli; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 04/06/2020; Data de Registro: 09/06/2020)

Classe/Assunto:

Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos

Relator(a):

Renato Sartorelli

Comarca:

São Paulo

Órgão julgador:

Órgão Especial

Data do julgamento:

04/06/2020

Data de publicação:

09/06/2020

Ementa:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - ARTIGO 21 DA LEI COMPLEMENTAR No 696, DE 14 DE AGOSTO DE 2019, DO MUNICÍPIO DE SANTA CRUZ DO RIO PARDO - ATO NORMATIVO QUE 'CONVALIDOU' CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS QUE JÁ NASCERAM INCONSTITUCIONAIS, POIS REALIZADAS MEDIANTE CONVÊNIO COM A SANTA CASA DE MISERICÓRDIA PARA ADMISSÃO DE PROFISSIONAIS DA ÁREA DA SAÚDE PARA EXECUÇÃO DO PROGRAMA SAÚDE DA FAMÍLIA (PSF)

Ementa:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - ARTIGO 21 DA LEI COMPLEMENTAR No 696, DE 14 DE AGOSTO DE 2019, DO MUNICÍPIO DE SANTA CRUZ DO RIO PARDO - ATO NORMATIVO QUE 'CONVALIDOU' CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS QUE JÁ NASCERAM INCONSTITUCIONAIS, POIS REALIZADAS MEDIANTE CONVÊNIO COM A SANTA CASA DE MISERICÓRDIA PARA ADMISSÃO DE PROFISSIONAIS DA ÁREA DA SAÚDE PARA EXECUÇÃO DO PROGRAMA SAÚDE DA FAMÍLIA (PSF) -IMPOSSIBILIDADE - TEMA No 612 DA REPERCUSSÃO GERAL (RE No 658.026/MG) - ATIVIDADES DE CARÁTER ESSENCIAL E PERMANENTE DA ADMINISTRAÇÃO, SEM QUALQUER CONOTAÇÃO EXCEPCIONAL OU IMPREVISÍVEL - INVIABILIDADE, ADEMAIS, DE SE CONVERTER O VÍNCULO EFÊMERO, OBRIGATORIAMENTE SUBMETIDO A REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO ESPECIAL, EM EMPREGO PÚBLICO EFETIVO, INSTITUINDO-SE ESPÉCIE DE PROVIMENTO DERIVADO, SEM PRÉVIA APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO - INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA - VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 111 E 115, INCISOS II E X, AMBOS DA CARTA BANDEIRANTE - AÇÃO PROCEDENTE, COM MODULAÇÃO DOS EFEITOS, NOS TERMOS DO ART. 27 DA LEI No 9.868/1999".

"A exigência de prévia aprovação em concurso para o provimento de cargos ou empregos públicos visa conferir efetividade aos princípios da moralidade, da impessoalidade e da eficiência administrativa consagrados no artigo 111 da Constituição Paulista, ao mesmo tempo em que assegura igualdade de condições aos candidatos que preencherem os requisitos previstos em lei, constituindo postulado de observância obrigatória aos Municípios".

"Qualquer forma de contratação que evidencie o desempenho de funções regulares e perenes, próprias da gestão administrativa, da consecução de atividades fim ou da organização interna do ente público, desvinculadas dos pressupostos da excepcionalidade e da temporariedade, jamais pode ensejar a dispensa do recrutamento pelo sistema de mérito e tampouco autoriza a admissão de forma precária".

"A admissão de profissionais para implantação do Programa Saúde da Família só poderia se dar através de concurso público da própria Municipalidade, e não mediante simples processo seletivo realizado por convênio com a Santa Casa de Misericórdia, pois visa atender necessidades básicas e permanentes relacionadas a serviços públicos ininterruptos, devendo ser suprida por meio de políticas públicas eficazes e pelos quadros da própria Administração".

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA – ÓRGÃO ESPECIAL
Registro: 2020.0000413666
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Direta de
Inconstitucionalidade no 2243734-22.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo,
em que é autor PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO
PAULO, são réus PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SANTA CRUZ DO RIO
PARDO e PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SANTA CRUZ DO
RIO PARDO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE,
COM MODULAÇÃO E RESSALVA. V.U.", de conformidade com o voto do
Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA,
BERETTA DA SILVEIRA, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX
ZILENOVSKI, ELCIO TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE,
JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA, MOREIRA
VIEGAS, ADEMIR BENEDITO, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO
ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS,
MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS,
MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI E FRANCISCO CASCONI.
São Paulo, 4 de junho de 2020.
RENATO SARTORELLI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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TRIBUNAL DE JUSTIÇA – ÓRGÃO ESPECIAL
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2243734-22.2019.8.26.0000
JAE
REQUERENTE: PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE
SÃO PAULO.
REQUERIDOS: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SANTA CRUZ DO RIO
PARDO, PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SANTA CRUZ DO
RIO PARDO.
EMENTAS:
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE - ARTIGO
21 DA LEI COMPLEMENTAR No 696, DE
14
DE
AGOSTO
DE
2019,
DO
MUNICÍPIO DE SANTA CRUZ DO RIO
PARDO
-
ATO
NORMATIVO
QUE
'CONVALIDOU'
CONTRATAÇÕES
TEMPORÁRIAS QUE JÁ NASCERAM
INCONSTITUCIONAIS,
POIS
REALIZADAS MEDIANTE CONVÊNIO
COM
A
SANTA
CASA
DE
MISERICÓRDIA PARA ADMISSÃO DE
PROFISSIONAIS DA ÁREA DA SAÚDE
PARA EXECUÇÃO DO PROGRAMA
SAÚDE
DA
FAMÍLIA
(PSF)
-
IMPOSSIBILIDADE - TEMA No 612 DA
REPERCUSSÃO
GERAL
(RE
No
658.026/MG)
-
ATIVIDADES
DE
CARÁTER
ESSENCIAL
E

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DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2243734-22.2019.8.26.0000
JAE
PERMANENTE DA ADMINISTRAÇÃO,
SEM
QUALQUER
CONOTAÇÃO
EXCEPCIONAL OU IMPREVISÍVEL -
INVIABILIDADE,
ADEMAIS,
DE
SE
CONVERTER O VÍNCULO EFÊMERO,
OBRIGATORIAMENTE SUBMETIDO A
REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO
ESPECIAL, EM EMPREGO PÚBLICO
EFETIVO, INSTITUINDO-SE ESPÉCIE
DE PROVIMENTO DERIVADO, SEM
PRÉVIA APROVAÇÃO EM CONCURSO
PÚBLICO - INCONSTITUCIONALIDADE
DECLARADA
-
VIOLAÇÃO
AOS
ARTIGOS 111 E 115, INCISOS II E X,
AMBOS DA CARTA BANDEIRANTE -
AÇÃO
PROCEDENTE,
COM
MODULAÇÃO
DOS
EFEITOS,
NOS
TERMOS DO ART. 27 DA LEI No
9.868/1999”.
“A exigência de prévia aprovação em
concurso para o provimento de cargos
ou empregos públicos visa conferir
efetividade
aos
princípios
da
moralidade, da impessoalidade e da
eficiência administrativa consagrados
no artigo 111 da Constituição Paulista,
ao mesmo tempo em que assegura
igualdade
de
condições
aos
candidatos
que
preencherem
os
requisitos
previstos
em
lei,

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DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2243734-22.2019.8.26.0000
JAE
constituindo postulado de observância
obrigatória aos Municípios”.
“Qualquer forma de contratação que
evidencie o desempenho de funções
regulares
e
perenes,
próprias
da
gestão administrativa, da consecução
de atividades fim ou da organização
interna do ente público, desvinculadas
dos pressupostos da excepcionalidade
e da temporariedade, jamais pode
ensejar a dispensa do recrutamento
pelo sistema de mérito e tampouco
autoriza
a
admissão
de
forma
precária”.
“A admissão de profissionais para
implantação do Programa Saúde da
Família só poderia se dar através de
concurso
público
da
própria
Municipalidade,
e
não
mediante
simples processo seletivo realizado
por convênio com a Santa Casa de
Misericórdia,
pois
visa
atender
necessidades básicas e permanentes
relacionadas
a
serviços
públicos
ininterruptos, devendo ser suprida por
meio de políticas públicas eficazes e
pelos
quadros
da
própria
Administração”.

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V O T O No 32.352
Trata-se
de
ação
direta
de
inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador Geral de Justiça
do Estado de São Paulo em face do artigo 21 da Lei
Complementar no 696, de 14 de agosto de 2019, do Município
de Santa Cruz do Rio Pardo, apontando violação aos artigos
111 e 115, incisos II e X, da Constituição Estadual.
Sustenta o requerente, em apertada
síntese, que o dispositivo impugnado convalidou contratações
temporárias ilegítimas, relativas ao “Programa de Saúde da
Família”,
celebradas
com
base
na
já
revogada
Lei
Complementar Municipal no 438/2011, estabelecendo que
referidos contratos de trabalho passassem a ter prazo de
vigência indeterminado e possibilitando que os respectivos
profissionais fossem alçados à condição de servidores com
vínculo permanente, em flagrante descompasso com o
princípio do concurso público. Alega, em acréscimo, que a Lei
Federal n° 11.350/2006, que regulamenta o artigo 198, § 5o, da
Lei Maior, disciplinou as atividades de agente comunitário de
saúde e de combate às endemias, vedando, em seu artigo 16,
sua contratação temporária ou terceirizada, excetuando apenas
a hipótese de combate a surtos endêmicos. Aduz, outrossim,
que o legislador local acabou por instituir privilégio indevido,

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JAE
contemplando interesses pessoais específicos em detrimento
de servidores concursados e terceiros que não tiveram a
oportunidade de prestar concurso público, violando, com isso,
os princípios da impessoalidade e da moralidade. Ponderando,
no mais, que se encontram presentes os pressupostos
autorizadores para a concessão da liminar, insiste na
suspensão da eficácia do artigo 21 da Lei Complementar no
696, de 14 de agosto de 2019, do Município de Santa Cruz do
Rio Pardo, até decisão definitiva, declarando-se, a final, sua
inconstitucionalidade.

Concedida
a
liminar
pelo
Desembargador Campos Petroni, o Prefeito do Município de
Santa Cruz do Rio Pardo prestou informações, argumentando,
em resumo, que a União instituiu, em caráter experimental, o
“Programa de Agentes Comunitários de Saúde” e o “Programa
Saúde da Família”, ocasião em que o Poder Executivo celebrou
convênio com a Santa Casa de Misericórdia da região que, por
sua vez, procedia ao registro dos aprovados em processo
seletivo fiscalizado pelo Município. Posteriormente, com o
advento da Emenda Constitucional no 51/2006, o artigo 198, §
4o, da Carta da República conferiu aos gestores locais do
Sistema Único de Saúde a possibilidade de admitir agentes
comunitários de saúde e de endemias por meio de processo
seletivo público, determinando que as contratações fossem
realizadas somente pelos Estados, Distrito Federal ou

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JAE
Municípios, dispensando, por outro lado, de nova seleção os
profissionais que até aquela data desempenhassem tais
funções, desde que contratados a partir de anterior processo
seletivo. Diante desse permissivo constitucional, asseverou
que a Municipalidade promoveu a “regularização” dos
empregados contratados pela Santa Casa de Misericórdia no
âmbito daqueles Programas e efetivou novas contratações da
mesma natureza, sempre precedidas de processo seletivo na
forma da Lei Federal no 11.350/2006. Enfatizou, em
complementação, que os contratos eram celebrados por prazo
indeterminado, condicionados à vigência do convênio mantido
com a União, já que os recursos eram provenientes do
Governo Federal, aduzindo, ainda, que a Lei Complementar
Municipal no 696/2011 foi aprovada com a finalidade de
regularizar a inconstitucionalidade da Lei Complementar
Municipal no 438/2011 diante de inúmeras decisões judiciais
reconhecendo o vínculo empregatício daquelas contratações.
Defendeu, daí, a legitimidade da convalidação promovida pelo
dispositivo legal impugnado e da adequação dos contratos de
trabalho, cuidando-se a expressão “processo seletivo público”
tão somente de denominação utilizada para concurso público
(cf. fls. 316/319).
A Procuradora Geral do Estado e o
Presidente da Câmara Municipal de Santa Cruz do Rio Pardo
deixaram transcorrer, in albis, o prazo para manifestação (cf.

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fls. 936/937).
A douta Procuradoria Geral de
Justiça, em seu parecer, insistiu na procedência da ação,
reiterando os termos da inicial (fls. 940/954).
É o relatório.
1) Ressalto, de início, que a
promoção de arquivamento do inquérito civil pelo Parquet,
além
de
não
vincular
este
C.
Órgão
Especial,
foi
posteriormente revertida pelo Conselho Superior do Ministério
Público, que determinou a continuidade das apurações,
culminando com representação à d. Procuradoria Geral de
Justiça,
em
razão
da
identificação
de
dispositivo
inconstitucional (fls. 91/95).
2) A ação é de ser julgada
procedente.
O texto impugnado tem o seguinte
teor, verbis:
Lei Complementar no 696, de 14 de agosto de 2019, do
Município de Santa Cruz do Rio Pardo:
“Art. 21. Ficam convalidados os vínculos empregatícios

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JAE
referente as contratações celebradas mediante processos
seletivos realizados na forma da Lei Federal 11.350 e
constantes do artigo 7o da Lei Complementar 438, de 19 de
maio de 2011, bem como passam a ser seus contratos de
trabalho por prazo de vigência indeterminado e a
integrarem o quadro permanente de pessoal da saúde,
conforme anexo III desta Lei Complementar” (cf. fl. 220).
Em que pese a autonomia dos
Municípios para editar normas locais e se auto-organizarem, a
competência que lhes foi outorgada não é absoluta, sujeitando-
se aos limites e contornos definidos pela Lei Maior e pela
respectiva Constituição Estadual, inclusive no que diz respeito
aos preceitos constitucionais inerentes ao ingresso no serviço
público, em razão do princípio da simetria e da regra contida no
artigo 144 da Carta Bandeirante.
A Constituição Paulista, em seu
artigo 115, inciso II, reproduzindo regra consagrada pelo artigo
37, inciso II, da Constituição Federal, preceitua que "a
investidura em cargo ou emprego público depende de
aprovação prévia, em concurso público de provas ou de provas
e títulos, ressalvadas as nomeações para cargo em comissões,
declarado em lei, de livre nomeação e exoneração",
mandamentos normativos que também se aplicam aos
Municípios.

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A exigência de prévia aprovação
em concurso para o provimento de cargos ou empregos
públicos visa conferir efetividade aos princípios da moralidade,
da impessoalidade e da eficiência administrativa consagrados
no artigo 111 da Constituição Paulista, ao mesmo tempo em
que assegura igualdade de condições aos candidatos que
preencherem os requisitos previstos em lei, constituindo
postulado de observância obrigatória às pessoas jurídicas e
aos órgãos da administração direta, indireta ou fundacional de
qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios.
Desta forma, “o concurso público
constitui-se em uma saída da Administração para assegurar os
princípios maiores da isonomia e da impessoalidade na
concorrência dos candidatos aos cargos públicos. Sua ideia
exsurge da necessidade de se garantir que assumirá
determinado cargo aquele indivíduo que, competindo em iguais
condições com todos os candidatos, estiver, em tese, melhor
preparado. Daí não haver outra conclusão possível senão a de
que, no limite das regras constitucionais, todos os Poderes da
República estão jungidos à observância de tal preceito” (ADI no
5.163/GO, Relator Ministro Luiz Fux).
O legislador constituinte, por outro
lado, ressalvou da regra geral as nomeações para cargo em

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comissão, declarado em lei, de livre nomeação e exoneração,
as funções de confiança, exercidas exclusivamente por
servidores ocupantes de cargo efetivo, e as contratações por
tempo
determinado
para
atender
alguma
necessidade
temporária de excepcional interesse público (artigo 115, incisos
II, parte final, V e X, da Constituição Paulista), dispensando a
realização de concurso público nestas hipóteses.
No caso, a Lei Complementar
Municipal no 696/2019 dispôs sobre a estrutura organizacional
da Secretaria Municipal de Saúde de Santa Cruz do Rio Pardo,
prevendo em seu artigo 21, ora impugnado, a “convalidação”
dos vínculos empregatícios relacionados às contratações
previstas no artigo 7o da Lei Complementar Municipal no
438/2011, celebradas mediante processos seletivos realizados
na forma da Lei Federal no 11.350/2006.
Embora
a
Lei
Complementar
Municipal no 438/2011 tenha sido revogada pelo artigo 58 da
Lei Complementar Municipal no 696/2019 (fl. 233), faz-se
necessário proceder ao cotejo da norma hostilizada com o
artigo 7o da Lei Complementar Municipal no 438/2011 e demais
textos normativos diretamente relacionados, para melhor
compreensão da controvérsia.
Pois bem.

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Segundo se infere, o diploma
normativo revogado (LCM no 438/2011) instituiu, no âmbito
local, o denominado “Programa Saúde da Família - PSF”,
“como estratégia para organização da atenção básica, de
caráter experimental e temporário, de acordo com a
habilitação junto ao Ministério da Saúde” (cf. artigo 1o da LCM
no 438/2011 - fl. 17, grifei), prescrevendo a formação de
equipes multiprofissionais da área da saúde e o recrutamento
dos candidatos mediante processo seletivo, dispensando, em
seu artigo 7o, aqueles que já eram contratados por meio de
convênio com a Santa Casa de Misericórdia de Santa Cruz do
Rio Pardo de se submeterem a nova seleção, em relação aos
quais seria retificado apenas o empregador, transferindo-se o
vínculo para a Municipalidade, verbis:
“Art. 3o. A estratégia 'Programa de Saúde da Família - PSF'
será realizada através de equipes que farão atendimento
nas unidades locais e por visitas na comunidade, no nível
de atenção primária.
§ 1o. As equipes do 'Programa de Saúde da Família PSF'
serão compostas de no mínimo:
- 01 (um) médico;
- 01 (um) dentista;
- 01 (um) enfermeiro;
- 02 (dois) auxiliares de enfermagem;
- 01 (um) agente comunitário de saúde para cada 150
(cento e cinquenta) famílias ou 750 (setecentos e

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cinquenta) pessoas;
- 01 (um) auxiliar de consultório odontológico;
- 01 (um) motorista);
- 01 (servente);
- 01 (um) oficial administrativo;
- 01 (um) auxiliar de farmácia;
- 01 (um) farmacêutico supervisor;
- 01 (um) educador físico;
- 01 (um) coordenador geral do 'Programa Saúde da
Família - PSF';
- 01 (um) supervisor de recursos humanos;
(...)
Art. 5o. O processo de recrutamento e seleção dos
candidatos ao 'Programa de Saúde da Família - PSF' será
feito mediante processo seletivo e será coordenado pela
secretaria
municipal
de
da
administração
com
o
acompanhamento
e
assessoramento
da
secretaria
municipal de saúde que, estabelecerá as normas e
critérios, segundo portarias ministeriais, bem como será
requisito indispensável ao preenchimento de todas as
funções, após celebração do contrato de trabalho, a
submissão do empregado ao curso de introdução básica
de estratégia saúde da família, concluído no prazo
previsto, com o devido aproveitamento e 100% (cem por
cento) de frequência.
(...)
§ 2o. Os empregados que integram o 'Programa Saúde da
Família' terão o seu vínculo vigente com a municipalidade
enquanto durar o convênio e a habilitação da estratégia
junto ao Ministério da Saúde.
§ 3o. Nas admissões implementadas com base nesta lei,

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aplicam-se
para
efeitos
de
vínculos
empregatícios,
trabalhistas e previdenciários, as disposições contidas na
lei municipal vigente e suas posteriores alterações.
(...)
Art. 7o. Os empregados que foram contratados por meio de
processo seletivo e que já fazem parte da equipe do
Programa de Saúde da Família - PSF, em exercício de
atividades através de convênio com a entidade Santa Casa
de Misericórdia de Santa Cruz do Rio Pardo, conforme lei
municipal n° 2298 de 11 de julho de 2008, terão seus
vínculos transferidos para com a municipalidade, somente
havendo retificação do empregador"(cf. fls. 18/20 - grifos
nossos).
Esclareça-se, ainda, que a Lei
Municipal no 2.298/2008 apenas autorizou “o Poder Executivo,
em decorrência de sua habilitação perante o Sistema Único de
Saúde, na Gestão Municipal da Saúde, a receber verbas
federais e estaduais que serão repassadas, por meio de
convênios, objetivando ações necessárias de saúde pública, às
entidades filantrópicas, entidades sem fins lucrativos dedicadas
ao ensino à pesquisa, dessa natureza” (cf. fls. 240/241).
Consta, também, dos autos que o
Município há muito tempo celebrava convênios com a Santa
Casa de Misericórdia para a execução do Programa Agente
Comunitário de Saúde (PACS) e do Programa Saúde da
Família (PSF) (Leis Municipais nos 1.792/1999 e 1.996/2003 -

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fls. 328 e 330), passando a executá-los diretamente por meio
de sucessivas legislações (Leis nos 390/2009, 416/2010 e
438/2011), após o advento da EC no 51/2009, que acrescentou
os parágrafos 4o, 5o e 6o ao artigo 198 da Constituição Federal,
verbis:
“Art. 1o O art. 198 da Constituição Federal passa a vigorar
acrescido dos seguintes §§ 4o, 5o e 6o:
'Art. 198. ........................................................
........................................................................
§ 4o Os gestores locais do sistema único de saúde
poderão admitir agentes comunitários de saúde e
agentes de combate às endemias por meio de
processo seletivo público, de acordo com a natureza
e complexidade de suas atribuições e requisitos
específicos para sua atuação.
§ 5o Lei federal disporá sobre o regime jurídico e a
regulamentação das atividades de agente comunitário
de saúde e agente de combate às endemias.
§ 6o Além das hipóteses previstas no § 1o do art. 41 e
no § 4o do art. 169 da Constituição Federal, o servidor
que exerça funções equivalentes às de agente
comunitário de saúde ou de agente de combate às
endemias poderá perder o cargo em caso de
descumprimento dos requisitos específicos, fixados
em lei, para o seu exercício.' (NR)

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Apenas
contextualizando,
o
Programa Saúde da Família (PSF), atualmente conhecido
como Estratégia de Saúde da Família (ESF), é uma ação
implantada pelo Ministério da Saúde desde o ano de 1994 com
o objetivo modificar a cultura de assistência emergencial, onde
os pacientes eram tratados apenas quando já estavam
doentes, dando maior ênfase à atenção primária, ampliando o
acesso de primeiro contato aos serviços de saúde no SUS,
como atendimentos médicos e odontológicos, exames de
rotina, orientações e campanhas educacionais e de vacinação.
Verifica-se, porém, que o Poder
Executivo local utilizava-se de contratos temporários para
atender
a
demanda
decorrente
desses
programas
governamentais, mantidos por recursos federais.
Além
disso,
em
um
primeiro
momento, o Município firmava convênios com instituição
privada (Santa Casa de Misericórdia) por meio dos quais a
Administração selecionava os profissionais que seriam
remunerados com verbas públicas para desempenhar suas
atribuições no âmbito daqueles programas, mas sem qualquer
investidura
em
cargo
público,
pois
eram
contratados
diretamente pela pessoa jurídica conveniada.
Justamente
essas
admissões,

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realizadas por convênio firmado com a Santa Casa de
Misericórdia, que o dispositivo impugnado “convalidou” (artigo
21 da Lei Complementar Municipal no 696/2019), ingressando
os contratados, automaticamente, no quadro permanente de
pessoal da saúde do Município, criando modalidade de acesso
ao serviço público fora das exceções delineadas pelo
constituinte originário, em desacordo com as regras do
concurso público.
É importante registrar que referidas
contratações abrangiam não apenas agentes comunitários,
mas também outros profissionais da saúde como médicos,
dentistas, enfermeiros, auxiliares de enfermagem, cujas
funções
refletem
necessidades
permanentes
da
administração pública, o que por si só já evidencia a
irregularidade daquelas admissões, seja por meio de convênio,
seja através de contratos temporários.
Por
se
tratar
de
programas
custeados por repasse transitório de verbas, passível de
suspensão ou extinção a qualquer momento pela União, o
Município acabava optando, indevidamente, pela admissão de
forma precária.
Contudo,
na
prática,
as
contratações perduravam ao longo dos anos, porquanto

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realizadas por prazo indeterminado, desnaturando ainda mais a
natureza do instituto.
Essa circunstância, porém, não
autorizava
o
Município
a
incorporar
os
empregados
inicialmente contratados de forma precária na sua estrutura
funcional permanente, passando a titularizar empregos
públicos
efetivos,
na
vã
tentativa
de
corrigir
uma
inconstitucionalidade com outra.
Isso porque a admissão através do
regime especial de contratação temporária não se coaduna
com atividades de caráter permanente que constituem a
própria essência do Estado, somente sendo válida quando
decorrer de “necessidade temporária de excepcional interesse
público” (artigo 115, inciso X, da Constituição Bandeirante),
atendidos os pressupostos definidos pelo Pretório Excelso no
julgamento do Tema no 612 da Repercussão Geral, verbis:
“Recurso extraordinário. Repercussão
geral reconhecida. Ação direta de
inconstitucionalidade de lei municipal
em face de trecho da Constituição do
Estado de Minas Gerais que repete
texto da Constituição Federal. Recurso
processado pela Corte Suprema, que
dele conheceu. Contratação temporária

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por
tempo
determinado
para
atendimento a necessidade temporária
de
excepcional
interesse
público.
Previsão
em
lei
municipal
de
atividades
ordinárias
e
regulares.
Definição dos conteúdos jurídicos do
art. 37, incisos II e IX, da Constituição
Federal.
Descumprimento
dos
requisitos
constitucionais.
Recurso
provido.
Declarada
a
inconstitucionalidade
da
norma
municipal. Modulação dos efeitos.
1. O assunto corresponde ao Tema no
612
da
Gestão
por
Temas
da
Repercussão Geral do portal do STF na
internet e trata, 'à luz dos incisos II e IX
do art. 37 da Constituição Federal, [d]a
constitucionalidade de lei municipal
que dispõe sobre as hipóteses de
contratação temporária de servidores
públicos'.
2.
Prevalência
da
regra
da
obrigatoriedade do concurso público
(art. 37, inciso II, CF). As regras que
restringem
o
cumprimento
desse
dispositivo
estão
previstas
na
Constituição Federal e devem ser
interpretadas restritivamente.
3. O conteúdo jurídico do art. 37, inciso
IX, da Constituição Federal pode ser
resumido, ratificando-se, dessa forma,

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o entendimento da Corte Suprema de
que, para que se considere válida a
contratação temporária, é preciso que:
a) os casos excepcionais estejam
previstos em lei; b) o prazo de
contratação seja predeterminado; c) a
necessidade seja temporária; d) o
interesse público seja excepcional; e) a
necessidade
de
contratação
seja
indispensável,
sendo
vedada
a
contratação
para
os
serviços
ordinários permanentes do Estado, e
que devam estar sob o espectro das
contingências
normais
da
Administração.
4. É inconstitucional a lei municipal em
comento,
eis
que
a
norma
não
respeitou a Constituição Federal. A
imposição
constitucional
da
obrigatoriedade do concurso público é
peremptória e tem como objetivo
resguardar
o
cumprimento
de
princípios constitucionais, dentre eles,
os da impessoalidade, da igualdade e
da eficiência. Deve-se, como em outras
hipóteses
de
reconhecimento
da
existência
do
vício
da
inconstitucionalidade,
proceder
à
correção da norma, a fim de atender ao
que dispõe a Constituição Federal” (RE
no 658.026/MG, Relator Ministro Dias

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Toffoli grifo nosso).
Sobre o assunto, José dos Santos
Carvalho Filho ensina que “se a necessidade é permanente,
o Estado deve processar o recrutamento através dos
demais regimes. Está, por isso, descartada a admissão de
servidores
temporários
para
o
exercício
de
funções
permanentes; se tal ocorrer, porém, haverá indisfarçável
simulação,
e
a
admissão
será
inteiramente
inválida.
Lamentavelmente, algumas Administrações insensíveis (para
dizer o mínimo) ao citado pressuposto, tentam fazer
contratações temporárias para funções permanentes, em
flagrante tentativa de fraudar a regra constitucional. Tal
conduta, além de dissimular a ilegalidade do objetivo, não pode
ter outro elemento mobilizador senão o de favorecer a alguns
apaniguados para ingressarem no serviço público sem
concurso, o que caracteriza inegável desvio de finalidade. Caso
a função seja permanente, a contratação temporária só é
legitima se a Administração comprovar situação emergencial e
transitória, com previsão de ser posteriormente superada”
(Manual de Direito Administrativo, 30a edição, 2016, Ed. Atlas,
página 637 grifo nosso).
Vale dizer, qualquer forma de
contratação diversa destas situações extraordinárias, que
evidencie o desempenho de funções regulares e perenes,

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próprias da gestão administrativa, da consecução de atividades
fim ou da organização interna do ente público, desvinculadas
dos pressupostos da excepcionalidade e da temporariedade,
jamais pode ensejar a dispensa do recrutamento pelo
sistema de mérito e tampouco autoriza a admissão de
forma precária, mormente quando o texto legal não sinaliza
qualquer situação concreta emergencial e transitória.
Na
verdade,
a
admissão
de
profissionais para implantação do Programa Saúde da Família
só poderia se dar através de concurso público da própria
Municipalidade, e não mediante simples processo seletivo
realizado por convênio com a Santa Casa de Misericórdia,
pois visa atender necessidades básicas e permanentes
relacionadas a serviços públicos ininterruptos, devendo ser
suprida por meio de políticas públicas eficazes e pelos quadros
da própria Administração, a quem compete “criar e preencher,
de forma planejada, os cargos públicos suficientes ao
adequado e eficiente atendimento às exigências públicas, sob
pena de incorrer em inconstitucionalidade e ineficiência
administrativa” (RE no 658.026/MG, Relator Ministro Dias
Toffoli).
Destaco, a propósito, precedentes
da lavra deste C. Órgão Especial, verbis:

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“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
Lei
no
2.385, de 31.07.14 do Município de
Louveira,
criando
o
Programa
Municipal de Mutirão PRÓ-MUTIRÃO
objetivando a ampliação do acesso aos
procedimentos
clínicos,
permitindo
para
execução
do
programa,
a
contratação de profissionais da saúde
mediante credenciamento. Contratação
temporária. Atendimento de serviços
de
saúde.
Ausência
da
exigida
excepcionalidade. Inadmissível quando
não se apresentam imprevisíveis ou
extraordinários. Inconstitucionalidade
(art. 111 e art. 115, II e X, CE). Violação
ao pacto federativo. Criação de nova
hipótese de inexigibilidade de licitação.
Competência
para
legislar
sobre
normas gerais de licitação privativa da
União (artigo 22, inciso XXVII, da CF).
Ação procedente” (Ação Direta de
Inconstitucionalidade
no
2206811-
94.2019.8.26.0000,
Relator
Desembargador Evaristo dos Santos -
grifei).
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
-
Dispositivos da Lei no 214/2000 do
Município de Itajobi, que instituiu o

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Programa de Saúde da Família, e
alterações posteriores - Contratações
por tempo determinado - Necessidade
de observância da regra de prestação
de
concurso
público,
com
interpretação restritiva às hipóteses
que a excepcionam - Para que se
considere
válida
a
contratação
temporária, é preciso que: a) os casos
excepcionais estejam previstos em lei;
b)
o
prazo
de
contratação
seja
predeterminado; c) a necessidade seja
temporária; d) o interesse público seja
excepcional; e) a necessidade de
contratação
seja
indispensável
-
Requisitos não preenchidos no caso -
Desrespeito aos artigos 111, 115,
incisos II e X, e 144 da Constituição
Estadual
-
Inconstitucionalidade
configurada - Ação julgada procedente,
com modulação dos efeitos” (Ação
Direta
de
Inconstitucionalidade
no
2225484-77.2015.8.26.0000,
Relator
Desembargador Moacir Peres - grifei).
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE - Lei no
3.987, de 23 de novembro de 2012, do
Município de São José do Rio Pardo,
que
autorizou
a
celebração
de
convênio com organização social para

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contratação
de
profissionais
e
empregados para a área da saúde
municipal em geral - Investidura em
cargos
e
empregos
públicos,
no
entanto, que não pode prescindir da
prévia realização de concurso público,
na forma do art. 115, inciso II, da CE -
Comando
legal
questionado
que
evidencia a violação a tal princípio,
mostrando-se
inconstitucional
a
admissão direta de pessoal, ainda que
por meio de ente conveniado - (...)
Vícios
de
inconstitucionalidade
aduzidos na exordial que, destarte,
ficaram evidenciados na espécie, por
afronta aos preceitos contidos nos
artigos 5o, caput e § 1o, 47, incisos II e
XIV, 115, inciso II, 117 e 144, todos da
Constituição do Estado de São Paulo -
Declaração de inconstitucionalidade da
Lei no 3.987/2012, por outro lado, que,
diante dos efeitos repristinatórios que
lhe
são
inerentes,
implicará
na
revalidação da revogada - Lei no
3.253/2008, a qual padece dos mesmos
vícios do ato normativo impugnado
nos
autos,
devendo,
então,
por
arrastamento, ser-lhe estendidos os
efeitos
dessa
declaração
de
inconstitucionalidade - Ação Direta de
Inconstitucionalidade
julgada

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procedente”
(Ação
Direta
de
Inconstitucionalidade
no
2088003-09.2014.8.26.0000,
Relator
Desembargador Paulo Dimas Mascaretti).
Demais disso, ao contrário do que
defende o Alcaide, o processo seletivo previsto para contratos
temporários não se confunde com concurso público de
provas ou de provas e títulos, ainda mais no caso dos autos
em que as contratações “convalidadas” são oriundas de
convênio firmado com a Santa Casa de Misericórdia, isso sem
falar na inviabilidade de se converter o vínculo efêmero,
obrigatoriamente
submetido
a
regime
jurídico
administrativo especial1, em emprego público efetivo,
instituindo-se uma espécie de provimento derivado, sem prévia
aprovação em concurso público.
Vale dizer, considerando que as
admissões
já
nasceram
inconstitucionais,
afigurava-se
absolutamente ilegítimo transferir aqueles profissionais para a
estrutura funcional do Município.
Embora não se desconheça que o
artigo 198, §§ 4o e 5o, da Constituição Federal, com a redação
1 ADI no 2219946-76.2019.8.26.0000, Relator o signatário; ADI no 2027693-
95.2018.8.26.0000,
Relator
Desembargador
Elcio
Trujillo;
ADI
no
2166607-76.2017.8.26.0000,
Relator
Desembargador
Alvaro
Passos;
ADI
no
2073442-09.2016.8.26.0000, Relator Desembargador Márcio Bartoli;

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dada pela EC no 51/20062, regulamentou a admissão de
agentes comunitários e de combate a endemias mediante
processo seletivo público, não houve autorização para
contratação temporária de servidores no âmbito do Programa
Saúde da Família, tal como fez continuamente o Município de
Santa Cruz do Rio Pardo, sendo certo que referido programa
abrange equipe multiprofissional mais ampla e não apenas
agentes
comunitários,
inexistindo
possibilidade
de
enquadramento dessas contratações no contexto do artigo 37,
inciso IX, da Lei Maior (artigo 115, inciso X, da Carta Paulista).
A isso acresça-se que a própria Lei
Federal no 11.350/2006, que regulamenta o artigo 198, § 5o, da
Carta da República, expressamente proíbe a contratação
temporária ou terceirizada de agentes comunitários de saúde,
salvo na hipótese de combate a surtos epidêmicos (artigo 16
da Lei no 11.350/2006).
No
concernente
à
regra
de
transição prevista no artigo 2o da EC no 51/2009, verifica-se a
intenção do constituinte derivado em viabilizar possível
2 “Art. 198.
(...)
§ 4o Os gestores locais do sistema único de saúde poderão admitir agentes comunitários
de saúde e agentes de combate às endemias por meio de processo seletivo público, de
acordo com a natureza e complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para
sua atuação.
§ 5o Lei federal disporá sobre o regime jurídico, o piso salarial profissional nacional, as
diretrizes para os Planos de Carreira e a regulamentação das atividades de agente
comunitário de saúde e agente de combate às endemias, competindo à União, nos
termos da lei, prestar assistência financeira complementar aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios, para o cumprimento do referido piso salarial”.

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regularização de situações fáticas envolvendo agentes
comunitários de saúde na data da entrada em vigor da
emenda, verbis:
“Art. 2o Após a promulgação da presente Emenda
Constitucional, os agentes comunitários de saúde e os
agentes de combate às endemias somente poderão ser
contratados diretamente pelos Estados, pelo Distrito
Federal ou pelos Municípios na forma do § 4o do art. 198 da
Constituição Federal, observado o limite de gasto
estabelecido na Lei Complementar de que trata o art. 169
da Constituição Federal.
Parágrafo único. Os profissionais que, na data de
promulgação
desta
Emenda
e
a
qualquer
título,
desempenharem as atividades de agente comunitário de
saúde ou de agente de combate às endemias, na forma da
lei, ficam dispensados de se submeter ao processo
seletivo público a que se refere o § 4o do art. 198 da
Constituição Federal, desde que tenham sido contratados
a partir de anterior processo de Seleção Pública efetuado
por órgãos ou entes da administração direta ou indireta de
Estado, Distrito Federal ou Município ou por outras
instituições com a efetiva supervisão e autorização da
administração direta dos entes da federação”.
Contudo, no caso sub judice, tenho
para mim que não se pode, em nome de tal finalidade, admitir
que a consolidação do vínculo com a Administração ocorra à
revelia das regras imperativas do concurso público e tampouco

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JAE
ampliar
a
aplicação
do
referido
dispositivo
a
outros
profissionais da área da saúde que faziam parte de convênio
irregularmente mantido com a Santa Casa de Misericórdia,
pois, segundo princípio básico de hermenêutica jurídica, as
normas constitucionais não devem ser vistas isoladamente,
mas sim como preceitos integrados em um sistema unitário.
Como
corolário,
na
hipótese
vertente, o ato normativo objurgado tipifica nítida ofensa aos
artigos 111 e 115, incisos II e X, ambos da Carta Paulista, o
que conduz ao decreto de procedência da ação.
Por razões de segurança jurídica e
interesse social, impõe-se a modulação dos efeitos desta
decisão, nos termos do artigo 27 da Lei no 9.868/99, na medida
em que a eficácia ex tunc poderia atingir situações
consolidadas, sendo razoável a concessão do prazo de 120
(cento e vinte) dias3, contados desta data, possibilitando ao
Município regularizar sua estrutura administrativa de acordo
com a nova realidade normativa, não cabendo, ainda, cogitar
da devolução de valores recebidos com esteio na legislação
ora reputada inconstitucional, notadamente por se tratar de
verbas de caráter alimentício, percebidas de boa-fé.
3 Contratação temporária: ADI no 2111947-64.2019.8.26.0000, Relator o signatário; ADI
no 2044342-72.2017.8.26.0000, Relator Desembargador Salles Rossi; ADI no 2219926-
90.2016.8.26.0000,
Relator
Desembargador
Arantes
Theodoro;
ADI
no
2190053-45.2017.8.26.0000, Relator Desembargador Beretta da Silveira.

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Ante o exposto, julgo procedente a
presente ação direta para o fim de, modulados os efeitos nos
termos do acórdão, declarar a inconstitucionalidade do artigo
21 da Lei Complementar no 696, de 14 de agosto de 2019, do
Município de Santa Cruz do Rio Pardo. Comunique-se
oportunamente à Prefeitura e à Câmara Municipal, nos termos
do artigo 25 da Lei no 9.868/1999.
RENATO SARTORELLI
Relator
Assinatura Eletrônica