Tribunal: TJSP
Processo: 1066603-94.2017.8.26.0114
Classe: Apelação Cível / Indenização por Dano Moral
Órgão julgador: Bandeira Lins
Órgão colegiado: 8a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-08-05
Data de publicação: 2020-08-19

Ementa:
APELAÇÃO – AÇÃO INDENIZATÓRIA – Danos Materiais e Morais – Anulação alvará de edificação – Poder de autotutela - Ausência de responsabilidade da Municipalidade – Inviabilidade de indenização por obras iniciadas muito tempo após a ciência de irregularidades – Sentença de improcedência mantida – Recurso de apelação desprovido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000619755
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no 1066603-
94.2017.8.26.0114, da Comarca de Campinas, em que é apelante RODOLFO GALVANI JÚNIOR,
é apelado PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINAS.
ACORDAM, em 8a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao recurso. V. U. Declara voto
convergente o 3o juiz, Desembargador José Maria Câmara Junior.", de conformidade com o
voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores JOSÉ MARIA
CÂMARA JUNIOR (Presidente) e ANTONIO CELSO FARIA.
São Paulo, 5 de agosto de 2020.
BANDEIRA LINS
RELATOR
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 1066603-94.2017.8.26.0114
Apelante: Rodolfo Galvani Júnior
Apelado: Prefeitura Municipal de Campinas
Comarca: Campinas
Voto no 13510
APELAÇÃO
AÇÃO INDENIZATÓRIA
Danos
Materiais e Morais Anulação alvará de edificação
Poder de autotutela - Ausência de responsabilidade da
Municipalidade
Inviabilidade de indenização por
obras iniciadas muito tempo após a ciência de
irregularidades Sentença de improcedência mantida
Recurso de apelação desprovido.
Trata-se de recurso de apelação de Rodolfo Galvani Júnior contra a r.
sentença de fls. 2.844/2.846 que julgou improcedente ação de indenização por danos
materiais e morais ajuizada em face da Prefeitura do Município de Campinas, por ter
o Município, após o autor haver iniciado obras em março de 2016, indeferido renovação
de alvará de edificação construção habitacional multifamiliar e comercial - HCSE2-BG,
sobre a Gleba 2-B, QT.21-BG, localizada na rua Albino José Barbosa de Oliveira,
2.000, Barão Geraldo, Campinas, SP.
Recorre o autor (fls. 2.885/2.882), alegando, em síntese, que iniciou as
obras durante o prazo de validade do alvará de execução, tendo realizado investimentos
no andamento da construção; e que o alvará de execução tem presunção de efetividade.
Requer a reforma da r. sentença de improcedência, por fazer jus ao recebimento de
indenização decorrente da posterior revogação do referido alvará.
Contrarrazões apresentadas a fls. 2.888/2.915.

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É o relatório.
Presentes os requisitos de admissibilidade, recebo o recurso, nos termos
do artigo 1.010 do Código de Processo Civil
Contudo, o recurso não merece provimento.
Trata-se de ação de indenização por danos materiais e morais ajuizada por
Rodolfo Galvani Júnior em face da Prefeitura do Município de Campinas, por ter o
Município indeferido renovação de alvará de edificação construção habitacional
multifamiliar e comercial - HCSE2-BG, sobre a Gleba 2-B, QT.21-BG, localizada na
rua Albino José Barbosa de Oliveira, 2.000, Barão Geraldo, Campinas, SP alegando o
autor que iniciara as obras em março de 2016.

A controvérsia gira em torno da suposta responsabilidade municipal pela
indenização de investimentos em limpeza e preparo de canteiro de obras, bem como
início de obras de fundação (fls. 2.688), iniciadas em abril de 2016, enquanto vigente
alvará de execução da edificação.
Como consta dos autos, embora tenha a Municipalidade conferido ao
requente alvará de edificação em 2010, e renovado o mesmo pela expedição do Alvará
de Execução no 592/12 em 27/04/2012, em 20 de dezembro de 2013, o Município
constatou irregularidades na concessão do alvará, tornando-o nulo, por infringência a
disposições da Lei Federal no6.766/79, quanto à transformação de gleba em lotes.
Assim, o Autor, já em dezembro de 2013 teria tido inequívoca ciência da

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ilegalidade de seu alvará de execução, sendo de sua inteira responsabilidade e
correndo por sua conta e risco obras iniciadas em 2016, quando ele já sabia ser
temerário dar início às parciais fundações, por inviabilidade da conversão da área da
gleba em lotes.
A anulação do referido alvará de execução decorreu do poder de autotutela
conferido à Administração Pública, que, nos termos da Súmula 473 do STF, “pode
anular seus próprios atos, quando eivados de vício que os tornem ilegais, porque deles
não se originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial”.
Portanto, em caso de equívoco ou ilegalidade, o ente público está adstrito
ao dever legal de rever ex officio seus atos. Portanto, não há que se falar na prática de
ato ilícito a gerar responsabilização do ente público por ter anulado alvará de execução
por irregularidades em sua concessão.
Ao contrário, a Administração agiu no estrito cumprimento da lei ao
regularizar o uso, parcelamento e ocupação do solo. Além disso, na altura do ato
anulatório, não havia qualquer comprovação de qualquer dano sofrido pelo autor, pois
as obras iniciais da etapa preliminar de fundações, apenas se teriam iniciado em abril de
2016, segundo consta dos autos.

O Município tem o dever, e não somente a faculdade, de regularizar o
uso, o parcelamento e a ocupação do solo, assegurando o respeito aos padrões
urbanísticos e o bem-estar da população, interesse público primário e fim precípuo da
atuação administrativa. Portanto, no exercício de autotutela, a municipalidade pode

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obstar a implantação de loteamentos irregulares, não previstos.
Não age ilicitamente a Administração quando lança mão do poder de
autotutela, que lhe confere a prerrogativa de rever seus próprios atos, em observância ao
princípio da legalidade.
Como salientou o MM. Juiz sentenciante:
“Reitere-se, contudo, que desde o final de 2013 o requerente tinha
conhecimento de que o alvará de execução seria revogado. Se iniciou as obras em
14/03/2016, como alega na inicial, ou seja, na pendência do recurso administrativo, o
fez por sua conta e risco, não podendo alegar o direito adquirido.
A situação é distinta do empreendedor de boa-fé que, sem ter
conhecimento de qualquer irregularidade, inicia a obra e vem posteriormente a ser
surpreendido com a revogação da licença anteriormente concedida pelo poder público.
O laudo pericial comprova que, até março de 2016, houve apenas limpeza
e preparo do canteiro de obras (fls. 2685) - ao contrário do que ocorre em julho de
2016, em que uma parte das obras de fundação já havia sido executada (fls. 2688).
Movimentação de terra anterior a março de 2016, contudo, não
caracteriza o início das obras, nem é essa a alegação do requerente.
Tampouco há que se falar em indenização por lucros cessantes, uma vez

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que sequer havia obra em andamento quando revogado, em 2014 (ainda que por
decisão sujeita a recurso adminsitrativo), o alvará de execução.
De danos morais também não se cogita, pois o requerente não sofreu
abalo em sua imagem comercial, uma vez que não havia ainda prometido à venda as
unidades autônomas de seu empreendimento”.
Reitere-se que o Município requerido nada mais fez do que agir no seu
poder dever de fiscalizar e obstar a constituição de lotes irregulares, não tendo cometido
qualquer ilícito civil que pudesse ensejar sua responsabilidade civil, por supostos
investimentos em obras sabidamente irregulares.
Se o Autor, em 2016, iniciou a limpeza do canteiro e as primeiras
fundações, o fez assumindo os riscos do negócio, pois tinha conhecimento das
irregularidades do primeiro alvará concedido e sua renovação, ante a declaração de
nulidade publicada em dezembro de 2013.
Assim, de rigor a manutenção da r. sentença.
Por fim, cumpre majorar em 1% os valores atribuídos aos honorários
advocatícios fixados na origem, considerando-se o desdobramento da atuação do
advogado do recorrido na etapa recursal, sem se onerar em demasia o litigante ou tornar
a verba desproporcional às características da demanda.
Ante o exposto, pelo meu voto, nega-se provimento ao recurso.
BANDEIRA LINS

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RELATOR

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Voto n. 21736
Apelação no 1066603-94.2017.8.26.0114
Assunto: Indenização Por Dano Material
Apelante: Rodolfo Galvani Júnior
Apelado: Município de Campinas
Relator: BL
Órgão Julgador: 8a Câmara de Direito Público
DECLARAÇÃO DE VOTO CONVERGENTE
APELAÇÃO. RESPONSABILIDADE DO ESTADO. IMPROCEDÊNCIA DO
PEDIDO MEDIATO.
RESPONSABILIDADE
CIVIL.
ANULAÇÃO
DE
ALVARÁ
DE
CONSTRUÇÃO. O ato de concessão do alvará foi fulminado pela
declaração de nulidade de ato anterior, consistente no
enquadramento do terreno como gleba, e não lote, para os fins
da lei de parcelamento do solo. Não se discute se o
enquadramento correto é um ou outro. Interessa saber, apenas,
se o empreendedor foi surpreendido, já após o início das obras,
pela revisão do ato de expedição do alvará. A prova dos autos
demonstra que a ciência foi anterior ao início das obras.
Sentença mantida.
RECURSO NÃO PROVIDO.
Adotando o voto do eminente relator, considero relevante
declinar as razões pelas quais acompanho seu entendimento, para negar provimento
ao recurso de apelação.
O autor pede indenização por danos materiais e morais
alegando, em suma, que houve a revogação de alvará após o início da execução das
obras a ele relacionadas.

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O eminente relator considera suficientemente provado que o
autor iniciou as obras após a ciência quanto às irregularidades do alvará inicialmente
expedido, o que afasta o direito à indenização pleiteada.
Considero
importante
destacar
que
o
procedimento
administrativo transcorreu de forma tumultuada, o que poderia conduzir à conclusão
de que as obras, na realidade, se iniciaram antes da revisão do ato pelo Poder
Público, caso e que haveria o direito à indenização.
A questão se iniciou com o parecer copiado a fls. 118, por
meio do qual a Administração afirmou que o terreno em questão deveria ser
classificado como lote, e não como gleba.
Não se discute, aqui, a higidez da qualificação como uma ou
outra espécie de terreno, nem os desdobramentos decorrentes desse enquadramento
à luz da lei de parcelamento do solo. Isto é, a causa de pedir não gravita em torno
da adequação ou da licitude do ato de enquadramento.
Interessa saber, apenas, se a revisão do entendimento da
Administração pode, a depender do critério temporal, dar ensejo à indenização.
Colhe-se de fls. 156 a expedição de alvará para realização das
obras, datado de 14.4.2010, com prazo de validade de dois anos. Após, o
empreendedor pede a renovação do documento, com sucesso (fls. 163 e 168), com
mais recente alvará datado de 24.4.2012.
Subsequentemente à renovação, o empreendedor pede a
expedição de certidão para averbação no registro de imóveis, alterando a
qualificação do terreno, de gleba para lote. O pedido joga luz sobre a alteração do
enquadramento do imóvel na categoria de lote, e o processo administrativo é então
encaminhado para a Secretaria de Assuntos Jurídicos, ocasião em que aquele

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primeiro parecer, que ensejou a modificação da classificação, é anulado, com
repercussão para todos os atos subsequentes (fls. 190).
Houve, como se vê, a anulação do parecer e dos atos dele
dependentes. O ato administrativo é expresso quanto a isto.
O pedido de certidão é, por isso, indeferido (fls. 194).
É possível considerar que, neste momento, o autor tomou
conhecimento da nulidade do alvará.
Não obstante, com o decurso do tempo, o empreendedor pede
mais uma renovação do alvará (fls. 197 e ss.), o que é indeferido.
A motivação empregada para o indeferimento considera não a
nulidade do ato, mas a impossibilidade legal de prorrogar o prazo do alvará por uma
segunda vez.
Dessa decisão o empreendedor recorre (fls. 213 e ss.), e o
recurso é provido (fls. 230) para suspender o prazo de validade do alvará enquanto
pendesse a apreciação de licenciamento ambiental, em incumbência que cabia, na
oportunidade, à Administração. O provimento do recurso considera, portanto, apenas
a dificuldade para que a parte realizasse as obras no prazo de validade do alvará
diante de retardamento causado pela própria Administração.
Como se percebe, o contexto em que proferida a decisão na
qual o apelante se agarra para sustentar que executou obras durante a vigência do
alvará não considera a nulidade do ato, já então pronunciada pela Secretaria de
Assuntos Jurídicos.
Após o provimento do recurso, já em 8 de março de 2016, o
proprietário comunica o início das obras (fls. 238).

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Diante da notícia, a SEMURB determina que os autos sejam
novamente encaminhados à Secretaria de Assuntos Jurídicos, para que se esclareça
se o empreendedor tem mesmo o direito de construir, considerando agora sim a
nulidade de todo o processado.
Sobrevém nova manifestação do corpo jurídico do Município e
o subsequente embargo da obra.
O apelante sustenta que a decisão que proveu o seu recurso
administrativo restaurou o alvará, cuja renovação havia sido indeferida.
Mas, como visto, nem a decisão que indeferiu a renovação
nem a que proveu o recurso de apelação versa sobre a nulidade. Trata-se, ali,
apenas da prorrogação de prazo em razão da demora da Administração para
viabilizar a expedição da licença ambiental.
O processo administrativo denota certa disfuncionalidade por
parte dos órgãos da Prefeitura.
Mas a causa determinante para que as obras tenham sido
iniciadas e posteriormente embargadas reside no comportamento da própria parte,
que tomou conhecimento da nulidade pronunciada e agiu como se o alvará estivesse
válido.
Cumpre repisar que, em meu entendimento, o dever de
indenizar não se afasta em razão da suposta irregularidade no ato de enquadramento
do terreno como lote, e não gleba. Na realidade, sem avançar para solução definitiva
dessa questão lateral, parecem convincentes os fundamentos do parecer de fls. 118
e seguintes. Mas, como visto, o enquadramento não se discute no presente feito,
nem tem relevância para o julgamento do pedido.

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Tudo se resolve determinando se a Administração deu causa
ao início de obras para depois rever o ato de autorização.
A indenização pressuporia o reconhecimento de que o
empreendedor foi surpreendido com a nova orientação administrativa, já após o
início das obras, e isto não restou comprovado.
Por isso, acompanhando, na conclusão, o eminente relator,
nego provimento ao recurso.
JOSÉ MARIA CÂMARA JUNIOR
Relator

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1066603-94.2017.8.26.0114 e o código de confirmação da tabela acima.