Tribunal: TJSP
Processo: 1000057-28.2017.8.26.0059
Classe: Apelação Cível / Posturas Municipais
Órgão julgador: Osvaldo de Oliveira
Órgão colegiado: 12a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-02-05
Data de publicação: 2020-02-11

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL.
1. Ação civil pública – Pedido de condenação dos Municípios de Arapeí e Bananal na obrigação de fazer consistente na recuperação total de oito (8) quilômetros de estrada e de ponte que dá acesso ao bairro "Barreirinho de Baixo", inclusive com a retirada de todas as porteiras e "mata-burros" que impedem a livre circulação em toda a sua extensão – Cabimento - Pretensão

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL.
1. Ação civil pública – Pedido de condenação dos Municípios de Arapeí e Bananal na obrigação de fazer consistente na recuperação total de oito (8) quilômetros de estrada e de ponte que dá acesso ao bairro "Barreirinho de Baixo", inclusive com a retirada de todas as porteiras e "mata-burros" que impedem a livre circulação em toda a sua extensão – Cabimento - Pretensão ministerial que não invade matéria de competência do Poder Executivo, porquanto o que se intenta é apenas e tão-somente o cumprimento de dever constitucional do Estado (sentido amplo) de garantir a locomoção dos moradores da região, inclusive para que tenham acesso a diversos outros serviços públicos - Inocorrência de violação ao princípio da tripartição dos poderes – Poder Judiciário que não pode furtar-se ao exame da legalidade dos atos administrativos – Precedentes – Honorários sucumbenciais – Exclusão da verba, em respeito à simetria de tratamento que deve existir entre os litigantes - Previsão dos artigos 17 e 18 da Lei no. 7.347/85 - Honorários advocatícios sucumbenciais que são devidos apenas no caso de evidente litigância de má-fé do Ministério Público ou da parte ex-adversa - Procedência da ação civil pública – Reforma da sentença, em parte.
2. Recurso de apelação não provido, com observação.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000085838
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1000057-28.2017.8.26.0059, da Comarca de Bananal, em que é apelante PREFEITURA
MUNICIPAL DE ARAPEÍ, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO
PAULO.
ACORDAM, em 12a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao recurso, com observação.
V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores EDSON
FERREIRA (Presidente) e J. M. RIBEIRO DE PAULA.
São Paulo, 5 de fevereiro de 2020
OSVALDO DE OLIVEIRA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1000057-28.2017.8.26.0059 - Bananal - VOTO No 29.551-2/13
Registro: 2020.0000085838
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1000057-28.2017.8.26.0059, da Comarca de Bananal, em que é apelante PREFEITURA
MUNICIPAL DE ARAPEÍ, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO
PAULO.
ACORDAM, em 12a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao recurso, com observação.
V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores EDSON
FERREIRA (Presidente) e J. M. RIBEIRO DE PAULA.
São Paulo, 5 de fevereiro de 2020
OSVALDO DE OLIVEIRA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1000057-28.2017.8.26.0059 - Bananal - VOTO No 29.551-3/13
VOTO No. 29551
COMARCA: BANANAL
APELAÇÃO CÍVEL No. 1000057-28.2017.8.26.0059
APELANTE: PREFEITURA MUNICIPAL DE ARAPEÍ
APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO
JUIZ PROLATOR: DANIEL CALAFATE BRITO
APELAÇÃO CÍVEL.
1. Ação civil pública Pedido de condenação dos Municípios de
Arapeí e Bananal na obrigação de fazer consistente na recuperação
total de oito (8) quilômetros de estrada e de ponte que dá acesso
ao bairro “Barreirinho de Baixo”, inclusive com a retirada de
todas as porteiras e “mata-burros” que impedem a livre circulação
em toda a sua extensão Cabimento - Pretensão ministerial que
não invade matéria de competência do Poder Executivo,
porquanto o que se intenta é apenas e tão-somente o cumprimento
de dever constitucional do Estado (sentido amplo) de garantir a
locomoção dos moradores da região, inclusive para que tenham
acesso a diversos outros serviços públicos - Inocorrência de
violação ao princípio da tripartição dos poderes Poder Judiciário
que não pode furtar-se ao exame da legalidade dos atos
administrativos
Precedentes
Honorários sucumbenciais

Exclusão da verba, em respeito à simetria de tratamento que deve
existir entre os litigantes - Previsão dos artigos 17 e 18 da Lei no.
7.347/85 - Honorários advocatícios sucumbenciais que são
devidos apenas no caso de evidente litigância de má-fé do
Ministério Público ou da parte ex-adversa - Procedência da ação
civil pública Reforma da sentença, em parte.
2. Recurso de apelação não provido, com observação.
Trata-se de apelação cível interposta contra a sentença de fls.
474/479, cujo relatório se adota, julgou procedente o pedido para condenar
os Municípios de Bananal e Arapeí à obrigação de fazer consistente na
recuperação total dos oito (8) km da estrada e da ponte que ligam o bairro
denominado “Barreirinho de Baixo” ao Município de Bananal, bem como a
promoverem a retirada de todas as porteiras e mata-burros existentes em sua

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extensão, no período de sessenta (60) dias, sob pena de crime, na forma do
artigo 1o, inciso XIV, do Decreto-lei no. 201/67. Fixou honorários de dez por
cento (10%) sobre o valor atualizado da causa. O valor da causa original é
de R$ 100.000,00.
O Município de Arapeí apelou (fls. 514/523), alegando, em
síntese, que cumpriu a obrigação que lhe foi impingida. A pretensão
ministerial atenta contra o principio da separação dos poderes, além de
ofender a cláusula da reserva do possível e seus limites orçamentários, nos
termos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Deve-se atenção aos princípios da
proporcionalidade e da razoabilidade. O prazo para a realização das obras
deve ser, no mínimo, de cento e oitenta (180) dias. A ação civil pública,
portanto, improcede.
Houve resposta (fls. 528/540).
Cota do parquet de fls. 548/551.
É o relatório.
O recurso desmerece provimento.
Primeiramente, deixa-se a acolher a matéria preliminar arguida
pelo Município de Arapeí. Os elementos constantes dos autos não permitem
concluir que houve o cumprimento da obrigação objeto da ação consistente
na recuperação total dos oito (8) quilômetros da estrada e da ponte que dá
acesso ao bairro “Barreirinho de Baixo”, inclusive com a retirada de todas
as porteiras e “mata-burros” que impedem a livre circulação em toda a sua
extensão. Além disso, eventuais obras de recuperação foram feitas por força
de decisão precária proferida liminarmente (fls. 224/225), de modo que não

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interferem nas condições da presente ação civil pública, conforme já decidiu
o E. STJ: “(...) O entendimento do Superior Tribunal de Justiça está
firmado no sentido de que, o simples fato do cumprimento da ordem
em antecipação de tutela, não implica a perda do objeto da
demanda ou a falta de interesse processual, sendo necessário o
julgamento do mérito da causa, para definir se a parte beneficiada,
de fato, fazia jus a tal pretensão (...)” (REsp 1645812/MG, Relator
Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, recurso julgado em
07/03/2017).
Ao meritum.
A sentença é incensurável.
Trata-se de ação civil pública promovida pelo Ministério Público
em face dos Municípios de Bananal e de Arapeí, objetivando impor-lhes a
obrigação de fazer consistente na recuperação da estrada e da ponte que
acessam o bairro denominado “Barreirinho de Baixo”, nos limites de suas
circunscrições territoriais, a fim de assegurar o respectivo direito
constitucional de locomoção de pedestres e veículos.
Efetivamente, foi promovido inquérito civil pelo Ministério
Público, em 10/14 (fls. 30/33), cujo objeto era a “falta de estrada
carroçável indispensável para acesso e tráfego de veículos e de
pedestres no Bairro 'Barreirinho de Baixo'” (fls. 30). Essa informação
demonstra que, no mínimo, desde 2014, os Municípios têm ciência de que
providências deveriam ser adotadas com a finalidade de promover a
manutenção da estrada vicinal. Como nenhuma providência foi tomada,
ajuizou o parquet a presente ação para obrigar os Municípios de Bananal e

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Arapeí a executarem as obras respectivas.
A precariedade da via foi testemunha in loco pela Promotora de
Justiça que vistoriou a estrada em tela (fls. 173/221), que dá acesso ao
Município de Arapeí, passando pelo Bairro do Barreirinho, até o Município
de Bananal. Em suas palavras (vide fls. 172):
“A aludida estrada esta situada em logradouro rural, desprovida de
qualquer manutenção tanto pela Prefeitura de Arapeí, no trecho de sua
jurisdição, assim como no município de Bananal. Durante a vistoria pode-se
observar ao longo da estrada porteiras colocadas por proprietários de sítios e
fazenda pelos quais a estrada intercepta, sistema de transporte de gado de
um lado da estrada para o outro, conhecido por mata-burro; falta de
manutenção nas pontes que se encontram ao longo da estrada e, por fim, a
falta de cerca que define os limites da estrada com propriedades rurais.
Conforme fotografias integrantes deste auto circunstanciado ficou evidente
que a estrada pública pertencente ao município de Bananal integrou quase
total ao patrimônio da Fazenda Santa Apolônia, tendo em vista a falta de
cerca às margens da estrada. Os animais bovinos e equinos estão soltos pela
estrada, ante a falta de cerca”.
A perícia judicial (fls. 413/427), de sua parte, ainda que parte das
obras objeto da ação tenha sido executada por força da tutela de urgência
deferida initio litis (fls. 224/225), apenas confirmou a viabilidade da
pretensão ministerial, consoante as suas conclusões (fls. 424/425):
“Considerando o estudo dos autos, as diligências efetuadas, a vistoria in
loco da estrada em questão, e principalmente o ponto controvertido fixado;

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concluo que:”
“a) A estrada em questão não está relacionada no mapa rodoviário
municipal de Bananal, o qual abrange também o município de Arapeí,
devido o mesmo ter sido elaborado em época que o referido município era
distrito de Bananal”.
“b) O trecho AB descrito na inicial, atualmente possui condições de tráfego,
pois seu leito foi recentemente readequado por máquina de terraplenagem
motoniveladora e também não há mais porteiras em sua extensão, porém
necessita de reparos na cabeceira de uma ponte localizada antes da matinha
(sentido Arapeí), a fim de conter e proteger o aterro de cabeceira; no mais é
fazer a manutenção preventiva contra os processo erosivos. Também não há
animais na estrada devido à proprietária da Fazenda Santa Polônia esta
fazendo as cercas de divisa com os pastos”.
“c) O trecho BC, atualmente possui boas condições de tráfego, necessitando
apenas de manutenção periódica”.
“d) A ponte localizada no início da estrada BNN-420 logo após a bifurcação
com a estrada BNN-310 e próxima à igrejinha de Santo Antonio no bairro
Barreirinho de Baixo, está atualmente sem condições de trafego devido a
problemas estruturais sérios, devendo ser demolida e refeita”.
Ao contrário do que sinaliza o Município de Arapeí, não há que
se cogitar em invasão de matéria de competência do Poder Executivo,
porquanto o Ministério Público pretende apenas e tão-somente o
cumprimento do dever constitucional do Estado (sentido amplo) de garantir a
locomoção dos moradores da região, inclusive para que tenham acesso a

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diversos outros serviços públicos. Segundo decidiu unanimemente esta C.
Câmara no julgamento do AI 2055528-92.2017.8.26.0000, em 13/12/17
(vide fls. 403/411): “(...) o risco de dano é patente, na medida em que
anos já se passaram sem que nenhuma providência tenha sido
adotada pelo Município relativamente à manutenção e/ou
refazimento da estrada rural. Desse modo, permanece a dificuldade
de acesso ao bairro “Barreirinho de Baixo” por parte da população,
em detrimento dos direitos ao atendimento médico, à segurança e ao
acesso a diversos outros serviços públicos”.
Nas palavras do representante do parquet de 1a instância (fls.
537):
“Se a Administração Pública é omissa em atender os direitos fundamentais
da população, a intervenção do Poder Judiciário para impor a obrigação de
fazer não fere o princípio da separação dos poderes”.
“Embora se reconheça que a atuação da Administração Pública está
limitada aos recursos constantes da peça orçamentária e a outros, tal fato
não impossibilita a adoção de medidas que possam minorar a situação de
desamparo da população quanto ao atendimento de seus direitos
fundamentais”.
“'In casu', caso a estrada que liga o bairro denominado Barreirinho de
Baixo ao Município de Bananal/SP não seja recuperada, a comunidade
local
ficará
ilhada.
Tais
circunstâncias
obstarão
vários
direitos
fundamentais dos moradores que lá vivem, como a liberdade de ir e vir e o
acesso à saúde, à educação e à segurança”.

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“Portanto, a omissão municipal, revela-se como um comportamento
inconstitucional, já que impede o exercício de direitos individuais e sociais
fundamentais, essenciais para a dignidade da pessoa humana, fundamento e
vetor axiológico de todo o ordenamento jurídico brasileiro”.
“A demora excessiva e injustificada do poder público à realização de direitos
fundamentais justifica a intervenção do Estado-juiz para impor obrigação
de fazer”.
Logo, o acolhimento da pretensão ministerial apenas garante o
direito de locomoção dos moradores da região, inclusive para que outras
garantias constitucionais não sejam malferidas, já que a falta de manutenção
da via vicinal inibe o acesso mínimo repita-se novamente a outros
serviços públicos essenciais. Isso não se confunde, em absoluto, com o poder-
dever da administração pública de gerir as verbas e recursos que lhe são
reservados ou de estabelecer suas prioridades de atuação. Ora, se o Poder
Público falta com seu dever constitucional, dá ao cidadão (ou ao Ministério
Público, nas hipóteses cabíveis) o inarredável direito de buscar a tutela
perante o Poder Judiciário, do qual nenhuma lesão a direito pode ser excluída
de apreciação.
O argumento de que a medida judicial ofende a cláusula da
reserva do possível, uma vez que o Estado (sentido amplo) não dispõe de
orçamento suficiente para solucionar o impasse objeto da ação, não se
sustenta. A esse respeito, ilustrativamente, é oportuno registrar o
entendimento desta C. Câmara, em caso da relatoria do eminente
Desembargador Rebello Pinho, verbis: “(...) Cumpre anotar que se a

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despesa para o cumprimento de preceito constitucional precisa de
prévia previsão orçamentária, isso deve ser providenciado pelo
Estado e não pela apelada. O acolhimento desse entendimento
implicaria na impossibilidade da condenação da Fazenda Pública a
qualquer benefício previsto na Constituição ou na legislação
infraconstitucional para os quais o Estado não tivesse providenciado
a oportuna previsão orçamentária e, isto corresponde, em última
análise, em reconhecer que caberia aos elaboradores do orçamento
dizer o que é direito ou não, independentemente de disposições
constitucionais e infraconstitucionais legais instituidoras de direitos
e garantias, bem como tornaria inúteis todas as normas
constitucionais
pertinentes
ao
controle
jurisdicional
da
Administração” (AC 622.758.5-2/00 12a Câmara de Direito Público j.
21/03/07).
Ainda sobre essa questão, vale transcrever trecho do voto
proferido pelo eminente Ministro Celso de Mello do E. Supremo Tribunal
Federal,
no
julgamento
de
Medida
Cautelar
em
Arguição
de
Descumprimento de Preceito Fundamental: “(...) A omissão do Estado
que deixa de cumprir, em maior ou menor extensão, a imposição
ditada pelo texto constitucional qualifica-se como comportamento
revestido de maior gravidade político-jurídica, eis que, mediante
inércia, o Poder Público também desrespeita a Constituição,
também ofende direitos que nela se fundam e também impede, por
ausência de medidas concretizadoras, a própria aplicabilidade dos
postulados e princípios da Lei Fundamental (...) Em princípio, o

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Poder Judiciário não deve interferir em esfera reservada a outro
Poder para substituí-lo em juízos de conveniência e oportunidade,
querendo controlar as opções legislativas de organização e
prestação, a não ser, excepcionalmente, quando haja uma violação
evidente
e
arbitrária,
pelo
legislador,
da
incumbência
constitucional. No entanto, parece-nos cada vez mais necessária a
revisão do vetusto dogma da separação dos Poderes em relação ao
controle dos gastos públicos e da prestação dos serviços básicos no
Estado Social, visto que os Poderes Legislativo e Executivo no Brasil
se mostraram incapazes de garantir um cumprimento racional dos
respectivos preceitos constitucionais” (ADPF 45-MC/DF, j. 29/04/04).
Quanto ao prazo para a realização das obras, nenhuma ressalva
merece a sentença, considerando que: (i) os Municípios de Arapeí e Bananal,
desde 2014, têm ciência das providências que devem ser tomadas para a
recuperação da estrada vicinal, tendo em vista a instauração do inquérito civil
pelo parquet (fls. 30/33); e (ii) por conta do provimento, por esta C. Câmara,
do AI 2055528-92.2017.8.26.0000 (fls. 403/411), o prazo para a realização
das obras já foi alargado para cento e oitenta (180) dias ou seis (6) meses, a
partir de seu julgamento, em 13/12/17. Portanto, aumentar o prazo de
sessenta (60) dias fixado na sentença não colaboraria com a efetividade da
medida judicial e a urgência das obras a cargo dos Municípios.
Um único senão.
Não se desconhece a discussão doutrinária que há sobre a
possibilidade de fixação de ônus da sucumbência, em caso de sucesso ou
insucesso de ação civil pública, nas situações em que o Ministério Público

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tomou a frente da causa, seja para condená-lo ao pagamento de honorários
advocatícios (admitindo-se que atuou como parte processual, na forma do
artigo 177 do Código de Processo Civil), seja para condenar a Fazenda
Pública ao pagamento de honorários (admitindo-se, nesse caso, que o parquet
atuou como mero órgão do Estado).
Também há calorosa discussão sobre a viabilidade da
condenação do Ministério Público ou da Fazenda Pública nos ônus
sucumbenciais, incluindo honorários advocatícios, ainda que não tenha
havido má-fé no ajuizamento da ação, nos termos do artigo 18 da Lei no.
7.347/85, o qual, por seu turno, faz referência apenas a um dos legitimados
ativos (associação), não obstante outros mais (Ministério Público,
Defensoria Pública, União, Estados, Distrito Federal, Municípios,
autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista)
tenham pertinência subjetiva para o feito (artigo 5o da Lei no. 7.347/85). São,
nesse sentido, os preciosos escólios dos Professores Hely Lopes
Meirelles 1 e Arnaldo Rizzardo 2.
Entende-se, para todos os fins de direito, em respeito à simetria
de tratamento que deve existir entre os litigantes, assim como a expressa
previsão dos artigos 17 e 18 da Lei no. 7.347/85, que os honorários
advocatícios sucumbenciais são devidos apenas no caso de evidente litigância
de má-fé do Ministério Público ou da parte ex-adversa. Nessa linha: (1)
REsp
1229717/PR,
Rel.
Ministro
MAURO
CAMPBELL
1 Mandado de segurança e outros temas, Malheiros Editores, São Paulo, 30a edição, 2007,
páginas 184 e 185.
2 Ação Civil Pública e Ação de Improbidade Administrativa, GZ Editora, Rio de Janeiro, 2009, 1a
edição, páginas 542 a 544.

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MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/04/2011, DJe
15/04/2011; (2) AgRg no Ag 1304896/MG, Rel. Ministro MAURO
CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em
22/03/2011, DJe 30/03/2011; (3) REsp 1177597/RJ, Rel. Ministro
MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado
em 23/11/2010, DJe 02/12/2010; (4) AgRg nos EDcl no REsp
1120390/PE,
Rel.
Ministro
HAMILTON
CARVALHIDO,
PRIMEIRA TURMA, j. 28/09/2010, DJe 22/11/2010; (5) AgRg no
REsp 887.631/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES,
SEGUNDA TURMA, j. 15/06/2010.
Assim, não obstante a vitória do Ministério Público, descabe a
condenação dos Municípios ao pagamento de honorários sucumbenciais, cuja
matéria também é de natureza pública, de maneira que pode ser apreciada de
ofício, sem a intervenção dos legitimados.
Enfim, reforma-se parcialmente a sentença de mérito (fls.
474/479) apenas para excluir da condenação o pagamento de honorários
advocatícios sucumbenciais, consoante o entendimento acima delineado.
Quanto ao restante, a sentença a quo fica mantida, sem ressalvas.
É o que se decide.
Posto isso, nega-se provimento ao recurso, com observação.
OSVALDO DE OLIVEIRA

Relator
..