Tribunal: TJSP
Processo: 2210549-90.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Francisco Casconi
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-03-11
Data de publicação: 2020-03-13

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI No 1.237, DE 24 DE NOVEMBRO DE 2003, DO MUNICÍPIO DE COTIA/SP, QUE 'PROÍBE QUE AS EMPRESAS E COOPERATIVAS CONCESSIONÁRIAS DO SERVIÇO MUNICIPAL DE TRANSPORTE COLETIVO DE PASSAGEIROS UTILIZEM OS CONDUTORES, CONCOMITANTEMENTE NOS SERVIÇOS DE MOTORISTA E COBRADOR' – INICIATIVA ORIUNDA DO PODER LEGISLATIVO LOCAL – INVIABILIDADE – COMPETÊNCIA LEGISLATIVA

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI No 1.237, DE 24 DE NOVEMBRO DE 2003, DO MUNICÍPIO DE COTIA/SP, QUE 'PROÍBE QUE AS EMPRESAS E COOPERATIVAS CONCESSIONÁRIAS DO SERVIÇO MUNICIPAL DE TRANSPORTE COLETIVO DE PASSAGEIROS UTILIZEM OS CONDUTORES, CONCOMITANTEMENTE NOS SERVIÇOS DE MOTORISTA E COBRADOR' – INICIATIVA ORIUNDA DO PODER LEGISLATIVO LOCAL – INVIABILIDADE – COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DO EXECUTIVO – LEI QUE VERSA SOBRE TEMA DE ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA E PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO – TESE FIXADA EM REPERCUSSÃO GERAL NO ÂMBITO DO C. STF – TEMA NO 917 – ARE 878.911/RJ – VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES – PROIBIÇÃO, ADEMAIS, QUE ABALA O EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO DE CONCESSÃO – MÁCULA AO PACTO FEDERATIVO POR INVASÃO DA COMPETÊNCIA NORMATIVA DA UNIÃO EM TEMA DE CONTRATAÇÕES ADMINISTRATIVAS (ARTIGO 22, INCISO XXVII, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA) – OFENSA AOS ARTIGOS 5o, 24, §2o, ITEM 2, 47, INCISOS II, XIV, XVIII e XIX, ALÍNEA 'A', E 144, DA CONSTITUIÇÃO BANDEIRANTE – PRECEDENTES – AÇÃO PROCEDENTE.

Inteiro teor:
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Registro: 2020.0000187075
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Direta de
Inconstitucionalidade no 2210549-90.2019.8.26.0000, da Comarca de São
Paulo, em que é autor PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO
PAULO, são réus PREFEITO DO MUNICÍPIO DE COTIA e PRESIDENTE DA
CÂMARA MUNICIPAL DE COTIA.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE. V.U.",
de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmo. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO,
FERRAZ DE ARRUDA, ALVARO PASSOS, BERETTA DA SILVEIRA, ANTONIO
CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, GERALDO WOHLERS, ELCIO
TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, LUIS SOARES
DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS
MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, PÉRICLES PIZA,
EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI E JOÃO CARLOS SALETTI.
São Paulo, 11 de março de 2020.
FRANCISCO CASCONI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2210549-
90.2019.8.26.0000
COMARCA: SÃO PAULO
AUTOR:
PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE
SÃO PAULO
RÉUS:
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE COTIA e CÂMARA
MUNICIPAL DE COTIA
VOTO No 35.122
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI No 1.237, DE
24 DE NOVEMBRO DE 2003, DO MUNICÍPIO DE COTIA/SP, QUE
'PROÍBE
QUE
AS
EMPRESAS
E
COOPERATIVAS
CONCESSIONÁRIAS DO SERVIÇO MUNICIPAL DE TRANSPORTE
COLETIVO DE PASSAGEIROS UTILIZEM OS CONDUTORES,
CONCOMITANTEMENTE NOS SERVIÇOS DE MOTORISTA E
COBRADOR' INICIATIVA ORIUNDA DO PODER LEGISLATIVO
LOCAL

INVIABILIDADE

COMPETÊNCIA
LEGISLATIVA
PRIVATIVA DO EXECUTIVO LEI QUE VERSA SOBRE TEMA DE
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA E PRESTAÇÃO DE SERVIÇO
PÚBLICO TESE FIXADA EM REPERCUSSÃO GERAL NO ÂMBITO
DO C. STF
TEMA NO 917
ARE 878.911/RJ
VIOLAÇÃO À
SEPARAÇÃO DOS PODERES PROIBIÇÃO, ADEMAIS, QUE ABALA
O EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO DE
CONCESSÃO MÁCULA AO PACTO FEDERATIVO POR INVASÃO
DA COMPETÊNCIA NORMATIVA DA UNIÃO EM TEMA DE
CONTRATAÇÕES
ADMINISTRATIVAS
(ARTIGO
22,
INCISO
XXVII, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA)
OFENSA AOS
ARTIGOS 5o, 24, §2o, ITEM 2, 47, INCISOS II, XIV, XVIII e XIX,
L

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ALÍNEA 'A', E 144, DA CONSTITUIÇÃO BANDEIRANTE

PRECEDENTES AÇÃO PROCEDENTE.
Ação de inconstitucionalidade voltada contra Lei no
1.237, de 24 de novembro de 2003, do Município de Cotia/SP,
que “proíbe que as empresas e cooperativas concessionárias do
serviço municipal de transporte coletivo de passageiros utilizem
os condutores, concomitantemente nos serviços de motorista e
cobrador”.
Delineada causa petendi repousa em alegada
inconstitucionalidade formal e material decorrente de (i) vício de
iniciativa para edição do ato normativo impugnado, porquanto o
tema em questão envolve matéria de reserva de administração,
cuja deliberação competiria ao Chefe do Executivo; (ii)
comprometimento do equilíbrio econômico-financeiro do contrato
de concessão de transporte coletivo urbano, e; (iii) invasão da
competência normativa federal (artigo 22, inciso XXVII, CR) ao
cunhar infrações, sanções e rescisão do contrato administrativo,
tudo a justificar violação dos artigos 5o, 24, §2o, item 2, 47,
incisos II, XIV, XVIII e XIX, 117 e 144 da Constituição Estadual.
Ordenado o processamento, o Procurador-Geral do
Estado e o Prefeito Municipal deixaram transcorrer in albis o
prazo para respectiva manifestação (fls. 137 e 144).
Informações prestadas pelo Presidente da Câmara
Municipal de Cotia/SP (fls. 139/142), defendendo a higidez do
ato normativo impugnado. Discorreu sobre o trâmite do processo
legislativo,
sustentando
inexistir
reserva
de
iniciativa
do
Executivo para edição da norma questionada.

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A douta Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer
encartado a fls. 147/151, opinou pela procedência da pretensão
reiterando as teses iniciais.
É o Relatório.
Pretensão deduzida busca extirpar do ordenamento
jurídico a Lei no 1.237, de 24 de novembro de 2003, do
Município de Cotia/SP, que “proíbe que as empresas e
cooperativas concessionárias do serviço municipal de transporte
coletivo
de
passageiros
utilizem
os
condutores,
concomitantemente nos serviços de motorista e cobrador”, cujo
teor é o seguinte (fls. 80):
“Art. 1o Fica terminantemente proibido que as empresas e
cooperativas concessionárias do serviço municipal de transporte
coletivo de passageiros utilizem os condutores, nas funções de
motorista e concomitantemente com as funções de cobrador.
Art. 2o
O descumprimento do disposto no artigo primeiro
desta Lei sujeitará a empresa concessionária às seguintes
sanções:
I
Multa, em valor correspondente a 540 (quinhentos e
quarenta) UFIRs Unidade Fiscal de Referência, nos casos de
primeira infração, até o limite de quatro vezes.
II
Após a Quarta aplicação de multa, se houver novo
descumprimento ficará caracterizado falta grave, ensejadora da
revogação do contrato de concessão, observados os princípios
do contraditório e da ampla defesa.
§1o
No caso de reincidência as multas serão aplicadas em
dobro.

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Art. 3o Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação.”
A Constituição da República adotou, em seu artigo
61, sistema pluralístico de iniciativa legislativa (fase inicial do
processo
legislativo),
conferindo
esta
prerrogativa,
ordinariamente, a sujeitos diversos. Todavia, o §1o do mesmo
dispositivo excepciona a regra geral, dispondo sobre matérias
específicas que estão sujeitas à iniciativa legislativa privativa do
Chefe do Executivo, as quais devem ser interpretadas em caráter
restrito por opção político-normativa.
Tratando-se de norma vinculada ao princípio da
simetria, seus preceitos devem ser observados nas respectivas
Cartas dos Estados-Membros (art. 25 da Constituição da
República), bem assim nas próprias Leis Orgânicas dos
Municípios do Estado de São Paulo, à luz do que dispõe o art.
144 da Constituição Bandeirante:
“Os
Municípios,
com
autonomia
política,
legislativa,
administrativa e financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica,
atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e
nesta Constituição.”
Verifica-se que o ato normativo impugnado tem
gênese no Projeto de Lei no 47/2003, do Município de Cotia/SP,
de autoria do Vereador Dejailson Gomes da Silva (fls. 68/81) e
sancionado pelo Prefeito local.
Em matéria de iniciativa legislativa, o plenário do
Supremo Tribunal Federal, no “Tema 917” (ARE 878.911/RJ),
sedimentou entendimento de que há vício de iniciativa de Lei, em
decorrência de interferência entre Poderes, na hipótese de

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propositura por parlamentar local, quando a norma tratar (i) da
estrutura ou atribuição de órgãos do Executivo, ou ainda, (ii)
dispuser sobre o regime jurídico dos servidores públicos. Nesse
sentido:
“Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação
Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do
Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de
monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade
formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder
Executivo
municipal.
Não
ocorrência.
Não
usurpa
a
competência privativa do chefe do Poder Executivo lei
que, embora crie despesa para a Administração Pública,
não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus
órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4.
Repercussão
geral
reconhecida
com
reafirmação
da
jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.”
(STF. Tribunal Pleno. Repercussão Geral no Recurso
Extraordinário com Agravo no 878.911/RJ, rel. Min.
GILMAR MENDES, j. em 29 de setembro de 2016,
destacado).
Rogata venia a entendimento diverso e sem olvidar
louvável preocupação que ensejou a propositura legislativa (fls.
100/101), entendo que a matéria ingressa no campo da “reserva
de administração”, pois inequivocamente aborda tema próprio de
organização administrativa e prestação de serviço público,
adentrando seara atinente às realizações materiais inerentes à
Administração.
Como aborda a doutrina de Hely Lopes Meirelles, “a
execução das obras e serviços públicos municipais está sujeita,
portanto, em toda sua plenitude, à direção do prefeito, sem
interferência da Câmara, tanto no que se refere às atividades

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internas das repartições da Prefeitura (serviços burocráticos ou
técnicos) quanto às atividades externas (obras e serviços
públicos) que o Município realiza e põe à disposição da
coletividade” (in “Direito Municipal Brasileiro”, 10a Edição,
Malheiros Editores, pág. 577).
Logo, o ato impugnado resvala em prerrogativas
próprias do Chefe do Executivo, notadamente previstas no artigo
47, incisos II (“exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado,
a direção superior da administração estadual”), XIV (“praticar os
demais atos de administração, nos limites da competência do
Executivo”), XVIII (“enviar à Assembleia Legislativa projeto de
lei sobre o regime de concessão ou permissão de serviços
públicos”) e XIX (“dispor, mediante decreto, sobre:”), alínea 'a'
(“organização e funcionamento da administração estadual,
quando não implicar aumento de despesa, nem criação ou
extinção de órgãos públicos;”) c.c. artigo 144 da Constituição
Estadual.
A esse respeito, objetivamente reiterou o parecer
ministerial a fls. 147/151, verbis:
“A matéria disciplinada pela Lei no 1.237/2003 encontra-se no
âmbito
da
atividade
administrativa
do
Município,
cuja
organização, funcionamento e direção superior cabe ao
Prefeito Municipal, com auxílio dos Secretários Municipais.
A forma e as condições de prestação do serviço público é
matéria exclusivamente relacionada à competência privativa ou
a iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo.
Cabe essencialmente à Administração Pública, e não ao
legislador, deliberar a respeito da organização e regulamentação
dos serviços públicos prestados direta ou indiretamente. Trata-
se de atuação administrativa que é fundada em escolha política

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de gestão, na qual é vedada intromissão de qualquer outro
poder.
(...)
A observância da reserva da Administração não viola a
autonomia legislativa do Município, que, no caso, é exercida
privativamente ou com iniciativa exclusiva do Chefe do Poder
Executivo, em razão de a lei tratar sobre matéria própria da
atividade administrativa.”
Constata-se, portanto, violação ao princípio da
separação dos poderes, tendo em vista que o ato normativo
impugnado ingressa nas atribuições direcionadas ao Poder
Executivo no exercício de direção da Administração Pública, além
de avançar sobre matéria de concessão de serviços públicos,
conforme artigos 5o, 24, §2o, item 2, 47, incisos II, XIV, XVIII e
XIX, alínea 'a', e 144, da Constituição do Estado de São Paulo.
Não bastasse, dentre os princípios que regem os
contratos
administrativos
desta
natureza
(concessão
de
transporte público municipal) encontra-se o equilíbrio econômico-
financeiro, na linha do que prevê o artigo 117 da Constituição
Estadual (destacado):
“Artigo 117 Ressalvados os casos especificados na legislação,
as obras, serviços, compras e alienações serão contratados
mediante processo de licitação pública que assegure igualdade
de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que
estabeleçam
obrigações
de
pagamento,
mantidas
as
condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
somente permitirá as exigências de qualificação técnica e
econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das
obrigações.”
Todavia, ao impor forma de prestação do serviço com

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repercussão nas atribuições dos empregados (cobradores e
condutores de ônibus) das empresas contratadas, inevitável o
abalo direto no equilíbrio econômico-financeiro delimitado nos
termos do processo de licitação. Trata-se de garantia direcionada
aos contratos administrativos e, por consequência, à própria
continuidade do serviço público.
Não se descura, por fim, de alegada invasão da
competência normativa da União, também configurada. Isto
porque, como se afere no artigo 2o da norma guerreada, o
legislador local instituiu sanções administrativas e de rescisão
contratual no âmbito do contrato de concessão do serviço
público, tema reservado à esfera legislativa de ente diverso
(artigo 22, inciso XXVII, da Constituição da República).
Referendando os vícios ora reconhecidos para edição
de atos normativos de estrita similaridade, o posicionamento
recente do C. Órgão Especial:
“DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Municipal n° 5.359,
de 20 de agosto de 2018, do município de Mauá, que "dispõe
sobre a proibição das linhas municipais trafegarem sem
cobradores no âmbito do município de Mauá". Matéria relativa à
Administração Municipal, de iniciativa reservada ao Chefe do
Poder Executivo. Vício de iniciativa e violação ao princípio da
separação
dos
Poderes.
Interferência
diretamente
na
manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato
administrativo firmado entre o Poder Público e as empresas
prestadoras do serviço de transporte. Violação da competência
exclusiva da União para legislar sobre direito do trabalho.
Violação aos artigos 5o, 47, incisos II, XIV e XVIII, e 144, da
Constituição Estadual. Precedentes deste C. Órgão Especial.”
(TJSP;
Direta
de
Inconstitucionalidade
2111792-61.2019.8.26.0000; Relator (a): Péricles Piza;

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Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de
São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 06/11/2019; Data
de Registro: 07/11/2019).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei n. 6.044, de
16 de abril de 2018, do Município de Sumaré, que "dispõe sobre
a proibição de atividade concomitante de motorista e cobrador
de passagens em transportes coletivos urbanos e dá outras
providências". I. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL Lei
que, ao vedar às concessionárias de serviços de transporte
coletivo a possibilidade de exigir ou permitir que seus motoristas
exerçam a função de cobrador, dispõe sobre o exercício de
atividade profissional e sobre a liberdade de ordenamento do
serviço
Ademais, ao autorizar a aplicação de penalidades
previstas na Lei n. 8.987/94 (Lei geral das concessões), a lei
vergastada
dispõe
sobre
normas
gerais
de
licitação
e
contratação pública, usurpando a competência legislativa
privativa da União prevista no artigo 22, inciso XXVII, da
Constituição Federal Violação ao disposto nos incisos I, XVI e
XXVII do artigo 22 da Constituição Federal. II. VÍCIO DE
INICIATIVA

Inconstitucionalidade
da
lei
impugnada

Desrespeito aos artigos 5o e 47, incisos II, XIV e XIX, da
Constituição Estadual Lei de iniciativa parlamentar que invadiu
as atribuições do Chefe do Poder Executivo, ofendendo o
princípio da separação dos poderes Tema 917 de Repercussão
Geral.
Inconstitucionalidade
configurada

Ação
julgada
procedente.”
(TJSP;
Direta
de
Inconstitucionalidade
2040339-06.2019.8.26.0000; Relator (a): Moacir Peres;
Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de
São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 21/08/2019; Data
de Registro: 23/08/2019)
No
mesmo
sentido:
TJSP

Direta
de
Inconstitucionalidade
2099885-89.2019.8.26.0000;
Relator
(a):
Péricles
Piza;
Órgão
Julgador:
Órgão
Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do
Julgamento: 28/08/2019; Data de Registro: 29/08/2019;

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TJSP

Direta
de
Inconstitucionalidade
2056113-76.2019.8.26.0000;
Relator
(a):
Ferraz
de
Arruda; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de
Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento:
05/06/2019; Data de Registro: 06/06/2019; TJSP

Direta
de
Inconstitucionalidade
2005532-57.2019.8.26.0000; Relator (a): Antonio Carlos
Malheiros; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de
Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento:
24/04/2019; Data de Registro: 26/04/2019.
Diante do exposto, julgo procedente a ação para
declarar a inconstitucionalidade da Lei no 1.237, de 24 de
novembro de 2003, do Município de Cotia/SP.
Des. FRANCISCO CASCONI
Relator
Assinatura Eletrônica