Tribunal: TJSP
Processo: 1051549-43.2018.8.26.0053
Classe: Apelação Cível / Edital
Órgão julgador: Osvaldo de Oliveira
Órgão colegiado: 12a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-05-06
Data de publicação: 2020-05-06

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL – MANDADO DE SEGURANÇA – Licitação – Perda do objeto – Inocorrência – Apreciação do pedido que se mostra viável ainda que encerrado o procedimento licitatório – Concorrência Pública no 01/AMLURB/2018, que teve por objeto a contratação de empresas para a prestação de serviços de limpeza pública e destinação final ambientalmente adequada e devidamente licenciada dos resíduos

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL – MANDADO DE SEGURANÇA – Licitação – Perda do objeto – Inocorrência – Apreciação do pedido que se mostra viável ainda que encerrado o procedimento licitatório – Concorrência Pública no 01/AMLURB/2018, que teve por objeto a contratação de empresas para a prestação de serviços de limpeza pública e destinação final ambientalmente adequada e devidamente licenciada dos resíduos provenientes destes serviços, em área do Município de São Paulo, subdividida em 06 (seis) lotes – Pretensão ao reconhecimento de irregularidades no edital – Afastamento – Realização de Audiência Pública em momento anterior à publicação da lei interna do certame – Transparência da atividade administrativa na contratação vultosa assegurada – Observância do artigo 39 da Lei no 8.666/93 – Edital publicado sem o reajuste salarial da categoria de Limpeza Urbana que não representa irregularidade, pois inexistia notícia a esse respeito na ocasião – Previsibilidade, ademais, de aumento dos encargos trabalhistas, os quais poderiam ter sido considerados nas propostas – Serviços descritos no Edital da Concorrência em comento que são inespecíficos e imensuráveis, de limpeza geral, realizados em benefício da população em geral (uti universi), e não se confundem com os descritos no artigo 22, inciso VI, da Lei no 13.478, de 30 de dezembro de 2.002, caracterizados como divisíveis, específicos, e já objeto de prestação em outro contrato – Índices adotados para verificação da saúde financeira das interessadas na licitação que foram eleitos a partir de critérios visando à participação do maior número possível de empresas que exerçam suas atividades dentro de cada segmento – Regularidade –– Empresa vencedora do certame que deverá apresentar Plano de Trabalho dos serviços que constam nas planilhas do edital, os quais serão realmente executados e remunerados – Limitação de adjudicação que foi imposta por determinação do Tribunal de Contas do Município de São Paulo, com a finalidade de evitar a formação de cartel – Ausência de direito líquido e certo – Recurso desprovido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000318235
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Apelação
Cível
no
1051549-43.2018.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que é apelante REVITA
ENGENHARIA S.A, é apelado PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 12a Câmara de Direito Público
do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram provimento ao
recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores EDSON FERREIRA
(Presidente) e J. M. RIBEIRO DE PAULA.
São Paulo, 6 de maio de 2020.
OSVALDO DE OLIVEIRA
Relator
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1051549-43.2018.8.26.0053 -Voto no 30.525
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VOTO No 30.525 – PROCESSO DIGITAL
COMARCA: SÃO PAULO
APELAÇÃO CÍVEL No 1051549-43.2018.8.26.0053
APELANTE: REVITA ENGENHARIA S.A.
APELADO: MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
INTERESSADO: PRESIDENTE DA AUTORIDADE MUNICIPAL DE
LIMPEZA URBANA DE SÃO PAULO - AMLURB
Juiz de primeira instância: Josué Vilela Pimentel
APELAÇÃO CÍVEL
MANDADO DE SEGURANÇA

Licitação Perda do objeto Inocorrência Apreciação do pedido
que se mostra viável ainda que encerrado o procedimento
licitatório Concorrência Pública no 01/AMLURB/2018, que teve
por objeto a contratação de empresas para a prestação de serviços
de limpeza pública e destinação final ambientalmente adequada e
devidamente licenciada dos resíduos provenientes destes serviços,
em área do Município de São Paulo, subdividida em 06 (seis) lotes
Pretensão ao reconhecimento de irregularidades no edital
Afastamento Realização de Audiência Pública em momento
anterior à publicação da lei interna do certame Transparência da
atividade administrativa na contratação vultosa assegurada

Observância do artigo 39 da Lei no 8.666/93 Edital publicado
sem o reajuste salarial da categoria de Limpeza Urbana que não
representa irregularidade, pois inexistia notícia a esse respeito na
ocasião
Previsibilidade, ademais, de aumento dos encargos
trabalhistas, os quais poderiam ter sido considerados nas propostas
Serviços descritos no Edital da Concorrência em comento que
são inespecíficos e imensuráveis, de limpeza geral, realizados em
benefício da população em geral (uti universi), e não se
confundem com os descritos no artigo 22, inciso VI, da Lei no
13.478, de 30 de dezembro de 2.002, caracterizados como
divisíveis, específicos, e já objeto de prestação em outro contrato
Índices adotados para verificação da saúde financeira das
interessadas na licitação que foram eleitos a partir de critérios
visando à participação do maior número possível de empresas que
exerçam suas atividades dentro de cada segmento Regularidade
Empresa vencedora do certame que deverá apresentar Plano de
Trabalho dos serviços que constam nas planilhas do edital, os
quais serão realmente executados e remunerados Limitação de
adjudicação que foi imposta por determinação do Tribunal de
Contas do Município de São Paulo, com a finalidade de evitar a
formação de cartel Ausência de direito líquido e certo Recurso
desprovido.
Trata-se de apelação cível interposta contra a r. sentença de fls.

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831/835, cujo relatório se adota, que denegou a segurança pleiteada, nos
termos do artigo 487, I, do CPC. Custas e despesas na forma da lei. Incabível
condenação em honorários conforme Súmula 512 do E. Supremo Tribunal
Federal e 105 do E. Superior Tribunal de Justiça e art. 25 da Lei 12.016/2009.
A impetrante apela (fls. 839/868), alegando que a audiência
pública realizada em 09 de setembro de 2017 não se destinava ao edital em
tela, mas para outro modelo de contratação, que restou completamente
alterado pelo instrumento convocatório impugnado na presente demanda.
Prova de não ter havido a necessária audiência pública para o processo
licitatório em tela, no modelo definido pelo edital aqui impugnado, se faz
através da constatação de que em 29.03.2018 houve a publicação da
autorização para a realização da licitação (fls. 166) e logo em seguida, em
06.04.2018, foi publicado o despacho da autoridade coatora determinando a
instauração do certame (fls. 167). A inobservância da audiência pública
prévia constitui, desse modo, seríssimo vício de ilegalidade, agravado pelo
fato de que a Administração Pública sequer apresentou justificativa para não
realizar a audiência pública prevista no artigo 39 da Lei 8.666/93. De outro
lado, os preços de referência do edital não contemplam os valores atuais dos
salários dos empregados. Conforme se verifica da Carta Circular 021/2018
emitida pelo SELUR, que é o Sindicato das Empresas de Limpeza Urbana no
Estado de São Paulo (fls.168/169), há uma nova Convenção Coletiva da
categoria de trabalhadores vigente já a partir de 01.09.2018, a qual reajustou
os salários que vinham sendo praticados pela categoria até o mês de agosto de
2018, mês que o edital estabeleceu os valores de referência. Logo, as
licitantes foram forçadas a apresentar preços defasados em relação aos
praticados, já que 65% do preço total do contrato correspondente à mão de
obra. O dissídio ocorrido em setembro/2018 acresce R$ 13.803.833,80, por

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exemplo, no valor do contrato do lote II, o mesmo ocorrendo em relação a
todos os demais lotes. Outrossim, não vinga o argumento quanto aos índices
financeiros, pois empresas que não possuem capacidade financeira para
executar um contrato de tamanha relevância não podem participar da licitação
e, eventualmente, serem contratadas. Demonstrou que os índices previstos no
edital fogem completamente do usual adotado em outros procedimentos
licitatórios, inclusive da própria Prefeitura da Cidade de São Paulo para os
serviços de limpeza pública urbana, em que os investimentos são altíssimos.
O Tribunal de Contas já analisou inúmeros editais da mesma natureza
(serviços de limpeza urbana) e reconheceu que o índice de endividamento
mais tolerado varia de 0,3 a 0,5, ao passo que os índices de liquidez geral e
corrente devem ser maiores ou iguais a 1,00. Não há no edital justificativa
para utilização de índices diversos. De outro lado, a coleta de resíduos
originados de feiras livres e que serão transportados pelas contratadas são
serviços divisíveis e não poderiam ser licitados. Não é a condição de resíduos
acondicionados que dão aos serviços de coleta, transporte e destinação final
destes originados de feiras livres a classificação de divisíveis, mas a própria
natureza destes serviços, conforme estabelece a Lei Municipal no
13.478/2002. Foi incluído serviço de varrição mecanizada de calçadões no
Plano de Trabalho do edital sem a correspondente previsão na planilha de
preços. Por fim, os itens 6.3.2 e 14.6 do edital proíbem a adjudicação de mais
de um lote (são 6 lotes licitados) para um mesmo licitante. Ora, não existem
justificativas técnicas para tal proibição e muito menos qualquer previsão
legal. Isso enseja perda da economia em escala.
O
recurso foi regularmente respondido (fls. 873/886).
Preliminarmente, o Município aduziu a perda do objeto, em razão do
encerramento do procedimento licitatório, mediante a adjudicação do objeto

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às empresas vencedoras.
A
Douta
Procuradoria
de
Justiça
manifestou-se
pelo
desprovimento do recurso (fls. 904/907).
O recurso foi distribuído a 9a Câmara de Direito Público (fls.
897), que dele não conheceu, em razão da prevenção desta 12a Câmara de
Direito Público (fls. 908/910).
É o relatório.
Pretende
a
impetrante
impedir
o
prosseguimento
da
Concorrência Pública no 01/AMLURB/2018, promovida pela Municipalidade
de São Paulo através da Autoridade Municipal de Limpeza AMLURB, sob
o argumento de que existentes irregularidades no edital que comprometem a
sua validade.
De início, apesar do encerramento do procedimento em questão,
com adjudicação do objeto licitado e assinatura de contratos com as empresas
vencedoras, não há óbice à análise das irregularidades aventadas pela
recorrente, que, se acolhidas, podem repercutir na validade do certame.
Logo, não há que se falar na perda do objeto suscitada nas
contrarrazões do Município de São Paulo.
Superada tal questão, ao mérito.
No escólio do Professor Hely Lopes Meirelles:
“Direito líquido e certo é o que apresenta manifesto na sua
existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no
momento da impetração. Por outras palavras, o direito invocado,
para ser amparável por mandado de segurança, há de vir

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expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e
condições de sua aplicação ao impetrante: se sua existência for
duvidosa; se sua extensão ainda não estiver delimitada; se seu
exercício depender de situações e fatos ainda indeterminados,
não rende ensejo à segurança, embora possa ser defendido por
outros meios judiciais (...) Por se exigir situações e fatos
comprovados de plano é que não há instrução probatória no
mandado de segurança. Há, apenas, uma dilação para
informações do impetrado sobre as alegações e provas oferecidas
pelo impetrante, com subseqüente manifestação do Ministério
Público sobre a pretensão do postulante. Fixada a lide nestes
termos, advirá a sentença considerando unicamente o direito e os
fatos comprovados com a inicial e as informações” (Mandado de
segurança, Ação popular, Ação civil pública, Mandado de
injunção, “Habeas Data”, 16a edição atualizada por Arnoldo
Wald, Malheiros Editores, páginas 28 e 29).
Na espécie, o direito individual líquido e certo do impetrante está
vinculado à prova capaz de demonstrar as irregularidades apontadas.
E tal não está delineada.
Trata-se
de
procedimento
licitatório,
na
modalidade
Concorrência
Pública,
(Edital
da
Concorrência
Pública
no
01/AMLURB/2018), que teve por objeto a contratação de empresas para a
prestação de serviços de limpeza pública e destinação final ambientalmente
adequada e devidamente licenciada dos resíduos provenientes destes serviços,
em área do Município de São Paulo, subdividida em 06 (seis) lotes (fls. 97 e
seguintes).
Infere-se dos autos que a AMLURB Autoridade de Limpeza
Urbana, responsável por operar os contratos administrativos de serviços de
limpeza pública, ante a proximidade do término do contrato de prestação de
serviços indivisíveis realizado em 2011 (Concorrência Pública no
07/SES/2011), instaurou o Processo Administrativo no 2017-0.101.566-4,

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objetivando planejar a licitação e futura contratação de tais serviços.
No dia 19 de setembro de 2017, foi realizada a Audiência
Pública, objetivando a oitiva da sociedade civil e dos demais interessados
acerca da contratação e das condições gerais da licitação dos serviços
indivisíveis de limpeza pública objeto do edital questionado (fls. 676/680),
em atendimento ao artigo 39 da Lei no 8.666/93, in verbis:
Artigo 39. Sempre que o valor estimado para uma licitação ou
para um conjunto de licitações simultâneas ou sucessivas for
superior a 100 (cem) vezes o limite previsto no art. 23, inciso I,
alínea "c" desta Lei, o processo licitatório será iniciado,
obrigatoriamente, com uma audiência pública concedida pela
autoridade responsável com antecedência mínima de 15 (quinze)
dias úteis da data prevista para a publicação do edital, e
divulgada, com a antecedência mínima de 10 (dez) dias úteis de
sua realização, pelos mesmos meios previstos para a publicidade
da licitação, à qual terão acesso e direito a todas as informações
pertinentes e a se manifestar todos os interessados.
Ainda que a audiência pública tenha sido realizada muito antes
da publicação do edital 01/AMLURB/20181 (afinal o procedimento licitatório
inaugurado em 2017 foi suspenso pelo Tribunal de Contas do Município em
duas ocasiões2), denota-se que houve a discussão sobre o tema a ser licitado,
como prevê o ordenamento jurídico, o que ensejou, inclusive, o exercício do
controle externo pelo Tribunal de Contas, o qual determinou alterações no
edital original.
A esse respeito, convém transcrever trecho da decisão por ele
proferida (fls. 426/427):
“Em 19.09.2017 houve a realização Audiência Pública n.o
1 Publicação deu-se em 01/09/2018 e republicação em 14/09/2018, designando como data de abertura o dia
18/10/2018.
2 Fls. 426.

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1/AMLURB/2017, promovida pela Secretaria Municipal das
Prefeituras Regionais, por meio da Autoridade Municipal de
Limpeza Urbana - AMLURB, conforme se verifica no Processo
Administrativo n.o 2017-0.101.566-4, com a finalidade de tornar
pública a intenção de contratar por meio de CONCORRÊNCIA
pelo Regime de Empreitada, por Preço Mensal Global do Tipo
Menor Preço por Lote, para execução dos serviços indivisíveis
de limpeza pública no Município de São Paulo.
É por intermédio do instrumento da Audiência Pública que o
legislador vislumbrou para as licitações de maior relevância a
possibilidade de formular questionamentos a fim de possibilitar o
aprimoramento e a compreensão do objeto a ser licitado, com
oferecimento de sugestões e críticas à licitação a ser realizada.
Nas palavras de Marçal Justen Filho, na obra “Comentários à lei
de licitações e contratos administrativos Lei 8.666/1993”, 2016,
p. 829, temos o seguinte:
“A audiência pública permitirá a qualquer interessado formular
indagações e pleitear esclarecimentos, os quais deverão ser
prestados de modo motivado. Mesmo os aspectos discricionários
da
atividade
administrativa
poderão
ser
objeto
de
esclarecimentos.”
A Audiência Pública que precedeu o certame ensejou, inclusive,
o início das atividades de controle externo a cargo deste Tribunal
na contratação objeto destes autos (TC 72.011.477/17-88).
A Representante, entretanto, assevera que as alterações do Edital
dariam ensejo à necessidade de nova audiência pública.
Sobre o tema, assim se posicionou a Assessoria Jurídica de
Controle Externo deste Tribunal - AJCE:
No tocante a este argumento, entendo que a retificação do edital
por exigência desta Colenda Corte é decorrente da própria
sistemática da função do controle externo e, s.m.j., não há
previsão legal que exija a convocação de audiência em
decorrência do controle, mesmo porque, o próprio instrumento
da Representação perante esta Colenda Corte serve exatamente
para que seja arguida eventual irregularidade.”

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Assim, não se entrevê a irregularidade aventada, porquanto
assegurada a transparência da atividade administrativa na contratação vultosa.
Da mesma forma, não ha que se falar em irregularidade
decorrente da inobservância da Convenção Coletiva.
Com efeito, até a publicação do Edital da Concorrência
01/AMLURB/2018, datada de 01/09/2018 e de sua republicação em
14/09/2018, não havia notícia do percentual de reajuste salarial da categoria
de Limpeza Urbana3, o que, segundo consta, foi informado à AMLURB por
intermédio de Carta Circular datada de 02.10.2018 (fls. 168/169).
Demais disso, “(...) embora o edital não tenha considerado o
reajuste salarial do exercício de 2018, eis que ocorrido após sua publicação,
tal atualização era previsível aos licitantes e deveria ser considerada na
elaboração das propostas, não impactando, portanto, sobre a exequibilidade
do contrato ou prejuízo à competitividade ou isonomia. Ademais, (...) o
impacto financeiro na utilização dos valores fixados pelo dissídio coletivo
resulta
em
diferença
mínima4.”
(TJSP;
Agravo
de
Instrumento
2004924-59.2019.8.26.0000; Relator (a): Isabel Cogan; Órgão Julgador: 12a
Câmara de Direito Público; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 5a
Vara de Fazenda Pública; Data do Julgamento: 06/08/2019; Data de Registro:
06/08/2019)
Não é demais reforçar o entendimento ora adotado com a tese
defendida pelo Superior Tribunal de Justiça quanto à matéria:
“(...) o aumento dos encargos trabalhistas determinado por
3 Segundo o Município, a deliberação acerca do percentual de reajuste dos salários de 4% (quatro por cento)
somente ocorreu em 28/09/2018 (fls. 879), o que não foi elidido pela impetrante.
4 Representa em média 2,21% (dois vírgula vinte e um por cento) - fls. 880.

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dissídio coletivo de categoria profissional é acontecimento
previsível e deve ser suportado pela contratada, não havendo
falar em aplicação da Teoria da Imprevisão para a recomposição
do equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo”
(AgInt no REsp 1484581/PE, Rel. Ministra ASSUSETE
MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 02/04/2019,
DJe 11/04/2019).
No que tange ao questionamento a respeito da natureza dos
serviços de varrição de vias públicas durante e pós feiras-livres (Anexo V do
edital) e lavagem e desinfecção de vias públicas pós feiras-livres, coleta e
transporte dos resíduos orgânicos e rejeitos para pátios de compostagem
(Anexo VII), melhor sorte não assiste à recorrente.
Os serviços descritos no artigo 22, inciso VI, da Lei no 13.478, de
30 de dezembro de 2.002, estão relacionados à coleta de resíduos previamente
acondicionados pelos munícipes, por isso caracterizados como divisíveis,
específicos, que possibilitam a sua mensuração.
Já os descritos no Edital da Concorrência em comento são
inespecíficos e imensuráveis, de limpeza geral, realizados em benefício da
população em geral (uti universi).
Assim, não inseridos no procedimento licitatório em questão
serviços divisíveis e que já são objeto de prestação em outro contrato.
A esse respeito, convém transcrever trecho do parecer da Douta
Procuradoria de Justiça:
“Em relação à limpeza após a realização de feiras livres,
integram na espécie de serviços divisíveis, “as atividades de
coleta, transporte, tratamento e destinação final de resíduos
sólidos originados de feiras livres e mercados, desde que
corretamente acondicionados”, nos termos do artigo 22, inciso

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VI, da Lei Municipal 3.478/2.002; E, de acordo com os itens
1.3.4 e 1.3.16, ambos do Edital, a contratação da limpeza dos
resíduos não acondicionados de limpeza geral, alí previstos, não
constituem serviço divisível” (sic)
Com relação aos índices adotados para verificação da saúde
financeira das interessadas na licitação, também não se entrevê qualquer
irregularidade.
Entendeu a Administração que deveriam ser criados mecanismos
e parâmetros próprios para sua aferição, a fim de verificar a capacitação das
empresas interessadas em participar do certame licitatório.
Para tanto, foram adotados critérios visando à participação do
maior número possível de empresas que exerçam suas atividades dentro de
cada segmento, o que não parece contrariar o disposto no §5o, do artigo 31, da
Lei no 8.666/935.
De outro lado, não demonstrou a recorrente que tais índices
inviabilizariam a consecução do objeto contratual, para que pudesse ser
reconhecida eventual irregularidade quanto a esse aspecto.
O Ilustre Procurador de Justiça manifestou-se no mesmo sentido:
“Quanto à comprovação da capacidade econômico financeira dos
licitantes, cujos índices seriam muitos baixos e, portanto,
insuficientes - matéria que demanda prova, inadmissível na
presente ação, de rito especial - ao contrário do alegado, atende
ao interesse da Administração, de possibilitar um maior número
de concorrentes”
Outrossim, o argumento de que estão incluídos serviços sem a
5 § 5o A comprovação de boa situação financeira da empresa será feita de forma objetiva, através
do cálculo de índices contábeis previstos no edital e devidamente justificados no processo
administrativo da licitação que tenha dado início ao certame licitatório, vedada a exigência de
índices e valores não usualmente adotados para correta avaliação de situação financeira suficiente
ao cumprimento das obrigações decorrentes da licitação.

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correspondente remuneração não vinga, pois a empresa vencedora do certame
deverá apresentar no Plano de Trabalho apenas os serviços que constam nas
planilhas do edital, os quais serão realmente executados.
Por fim, a questão atinente à limitação de adjudicação de no
máximo 01 (um) lote para cada licitante é determinação do Tribunal de
Contas do Município de São Paulo para “afastar o risco de cartelização deste
mercado” (fls. 685), o que deve prevalecer em razão do interesse público
envolvido.
Nesse contexto, de rigor a manutenção da r. sentença atacada,
porquanto em consonância com os argumentos esposados.
À vista do exposto, nega-se provimento ao recurso.
OSVALDO DE OLIVEIRA
Relator
....