Tribunal: TJSP
Processo: 2004994-42.2020.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Márcio Bartoli
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-09-02
Data de publicação: 2020-09-04

Ementa:
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei municipal que "Dispõe sobre a adaptação de parte dos brinquedos e equipamentos das praças de esportes e lazer e parques de diversões às necessidades das pessoas com deficiência ou com mobilidade reduzida no Município de São João da Boa Vista e dá outras providências".
Não configurada violação à iniciativa reservada ao chefe do executivo. Hipóteses

Ementa:

Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei municipal que "Dispõe sobre a adaptação de parte dos brinquedos e equipamentos das praças de esportes e lazer e parques de diversões às necessidades das pessoas com deficiência ou com mobilidade reduzida no Município de São João da Boa Vista e dá outras providências".
Não configurada violação à iniciativa reservada ao chefe do executivo. Hipóteses taxativas. Interpretação restritiva. Lei que prevê despesas não impactantes a serem absorvidas pelo orçamento. Lei geral e abstrata que traça contornos da gestão. Ausência de afronta à separação dos poderes. Precedentes do Supremo Tribunal Federal.
Lei que estabelece prazos rígidos e sanções para o não cumprimento, pelo Poder Público, do quanto nela previsto. Supressão da discricionariedade administrativa. Cerceamento do juízo de conveniência e oportunidade na prática de atos administrativos. Ofensa à separação dos poderes. Precedentes do Órgão Especial.
Pedido julgado parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da expressão "públicos" do art. 2o da Lei no 4.567/19 de São João da Boa Vista, por afronta ao art. 5o da CE.

Inteiro teor:
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Registro: 2020.0000716894
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Direta
de
Inconstitucionalidade no 2004994-42.2020.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em
que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO JOÃO DA BOA VISTA, é réu
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO JOÃO DA BOA VISTA.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE EM PARTE.
V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO
CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA,
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, CRISTINA
ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY, SOARES
LEVADA, MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E SOLIMENE, TORRES DE
CARVALHO, ADEMIR BENEDITO, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO
ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR
PERES, FERREIRA RODRIGUES E EVARISTO DOS SANTOS.
São Paulo, 2 de setembro de 2020
MÁRCIO BARTOLI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Direta de Inconstitucionalidade no 2004994-42.2020.8.26.0000 - São Paulo - VOTO No 2/19
Ação Direta de Inconstitucionalidade no
2004994-42.2020.8.26.0000
São João da Boa Vista
Requerente: Prefeito do Município de São João
da Boa Vista
Requerido: Presidente da Câmara Municipal de
São João da Boa Vista
42.356
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei municipal que
“Dispõe sobre a adaptação de parte dos brinquedos e
equipamentos das praças de esportes e lazer e parques de
diversões às necessidades das pessoas com deficiência ou com
mobilidade reduzida no Município de São João da Boa Vista e
dá outras providências”.
Não configurada violação à iniciativa reservada ao chefe do
executivo. Hipóteses taxativas. Interpretação restritiva. Lei que
prevê despesas não impactantes a serem absorvidas pelo
orçamento. Lei geral e abstrata que traça contornos da gestão.
Ausência de afronta à separação dos poderes. Precedentes do
Supremo Tribunal Federal.
Lei que estabelece prazos rígidos e sanções para o não
cumprimento, pelo Poder Público, do quanto nela previsto.
Supressão da discricionariedade administrativa. Cerceamento
do juízo de conveniência e oportunidade na prática de atos
administrativos. Ofensa à separação dos poderes. Precedentes
do Órgão Especial.
Pedido julgado parcialmente procedente para declarar a
inconstitucionalidade da expressão “públicos” do art. 2o da Lei

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Direta de Inconstitucionalidade no 2004994-42.2020.8.26.0000 - São Paulo - VOTO No 3/19
no 4.567/19 de São João da Boa Vista, por afronta ao art. 5o da
CE.
1.
Trata-se
de
ação
direta
de
inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de São
João da Boa Vista, impugnando a Lei Municipal no 4.567, de 05 de
novembro de 2019, que “Dispõe sobre a adaptação de parte dos
brinquedos e equipamentos das praças de esportes e lazer e
parques de diversões às necessidades das pessoas com
deficiência ou com mobilidade reduzida no Município de São João
da Boa Vista e dá outras providências”. Aduz-se que houve
violação aos artigos 5°, 25, 47, II, XIV e XIX, "a", c.c. artigo 144,
todos da Constituição do Estado de São Paulo. Em síntese, alega-
se vício de iniciativa, violação ao princípio da separação dos
poderes, afronta à reserva da administração e criação de despesa
sem indicação da fonte de recursos disponíveis para seu custeio.
Destaca ainda que a lei impugnada prevê sanções administrativas
contra o próprio município, o que não tem respaldo no ordenamento

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jurídico brasileiro. Requer-se a procedência do pedido para declarar
a inconstitucionalidade da lei impugnada (fls. 01/16).
A liminar foi indeferida (fls. 127/128).
A Câmara Municipal de São João da Boa Vista
Procuradoria Geral do Estado silenciaram sobre as informações
requisitadas (fls. 137 e 138).
A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se
pela procedência parcial do pedido (fls. 141/153).
2. A Lei atacada tem o seguinte teor (fls.
18/19):
“Art. 1o. As praças de esportes e lazer, os
parques de diversões, públicos e privados, localizados no município
de São João da Boa Vista, devem adaptar, no mínimo, 5%(cinco
por cento) de cada brinquedo e equipamento e identificá-lo para
possibilitar sua utilização por pessoas com deficiência ou com
mobilidade reduzida, tanto quanto tecnicamente possível.
Art. 2o. Os parques de diversões, públicos ou
privados, terão o prazo de 90 (noventa) dias para se adaptarem,
contados a partir da publicação desta Lei, sob pena de incorrerem

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em sanções administrativas.
§ 1o As sanções administrativas a que se
refere o caput deste artigo serão:
I - na primeira autuação, advertência por
escrito, notificando-se o infrator para sanar a irregularidade, sob
pena de multa;
II - na segunda autuação será aplicada multa
de R$ 500,00 (quinhentos reais);
III - persistindo a irregularidade após a
segunda autuação será aplicada a multa do Inciso anterior no valor
dobrado;
IV - cassação do alvará, no caso de não
atendimento das exigências desta Lei após a suspensão do alvará.
Art. 3o. Os novos projetos de parques, praças e
outros locais públicos, destinados à prática de atividades de esporte
e lazer, deverão ser acessíveis às pessoas com deficiência e
mobilidade reduzida, em conformidade com o disposto no artigo 4o
da Lei Federal no 10.098, de 19 de dezembro de 2000.
Art. 4o Esta Lei entra em vigor no prazo de 90

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(noventa) dias após a data de sua publicação.”
3. Destaca-se, em primeiro lugar, que as
alegações de incompatibilidade da lei impugnada com os artigos 63
e 64 da Lei Orgânica Municipal de São João da Boa Vista não
podem ser analisadas nesta via. Isto porque, como já decidiu
exaustivamente este Órgão Especial, o parâmetro de controle em
juízo de constitucionalidade é sempre uma norma constitucional. E,
em casos como o presente, julgado por Corte Estadual, o único
parâmetro possível é a Constituição do Estado de São Paulo.
4.
Não
se
verifica
a
alegada
inconstitucionalidade por vício de iniciativa, vez que a lei não
cria ou extingue cargos, funções ou empregos públicos e não
fixa remuneração; não cria ou extingue Secretarias e órgãos da
Administração
Pública;
e,
finalmente,
não
dispõe
sobre
servidores públicos ou sobre o seu regime jurídico.
Resta evidente, assim, que a lei cuida de
matéria não prevista no rol de temas reservados à iniciativa

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legislativa do Chefe do Poder Executivo (cf. artigo 24, §2o1,
Constituição Estadual, aplicável por simetria ao Município), elenco
que, segundo posição firmada pelo Supremo Tribunal Federal e
por diversas decisões deste Órgão Especial2, é taxativo. O
seguinte excerto se extrai de reiterados julgados do Supremo
Tribunal Federal: “(...) a jurisprudência que esta Corte consolidou a
propósito do tema referente à reserva de iniciativa, sempre
1 Constituição Estadual, Artigo 24 “A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer
membro ou comissão da Assembléia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao
Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
(...)
§2o - Compete, exclusivamente, ao Governador do Estado a iniciativa das leis que disponham sobre:
1 - criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica,
bem como a fixação da respectiva remuneração;
2 - criação e extinção das Secretarias de Estado e órgãos da administração pública, observado o
disposto no art. 47, XIX;
3 - organização da Procuradoria Geral do Estado e da Defensoria Pública do Estado, observadas as
normas gerais da União;
4 - servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria;
5 - militares, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma
e transferência para inatividade, bem como fixação ou alteração do efetivo da Polícia Militar;
6 - criação, alteração ou supressão de cartórios notariais e de registros públicos”.
2TJSP, Órgão Especial, Adin no 0250357-83.2012.8.26.0000, Rel. Des. Kioitsi Chicuta, j. em 08/05/2013;
Adin no 0270082-58.2012.8.26.0000, Rel. Designado Des. Paulo Dimas, j. em 26/06/2013; Adin no
0269431-26.2012.8.26.0000, Rel. Des. Roberto Mac Cracken, j. em 05/06/2013.

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excepcional, do processo de formação das leis. Cabe observar, no
ponto, por necessário, que o Plenário desta Suprema Corte, ao
julgar a ADI 3.394/AM, Rel. Min. EROS GRAU, apreciando esse
específico aspecto da controvérsia, firmou entendimento que torna
acolhível a pretensão recursal ora em exame, como resulta
evidente da seguinte passagem do voto do eminente Ministro
EROS GRAU: 'Afasto, desde logo, a alegada inconstitucionalidade
formal por vício de iniciativa, já que, ao contrário do afirmado pelo
requerente, a lei atacada não cria ou estrutura qualquer órgão da
Administração Pública local. Também não procede a alegação de
que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser
proposto pelo Chefe do Executivo estadual. As hipóteses de
limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em 'numerus
clausus', no artigo 61 da Constituição do Brasil, dizendo respeito às
matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública,
notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder
Executivo. Não se pode ampliar aquele rol, para abranger toda e
qualquer situação que crie despesa para o Estado-membro, em
especial quando a lei prospere em benefício da coletividade.' (grifei)

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Esse entendimento encontra apoio na jurisprudência que o
Supremo Tribunal Federal firmou a propósito da iniciativa do
processo legislativo (RTJ 133/1044 RTJ 176/1066-1067), como o
revela fragmento do julgado a seguir reproduzido: '(...) - A iniciativa
reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume
nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que por
implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo
deve, necessariamente, derivar de norma constitucional explícita e
inequívoca. (...).' (RTJ 179/77, Rel. Min. CELSO DE MELLO,
Pleno)”3. “O respeito às atribuições resultantes da divisão funcional
do Poder constitui pressuposto de legitimação material das
resoluções estatais, notadamente das leis. - Prevalece, em nosso
sistema jurídico, o princípio geral da legitimação concorrente para
instauração do processo legislativo. Não se presume, em
conseqüência, a reserva de iniciativa, que deve resultar - em
face do seu caráter excepcional - de expressa previsão inscrita
no próprio texto da Constituição, que define, de modo taxativo,
em 'numerus clausus', as hipóteses em que essa cláusula de
3 RE 702848 Rel. Celso de Mello j. em 29/04/2013, DJe-089 DIVULG 13/05/2013 PUBLIC 14/05/2013

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privatividade regerá a instauração do processo de formação
das leis”4. “(...)Ao contrário do afirmado pelo requerente, a lei
atacada não cria ou estrutura qualquer órgão da Administração
Pública local. Não procede a alegação de que qualquer projeto
de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do
Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar
estão previstas, em 'numerus clausus', no artigo 61 da
Constituição do Brasil (...)”5 “(...)Prevalece, em nosso sistema
jurídico, o princípio geral da legitimação concorrente para
instauração do processo legislativo. Não se presume, em
conseqüência, a reserva de iniciativa, que deve resultar - em
face do seu caráter excepcional - de expressa previsão inscrita
no próprio texto da Constituição, que define, de modo taxativo,
em 'numerus clausus', as hipóteses em que essa cláusula de
privatividade regerá a instauração do processo de formação
das leis.”6.
O processo legiferante materializa uma das
4 ADI 776 MC,/RS Pleno Rel. Celso de Mello DJ 15/12/2006
5 ADI 3394/AM Pleno Rel. Eros Grau DJ 24/08/2007.
6 ADI 776 MC/RS Pleno Rel. Celso de Mello DJ 15/12/2006.

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funções típicas do Poder Legislativo: a função legislativa. Assim, as
limitações a este processo devem ser excepcionais e, portanto,
em respeito à sedimentada diretriz hermenêutica, devem ser
interpretadas restritivamente.
Sendo exaustivas e excepcionais as hipóteses
de competência privativa do Prefeito para deflagrar o processo de
formação das leis, não se pode presumir e tampouco ampliar o
sentido dos temas definidos pelo constituinte estadual.
5. Como se infere do julgado do Supremo
Tribunal Federal, é indiferente, para efeitos de ignição do processo
legislativo, que a lei contenha previsões que impliquem em
aumento razoável de despesas por parte do Administrador

obviamente desde que o novo diploma venha ao encontro do
interesse público.
Acresça-se que, ao examinar a controvérsia
acerca da competência para iniciativa de lei municipal que preveja a
obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em
escolas públicas municipais e cercanias pelo Poder Executivo na
cidade do Rio de Janeiro, a própria Corte Suprema consolidou a

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Tese no 917 de Repercussão Geral, no sentido de que “não
usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei
que, embora crie despesa para a Administração, não trata da
sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime
jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1o, II,"a", "c" e "e", da
Constituição Federal)”.
Reitera-se: se o Supremo Tribunal Federal já
reconheceu a validade até mesmo de lei municipal que exigia da
administração a instalação de câmeras de segurança, mediante
dispêndio orçamentário muito maior do que o caso dos
presentes autos, não se justifica o acolhimento da tese de
usurpação de atividade exclusiva do Executivo neste feito, em que
apenas se previu que caberia à Prefeitura Municipal de São João
da Boa Vista a identificação e adaptação de um percentual mínimo
de 5% dos brinquedos de parques para pessoas com deficiência ou
mobilidade reduzida.
6. É imperioso reiterar a possibilidade de o
Poder Legislativo exarar norma abstrata contendo condições
mínimas e gerais a serem observadas por particulares e pela

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administração pública quanto à gestão de parques e demais
logradouros públicos, respeitada, sempre, a discricionariedade
do gestor na prática do ato administrativo em cada caso
concreto.
É inegável que a gestão dos parques públicos
e sua acessibilidade são atividades privativas do Poder Executivo,
executadas
por
meio
de
atos
administrativos
específicos,
necessários para sua adequada utilização. No entanto, a execução
dessa tarefa típica da administração deve se dar de acordo com leis
gerais e abstratas que tracem os contornos da gestão.
Desse modo, não se trata de usurpação, pela
Casa Legislativa, das atribuições do Prefeito Municipal de
administrar o município no que toca ao gerenciamento dos parques
públicos. A atividade gerencial deve se pautar pelos preceitos
legais pertinentes, como aqueles previstos na lei questionada na
presente ação.
Relevante
ressaltar
que
essa
função
constitucional administrativa típica do Poder Executivo - e a ele
reservada - não impede que a Câmara Municipal, no exercício de

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sua função, igualmente típica, de legislar, tutele o interesse coletivo
da comunidade local, simplesmente estabelecendo condições
mínimas a serem observadas para o gozo e exercício dos serviços
ali previstos, desde que isso não represente indevida ingerência
nas
atribuições
de
gestão,
funcionamento,
planejamento,
organização e direção do outro Poder.
É
neste
aspecto
que
reside
a
inconstitucionalidade da expressão “públicos” do artigo 2o da lei
impugnada, que assim prevê:
“Art. 2o. Os parques de diversões, públicos ou
privados, terão o prazo de 90 (noventa) dias para se adaptarem,
contados a partir da publicação desta Lei, sob pena de incorrerem
em sanções administrativas.
§ 1o As sanções administrativas a que se
refere o caput deste artigo serão:
I - na primeira autuação, advertência por
escrito, notificando-se o infrator para sanar a irregularidade, sob
pena de multa;
II - na segunda autuação será aplicada multa

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de R$ 500,00 (quinhentos reais);
III - persistindo a irregularidade após a
segunda autuação será aplicada a multa do Inciso anterior no valor
dobrado;
IV - cassação do alvará, no caso de não
atendimento das exigências desta Lei após a suspensão do alvará.”
A inclusão dos parques públicos no texto do
artigo configurou indevida incursão do Poder Legislativo em atos de
gestão, privativos do Poder Executivo, cerceando-lhe o juízo de
conveniência e oportunidade na prática de atos administrativos.
Conforme fundamentado, deve ser respeitada
a discricionariedade da Administração Pública na implementação as
medidas delineadas na legislação local, o que não se coaduna com
a imposição de prazos rígidos e sanções pelo Legislativo ao
Executivo.
Ademais, na tripartição dos poderes, o ente
responsável pela aplicação de tais reprimendas é o Poder
Executivo e, em caso de descumprimento do prazo previsto pelo
artigo 2o da lei atacada, estar-se-ia diante do contrassenso de uma

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auto-punição do Poder Executivo.
Portanto,
deve
ser
reconhecida
a
inconstitucionalidade da expressão “públicos” do artigo 2o da Lei
Municipal no 4.567, de 05 de novembro de 2019, do Município de
São João da Boa Vista, por afronta ao princípio da separação dos
poderes, previsto no artigo 5o da Constituição Estadual de São
Paulo.
7. A jurisprudência deste Órgão Especial é
firme
neste
sentido:
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE - Lei no 14.330, de 15 de maio de
2019, do Município de Ribeirão Preto, de iniciativa parlamentar, que
'institui no Município de Ribeirão Preto que todas as passarelas de
pedestres, viadutos e pontes de tráfego de veículos tenham traves
de proteção de altura e determina a instalação de placas de
identificação do limite máximo de altura permitida, conforme
especifica” Iniciativa legislativa comum - Ausente violação da
reserva da Administração ou de iniciativa legislativa do Chefe do
Poder Executivo Ausente também invasão de competência privativa
da União ou dos Estados - Competência do Município para legislar

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sobre proteção do patrimônio público municipal Interesse local
sobre a matéria - Artigos 30, incisos I e II Constituição Federal
Imposição,
contudo,
de
prazo
ao
Poder
Executivo
para
cumprimento da lei - A imposição de prazo certo ao Executivo
para
cumprimento
caracteriza
ingerência
na
gestão
administrativa, invadindo competência reservada ao Chefe do
Executivo
Municipal, de verificar a conveniência e a
oportunidade para a implementação do ato administrativo -
Inconstitucionalidade que se declara do artigo 5o da Lei no 14.330,
de 15 de maio de 2019, do Município de Ribeirão Preto AÇÃO
JULGADA
PARCIALMENTE
PROCEDENTE.”
(ADI
no
2176137-36.2019.8.26.0000, Rel. Des. ÉLCIO TRUJILLO, j.
06/05/2020 sem grifos no original).
No
mesmo
sentido:
“DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. Lei n° 1.817, de 14 de dezembro de
2016, do Município de São Luiz do Paraitinga, que 'tomba como
interesse histórico, social, cultural e religioso a Capela de Nossa
Senhora do Bom Parto, situada no Bairro de Cachoeira dos Pintos,
e dá outras providências'. [...] (2) GESTÃO DA ADMINISTRAÇÃO

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PÚBLICA
POR
ATO
NORMATIVO
DO
LEGISLATIVO:
O
estabelecimento de normas atinentes à organização e ao
funcionamento da Administração Pública, a criação de atribuições a
órgão subvencionado pela Edilidade e a definição de prazos
rígidos para a prática de atos de gestão pelo Poder Executivo
são funções acometidas, de modo privativo, ao Alcaide (arts.
47, II, XIV e XIX, “a”, e 144, CE). Inidôneas tais práticas pelos Edis.
Inconstitucionalidade declarada dos arts. 3°, “caput”; 4°, § 1°; e 5°,
todos da Lei guerreada. [...] AÇÃO PROCEDENTE, EM PARTE.”
(ADI no 2248076-47.2017.8.26.0000, Rel. Des. BERETTA DA
SILVEIRA, j. 08/08/2018 sem grifos no original).
8. Ante o exposto, julga-se parcialmente
procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade da
expressão “públicos” do artigo 2o da Lei Municipal no 4.567, de
05 de novembro de 2019, do Município de São João da Boa
Vista, por afronta ao artigo 5o da Constituição Estadual de São
Paulo.
Márcio Bartoli

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Relator