Tribunal: TJSP
Processo: 1004774-35.2017.8.26.0269
Classe: Apelação Cível / Responsabilidade da Administração
Órgão julgador: Silvia Meirelles
Órgão colegiado: 6a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-04-28
Data de publicação: 2020-04-28

Ementa:
APELAÇÃO – Ação de obrigação de fazer – Pretensão inicial de que seja a Municipalidade condenada a transferir à autora os direitos e obrigações decorrentes do contrato de comodato modal um firmado com base na Lei Municipal n.o 3.117/91, procedendo à doação do terreno, com a outorga da escritura definitiva em cartório – Possibilidade – Tese defensiva consistente na ausência de comprovação dos

Ementa:
APELAÇÃO – Ação de obrigação de fazer – Pretensão inicial de que seja a Municipalidade condenada a transferir à autora os direitos e obrigações decorrentes do contrato de comodato modal um firmado com base na Lei Municipal n.o 3.117/91, procedendo à doação do terreno, com a outorga da escritura definitiva em cartório – Possibilidade – Tese defensiva consistente na ausência de comprovação dos pagamentos previstos na referida lei e no contrato de comodato – Descabimento – Prescrição que atingiu o fundo de direito – Violação à boa-fé objetiva - Direito da autora à outorga da escritura definitiva do terreno - Reforma da r. sentença - Recurso provido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000293155
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Apelação
Cível
no
1004774-35.2017.8.26.0269, da Comarca de Itapetininga, em que é apelante ROSENILDA
RIBEIRO BORBA, são apelados PREFEITURA MUNICIPAL DE ITAPETININGA,
MARCIO ALVES DA SILVA, MARCELO ALVES DA SILVA, ALESSANDRO
ALVES DA SILVA e ANDERSON ALVES DA SILVA.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 6a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Deram provimento ao
recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores SIDNEY ROMANO DOS
REIS (Presidente) e LEME DE CAMPOS.
São Paulo, 28 de abril de 2020.
SILVIA MEIRELLES
Relatora
Assinatura Eletrônica

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Apelação: 1004774-35.2017.8.26.0269 - JV
Apelante: ROSENILDA RIBEIRO BORBA
Apelados: MUNICIPALIDADE DE ITAPETININGA e OUTROS
Juiz: APARECIDO CESAR MACHADO
Comarca: ITAPETININGA
Voto n.o: 14.800 E*
APELAÇÃO Ação de obrigação de fazer Pretensão
inicial de que seja a Municipalidade condenada a
transferir à autora os direitos e obrigações decorrentes do
contrato de comodato modal um firmado com base na Lei
Municipal n.o 3.117/91, procedendo à doação do terreno,
com a outorga da escritura definitiva em cartório

Possibilidade Tese defensiva consistente na ausência de
comprovação dos pagamentos previstos na referida lei e
no contrato de comodato Descabimento Prescrição
que atingiu o fundo de direito Violação à boa-fé objetiva
- Direito da autora à outorga da escritura definitiva do
terreno - Reforma da r. sentença - Recurso provido.
Trata-se de apelação interposta contra a r. sentença de fls.
234/235 que, em ação de obrigação de fazer, julgou improcedente a pretensão
inicial consistente na condenação da ré a transferir à autora os direitos e
obrigações decorrentes do contrato firmado com base na Lei Municipal n.o
3.117/91, procedendo à doação do imóvel e à outorga da escritura definitiva
em cartório, entendendo o magistrado que não se comprovou o pagamento
das prestações devidas conforme disposto na cláusula 5a, item III, do referido
pacto.
Inconformada,
apela
a
vencida
(fls.
237/240),
sustentando, em síntese, os mesmos argumentos expostos em sua inicial,
acrescentando que prescreveu a pretensão da Municipalidade em lhe cobrar

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eventuais parcelas em atraso, sendo cabível reconhecer-lhe o direito à
aquisição do imóvel por meio da doação.
Contrarrazões a fls. 246/249 e 250/254.
É o relatório.
Trata-se de recurso interposto contra a r. sentença que
julgou improcedente a pretensão inicial consistente na condenação da ré a
transferir à autora os direitos e obrigações decorrentes do contrato firmado
com base na Lei Municipal n.o 3.117/91, com a doação do imóvel e a outorga
da respectiva escritura no CRI local.
Alega
a
autora,
em
síntese,
que
adquiriu
da
Municipalidade, em 1997, o imóvel representado pelo Lote 14, da Quadra 'A',
do loteamento localizado na Vila Arruda, no qual erigiu a sua casa.
No entanto, quando foi regularizar a situação fiscal do
imóvel, em 2014, descobriu que, na verdade, ocupa o Lote 13, enquanto o
Lote 14 é ocupado pelos demais réus.
Diante destes fatos, ajuizou a presente demanda,
buscando a consolidação dos direitos em relação ao lote efetivamente
ocupado, com a condenação da Municipalidade à outorga da escritura
definitiva de doação do terreno.
O recurso comporta provimento.

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Com efeito, restou incontroversa a relação jurídica
existente entre a autora e a Municipalidade, em virtude do contrato de
comodato modal, ou seja, com encargos, juntado a fls. 13/15, o qual não foi
impugnado.
O referido contrato foi firmado com base na autorização
conferida à Administração Pública pela Lei Municipal 3.117/91, que assim
dispôs:
“(...)
Art. 4o - Os lotes de terreno serão cedidos aos interessados através
de contratos de comodato, que vigorarão enquanto os interessados
estiverem pagando as prestações relativas à construção das casas e
nunca por prazo inferior a 10 (dez) anos.
Parágrafo único Vencido o prazo acima, a Prefeitura outorgará
escritura definitiva de doação do terreno, com as cláusulas de
inalienabilidade e impenhorabilidade pelo prazo de 10 (dez)
anos.”
Desse modo, verifica-se que as partes firmaram um
contrato de comodato modal, com base na lei supracitada, no qual foi cedido
o uso do terreno a autora, sendo que esta se comprometeu a nele erigir sua
residência, em determinado prazo, com os materiais de construção fornecidos
pelo Município.
Outrossim, o contrato previu o pagamento, pela

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contratante, do valor relativo aos materiais de construção fornecidos, em
cento e vinte parcelas, com previsão de penalidade e rescisão do pacto em
caso de inadimplemento.
Além da previsão contratual, a Lei Municipal 3.117/91
previu que o contrato de comodato modal vigoraria enquanto os interessados
estivessem pagando as prestações relativas à construção das casas, sendo que,
vencido o prazo de dez anos, a Prefeitura outorgaria a escritura definitiva de
doação do terreno.
Contudo, embora haja a previsão contratual e legal
supracitada a respeito do pagamento das referidas parcelas relativas ao
material de construção cedido, verifica-se que a tese defensiva da
Municipalidade, consistente na ausência de comprovação de tais pagamentos,
não prospera.
Isto porque a Municipalidade perdeu o direito de alegar o
não pagamento pelo decurso do prazo, uma vez que a prescrição atingiu o
fundo de direito.
Como bem anota CAIO MARIO DA SILVA PEREIRA,
o momento inicial da contagem do lapso prescricional inicia-se quando o
autor, podendo exercer o seu direito, deixa de o fazer (in "Instituições de
Direito Civil", Vol. 1, Ed. Forense, 12a. edição, 1991, pp. 482/483).
Tendo transcorrido prazo superior a dez anos, encontra-se
prescrita a pretensão da Municipalidade para discutir o cumprimento do

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contrato firmado com a autora, sendo que tal prazo foi reconhecido pelo C.
Superior Tribunal de Justiça, conforme se vê dos seguintes precedentes:
“EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM RECURSO ESPECIAL.
RESPONSABILIDADE CIVIL. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO.
INADIMPLEMENTO
CONTRATUAL.
PRAZO
DECENAL.
INTERPRETAÇÃO
SISTEMÁTICA.
REGIMES
JURÍDICOS
DISTINTOS. UNIFICAÇÃO.
IMPOSSIBILIDADE. ISONOMIA. OFENSA. AUSÊNCIA.
1. Ação ajuizada em 14/08/2007. Embargos de divergência em
recurso especial opostos em 24/08/2017 e atribuído a este gabinete
em 13/10/2017.
2. O propósito recursal consiste em determinar qual o prazo de
prescrição aplicável às hipóteses de pretensão fundamentadas em
inadimplemento contratual, especificamente, se nessas hipóteses o
período é trienal (art. 206, §3, V, do CC/2002) ou decenal (art. 205
do CC/2002).
3. Quanto à alegada divergência sobre o art. 200 do CC/2002,
aplica-se a Súmula 168/STJ ("Não cabem embargos de divergência
quando a jurisprudência do Tribunal se firmou no mesmo sentido
do acórdão embargado").
4. O instituto da prescrição tem por finalidade conferir certeza às
relações jurídicas, na busca de estabilidade, porquanto não seria
possível suportar uma perpétua situação de insegurança.
5. Nas controvérsias relacionadas à responsabilidade contratual,
aplica-se a regra geral (art. 205 CC/02) que prevê dez anos de
prazo prescricional e, quando se tratar de responsabilidade

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extracontratual, aplica-se o disposto no art. 206, § 3o, V, do CC/02,
com prazo de três anos.
6. Para o efeito da incidência do prazo prescricional, o termo
"reparação civil" não abrange a composição da toda e qualquer
consequência negativa, patrimonial ou extrapatrimonial, do
descumprimento de um dever jurídico, mas, de modo geral, designa
indenização por perdas e danos, estando associada às hipóteses de
responsabilidade civil, ou seja, tem por antecedente o ato ilícito.
7. Por observância à lógica e à coerência, o mesmo prazo
prescricional de dez anos deve ser aplicado a todas as pretensões
do credor nas hipóteses de inadimplemento contratual, incluindo o
da reparação de perdas e danos por ele causados.
8. Há muitas diferenças de ordem fática, de bens jurídicos
protegidos e regimes jurídicos aplicáveis entre responsabilidade
contratual e extracontratual que largamente justificam o
tratamento distinto atribuído pelo legislador pátrio, sem qualquer
ofensa ao princípio da isonomia.
9. Embargos de divergência parcialmente conhecidos e, nessa
parte, não providos.” (EREsp 1280825/RJ, Rel. Ministra NANCY
ANDRIGHI, SEGUNDA SEÇÃO, julgado em 27/06/2018, DJe
02/08/2018).
“CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA
NO RECURSO ESPECIAL. DISSENSO CARACTERIZADO.
PRAZO PRESCRICIONAL INCIDENTE SOBRE A PRETENSÃO
DECORRENTE DA RESPONSABILIDADE CIVIL CONTRATUAL.
INAPLICABILIDADE DO ART. 206, § 3o, V, DO CÓDIGO CIVIL.

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SUBSUNÇÃO À REGRA GERAL DO ART. 205, DO CÓDIGO
CIVIL, SALVO EXISTÊNCIA DE PREVISÃO EXPRESSA DE
PRAZO DIFERENCIADO. CASO CONCRETO QUE SE SUJEITA
AO DISPOSTO NO ART. 205 DO DIPLOMA CIVIL. EMBARGOS
DE DIVERGÊNCIA PROVIDOS.
I - Segundo a jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça, os
embargos de divergência tem como finalidade precípua a
uniformização de teses jurídicas divergentes, o que, in casu,
consiste em definir o prazo prescricional incidente sobre os casos
de responsabilidade civil contratual.
II - A prescrição, enquanto corolário da segurança jurídica,
constitui, de certo modo, regra restritiva de direitos, não podendo
assim comportar interpretação ampliativa das balizas fixadas pelo
legislador.
III - A unidade lógica do Código Civil permite extrair que a
expressão "reparação civil" empregada pelo seu art. 206, § 3o, V,
refere-se unicamente à responsabilidade civil aquiliana, de modo a
não atingir o presente caso, fundado na responsabilidade civil
contratual.
IV - Corrobora com tal conclusão a bipartição existente entre a
responsabilidade civil contratual e extracontratual, advinda da
distinção ontológica, estrutural e funcional entre ambas, que obsta
o tratamento isonômico.
V - O caráter secundário assumido pelas perdas e danos advindas
do inadimplemento contratual, impõe seguir a sorte do principal
(obrigação anteriormente assumida). Dessa forma, enquanto não
prescrita a pretensão central alusiva à execução da obrigação

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contratual, sujeita ao prazo de 10 anos (caso não exista previsão
de prazo diferenciado), não pode estar fulminado pela prescrição o
provimento acessório relativo à responsabilidade civil atrelada ao
descumprimento do pactuado.
VI - Versando o presente caso sobre responsabilidade civil
decorrente de possível descumprimento de contrato de compra e
venda e prestação de serviço entre empresas, está sujeito à
prescrição decenal (art. 205, do Código Civil).
Embargos de divergência providos.” (EREsp 1281594/SP, Rel.
Ministro BENEDITO GONÇALVES, Rel. p/ Acórdão Ministro
FELIX FISCHER, CORTE ESPECIAL, julgado em 15/05/2019,
DJe 23/05/2019).
Outrossim, mesmo que não se considerasse prescrita a
pretensão da Municipalidade, ainda, assim, não seria cabível a discussão a
respeito da ausência de cumprimento contratual por parte da autora, uma vez
que haveria clara violação ao princípio da boa-fé objetiva.
Isto porque, nos termos dos artigos 113 e 422 do Código
Civil (cláusulas gerais de direito), a boa-fé objetiva deve ser elemento
balizador na interpretação dos contratos, consistindo em um dever de
comportamento.
Maria Helena Diniz leciona que o princípio da boa-fé
deve estar ligado “ao interesse social das relações jurídicas, uma vez que as
partes devem agir com lealdade, retidão e probidade, durante as negociações
preliminares, a formação, a execução e a extinção do contrato” (in “Código

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Civil anotado”, 17.ed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 195).
Desse modo, o ordenamento jurídico impõe às partes
contratantes um padrão de comportamento, positivo ou negativo, consistente
na omissão quanto ao que possa prejudicar a parte contrária e a imposição de
ações que cooperem para que esta possa adimplir a prestação a que está
obrigada.
O princípio da boa-fé objetiva deve incidir não só nas
relações privadas, mas, também, e inclusive, nas relações entre Administração
Pública e o administrado, haja vista as múltiplas relações que o Estado
mantém com os cidadãos.
Nesse sentido:
“De toda sorte, expandiu-se a boa-fé objetiva como uma exigência
de eticização das relações jurídicas, a ponto, inclusive de espraiar
seu campo de abrangência a outras áreas do direito privado, que
não só a do contrato, e mesmo a outras áreas do direito, como por
exemplo a do direito público.” (GODOY, Claudio Luiz Bueno de.
Função social do contrato. São Paulo: Saraiva, 2004, p. 100.)

No mesmo sentido é o posicionamento do jurista Egon
Bockmann Moreira, como se verifica in verbis:
“A boa-fé, portanto, impõe a supressão de surpresas, ardis ou
armadilhas. A conduta administrativa deve guiar-se pela

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estabilidade, transparência e previsibilidade. Não se permite
qualquer possibilidade de engodo seja ele direto ou indireto,
visando à satisfação de interesse secundário da Administração.
Nem tampouco poderá ser prestigiada juridicamente a conduta
processual de má-fé dos particulares. Ambas as partes (ou
interessados) no processo devem orientar seu comportamento,
endo e extraprocessual, em atenção à boa-fé. Caso comprovada a
má-fé, o ato (ou o pedido) será nulo, por violação à moralidade
administrativa.”
(Processo
Administrativo:
Princípios
Constitucionais e a Lei 9.784/1999. São Paulo: Malheiros, 2007, p.
116).
Extraem-se destes ensinamentos que o princípio da boa-
fé objetiva deve ser aplicado às relações entre a Administração e o
administrado, atribuindo deveres a ambas as partes de agirem de forma leal e
proba em todos os seus atos, sendo este, inclusive, um desdobramento do
princípio da moralidade administrativa.
E a boa-fé objetiva divide-se em diversos deveres
reconhecidos doutrinária e jurisprudencialmente, os quais são chamados de
deveres anexos ou laterais, ou figuras parcelares, justamente porque cerceiam
a obrigação principal.
Dentre estas figuras parcelares, podem ser citados: o
venire contra factum proprium (teoria dos atos próprios ou proibição do
comportamento contraditório); a supressio (“verwirkung”) e a surrectio
(“erwirkung”); o tu quoque ou cláusula de “estoppel” e o “duty to mitigate

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the loss” (dever de mitigar o próprio prejuízo), como exemplo: CC, art. 330
(STJ, REsp 356.821/RJ e REsp 214.680/SP).
A supressio consiste na adoção de uma conduta omissiva,
prolongada no tempo, que gera ao outro contratante uma justa expectativa de
que a segunda conduta possível não fosse ser praticada.
A surrectio, por sua vez, acaba gerando um direito ao
contratante em razão da conduta omissiva reiterada, prolongada no tempo,
que lhe imputou a expectativa de que uma certa postura não fosse ser adotada,
e, caso venha a ser praticada, não terá mais validade.
No caso, resta claro que o comportamento da
Municipalidade viola frontalmente a boa-fé objetiva, uma vez que
reiteradamente se omitiu, ao longo de mais de dez anos, em efetuar qualquer
cobrança dos alegados valores devidos pelo material de construção fornecido
à autora.
Observe-se que esta não comprovou, por qualquer meio
de prova válido, que efetuou extra ou judicialmente a cobrança de tais
valores, omitindo-se reiteradamente.
No entanto, somente agora, quando já transcorrido
diversos anos, pretende que o alegado inadimplemento impeça a outorga da
escritura definitiva à autora, o que é claramente descabido.
Assim, verifica-se que se operou a supressio em desfavor

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da Municipalidade e, por outro lado, nasceu para a autora a surrectio, no
sentido da outorga definitiva da propriedade do imóvel, já que a omissão
reiterada lhe imputou a justa expectativa de que teria direito ao imóvel em
que reside.
Além disso, verifica-se que os valores alegados pela
Municipalidade hoje já fazem parte do patrimônio mínimo da autora, pois
foram utilizados para a construção de sua moradia, garantia esta fundamental
(artigo 6o da CF).
Portanto, o contrato é válido e a apelante tem o direito à
outorga definitiva da escritura do terreno, já com a retificação do erro
material quanto à numeração do lote.
Destarte, reforma-se a r. sentença, julgando-se procedente
a pretensão inicial, para o fim de condenar a Municipalidade na obrigação de
fazer consistente na transferência do domínio do terreno, com a outorga da
respectiva escritura definitiva em cartório, já com a respectiva correção da
numeração do lote.
Com a inversão do julgado, ficam invertidos os ônus
sucumbenciais, condenando-se a Municipalidade ao pagamento das custas e
despesas processuais, bem como dos honorários advocatícios fixados no
percentual de 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos
termos do artigo 85, § 3o, do NCPC.
Em sede recursal, majoram-se os honorários advocatícios

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para 15% (quinze por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do
artigo 85, § 11, do NCPC.
Ressalto que o presente acórdão enfocou as matérias
necessárias à motivação do julgamento, tornando claras as razões do decisum,
e rebatendo todas as teses levantadas pelas partes capazes de infirmar a
conclusão adotada pelo julgador, em observação ao que dispõe o artigo 489, §
1o, do NCPC (STJ. EDcl no MS 21.315-DF, julgado em 8/6/2016 - Info 585).
Todavia, para viabilizar eventual acesso às vias
extraordinária e especial, considero prequestionada toda matéria suscitada,
observando-se
que
não
houve
afronta
a
nenhum
dispositivo
infraconstitucional e constitucional.
Ante o exposto, pelo meu voto, dá-se provimento ao
recurso.
SILVIA MEIRELLES
Relatora