Tribunal: TJSP
Processo: 1000856-07.2016.8.26.0512
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: José Luiz Gavião de Almeida
Órgão colegiado: 3a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-08-17
Data de publicação: 2020-08-20

Ementa:
Improbidade administrativa – Recorrentes que ocuparam o cargo de familiares que se exoneraram para concorrer a outros cargos políticos – Desvio de finalidade – Pessoas que não foram escolhidas por suas qualificações técnicas, mas apenas para garantir que seus familiares continuassem, de alguma forma, recebendo os vencimentos do cargo, por alianças políticas – Interesse público não observado e

Ementa:
Improbidade administrativa – Recorrentes que ocuparam o cargo de familiares que se exoneraram para concorrer a outros cargos políticos – Desvio de finalidade – Pessoas que não foram escolhidas por suas qualificações técnicas, mas apenas para garantir que seus familiares continuassem, de alguma forma, recebendo os vencimentos do cargo, por alianças políticas – Interesse público não observado e ferido – Caso em que se configurou a improbidade prevista no art. 11 da LIA – Elemento subjetivo configurado – Penas que estavam previstas no inc. III, do art. 12 do mesmo diploma legal – Preliminares afastadas – Recurso não provido.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000662276
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1000856-07.2016.8.26.0512, da Comarca de Ribeirão Pires, em que são apelantes
CLEIDE VANIA BARBOSA, CAMILA FERREIRA DA SILVA, ELIANA DIAS
MENDONÇA, LISETE INACIA SOUZA ESTANQUEIRO, MARIA APARECIDA
LOPES DA SILVA, MIRIAM FRANCISCA FELIX NASCIMENTO e LUIS
GABRIEL FERNANDES DA SILVEIRA, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO
ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 3a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento aos recursos. V. U. -
sutentoram oralmente os Drs.Ariston Pereira de Sá Filho - oab: 355.664/SP a Dra.
Fernanda Zampol Loberto Martinelli - oab: 251.891/SP e o Douto Procurador de Justiça
Sérgio Turra Sobrane", de conformidade com o voto do Relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
ENCINAS MANFRÉ (Presidente sem voto), MARREY UINT E CAMARGO
PEREIRA.
São Paulo, 17 de agosto de 2020.
JOSÉ LUIZ GAVIÃO DE ALMEIDA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1000856-07.2016.8.26.0512 -Voto no 44247
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Apelação Cível no 1000856-07.2016.8.26.0512
Apelantes: Cleide Vania Barbosa, Camila Ferreira da Silva, Eliana Dias
Mendonça, Lisete Inacia Souza Estanqueiro, Maria Aparecida Lopes da Silva,
Miriam Francisca Felix Nascimento e Luis Gabriel Fernandes da Silveira
Apelado: Ministério Público do Estado de São Paulo
Interessado: Prefeitura Municipal de Rio Grande da Serra
Comarca: Ribeirão Pires
Voto no 44247
Improbidade administrativa Recorrentes que ocuparam o
cargo de familiares que se exoneraram para concorrer a outros
cargos políticos Desvio de finalidade Pessoas que não
foram escolhidas por suas qualificações técnicas, mas apenas
para garantir que seus familiares continuassem, de alguma
forma, recebendo os vencimentos do cargo, por alianças
políticas Interesse público não observado e ferido Caso em
que se configurou a improbidade prevista no art. 11 da LIA
Elemento subjetivo configurado Penas que estavam previstas
no inc. III, do art. 12 do mesmo diploma legal Preliminares
afastadas Recurso não provido.
Trata-se de ação ajuizada pelo Ministério Público do Estado de
São Paulo contra o Município de Rio Grande da Serra, Luís Gabriel Fernandes da
Silveira, Cleide Vania Barbosa, Camila Ferreira da Silva, Eliana Dias Mendonça,
Lisete Inácia Souza Estanqueiro, Mari a Aparecida Lopes da Silva e Miriam
Francisca Félix Nascimento. Diz a inicial que as rés foram nomeadas para cargos de
confiança, na administração municipal, em substituição de familiares que se exoneraram
para concorrer ou apoiar candidatos nas eleições de 2016, ficando evidente o desvio de
finalidade das nomeações, cujo objetivo era o de garantir renda àqueles que, por
motivos eleitorais, deixaram de receber vencimentos da máquina pública. Sustentou que
o Prefeito buscava, com as nomeações realizadas, assegurar a fidelidade de seus aliados

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políticos, garantindo-lhes meios de subsistência e, com isso, aumentar suas chances de
sucesso nas eleições subsequentes. Afirmou que as nomeações violaram os princípios
da administração pública, notadamente os princípios da impessoalidade, da moralidade
administrativa e da eficiência, caracterizando atos de improbidade previstos no art. 11
da LIA. Sustentou que tais atos causaram prejuízo ao erário, pois o dinheiro público,
que deveria ser usado para suprir necessidades públicas foi desviado e usado para
remunerar aliados políticos, o que também configura ato de improbidade, previsto no
art. 10 do mesmo diploma legal. Requereu a declaração de nulidade das portarias de
nomeação das rés e a condenação do prefeito responsável pelas nomeações e das
nomeadas, por atos de improbidade, com aplicação das sanções previstas no art. 12, II e
III da LIA, inclusive com a condenação de todos a ressarcirem ao erário os valores
irregularmente pagos a título de vencimentos. Pediu tutela de urgência para afastamento
imediato das rés dos cargos.
Tutela de urgência deferida, determinando-se o imediato
afastamento das rés dos cargos públicos ocupados, sob pena de multa diária no valor de
duas vezes o valor diário dos vencimentos de cada uma. Determinou-se, ainda, que o
Município juntasse aos autos os contracheques das rés, desde a nomeação, em 15 dias
(fls. 62).
Devidamente notificados, os réus apresentaram defesa prévia,
arguindo, preliminarmente, conexão com outra demanda em curso perante o juízo, em
que se discute a legalidade dos cargos em comissão, vinculados ao Poder Executivo
Municipal e inépcia da inicial, por deduzir pedido genérico, sem individualizar a
conduta de cada réu. No mérito, sustentaram a inexistência de culpa grave ou dolo,
exigidos para a configuração dos atos de improbidade administrativa e rebateram a
alegação do desvio de finalidade, alegando que os cargos em questão eram de livre
nomeação e exoneração, sendo sua escolha eminentemente política. Afirmaram que o
interesse público foi atendido, pois as atribuições dos cargos foram executadas, não

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tendo havido lesão ao erário (fls. 66).
O Município também se manifestou, alegando a legalidade dos
atos de nomeação, afirmando que os cargos em comissão devem ser preenchidos com
pessoas de confiança e que o Município é pequeno. Impugnou o pedido de devolução
dos vencimentos pagos às rés, dizendo tratar-se de verba de caráter alimentar e,
portanto, irrepetível, e deixando claro que elas efetivamente trabalharam.
Manifestação do Ministério Público, a fls. 124, com recebimento
da inicial, a fls. 136, com afastamento das preliminares e com determinação da citação
dos réus.
Citado, o Município apresentou contestação, repetindo o teor da
defesa prévia, de fls. 157.
A ré Cleide contestou, afirmando que seu esposo teve que se
afastar do cargo para concorrer às eleições e, por isso, foi nomeada para substituí-lo,
sendo a pessoa mais indicada para tanto, justamente em razão do parentesco, por se
tratar de cargo de confiança. Disse que trabalhou da forma mais dedicada possível,
observando a carga horária e, mesmo estando gestante, trabalhou até as vésperas de dar
a luz (fls. 196).
Os demais réus contestaram, conjuntamente, repetindo os fatos
alegados na defesa prévia (fls. 210).
Réplica a fls. 235.
Saneado o feito, foi determinada a produção da prova oral e
documental (fls. 259). A fls. 365/367, foram colhidos os depoimentos pessoais dos réus
e inquiridas seis testemunhas.
A ação foi julgada procedente (fls. 433) pela juíza Juliana

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Moraes Corregiari Bei, para declarar nulos o atos de nomeação, investidura e posse das
rés Cleide, Camila, Eliana, Lisete, Maria Aparecida e Miriam Francisca, confirmando a
antecipação da tutela, e para condenar todos os réus pela prática de ato doloso de
improbidade administrativa previsto no art. 11, I, da Lei 8.429/92, nas sanções previstas
no art. 12, III do mesmo diploma legal, a: a) ressarcimento integral do dano, com
devolução e todos os valores recebidos da administração, em razão do exercício do
cargo, corrigidos monetariamente e acrescidos de juros moratórios de 1% ao mês, desde
a data de cada desembolso, respondendo o réu Luiz Gabriel solidariamente, com as rés
pelo valores pagos a cada uma delas; b) perda de qualquer função pública; c) proibição
de exercer cargo ou função pública pelo prazo de cinco anos; d) proibição de contratar
com o Poder Público ou obter benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, pelo prazo de 3 anos, e para e) condenar o réu Luis Gabriel ao
pagamento de multa no valor de 30 vezes sua última remuneração, em favor do
Município.
Insatisfeitos, apelam os requeridos, alegando nulidade da
sentença, pois houve violação ao art. 12 do CPC, por inobservância da ordem
cronológica. Sustentam ter havido violação do princípio do juiz natural, e que há
nulidade do inquérito civil público, pois houve oitiva dos apelantes sem conferir direito
a um advogado e sem respeitar o aviso de Miranda, sendo, portanto, a prova ilícita.
Dizem que houve julgamento extra petita. Afirmam que a juíza fez interpretação
equivocada da prova produzida e que ficou evidenciado nos autos que não houve o
desvio de finalidade apontado, pois o livre provimento, nos cargos de comissão, se
prestam a promover e franquear a organização política/administrativa de um governo,
com o fim de levar a cabo programas ou prioridades sufragadas, inclusive, por vontade
popular, e que estaria presente e comprovado o interesse público, e a ausência do
elemento subjetivo para a configuração da improbidade. Segundo os recorrentes, a
sentença fere de morte o princípio da separação dos poderes ao desejar separar entre
competentes e incompetentes, hábeis e inábeis para exercício de cargo de livre

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nomeação. Pedem a redução equitativa das sanções aplicadas e a exclusão da multa
fixada (ou redução de seu valor).
Recurso tempestivo e contrariado, a fls. 504 e 532.
É o relatório.
Preliminarmente, sustentam os requeridos a ausência do
atendimento à ordem cronológica, prevista no artigo 12 do CPC.
Como bem observou o Ministério Público, não há
comprovação de que houve quebra da ordem cronológica, como alegado pelos
apelantes, pois não juntaram aos autos a lista de processos aptos ao julgamento.
Ainda que assim não se entendesse, houve a alteração do
dispositivo legal pela Lei no 13.256/2016, deixando clara a desnecessidade de
sua observação, em virtude da ausência de caráter peremptório do comando.
E o Colendo Superior Tribunal de Justiça, reiteradamente,
tem decidido que:
“O dever de observar a ordem cronológica de conclusão
para proferir sentença ou acórdão, previsto no art. 12 do Código de Processo
Civil, não tem natureza absoluta, como bem o evidencia o destaque feito no
caput do dispositivo (...) Por esse motivo, aliás, o Fórum Permanente de
Processualistas Civis editou o seguinte enunciado a respeito do art. 12 do
CPC: 'Enunciado n. 486. A inobservância da ordem cronológica dos
julgamentos não implicada, por si, a invalidade do ato decisório'” (HC no
542.355/RS, rel. Min Leopoldo de Arruda Raposo, j. 18.11.2019)
Em relação à alegação de violação ao princípio do juiz
natural, não pode ele ser reconhecido.

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Verifica-se que a juíza que proferiu a sentença concluiu a
audiência de colheu toda a prova oral, estando mais habilitada a proferir a
sentença que qualquer outro juiz, principalmente em caso tão cheio de detalhes,
como costumam ser as ações para análise da ocorrência ou não de improbidade
administrativa.
No caso, a juíza sentenciante estava vinculada ao processo,
não sendo a sua simples promoção hábil a desvinculá-la do processo.
Como bem observou o Ministério Público, a fls. 508, “isso
porque se o próprio princípio da identidade física do juiz não se reveste de
caráter absoluto (Resp 149.366-SC). Claro está que suas exceções, elencadas
no parágrafo único do art. 132, não repetidos no novo CPC, também não o
são”.
Portanto, era o caso de a juíza a quo proferir a sentença,
não havendo nada a indicar que tal fato tenha ocasionado prejuízo às partes.
Não era o caso, também, de se acolher o pedido de
declaração de nulidade da sentença, sob o argumento de que houve julgamento
extra petita, haja vista que a sentença observou exatamente os pedidos
elencados na inicial, que tinham como fundamento legal o desvio de finalidade,
e aplicou as penas requeridas.
Ainda, nada impedia que o julgador pudesse atribuir-lhe
capitulação diversa daquela indicada na inicial, examinando os fatos descritos,
de acordo com o princípio “narra-me os fatos que eu lhe dou o direito”.
No tocante à alegação de nulidade do inquérito civil, ou de
contaminação da prova produzida nos autos, por suposta violação ao direito ao
silêncio, ou direito de Miranda, sem a presença de advogado, o pedido não pode

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ser acolhido.
Os requeridos ora apelantes foram chamados apenas para
prestar esclarecimentos, em procedimento administrativo (inquérito civil) diante
das denúncias de desvio de finalidade em suas nomeações. E tal procedimento
não está sujeito às exigências do contraditório judicial.
Durante as investigações, vigora o caráter inquisitivo, não
sendo obrigatório o acompanhamento de um advogado, nesse momento.
Ainda, o inquérito apenas serviu para formar a convicção do
Ministério Público em relação à prática dos atos de improbidade, tendo sido
apresentadas defesa prévia e contestação, e produzidas provas, sob o crivo do
contraditório, não havendo prejuízo algum à defesa.
Nesse
sentido,
precedentes
juntados
pela
douta
Procuradoria de Justiça, a fls. 536.
Assim, não era o caso de se acolher as preliminares
apontadas.
No mérito, melhor sorte não socorre os apelantes.
Sustentam os recorrentes que a juíza não analisou
corretamente a prova produzida nos autos, que demonstrava não ter havido a
prática de ato de improbidade administrativa.
Entretanto, não é isso o que o conjunto probatório
produzido nos autos indicou.
A julgadora, quando proferiu a sentença, analisou o que foi
dito tanto pelas depoentes, como pelas testemunhas, tendo se confirmado,

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através da prova oral, a prática dos autos de improbidade administrativa
indicados na inicial (desvio de finalidade e prática dos atos de improbidade
elencados no art. 11 da LIA).
Verifica-se que as portarias de nomeação das rés (fls. 18,
20, 22, 24,26 e 28), demonstram que são todas elas parentes daqueles que antes
ocupavam os cargos na gestão municipal, e que foram exonerados pelas
portarias de fls. 17, 19,21,23 25 e 27.
No caso, embora se trate de cargos de confiança (em
comissão), cabia ao administrador atuar justificadamente, quando do ato de
nomeação, indicando o porquê da escolha justamente de parentes dos
exonerados (esposas, convivente e sobrinha), que deveria ser pautada pelo
interesse público e não em interesses partidários.
Entretanto, na hipótese, isso não ocorreu, não havendo
documento algum a comprovar a qualificação técnica e experiência profissional
necessárias para a ocupação dos cargos para os quais foram nomeadas.
Ao contrário, o requerido Luís chegou a afirmar que, na
maior parte dos casos, sequer participou pessoalmente da escolha, tendo ficado
evidenciado pelas próprias recorridas que a nomeação se deu por decisão do
grupo político e que não tinham experiência na área de atuação (Maria
Aparecida) nem formação específica (Cleide, Camila e Miriam).
Comprovou-se que o Prefeito não se preocupou em avaliar a
capacidade técnica das nomeadas para o cargo, em substituição dos servidores
afastados, nem tampouco avaliou a repercussão que a nomeação de familiares
próximos dos antecessores do cargo teria para a moralidade administrativa, o
que evidenciou que não havia motivos para a nomeação das rés, além do fato de
que eram parentes próximas de ex-ocupantes dos cargos ou de cargos similares,

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mas que o objetivo das nomeações foi, única e exclusivamente, manter o
recebimento dos proventos pela família.
A prova colhida, portanto, deixou evidente a finalidade
escusa das nomeações ocorridas e, portanto, a necessidade de anulação das
portarias de nomeações e condenações proferidas, tudo estando a indicar que os
recorrentes agiram em conluio e de má-fé, tendo a plena consciência de que
estavam apenas garantindo seus privilégios em detrimento do interesse público.
Este Tribunal de Justiça, em casos semelhantes, em que a
nomeação se dá em desvio de finalidade, entendeu que tal fato configura prática
de ato de improbidade administrativa, por infração do art. 11 da LIA (Apelação
Cível 0050457-69.2011.8.26.0222, rel. Silvia Meirelles, j. em 08 de maio de
2017; Apelação Cível 0000468-93.2011.8.26.0481, rel. Marcelo Berthe, j. 29 de
junho de 2015).
Sustentam os recorrentes que as penas não foram bem
aplicadas.
As sanções estão previstas no art. 12 da LIA, e podem ser
aplicadas em conjunto, levando-se em conta a extensão do dano e o proveito
patrimonial obtido pelo agente (parágrafo único).
Foram todas elas fixadas, obedecendo-se aos princípios da
razoabilidade, da proporcionalidade e da individualização da pena, tanto que as
sanções aplicadas às rés diferem daquelas aplicadas ao ex-prefeito, em razão de
sua maior culpabilidade, pois estava à frente do poder público.
Nem se diga que não houve lesão ao erário pelo fato das
nomeadas haverem trabalhado. Diante da constatação de que foram escolhidas
apenas por interesses políticos, sem apreciação de suas qualidades técnicas, não

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há dúvida de que houve lesão ao erário.
Embora haja provas indicando que as apelantes exerceram
as funções públicas do cargo para os quais foram nomeadas (ou funções
relativas a outro cargo), não se pode considerar que o fizeram de forma
eficiente, pois não tinham as qualificações necessárias para a ocupação deles.
Demais disso, os atos estão sendo considerados nulos, pelo
que não podem produzir efeitos, entre os quais o pagamento pelo serviço
supostamente prestado. Serviços, aliás, presumidamente não prestados, pois
feitos por quem não tinha qualificação para fazê-lo.
Por fim, não há reparos a serem feitos em relação à multa
cominatória fixada, que se mostrou apta ao resultado pretendido, diante da
vinda aos autos dos contracheques das requeridas.
Em
razão
da
sucumbência
mínima,
os
honorários
advocatícios devem ser majorados em 1%, face ao disposto no art. 85, § 11 do
NCPC, pois a ação foi ajuizada após a entrada em vigor da nova lei.
Mantém-se, pois, a decisão de primeiro grau, em seus
exatos termos e por seus próprios fundamentos.
Dessarte nega-se provimento ao recurso.
JOSÉ LUIZ GAVIÃO DE ALMEIDA
RELATOR
Assinatura Eletrônica