Tribunal: TJSP
Processo: 1026049-37.2019.8.26.0506
Classe: Apelação Cível / Atos Administrativos
Órgão julgador: Paulo Barcellos Gatti
Órgão colegiado: 4a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-05-26
Data de publicação: 2020-05-26

Ementa:
APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL COLETIVA – CONTROLE REPRESIVO DE VALIDADE DE PROJETO DE LEI PELO PODER JUDICIÁRIO – LEI DE EFEITOS GERAIS E ABSTRATOS – INCONSTITUCIONALIDADE LEGISLATIVA COMO CAUSA DE PEDIR ÚNICA E PRINCIPAL - VIA PROCESSUAL INADEQUADA PARA REALIZAÇÃO DO CONTROLE - Pretensão inicial do sindicato-autor que traz como causa de pedir única e principal os supostos vícios de

Ementa:
APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL COLETIVA – CONTROLE REPRESIVO DE VALIDADE DE PROJETO DE LEI PELO PODER JUDICIÁRIO – LEI DE EFEITOS GERAIS E ABSTRATOS – INCONSTITUCIONALIDADE LEGISLATIVA COMO CAUSA DE PEDIR ÚNICA E PRINCIPAL - VIA PROCESSUAL INADEQUADA PARA REALIZAÇÃO DO CONTROLE - Pretensão inicial do sindicato-autor que traz como causa de pedir única e principal os supostos vícios de inconstitucionalidade formal inerentes à LM no 14.370/2019 - pedido principal voltado à declaração de nulidade da referida legislação municipal – limites do controle repressivo de constitucionalidade a cargo do Poder Judiciário – a impugnação da validade das Leis, quando deduzida como pedido único e principal, deve ocorrer pela via da ação direta de inconstitucionalidade – inadequação da ação civil coletiva como instrumento processual de controle principal da constitucionalidade da Lei – possibilidade excepcional de utilização da ação civil coletiva como forma de controle incidental – preservação da lógica do sistema processual – ação civil coletiva que não é capaz de gerar a declaração de inconstitucionalidade da Lei com efeitos erga omnes e in abstrato, mas apenas inter partes e como pressuposto básico para a definição de uma situação concreta apresentada ao Judiciário - carência do interesse de agir bem evidenciado (art. 485, VI, do CPC/2015) – sentença terminativa integralmente mantida, por seus próprios e bem lançados fundamentos jurídicos. Recurso do autor desprovido.

Inteiro teor:
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Registro: 2020.0000366134
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Apelação
Cível
no
1026049-37.2019.8.26.0506, da Comarca de Ribeirão Preto, em que é apelante
SINDICATO
DOS
SERVIDORES
MUNICIPAIS
DE
RIBEIRÃO PRETO E
GUATAPARÁ, são apelados CÂMARA MUNICIPAL DE RIBEIRÃO PRETO e
PREFEITURA MUNICIPAL DE RIBEIRAO PRETO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 4a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram provimento ao
recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O
julgamento
teve
a
participação
dos
Desembargadores
FERREIRA
RODRIGUES (Presidente) e ANA LIARTE.
São Paulo, 26 de maio de 2020.
PAULO BARCELLOS GATTI
Relator
Assinatura Eletrônica

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4a Câmara
APELAÇÃO CÍVEL No 1026049-37.2019.8.26.0506
APELANTE: SINDICATO DOS SERVIDORES MUNICIPAIS DE RIBEIRÃO
PRETO, GUATAPARÁ E PRADÓPOLIS (autor)
APELADO:
MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO e CÂMARA MUNICIPAL DE
RIBEIRÃO PRETO (corréus)
ORIGEM: 2a VARA DA FAZENDA PÚBLICA DA COMARCA DE RIBEIRÃO
PRETO
VOTO No 18.338
APELAÇÃO
AÇÃO CIVIL COLETIVA
CONTROLE
REPRESIVO DE VALIDADE DE PROJETO DE LEI PELO
PODER JUDICIÁRIO
LEI DE EFEITOS GERAIS E
ABSTRATOS INCONSTITUCIONALIDADE LEGISLATIVA
COMO CAUSA DE PEDIR ÚNICA E PRINCIPAL - VIA
PROCESSUAL INADEQUADA PARA REALIZAÇÃO DO
CONTROLE - Pretensão inicial do sindicato-autor que traz como
causa de pedir única e principal os supostos vícios de
inconstitucionalidade formal inerentes à LM no 14.370/2019 -
pedido principal voltado à declaração de nulidade da referida
legislação municipal
limites do controle repressivo de
constitucionalidade a cargo do Poder Judiciário a impugnação da
validade das Leis, quando deduzida como pedido único e
principal,
deve
ocorrer
pela
via
da
ação
direta
de
inconstitucionalidade inadequação da ação civil coletiva como
instrumento
processual
de
controle
principal
da
constitucionalidade da Lei
possibilidade excepcional de
utilização da ação civil coletiva como forma de controle incidental
preservação da lógica do sistema processual ação civil coletiva
que não é capaz de gerar a declaração de inconstitucionalidade da
Lei com efeitos erga omnes e in abstrato, mas apenas inter partes e
como pressuposto básico para a definição de uma situação
concreta apresentada ao Judiciário - carência do interesse de agir
bem evidenciado (art. 485, VI, do CPC/2015)
sentença
terminativa integralmente mantida, por seus próprios e bem
lançados fundamentos jurídicos. Recurso do autor desprovido.
Vistos.
Trata-se de recurso de apelação interposto

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pelo SINDICATO DOS SERVIDORES MUNICIPAIS DE RIBEIRÃO PRETO,
GUATAPARÁ E PRADÓPOLIS, nos autos da “ação civil coletiva”
que promove em face dos apelados, MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO
e CÂMARA MUNICIPAL DE RIBEIRÃO PRETO, extinta pelo Juízo “a
quo”, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, inciso
VI, do CPC/2015, sob o fundamento de a via processual eleita
pelo
sindicato-autor ser
inadequada para
impugnar, in
abstrato, a validade da LM no 14.370/2019, assim como o
procedimento legiferante que culminou em sua aprovação (PL no
134/2019), pelo que de rigor o indeferimento da peça
vestibular, consoante r. sentença de e-fls. 487/490, cujo
relatório se adota.
Em suas razões (e-fls. 493/510), o sindicato-
autor limitou-se a reiterar a tese deduzida em sua inicial,
sustentando que: (i) o PL no 134/2019, que culminou na
aprovação da LM no 14.370/2019, estaria eivado de inúmeros
vícios em seu processo de formação (i.a - desrespeito às regras
que regulamentam os regimes de urgência e urgência especial de
tramitação das proposições legislativas; i.b - inobservância do
quórum de deliberação; i.c - vício de forma da lei, cuja matéria
deveria ser objeto de legislação complementar e-fl. 502); (ii)
a causa de pedir deduzida na demanda não se dedicou a
impugnar “um só artigo, parágrafo, inciso ou alínea da referida
Lei no 14.370/2019 e não pleiteou a prolação de declaração de
inconstitucionalidade relacionada diretamente ao próprio texto da
referida lei” (e-fl. 496), mas sim as violações havidas
durante a fase propositiva da legislação junto à Câmara
Municipal,
o
que
poderia
ser
realizado,
segundo
sua
compreensão, via ação civil coletiva; (iii) a ferramenta
processual eleita seria “adequada
para
questionamento
da
validade do referido processo legislativo, porquanto se busca tal
controle com base na Lei Orgânica do Município de Ribeirão Preto e

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no Regimento Interno da Câmara Municipal, não sendo necessária a
verificação de constitucionalidade. Com a ausência de pedido de
declaração
de
inconstitucionalidade,
o
exame
de
constitucionalidade se dá diante da violação à Constituição por
via meramente reflexa” (e-fl. 503). Requereram, ao fim, o
provimento do recurso, reformando-se o decisum terminativo
que fora exarado na origem.
Recurso regularmente processado e preparado,
desafiando contrarrazões dos corréus às e-fls. 522/526 e
528/531.
Este é, em síntese, o relatório.
VOTO
Insurge o sindicato-autor contra a r. sentença
proferida pelo Juízo “a quo” que indeferiu a petição inicial
e, ato contínuo, extinguiu o processo, sem resolução do
mérito, nos termos do art. 485, inciso VI, do CPC/2015, sob o
fundamento de a via processual eleita pelo demandante ser
inadequada para impugnar, in abstrato, a validade da LM no
14.370/2019, assim como o procedimento legiferante que
culminou em sua aprovação (PL no 134/2019).
Porém, pelo que se depreende dos elementos de
informação coligidos aos autos, o recurso não comporta
provimento.
In casu, tem-se que o sindicato-autor, na
qualidade de representante de servidores municipais de

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Ribeirão Preto, Guatapará e Pradópolis, ingressou em Juízo
com a presente “ação civil coletiva”, aduzindo que a
tramitação do Projeto de Lei no 134/2019, junto à Câmara
Municipal de Ribeirão Preto, estaria eivada de diversos
vícios, pelo que, tanto a proposição quanto a lei dela
resultante (LM no 14.370/2019), deveriam ser declaradas
inválidas pelo Poder Judiciário.
De acordo com o demandante: “Busca-se, por meio
da presente demanda, a decretação de nulidade da votação da
aprovação e dos efeitos do Projeto de Lei 134/2019, que deu origem
à Lei 14.370, de 26 de julho de 2019, por uma sequência de vícios
que vieram a repercutir negativamente sobre a integridade e a
legitimidade do processo de formação da vontade política, bem como
em prejuízo de direitos subjetivos individuais, coletivos e
públicos.” (e-fl. 02). E, como causa de pedir [remota],
aponta os seguintes vícios na tramitação da proposição
legislativa: (i) desrespeito às regras que regulamentam os
regimes de urgência e urgência especial de tramitação das
proposições
legislativas
(e-fls. 08/10
e
13/27); (ii)
inobservância do quórum de deliberação (e-fls. 10/13) e (iii)
vício de forma da lei, cuja matéria deveria ser objeto de
legislação complementar (e-fls. 27/29).
Requereu, assim, a procedência da demanda, nos
seguintes termos: “(...) 2 - Que seja acolhido, em definitivo, o
pedido de suspensão dos efeitos decorrentes da aprovação do PL
134/2019, bem como também suspensos os efeitos de todo e qualquer
ato praticado com base no referido Projeto de Lei; 3 - Que, a
final, seja anulado o processo legislativo que aprovou o Projeto
de Lei 134/2019, em razão da existência de vícios constitucionais
e infraconstitucionais na sua tramitação, com a consequente
anulação dos efeitos jurídicos decorrentes da aprovação do
referido projeto de lei; 4 - Em sendo acolhido o pedido formulado

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no item 3, requer-se seja reconhecida e declarada, por via
reflexa, a nulidade da Lei Ordinária 14.370/2019, formalizada em
decorrência do processo legislativo anulado.” (e-fls. 01/34).
Pois bem.
Indissociável da ideia de Estado Democrático
de Direito1 e da forma republicana adotada pelo Estado
brasileiro, o parágrafo único, do art. 1o, da Lei Maior
dispõe que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituição.
Denota-se, pois, que a soberania popular será
exercida: a) DIRETAMENTE, por meio do plebiscito, do referendo
e da iniciativa de leis ou b) INDIRETAMENTE, através de seus
representantes eleitos via voto direto, secreto, universal e
periódico.
Aqui, comporta chamar a atenção para a forma
indireta de exercício da soberania popular, que se dá,
basicamente, por meio do processo legislativo a cargo dos
Parlamentares.
É com maestria que a doutrina de MARCELO A.
CATTONI DE OLIVEIRA e de LENIO LUIZ STRECK explica esta complexa
relação:
“O processo legislativo é o núcleo central do
1 De acordo com o preâmbulo da Lei Maior, de relevância jurídica indireta para a
interpretação do sistema jurídico nacional, “Nós, representantes do povo
brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte para instituir um Estado
Democrático,
destinado
a
assegurar
o
exercício
dos
direitos
sociais
e
individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a
igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista
e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e
internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a
proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.”.

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regime constitucional no Estado Democrático de
Direito. As sociedades deste início de século se
caracterizam por uma crescente diferenciação entre
os vários subsistemas sociais e por uma acentuada
autonomização de antigas esferas normativas. São
sociedades, cada vez mais, 'sem centro', o que
pode ser visto da perspectiva de um avançado
processo de globalização ou de internacionalização
na tematização e no tratamento das questões
econômicas,
políticas,
ecológicas,
etc.,
que
mobilizam
a
opinião
pública
mundial
e
que
transcendem tanto os mercados regionais quanto os
Estados nacionais. (...) No entanto, a pluralidade
semântica acerca da justiça e da felicidade, do
sucesso ou da prosperidade, revela-se no problema
que esse mesmo pluralismo postula: a questão
acerca de como pode ser possível a integração em
sociedades complexas, diferenciadas, descentradas,
autonomizadas
e
em
crescente
processo
de
globalização e internacionalização, mas que se
pretendem democráticas?
Embora o Direito moderno não seja a única resposta
para essas indagações, é inegável a função que
ele, após várias 'aquisições evolutivas' (LUHMANN,
1996), exerce nos processos de integração da
sociedade.
Pois,
consoante
a
forma
jurídica
moderna,
faz-se
do
Direito
um
referencial
normativo, operacional para a sociedade, que tem
por função realizar a coordenação dos diversos
planos de ação dos vários atores na sociedade,
através
da
estabilização
de
expectativas
de
comportamento
temporal
e
social,
formal
e
materialmente
generalizadas.
Todavia,
a
complexidade da sociedade moderna é de tal ordem
que pressupõe um Direito que, para realizar sua
função no processo de integração da sociedade,
deve ultrapassar a perspectiva funcional-sistêmica
e possibilitar simultaneamente não somente a
densificação de princípios morais universais na
pluralidade
das
eticidades
substantivas
das
organizações políticas concretas; mas fazê-lo de
tal modo que 'os destinatários de suas normas
possam reconhecer-se como coautores das mesmas'
(HABERMAS,
1998).
Tal
possibilidade
de

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reconhecimento deve ser garantida, como veremos,
pelo
processo
legislativo,
estruturado
constitucionalmente.

As
sociedades
modernas
buscam, portanto, organizar-se através de um
Direito
que,
guardando
relação
de
complementariedade
com
uma
'moralidade
pós-
convencional' e se autonomizando de uma 'eticidade
substancial', pretende justificar-se através de um
processo
legislativo
constitucionalmente
estabelecido, em que forma jurídica moderna e
princípio democrático interagem.
(...) A soberania popular, portanto, assumindo
forma
jurídica,
por
meio
dos
procedimentos
constitucional-legislativos de formação das leis,
retrocede
aos
processos
democráticos
e
à
implementação
jurídica
de
seus
exigentes
pressupostos comunicativos e se faz sentir como um
poder gerado comunicativamente, que deriva das
interações/mediações entre a formação da vontade
institucionalizada juridicamente e os públicos
informalmente mobilizados culturalmente, fundados
nas
associações
e
movimentos
da
sociedade
civil.”3.
Nesta linha, observadas as características
próprias da separação de poderes (art. 2o, da CF/88), pode-se
afirmar que o efetivo exercício da soberania popular
pressupõe
um
processo
legislativo
constitucionalmente
adequado, isto é, zeloso das próprias regras procedimentais
que o regem.
Assim, o processo legislativo corresponde a
uma cadeia ou sequência de atos próprios dos Poderes da
3 CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade. _____. Comentário ao ART. 59. In
Comentários à Constituição do Brasil. J. J. Gomes Canotilho...[et al.]; outros
autores e coordenadores Ingo Wolfgang Sarlet, Lenio Luiz Streck, Gilmar Ferreira
Mendes. 2a Ed., São Paulo: Saraiva Educação, 2018, pp. 1.207-1.209.

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República, ordinariamente eleitos pelo povo, e encarregados
da tarefa legiferante que tem por objetivo a realização da
tarefa primordial de um regime democrático: “a promulgação de
leis, que representa o retrato da produção democrática do
Direito”4.
Feitas estas considerações, importa ressaltar
que para a validade do processo legislativo, é imprescindível
que ele passe por todas as suas fases de formação, a saber:
iniciativa; discussão; votação; sanção ou veto; promulgação;
denominando-se Devido Processo Legislativo a regularidade do
“projeto de lei” ao passar por todas estas etapas.
Anote-se que a verificação de validade do
processo legislativo (due process of law) pode se dar tanto
sob o aspecto formal (compatibilidade
com
as
regras
de
procedimento
válido
de
formação)
quanto
material
(compatibilidade para com o direito substancial previsto em normas
jurídicas escalonadas em nível superior), não se podendo perder
de vista que, segundo J. J. GOMES CANOTILHO: “Dizer o direito
segundo um processo justo pressupõe que justo seja o procedimento
de criação legal dos mesmos processos”5.
Ainda, quanto ao momento deste controle de
validade, pode ser ele preventivo, isto é, dar-se ao longo da
própria tramitação do projeto de lei, ou repressivo, que
corresponde ao exame de validade da norma após a sua inserção
no plano da eficácia jurídica.
Especificamente quanto ao controle preventivo
do devido processo legislativo, é corolário do sistema de
4 Op. Cit., p. 1.210.
5 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição.
2a Ed., Lisboa: Almedina, 1998, p. 449.

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separação de poderes que seus atores sejam os representantes
do povo, diretamente vinculados às fases de tramitação da
proposição legislativa Poderes Legislativo e Executivo.
Destarte, o controle preventivo formal e
material do projeto de lei se dará pelo Poder Legislativo
durante os debates e quando da votação da proposição e pelo
Poder Executivo no momento da sanção ou veto.
Sem prejuízo de relevantes vozes em sentido
contrário6, apenas excepcionalmente tanto a doutrina quanto a
jurisprudência
têm
admitido
o
controle
jurisdicional
preventivo dos projetos de lei. Nas palavras do eminente
Ministro LUIZ FUX: “É dizer, somente se autoriza o juízo
preventivo de inconstitucionalidade de um projeto de lei, sob
bases excepcionais. Esse é o desenho institucional delineado pelo
6 Por todos, conferir os ensinamentos de UADI LAMMÊGO BULOS (in Curso de Direito
Constitucional. 8a Ed., São Paulo: Saraiva, 2014, p. 390), para quem:
“O controle preventivo, sucessivo ou prévio é aquele que se realiza no transcurso
do processo legislativo.
Seu objetivo é evitar, desde o projeto de lei, que normas jurídicas ingressem no
ordenamento apresentando a pecha da inconstitucionalidade.
As características do controle preventivo são as seguintes:
• fiscaliza, previamente, a inconstitucionalidade normativa, por isso é um
controle a priori, sendo acionado antes de a lei ser aperfeiçoada;
• incide quando o processo legislativo ainda está em andamento, daí
consistir num autêntico autocontrole de constitucionalidade, pois se inicia
com o exame do projeto de lei nas Comissões de Constituição e Justiça,
prosseguindo no plenário das Casas Legislativas e terminando com o veto do
Poder Executivo, se for o caso; e
• na maioria dos países, trata-se de controle de natureza política, exercido
pelo Legislativo e Executivo, como é o caso do Brasil. Mas essa regra admite
exceções. As Cartas do Equador de 1 946 (art. 67) e da Síria de 1 950 (art.
63), v.g., conferiram ao Poder Judiciário - que é um órgão técnico - a
incumbência de fiscalizar, preventivamente, e de ofício, projetos de lei.
Não há no Brasil o controle jurisdicional preventivo de normas.
Quando, na via difusa, o Judiciário expurga do ordenamento atos inconstitucionais
do processo legislativo, assim o faz para reprimir a mácula detectada. Nisso não
há qualquer controle jurisdicional preventivo, mas sim repressivo (v. n. 8.1.5,
supra).
O que vigora entre nós é o controle político preventivo de constitucionalidade,
realizado em sistema de coparticipação entre o Legislativo (CF, art. 58, caput) e
o Executivo (CF, art. 66, § 1o).”

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constituinte de 1988. Com efeito, o controle judicial de
constitucionalidade, desde a sua origem no direito brasileiro,
ocorre, via de regra, após a edição da lei ou do ato normativo.”
(STF, MS no 33.615, decisão monocrática, j. 29.05.2015).
Igualmente, para o eminente Ministro GILMAR
FERREIRA
MENDES:
“Exemplos
de
controle
preventivo
de
constitucionalidade, no nosso sistema constitucional, são as
atividades de controle dos projetos e proposições exercidas pelas
Comissões de Constituição e Justiça das Casas do Congresso e o
veto
pelo
Presidente
da
República
com
fundamento
na
inconstitucionalidade do projeto (CF, art. 66, § 1o). No sistema
brasileiro, admite-se o controle judicial preventivo, nos casos de
mandado de segurança impetrado por parlamentar com objetivo de
impedir a tramitação de projeto de emenda constitucional lesiva às
cláusulas pétreas (CF, art. 60, § 4o). Em regra, porém, o modelo
judicial é de feição repressiva. Somente se admite, em princípio,
a instauração do processo de controle após a promulgação da lei ou
mesmo de sua entrada em vigor. (...)“7.
Conferindo maior profundidade ao tema em
comento, PEDRO LENZA delimita as hipóteses de admissão do
controle jurisdicional preventivo de validade do processo
legislativo:
“O controle prévio ou preventivo de
constitucionalidade a ser realizado pelo Poder
Judiciário sobre PEC ou projeto de lei em trâmite
na Casa Legislativa busca garantir ao parlamentar
o respeito ao devido processo legislativo, vedando
a sua participação em procedimento desconforme com
as regras da Constituição.
Trata-se, como visto, de controle
exercido, no caso concreto, pela via de exceção ou
defesa, ou seja, de modo incidental. Assim, deve-
se
deixar
claro
que
a
legitimação
para
a
7 MENDES, Gilmar Ferreira et al. Curso de Direito Constitucional. 7a Ed., São
Paulo: Saraiva, 2012, pp. 1.426-1.427.

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impetração do MS é exclusiva do parlamentar, na
medida em que o direito público subjetivo de
participar de um processo legislativo hígido
(devido processo legislativo) pertence somente aos
membros do Poder Legislativo.
A jurisprudência do STF consolidou-se
no sentido de negar a legitimidade ativa ad causam
a terceiros, que não ostentem a condição de
parlamentar, ainda que invocando a sua potencial
condição de destinatários da futura lei ou emenda
à Constituição, sob pena de indevida transformação
em controle preventivo de constitucionalidade em
abstrato,
inexistente
em
nosso
sistema
constitucional (...)
E
quais
os
limites
do
controle
judicial? Nos termos da jurisprudência do STF, o
controle de constitucionalidade a ser exercido
pelo Judiciário durante o processo legislativo
abrange somente a garantia de um procedimento em
total conformidade com a Constituição, não lhe
cabendo, contudo, a extensão do controle sobre
aspectos discricionários concernentes às questões
políticas e aos atos interna corporis, vedando-se,
desta feita, interpretações das normas regimentais
(...).”8.
Em detida análise dos precedentes da Suprema
Corte, possível concluir que o Excelso Pretório, até o
presente momento, ADMITE O CONTROLE JUDICIAL PREVENTIVO, por meio
de mandado de segurança a ser impetrado exclusivamente por
parlamentar, em duas únicas hipóteses:
? Projeto de Emenda à Constituição tendente a abolir
cláusula pétrea (MS no 20.257/DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES, j.
08.10.1980);
? Projeto de lei ou de emenda à Constituição em cuja
tramitação
se
verifique
manifesta
ofensa
à
cláusula
8 LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 19a Ed., São Paulo:
Saraiva, 2015, pp. 362-364.

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constitucional
que
discipline
o
correspondente
processo
legislativo (MS no 32.033/DF, Rel. Min. p/ acórdão TEORI
ZAVASCKI, j. 20.06.2013).
Por sua didática, vale a transcrição da ementa
deste último julgado da Corte Superior:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. MANDADO DE
SEGURANÇA.
CONTROLE
PREVENTIVO
DE
CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DE PROJETO DE LEI.
INVIABILIDADE.
1.
Não
se
admite,
no
sistema
brasileiro,
o
controle
jurisdicional
de
constitucionalidade material de projetos de lei
(controle
preventivo
de
normas
em
curso
de
formação). O que a jurisprudência do STF tem
admitido, como exceção, é “a legitimidade do
parlamentar - e somente do parlamentar - para
impetrar mandado de segurança com a finalidade de
coibir atos praticados no processo de aprovação de
lei ou emenda constitucional incompatíveis com
disposições
constitucionais
que
disciplinam
o
processo legislativo” (MS 24.667, Pleno, Min.
Carlos
Velloso,
DJ
de
23.04.04).
Nessas
excepcionais
situações,
em
que
o
vício
de
inconstitucionalidade está diretamente relacionado
a aspectos formais e procedimentais da atuação
legislativa,
a
impetração
de
segurança
é
admissível, segundo a jurisprudência do STF,
porque visa a corrigir vício já efetivamente
concretizado no próprio curso do processo de
formação da norma, antes mesmo e independentemente
de sua final aprovação ou não.
2.
Sendo
inadmissível
o
controle
preventivo da constitucionalidade material das
normas em curso de formação, não cabe atribuir a
parlamentar,
a
quem
a
Constituição
nega
habilitação para provocar o controle abstrato
repressivo, a prerrogativa, sob todos os aspectos
mais abrangente e mais eficiente, de provocar esse
mesmo controle antecipadamente, por via de mandado
de segurança.

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3.
A
prematura
intervenção
do
Judiciário em domínio jurídico e político de
formação
dos
atos
normativos
em
curso
no
Parlamento, além de universalizar um sistema de
controle
preventivo
não
admitido
pela
Constituição, subtrairia dos outros Poderes da
República,
sem
justificação
plausível,
a
prerrogativa constitucional que detém de debater e
aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus
eventuais vícios de inconstitucionalidade. Quanto
mais
evidente
e
grotesca
possa
ser
a
inconstitucionalidade
material
de
projetos
de
leis, menos ainda se deverá duvidar do exercício
responsável do papel do Legislativo, de negar-lhe
aprovação, e do Executivo, de apor-lhe veto, se
for
o
caso.
Partir
da
suposição
contrária
significaria menosprezar a seriedade e o senso de
responsabilidade desses dois Poderes do Estado. E
se, eventualmente, um projeto assim se transformar
em lei, sempre haverá a possibilidade de provocar
o controle repressivo pelo Judiciário, para negar-
lhe validade, retirando-a do ordenamento jurídico.
4. Mandado de segurança indeferido.
Por
tudo,
conclui-se
que
o
órgão
jurisdicional, em juízo de controle preventivo de legalidade
das proposições deve se conter no examinar a regularidade do
devido processo legislativo, sempre tendo em vista a
constatação de eventual afronta à Constituição (normas
constitucionais interpostas
assim denominadas aquelas que,
conquanto não formalmente constitucionais, derivam diretamente da
Lei
Maior,
assegurando
a
regularidade
do
devido
processo
legislativo).
Em arremate, cumpre registrar que o exame do
devido processo legislativo sob o seu aspecto formal não
implica um juízo de valor acerca das questões políticas e
internas a cargo do Poder legiferante (matéria interna

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corporis); antes, como destaca o constitucionalista FRANCISCO
CAMPOS só há “a possibilidade de contraste judicial dos atos
parlamentares, para aferir se eles estão compreendidos na esfera
de competência demarcada pela Constituição.”9.
São corretas as palavras de ELISSA NAVARRO
MAMEDE em trabalho apresentado sobre os contornos do controle
jurisdicional dos atos interna corporis do Poder legiferante:
“Os atos interna corporis só são da
exclusiva apreciação das câmaras naquilo que
entendem com as regras ou disposições de seu
funcionamento
e
de
suas
prerrogativas
institucionais atribuídas por lei. Mas, deparando
infringência
à
Constituição,
à
lei
ou
ao
regimento,
compete
ao
Judiciário
anular
a
deliberação ilegal do Legislativo, para que outra
se produza em forma legal.
Em
consequência
disso,
se,
no
processo de eleição de Mesa, o Plenário infringir
o regimento, a lei ou a Constituição, o Poder
Judiciário tem competência para anular o ato e
determinar
que
a
respectiva
Casa
o
renove,
cumprindo fielmente o quanto prescrito nas normas
regimentais, legais e constitucionais. No entanto,
segundo Hely Lopes Meirelles, o Judiciário nada
poderá dizer se, atendidas todas as prescrições
constitucionais, legais e regimentais, a votação
não satisfizer os partidos, ou não consultar o
interesse dos cidadãos ou a pretensão da minoria.
O controle judiciário não poderá estender-se aos
atos de opção e deliberação da câmara nos assuntos
de sua economia interna porque estes é que
constituem
propriamente
os
seus
interna
corporis.”
10.
9 CAMPOS, Francisco. Direito constitucional. Vol. II. Rio de Janeiro: Freitas
Bastos, 1956, p. 105-130.

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Em
síntese,
o
controle
preventivo
jurisdicional de validade das proposições legislativas deve
se ater aos seus aspectos formais e, quanto a estes,
estritamente quando houver risco de ofensa ao devido processo
legislativo ou à regra constitucional que proíbe a tramitação
de PEC tendente a abolir as cláusulas pétreas; por outro
lado, jamais poderá se imiscuir no tocante aos aspectos
materiais da proposição, fazendo um equivocado confronto de
validade do projeto de lei (ainda não produtora de quaisquer
efeitos jurídicos) com normas já integradas ao sistema
normativo.
Traçadas estas premissas doutrinárias, tem-se
que no caso sub examine, falece ao sindicato-autor qualquer
LEGITIMIDADE
para
promover
o
controle
preventivo
de
constitucionalidade junto ao Poder Judiciário, já que, como
antecipado, tal prerrogativa é exclusiva dos titulares de
mandato parlamentar e no exclusivo interesse da proteção de
seus direitos ao longo do devido processo legislativo.
Ou
seja,
ao
narrar
inúmeros
vícios
supostamente existentes no processo de formação da LM no
14.370/2019, o demandante invade seara própria dos Edis e que
só por estes poderia ser tutelada, ainda que pela via
jurisdicional.
Deste modo, remanesceria ao sindicato-autor a
exclusiva possibilidade de perquirir o controle repressivo (a
posteriori) de constitucionalidade da legislação municipal em
comento.
Ocorre que, mesmo sob este enfoque, a via

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processual eleita pelo demandante apresenta-se equivocada.
Não
se
olvide que, com a alteração do
parâmetro submetido a controle (aspecto formal do devido
processo legislativo x aspectos formais e materiais da lei
aprovada pela Câmara Municipal), a presente ação civil acaba
por revelar-se inadequada, tendo em vista que a impugnação
geral e abstrata das Leis deve se valer dos instrumentos
próprios de controle jurisdicional REPRESSIVO de validade.
Outro não é o entendimento do Excelso Pretório
em situações análogas a dos presentes autos. Confira-se:
(...)
A jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal, embora reconheça ao membro do Congresso
Nacional
qualidade
para
fazer
instaurar
o
controle jurisdicional pertinente ao processo de
elaboração normativa, nega-lhe, no entanto,
legitimidade ativa para prosseguir no processo
mandamental,
se,
em
decorrência
de
fato
superveniente,
a
proposição
normativa,
em
tramitação
na
esfera
parlamentar,
vem
a
transformar-se em lei (ou, quando for o caso, a
converter-se em emenda à Constituição).
A ação de mandado de segurança, uma vez
consumada a conversão, em lei (ou em emenda à
Constituição, quando for o caso), do respectivo
projeto (ou proposta), torna-se prejudicada,
pois não pode ser utilizada como sucedâneo de
qualquer
das
modalidades
viabilizadoras
de
controle
normativo
abstrato
de
constitucionalidade (adin, adc, ado ou adpf).
Precedentes.”.
(MS no 34.723/DF-MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO,
j. 04.04.2017).
Nas palavras do eminente Ministro CELSO DE
MELLO: “O Supremo Tribunal Federal, em situação virtualmente

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idêntica à registrada na presente causa, já enfatizou que a
conversão, em lei, da proposição legislativa aprovada
ou a
transformação, em emenda à Constituição, de proposta de reforma
constitucional
configura hipótese caracterizadora de perda
superveniente da legitimidade ativa do congressista, para
impetrar o “writ” mandamental (ou, como na espécie, para neste
prosseguir), notadamente quando deduzido com o objetivo de
questionar suposta ilicitude revelada no curso do “iter”
formativo
de
determinada
espécie
normativa
(...).
Cabe
registrar, por isso mesmo, que esta Corte, embora reconhecendo
ao
parlamentar
legitimação
ativa
para
requerer
tutela
jurisdicional concernente ao processo de formação das espécies
legislativas, recusa-lhe, contudo, qualidade para prosseguir na
ação de mandado de segurança, quando a proposição legislativa
converter-se, como sucedeu na espécie, em lei.”.
O aperfeiçoamento da proposição legislativa,
a partir de sua conversão em Lei, somente admite que a
presunção de validade da norma seja afastada por meio das
ferramentas próprias de controle repressivo jurisdicional e
desde que promovidas pelos seus respectivos legitimados.
Anote-se que a ação civil coletiva se dedica
a veicular pretensão contra violação concreta de direito
(processo
subjetivo),
ainda
que,
para
tanto,
seja
necessária a declaração de inconstitucionalidade de Lei
(causa de pedir incidental); por outro lado, a ação civil
coletiva é incapaz de atacar, de maneira geral e abstrata
(processo objetivo) a validade de normas, sem que haja a
apresentação de sua incidência em um caso concreto (causa
de pedir principal).
Em outras palavras: a ação civil coletiva
que
não
é
capaz
de
gerar
a
declaração
de

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inconstitucionalidade da Lei com efeitos erga omnes e in
abstrato, mas apenas inter partes e como pressuposto básico
para a definição de uma situação concreta apresentada ao
Judiciário.
Como lucidamente advertido pelo Juízo de
primeiro grau “A ação coletiva não pode ser utilizada como
instrumento
substitutivo
da
ação
direta
de
inconstitucionalidade. As duas modalidades de ação possuem
objetos
distintos,
atendendo
interesses
diversos.
A
ação
coletiva, por sua natureza, pode atingir um número indeterminado
de pessoas, com efeitos erga omnes ou ultra partes, conforme
tutele uma, ou várias, das modalidades de direitos descritos no
artigo 81 do CDC. Com efeito, utilizar essa modalidade de ação
para veicular pedido de inconstitucionalidade incidental de
diploma legislativo, acaba por gerar efeitos semelhantes às
ações diretas de inconstitucionalidade, sem, contudo, respeitar
seus trâmites constitucionais. Assim, dar sequência a uma ação
coletiva cujos efeitos ultrapassarão a esfera subjetiva das
partes interprocessuais é burlar o sistema constitucional de
controle abstrato das leis e atos normativos, inclusive quando
tratamos de lei municipal, sujeita ao controle em âmbito do
Tribunal de Justiça. Concluímos que, a ação coletiva que busca
tão somente a declaração de inconstitucionalidade de norma não
pode, assim, ser admitida, pois invade a seara reservada à ação
de
inconstitucionalidade,
com
rito,
legitimados
e
órgão
competente próprios.“.
Diferentemente do quanto afirma o sindicato-
autor (“em nenhum momento foi questionada ou posta em dúvida a
constitucionalidade do texto do projeto que irregularmente foi
aprovado e convertido na Lei no 14.370/2019” e-fl. 504), ao
referir diversos vícios que acometeriam o processo de
formação da LM no 14.370/2019, está-se justamente imputando-

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lhe uma das espécies de vícios de inconstitucionalidade, a
saber: formal (ou nomodinâmico) propriamente dita, isto é,
aquela em que a incompatibilidade da Lei se dá em relação ao
devido processo legislativo, violando normas de rito que,
embora positivadas em leis infraconstitucionais, decorrem
diretamente do texto constitucional.
Para os fins alegadamente pretendidos pelo
demandante
controle de legalidade -, seria indispensável a
referência a algum efeito específico e concreto do ato
normativo geral e abstrato impugnado (controle de validade
incidental e difuso), requisito este não demonstrado (e
sequer tangenciado) na peça vestibular.
Em
que
pese
o
esforço
argumentativo,
o
paralogismo
utilizado
na
peça
vestibular
redunda,
invariavelmente, em exercício de controle jurisdicional
repressivo de validade da LM no 14.370/2019, sem que esta
atuação implique qualquer resultado concreto em favor dos
servidores-representados.
O
próprio
sindicato
reconhece
que
o
acolhimento do pedido, tal qual formulado, não alteraria
nenhuma situação jurídica já aperfeiçoada, mas apenas se
dedicaria a corrigir o que, segundo sua compreensão,
corresponderia a vícios existentes no processo de formação
válida da Lei, tanto que “Posta a questão nesses termos, quando
mesmo diante do atendimento do pedido do Apelante fica mantida a
possibilidade de apreciação da proposição legislativa, repetindo
Ipsis litteris exatamente o mesmo texto normativo original.” (e-
fl. 497).
Destarte, tem-se que a pretensão deduzida na
ação civil coletiva se resume a anular o processo de formação

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da LM no 14.370/2019 tramitação do PL no 134/2019, o que
caracteriza,
no
plano
jurídico,
o
reconhecimento
de
inconstitucionalidade formal propriamente dita da Lei em
questão e que, por conseguinte, deve ser perquirida pela via
processual adequada.
Este
Tribunal
de
Justiça
já
teve
a
oportunidade de decidir no mesmo sentido em casos análogos.
Confira-se:
“Apelação. Ação Civil Pública. Pedido voltado à
declaração
de
inconstitucionalidade
da
Lei
Municipal no 1.141/90, pela qual o Município de
Icém instituiu o 14o salário em favor dos seus
servidores.
Sentença
de
extinção
baseada
na
inadequação da via eleita. Pretensão de reforma
afastada. Ação Civil Pública que não pode ser
manejada
para
promover
o
controle
de
constitucionalidade de lei ou ato normativo em
tese. Pedido de declaração de nulidade da lei,
baseado na inconformidade desta com a Constituição
Federal e a Constituição Estadual. Ausência de
caráter
incidental
da
declaração
de
inconstitucionalidade. Precedentes desta Corte.
Sentença mantida. Recurso improvido.” (Apelação
Cível no 1000857-62.2019.8.26.0390, 3a Câmara da
Seção de Direito Público, Rela. Desa. PAOLA
LORENA, j. 24.04.2020).
“APELAÇÃO AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nulidade da Lei
Municipal no 5.614/14, que estabeleceu benefícios
remuneratórios aos Guardas Municipais, sem a
observância
dos
dispositivos
da
Lei
de
Responsabilidade Fiscal e da Constituição Federal
Impugnação de lei em tese Inadequação da via
eleita Vedação ao uso da ação civil pública para
alcançar a declaração de inconstitucionalidade com
efeitos erga omnes Extinção do processo sem
resolução de mérito mantida - Recurso de Apelação
desprovido.”
(Apelação
Cível
no

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1004545-83.2016.8.26.0019, 4a Câmara da Seção de
Direito Público, Rela. Desa. ANA LIARTE, j.
04.11.2019).
“AÇÃO DECLARATÓRIA DE ILEGALIDADE Decreto de
extinção, por ilegitimidade de parte passiva,
afastado Ente de direito público que já se
encontra integrando a lide Pedido de declaração de
ilegalidade/inconstitucionalidade direta da norma
Controle concentrado Inadequação da via eleita
Ilegalidade
ou
inconstitucionalidade
da
Lei
Municipal que não foi arguida 'incidenter tantum',
como causa de pedir, de modo a ser suscitado
controle
difuso
ou
incidental,
como
simples
questão
prejudicial
Impossibilidade
de
conhecimento dessa questão pelo juízo de primeira
instância
Precedentes
Sentença
de
extinção
mantida,
por
fundamento
diverso
Recurso
não
provido.”
(Apelação
Cível
no
0000504-65.2015.8.26.0459, 8a Câmara da Seção de
Direito Público, Rel. Des. PAULO DIMAS MASCARETTI,
j. 24.10.2018).
Em suma, seja pela ilegitimidade do autor para
promover o controle preventivo de validade do PL no 134/2019,
seja pela inadequação da via processual eleita para fins de
controle repressivo de validade da LM no 14.370/2019, o caso
é mesmo de extinção do processo, sem resolução do mérito, nos
termos do art. 485, inciso VI, do CPC/2015. Observe-se que
nada obsta os eventuais interessados de se socorrerem das
vias próprias, desde que o façam por meio dos instrumentos
adequados de controle jurisdicional repressivo de validade da
nova Lei.
A despeito da integração dos corréus no
processo, deixo de condenar o sindicato-autor ao pagamento de

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verba honorária sucumbencial, dada a inteligência extraída
das regras que compõem o microssistema de tutela coletiva,
mais precisamente o art. 18, da LF no 7.347/85 (“Nas ações de que
trata esta lei, não haverá adiantamento de custas, emolumentos,
honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da
associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado,
custas e despesas processuais”) e art. 87, do CDC (“Nas ações
coletivas de que trata este código não haverá adiantamento de
custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras
despesas, nem condenação da associação autora, salvo comprovada má-
fé, em honorários de advogados, custas e despesas processuais.”).
Na hipótese em testilha, nada há que sinalize
eventual má-fé do sindicato no ato de ajuizamento da presente
demanda, de modo que não se justifica a sua condenação a
arcar com os honorários sucumbenciais em favor dos causídicos
dos corréus.
Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO ao recurso de
apelação interposto pelo sindicato-autor, de modo a manter a
r. sentença de primeiro grau, por seus próprios e bem
lançados fundamentos jurídicos.
PAULO BARCELLOS GATTI
RELATOR