Tribunal: TJSP
Processo: 2198579-93.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Alex Zilenovski
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-02-12
Data de publicação: 2020-02-18

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Alegação de vício formal de iniciativa – Lei cujo projeto foi encaminhado pelo Chefe do Executivo, mas que sofreu emendas emanadas do Legislativo - Há de ser analisada nesta actio, portanto, o confronto entre a norma jurídica constante do projeto original, de autoria do Chefe do Executivo, e a Lei promulgada, que sofreu emendas emanadas do

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Alegação de vício formal de iniciativa – Lei cujo projeto foi encaminhado pelo Chefe do Executivo, mas que sofreu emendas emanadas do Legislativo - Há de ser analisada nesta actio, portanto, o confronto entre a norma jurídica constante do projeto original, de autoria do Chefe do Executivo, e a Lei promulgada, que sofreu emendas emanadas do Legislativo.
SERVIÇO DE TRANSPORTE INDIVIDUAL DE PASSAGEIROS – TÁXI – Natureza jurídica - Atividade que não é subjetivamente assumida pelo Estado como de sua competência, mas desempenhada pelo particular e fiscalizada pelo poder público, em exercício de seu poder de polícia – Não caracterização como serviço público. Precedentes.
RESERVA DE INICIATIVA – Inocorrência, em maior parte - Com efeito, a concessão de permissões de serviço de táxi, não entendido como serviço público stricto sensu, não é matéria afeta à gestão municipal, e tampouco disciplina sua estrutura organizacional. A Lei estabelece obrigações diversas à municipalidade, é bem verdade. Todavia, tais obrigações não maculam de plano o diploma legal. Questão, em tese, disciplinada pelo TEMA 917 – Repercussão geral (Paradigma ARE 878911)
PREVISÃO DE INSPEÇÃO VEICULAR A SER REALIZADA PELO DEPARTAMENTO DE TRÂNSITO DO MUNICÍPIO DE ITAPECERICA DA SERRA – Dispositivo que terminaria por afetar a competência de órgão municipal, indo de encontro ao regramento traduzido pelo Tema já citado – Previsão que, todavia, já constava do projeto de lei encaminhado pelo Ilmo. Prefeito, o que afasta, em seu turno, a inconstitucionalidade levantada.
PREVISÃO DE QUE A MODIFICAÇÃO DOS PONTOS DE ESTACIONAMENTO SERÁ REALIZADA A CRITÉRIO DA PREFEITURA E DE "COMISSÃO FORMADA POR ATÉ 03 (TRÊS) TAXISTAS" – Previsão que termina por subtrair da administração municipal a melhor fiscalização do serviço, ceifando a oportuna análise de conveniência e oportunidade, alinhada ao interesse público, conferindo tal faculdade a particulares – Norma que termina por constituir indevida incursão na esfera de competência do Poder Executivo, o que demanda, em seu turno, o reconhecimento da inconstitucionalidade da expressão citada. Ação julgada parcialmente procedente, com a cassação, em parte, da liminar deferida.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Artigos impugnados – Pedido diverso apresentado em parecer ministerial – A causa de pedir não pode ser confundida com o pedido deduzido na inicial, que deve ser certo e determinado. O julgador, neste processo objetivo de controle de constitucionalidade, poderá fundar a decisão em razões não invocadas pelo autor; porém, não poderá examinar dispositivos não impugnados na petição inicial, exceto por arrastamento. O exame do pleito formulado em parecer, assim, admitiria inovação do objeto da ação até mesmo após a prestação de informações. Exame apenas dos artigos atacados pelo autor em sua petição inicial.
Ação julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da expressão "e da comissão formada por até 03 (três) Taxistas", constante no artigo 24, e da expressão "juntamente com a comissão formada por até 03 (três) Taxistas", constante no artigo 25, caput, ambos da Lei de número 2.692, de 20 de Março de 2019, do Município de Itapecerica da Serra, cassada a liminar outrora deferida.

Inteiro teor:
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PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000106506
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
do
Direta
de
Inconstitucionalidade no 2198579-93.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em
que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ITAPECERICA DA SERRA, é réu
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE ITAPECERICA DA SERRA.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE EM
PARTE, CASSADA A LIMINAR NOS TERMOS DO V. ACÓRDÃO. V.U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), GERALDO WOHLERS, ELCIO TRUJILLO,
CRISTINA
ZUCCHI,
JACOB
VALENTE,
JAMES
SIANO,
ADEMIR
BENEDITO, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE
AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA
RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS
SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS
BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ALVARO PASSOS, BERETTA DA SILVEIRA
E ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ.
São Paulo, 12 de fevereiro de 2020
ALEX ZILENOVSKI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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VOTO No 25.173
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
no
2198579-
93.2019.8.26.0000
COMARCA: ITAPECERICA DA SERRA
REQUERENTE: Prefeito Municipal de Itapecerica da Serra
REQUERIDO: Presidente da Câmara Municipal de Itapecerica da Serra
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

Alegação de vício formal de iniciativa Lei cujo projeto
foi encaminhado pelo Chefe do Executivo, mas que sofreu
emendas emanadas do Legislativo - Há de ser analisada
nesta actio, portanto, o confronto entre a norma jurídica
constante do projeto original, de autoria do Chefe do
Executivo, e a Lei promulgada, que sofreu emendas
emanadas do Legislativo.
SERVIÇO
DE
TRANSPORTE
INDIVIDUAL
DE
PASSAGEIROS TÁXI Natureza jurídica - Atividade
que não é subjetivamente assumida pelo Estado como de
sua competência, mas desempenhada pelo particular e
fiscalizada pelo poder público, em exercício de seu poder
de polícia Não caracterização como serviço público.
Precedentes.
RESERVA DE INICIATIVA Inocorrência, em maior
parte - Com efeito, a concessão de permissões de serviço
de táxi, não entendido como serviço público stricto sensu,
não é matéria afeta à gestão municipal, e tampouco
disciplina sua estrutura organizacional. A Lei estabelece
obrigações diversas à municipalidade, é bem verdade.
Todavia, tais obrigações não maculam de plano o diploma
legal. Questão, em tese, disciplinada pelo TEMA 917
Repercussão geral (Paradigma ARE 878911)
PREVISÃO
DE
INSPEÇÃO
VEICULAR
A
SER
REALIZADA PELO DEPARTAMENTO DE TRÂNSITO
DO MUNICÍPIO DE ITAPECERICA DA SERRA

Dispositivo que terminaria por afetar a competência de
órgão municipal, indo de encontro ao regramento traduzido
pelo Tema já citado Previsão que, todavia, já constava do
projeto de lei encaminhado pelo Ilmo. Prefeito, o que
afasta, em seu turno, a inconstitucionalidade levantada.
PREVISÃO DE QUE A MODIFICAÇÃO DOS PONTOS
DE
ESTACIONAMENTO
SERÁ
REALIZADA
A
CRITÉRIO DA PREFEITURA E DE “COMISSÃO
FORMADA POR ATÉ 03 (TRÊS) TAXISTAS” Previsão
que termina por subtrair da administração municipal a
melhor fiscalização do serviço, ceifando a oportuna análise
de conveniência e oportunidade, alinhada ao interesse
público, conferindo tal faculdade a particulares Norma
que termina por constituir indevida incursão na esfera de

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competência do Poder Executivo, o que demanda, em seu
turno, o reconhecimento da inconstitucionalidade da
expressão citada. Ação julgada parcialmente procedente,
com a cassação, em parte, da liminar deferida.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

Artigos impugnados
Pedido diverso apresentado em
parecer ministerial
A causa de pedir não pode ser
confundida com o pedido deduzido na inicial, que deve ser
certo e determinado. O julgador, neste processo objetivo de
controle de constitucionalidade, poderá fundar a decisão
em razões não invocadas pelo autor; porém, não poderá
examinar dispositivos não impugnados na petição inicial,
exceto por arrastamento. O exame do pleito formulado em
parecer, assim, admitiria inovação do objeto da ação até
mesmo após a prestação de informações. Exame apenas dos
artigos atacados pelo autor em sua petição inicial.
Ação julgada parcialmente procedente para declarar a
inconstitucionalidade da expressão “e da comissão formada
por até 03 (três) Taxistas”, constante no artigo 24, e da
expressão “juntamente com a comissão formada por até 03
(três) Taxistas”, constante no artigo 25, caput, ambos da
Lei de número 2.692, de 20 de Março de 2019, do
Município de Itapecerica da Serra, cassada a liminar
outrora deferida.
Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada
pelo Prefeito Municipal de Itapecerica da Serra em que pretende a
declaração de inconstitucionalidade dos artigos 17, caput, incisos I, II e III
e, §§ 1o, 2o e 3o; 24 e 25, caput, §§ 1o, 2o e 3o, todos da Lei no 2.692, de 20
de março de 2019, do Município de Itapecerica da Serra, que trata sobre a
legislação específica para o sistema de táxi no Município e dá outras
providências, cujo teor se transcreve:
Lei 2.692, de 20 de março de 2019
Dispõe sobre a legislação específica para o sistema de táxi
no Município e dá outras providências
(...)
Art. 17 - A renovação do Alvará deverá ser solicitada

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anualmente até o dia 30 de mês de abril e só será concedida
mediante
vistoria
veicular
obrigatória
realizada
pelo
Departamento de Trânsito do Município de Itapecerica da Serra e
pagas as taxas e impostos municipais incidentais sobre o serviço,
sendo que:
I - a vistoria deverá se iniciar no primeiro dia útil do mês
de janeiro, com prazo final no último dia útil de abril, sem a
cobrança de taxas adicionais;
II - findo o prazo de vistoria estipulado no inciso I deste
artigo, poderá, o Permissionário remarca-la, devendo o mesmo
recolher aos cofres públicos taxa, no importe de 04 (quatro) UFMs;
e
III - o veículo não submetido à vistoria de que trata o
caput deste artigo ou que tenha sido nela reprovada, terá até o
último dia do mês de junho para regularizar sua situação após esta
data o Alvará estará automaticamente cancelado e o veículo
bloqueado.
§ 1o Para a renovação serão exigidos também os requisitos
previstos no art. 6o desta Lei.
§ 2o Não sendo renovado em até 60 (sessenta) dias, a
contar da data fixada no caput deste artigo, o Alvará de
Transporte Individual de Passageiro e Estacionamento estará
automaticamente cancelado.
§ 3o Se por qualquer meio o Permissionário tentar fraudar
a renovação, o Alvará estará automaticamente cancelado.
(...)
Art. 24 - A critério da Prefeitura e da comissão formada

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por até 03 (três) Taxistas qualquer ponto de estacionamento
poderá ser extinto, transferido, ter as vagas aumentadas ou
diminuídas, bem como modificada sua classificação e número de
ordem.
Art. 25 - A Prefeitura juntamente com a comissão formada
por até 03(três) Taxistas a pedido, poderá autorizar ou
determinar, interesse público, a transferência de veículo de um
ponto de estacionamento para outro de mesma classificação.
§ 1o Os pedidos de transferência de Ponto só poderão
ocorrer após dois anos consecutivos e ininterruptos, contados do
início da prestação do serviço de Táxi.
§ 2o O Permissionário beneficiado a pedido com a
transferência de ponto de estacionamento, só poderá efetuar
idêntico pedido após dois anos, contados da data do novo Alvará.
§ 3o Havendo mais de um interessado para o mesmo ponto
de estacionamento, terá preferência o Permissionário com Alvará
mais antigo.
(...)
Consta que o projeto de lei, de iniciativa parlamentar, foi
parcialmente vetado por inconstitucionalidade e não adequação à Lei
Orgânica do Município, por vício material e formal de iniciativa. Contudo,
o veto foi rejeitado pela Câmara Municipal.
Assevera que a lei em questão invade a esfera de iniciativa
privativa do Chefe do Poder Executivo local.
Ressalta que os dispositivos impugnados da Lei Municipal,
violaram o direito do Gestor Público de “administrar o Município com

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independência, e, por via reflexa, o princípio do devido processo legal”.
Acrescenta que cabe ao Prefeito Municipal a incumbência de
condução de políticas públicas, como matéria de “Reserva da
Administração”.
Sustenta, outrossim, que a lei criou obrigações ao Poder
Executivo sem qualquer previsão orçamentária para as despesas criadas.
Diante disso, aponta para violação ao disposto nos artigos 5o
e 25, ambos da Constituição do Estado de São Paulo.
A liminar foi deferida para suspender os efeitos dos artigos
17, caput, incisos I, II e III e, §§ 1o, 2o e 3o; 24 e 25, caput, §§ 1o, 2o e 3o,
todos da Lei no 2.692, de 20 de março de 2019, do Município de
Itapecerica da Serra (fls. 128/132).
A D. Procuradoria do Estado quedou inerte (fls. 142).
O Ilmo. Presidente da Câmara Municipal do Município de
Itapecerica da Serra prestou suas informações a fls. 144/158.
Ofertou defesa do diploma legislativo ora impugnado,
trazendo à baila o tema de número 917, do E. STF. Afirma que a lex não
trata de ato de gestão e não cria despesas.
Argumenta, ainda, ser descabida a análise da lei, nesta ação,
perante a Lei Orgânica do Município.
Traz explanação doutrinária acerca da iniciativa legislativa,
tendo o presente caso como hipótese de inciativa concorrente, e não
privativa, do chefe do executivo.
Defende que a Lei atacada atende, materialmente, aos

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princípios da administração pública previstos pelo artigo 37, da CRFB.
A D. Procuradoria de Justiça apresentou seu parecer a fls.
162/203, manifestando-se pela parcial procedência do pedido. Como
argumentado nos parágrafos anteriores, também defende ser caso de
iniciativa concorrente, já que não versa sobre trânsito e tampouco sobre
serviço público ou subordinado ao poder público.
Porém, em atenção à causa de pedir aberta, aponta vícios
nos artigos 27, § 2o, 29, § 2o, 33, caput, e 35, da Lei guerreada,
sustentando que preveem atribuições de funções a órgãos públicos.
Outrossim, traz à baila máculas nos artigos 3o, incisos I e II, 6o, incisos V,
VIII e IX, 19 e 37 do mesmo diploma legal, sustentando invasão da esfera
de competência federal ao fixar requisitos não previstos no regramento
federal, bem como afronta aos princípios de igualdade, razoabilidade e
livre iniciativa. Igualmente, defende, simbolizam afronta à isonomia.
É o relato do necessário.
Antes no ingresso do pleito formulado, é pertinente firmar o
objeto desta actio.
Conforme
aclaram
as
fls.
29,
o
Autor
postula
a
inconstitucionalidade dos artigos 17, caput, incisos I, II e III, §§ 1o, 2o e 3o,
24 e 25, caput e §§ 1o, 2o e 3o, todos da Lei Municipal de número 2.692,
de 20 de março de 2019.
A petição inicial não foi aditada.
De todo modo, em parecer bem fundamentado e com sólidas
razões, a D. Procuradoria de Justiça levanta a inconstitucionalidade de
outros artigos (27, § 2o, 29, § 2o, 33, caput, e 35, por uma razão, e 3o,

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incisos I e II, 6o, incisos V, VIII e IX, 19 e 37, por outras).
Todavia, e evidentemente respeitado o entendimento por ela
trazido, é impossível o exame desses pleitos nesta actio.
É bem verdade, como exposto também no parecer, que a
Ação Direta de Inconstitucionalidade possui causa de pedir aberta. Nesse
sentido já se manifestou este C. Órgão Especial:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ARTIGOS 389
E 391, INCISO V, DO REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA
MUNICIPAL DE MOMBUCA/SP (RESOLUÇÃO No 03, DE 20 DE
DEZEMBRO DE 2010) NORMA QUE DISPÕE SOBRE QUÓRUM
DE RECEBIMENTO DE DENÚNCIA, PELA CASA LEGISLATIVA,
PARA CASSAÇÃO DE MANDATO DO PREFEITO MUNICIPAL
POR INFRAÇÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS NORMAS-
PARÂMETRO QUE ESTABELECEM QUÓRUM DE 2/3 PARA O
MESMO PROPÓSITO NAS ESFERAS ESTADUAL E FEDERAL
SIMETRIA NÃO VIOLADA RECENTE ENTENDIMENTO DO C.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL QUANTO AO TEMA, DITANDO
NÃO SER REGRA DE OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA

INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA, TODAVIA, POR
FUNDAMENTO DIVERSO PRINCÍPIO DA CAUSA DE PEDIR
ABERTA NORMAS QUE VERSAM SOBRE RITO DO PROCESSO
DE CASSAÇÃO DE PREFEITO, EM RAZÃO DE INFRAÇÕES
POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS COMPETÊNCIA LEGISLATIVA
CONSTITUCIONALMENTE ASSEGURADA À UNIÃO (ARTIGO
22, INCISO I, DA CR) ENTENDIMENTO CONSOLIDADO NA
SÚMULA VINCULANTE No 46, DO C. SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL MÁCULA AO PACTO FEDERATIVO (ARTIGO 1o DA
CR) OFENSA AO ARTIGO 144 DA CARTA ESTADUAL
PRECEDENTES PRETENSÃO PROCEDENTE.
(TJSP;

Direta
de
Inconstitucionalidade
2076044-65.2019.8.26.0000; Relator (a): Francisco Casconi;
Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São
Paulo - N/A; Data do Julgamento: 06/11/2019; Data de
Registro: 08/11/2019)
Disso não diverge o E. STF:
Ementa: constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade.
Objeto abrangido por ação anterior intentada pela mesma
parte. Causa de pedir aberta das ações de controle
concentrado. Desnecessidade de nova impugnação ao
mesmo ato normativo quando possível declinar os

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mesmos fundamentos em ação já em curso no supremo
tribunal federal. Litispendência parcial. 1. A causa de pedir
aberta
das
ações
do
controle
concentrado
de
constitucionalidade torna desnecessário o ajuizamento de
nova ação direta para a impugnação de norma cuja
constitucionalidade já é discutida em ação direta em trâmite
perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, proposta pelo
mesma parte processual. 2. Verificada a identidade entre as
partes, o pedido e a causa de pedir, no tocante à declaração de
inconstitucionalidade do art. 2o, § 1o, da Lei 12.850/2013,
impõe-se a extinção sem resolução do mérito da segunda ação
direta
proposta.
3.
Agravo
Regimental
conhecido
e
desprovido.
(ADI 5749 AgR, Relator(a): Min. ALEXANDRE DE MORAES,
Tribunal
Pleno,
julgado
em
09/02/2018,
PROCESSO
ELETRÔNICO
DJe-036
DIVULG
23-02-2018
PUBLIC
26-02-2018. Grifos da reprodução.)
Todavia, a mencionada causa de pedir não pode ser
confundida com o pedido deduzido na inicial, que deve ser certo e
determinado1.
Desse modo, o julgador, neste processo objetivo de controle
de constitucionalidade, poderá fundar a decisão em razões não invocadas
pelo autor; porém, não poderá examinar dispositivos não impugnados na
petição inicial, exceto por arrastamento.
O exame do pleito formulado, assim, admitiria inovação do
objeto da ação até mesmo após a prestação de informações.
Com base nessas razões, examinar-se-ão, apenas, os artigos
atacados pelo autor em sua petição inicial.
Prosseguindo no exame do mérito, do relatório é possível
extrair que se trata de pleito cuja causa petendi é afeta ao que se pode
resumir como vício de iniciativa. Em outras palavras, o autor da ação,
1 Como preveem os artigos 322 e 324, do Código de Processo Civil, e também o
artigo 3o, inciso II, da Lei 9.868/1999

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Chefe do Executivo municipal, sustenta que o Poder Legislativo invadiu
área de sua competência por meio da Lei atacada. Por tal razão, é
pertinente um breve ingresso no processo legislativo.
Alega o autor que “a Lei impugnada por esta ADIn é oriunda
do Projeto de Lei no 1729/2018 de autoria dos Vereadores Marcio Roberto,
Marcos de Souza e Val Santos, que encaminhou o Autógrafo no 1902/2018,
para que fosse sancionado pelo Chefe do Executivo Municipal” (fls. 20).
Entretanto, as fls. 63/74 aparentam indicar cenário diverso,
ao trazer o já mencionado projeto de lei de número 1.729/2018, de
autoria do Exmo. Prefeito que ora subscreve esta actio.
Mesmo o parecer advindo do Secretário de Segurança,
Trânsito, Transporte e Defesa Civil, de fls. 87/88, indica que o projeto de
lei é de autoria do Poder Executivo.
De todo modo, o projeto sofreu emenda pelo legislativo
municipal. Há de ser analisada nesta actio, portanto, o confronto entre a
norma jurídica constante do projeto original, de autoria do Chefe do
Executivo, e a Lei promulgada, que sofreu emendas emanadas do
legislativo.
Diante disso, a presente ação deve ser julgada parcialmente
procedente, com a consequente cassação, em parte, da liminar outrora
deferida.
Cuida-se de lei que, essencialmente, disciplina o exercício da
atividade de transporte individual de passageiros por meio de táxi. Como
ponto de partida para a ratio decidendi, portanto, faz-se pertinente o
exame da natureza jurídica dessa atividade.

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Como bem exposto pela D. Procuradoria de Justiça, e com o
devido respeito ao entendimento contrário, não se trata de serviço
público.
Define-o a Doutrina como “toda atividade de oferecimento de
utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade
em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado
assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem
lhe faça as vestes, sob um regime de Direito Público
portanto,
consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais -,
instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema
normativo”2.
Pede-se vênia para expor a conclusão de valiosa análise de
outra doutrina, não menos autorizada, que define serviço público como
“toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça
diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer
concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou
parcialmente público”3
Firmadas essas premissas, e com base nelas, torna-se
relevante para a presente discussão a percepção de que não se cuida de
transporte coletivo de passageiros, mas individual, em atividade prestada
por particulares.
Particularmente sensível esse aspecto tendo-se por norte
que “saber quando e por que uma atividade é considerada serviço público
2 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 33a
Edição. São Paulo: Malheiros, 2016. P. 699
3 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 24a Ed. São Paulo:
Atlas, 2011. Pag. 103

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remete ao plano da concepção política dominante, ao plano da concepção
sobre o Estado e seu papel. É o plano da escolha política, que pode estar
fixada na Constituição do país, na lei e na tradição.”4
E prossegue a autora exemplificando que a CRFB considera
como público o serviço de transporte coletivo (artigo 30, inciso V5),
considerado, ainda, essencial.
É possível extrair, dessa linha de raciocínio, que a atividade
ora discutida
transporte individual por meio de táxi - não é
subjetivamente assumida pelo Estado como de sua competência; é
desempenhada pelo particular e fiscalizada pelo poder público, em
exercício de seu poder de polícia.
Nesse sentido já teve a oportunidade de se manifestar este C.
Órgão Especial, em recente julgado de relatoria do Exmo. Des. Moacir
Peres :
“Ainda que o texto da lei refira-se à 'permissão para o
exercício do serviço público de táxi', não é esse o entendimento desta
Relatoria. Táxi é atividade privada especialmente fiscalizada pelo Poder
Público, em razão da sua natureza, que envolve riscos à segurança dos seus
usuários”
O Acórdão contou com a seguinte ementa:
4 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 15a ed. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2011. Pag. 335
5 Art. 30. Compete aos Municípios:
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão,
os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter
essencial;

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei no 8.448,
de 14 de outubro de 2016, do Município de Franca, que dispõe
sobre a prestação do serviço de táxi no Município Legislação
que não interfere na gestão administrativa do Município
Inexistência de vício de iniciativa
Regra de polícia
administrativa imposta a todos, indistintamente
Ação
julgada improcedente.
(TJSP;

Direta
de
Inconstitucionalidade
2259269-
93.2016.8.26.0000; Relator (a): Moacir Peres; Órgão Julgador:
Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data
do Julgamento: 26/07/2017; Data de Registro: 01/08/2017)
Outro não é o entendimento recente do E. STJ, como é
possível extrair do seguinte julgado:
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. SERVIÇO DE TÁXI.
TRANSPORTE PÚBLICO INDIVIDUAL E NÃO COLETIVO.
SERVIÇO
DE
UTILIDADE
PÚBLICA
PRESTADO
POR
PARTICULAR. EXEGESE DO ART. 12 DA LEI N. 12.587/12, QUE
INSTITUIU A POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA.
ATIVIDADE QUE NÃO SE ENQUADRA NO CONCEITO DE
SERVIÇO
PÚBLICO.
DESNECESSIDADE
DE
PRÉVIO
PROCEDIMENTO
LICITATÓRIO
PARA
QUE
A
ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL AUTORIZE O PARTICULAR A
PROMOVER SUA EXPLORAÇÃO. PRECEDENTE DO STF.
1. A atividade concernente aos serviços de táxi, nos termos do
art. 12 da Lei no 12.587/12, que instituiu a Política Nacional
de Mobilidade Urbana, traduz-se em serviço de utilidade
pública prestado por particular.
2. Não se tratando, portanto, de serviço público de
titularidade
confiada
diretamente
ao
Estado,
sua
exploração
pelo
particular,
mediante
autorização
municipal
e
nos termos da respectiva legislação
doméstica, não se submete à exigência de prévio
procedimento licitatório, diversamente do postulado pelo
autor da presente ação civil pública. Nesse sentido, o seguinte
precedente do STF: RE 1.002.310 AgR, Rel. Ministro Gilmar
Mendes, 2a Turma, DJe 03/08/2017.
3. Recurso especial a que se dá provimento, com a
consequente improcedência da ação coletiva
(REsp 1494288/ES, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA
TURMA, julgado em 04/09/2018, DJe 10/09/2018. Grifos da

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reprodução.)
Extrai-se do bojo do julgado, ainda, trecho que, pela sua
clareza, é relevante mencionar :
“(...) não se afigura possível rotular a atividade desempenhada
pelos motoristas de táxi no ambiente de serviço público, porquanto não existe, no
vigente direito positivado, escolha política atribuindo ao Estado o imediato dever
de prestar diretamente essa modalidade de transporte individual à população,
seja por si (Estado) ou por delegatário seu.”
Aparenta por fim às dúvidas que circundam o tema também
recente julgado do E. STF, que conta com a seguinte ementa:
Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Ação direta
de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça
estadual. 3. Serviço de transporte individual de passageiro.
Táxis. Prorrogação das atuais autorizações ou permissões que
estiverem com o prazo vencido, ou em vigor por prazo
indeterminado, por 15 anos, admitida prorrogação por igual
período. 4. Serviço de utilidade pública prestado por
particular. Não caracterização como serviço público. 5.
Inaplicabilidade do art. 175 ou do art. 37, XXI, da Constituição
Federal. Inexigibilidade de licitação. 6. Necessidade de mera
autorização do Poder Público para a prestação do serviço pelo
particular. Competência do Município para estabelecer os
requisitos
autorizadores
da
exploração
da
atividade
econômica. 7. Precedente do Plenário desta Corte: RE
359.444. Inteligência do art. 12-A da Lei 12.587/2012, com a
redação dada pela Lei 12.865/2013. 8. Agravo regimental a
que se nega provimento.
(RE 1002310 AgR, Relator(a): Min. GILMAR MENDES,
Segunda
Turma,
julgado
em
30/06/2017,
PROCESSO
ELETRÔNICO
DJe-170
DIVULG
02-08-2017
PUBLIC
03-08-2017. Grifos da reprodução.)
Relevante aclarar, ainda, que essa conclusão é mantida
apesar da definição trazida pelo artigo 1o da referida Lei, que conta com a
seguinte redação:
“Art. 1o O transporte individual ou coletivo de passageiros já

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existente
no
Município
em
veículos
tipo
automóvel
denominados
"
TÁXIS",
é
considerado
Serviço
de
Transporte de Interesse Público e somente poderá ser
executado por meio de prévia e expressa permissão da
Prefeitura e, mediante outorga de Alvará de Transporte
Individual de Passageiro e Estacionamento, nas condições
estabelecidas nesta Lei e demais atos normativos expedidos
pelo Poder Executivo.”
Raciocínio contrário terminaria por afastar a prestação do
serviço tão somente por autorização, demandando procedimento
licitatório.
Afastada a natureza de serviço público dos serviços de táxi,
de plano descabida a inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa
que decorreria da regra prevista pelo artigo 47, inciso XVIII, da
Constituição do Estado de São Paulo6.
Outrossim, a hipótese presente não aparenta, inicialmente,
subsumir-se à previsão do artigo 61, § 1o e incisos, da CRFB. Imperioso
analisar, então, se a lex impugnada termina por invadir matéria reservada
ao Poder Executivo.
Com vistas à teoria da separação dos poderes, idealizada por
Montesquieu, e ao artigo 2o, da Constituição da República lembremos que
“[s]ão Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo,
o Executivo e o Judiciário”.
De acordo com J. J. Canotilho: “[a] constitucionalística mais
recente salienta que o princípio da separação transporta duas dimensões
6 Artigo 47 - Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições
previstas nesta Constituição:
XVIII - enviar à Assembléia Legislativa projeto de lei sobre o regime de
concessão ou permissão de serviços públicos.

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complementares: (1) a separação como «divisão», «controlo» e «limite» do
poder dimensão negativa; (2) a separação como constitucionalização,
ordenação e organização do poder do Estado tendente a decisões
funcionalmente eficazes e materialmente justas. O princípio da separação
como forma e meio de limite do poder (separação de poderes e balanço de
poderes) assegura uma medida jurídica ao poder do Estado (K. HESSE
alude aqui a «Mãssigung der Staatsmacht») e, consequentemente, serve
para garantir e proteger a esfera jurídico-subjectiva dos indivíduos. O
princípio da separação como princípio positivo assegura uma justa e
adequada ordenação de funções do Estado e, consequentemente, intervém
como
esquema
relacional
de
competências,
tarefas,
funções
e
responsabilidades dos órgãos do Estado. Nesta perspectiva, separação ou
divisão de poderes significa responsabilidade pelo exercício de um poder7”.
A par dos ensinamentos de Canotilho, observa-se que, no
caso em apreço, trata-se da Lei Municipal que dispõe sobre minúcias do
serviço público de transporte por táxi, mas não usurpa competência do
executivo.
Com efeito, a concessão de permissões de serviço de táxi,
não entendido como serviço público stricto sensu, não é matéria afeta à
gestão municipal, e tampouco disciplina sua estrutura organizacional.
A Lei estabelece obrigações diversas à municipalidade, é
bem verdade. Todavia, tais obrigações não maculam de plano o diploma
legal.
A questão, em tese, está posta em julgado havido com
repercussão geral, tornado “Tema” com propositura clara e abrangente.
7 Gomes Canotilho, José Joaquim. Direito Constitucional. 6a ed. Coimbra:
Almedina, 1993, pag. 365.

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Trata-se do TEMA 917 Repercussão geral (Paradigma ARE 878911)
que recebeu a seguinte redação:
“Não usurpa competência privativa do Chefe do
Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a
Administração, não trata da sua estrutura ou da
atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de
servidores públicos (art. 61, § 1o, II,"a", "c" e "e", da
Constituição Federal)”.
Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral.
2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei
5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação
de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias.
3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa.
Competência privativa do Poder Executivo municipal.
Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa
do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie
despesa para a Administração Pública, não trata da
sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem
do regime jurídico de servidores públicos. 4.
Repercussão geral reconhecida com reafirmação da
jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário
provido. (ARE 878911 RG, Relator(a): Min. GILMAR
MENDES,
julgado
em
29/09/2016,
PROCESSO
ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-217
DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016 )
Afere-se, pois, da assertiva constante do Tema 917

Repercussão Geral -, que expõe o entendimento imperante na Corte
Suprema acerca da questão atinente aos limites da competência
legislativa dos membros do Legislativo Municipal, que tais limitações hão
de ser compreendidas dentro da certa lógica pela qual a iniciativa dos
vereadores é ampla, encontrando limites naqueles assuntos afetos
diretamente ao Chefe do Poder Executivo, portanto, a ele privativos,
quais sejam, a estruturação da Administração Pública; a atribuição de
seus órgãos e o regime jurídico de servidores públicos, ainda que as

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propostas legislativas impliquem em criação de despesas.
In casu, não se nota, na maior parte dos dispositivos
impugnados, a ingerência em matérias reservadas à administração.
Efetivamente, o artigo 17, e seus incisos, trata da renovação
do Alvará e seus requisitos, enquanto que os artigos 24 e 25, com seus
parágrafos, disciplinam a extinção ou transferência de pontos de
estacionamento.
Nota-se que o artigo 17 prevê que a renovação será
concedida “mediante vistoria veicular obrigatória realizada pelo
Departamento de Trânsito do Município de Itapecerica da Serra”, o que
terminaria por afetar a competência de órgão municipal, indo de
encontro ao regramento traduzido pelo Tema já citado.
Todavia, essa previsão já constava do projeto de lei
encaminhado pelo Ilmo. Prefeito. Efetivamente, o artigo foi alterado em
aspectos pontuais, com a modificação da data limite para solicitação da
renovação e para a vistoria. Foi modificado, ainda, o valor da taxa a ser
paga, caso o prazo findasse.
Nota-se, assim, que o único ponto que poderia significar
ingresso indevido na competência da administração foi por ela inserto
em projeto de lei de sua autoria, o que afasta, em seu turno, a
inconstitucionalidade levantada.
Cenário diverso é encontrado nos artigos 24 e 25, caput, da
Lei. A emenda mencionada os alterou de modo substancial,
acrescentando que a modificação dos pontos de estacionamento será
realizada a critério da Prefeitura e de “comissão formada por até 03 (três)

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Taxistas”. Essa disposição, independentemente da ratio que a motivou,
termina por subtrair da administração municipal a melhor fiscalização do
serviço, ceifando a oportuna análise de conveniência e oportunidade,
alinhada ao interesse público, conferindo tal faculdade a particulares.
Essa norma, assim, termina por constituir indevida incursão
na esfera de competência do Poder Executivo, o que demanda, em seu
turno, o reconhecimento de sua inconstitucionalidade.
Entretanto, nota-se que a emenda fez pontuais alterações,
acrescentando :
- No artigo 24, a expressão “e da comissão formada por até
03 (três Taxistas)”
- No artigo 25, a expressão “juntamente com a comissão
formada por até 03 (três) Taxistas”.
O referido artigo 25, outrossim, retirou possibilidade de
atuação ex officio da municipalidade, enquanto que seus parágrafos em
nada foram modificados.
Como o restante do artigo, além de não demonstrar ingresso
em matérias de reserva da administração, constavam do projeto
originalmente ofertado pelo Chefe do Executivo, somente as expressões
atinentes à comissão hão de ser declaradas inconstitucionais.
Em tais hipóteses, restou demonstrada a violação do
princípio constitucional da separação dos Poderes, bem como a
dispositivos da Constituição do Estado de São Paulo, porquanto a matéria
tratada na Lei Municipal constitui reserva legal do Chefe do Poder
Executivo.

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Nítida, pois, a ingerência do legislativo em matéria de
competência exclusiva do Executivo.
A propósito, ensina Hely Lopes Meirelles:
“(...) Iniciativa é o impulso original da lei, que se
faz através do projeto. Pode ser geral ou
reservada. Iniciativa geral é a que compete
concorrentemente a qualquer vereador, à Mesa
ou comissão da Câmara, ao prefeito ou, ainda, à
população; iniciativa reservada ou privativa é a
que cabe exclusivamente a um titular, seja o
prefeito, seja a Câmara. A iniciativa reservada ou
privativa pode, ainda, ser discricionária ou
vinculada: é discricionária quando seu titular
pode usá-la em qualquer tempo; é vinculada
quando há prazo para seu exercício, como ocorre
com o projeto da lei orçamentária. (...)
A iniciativa reservada ou privativa assegura o
privilégio do projeto ao seu titular, possibilita-lhe
a retirada a qualquer momento antes da votação
e limita qualitativa e quantitativamente o poder
de emenda, para que não se desfigure nem se
amplie o projeto original; só o autor pode
oferecer modificações substanciais, através de
mensagem
aditiva. No mais, sujeita-se a
tramitação regimental em situação idêntica à
dos outros projetos, advertindo-se, porém, que a
usurpação de iniciativa conduz à irremediável
nulidade da lei, insanável mesmo pela sanção ou
promulgação de quem poderia oferecer o
projeto. (...)
Assim, de rigor a declaração de inconstitucionalidade das
expressões referidas, apenas, por violação ao princípio da separação dos

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poderes, bem como do disposto nos artigos 5o, 47, II e XIV, todos da
Constituição do Estado de São Paulo, aplicáveis aos municípios com vistas
ao artigo 144, do mesmo diploma.
No mais, como considerações finais, é pertinente mencionar
que
não
se
nota,
nos
dispositivos
impugnados,
qualquer
inconstitucionalidade material, tratando-se de regramento aplicável a
todos, sem lesão à isonomia. Outrossim, os artigos questionados
demonstram respeito à razoabilidade e proporcionalidade, adequando o
regramento geral às especificidades do município.
Também é preciso firmar que a falta de previsão de dotação
orçamentária específica não poderá se constituir em inafastável vício de
constitucionalidade,
vez
que
possíveis
tanto
o
remanejamento
orçamentário, quanto sua complementação com verbas adicionais para a
acomodação das novas despesas, ou mesmo a postergação do
planejamento dos novos gastos para o exercício orçamentário
subsequente.
Por derradeiro, em atenção aos argumentos trazidos nas
informações torna-se também pertinente firmar que a presente actio tem
por parâmetro tão somente a Constituição do Estado de São Paulo, sendo
a ela irrelevante eventual discussão da adequação, ou inadequação, da lex
impugnada à Lei Orgânica do Município, dada a parametricidade fincada
pela Constituição para esta espécie de ação.
Ante o exposto, pelo meu voto, JULGO PARCIALMENTE
PROCEDENTE a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade para
declarar a inconstitucionalidade da expressão “e da comissão formada por
até 03 (três) Taxistas”, constante no artigo 24, e da expressão “juntamente

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com a comissão formada por até 03 (três) Taxistas”, constante no artigo
25, caput, ambos da Lei de número 2.692, de 20 de Março de 2019, do
município de Itapecerica da Serra, cassando-se os demais efeitos da
liminar outrora deferida.
ALEX ZILENOVSKI
Relator