Tribunal: TJSP
Processo: 2229204-13.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Alex Zilenovski
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-02-12
Data de publicação: 2020-02-18

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Lei no 1.968/2019, do Município de Ouro Verde, que revogou a Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública – COSIP.
AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA LEGISLATIVA. Exclusiva competência do Chefe do Poder Executivo não caracterizada. Inteligência da Constituição do Estado de São Paulo e da jurisprudência do E. STF e deste C. Órgão Especial.

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Lei no 1.968/2019, do Município de Ouro Verde, que revogou a Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública – COSIP.
AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA LEGISLATIVA. Exclusiva competência do Chefe do Poder Executivo não caracterizada. Inteligência da Constituição do Estado de São Paulo e da jurisprudência do E. STF e deste C. Órgão Especial. Ausência de violação do Pacto Federativo e do princípio constitucional da separação de poderes. A lei municipal impugnada não cria ou altera a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública local nem trata do regime jurídico de servidores públicos, motivo pelo qual não se vislumbra qualquer vício de inconstitucionalidade formal na legislação impugnada. Lei de natureza tributária, e não orçamentária, sendo a iniciativa de competência concorrente entre os Poderes Legislativo e Executivo.
Questão que já foi objeto de tese de repercussão geral - TEMA 682, ARE 743.480, Rel. Min. GILMAR MENDES, assim definido: "Inexiste, na Constituição Federal de 1988, reserva de iniciativa para leis de natureza tributária, inclusive para as que concedem renúncia fiscal."
Artigo 113, do Ato Das Disposições Constitucionais Transitórias – Artigo que não se aplica aos municípios. Aclara o artigo 106, do mencionado ADCT (inserto pela EC de número 95/16) que os artigos 107 a 114 integram o "Novo Regime Fiscal dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União". O mencionado artigo 113, então, há de ser interpretado de acordo com essa diretriz, aplicando-se no âmbito restrito exposto no parágrafo anterior. Precedentes
Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.

Inteiro teor:
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São Paulo
Registro: 2020.0000106513
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Direta de Inconstitucionalidade no
2229204-13.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor PREFEITO DO
MUNICÍPIO DE OURO VERDE, é réu PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE
OURO VERDE.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a
seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO IMPROCEDENTE. V.U.", de conformidade com o
voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO
FRANCO (Presidente), GERALDO WOHLERS, ELCIO TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI,
JACOB VALENTE, JAMES SIANO, ADEMIR BENEDITO, LUIS SOARES DE MELLO,
RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR
PERES, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI,
JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS
BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ALVARO PASSOS, BERETTA DA SILVEIRA E
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ.
São Paulo, 12 de fevereiro de 2020
ALEX ZILENOVSKI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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VOTO No 25.496
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE no 2229204-13.2019.8.26.0000
COMARCA: Ouro Verde
REQUERENTE: Prefeito do Município de Ouro Verde
REQUERIDO: Presidente da Câmara Municipal de Ouro Verde
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Lei no
1.968/2019, do Município de Ouro Verde, que revogou a Contribuição
para Custeio do Serviço de Iluminação Pública COSIP.
AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA LEGISLATIVA. Exclusiva
competência do Chefe do Poder Executivo não caracterizada.
Inteligência da Constituição do Estado de São Paulo e da
jurisprudência do E. STF e deste C. Órgão Especial. Ausência de
violação do Pacto Federativo e do princípio constitucional da
separação de poderes. A lei municipal impugnada não cria ou altera a
estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública local nem
trata do regime jurídico de servidores públicos, motivo pelo qual não
se vislumbra qualquer vício de inconstitucionalidade formal na
legislação impugnada. Lei de natureza tributária, e não orçamentária,
sendo a iniciativa de competência concorrente entre os Poderes
Legislativo e Executivo.
Questão que já foi objeto de tese de repercussão geral - TEMA 682,
ARE 743.480, Rel. Min. GILMAR MENDES, assim definido:
“Inexiste, na Constituição Federal de 1988, reserva de iniciativa para
leis de natureza tributária, inclusive para as que concedem renúncia
fiscal.”
Artigo 113, do Ato Das Disposições Constitucionais Transitórias
Artigo que não se aplica aos municípios. Aclara o artigo 106, do
mencionado ADCT (inserto pela EC de número 95/16) que os artigos
107 a 114 integram o “Novo Regime Fiscal dos Orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social da União”. O mencionado artigo 113, então, há de
ser interpretado de acordo com essa diretriz, aplicando-se no âmbito
restrito exposto no parágrafo anterior. Precedentes
Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.
Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo
Ilustríssimo Prefeito do Município de Ouro Verde, em que pretende a declaração
de inconstitucionalidade da Lei Municipal no 1.968/2019, que revogou a
Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública COSIP, cujo teor ora
se transcreve:
Artigo 1 o- Fica revogada a Lei Municipal no 1892, de 03 de

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outubro de 2017, que “Institui no município de Ouro Verde a
Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública
prevista no artigo 149-A da Constituição da República”
Artigo 2o Esta Lei entrará em vigor em 1o de janeiro de 2020,
revogadas as disposições em contrário”.
Afirma que em 2017 foi sancionada a Lei Municipal no 1.892, que
instituiu no Município de Ouro Verde a Contribuição para Custeio do Serviço de
Iluminação Pública, prevista no artigo 149-A da Constituição Federal.
No entanto, a Câmara Municipal aprovou o projeto de lei que
desencadeou na Lei Municipal no 1.968/2019, que revogou a Lei Municipal no
1.892/2017.
Assevera que esse projeto de lei foi vetado pelo Prefeito Municipal de
Ouro Verde, porém, a Câmara Municipal derrubou o veto.
Defende que se trata de lei inconstitucional, uma vez que não foi
acompanhada da estimativa de impacto orçamentário e financeiro, havendo, assim,
ofensa ao artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, ao artigo
14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e ao artigo 26 da Lei Orgânica do Município
de Ouro Verde.
Aduz que o artigo 113 do ADCT prevê que “A proposição legislativa
que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser
acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”.
Sustenta que o Egrégio Supremo Tribunal Federal concedeu cautelar
na ADI 5.816, também pelo fato de que a norma de renúncia de receita exige
estimativa dos reflexos orçamentário e financeiro (fls.09).
Defende que o princípio da responsabilidade fiscal é cláusula pétrea.
O requerente também afirma que a Câmara Municipal de Ouro Verde,

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para revogar a lei municipal anterior, que instituiu a COSIP, utilizou-se de
fundamentos que não condizem com a verdade, quando asseverou que o valor
arrecadado com a contribuição é superior ao valor da despesa gerada pela
transferência dos ativos da iluminação pública, sem que o valor excedente seja
gasto com a ampliação da rede, além de outras afirmações inverídicas (fls. 16).
Afirma que o município arrecada a quantia média mensal de R$
18.654,58 e gasta em média 30.214,46 por mês (fls. 17).
Aduz que o artigo 26 da Lei Orgânica do Município de Ouro Verde
prevê que projetos de lei que versem sobre matéria financeira, orçamentária e
tributária são de iniciativa exclusiva do Prefeito Municipal, sendo a lei em questão,
portanto, ilegal.
Diante disso, requer a concessão de liminar para suspensão da
eficácia, até final e definitivo julgamento desta ação, requerendo, no mérito, que
seja declarada a inconstitucionalidade da Lei Municipal no 1.968/2019, do
Município de Ouro Verde.
A liminar foi indeferida (fls. 80/84).
Transcorreu in albis o prazo para manifestação da D. Procuradoria do
Estado (fls. 92).
A Câmara Municipal do Município de Ouro Verde prestou suas
informações a fls. 94/100. Argumenta que a revogação de tributo não se confunde
com renúncia de receita. Levanta, também, a inconstitucionalidade do item 2 do §
1o do artigo 26, da Lei Orgânica do Município de Ouro Verde, afastando a alegação
de vício de iniciativa.
A D. Procuradoria de Justiça ofereceu seu parecer (fls. 132/144),
manifestando-se pela procedência do pedido, com a consequente declaração de

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inconstitucionalidade da Lei combatida.
Defende que, em que pese não exista vício de iniciativa no caso
concreto, a lex afetou a receita pública, dela renunciando em partes, o que
demandaria a realização de estimativa de seu impacto.
É o relatório.
Examina-se, inicialmente, a matéria atinente aos limites de cognição
da presente ação, que há de ser analisada como preliminar e que demanda mais
detida análise.
O raciocínio trazido no parecer da D. Procuradoria de Justiça é
extraído, de início, do próprio conceito do controle de constitucionalidade, que
decorre da incompatibilidade de normas com a constituição. Nesse sentido:
“O fundamento dessa inconstitucionalidade está no fato de que do
princípio da supremacia da constituição resulta o da compatibilidade vertical das
normas da ordenação jurídica de um país, no sentido de que as normas de grau
inferior somente valerão se forem compatíveis com as normas de grau superior, que é
a constituição”.1
Não destoa desse raciocínio a jurisprudência deste C. Órgão Especial,
em recente julgado:
EMBARGOS
DE
DECLARAÇÃO.
OMISSÃO.
CONTRADIÇÃO.
OBSCURIDADE. Inocorrência. Alegada afronta da norma vergastada
a Lei Federal que não foi apreciada na oportunidade do julgamento.
Parâmetro de controle abstrato de constitucionalidade de leis e
atos normativos locais (estaduais ou municipais), que é a
Constituição Estadual. Pretendida rediscussão de temas já
apreciados no venerando acórdão embargado. Caráter infringente
dos embargos. Embargos rejeitados.
1 DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23a Edição. São Paulo:
Malheiros, 2004. P. 47. Grifos da reprodução.

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(TJSP; Embargos de Declaração 2095321-38.2017.8.26.0000;
Relator (a): Xavier de Aquino; Órgão Julgador: Órgão Especial;
Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento:
25/10/2017; Data de Registro: 26/10/2017)
Por tal razão, descabida a análise da alegada inconstitucionalidade
diante de diploma legislativo diverso, como o são Leis Complementares ou mesmo
a Lei Orgânica do Município.
Vencida essa questão inicial, ingressa-se no mérito da demanda.
Parte-se do vício formal de iniciativa levantado pelo autor em sua
petição.
Com base também nos argumentos expostos quando da análise
preliminar, é pertinente firmar que a regra para a propositura de Leis há de ser
extraída do regramento constitucional.
Cabível, de todo modo, inicial esclarecimento.
Leciona J. J. Canotilho que “[d]uas ideias básicas continuam a estar
subjacentes à separação funcional dos órgãos constitucionais. Um, é da ordenação de
funções através de uma ajustada atribuição de competências expressa na fixação
clara de regras processuais e na vinculação à forma jurídica dos poderes a quem é
feita essa atribuição. Nessa perspectiva, ou seja, como racionalização, estabilização e
delimitação do poder estadual, a separação dos poderes é um princípio organizatório
fundamental da Constituição. (...) O carácter constitutivo da separação
constitucional de competências justifica os termos restritivos das delegações de
competências dos órgãos de soberania (cfr. art. 114.72). A delegação indiscriminada
de competências constituiria uma porta aberta para a dissolução da ordenação
democrática das funções, constitucionalmente estabelecida (cfr. infra, Parte IV,
Padrão III). Através da criação de uma estrutura constitucional com funções,
competências e legitimação de órgãos, claramente fixada, obtém-se um controlo

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recíproco do poder (cheks and balances) e uma organização jurídica de limites dos
órgãos do poder 2”.
De outra banda, Hely Lopes Meirelles ensina acerca da natureza
jurídica e função do Poder Legislativo Municipal, em especial da Câmara de
Vereadores: “[a] função legislativa, que é a principal, resume-se na votação de leis e
estende-se a todos os assuntos da competência do Município (CF, art. 30), desde que a
Câmara respeite as reservas constitucionais da União (arts. 22 e 24) e as do Estado-
membro (arts. 24 e 25). Advertimos que a Câmara Municipal não pode legislar sobre
direito privado (civil e comercial), nem sobre alguns dos ramos do direito público
(constitucional, penal, processual, eleitoral, do trabalho etc.), sobrando-lhe as
matérias administrativas, tributárias e financeiras de âmbito local, asseguradas
expressamente pelo art. 30, da CF. Vale ressaltar que essa competência do Município
para legislar “sobre assuntos de interesse local” bem como a de “suplementar a
legislação federal e estadual no que couber” ou seja, em assuntos em que predomine
o interesse local ampliam significativamente a atuação legislativa da Câmara de
Vereadores”3.
A par dos ensinamentos de Canotilho e Hely Lopes Meirelles, observa-
se que, no caso em apreço, não houve, de fato, norma que ofendesse o princípio da
separação dos poderes ou usurpação das regras de competência do Prefeito
Municipal, porquanto matérias de natureza tributária, de interesse local, estão
incluídas na competência da Câmara Municipal.
Com vistas à teoria da separação dos poderes, idealizada por
Montesquieu, e ao artigo 2o, da Constituição da República: “[s]ão Poderes da União,
2 Gomes Canotilho, José Joaquim. Direito Constitucional. 6a ed. Coimbra: Almedina, 1993, pag.
365/366.
3 Meirelles, Hely Lopes. Direito Municipal brasileiro. 18a ed. São Paulo: Malheiros, 2017, pag.
645/646.

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independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário” .
Tais Poderes, dentro da organização político-administrativa do
Estado, exercem funções típicas e atípicas, sendo certo que ao Poder Executivo
(Federal) cabe, no exercício de suas funções típicas, a prática dos atos de chefia de
Estado, chefia de governo e atos de administração.
Já no que concerne às funções atípicas do Executivo , estas são
exercidas excepcionalmente e devem ser interpretadas restritivamente. Dentre
essas funções atípicas está a função legislativa.
E o artigo 24, § 2o, da Constituição Bandeirante, aplicável aos
Municípios com esteio no artigo 144, do mesmo diploma e no artigo 29, da
Constituição Federal, preceitua que são de competência exclusiva do Chefe do
Poder Executivo:
1 - criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva
remuneração;
2 - criação e extinção das Secretarias de Estado e órgãos da
administração pública, observado o disposto no artigo 47, XIX;
3 - organização da Procuradoria Geral do Estado e da Defensoria
Pública do Estado, observadas as normas gerais da União;
4 - servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de
cargos, estabilidade e aposentadoria;
5 - militares, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções,
estabilidade, remuneração, reforma e transferência para inatividade, bem como
fixação ou alteração do efetivo da Polícia Militar;
6 - criação, alteração ou supressão de cartórios notariais e de

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registros públicos.
Note-se, em tempo, que a matéria veiculada nas normas impugnadas
não consta do rol supracitado.
Lembremos que a Constituição define o processo formal de
elaboração das leis que estritamente deve ser seguido para que tenham validade,
bem como a observância de limites materiais no conteúdo ali inserido. É o que se
chama de parâmetros formal e material.
Tocante ao vício formal da gênese legal, também conhecida como
(inconstitucionalidade) nomodinâmica, afere-se inobservância de regra de
competência legislativa, ou da não observância do devido processo legislativo, tal
como a incompetência de determinado ente para tratar de tema específico. Nesta,
podem ocorrer tanto vícios formais subjetivos - que digam respeito à pessoa que
tenha a competência para legislar sobre determinada matéria - , como também,
vícios formais objetivos, consubstanciados no próprio processo legislativo.
Neste passo a lição de André Ramos Tavares4 :
De outro prisma, é possível afirmar que quase sempre a
inconstitucionalidade material é uma questão puramente de Direito,
porque se cinge estritamente à análise jurídica da compatibilidade
entre conteúdos normativos. Já a inconstitucionalidade formal poderá
requerer a análise de circunstâncias fáticas, porque só assim poder-se-á
aferir o atendimento ou não do comando constitucional. Aqui haverá a
4 Curso de direito constitucional / André Ramos Tavares. 10. ed. rev. e atual. São Paulo :
Saraiva, 2012, p.231/232

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típica função judicial de subsunção dos fatos à norma, de que fala CARL
SCHMITT. Evidentemente que em certos casos a própria lei ou ato
normativo carregará “sinais” de inconstitucionalidade formal, como
ocorre quando um órgão legislativo de uma entidade federativa invade
seara própria de outra esfera federativa.
Ainda é possível fazer outra ligação, embora do mesmo ângulo acima
apresentado, no sentido de corresponder a inconstitucionalidade
material
a
uma
questão
de
nomoestática,
enquanto
a
inconstitucionalidade formal se refere a uma problemática de
nomodinâmica. Relembrando os conceitos, enquanto no primeiro caso
há uma avaliação de normas entre si, no segundo caso, a
inconstitucionalidade decorre da incompatibilidade entre um processo
(real) de produção jurídica e um conteúdo (normativo) que regula o
processo.
O C. STF já decidiu que a Contribuição para Custeio do Serviço de
Iluminação Pública COSIP, tem natureza de tributo :
Ementa: DIREITO TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PARA CUSTEIO DO
SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA. CONSTITUCIONALIDADE. ALEGADA OFENSA
AO
ART.
93,
IX,
DA
CARTA.
INEXISTÊNCIA.
DECISÕES
DE
ORIGEM
SUFICIENTEMENTE FUNDAMENTADAS. ACÓRDÃO PROFERIDO PELO SUPERIOR
TRIBUNAL DE JUSTIÇA. INVIABILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. O
Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do RE 573.675-RG,
Rel. Min. Ricardo Lewandowski, reconheceu a repercussão geral do tema em
exame e assentou que a contribuição para custeio do serviço de iluminação
pública constitui, dentro do gênero tributo, um novo tipo de contribuição que
não se confunde com taxa ou imposto. Nessas condições, concluiu pela

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constitucionalidade de sua cobrança. 2. O Plenário do STF já assentou o
entendimento de que as decisões judiciais não precisam ser necessariamente
analíticas, bastando que contenham fundamentos suficientes para justificar suas
conclusões. A fundamentação pode, inclusive, ser realizada de forma sucinta. 3. A
admissibilidade do recurso extraordinário interposto de julgamento do Superior
Tribunal de Justiça pressupõe que a questão constitucional tenha surgido
originariamente no STF. Precedentes. 4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015,
uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios
(art. 25 da Lei no 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 5. Agravo interno a que se nega
provimento.
(RE 1143253 ED-AgR, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira
Turma, julgado em 26/10/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-239 DIVULG
09-11-2018 PUBLIC 12-11-2018)
In casu, não restou demonstrada a violação ao princípio constitucional
da separação dos Poderes, tampouco aos dispositivos da Constituição do Estado de
São Paulo, porquanto a competência para iniciar processo legislativo sobre matéria
tributária não é privativa do Poder Executivo.
Nessa esteira a jurisprudência do E. Supremo Tribunal Federal :
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. É
CONCORRENTE A COMPETÊNCIA LEGISLATIVA EM MATÉRIA
TRIBUTÁRIA.
CONTROLE
CONCENTRADO
DE
CONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL.
ACÓRDÃO DIVERGENTE DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL. POSSIBILIDADE DE JULGAMENTO PELO
RELATOR. RECURSO PROVIDO. Relatório
1. Recurso extraordinário interposto com base no art. 102, inc. III,

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alínea a, da Constituição da República contra o seguinte julgado do
Tribunal de Justiça de São Paulo:
“Ação Direita de Inconstitucionalidade
Art. 1o da Lei
Complementar n. 330/2004, que acrescentou parágrafo único ao
artigo 19 da Lei Municipal n. 1.890/93 (Código Tributário
Municipal) - Dispositivo decorrente de emenda parlamentar,
vetada pelo Chefe do Executivo, que concedeu isenção de IPTU aos
proprietários de um único imóvel, construído para sua moradia,
cujo valor venal seja igual ou inferior a R$ 10.000,00 - Matéria
tributária relativa a benefício que afeta o orçamento do Município,
pois implica em renúncia de receita fiscal - Iniciativa de lei
reservada ao Chefe do Poder Executivo - Inconstitucionalidade
manifesta - Afronta aos artigos 5o; 47, inc. XI e XVII; 144 e 174, inc.
II, III e § 6o, todos da Constituição Estadual Ação procedente” (fl.
212 grifos nossos).
2. O Recorrente alega que o Tribunal a quo teria contrariado os
arts. 2o, 29, 61, § 1o, 84, inc. III e XXIII, e 165 da Constituição da
República. Argumenta que “a iniciativa do processo legislativo
tendente à promulgação de leis tributárias, no sistema constitucional
inaugurado pela Constituição de 1988 é concorrente. Ao contrário do
que decidiu a r. decisão ora combatida, a matéria examinada é de
natureza tributária e não deve ser confundida com matéria
orçamentária” (fl. 239).
Requer o provimento do recurso extraordinário, para que seja
julgado
improcedente
o
pedido
de
declaração
de
inconstitucionalidade do art. 1o da Lei Complementar municipal n.
330/2004.
Apreciada a matéria trazida na espécie,
DECIDO.
3. Razão jurídica assiste ao Recorrente.
4. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no
sentido de que a competência para iniciar processo legislativo
sobre matéria tributária não é privativa do Poder Executivo.
Confiram-se, a propósito, os seguintes julgados:
“ADI - LEI N. 7.999/85, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, COM
A REDAÇÃO QUE LHE DEU A LEI N. 9.535/92 - BENEFÍCIO
TRIBUTÁRIO
-
MATÉRIA
DE
INICIATIVA
COMUM
OU
CONCORRENTE - REPERCUSSÃO NO ORÇAMENTO ESTADUAL -
ALEGADA USURPAÇÃO DA CLÁUSULA DE INICIATIVA RESERVADA

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AO
CHEFE
DO
PODER
EXECUTIVO
-
AUSÊNCIA
DE
PLAUSIBILIDADE JURÍDICA - MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA. - A
Constituição de 1988 admite a iniciativa parlamentar na
instauração do processo legislativo em tema de direito
tributário. - A iniciativa reservada, por constituir matéria de
direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação
ampliativa, na medida em que - por implicar limitação ao
poder de instauração do processo legislativo - deve
necessariamente derivar de norma constitucional explícita e
inequívoca. - O ato de legislar sobre direito tributário, ainda
que para conceder benefícios jurídicos de ordem fiscal, não se
equipara - especialmente para os fins de instauração do
respectivo processo legislativo - ao ato de legislar sobre o
orçamento do Estado” (ADI 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello,
Tribunal Pleno, DJ 27.4.2001 grifos nossos).
E “I. Ação direta de inconstitucionalidade: L. est. 2.207/00, do
Estado do Mato Grosso do Sul (redação do art. 1o da L. est.
2.417/02), que isenta os aposentados e pensionistas do antigo
sistema estadual de previdência da contribuição destinada ao
custeio
de
plano
de
saúde
dos
servidores
Estado:
inconstitucionalidade
declarada.
II.
Ação
direta
de
inconstitucionalidade: conhecimento. (...) III. Processo legislativo:
matéria tributária: inexistência de reserva de iniciativa do
Executivo, sendo impertinente a invocação do art. 61, § 1o, II, b,
da Constituição, que diz respeito exclusivamente aos
Territórios Federais” (ADI 3.205, Rel. Min. Sepúlveda Pertence,
Tribunal Pleno, DJ 17.11.2006 grifos nossos).
E ainda:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 8.366, DE 7
DE JULHO DE 2006, DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. LEI QUE
INSTITUI INCENTIVO FISCAL PARA AS EMPRESAS QUE
CONTRATAREM APENADOS E EGRESSOS. MATÉRIA DE ÍNDOLE
TRIBUTÁRIA E NÃO ORÇAMENTÁRIA. A CONCESSÃO UNILATERAL
DE BENEFÍCIOS FISCAIS, SEM A PRÉVIA CELEBRAÇÃO DE
CONVÊNIO INTERGOVERNAMENTAL, AFRONTA AO DISPOSTO NO
ARTIGO 155, § 2o, XII, G, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. A lei
instituidora de incentivo fiscal para as empresas que contratarem
apenados e egressos no Estado do Espírito Santo não
consubstancia matéria orçamentária. Assim, não subsiste a
alegação, do requerente, de que a iniciativa seria reservada ao
Chefe do Poder Executivo.” (ADI 3.809, Rel. Min. Eros Grau,
Tribunal Pleno, DJe 14.9.2007 grifos nossos). Dessa orientação

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divergiu o acórdão recorrido.
5. Ressalto, por oportuno, que, em se tratando de recursos
extraordinários interpostos contra decisões de tribunais estaduais
em controle abstrato de constitucionalidade, é possível o
provimento por decisão do Relator desde que “o litígio
constitucional
já
tenha sido definido
pela jurisprudência
prevalecente no âmbito deste Tribunal” (AI 348.800, Rel. Min. Celso
de Mello, Informativo n. 566).
6. Pelo exposto, dou provimento ao recurso extraordinário (art.
557, § 1o-A, do Código de Processo Civil e art. 21, § 2o, do
Regimento Interno do Supremo Tribunal.
(STF, RE 541273/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, publicação
11/06/2010).
E ainda:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI No 553/2000,
DO
ESTADO
DO
AMAPÁ.
DESCONTO
NO
PAGAMENTO
ANTECIPADO DO IPVA E PARCELAMENTO DO VALOR DEVIDO.
BENEFÍCIOS TRIBUTÁRIOS. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR.
AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL.
1. Não ofende o art. 61, § 1o, II, b da Constituição Federal lei
oriunda de projeto elaborado na Assembléia Legislativa
estadual que trate sobre matéria tributária, uma vez que a
aplicação deste dispositivo está circunscrita às iniciativas
privativas do Chefe do Poder Executivo Federal na órbita
exclusiva dos territórios federais. Precedentes: ADI no 2.724, rel.
Min. Gilmar Mendes, DJ 02.04.04, ADI no 2.304, rel. Min. Sepúlveda
Pertence, DJ 15.12.2000 e ADI no 2.599-MC, rel. Min. Moreira Alves,
DJ 13.12.02.
2. A reserva de iniciativa prevista no art. 165, II da Carta
Magna, por referir-se a normas concernentes às diretrizes
orçamentárias, não se aplica a normas que tratam de direito
tributário, como são aquelas que concedem benefícios fiscais.
Precedentes: ADI no 724-MC, rel. Min. Celso de Mello, DJ 27.04.01 e
ADI no 2.659, rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 06.02.04.
3. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga
improcedente.

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(STF, ADI 2464, rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, j.
11/04/2017).
Aliás, da mesma forma vem decidindo esse E. Órgão Especial:
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei do município de
Presidente
Prudente
que
prevê
isenção
tributária
aos
contribuintes do IPTU, nas hipóteses de aposentados e
pensionistas de baixa renda, proprietários de um único imóvel
residencial,
utilizado
para
sua
própria
residência.
Não
caracterizada hipótese de iniciativa legislativa reservada ao
Chefe do Poder Executivo. Taxatividade do rol constitucional
de iniciativa privativa. Matéria que não se confunde com
questão orçamentária. Precedentes do STF e deste Órgão
Especial. Ofensa à separação de poderes. Isenção tributária.
Inocorrência. Ausência de ofensa à regra contida no art. 25 da
Constituição do Estado. A falta de previsão orçamentária não
implica na existência de vício de constitucionalidade, mas, apenas,
a inexequibilidade da lei no exercício orçamentário em que
aprovada. Possibilidade de remanejamento ou complementação
orçamentária, bem como postergação do planejamento dos novos
gastos para o exercício orçamentário subsequente. Ação julgada
improcedente.
(TJSP, ADI no 2071988-57.2017.8.26.0000, Rel. Des. Márcio Bartoli,
Órgão Especial, j. 26/07/2017).
Este Órgão julgador, outrossim, já teve a oportunidade de se
manifestar exatamente sobre o Tributo que se discute:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei Complementar
Municipal no 1.546, de 20 de abril de 2.017, que revogou a Lei
Complementar no 1.534, de 27/12/2016, que instituiu a
Contribuição para o Custeio e a Manutenção do Serviço de
Iluminação Pública COSIP, no Município de Lins - Matéria
tributária que não está reservada à iniciativa exclusiva do
Chefe do Poder Executivo, mas sim dentro da competência
legislativa comum Matéria que não se confunde com questão
orçamentária Ausência de inconstitucionalidade por vício de
iniciativa ou violação ao princípio da separação de poderes (artigo
5o, da Constituição Estadual) Eventual reflexo no orçamento

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municipal que não se confunde com a competência para
legislar - Extinção do tributo que não acarreta aumento de
despesa, mas implica exclusão de receita derivada, o que, por si só,
não afronta o art. 25, da Constituição Estadual Análise de efeitos
financeiros ou orçamentários da lei que demanda a exploração de
questões de fato dependentes de prova, insuscetível na estreita e
especial via do contencioso de constitucionalidade - Ação julgada
improcedente.
(TJSP;

Direta
de
Inconstitucionalidade
2108341-
96.2017.8.26.0000; Relator (a): Salles Rossi; Órgão Julgador: Órgão
Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do
Julgamento: 28/11/2017; Data de Registro: 30/11/2017)
Dessa feita, verifica-se que a Lei Municipal impugnada não trata de
matéria orçamentária, mas sim de matéria tributária, cuja competência para início
do processo legislativo é concorrente entre o Poder Executivo e o Poder
Legislativo.
Aliás, a questão já foi objeto de Tese de Repercussão Geral - TEMA
682, ARE 743.480, Rel. Min. GILMAR MENDES, assim definido: “Inexiste, na
Constituição Federal de 1988, reserva de iniciativa para leis de natureza
tributária, inclusive para as que concedem renúncia fiscal.”
Decidiu-se sobre a questão, em sede de repercussão geral, no ARE no
743.480 DJ-e de 19.11.13 Rel. Min. GILMAR MENDES, nos seguintes termos:
"Tributário. Processo legislativo. Iniciativa de lei. 2. Reserva de
iniciativa em matéria tributária. Inexistência. 3. Lei municipal que
revoga tributo. Iniciativa parlamentar. Constitucionalidade. 4.
Iniciativa geral. Inexiste, no atual texto constitucional, previsão
de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo em matéria
tributária. 5. Repercussão geral reconhecida. Recurso provido.
Reafirmação de jurisprudência."
Outro vício, também categorizado como formal, emanaria da ausência

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de estimativa do impacto orçamentário e financeiro que a revogação do tributo
geraria. Todavia, tampouco essa eiva se faz presente. De fato, não se nota qualquer
exigência, aplicável ao caso concreto, de prévia estimativa do impacto financeiro-
orçamentário que a lei poderá surtir.
Já foi aclarado, anteriormente, que foge ao âmbito desta actio a análise
da lei em relação aos parâmetros da Lei de Responsabilidade Fiscal, que cuida do
exame da legalidade.
Por outro lado, forçoso concluir que o artigo 113, do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, invocado pelo Autor e pela D.
Procuradoria de Justiça, não se aplica aos municípios.
Aclara o artigo 106, do mencionado ADCT (inserto pela EC de número
95/16) que os artigos 107 a 114 integram o “Novo Regime Fiscal dos Orçamentos
Fiscal e da Seguridade Social da União”5.
O mencionado artigo 113, então, há de ser interpretado de acordo
com essa diretriz, aplicando-se no âmbito restrito exposto no parágrafo anterior.
Nesse sentido já se manifestou este C. Órgão Especial:
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Complementar n° 2.896,
do Município de Ribeirão Preto, que prevê a concessão de benefício
tributário por adoção de ações ecológicas no âmbito municipal.
Violação ao artigo 113, do ADCT, da CF. Não ocorrência. Como
exposto no artigo 106 da Emenda Constitucional n°95, de 15
de dezembro de 2016, que instituiu o "Novo Regime Fiscal", o
âmbito da incidência de mencionado dispositivo se restringe
ao Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União, não se
aplicando aos Municípios. Precedente deste Órgão Especial no
sentido de que o "Novo Regime Fiscal", instituído pela Emenda
Constitucional n°95/2016, não se aplica aos Municípios. O
5 Fica instituído o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade
Social da União, que vigorará por vinte exercícios financeiros, nos termos dos arts. 107 a 114 deste Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias.

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diploma impugnado não aborda matéria orçamentária, dispondo
sobre direito tributário. Inaplicáveis às suas disposições ou ao
projeto que o antecedeu, portanto, as exigências previstas no artigo
174, caput, e §6°, da CE. Precedentes do STF e deste Colegiado.
Afastada, ainda, a suposta violação ao artigo 176, incisos I e II, da
Constituição Estadual. Lei Complementar Municipal que instituiu
concessão de desconto tributário aos contribuintes do IPTU que
atenderem às suas exigências somente a partir do exercício
orçamentário seguinte àquele em que for requerido. Consequente
possibilidade de que sejam inseridos no projeto da lei
orçamentária
anual
os
impactos
e
possíveis
medidas
compensatórias relativas à renúncia de receita concretizada por
meio do benefício tributário em comento. Doutrina. Ação julgada
improcedente. (TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2201892-
96.2018.8.26.0000; Relator (a): Márcio Bartoli; Órgão Julgador:
Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do
Julgamento: 20/03/2019; Data de Registro: 21/03/2019)
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO Não ocorrência dos vícios previstos
no Código de Processo Civil Decisão completa Acórdão que
enfrenta todo o tema de forma clara e coerente Não aplicação do
art. 113 do ADCT aos municípios que não traz ofensa ao
princípio federativo e nem ao art. 29 da CF Dispositivos que
se referem ao "Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos
Fiscal e da Seguridade Social da União", o que é específico e
não direcionado aos municípios Regras constitucionais que não
são em sua totalidade de reprodução obrigatória Via recursal
eleita que não se presta ao reexame do julgado Embargos
rejeitados.
(TJSP; Embargos de Declaração Cível 2167905-35.2019.8.26.0000;
Relator (a): Alvaro Passos; Órgão Julgador: Órgão Especial;
Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento:
11/12/2019; Data de Registro: 13/12/2019)
Diante disso, inexiste qualquer confronto do diploma legislativo
questionado com a Constituição Estadual (e tampouco em relação a normas de
reprodução obrigatória).
No mais, eventuais considerações acerca da veracidade das alegações

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parlamentares que versavam sobre o tributo fogem ao âmbito desta actio, que há
de examinar, apenas, a conformidade da Lei com a Constituição deste estado.
Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTE a presente Ação Direta de
Inconstitucionalidade.
ALEX ZILENOVSKI
Relator