Tribunal: TJSP
Processo: 1002692-63.2017.8.26.0129
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Fernão Borba Franco
Órgão colegiado: 7a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-08-17
Data de publicação: 2020-08-20

Ementa:
Apelações. Improbidade administrativa. Município de casa Branca. Contratação de slogan acompanhado de logomarca. Pequeno valor que dispensa licitação. Publicidade, contudo, vedada pela legislação municipal e utilizada pelo prefeito em desrespeito a valores constitucionais. Improbidade caracterizada. Condenação, contudo, reduzida em decorrência da gravidade dos fatos. Inexistência de poder de

Ementa:
Apelações. Improbidade administrativa. Município de casa Branca. Contratação de slogan acompanhado de logomarca. Pequeno valor que dispensa licitação. Publicidade, contudo, vedada pela legislação municipal e utilizada pelo prefeito em desrespeito a valores constitucionais. Improbidade caracterizada. Condenação, contudo, reduzida em decorrência da gravidade dos fatos. Inexistência de poder de gestão ou vantagem por parte de chefe de gabinete. Atuação restrita às funções de execução das ordens do Poder Executivo. Não caracterizada irregularidade por si só no fato de que sócio minoritário da empresa contratada já teve relação estritamente profissional com o prefeito. Pessoa jurídica que foi regularmente contratada e prestou o serviço conforme requerido. Pedido parcialmente procedente somente contra o gestor municipal.
Recurso do prefeito provido em parte. Providos os recursos dos demais apelantes.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000662154
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1002692-63.2017.8.26.0129, da Comarca de Casa Branca, em que são apelantes CK
COMUNICAÇÃO INTEGRADA LTDA ME, VLADIMIR DE SOUZA ALVES,
MARCO CESAR DE PAIVA AGA e ANTONIO EDUARDO MARCON
NOGUEIRA, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 7a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram parcial provimento ao recurso do Marco
Cesar de Paiva Aga e deram integral provimento aos recursos dos demais apelantes. V.
U. Sustentou oralmente o Dr. Vladimir de Souza Alves e fez o uso da palavra a Exma.
Procuradora de Justiça Deborah Pierri. Indeferiram o pedido de adiamento formulado
pelo Dr. João Augusto Pires Guariento por ser intempestivo e injustificado.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
EDUARDO GOUVÊA (Presidente) e COIMBRA SCHMIDT.
São Paulo, 17 de agosto de 2020.
FERNÃO BORBA FRANCO
RELATOR
Assinatura Eletrônica

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Voto n.o 7600
Apelação Cível no: 1002692-63.2017.8.26.0129
Apelantes: CK Comunicação Integrada Ltda ME, Vladimir de Souza Alves, Marco
Cesar de Paiva Aga e Antonio Eduardo Marcon Nogueira
Apelado: Ministério Público do Estado de São Paulo
Comarca: Casa Branca
Juiz: José Alfredo de Andrade Filho
Apelações. Improbidade administrativa. Município de casa
Branca. Contratação de slogan acompanhado de logomarca.
Pequeno valor que dispensa licitação. Publicidade, contudo,
vedada pela legislação municipal e utilizada pelo prefeito em
desrespeito
a
valores
constitucionais.
Improbidade
caracterizada. Condenação, contudo, reduzida em decorrência
da gravidade dos fatos. Inexistência de poder de gestão ou
vantagem por parte de chefe de gabinete. Atuação restrita às
funções de execução das ordens do Poder Executivo. Não
caracterizada irregularidade por si só no fato de que sócio
minoritário da empresa contratada já teve relação estritamente
profissional com o prefeito. Pessoa jurídica que foi
regularmente contratada e prestou o serviço conforme
requerido. Pedido parcialmente procedente somente contra o
gestor municipal.
Recurso do prefeito provido em parte. Providos os recursos dos
demais apelantes.
Trata-se de recursos de apelação contra sentença que julgou
procedente o pedido para condenar todos os requeridos ao ressarcimento integral do
dano, atualizado pela tabela prática do TJSP desde o desembolso e acrescida de juros de
mora de 1% ao mês desde a citação, pagamento de multa civil de duas vezes o valor do
prejuízo ao erário e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de
pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; além de, quanto
a Marco César de Paiva Aga e Antônio Eduardo Marçon Nogueira, perda da função
pública e suspensão dos direitos políticos por cinco anos e, quanto a Vladimir de Souza
Alves, perda da função pública que eventualmente esteja exercendo quando do trânsito
em julgado da decisão e suspensão dos direitos políticos por cinco anos.
Apela a requerida CK Comunicação Integrada ltda. ME
argumentando que é empresa em atividade no ramo, precadastrada e tendo prestado
serviços de comunicação a diversos municípios desde 2003 e que não há qualquer
irregularidade no procedimento de contratação, não lhe cabendo responsabilidade
quanto ao eventual uso pessoal do slogan criado para a municipalidade.
Afirma que apresentou orçamento conforme os parâmetros da
Tabela do Sindicato das Agências de Propaganda do Estado de São Paulo, com
desconto, ainda, de 85%, e que o fato do advogado Vladimir de Souza Alves ter feito
parte de seu quadro societário, em caráter minoritário, não caracteriza impedimento de
espécie alguma, situação encerrada apenas pelo fato de posteriormente ter ocupado o
cargo de Secretário Adjunto de Justiça do Município de São Paulo.
Sustenta que prestou regularmente o serviço contratado e não
causou lesão ao erário, observando que a proibição de lei municipal quanto à criação de
logotipo não abrange a contratação de slogan, bem como que a determinação de
constrição patrimonial contra todos os requeridos é genérica, excessiva e desrespeita a
necessidade de individualização da reparação, de forma que se cada requerido arcar com
o valor condenatório será recolhido montante muito maior que o suposto dano,
invocando ainda a impenhorabilidade de seus ativos financeiros depositados em
poupança, até limite razoável.
Recorre também o requerido Vladimir de Souza Alves,
sustentando a licitude da contratação direta da empresa CK Comunicação Integrada em
razão do baixo valor do objeto e a inexistência de impedimento relacionado à sua
anterior atuação como advogado do prefeito, não caracterizados os requisitos para a

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
decretação de indisponibilidade de bens.
Assevera assim ser excessivo o bloqueio de seu veículo, de
valor muito superior aos R$ 13.500,00 que somam o contrato mais a multa fixada, e ser
parte ilegítima, vez que a contratação ocorreu quando já consumada sua retirada do
quadro societário da pessoa jurídica, decorrente de convite para integrar a Secretaria de
Justiça do Município de São Paulo e que tramitava apenas em seus aspectos
burocráticos em decorrência da morosidade da JUCESP.
Aduz que jamais recebeu qualquer quantia, tendo apenas sido
sócio minoritário da pessoa jurídica. Não há qualquer nexo que vincule sua atuação de
advogado militante com a contratação ocorrida e menos ainda com o posterior uso
pessoal que o prefeito municipal possa ter dado ao slogan criado ou à logomarca que o
acompanhava.
Apela ainda o requerido Marco Cesar de Paiva Aga sustentando
que a contratação ocorreu conforme expressa autorização legal de dispensa de licitação
em decorrência de seu valor (R$ 4.500,00). Aponta que o advogado Vladimir Souza
Alves estava em processo de saída do quadro societário da empresa e que, ainda que
assim não fosse, a mera existência de relação profissional anterior entre ele o prefeito
municipal de não caracteriza vínculo pessoal ou conluio capaz de macular a contratação,
sendo que nada foi demonstrado nesse sentido.
Observa ainda que as considerações da r. sentença quanto à
singeleza do logotipo criado e a justiça do preço cobrado não possuem qualquer
embasamento que não a opinião particular do julgador, sem qualquer elemento técnico.
Expõe que a proibição do uso de símbolo, logomarcas e assemelhados pela Lei
Municipal 3.188/2013 não abrange o slogan criado e que não houve, nem na
contratação e nem na elaboração, a utilização de qualquer elemento relacionado à
pessoa de agentes públicos, autoridades ou servidores.
Recorre por fim o requerido Antonio Eduardo Marçon Nogueira
arguindo sua ilegitimidade passiva, visto que atuou apenas de forma vinculada, sem
poder decisório, na requisição do pagamento da contratação e nada mais, conforme suas

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
funções previstas pelo art. 41 da Lei Municipal 2.725/2005.
Afirma ainda não haver descrição de qualquer conduta
específica ou individual de sua parte quanto aos fatos em análise, sendo que a mera
condição de ocupante de cargo em comissão não demonstra que tenha concorrido para
nenhum ato ímprobo, inexistente mesmo nexo causal.
Contrarrazões regularmente apresentadas.
A d. Procuradoria Geral de Justiça opinou pela manutenção da r.
sentença.
Os apelantes manifestaram oposição ao julgamento virtual.
É o relatório.
Narra a inicial que a Prefeitura Municipal de Casa Branca
contratou irregularmente empresa de publicidade, da qual fez parte advogado que
defendeu pessoalmente o prefeito em diversas causas, para criação de logomarca com
slogan utilizado para promoção pessoal do administrador em sua página de rede social.
Expõe que a Lei Municipal 3.188/2013 proíbe a utilização de
qualquer símbolo que não o brasão do município e que apenas em momento posterior o
prefeito encaminhou projeto que tenciona revogar a vedação, bem como anota que
somente depois do pagamento é que o advogado retirou-se do quadro societário da
prestadora de serviços.
Busca a condenação do prefeito Marco César de Paiva Aga, de
seu chefe de gabinete Antônio Eduardo Marçon de Oliveira, do advogado Vladimir de
Souza Alves e da empresa CK Comunicação Integrada ltda. ME nas penas do art. 12,
incisos I a III, da Lei 8.429/92.
A r. sentença acolheu o pedido para condenar todos os
requeridos. Em que pesem os fundamentos da decisão, apenas a condenação do prefeito
deve ser mantida, ainda assim em parte.
A caracterização do ato de improbidade passa pela apreciação da
probidade administrativa em observação aos princípios previstos pelo caput do art. 37
da Constituição Federal, que dispõe sobre a imposição de sanções para os atos de

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
improbidade administrativa no parágrafo 4o:
Art. 37 A administração pública direta e indireta de
qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte: (...)
§ 4o Os atos de improbidade administrativa importarão a
suspensão dos direitos políticos, a perda da função
pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento
ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem
prejuízo da ação penal cabível.
Sob tal ângulo, a Lei no 8.429/92 disciplina os mecanismos de
combate à improbidade administrativa, classificando os atos tidos como ímprobos em 3
modalidades distintas: atos que importam em enriquecimento ilícito, atos que causam
dano ao erário e atos que violam os princípios gerais da Administração Pública,
atribuindo-lhes sanções políticas, civis e administrativas.
Dados esses parâmetros, para que haja condenação, é necessário
que: (i) tenha havido uma ação ou omissão do agente público; (ii) haja vínculo da ação
ou omissão com uma função pública; (iii) tenha havido dolo ou culpa do agente
público; e (iv) esteja comprovada existência de dano ao patrimônio público em sentido
amplo decorrente de uma violação à lei.
No caso dos autos, necessário ter em conta o teor dos arts. 10,
IX, e 11, I, daquele diploma legal:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que
causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa
ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,
apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou
haveres das entidades referidas no art. 1o desta lei, e
notadamente: (...)
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não
autorizadas em lei ou regulamento;
(...)
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que
atenta contra os princípios da administração pública
qualquer ação ou omissão que viole os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou
regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de
competência;
Oportuno anotar, neste ponto, que não se discute nestes autos a
adequação da dispensa de procedimento licitatório, incontroverso que se trata de
contratação de pequeno valor, qual seja de R$ 4.500,00. Quanto à finalidade de criação
de slogan, contudo, deve ser observado o disposto no art. 13, § 1o, da Constituição
Federal e, simetricamente, no art. 2o da Lei Orgânica do Município de Casa Branca:
Art. 13. A língua portuguesa é o idioma oficial da
República Federativa do Brasil.
§ 1o São símbolos da República Federativa do Brasil a
bandeira, o hino, as armas e o selo nacionais. (g.n.)
Art. 2o. São símbolos do Município a bandeira, o brasão
e o hino, instituídos em lei.
Em conjunto, o art. 37, § 1o, da Constituição Federal determina:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte: (...)
§ 1o A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e
campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter
educativo, informativo ou de orientação social, dela não
podendo constar nomes, símbolos ou imagens que
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou
servidores públicos.
Tal contexto normativo não deixa dúvidas de que não podem
ser criados logotipos, símbolos, imagens ou quaisquer elementos de publicidade que
desbordem do caráter educativo, informativo ou de orientação social e evoquem
elemento pessoal de autoridades ou servidores.
Nessa direção, os arts. 1o e 2o da Lei Municipal 3.188/2013
estabelecem de forma ainda mais clara:

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Art. 1o. Fica proibida a utilização, por parte da
Administração
pública
municipal,
de
quaisquer
símbolos, logomarcas e assemelhados nos serviços,
próprios, veículos, uniformes e outros que configurem
propaganda da gestão em exercício.
Art. 2o. A Administração municipal somente poderá
utilizar-se dos símbolos oficiais do município (brasão de
armas e bandeira) definidos em lei, para identificação
dos bens públicos, obras e serviços.
Em que pesem as extensas considerações recursais acerca das
diferenças entre logotipo, logomarca, slogan e outros símbolos, o art. 2o acima
transcrito é taxativo ao excluir a utilização de qualquer elemento que não brasão de
armas e bandeira para identificação dos bens públicos, obras e serviços.
Ainda assim, o prefeito Marco César de Paiva Aga reconhece
expressamente ter determinado a contratação de slogan para utilização na publicidade
municipal, bem como ter publicado o mesmo slogan em sua página pessoal de rede
social, caracterizada clara ofensa tanto aos termos da citada legislação municipal quanto
ao princípio da impessoalidade resguardado pela Constituição Federal.
A consciência da ilegalidade de sua conduta é reforçada pelo
posterior encaminhamento da Mensagem no 34/2017 à Câmara Municipal de Casa
Branca, com projeto de lei que propunha “identificar a Administração Pública com
cores, slogans e símbolos específicos em seu marketing impresso, midiático e virtual,
inclusive em placas, outdoors e outros, 'pois não acrescenta qualquer ônus ao erário e
identifica, de maneira legal e adequada, a gestão realizadora'.” (fls. 71/72)
O próprio texto transcrito revela intenção de realizar publicidade
especificamente identificadora da gestão municipal então no poder, ultrapassando de
forma flagrante os princípios constitucionais já mencionados.
A C. 1a Câmara de Direito Público deste Tribunal de Justiça
apreciou recentemente situação muito semelhante, ocorrida nesta Capital. Considerou o
E. Des. Luís Francisco Aguilar Cortez no voto condutor:
O programa de ação promovido pelo requerido era lícito,

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
sendo
indevida
a
utilização
do
slogan/símbolo/logomarca “São Paulo Cidade Linda”,
representado por um coração vermelho com as letras
“SP” (v.g. fls. 10/13), diante dos termos dos então
artigos 1o e 2o da LM no 14.166/06, vigente à época dos
fatos e assim redigidos:
“Art. 1o Os governantes do Município de São Paulo não
poderão usar nenhuma logomarca de identificação de
sua administração que não seja o brasão oficial da
cidade, com a inscrição "Cidade de São Paulo".
§ 1o Fica expressamente proibido o uso de qualquer
logotipo ou logomarca que insinue ou lembre por
semelhança o símbolo de partido político.
§ 2o A proibição de que trata este artigo é
aplicável à Administração Direta e Indireta de todos os
poderes do Município, suas autarquias, fundações,
empresas públicas e sociedades de economia mista.
Art. 2o A proibição a que se refere o artigo anterior é
também aplicável aos veículos oficiais e
conveniados, prédios, uniformes, placas de
publicidade ou identificação de obras, a qualquer
tipo de material, objetos e alimentos doados à
população e publicações oficiais.” (com negrito e
sublinhado meus).
Destacou-se
no
julgamento
do
AI
no
2017525-34.2018.8.26.0000, j. 20/03/2018:
“Os princípios constitucionais têm no Município
especificação em legislação própria a respeito da
matéria,

proibindo

a

utilização

de
slogan/símbolo/logomarca que não seja o brasão da
cidade, com a inscrição “Cidade de São Paulo”, e não
“São Paulo Cidade Linda” (em especial fls. 556, com
sublinhado no original).
(...)
Confirma-se que o então requerido Prefeito do
Município conhecida o impedimento legal com a
elaboração, logo após o ajuizamento da presente ação
civil
pública
de
improbidade
administrativa
e
deferimento da tutela de urgência, de projeto de lei
alterando justamente os termos da LM no 14.166/06, a
fim
de
permitir
a
utilização
do
questionado
slogan/símbolo/logomarca “São Paulo Cidade Linda”;
foi referido projeto (autuado sob o no 76/18) que se
converteu na LM no 16.898/18.
O próprio réu tomou a iniciativa de remeter à casa
legislativa o projeto de lei alterando a norma municipal
que embasou a propositura desta demanda, admitindo,
por conseguinte, que atuava fora dos limites da

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
legislação então vigente, a configurar o elemento
subjetivo exigido para a configuração do ato de
improbidade; não se trata, então, da aplicação de
princípio genericamente considerado, mas de violação
direta de dever legal e do princípio que o embasa.
Anoto que a presente ação foi ajuizada em 31/01/2018
(fls. 01), sendo a tutela de urgência deferida em
01/02/2018 (fls. 226); o projeto de lei no 76/18, por sua
vez, foi recebido em 28/02/2018 segundo informações
colhidas no site oficial da Câmara Municipal de São
Paulo (documentação.saopaulo.sp.leg.br), aprovado em
abril-maio/2018 e promulgado em 23/05/2018, a
evidenciar a prática de ilegalidade manifesta e
consciente por parte do requerido.
Em resumo, o que se reconhece é a intenção reiterada de
descumprir a lei então vigente, com voluntarismo
incompatível com os deveres do cargo, impondo vontade
particular acima das obrigações de conduzir e dar
exemplo a servidores e cidadãos, prática violadora dos
princípios da legalidade e moralidade.
Bem preenchidos assim os requisitos para a caracterização do
ato de improbidade administrativa nos termos dos citados arts. 10, IX, e 11, I, da Lei
8.429/92, é mesmo de rigor a aplicação das sanções previstas no art. 12, II e III, do
mesmo diploma legal. Considerando, contudo, a adequação da dispensa de licitação, o
pequeno valor do serviço e sua efetiva prestação pela corré CK Comunicação Integrada
ltda. ME, bem como o registro da utilização do slogan apenas em página de rede social,
as penalidades fixadas em primeiro grau revelam-se desproporcionais e merecem
reforma.
Em tais circunstâncias, comportam manutenção quanto ao
requerido Marco Cesar de Paiva Aga apenas a condenação ao ressarcimento integral do
valor atualizado do contrato e ao pagamento de multa em dez vezes seu valor, mantida
nesse âmbito a indisponibilidade de bens anteriormente determinada.
Já no que toca ao chefe de gabinete Antônio Eduardo Marçon
Nogueira, não prospera a alegada ilegitimidade passiva, vez que ele mesmo admite ter
participado da solicitação de contratação, circunstância bem comprovada por sua
assinatura no documento de fls. 54.
Deve ser considerado, entretanto, o limite de sua atuação,

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
restrita à execução das determinações do prefeito, nos termos do art. 41 da Lei
Municipal no 2.725/2005:
Art. 41. Ao Chefe de Gabinete compete:
I - atender ao gabinete do Prefeito em todos os assuntos
de ordem política, social e estratégica, visando à
preservação da imagem do Executivo Municipal;
II - triar as visitas ao Gabinete, dando provimento aos
assuntos de forma a evitar acúmulos e tumultos,
encaminhando os munícipes para os órgãos competentes
da Prefeitura;
III - desempenhar outras atividades correlatas que lhe
forem atribuídas pelo Prefeito.
Nesse quadro, análise do teor da solicitação de fls. 54 não indica
qualquer ato de gestão do chefe de gabinete, que apenas viabilizou a ordem do chefe do
executivo municipal, como lhe cabia, sem que a contratação do slogan e sua eventual
utilização pudessem gerar a ele qualquer vantagem ou benefício.
Na mesma direção, não consta nem dos autos e nem dos
fundamentos da r. sentença, consequentemente, elemento que enseje a condenação do
apelante Vladimir de Souza Alves.
Primeiro, porque não há impedimento, legal ou constitucional, à
contratação desde que respeitadas as regras de licitação pública de empresa que
tenha como sócio pessoa que já teve relação profissional com o chefe do executivo.
Nesse âmbito, não há sequer indício de amizade ou de qualquer relação mais próxima
entre os apelantes Vladimir e Marco, além da anterior contratação dos serviços de
advocacia.
Segundo, porque o apelante ocupava posição minoritária no
quadro societário da empresa e ainda teve o cuidado de se retirar para assumir função
pública nesta Capital, conforme alteração contratual datada de janeiro de 2017.
A propósito,
sequer
quanto
à própria
requerida
CK
Comunicação Integrada ltda. ME é cabível qualquer condenação. Como já bem anotado
na apreciação da conduta do apelante Marco Cesar, é incontroversa nos autos a
regularidade da dispensa de licitação, bem como foi comprovada a efetiva prestação dos

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
serviços contratados, não caracterizado nesse âmbito nenhum liame entre a conduta da
pessoa jurídica e a improbidade praticada pelo prefeito.
De rigor assim a reforma da r. sentença para julgar parcialmente
procedente o pedido quanto a Marco Cesar de Paiva Aga, mantida em parte sua
condenação como já especificado, e improcedente quanto aos demais requeridos,
prejudicadas quanto a estes as impugnações relativas ao bloqueio de bens e ativos.
Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso de Marco
Cesar de Paiva Aga, providos os recursos dos demais apelantes.
FERNÃO BORBA FRANCO
RELATOR