Tribunal: TJSP
Processo: 1000407-34.2017.8.26.0247
Classe: Apelação Cível / Violação aos Princípios Administrativos
Órgão julgador: Vicente de Abreu Amadei
Órgão colegiado: 1a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-02-05
Data de publicação: 2020-02-05

Ementa:
APELAÇÃO E REXAME NECESSÁRIO – Ação popular – Município de Ilhabela – Pretensão para inibir a veiculação de publicidades apontadas como abusivas, por desvio de fim público, bem como de ressarcimento correlato – Divulgações de atividades e realizações da municipalidade que, a rigor, não se pode afirmar estejam afastadas dos fins constitucionais educativos, instrutivos e de orientação social

Ementa:
APELAÇÃO E REXAME NECESSÁRIO – Ação popular – Município de Ilhabela – Pretensão para inibir a veiculação de publicidades apontadas como abusivas, por desvio de fim público, bem como de ressarcimento correlato – Divulgações de atividades e realizações da municipalidade que, a rigor, não se pode afirmar estejam afastadas dos fins constitucionais educativos, instrutivos e de orientação social (art. 37, § 1o, CF) para configurar promoção pessoal do Prefeito – Símbolo ou logomarca sem vinculação à campanha política ou a partido político, sem nome, signos ou cores partidárias, ou, ainda, a sinais indicativos de promoção pessoal – Slogan ou dizeres que também não se pode afirmar ofensivos ao princípio de impessoalidade – Prova indiciária insuficiente para a assertiva do binômio ilegalidade-lesividade – Sentença de improcedência da demanda confirmada – RECURSOS DESPROVIDOS.

Prova indiciária insuficiente a cristalizar juízo de certeza acerca das ilações de ilicitude e de lesividade imputadas em veiculações publicitárias, slogan e logomarca, por desvio de poder ou de finalidade, não autorizam a procedência da respectiva demanda em ação popular.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
1a Câmara de Direito Público
Registro: 2020.0000067128
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Apelação
Cível
no
1000407-34.2017.8.26.0247, da Comarca de Ilhabela, em que é apelante BENEDITO
FERREIRA DE ARAUJO, é apelado MARCIO BATISTA TENÓRIO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 1a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram provimento aos
recursos. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores ALIENDE RIBEIRO
(Presidente sem voto), DANILO PANIZZA E LUÍS FRANCISCO AGUILAR CORTEZ.
São Paulo, 5 de fevereiro de 2020.
VICENTE DE ABREU AMADEI
Relator
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
1a Câmara de Direito Público
Apelação Cível no 1000407-34.2017.8.26.0247 -Voto no 19.988
2
VOTO No 19.988
APELÇÃO No 1000407-34.2017.8.26.0247 E REEXAME NECESSÁRIO.
APELANTE: Benedito Ferreira de Araújo.
APELADO: Marcio Batista Tenório.
INTERESSADA: Prefeitura Municipal de Ilhabela.
APELAÇÃO E REXAME NECESSÁRIO Ação popular
Município de Ilhabela Pretensão para inibir a veiculação de
publicidades apontadas como abusivas, por desvio de fim
público, bem como de ressarcimento correlato Divulgações
de atividades e realizações da municipalidade que, a rigor, não
se pode afirmar estejam afastadas dos fins constitucionais
educativos, instrutivos e de orientação social (art. 37, § 1o, CF)
para configurar promoção pessoal do Prefeito Símbolo ou
logomarca sem vinculação à campanha política ou a partido
político, sem nome, signos ou cores partidárias, ou, ainda, a
sinais indicativos de promoção pessoal Slogan ou dizeres que
também não se pode afirmar ofensivos ao princípio de
impessoalidade Prova indiciária insuficiente para a assertiva
do binômio ilegalidade-lesividade Sentença de improcedência
da demanda confirmada RECURSOS DESPROVIDOS.
Prova indiciária insuficiente a cristalizar juízo de certeza acerca
das ilações de ilicitude e de lesividade imputadas em veiculações
publicitárias, slogan e logomarca, por desvio de poder ou de
finalidade, não autorizam a procedência da respectiva demanda
em ação popular.
Trata-se de apelação (fls. 517/530) interposta por Benedito
Ferreira de Araújo, em ação popular ajuizada por Anônio Luiz Colucci
contra o Município de Ilhabela e Márcio Batista Tenório (prefeito),
observando-se que o apelante, ante a desistência formulada pelo autor
primitivo (Antônio Luiz Colucci), prosseguiu no polo ativo deste feito.
A r. sentença (fls. 513/514) julgou improcedente a demanda, sem
condenação ao pagamento de verbas de sucumbência.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
1a Câmara de Direito Público
Apelação Cível no 1000407-34.2017.8.26.0247 -Voto no 19.988
3
O apelante, em seu recurso, sustenta, em resumo, que a
ilegalidade e a lesividade estão configuradas na divulgação de eventos de
cultura e lazer a serem realizados diretamente ou com o patrocínio da
Municipalidade, bem como envio de convites oficiais para inaugurações de
obras públicas, com nome do prefeito e/ou a logomarca de sua gestão,
que caracterizam atos indevidos de promoção pessoal, afrontando o § 1o
do art. 37 da Constituição Federal, pois, para tanto, basta o dolo genérico.
Destaca, por fim, precedentes jurisprudenciais e as provas produzidas,
para pedir a reforma do julgado e a procedência da ação popular.
Vieram contrarrazões (fls. 534/545), renúncia de mandato dos
advogados do réu, ora apelado (fls. 551/552), o qual não constituiu novo
patrono (fls. 561/565).
A Procuradoria Geral de Justiça manifesta-se pelo provimento do
apelo (fls. 558/560).
É o relatório, em acréscimo ao da r. sentença.
Satisfeitos os requisitos de admissibilidade do apelo, anotando-
se, ainda, que se impõe o reexame necessário (art. 19 da Lei no 4.717/65).
Cuida-se de ação popular, com pretensão cominatória (para
determinação de abstenção de veiculação de publicidade na forma indicada) e ao
ressarcimento de despesas realizadas com divulgações de feição
publicitária promovidas pelo réu, Prefeito do Município de Ilhabela, que,
conforme sustenta o autor, são ilegais por desvio de finalidade, na medida
em que estão desfocadas dos fins educacionais, informativos e de
orientação social, e configuram verdadeira promoção pessoal ou político-
partidária, causando lesividade ao erário.
Respeitado
o
entendimento
diverso,
a
r.
sentença
de
improcedência da demanda está correta e não comporta reparo.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
1a Câmara de Direito Público
Apelação Cível no 1000407-34.2017.8.26.0247 -Voto no 19.988
4
Com efeito, as reportagens jornalísticas ou divulgações de
atividades e realizações da municipalidade (fls. 16/58, 125/427), a rigor, não
se encontram descoladas dos fins constitucionais educativos, instrutivos e
de orientação social (art. 37, § 1o, CF) para configurar promoção pessoal do
Prefeito, na medida em que nelas prevalece o tom e a feição informativa à
população local, quanto aos atos de gestão e concretizações promovidos
na Prefeitura, o que, ademais, atende ao interesse público de
transparência. A menção ao nome do Prefeito em informações desse tipo,
por si, não autorizam concluir o tal desvio de finalidade.
É certo, outrossim, que foi exposto símbolo ou logomarca (coroa
estilizada em forma de veleiro) com o slogan ou dizeres “Prefeitura de Ilhabela.
Carinho por nossa gente. Orgulho da nossa terra”, em veículos (fls. 14/15,
305), camisetas de alguns servidores públicos (fls. 345), bem como em
cartazes afixados, por exemplo, em eventos (fls. 158, 269, 295), sala de
reuniões da Prefeitura (v.g. fls. 241, 243, 250, 252, 277, 282, 293, 297, 309, 316,
320, 322, 347).
É certo, ainda, que, em publicidade, eventos ou programas dos
órgãos públicos não pode constar símbolos ou imagens que caracterizem
promoção pessoal ou partidária, pois isso termina arranhando o princípio
da impessoalidade (art. 37, caput e § 1o, CF; STF, RE 191.668, rel. Min. Menezes
Direito, j. 15/04/2008, e RE 217.025-AgR, rel. Min. Maurício Correa, j. 18/04/2000).
Contudo, no caso, na tal logomarca ou imagem não é possível
formar vinculação alguma à campanha política, a partido político, ao
nome ou a identidade do réu. Nem sequer há signos ou cores partidárias,
ou, ainda, algum sinal indicativo de desvio para a promoção pessoal ou
política.
Aliás, nem a logomarca nem o slogan são ofensivos ao princípio
de impessoalidade, nada se podendo atrelar à pessoa do apelado ou ao

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
1a Câmara de Direito Público
Apelação Cível no 1000407-34.2017.8.26.0247 -Voto no 19.988
5
culto de sua personalidade para algum ganho eleitoral individual, político
ou partidário.
E isso é tão notório que se pode anotar, em complemento, que,
em maio de 2019, o referido réu Márcio Batista Tenório teve seu
mandato cassado pela Câmara dos Vereadores, mas, mesmo assim,
afastado, encontrando-se como na Chefia do Poder Executivo local outra
pessoa, a Sra. Prefeita Maria das Graças Ferreira dos Santos Souza,
mantém-se no site oficial da Prefeitura aquele mesmo slogan e logomarca
(cf.
https://www.ilhabela.sp.gov.br/prefeitura/mandato-2017-2020/
-
acesso
em
27/01/2020).
No limite, portanto, o que se poderia afirmar seria alguma prova
indiciária, mas ela é fraca e insuficiente para a assertiva do binômio
ilegalidade-lesividade levantado neste feito, para autorizar a procedência
da demanda.
Nem se diga que a jurisprudência está em divórcio com essa
conclusão, destacando-se que o julgado desta Colenda 1a Câmara de
Direito Público reportado nas razões do apelo e no parecer do Ministério
Público (Ap. no 1004481-97.2018.8.26.0053) não tem equivalência com este
caso, pois, nesse outro feito, a improbidade foi configurada no quadro do
art. 11, caput e inciso I, da Lei no 8.429/92 (e não do art. 10, IX, dessa lei), por
afronta ao princípio ou dever de legalidade (desrespeito aos artigos 1o, caput, e
2o da Lei Municipal no 14.166/06) e não por ofensa ao princípio de
impessoalidade. Confira o que consta naquele próprio aresto (aliás, em
sintonia com os fundamentos acima expostos):
“Não se tem prova nos autos, em contrapartida, para afirmar que o “programa”
destinava-se exclusiva ou preponderantemente à promoção pessoal do então
Prefeito, pois, como demonstrado, o slogan/símbolo/logomarca não continha o
nome do requerido, suas iniciais ou mesmo as cores de seu partido ou gestão, a
afastar ofensa ao princípio da impessoalidade; estimular a população a
preservar/valorizar a sua cidade é objetivo de interesse público. Todavia, é
certo ter havido ofensa ao princípio da legalidade, com violação ao art. 11 da
Lei de Improbidade...”(Ap. no 1004481-97.2018.8.26.0053, j. 12/03/2019,

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
1a Câmara de Direito Público
Apelação Cível no 1000407-34.2017.8.26.0247 -Voto no 19.988
6
rel. Des. Luís Francisco Aguilar Cortez)
Inútil, pois, nesse quadro, afirmar que basta o dolo genérico
para configurar o ilícito, pois o que, no caso, não está evidenciada é a
própria conduta ilegal, na objetividade dos elementos de convicção
constantes nos autos.
Não se ignora, com a doutrina de Maria Sylvia Zanella Di
Pietro (Direito Administrativo, 20a ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 225), que prova de
desvio de poder ou de finalidade, em regra, é extraída de indícios. Isso, de
um lado, pode tolerar algum abrandamento na formação da convicção do
julgador, mas, de outro, não dispensa a necessidade de certeza quanto à
ocorrência do ilícito administrativo e da lesividade, em sede de ação
popular, ainda que tal prova possa ser extraída apenas de indícios.
Daí, pois, quando o quadro probatório do qual se busca formar a
certeza é apenas indiciário, afirma-se que não basta, para tanto, um
indício ilhado, ou poucos indícios fracos e desconexos, mas é
indispensável uma cadeia de indícios sérios e concatenados, ou seja,
vários indícios graves e unidos em elo causal, dos quais se pode afirmar,
com segurança, a ocorrência do desvio de poder ou de finalidade.
E, no caso, os elementos de convicção deste processo, como
exposto, não chegam a tanto.
Por isso, repita-se, no limite seria possível inferir alguma fumaça
de excesso publicitário, em desvio do fim constitucional (art. 37, § 1o, da CF);
certeza ou evidência de ilegalidade, objetivamente configurada, entretanto,
não há.
Enfim, do volume publicitário, de seu teor, bem como do
apontado slogan/logomarca não se pode extrair senão alguma fumaça ou
fraco indício de desvio de poder ou de finalidade, mas essa prova carece de
determinação específica, de força e de dados objetivos seguros, para se

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
1a Câmara de Direito Público
Apelação Cível no 1000407-34.2017.8.26.0247 -Voto no 19.988
7
concluir a ocorrência do ilícito.
Logo, forçoso o desprovimento da apelação e do reexame
necessário, mantendo-se a r. sentença de improcedência da demanda,
sem condenação do autor ao pagamento de verbas de sucumbência.
Em relação ao prequestionamento, basta que as questões
tenham sido enfrentadas e solucionadas no v. acórdão, como ocorreu, pois
“desnecessária a citação numérica dos dispositivos legais” (STJ, EDCL. no
RMS no 18.205/SP, rel. Min. Felix Fischer, j. 18/04/2006), mas, mesmo assim,
para que não se diga haver óbice recursal, dou por prequestionados todos
os artigos de lei referidos na fase recursal.
Pelo exposto, NEGO PROVIMENTO ao recurso voluntário e ao
reexame necessário.
VICENTE DE ABREU AMADEI
Relator