Tribunal: TJSP
Processo: 1023737-88.2019.8.26.0506
Classe: Apelação Cível / Multas e demais Sanções
Órgão julgador: Fermino Magnani Filho
Órgão colegiado: 5a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-03-27
Data de publicação: 2020-04-20

Ementa:
CERCEAMENTO DE DEFESA – Processo bem instruído, desnecessária a dilação probatória para deslinde da controvérsia – Inocorrência de afronta à ampla defesa – Expressão utilizada com mera força retórica – Preliminar rejeitada.

MULTA DE TRÂNSITO – Autuação e imposição de penalidade de trânsito instrumentalizada pela Empresa de Transporte Urbano de Ribeirão Preto S/A – Delegação de poder de

Ementa:
CERCEAMENTO DE DEFESA – Processo bem instruído, desnecessária a dilação probatória para deslinde da controvérsia – Inocorrência de afronta à ampla defesa – Expressão utilizada com mera força retórica – Preliminar rejeitada.

MULTA DE TRÂNSITO – Autuação e imposição de penalidade de trânsito instrumentalizada pela Empresa de Transporte Urbano de Ribeirão Preto S/A – Delegação de poder de polícia – Impossibilidade – Lavratura e aplicação da sanção oriunda de aparelho eletronico operado pela empresa ou por agente pertencente aos quadros da mesma empresa o que invalida a penalidade – Lavratura e aplicação da sanção a cargo de policial militar, agente público investido da potestade estatal, o que convalida a penalidade – Procedimentos a cargo da TRANSERP de cunho eminentemente unilateral – Afastamento apenas da nulidade das multas lavradas por policiais militares – Sentença de procedência – Apelação parcialmente procedente.

HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS – Sucumbência proporcional – Aplicação do artigo 86 c/c artigo 85, §§ 2o e 3o, do Código de Processo Civil – Manutenção do quantum fixado pelo juízo a quo.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000164864
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1023737-88.2019.8.26.0506, da Comarca de Ribeirão Preto, em que é apelante
TRANSERP EMPRESA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE URBANO DE RIBEIRÃO
PRETO S/A, é apelada REJANE DE ALMEIDA OLIVEIRA PENHA.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 5a Câmara de Direito Público
do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Após o voto da
relatora, o 2o Juiz divergiu. Nos termos do artigo 942 do novo CPC., aplicada a técnica
de ampliação do Colegiado, foram convocados os Desembargadores Nogueira
Diefenthaler e Marcelo Berthe que acompanharam a divergência. Resultado do
julgamento: Deram parcial provimento ao recurso, por maioria de votos, vencida a
Relatora que declarará voto. Acórdão com 2o Juiz. 3o e 4o Juízes também declaram. , de
conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores MARIA LAURA
TAVARES (Presidente sem voto), FERMINO MAGNANI FILHO, vencedor,
HELOÍSA MARTINS MIMESSI, vencida, FRANCISCO BIANCO, NOGUEIRA
DIEFENTHALER E MARCELO BERTHE.
São Paulo, 7 de março de 2020.
RELATOR DESIGNADO
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
VOTO No 28543
APELAÇÃO CÍVEL No 1023737-88.2019.8.26.0506
FORO DE ORIGEM: RIBEIRÃO PRETO
APELANTE(S): TRANSERP - EMPRESA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE
URBANO DE RIBEIRÃO PRETO S/A
APELADO(S): REJANE DE ALMEIDA OLIVEIRA PENHA
CERCEAMENTO DE DEFESA
Processo bem instruído,
desnecessária a dilação probatória para deslinde da controvérsia
Inocorrência de afronta à ampla defesa Expressão utilizada com
mera força retórica Preliminar rejeitada.
MULTA DE TRÂNSITO Autuação e imposição de penalidade de
trânsito instrumentalizada pela Empresa de Transporte Urbano de
Ribeirão Preto S/A
Delegação de poder de polícia

Impossibilidade
Lavratura e aplicação da sanção oriunda de
aparelho eletronico operado pela empresa ou por agente pertencente
aos quadros da mesma empresa o que invalida a penalidade

Lavratura e aplicação da sanção a cargo de policial militar, agente
público investido da potestade estatal, o que convalida a penalidade
Procedimentos a cargo da TRANSERP de cunho eminentemente
unilateral Afastamento apenas da nulidade das multas lavradas por
policiais militares
Sentença de procedência
Apelação
parcialmente procedente.
HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS Sucumbência proporcional
Aplicação do artigo 86 c/c artigo 85, §§ 2o e 3o, do Código de
Processo Civil Manutenção do quantum fixado pelo juízo a quo.
Vistos.
Apelação interposta pela TRANSERP - Empresa de Trânsito e
Transporte de Ribeirão Preto contra r. sentença do digno Juízo da 1a Vara
da Fazenda Pública da Comarca local (fls 197/201), que julgou procedente
ação ajuizada por Rejane de Almeida Oliveira Penha visando à anulação
dos AIIPs nos F26806732, G26024410 e F26798182.
Eis a síntese das teses recursais da TRANSERP: a)
necessidade de suspensão do feito; b) preliminar de cerceamento de defesa;
c) presunção de legalidade/veracidade do ato administrativo; d) legalidade
da atuação na qualidade de entidade executiva de trânsito; e) empresa
prestadora de serviços públicos; f) ativo da empresa constituído, em grande

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parte, pela arrecadação das multas; g) inexistência de distribuição de
dividendos entre os seus acionistas; h) legalidade da autuação por agente
civil de trânsito; i) possibilidade de delegação do poder de polícia e j)
entidade executiva de trânsito (fls 205/230).
Recursos respondidos (fls 237/248).
É o relatório.
1- Observo que não foi determinada a suspensão dos
processos em trâmite quando do reconhecimento da repercussão geral no
Recurso Extraordinário no 633.782, que delimitou o assunto a ser julgado
para firmar-se o Tema no 532 do Supremo Tribunal Federal.
2- De início, rejeito a preliminar de cerceamento de defesa.
O supraprincípio da ampla defesa tem ensejado, a pretexto de
afastar o cerceamento do próprio direito à prova e do procedimento em
contraditório, irresignações que se lastreiam em inconformismo sem
fundamento, como se absoluta fosse esta norma constitucional, sem
qualquer possibilidade de ponderação nos casos concretos, soterrando,
inclusive, a persuasão racional do magistrado, que deixa de ter relevo
diante da “necessária” realização de provas que, a uma análise acurada, são
despiciendas para elucidação das questões controvertidas.
As provas foram produzidas seguindo-se estritamente a
trindade informação-reação-influência efetiva. Processo dialético, à toda
evidência. Deveras, o feito encontra-se (muito) bem instruído, com farta
documentação, o que possibilitou aos interessados a ampla oportunidade de
contestar-lhes o teor, exercendo, desta forma, um contra-ataque
substancial.
3- Rejane de Almeida Oliveira Penha acionou a TRANSERP -
Empresa de Trânsito e Transporte Urbano de Ribeirão Preto S/A, fundada

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na impossibilidade da aplicação de multa de trânsito por sociedade de
economia mista por faltar-lhe poder de polícia.
A requerida, por seu turno, afirma a legalidade das multas
aplicadas pelos seus agentes, pois presta serviço público e recebeu por
delegação o poder de polícia sobre a disciplina do tráfego urbano local.
A r. sentença de procedência deve ser parcialmente reformada.
4- Essa questão é controversa, e impende destacar que a
matéria é tema de repercussão geral no Supremo Tribunal Federal:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO

APLICAÇÃO DE MULTA DE TRÂNSITO POR SOCIEDADE DE
ECONOMIA MISTA PODER DE POLÍCIA DELEGAÇÃO DOS ATOS
DE FISCALIZAÇÃO E SANÇÃO A PESSOA JURÍDICA DE DIREITO
PRIVADO (Repercussão Geral no Recurso Extraordinário com Ag no
662.186-MG, relator Ministro Luiz Fux, j. 22/03/2012).
Faço coro à doutrina administrativista:
Veda-se a delegação do poder de polícia a particulares não
por alguma qualidade essencial ou peculiar à figura, mas porque o Estado
Democrático de Direito importa o monopólio estatal da violência.
Não se admite que o Estado transfira, ainda que
temporariamente, o poder de coerção jurídica ou física para a inciativa
privada.
Isso não significa vedação a que algumas atividades materiais
acessórias ou conexas ao exercício do poder de polícia sejam transferidas
ao exercício de particulares. O que não se admite é que a imposição
coercitiva de deveres seja exercitada por terceiros, que não os agentes
públicos (Marçal Justen Filho - Curso de Direito Administrativo, 9a edição,
página 603, Revista dos Tribunais, 2013).

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Bem como noutras com idem ratio, tem-se hasteado a flâmula
em defesa da atuação meramente coadjuvante das sociedades de economia
mista, que por convênio ou outras negociatas ficam encarregadas da
fiscalização.
Eufemismo para disfarçar as medidas concretas de real
imposição da sanção, invertendo e subvertendo a ordem e a lógica
subjacente ao poder de polícia: às pessoas jurídicas de direito público resta
a expedição de boletos e notificações, como se isso significasse, em si, a
real imposição da sanção. Não é.
Em essência, às empresas públicas e sociedade de economia
mista, delegatárias da “fiscalização”, fica a incumbência de verificar a
situação fática, apreciar a subsunção às normas de trânsito, materializar os
autos, com a descrição (antecedente) e cominação da sanção
(consequente).
É certo que a questão da fiscalização e sancionamento
apresentam-se, do ponto de vista fático, como indissociáveis ao menos
aparentemente. Porém, há outras questões, de ordem política: diante de um
Estado já inchado, repassam-se à iniciativa privada problemas que bem de
perto denunciam a ineficiência administrativa, arranhando sem cerimônia a
própria legalidade. Questão a ser resolvida pelo engenho do administrador,
sob a égide da legalidade.
5- Na hipótese dos autos, uma autuação foi realizada por
aparelhos eletrônicos radares operados pela apelante (fls 34/35), sem
potestade estatal, o que denota mácula na aplicação da penalidade.
Exceção que se faz aos Autos de Infração nos F26806732 e
F26798182 (fls 32 e 36), lavrados por policial militar, que deve ser
mantida válida.

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6- Quanto à verba honorária, de rigor, a aplicação da
reciprocidade prevista no artigo 86 do Código de Processo Civil de 2015,
que dispõe: Se cada litigante for, em parte, vencedor e vencido, serão
proporcionalmente distribuídas entre eles as despesas.
Sob este aspecto, a autora decaiu de parte razoável do pedido,
tendo sagrado-se vencedora noutro tanto. Deste modo, a proporcionalidade
fica, para este caso, buscando-se um critério equitativo, na medida de 35%
para a autora e 65% para a TRANSERP.
Quanto ao valor a ser arbitrado, já ponderados os critérios
estipulados no artigo 85, §§ 3o e 4o, do Código de Processo Civil, mantido
o quantum fixado em primeiro grau.
Por meu voto, dou provimento parcial ao recurso voluntário
de TRANSERP, para declarar a nulidade do AIIM no G26024410,
mantendo a higidez dos AIIM nos F26806732 e F26798182.
Custas e honorários distribuídos proporcionalmente em 65% a
ser arcado pela parte autora e 35% pela ré. Mantido o valor fixado na
sentença.
FERMINO MAGNANI FILHO
Relator Designado

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Voto no 12190
Apelação Cível no 1023737-88.2019.8.26.0506
Comarca: Ribeirão Preto
Apelante: Transerp Empresa de Trânsito e Transporte Urbano de Ribeirão
Preto S/A
Apelado: Rejane de Almeida Oliveira Penha
DECLARAÇÃO DE VOTO
Data venia dos doutos entendimentos em sentido
contrário, pelo meu voto, negaria provimento ao recurso por entender
inadmissível delegar poder de polícia à empresa com capital privado,
mesmo nos casos em que as infrações tenham sido registradas por radar
eletrônico e Policiais Militares, uma vez que a irregularidade não está no
agente autuador, mas na natureza jurídica da pessoa encarregada de aplicar
a penalidade, conforme fundamentos que seguem.
Inicialmente, rejeitava o pedido de sobrestamento do
feito, vez que a determinação abrange tão somente os recursos
extraordinário e especial.
Ademais, rejeitava a preliminar de cerceamento de
defesa levantada, porquanto desnecessária dilação probatória para o
deslinde da causa.
A matéria é exclusivamente de direito, passível de
julgamento antecipado, nos termos do art. 355, I, do Código de Processo
Civil. Além disso, é desse ter em conta que o art. 370 do mesmo diploma
processual faculta ao magistrado, destinatário final da prova, a dispensa de
diligências inúteis ou meramente protelatórias.
Com efeito, na condução do processo o juiz deve

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indeferir as provas que considerar desnecessárias, inúteis ou protelatórias,
assim como pode dispensar a dilação probatória se entender que a prova
produzida é suficiente. Nesse sentido:
O julgamento antecipado da lide não erige, automaticamente,
em cerceamento de defesa, porquanto consagra o CPC 131 o
princípio da persuasão racional, que habilita o Magistrado a
valer-se do seu convencimento, à luz dos fatos, das provas, da
jurisprudência e da legislação que entender aplicável ao caso
concreto (Apelação n. 9095305-14.2007.8.26.0000, Relator
Desembargador Neves Amorim, 2a Câmara de Direito Privado,
j. 17/01/2012)1
Não haveria, pois, de se falar em cerceamento do
direito de defesa e ofensa aos princípios constitucionais da ampla defesa e
do contraditório.
No mérito, a meu ver, o recurso não comportava
provimento. Isso porque,
Para a prática do ato administrativo a competência é a
condição primeira de sua validade (...). Todo ato emanado de
agente incompetente, ou realizado além do limite de que dispõe
a autoridade incumbida de sua prática, é inválido, por lhe faltar
um elemento básico de sua perfeição, qual seja, o poder jurídico
para expressar a vontade da Administração. (Hely Lopes
Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros, 37a ed.,
2010, p. 156)
E, como adiante melhor se verá, a Transerp - Empresa
de Trânsito e Transporte Urbano de Ribeirão Preto S/A não desfruta da
necessária competência para a imposição de multas.
Em verdade, a delegação do poder de polícia encontra
celeuma apenas no que diz respeito a entidades integrantes da
1 Referência ao CPC/73.

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administração pública que possuam personalidade jurídica de direito
privado.
É o que observam Marcelo Alexandrino e Vicente
Paulo:
O poder de polícia originário é aquele exercido pela
administração direta, ou seja, pelos órgãos integrantes da
estrutura das diversas pessoas políticas da Federação (União,
estados, Distrito Federal e municípios).
O poder de polícia delegado é aquele executado pelas pessoas
administrativas do Estado, isto é, pelas entidades integrantes da
Administração indireta.
(...).
Seguimos tradição da doutrina e utilizados nesta obra os termos
'delegação de poder de polícia' e 'poder de polícia delegado',
não obstante seja uma delegação operada por meio de lei.
O assunto 'delegação do poder de polícia' gera algumas
controvérsias importantes entre os administrativistas e mesmo
na jurisprudência.
Na verdade, segundo pensamos, a polêmica realmente acirrada
reside na questão acerca da possibilidade de pessoas jurídicas
de direito privado integrantes da administração pública a
saber, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e
as fundações públicas instituídas com personalidade jurídica de
direito privado receberem da lei atribuições cujo exercício
tenha fundamento no poder de polícia.
Com efeito, não existe celeuma relevante quanto à possibilidade
de a lei efetuar delegação de atribuições de polícia
administrativa
a
pessoas jurídicas
de
direito público
(autarquias e fundações públicas de direito público). Essas
pessoas administrativas só não podem, por óbvio, editar leis.
Fora isso, cumpre frisar, podem as entidades meramente
administrativas dotadas de personalidade jurídica de direito
público (autarquias e fundações autárquicas) exercer poder de
polícia, inclusive aplicar sanções administrativas as mais
variadas por infrações a normas de polícia, desde que recebam
da
lei
tais
competências.
(Direito
Administrativo
Descomplicado, Método, 19a ed. revista e atualizada, p. 246)
Tais autores (op. cit., p. 246), como vários outros, a
exemplo de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito Administrativo, Atlas,

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24a ed., p. 123), sustentam que, tendo o poder de polícia fundamento no
poder de império (monopólio público da violência legítima), não pode,
consequentemente, ser exercido por nenhuma pessoa que tenha
personalidade jurídica de direito privado, ainda que integrante da
Administração Pública e tendo recebido de lei tal competência. Entretanto,
registra-se importante tendência doutrinária admitindo:
pelo menos a delegação de algumas das categorias de atos
integrantes
do
ciclo
de
polícia
(principalmente
os
fiscalizatórios), desde que a administração pública formal e a
competência seja expressamente conferida por lei (Marcelo
Alexandrino e Vicente Paulo, op. cit., p. 246)
Desse sentir, José dos Santos Carvalho Filho,
comentando polêmica relacionada à Guarda Municipal, quando o
Município do Rio de Janeiro a instituiu sob a forma de empresa pública:
A nosso ver, tal entendimento reflete flagrante desvio de
perspectiva. Inexiste qualquer vedação constitucional para que
pessoas administrativas de direito privado possam exercer o
poder de polícia em sua modalidade fiscalizatória. Não lhes
cabe é lógico o poder de criação das normas restritivas de
polícia, mas, uma vez criadas, como é o caso das normas de
trânsito, nada impede que fiscalizem o cumprimento das
restrições.
(...)
Assim, o que se precisa averiguar é o preenchimento de três
condições: 1a) a pessoa jurídica deve integrar a estrutura da
Administração indireta, isso porque sempre poderá ter a seu
cargo a prestação de serviço público; (2a) a competência
delegada deve ter sido conferida por lei; (3a) o poder de polícia
há de restringir-se à prática de atos de natureza fiscalizatória,
partindo-se, pois, da premissa de que as restrições preexistem e
de que se cuida de função executória, e não inovadora. Por
outro lado, também não colhe o argumento de que seus agentes
são empregados regidos pela CLT. Várias autarquias
incumbidas do exercício do poder de polícia relativo ao
exercício das profissões, como é o caso, por exemplo, da OAB,

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têm em seu quadro, senão todos, mas ao menos em parte,
servidores sujeitos ao regime celetista.
(...)
Nessa questão de trânsito, costuma-se reclamar contra o que se
vem denominando de 'indústria de multa', acusação desferida
contra entidades encarregadas da fiscalização do trânsito, que
estariam aplicando multas de forma abusiva para arrecadação
de recursos. A questão aqui é outra. Cuida-se de abuso de
poder, que precisa ser severamente reprimido pelas autoridades
competentes. Tal abuso, todavia, tanto pode vir de pessoas
privadas quanto de pessoas públicas incumbidas da função
fiscalizadora. Portanto, esse aspecto não serve para solucionar
a questão posta sob enfoque. O que se exige é o controle e a
exemplar punição pelo cometimento de abusos, o que,
infelizmente, quase nunca acontece.
Por outro lado, releva destacar que a delegação não pode ser
outorgada a pessoas da iniciativa privada, desprovidas de
vinculação oficial com os entes públicos, visto que, por maior
que seja a parceria que tenham com estes, jamais serão dotadas
de potestade ('ius imperium') necessária ao desempenho da
atividade de polícia. 26 O STF declarou a inconstitucionalidade
de dispositivo da Lei no 9.469/1998, que previa a delegação a
entidades privadas do poder de fiscalização de profissões
regulamentadas, fundando-se a decisão na indelegabilidade do
poder de polícia (ADI 1.1.717-DF, Rel. Min. NELSON JOBIM,
publ. 28.3.2003).
Quando a lei confere a uma entidade administrativa o poder
acima referido, diz-se que há na hipótese poder de polícia
delegado. Sem embargo de algumas resistências, como
antecipamos, moderna doutrina vem admitindo essa delegação,
com o destaque apenas de serem observadas certas cautelas,
como (a) o impedimento de conflito entre os interesses público e
privado, (b) o afastamento do setor econômico de mercado e (c)
o acidentalismo do poder de polícia, significando que o ente
delegado não deve exercê-lo como essência institucional, mas
sim em decorrência da própria prestação do serviço público 27
(A respeito, vide o excelente trabalho de JOSÉ VICENTE DOS
SANTOS MENDONÇA, Estatais com poder de polícia: por que
não?, publ. na RDA no 252, 2009, p. 98-118). (Manual de
Direito Administrativo, Atlas, 25a ed., pp. 79/80)
Por sua vez, o autor José Vicente dos Santos
Mendonça, citado pelo ilustre administrativista, desmistifica, no artigo
referido, tradicionais argumentos sobre a essencialidade da função, a

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começar pelo ontológico, calcado na premissa de que o poder de polícia é
típico, e daí exclusivo, de pessoas de direito público, havendo uma relação
necessária entre o exercício da autoridade pública e a natureza de direito
público; passando pelo consequencialista, relacionado à instabilidade do
regime de pessoal (não ser o poder de polícia compatível como o regime
do emprego público, reclamando o estatutário, com a estabilidade prevista
no art. 41 da Constituição Federal), e, após rebatê-los com vários contra-
argumentos, e esclarecendo concordar
com a doutrina e a jurisprudência majoritárias quanto à
impossibilidade de delegação de poderes públicos coercitivos a
entidades estritamente privadas (leia-se: entidades não
integrantes da administração indireta) [...][,] coisa que se deve
rejeitar pelo argumento (externo, prático, não ontológico) da
segurança dos cidadãos e de um eventual comprometimento
estratégico das atividades do Estado.
Conclui, assim, que as estatais podem exercer poder de
polícia, mas não em uma delegação plena, pura e simples do poder de
polícia. Propõe que tal delegação só seja admissível na presença
concomitante de três “requisitos de cautela”, a saber:
O primeiro: para evitar qualquer sombra de potencial conflito
de interesses entre interesse público e capital privado, e, de
certa forma, manter a proximidade institucional com a figura
das autarquias, na estatal que for exercer poder de polícia só
pode existir capital público, jamais privado. Ou seja: apenas
empresas públicas, jamais sociedades de economia mista,
podem exercer poder de polícia (...).
Segundo requisito: as empresas públicas que exercerem poder
de polícia não poderão intervir concorrencialmente na
economia. Só podem ser prestadoras de serviços públicos. Ou,
ao menos, e ainda que atuem nas duas finalidades, como é cada
dia mais comum (Justen Filho, 2006:119-135), nunca poderão
se servir do poder de polícia em apoio ao exercício da atividade
econômica em sentido estrito que exerçam. É claro: do

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contrário, tratar-se-ia de uma intervenção concorrencial
absolutamente anti-isonômica, já que nenhuma outra entidade
privada estaria dotada de tal poder extroverso.
Terceiro requisito: o exercício do poder de polícia deve ser
acidental em relação à prestação de serviços públicos. Quer
dizer, não pode existir uma empresa pública cujo objeto social
seja o de exercer a polícia administrativa das profissões,
ambiental, urbanística, etc. (...) (“Estatais com poder de polícia:
por que não?”, RDA 252/98-118)
Essas considerações são feitas para demonstrar que,
mesmo que se adote uma postura mais liberal quanto à delegação do poder
de polícia, não convém admitir, entretanto, que venha a ser exercido por
sociedade de economia mista, ainda que com capital predominantemente
público, como é o caso da Transerp - Empresa de Trânsito e Transporte
Urbano de Ribeirão Preto S/A, o que se dá, primordialmente, pela
potencialidade de conflito entre o público e o privado.
Decisão recente do C. Superior Tribunal de Justiça
veio a materializar o citado entendimento de algumas categorias do
chamado “ciclo de polícia” podem ser delegadas às sociedades de
economia mista (os atos relativos ao consentimento e à fiscalização,
compatíveis com sua personalidade privada), mas não a imposição de
sanções, cujo bom desenvolvimento por particulares estaria, inclusive,
comprometido pela busca do lucro - aplicação de multas para aumentar a
arrecadação. Confira-se:
ADMINISTRATIVO.
PODER
DE POLÍCIA. TRÂNSITO.
SANÇÃO PECUNIÁRIA APLICADA POR SOCIEDADE DE
ECONOMIA MISTA. IMPOSSIBILIDADE.
1. Antes de adentrar o mérito da controvérsia, convém afastar a
preliminar de conhecimento levantada pela parte recorrida.
Embora o fundamento da origem tenha sido a lei local, não há
dúvidas que a tese sustentada pelo recorrente em sede de
especial (delegação de poder de polícia) é retirada, quando o

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assunto é trânsito, dos dispositivos do Código de Trânsito
Brasileiro arrolados pelo recorrente (arts. 21 e 24), na medida
em que estes artigos tratam da competência dos órgãos de
trânsito. O enfrentamento da tese pela instância ordinária
também tem por conseqüência o cumprimento do requisito do
prequestionamento.
2. No que tange ao mérito, convém assinalar que, em sentido
amplo, poder de polícia pode ser conceituado como o dever
estatal de limitar-se o exercício da propriedade e da liberdade
em favor do interesse público. A controvérsia em debate é a
possibilidade de exercício do poder de polícia por particulares
(no caso, aplicação de multas de trânsito por sociedade de
economia mista).
3. As atividades que envolvem a consecução do poder de polícia
podem ser sumariamente divididas em quatro grupo, a saber: (i)
legislação, (ii) consentimento, (iii) fiscalização e (iv) sanção.
4. No âmbito da limitação do exercício da propriedade e da
liberdade no trânsito, esses grupos ficam bem definidos: o CTB
estabelece normas genéricas e abstratas para a obtenção da
Carteira Nacional de Habilitação (legislação); a emissão da
carteira corporifica a vontade o Poder Público (consentimento);
a Administração instala equipamentos eletrônicos para verificar
se há respeito à velocidade estabelecida em lei (fiscalização); e
também a Administração sanciona aquele que não guarda
observância ao CTB (sanção).
5. Somente o atos relativos ao consentimento e à fiscalização
são delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção
derivam do poder de coerção do Poder Público.
6. No que tange aos atos de sanção, o bom desenvolvimento por
particulares estaria, inclusive, comprometido pela busca do
lucro - aplicação de multas para aumentar a arrecadação.
7. Recurso especial provido (REsp n. 817.534/MG, Relator
Eminente Ministro Mauro Campbell Marques, j. 04/08/2009)
Nesta E. Corte, a jurisprudência vem trilhando o
mesmo entendimento:
ADMINISTRATIVO.
MULTAS
DE
TRÂNSITO.
ILEGITIMIDADE DA CET PARA AUTUAÇÃO E IMPOSIÇÃO
DE MULTAS. INDELEGABILIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO
COATIVO
E
EXATOR.
AÇÃO
PROCEDENTE
PARA
ANULAÇÃO DAS MULTAS. RECURSO PROVIDO (Apelação
n. 0001961-90.2010.8.26.0562, Relator Desembargador Leonel
Costa, 3a Câmara de Direito Público, j. 06/09/2011)

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AGRAVO DE INSTRUMENTO Ação declaratória visando à
anulação de multa de trânsito lavrada pela TRANSERP - Tutela
antecipada deferida para suspender os efeitos do auto de
infração
Possibilidade -Poder de polícia não pode ser
delegado a pessoa jurídica de direito privado integrante da
Administração Pública - Presentes os requisitos autorizadores
da medida - Plausibilidade do direito invocado (art. 273,
“caput”, CPC) - Recurso não provido (Agravo de Instrumento
n.
2013970-82.2013.8.26.0000,
Relator
Desembargador
Reinaldo Miluzzi, 6a Câmara de Direito Público, j. 30/09/2013)
TRÂNSITO. AUTUAÇÃO INFRACIONAL EXPEDIDA POR
EMPRESA PÚBLICA DO MUNICÍPIO DE BAURU.
- As atividades do poder de polícia, segundo clássica doutrina,
estendem-se da mera observação, passando pela prevenção, até
o marco da repressão (ZANOBINI).
- Em sua categoria repressiva, o poder de polícia pressupõe o
atributo da coercibilidade, chegando ao ponto de autorizar-se,
quando necessário, “o emprego de força pública” para a
consecução dos fins repressivos (Hely LOPES MEIRELLES).
- O poder de polícia ao menos, como ficou dito, no aspecto
repressivo não pode delegar-se a particulares, porque se estaria
a delegar-lhes um uso de legítima violência estatal.
- Podendo admitir-se a delegação a particulares, p.ex., de atos
fiscalizadores do tráfego e do trânsito, não é possível, todavia,
delegar-lhes atos que constituam a expressão coercitiva própria
do poder público.
- Julgado paramétrico do STJ: REsp 817.534 - 2a Turma -Min.
MAURO CAMPBELL MARQUES.
Não-provimento da apelação
(...)
“A autuação hostilizada nestes autos diz respeito a suposto
ilícito de trânsito ocorrido em 26 de abril de 2010, autuação
que foi emitida pela Empresa Municipal de Desenvolvimento
Urbano e Rural de Bauru (fl. 30), pessoa jurídica de direito
privado (cf. art. 1o da Lei local no 3.570, de 2-6-1993), com seu
definido escopo de desempenhar atividade econômica e entre
cujas receitas se acham, nos termos de sua lei institutiva, as
'decorrentes de atividades operacionais e resultantes da
prestação de serviços que lhe forem atribuídas pelo Município
de Bauru...' (inc. I do art. 3o).
5. Cifra-se o presente mandado de segurança em hostilizar a
competência dessa empresa para exercer atos de polícia de
trânsito no Município de Bauru, de maneira nomeada para
realizar autuações infracionais.
É lição consagrada de HELY LOPES MEIRELLES esta de que,

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'Para a prática do ato administrativo a competência é a
condição primeira de sua validade. Nenhum ato discricionário
ou vinculado pode ser realizado validamente sem que o agente
disponha
de
poder
legal
para
praticá-lo'
(Direito
Administrativo Brasileiro. 30a ed. São Paulo: Malheiros, 2005,
p. p. 151, item 1.2.1).
Segundo a norma do art. 24, Código de Trânsito Brasileiro (Lei
no 9.503, de 23-9-1997), compete aos órgãos e entidades
executivos dos Municípios, no âmbito de cada uma das
correspondentes circunscrições municipais:
'executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas
administrativas
cabíveis,
por
infrações
de
circulação,
estacionamento e parada previstas neste Código, no exercício
regular do Poder de Polícia de Trânsito entre outros atos,
impor a penalidade de multa por infrações de trânsito' (inc. VI).
Lê-se no caput do art. 25 do mesmo Código de Trânsito
Brasileiro que:
'os órgãos e entidades executivos do Sistema Nacional de
Trânsito poderão celebrar convênio delegando as atividades
previstas neste Código, com vistas à maior eficiência e à
segurança para os usuários da via' (o realce gráfico não é do
original).
6. Cabe apreciar se a delegação, objeto do art. 25 do Código,
abrange todas as atividades que competem, no Direito de
Trânsito, à Administração Pública, ou mais pontualmente,
suposto as abarque todas, se podem elas delegar-se tanto a
órgãos públicos, quanto a particulares.
As atividades do poder de polícia, segundo clássica doutrina,
estendem-se da mera observação, passando pela prevenção, até
o marco da repressão, esta última, na lição de Guido
ZANOBINI, 'persegue il fine ulteriore di arrestare la violazione,
se giàiniziata, impedirne gli effeti, appplicare provvedimenti
repressivi di carattere non penale' (in Corso di Diritto
Amministrativo. 8a ed. Milão: Giuffrè, 1958, vol. V, p. 84).
Vale dizer, que, nessa categoria repressiva, o poder de polícia
pressupõe o atributo da coercibilidade, chegando ao ponto de
autorizar-se, quando necessário, 'o emprego de força pública'
para a consecução dos fins repressivos (cf., brevitatis causa,
LOPES MEIRELLES, Hely. Direito Municipal Brasileiro. 16a
ed. São Paulo: atualização por Márcio Schneider Reis e Edgard
Neves da Silva, Malheiros, 2008, p. 488).
O poder de polícia ao menos, como ficou dito, no aspecto
repressivo não pode delegar-se a particulares, porque se estaria
a delegar-lhes um uso de legítima violência estatal (cf.
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. 2a
ed. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 670).
Assim, podendo admitir-se a delegação a particulares, p.ex., de

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atos fiscalizadores do tráfego e do trânsito, não é possível,
todavia, delegar-lhes atos que constituam a expressão
coercitiva própria do poder público (cf. CELSO ANTÔNIO.
Curso de Direito Administrativo. 27a ed. São Paulo: Malheiros,
2010, p. 839).
Nesse sentido, cabe rematar com um julgado paradigmático do
egrégio Superior Tribunal de Justiça (...) - (REsp 817.534 -
Ministério Público versus Empresa de Transporte e Trânsito de
Belo Horizonte - Bhtrans; 2a Turma, relator Ministro MAURO
CAMPBELL MARQUES, decisão em 10 de novembro de 2009,
com declaração de cônsono voto-vista pelo Ministro HERMAN
BENJAMIN (Apelação n. 0031289-83.2010.8.26.0071, Relator
Desembargador Ricardo Dip, 11a Câmara de Direito Público, j.
18/04/2011)
MULTAS DE TRÂNSITO. Anulação. Aplicadas por agentes de
empresa pública. Poder de polícia que não comporta delegação,
por expressar atividade coercitiva própria do Poder Público.
Com exceção dos atos materiais que precedem o ato jurídico de
polícia e dos atos de fiscalização e consentimento, o exercício
do poder de polícia não pode ser delegado a particulares ou
pessoas jurídicas de direito privado. Precedentes do STJ.
Segurança concedida. Recurso e reexame necessário não
providos (Apelação n. 0017888-80.2011.8.26.0071, Relator
Desembargador Edson Ferreira, 12a Câmara de Direito Público,
j. 11/04/2012)
Irrelevante, por outro lado, o fato de os autos de
infração terem sido registrados por radar eletrônico e Policiais Militares; a
irregularidade aqui realçada reside não na forma de fiscalização, mas na
aplicação da sanção por sociedade de economia mista. Desse modo, na
esteira do entendimento mais acima esposado - de que não é admissível a
imposição de sanções decorrentes do poder de polícia por sociedade de
economia mista, como é o caso da Transerp - Empresa de Trânsito e
Transporte Urbano de Ribeirão Preto S/A - a irregularidade não está no
agente autuador, mas na natureza jurídica da pessoa encarregada de aplicar
a penalidade.
Confira-se, para solapar dúvidas, a redação do caput

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do art. 281 do Código de Trânsito Brasileiro:
A autoridade de trânsito, na esfera da competência estabelecida
neste Código e dentro de sua circunscrição, julgará a
consistência do auto de infração e aplicará a penalidade
cabível.
À vista do analisado, pelo meu voto, NEGAVA
PROVIMENTO ao recurso.
HELOÍSA MIMESSI
Relatora Sorteada (vencida)

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VOTO No 25252
APELAÇÃO No 1023737-88.2019.8.26.0506
COMARCA: Ribeirão Preto
APELANTE: Empresa de Trânsito e Transporte Urbano de Ribeirão
Preto - TRANSERP
APELADA: Rejane de Almeida Oliveira Penha (Justiça Gratuita)
MM. JUIZ DE DIREITO: Dr. Reginaldo Siqueira
DECLARAÇÃO DE VOTO DIVERGENTE
Adotado o relatório já apresentado, ouso divergir,
respeitosamente, da Ilustre Relatora Sorteada, a Eminente Desembargadora
Heloisa Martins Mimessi, conforme as razões de fato e de direito a seguir
especificadas.
O recurso de apelação, apresentado pela parte ré, data
vênia, mereceria provimento, respeitado, contudo, o entendimento em
sentido contrário manifestado pelo Digno Juízo de Primeiro Grau de
Jurisdição.
Trata-se
de
ação
de
procedimento
comum,
objetivando, em síntese, a nulidade da penalidade administrativa imposta à
parte autora, em decorrência da prática de infração de trânsito.
Os elementos de convicção produzidos nos autos não
autorizam o acolhimento da pretensão deduzida pela parte autora na
petição inicial. Isso porque, não há demonstração da presença de qualquer
ilegalidade ou irregularidade no ato administrativo ora impugnado,

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passíveis de reconhecimento e correção.

Pois bem. A parte ré foi constituída sob a forma de
sociedade de economia mista, por meio da Lei Municipal no 3.734/80,
atuando como órgão executivo de trânsito, nos termos da Lei
Complementar no 998/00.
Ademais, a pessoa jurídica de direito privado,
sobrevindo a vinculação legal com a Administração Pública Municipal,
ostenta autorização para exercer, por delegação, os atos inerentes ao Poder
de Polícia. E, desta forma, poderá praticar, consequentemente, os atos
administrativos, máxime, aqueles definidos no artigo 24, inciso VI, do
Código de Trânsito Brasileiro.
Além disso, é induvidosa a possibilidade da delegação
do Poder de Polícia, sob o aspecto fiscalizatório, na hipótese da prática de
infração de trânsito, materializada com a lavratura do respectivo auto, em
desfavor do infrator. E, por outro lado, a imposição da multa
correspondente é mera consequência prevista na legislação específica,
aprovada anteriormente à ocorrência do ilícito administrativo.
Como se vê, a pessoa jurídica de direito privado
ostenta atribuição meramente executória, não havendo nenhuma
participação no processo legislativo relacionado às regras restritivas,
proibitivas e punitivas de trânsito.
Daí porque, seria possível concluir no sentido de que o

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poder de coerção inerente à Administração Pública não foi delegado ao
particular.
Aliás, confira-se, a respeito do tema, a lição do
doutrinador, José dos Santos Carvalho Filho (Manual de Direito
Administrativo; 23a Edição; Editora Lumen Juris; ano 2.010; página 87),
nos seguintes termos:
“Inexiste qualquer vedação constitucional para que
pessoas administrativas de direito privado possam
exercer o poder de polícia em sua modalidade
fiscalizatória. Não lhes cabe é lógico o poder de
criação das normas restritivas de polícia, mas, uma vez
já criadas, como é o caso das normas de trânsito, nada
impede que fiscalizem o cumprimento das restrições.
Aliás, cabe aqui observar que a Lei no 9.503/97 (Código
de Trânsito Brasileiro) é claríssima ao admitir que o
agente da autoridade de trânsito, a quem incumbe
comprovar a infração, seja servidor civil, estatutário ou
celetista ou, ainda, policial militar designado pela
autoridade de trânsito.
Assim, o que se precisa averiguar é o preenchimento de
três condições: 1a) a pessoa jurídica deve integrar a
estrutura da Administração Indireta, isso porque sempre
poderá ter a seu cargo a prestação de serviço público;
2a) a competência delegada deve ser conferida por lei;
3a) o poder de polícia há de restringir-se à prática de
atos de natureza fiscalizatória, partindo-se, pois, da
premissa de que as restrições preexistem e de que se
cuida de função executória, e não inovadora.”
Confira-se, ainda, a propósito da matéria jurídica ora
debatida, a jurisprudência deste E. Tribunal de Justiça e, inclusive, desta C.
5a Câmara de Direito Público, a seguir:
“APELAÇÃO CÍVEL Município de Ribeirão Preto -

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Ação anulatória de multa de trânsito aplicada por
sociedade de economia mista Convênio firmado entre a
Secretaria da Segurança Pública e a Municipalidade de
Ribeirão Preto que autorizou a TRANSERP (pessoa
jurídica de direito privado) a fiscalizar e autuar o
infrator de normas de trânsito - Controvérsia quanto à
possibilidade de sociedade de economia mista receber
delegação do Poder Público para aplicar multas de
trânsito Sobrestamento do processo Descabimento -
Repercussão geral reconhecida pelo C. STF nos autos do
RE 633.782 (Tema 532) Inexistência de determinação
de suspensão nacional dos processos Art. 1.035, §5o,
CPC - Auto de infração lavrado por Policial Militar
Inexistência de dúvida acerca da legitimidade da
autuação
Sentença de procedência reformada

Recurso provido.”
(TJSP; Apelação Cível no 1055462-66.2017.8.26.0506;
Rel. a Des. Maria Laura Tavares; Órgão Julgador: 5a
Câmara de Direito Público; j. 8.4.19)
“RECURSO DE APELAÇÃO. MULTA DE TRÂNSITO.
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. TRANSERP.
LEGITIMIDADE. Ação que questiona a legalidade de
autuação
imposta
pela
TRANSERP.
Suposta
ilegitimidade para a concretização do ato. Questão
controversa. Presunção de legalidade e legitimidade do
ato administrativo, que deve prevalecer. Decisão
reformada. Recurso da TRANSERP provido.”
(TJSP; Apelação Cível no 1046688-47.2017.8.26.0506;
Rel. o Des. Nogueira Diefenthaler; Órgão Julgador: 5a
Câmara de Direito Público; j. 26.4.19)
Outrossim, seria relevante consignar que o ato
administrativo ora questionado goza da presunção de legalidade e
legitimidade, não elidida pela parte autora.
Portanto, a improcedência da ação de procedimento
comum seria de absoluto rigor para, invertido o resultado inicial da lide,

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reconhecer a legalidade e regularidade do ato administrativo ora
impugnado, nos exatos termos da fundamentação.
Ante o exposto, o meu voto, com a licença da Ilustre
Relatora Sorteada, da qual ouso, respeitosamente, divergir, DARIA
PROVIMENTO ao recurso de apelação, apresentado pela parte ré, para os
fins acima especificados.
FRANCISCO BIANCO
3o Desembargador

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Voto no 37574
Apelação Cível no 1023737-88.2019.8.26.0506
Comarca: Ribeirão Preto
Apelante: Transerp Empresa de Trânsito e Transporte Urbano de Ribeirão
Preto S/A
Apelado: Rejane de Almeida Oliveira Penha
Juiz(a) Prolator(a): Reginaldo Siqueira
5a Câmara de Direito Público
DECLARAÇÃO DE VOTO DIVERGENTE
Vistos;
A
TRANSERP

EMPRESA
DE
TRÂNSITO
E
TRANSPORTE URBANO DE RIBEIRÃO PRETO S/A interpôs recursos
de apelação contra sentença de fls. 192/201, nos autos da ação
anulatória de ato administrativo cumulada com repetição de
indébito ajuizada por REJANE DE ALMEIDA OLIVEIRA PENHA, por
meio da qual o DD. Magistrado a quo julgou-a procedente e
anulou os autos de infração nos F26806732, G26024410,
F26798182,
aplicados
à
parte
autora
e
determinou
o
cancelamento de todas as penalidades deles provenientes
(imposição de multa e a exclusão de pontuação anotada em
carteira). Em face da sucumbência, condenou-as ao pagamento
das
custas
e
despesas
processuais,
fixando
honorários
advocatícios em R$1.000,00 (mil reais), nos termos do art. 85,
§8o do Código de Processo Civil.

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Inconformada com o desfecho atribuído à lide
recorre a esta Corte em busca a reversão do julgado.
Defendeu, em síntese, a legalidade da autuação
efetuada,
por
estar
amparada
por
legislação
municipal
autorizadora
da
fiscalização
de
trânsito
no
âmbito
da
Municipalidade de Ribeirão Preto. Alega, ainda, exercer atividade
meramente arrecadadora do valor das multas, nos termos do
art. 24, inciso VII, do CTB, de modo não se poder cogitar de
repetição de indébito. Requer, assim, a reforma do decisum a
quo,
bem
como
o
prequestionamento
das
questões
constitucionais abordadas na presente ação.
Acham-se os recursos bem processados e
instruídos com as contrarrazões da parte adversa.
No acórdão de fls. 396/401, ante a não
unanimidade da votação pelo provimento parcial do recurso, foi
estendido o julgamento, oportunidade na qual, respeitosamente,
divergi do julgamento, motivo pelo qual apresento declaração de
voto.
É o relatório. Passo ao voto.
1.
A par das doutas considerações que

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constam do voto do D. relator designado, Desembargador Fermino
Magnani Filho, no tocante à validade da multa imposta pela
TRANSERP, ouso divergir.
Isso porque, pelo meu entendimento, não
configura ilegalidade o fato de a multa ter sido aplicada por uma
sociedade de economia mista detentora de poderes delegados
por lei.
2.
Anoto de antemão que, de fato, a matéria foi
afetada a julgamento pelo E. STF, que reconheceu repercussão
geral ao RE 662.186, substituído pelo RE 840.230 e,
posteriormente pelo RE 633.782.
3.
O caso remete à análise tanto do poder de
polícia, quanto da estrutura da administração, enquanto
conceitos inerentes à regulamentação do Direito Administrativo
brasileiro.
De um lado, o artigo 78 do Código Tributário
Nacional, mesmo imperfeito, traz as linhas gerais das principais
noções sobre o poder de polícia, conceito como a “atividade da
administração pública que, limitando ou disciplinando direito,
interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de
fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à
higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do
mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de

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concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade
pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais
ou coletivos”.
De modo amplo, o poder de polícia envolve a
regulamentação, evidentemente dentro da moldura legislativa
aplicável, e a fiscalização, execução e aplicação de penalidades
em caso de descumprimento por parte do particular das normas
editadas pela administração com os objetivos acima descritos.
Nesse cenário se enquadra a fiscalização do
trânsito, centro das discussões deste feito, vez que se trata
precisamente da garantia de observância das restrições à
liberdade do particular de locomover-se, em prol da segurança
de todos.
4.
Por sua vez, a administração indireta conceitua-
se como o conjunto de pessoas jurídicas de direito público ou
privado,
ligadas
à
administração
central,
detentoras
de
personalidade jurídica própria e de um grau maior de
autonomia, que exercem, por delegação do ente político,
atividades de interesse público ou atividades econômicas
Em hipótese alguma deixam de integrar o
conceito de administração pública e submetem-se aos mesmos
ditames do artigo 37 da Constituição Federal ainda que, em
alguns casos, com determinadas mitigações, temperamentos ou

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adaptações decorrentes do regime jurídico adotado, mas nunca
descurando destes princípios basilares, dentre os quais a
legalidade administrativa é o mais relevante.
Classificam-se aqui as sociedades de economia
mista, vale dizer, pessoas jurídicas de direito privado, criadas
sob a forma de sociedade anônima com a maioria do capital
votante oriunda de entes estatais, precedidas de lei autorizativa,
destinadas à prestação de serviço público ou atividade
empresarial.
Como
se
vê
no
caso
dos
autos,
a
Municipalidade de Ribeirão Preto se valeu de lei municipal para
delegar à TRANSERP o poder de aplicar sanções de trânsito, fato
que, em princípio, não se mostra ilegal ou afrontador à
Constituição Federal. Ademais, a questão não é nova e já foi
tratada por esta Câmara, conforme se extrai do seguinte
julgado:
AGRAVO DE INSTRUMENTO SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DE MULTA DE
TRANSITO Antecipação de tutela deferida na origem Alegação de que a
multa foi aplicada indevidamente por sociedade de economia mista, em ilegal
delegação do poder de polícia do ente público municipal - Não preenchimento
dos requisitos autorizadores trazidos no artigo 273 do Código de Processo Civil
Decisão reformada. Agravo provido, nos termos do artigo 557, § 1o, do CPC.
(TJSP, Agravo de Instrumento no 0144081-91.2013.8.26.0000, Rel. Des. Leonel

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Costa)
Portanto, integra formal e materialmente a
administração pública municipal.
5.
Isso
posto,
não
vislumbro
qualquer
irregularidade ou inconstitucionalidade na delegação do exercício
do poder de polícia enquanto serviço público, inclusive a
fiscalização do trânsito, para pessoas jurídicas de direito privado
que integrem a administração indireta, ainda que em tenham
em sua composição capital de origem privada.
Como destaca a doutrina, são entidades que,
em verdade representam uma extensão das atividades do
estado que, por razões de ordem prática e de eficiência
administrativa também princípio constitucional administrativo,
frise-se recebem, por delegação direta da lei, a incumbência
de exercitar uma parcela de poder administrativo.
A atividade não deixa de estar inserta na noção
de interesse público e atividade administrativa, sujeitando-se ao
mesmo conjunto de noções e princípios que governam as
entidades estatais.
Nesse sentido, Mario Engler2:
Sob a oìtica do direito constitucional e administrativo,
2 Pinto Junior, Mario Engler. Empresa estatal: func aÞo econo mica e dilemas societaìrios 2. ed. SaÞo
Paulo: Atlas, 2013.

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toda
sociedade
cuja
maioria do capital votante
pertenc a, direta ou indiretamente, a pessoa juriìdica de
direito puìblico, independentemente de sua constituic aÞo
ter sido precedida de lei autorizativa, eì considerada
parte integrante da administrac aÞo puìblica, ficando
subordinada a alguns ditames constitucionais tambeìm
aplicaìveis ao conjunto do setor puìblico: (i) princiìpios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicida- de e
eficie ncia (cf. art. 37, caput, Constituic aÞo Federal); (ii)
submissaÞo ao controle externo do Tribunal de Contas
(cf. art. 71, II, Constituic aÞo Federal); (iii) exige ncia de
concurso puìblico para admissaÞo de pessoal (cf. art. 37,
II), e (iv) contratac aÞo mediante processo licitatoìrio (cf.
art. 37, XXI).27 O criteìrio de enquadramento eì
meramente formal, na medida em que leva em conta
apenas o quantitativo da titu- laridade acionaìria, e naÞo
o efetivo exerciìcio do poder de controle.
Destaco o que José Dos Santos Carvalho Filho3
leciona acerca da possibilidade de delegação do exercício do
poder de polícia a entidades da administração indireta:
O Estado, porém, não age somente por seus agentes
e órgãos internos. Várias atividades administrativas
e serviços públicos são executados por pessoas
administrativas vinculadas ao Estado. A dúvida
consiste em saber se tais pessoas têm idoneidade
para exercer o poder de polícia. E a resposta não
pode deixar de ser positiva, conforme proclama a
doutrina mais autorizada. Tais entidades, com efeito,
são o prolongamento do Estado e recebem deste o
suporte jurídico para o desempenho, por delegação,
de funções públicas a ele cometidas. Indispensável,
todavia, para a validade dessa atuação é que a
delegação seja feita por lei formal, originária da
função regular do Legislativo. Observe-se que a
existência da lei é o pressuposto de validade da
3 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo 31. ed. rev., atual. e ampl.
São Paulo: Atlas, 2017.

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polícia
administrativa
exercida
pela
própria
Administração Direta e, desse modo, nada obstaria
que servisse também como respaldo da atuação de
entidades paraestatais, mesmo que sejam elas
dotadas
de
personalidade
jurídica
de
direito
privado. O que importa, repita-se, é que haja
expressa delegação na lei pertinente e que o
delegatário
seja
entidade
integrante
da
Administração Pública.
Transcrevo também as palavras de Mario Engler
Pinto Júnior sobre o tema de descentralização dos serviços
públicos:
O recurso aÌ descentralizac aÞo administrativa serve
para organizar atividades tipicamente estatais (v. g.
prestac aÞo de servic os puìblicos exclusivos, exerciìcio
do poder de poliìcia e func aÞo regulatoìria), assim
como para a explorac aÞo de empreen- dimentos
econo micos em ambiente de mercado. No primeiro
caso, o Estado pode optar por qualquer das tre s
formas descentralizadas (autaìrquica, fundacional ou
societaìria),
jaì
no
segundo
o
Estado
deve
necessariamente adotar o modelo de sociedade
empresaìria regida pelo direito privado
6.
Respeitado o douto entendimento contrário,
cabe
ponderar
que
a
descentralização
de
atividade
administrativa por delegação a sociedade de economia mista
integrada por capital privado, mas sob controle público - não
implica, necessariamente, em conflito do intuito de lucro do
acionista particular com a natureza pública do serviço prestado.

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Isso
porque,
como
acima
delineado,
as
sociedades de economia mista integram a administração pública
indireta, ainda que tenham na sua composição capital oriundo
do setor privado. Esse fato, nos termos expressos da
constituição federal (art. 37), atrai naturalmente as limitações
inerentes ao regime público.
Esse fato é essencial para delinear que o que
deve preponderar, em caso de conflito, em regra será o
interesse público, até pela supremacia que este detém em
relação ao particular.
Ao adquirir capital em sociedade de economia
mista, o particular que opta por integrar o empreendimento tem
ciência prévia das limitações inerentes ao empreendimento.
Quem controla as atividades, de qualquer modo,
é o ente público que, por vocação constitucional, deve atentar-
se para a consecução das atividades administrativas, ainda que
o escopo de lucro do particular seja relativizado.
Ainda, deve-se ponderar que, mesmo os entes
de capital exclusivamente privado devem atentar-se para a
função social que lhes é inerente, não sendo inteiramente
alheios à ponderações dos interesses públicos em suas
atividades.

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7.
Não é demais destacar que, como asseverado
pela doutrina, em qualquer caso, a delegação da atividade
administrativa
não
implica
em
derrogação
completa
da
competência que, no seu aspecto normativo e de controle ou
tutela permanece com a administração central.
8.
Ainda, entendo que não prevalece argumento
quanto ao regime não estável dos funcionários e agentes que
exercem o poder de polícia.
Inexiste
relação
entre
a
estabilidade
dos
funcionários estatutários e a boa prestação dos serviços. Essa
última é um princípio autônomo ínsito à administração pública
como um todo, inclusive indireta, que deve ser observado por
todos aqueles que manejam a coisa pública, evidentemente que
em conjunto com os demais (legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade).
Não por isso, o artigo 24 do Código de Trânsito
Brasileiro4 menciona não apenas “órgão”, mas também se utiliza
da expressão mais ampla “entidades executivas”, o que dá a
entender que o legislador pretendeu, inclusive, autorizar cada
ente a organizar-se da melhor forma possível para cumprimento
da lei.
4 Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua
circunscrição: VI - executar a fiscalização de trânsito em vias terrestres, edificações de uso público e
edificações privadas de uso coletivo, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis e as penalidades
de advertência por escrito e multa, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste
Código, no exercício regular do poder de polícia de trânsito, notificando os infratores e arrecadando as
multas que aplicar, exercendo iguais atribuições no âmbito de edificações privadas de uso coletivo,
somente para infrações de uso de vagas reservadas em estacionamentos;

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9.
Com isso, em observância ao princípio da
presunção de legalidade e veracidade dos atos administrativos,
deve prevalecer na íntegra a sanção imposta, posto que não
aparenta ser teratológica, especialmente por se tratar de
matéria cuja competência para legislar e exercer o Poder de
Polícia é do Município, tendo em vista a existência de interesse
local (art. 30, inciso I da Constituição Federal).
Neste mesmo sentido, há outros precedentes
desta Corte:
TUTELA
ANTECIPADA
-
AGRAVO
DE
INSTRUMENTO
TRANSERP
-
Gerenciamento e fiscalização dos serviços de trânsito por sociedade de
economia mista - Ação Anulatória de Auto de Infração Deferimento da tutela
antecipada para a suspensão da exigibilidade das multas de trânsito aplicadas
pela agravante Reforma necessária - Ato administrativo que encontra validade
e legitimidade, nos termos da delegação de competência atribuída pela Lei
Complementar no 998/2000 Questão de interesse local - Competência do
Município - Artigo 30, incisos I e II, da Constituição Federal - Decisão
reformada Recurso provido.
(TJSP, Agravo de Instrumento no 02023546-02.2013.8.26.0000, Relator(a):
Rebouças de Carvalho, Comarca: Ribeirão Preto, 9a Câmara de Direito Público)
Agravo de Instrumento Processual Civil Ação Declaratória com pedido de
antecipação de tutela visando a suspensão de autos de infração lavrados por
Sociedade de Economia Mista Magistrado "a quo" que defere a medida liminar
Recurso pela TRANSERP Provimento de rigor. O Município tem competência
para legislar sobre a matéria e exercer o seu poder de Polícia, tendo em vista a
existência de interesse local, podendo firmar convênios com outros Órgãos ou
entidades com funções delegadas pelo Poder Público com o objetivo de
controlar e sancionar o infrator de trânsito, o que afasta, ao menos em sede
de cognição sumária, a verossimilhança das alegações que embasam o suposto
direito invocado pelo agravado A atividade de fiscalização e imposição de
multas de trânsito é imprescindível à manutenção da ordem nas vias públicas,
fator que, somado à presunção de legalidade de que gozam os atos
administrativos, recomenda cautela no exame do pleito e afasta os requisitos
que ensejariam a concessão da liminar nos termos em que pleiteada R.
Decisão reformada - Recurso provido.

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(TJSP, Agravo de Instrumento no 0155398-86.2013-.26.0000 Relator(a): Sidney
Romano dos Reis, Comarca: Ribeirão Preto Órgão julgador: 6a Câmara de
Direito Público)
10.
Dessarte, em face da constatada ausência de
ilegalidade na delegação do ato de fiscalizar o trânsito pelo
Município de Ribeirão Preto à TRANSERP, bem como a presunção
de legalidade dos atos administrativos, o pedido recursal da
apelante encontra espaço para ser acolhido.
Assim sendo, máxima vênia, ousando discrepar
do voto da Douta Relatoria, dou provimento o recurso, para
julgar
improcedente
a
demanda,
e
inverter
os
ônus
sucumbenciais, nos termos em que fixados no r. decisum a quo,
em desfavor da parte apelada.
NOGUEIRA DIEFENTHÄLER
4o JUIZ

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1
6
Acórdãos
Eletrônicos
FERMINO MAGNANI FILHO
100C1BD2
7
18
Declarações de
Votos
HELOISA MARTINS MIMESSI
1047109D
19
24
Declarações de
Votos
FRANCISCO ANTONIO BIANCO NETO
10268344
25
35
Declarações de
Votos
JOSE HELTON NOGUEIRA DIEFENTHALER
JUNIOR
102FD9EA
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1023737-88.2019.8.26.0506 e o código de confirmação da tabela acima.