Tribunal: TJSP
Processo: 1002357-84.2017.8.26.0439
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Rebouças de Carvalho
Órgão colegiado: 9a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-06-02
Data de publicação: 2020-06-03

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – Improbidade Administrativa – Utilização de veículo oficial e recebimento indevido de diárias por Contador da Prefeitura Municipal de Pereira Barreto para fins particulares – Configurada ofensa dolosa aos Princípios da Administração Pública, com infringência do art. 11, 'caput', da Lei no 8.249/92 – Adequação das penalidades previstas no art. 12, III, da LIA – Precedentes

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – Improbidade Administrativa – Utilização de veículo oficial e recebimento indevido de diárias por Contador da Prefeitura Municipal de Pereira Barreto para fins particulares – Configurada ofensa dolosa aos Princípios da Administração Pública, com infringência do art. 11, 'caput', da Lei no 8.249/92 – Adequação das penalidades previstas no art. 12, III, da LIA – Precedentes desta C. 9a Câmara de Direito Público e Corte - Ação julgada procedente – Sentença reformada para adequação das penalidades administrativas – Recurso provido em parte.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000391748
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1002357-84.2017.8.26.0439, da Comarca de Pereira Barreto, em que é apelante
FERNANDO FERREIRA DOS PASSOS, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO
ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 9a Câmara de Direito Público
do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Por maioria de votos,
vencidos o 2o e o 4o Juiz, deram parcial provimento ao recurso. Em julgamento
estendido o 3o e o 5o Juiz acompanharam o relator. Declarará voto o 2o Juiz, de
conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores CARLOS EDUARDO
PACHI (Presidente), DÉCIO NOTARANGELI, OSWALDO LUIZ PALU E
MOREIRA DE CARVALHO.
São Paulo, 2 de junho de 2020.
REBOUÇAS DE CARVALHO
Relator
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
VOTO No 28591-JV
COMARCA: PEREIRA BARRETO
APELAÇÃO CÍVEL N° 1002357-84.2017.8.26.0439
APELANTE: FERNANDO FERREIRA DOS PASSOS
APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Improbidade Administrativa

Utilização de veículo oficial e recebimento indevido de diárias
por Contador da Prefeitura Municipal de Pereira Barreto para
fins particulares Configurada ofensa dolosa aos Princípios da
Administração Pública, com infringência do art. 11, 'caput', da
Lei no 8.249/92 Adequação das penalidades previstas no art.
12, III, da LIA Precedentes desta C. 9a Câmara de Direito
Público e Corte - Ação julgada procedente
Sentença
reformada para adequação das penalidades administrativas
Recurso provido em parte.
Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa
movida pelo Ministério Público do Estado de São Paulo em face Fernando
Ferreira dos Passos, servidor público Municipal (Contador), em razão da
utilização de veículo oficial e recebimento indevido de diárias para fins
particulares, decorrendo daí ofensa ao art. 11, 'caput', e inciso I, da Lei no
8.429/90, ato ímprobo que deve ser apenado nos termos do art. 12, III, desta
mesma legislação.
A r. sentença de fls. 565/574e 287/288, cujo relatório se
adota, julgou a ação procedente, por considerar demonstrado o indevido
recebimento de diárias por viagens e uso de carro oficial, com vantagem

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particular a servidor público municipal, ato ímprobo apenado nos seguintes
termos: 1) ressarcimento integral dos danos, consistentes no recebimento de
diárias, bem como os vencimentos daquele período em que se encontrava
ausente das atividades profissionais; 2) suspensão dos direitos políticos por 3
(três) anos; e 3) multa civil de 5 (cinco) vezes a remuneração do servidor à
época dos fatos. Custas e despesas processuais devidas pelo réu vencido,
sem a atribuição dos honorários advocatícios, já que não são devidos no caso.

Inconformado, apela o réu, a fls. 582/588. Pleiteia, de
início, o diferimento ou o parcelamento das custas processuais, nos termos do
art. 98, par. 6o, do CPC/15. No mais, argui que as provas dos autos são
conclusivas de que o réu não praticou qualquer ato ímprobo.
Recurso
recebido,
processado
e
contrariado
(fls.
606/611).
Em razão da constatada ausência de remessa da mídia
(DVD), contendo a gravação da prova oral, conforme certidão anexa (fl. 643),
foi determinado por esta Relatoria a expedição de oficio ao juízo de origem
para providenciar a remessa da mídia (fl. 645).
Deferido o pedido de diferimento das custas do preparo
(fls. 652/654) e determinada a remessa dos autos à D. Procuradoria Geral de
Justiça.
A douta Procuradoria Geral de Justiça ofereceu seu r.
parecer, opinando pelo improvimento do apelo (fls. 659/673).
Recebida a mídia por esta Relatoria para valoração da
prova oral.
É o relatório.

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O caso é de reforma parcial da r. sentença, apenas para
ajustar a dosimetria das penalidades administrativas previstas no art. 12, III, da
Lei no 8.429/92.
Com efeito, está demonstrado no processo que o veículo
oficial da Prefeitura Municipal de Pereira Barreto foi utilizado para fins
particulares, cujo interesse pessoal do Contador, Fernando Ferreira dos
Passos, prevaleceu sobre o interesse público do Município de Pereira Barreto.
O veículo oficial foi utilizado para que o réu pudesse
realizar suas viagens para cidade de São Paulo, como também a utilização de
veículo próprio com o recebimento de diárias da Câmara Municipal na ordem
de R$ 1.5000,00 (um mil e quinhentos reais), cujo transporte tinha como
objetivo a arrecadação de fundos financeiros para realização de projeto da
ONG “Fraternidade do Arcanjo Miguel”, da qual o réu seria Presidente.
Quanto à utilização do veículo oficial e o recebimento de
diárias competia ao réu a demonstração de as viagens às expensas do
dinheiro público atendia de alguma forma o interesse público Municipal,
desvinculando de seu interesse exclusivamente particular de beneficiar ONG
da qual seria Presidente, porém não logrou êxito na nesta comprovação.
As fotografias juntadas aos autos 107/108, o Informativo
de tráfego (fls. 44/45), a Requisição de Viagem para Servidor (fl. 124), o
Relatório de Viagem (fl. 129), as Notas de Liquidação juntadas (fls. 125/128,
135/136/137), o Balancete de Prestação de Contas (fl. 140) dão conta de que
o veículo oficial e o recebimento de diárias realmente ocorreram com certa
frequência pelo réu Fernando Pereira dos Passos.
Em audiência foram ouvidas testemunhas que trouxeram
as seguintes informações (fls. 547/548):

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A testemunha Jair Bueno de Oliveira Júnior, advogado
da Câmara Municipal disse que na época o réu era contador da Edilidade,
acrescentando não ser comum ele acompanhar vereadores em viagens,
exceto se o presidente requisitasse. Esclareceu que na ocasião, Laerte era o
Presidente da Câmara, pela terceira vez, já que exerceu a mesma função em
2013 e 2011, oportunidade em que Fernando também era contador. Explicou
que o servidor que deseja viajar, faz uma requisição de viagem, na qual deve
informar o destino, datas de saída e retorno e a finalidade da viagem. Essa
requisição é submetida ao Presidente, ordenador de Despesas, para que o
Presidente autorize. Uma vez autorizada, a requisição é encaminhada à
Contabilidade para que emita o empenho e a liquidação. Depois é enviada à
tesouraria para fazer o adiantamento das diárias. Ao retornar da viagem, o
servidor deve prestar contas, apresentando uma relação das diárias vencidas,
relatório sucinto informando o destino, a autorização da Presidência, o motivo
da viagem e as atividades desenvolvidas. O servidor também informa a
quantidade de diárias recebidas anteriormente e se há diferença a receber ou
a repor. Acrescentou que a prestação de contas é feita para a Contabilidade, e
Fernando, na condição de Contador, no presente caso, prestou contas para
ele mesmo. Esclareceu que é verificado se as disposições legais foram
cumpridas. Havendo exigência a fazer, notifica-se o servidor ou vereador e
encerra a prestação. Informou que por ocasião dessa viagem especificamente,
depois de encerrada a prestação na contabilidade, o Fernando não notificou,
nem apontou exigências a serem cumpridas. Foi notificado para justificar esta
viagem que depois entendeu que a justificativa não era correta.

A testemunha Laerte Venâncio Alves afirmou que na
época dos fatos, era Presidente da Edilidade. Confirmou que realizou uma
viagem a São Paulo para se reunir com o Deputado Carlão Pignatari, sendo
acompanhado pelo motorista e o Fernando, para pedir verbas públicas para o
Município. Contou que a finalidade da viagem foi exclusivamente o contato

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com o Deputado. Relatou que Fernando estava trabalhando com a ONG dele e
tinha muita experiência, tendo inclusive feito curso na UNESP. Explicou que
como ele tinha muito contato com o Deputado, como Presidente, resolveu ir
até São Paulo para ver se conseguiam algum recurso para o Município de
Pereira, que precisava de recursos na área ambiental e uma pessoa
experiente no assunto poderiam ajudá-los naquele momento. Confirmou que
Fernando na época era Presidente de uma ONG, todavia negou que Fernando
foi à São Paulo para tratar de assuntos particulares relacionados a essa ONG.
Afirmou que Fernando foi com o objetivo de auxiliá-lo para conseguir verba
para o município de Pereira Barreto. Contou que foram para pedir verbas,
conversaram com o Deputado, com o Secretário do Meio Ambiente,
mantiveram vários contatos. Informou que foram várias vezes atrás, cobrando
essa verba, porém disseram que não tinha verba e que o governo estava em
condição deficitária. Não se lembrou quantos dias ficaram viajando. Esclareceu
que não retornou com o motorista, pois ficou em São Paulo para tratar de
outros assuntos. O motorista veio embora e ele ficou. Afirmou que ficou em
São Paulo sozinho e não sabe dizer como Fernando voltou.
A testemunha Marcos Rogério França, motorista da
Câmara Municipal e esclareceu que foi a São Paulo com o Presidente Laerte.
Informou que depois Laerte o dispensou e ficou em São Paulo. Afirmou que
ele e Laerte foram para São Paulo no carro oficial da Câmara Municipal,
todavia não se lembra se o contador Fernando os acompanhou. Informou que
foi e voltou dois dias depois. Esclareceu que o vereador o dispensou à noite e
disse que ele poderia voltar. Relatou que levou o vereador à Assembleia
Legislativa, porém não se recorda se Fernando o acompanhava. Afirmou que
depois de dispensado, saiu de São Paulo à tarde e chegou à Pereira Barreto
por volta das 2 horas da manhã. Disse que não é comum o vereador usar o
transporte da Câmara e depois dispensar no retorno. Laerte não justificou a
razão pela qual ficou em São Paulo. Esclareceu que quando retorna das
viagens faz prestação de contas do carro e das notas. Disse que sua diária é

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fixa e não precisa trazer notas de alimentação e hotel. Só traz a despesa do
carro, pois o adiantamento do carro sai no nome dele. Antes era tudo no nome
de um só que o Tribunal de Contas exigia, já que o vereador não podia ter
adiantamento em seu nome. Porém agora sai o cheque em seu nome, da
diária e da despesa do carro. Relatou que hoje há controle do carro, no qual
anota numa ficha onde o vereador vai, o que irá fazer, quem vai na viagem,
quando chega, tem que colocar quilometragem, onde foi e se teve alguma
ocorrência. Naquela ocasião não tinha esse controle.
O réu FERNANDO FERREIRA DOS PASSOS confirmou
que acompanhou Laerte na viagem. Disse que a viagem tinha várias
finalidades, dentre elas, angariar recursos para proteção ambiental da orla do
rio. Relatou que, na época dos fatos, tinha uma ONG, mas ela não tinha
condições de obter recursos, pois tinha sido fundada há menos de três anos.
Motivo pelo qual ele conversou com o Presidente da Câmara explicando sobre
a necessidade de plantar mata ciliar e o Presidente convidou-o para ir até São
Paulo. Não soube dizer se houve depois um Projeto de Lei a respeito da
plantação de mata ciliar ou para impedir o acúmulo do lixo nas margens do rio,
pois ficava na Contabilidade. Confirmou que é funcionário da Contabilidade da
Câmara Municipal desta cidade, porém está afastado. Além dele e do Laerte, o
motorista os acompanhou até São Paulo. Disse que não se lembra quantos
dias permaneceu em São Paulo. Relatou que teve duas reuniões com o
deputado Carlão, sendo que ele informou que o meio ambiente estava com
déficit no orçamento e eles não poderiam conceder verbas naquele momento.
Relatou que voltou de carona com um rapaz de Ilha Solteira, porque o
motorista tinha vindo embora. Devido às dificuldades legais para que uma
ONG consiga verbas públicas, com a ajuda do vereador, pretendia conseguir
uma emenda parlamentar, a fim de promover as ações ambientais.
Há nos autos requisição de viagem para o réu ir com
veículo próprio a São Paulo no dia 02/09/15 (fl. 124), inclusive com

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desembolso pela Câmara Municipal de diárias (fls. 125/126), porém confirmado
em juízo que o réu foi de carona em veículo oficial, sem saber ao certo quais
interesses do ente Municipal estavam sendo atendidos.
Como se pode depreender do quanto declarado pelas
testemunhas ouvidas nos autos, tanto na fase inquisitiva quanto em juízo,
Fernando efetivamente utilizou-se de dinheiro público para custear viagem até
a cidade de São Paulo, para defesa de interesses particulares, quais sejam,
angariar recursos para ONG da qual era presidente
A par disto, ainda que não se possa anotar algum
enriquecimento ilícito, nos termos do art. 9o, 'caput', e XI1, até porque não
demonstrado qualquer acréscimo patrimonial auferido pelo réu, é de se convir
que tudo está circunscrito à ofensa aos Princípios da Administração Pública,
mormente o da pessoalidade e moralidade, nos termos do disposto no art. 11,
'caput' da legislação de regência.
Não se pode olvidar de que a utilização de veículo oficial,
notadamente no horário de trabalho, como constatado pelas provas colhidas
neste processo, para o fim de garantir interesse exclusivamente particular do
Contador do Município por si só já revela evidente ofensa aos princípios da
Administração, mais especificamente o da legalidade e moralidade, na medida
em que o bem público, no caso o veículo oficial, deve ser utilizado para o
atingimento de interesse da coletividade, e não para interesses particulares a
viabilizar o cômodo transporte do servidor, sem que tal finalidade atingisse
algum interesse público, e, por conseguinte, decorrendo desta conduta ofensa
ao art. 11, da Lei no 8.429/92, ato ímprobo dolosamente praticado pelo réu,
1 Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de
vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades
mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;

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pois como servidor público tinha ciência inequívoca de que o desvio do
interesse público estava sendo praticado, inclusive com a denominada
“carona” em veículo do Município.
É sabido que os interesses particulares do réu devem ser
solucionados de forma individual e particular, no horário oportuno, jamais com
a utilização da estrutura da Administração pública para fins exclusivamente
particulares, sem qualquer benefício da coletividade da Cidade de Pereira
Barreto.
Ato doloso bem evidenciado, cujo acinte contra os
Princípios da Administração Pública resultou em desiderato único e, com isso,
configurado o ato de improbidade administrativa, ante a ofensa ao art. 11,
'caput', da Lei no 8.429/922, cuja ilegalidade está consubstanciada na não
observância do art. 6o, II, da Lei no 8.666/933, a impor que os serviços públicos
sejam destinados ao interesse da Administração, e não a interesses privados,
particulares.
Quanto ao princípio da moralidade pública, exigia do réu
respeito à probidade na gestão do veículo oficial, sem que de alguma forma
fosse o Contador do Município beneficiado pessoalmente ou a ONG da qual
ele fosse o Presidente, o que resulta no atendimento de interesse próprio,
conduta ímproba que deve ser regularmente apenada.
2 Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública
qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições,
e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;
V - frustrar a licitude de concurso público;
3 Art. 6o Para os fins desta Lei, considera-se:
II - Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como:
demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte,
locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais;

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Aliás, o art. 5o, da Portaria no 16/2015, a Câmara
Municipal de Pereira Barreto expressamente admite a concessão de diárias
somente em caso de descolamento “de premente interesse Municipal” (fl.
300)4.
Anota-se lição de HELLY LOPES MEIRELLES segundo o
qual:
"Por considerações de Direito e de Moral, o ato
administrativo não terá que obedecer somente à Lei
jurídica, mas também à ética da própria instituição,
porque nem tudo que é legal é honesto, conforme já
proclamavam os romanos: 'non omne quod licet
honéstum est'. A moral comum, remata Hauriou, é
imposta ao homem para sua conduta externa; a moral
administrativa é imposta ao agente público para sua
conduta interna, segundo as exigências da instituição a
que serve e a finalidade de sua ação: o bem comum". O
certo é que a moralidade do ato administrativo juntamente
com
a
sua
legalidade
e
finalidade
constituem
pressupostos de validade sem os quais toda atividade
pública será ilegítima. O princípio da impessoalidade,
referido na Constituição de 1988 (art. 37, caput), nada
mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual
impõe ao administrador público que só pratique o ato
para seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que
a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como
objetivo
do
ato,
de
forma
impessoal".(Direito
Administrativo Brasileiro, 24a edição, editora Malheiros,
p. 83/85).
4 Art. 5o - As diárias somente poderão ser pagas se o Presidente considerar deslocamento de premente
interesse do Município

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Convém anotar precedentes desta C. 9a Câmara de
Direito Público e Corte:
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA
-
Improbidade
Administrativa Utilização de veículo oficial por Chefe de
Gabinete da Prefeitura Municipal de Conchal para fins
particulares Embora não caracterizado o enriquecimento
ilício, nem prejuízo ao erário, houve dolosamente ofensa
aos Princípios da Administração Pública, com infringência
do art. 11, 'caput', da Lei no 8.249/92 Aplicação das
penalidades previstas no art. 12, III, da LIA Precedentes
desta C. 9a Câmara de Direito Público e Corte - Ação
julgada procedente Sentença reformada Recurso do
Ministério
Público
provido.
(Apel.
no0001630-28.2015.8.26.0144, DESTA RELATORIA, j.
18/11/19)
APELAÇÕES
Ação
Civil
Pública
-
Improbidade
Administrativa Município de Capivari Utilização, por
vereadores, de veículo oficial da Câmara Municipal para
acompanhar evento político-partidário de pré-candidato
ao governo do Estado de São Paulo Parcial procedência
Pretensão de inversão do julgamento Possibilidade, em
parte Prova suficiente de que os réus se utilizaram do
veículo oficial em proveito próprio Alegação de viagem a
trabalho contraditória - Ato de improbidade administrativa
configurado - Violação aos princípios da legalidade,
moralidade e impessoalidade - Aplicação dos arts. 9o, IV
e 11, caput, da Lei no 8.492/92 Dolo bem evidenciado
Precedentes Exacerbação na fixação das penas
Necessidade de adequação Observância do princípio da

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proporcionalidade Recursos parcialmente providos.
(Apel.
no
1001845-10.2016.8.26.0125,
Relatora
Desembargadora MARIA OLÍVIA ALVES, j. 29/04/19).
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA MUNICÍPIO DE PENÁPOLIS - USO
INDEVIDO DE VEÍCULO OFICIAL POR DIRETOR-
PRESIDENTE DE AUTARQUIA MUNICIPAL, PARA FINS
PARTICULARES - Condenação do réu por ato ímprobo
que gerou enriquecimento ilícito e violação de princípios
da Administração Pública (art. 9o, caput e inciso XII e 11,
ambos da Lei no 8429/92) Impossibilidade, todavia, de
quantificação do prejuízo que equivale à sua não
demonstração Inadmissibilidade, para a condenação no
artigo 9o, de prejuízo presumido Violação de princípios
da Administração Pública (art. 11, LIA) e elemento
subjetivo (dolo genérico) caracterizados
Mantida a
condenação por violação ao artigo 11 da LIA e a fixação
das penas nos termos do art. 12, inciso III, do mesmo
diploma
legal.
Apelos
desprovidos.
(Apel.
no
0006760-87.2015.8.26.0438, Rel. Des. SPOLADORE
DOMINGUES, j. 13/03/19).
Em razão de todas estas circunstâncias do caso, quanto
à dosimetria da pena administrativa, cumpre observar os termos do art. 12, III,
e par. único, da Lei no 8.429/925, com a sua adequação em conformidade com
a extensão dos danos produzidos, especificamente em relação à utilização de
bem público para fins particulares, fixando-a nos seguintes patamares:
55 Art. 12, III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão
dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração
percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo
prazo de três anos.

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1. Ressarcimento integral do dano, consistente nos
valores recebidos indevidamente a título de
diárias, e o valor da remuneração pelos dias não
trabalhados;
2. Suspensão dos direitos políticos por 3 (três) anos;
3. Multa civil de 2 (duas) vezes o valor da
remuneração auferida pelo réu, servidor público
municipal (Contador);
Ou seja, em relação à multa civil, cumpre a sua redução
para o patamar de 2 (duas) vezes o valor da remuneração do réu, tal como já
definido pela C. 9a Câmara de Direito Público, em voto de lavra desta
Relatoria, segundo o qual:
AGRAVO DE IN'STRUMENTO
AÇÃO CIVIL
PÚBLICA
-
Improbidade
administrativa

Concessão
de
liminar
para
decretar
a
indisponibilidade de bens, fundamentada no artigo
7o, parágrafo único, da Lei no 8.429/1992

Insurgência
contra
decisão
que
decretou
a
indisponibilidade de bens e afastou a inclusão da
multa civil no valor do bloqueio - Reforma parcial
do decisum
Multa civil prevista no artigo 12,
inciso III, da Lei n. 8.429/92, que deve ser
considerada para fins da indisponibilidade de bens
Indisponibilidade de bens que deve compreender
o valor correspondente ao suposto dano, acrescido
do valor atinente ao enriquecimento ilícito, aliado à
eventual multa civil
MULTA CIVIL que deve ser
fixada em valor razoável e não abusivo Redução
da multa civil para o valor equivalente a duas

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remunerações do agravado Recurso parcialmente
provido. (AI no2243666-43.2017.8.26.0000, DESTA
RELATORIA, j. 16/03/18).
Então, cabível manter a ação procedente, ante a
configurada prática de ato de improbidade administrativa, em razão de
constatada ofensa aos Princípios da Administração pública, nos termos do art.
11, da Lei no 8.429/926, porém quanto às penalidades cominadas, cumpre a
sua adequação nos termos e patamares acima fixados.
Por fim, ainda que vencedor o Ministério Público, cumpre
anotar que não há que se admitir o arbitramento da verba honorária em seu
favor, razão pela qual não fixados os honorários recursais, sem aplicação no
caso da regra do art. 85, par. 11, do CPC/15.
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO
RECURSO ESPECIAL. RECURSO MANEJADO SOB A
ÉGIDE DO NCPC. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS EM FAVOR DO
MINISTÉRIO

PÚBLICO.

NÃO

CABIMENTO.
PRECEDENTES. RECURSO MANIFESTAMENTE
INADMISSÍVEL. INCIDÊNCIA DA MULTA DO ART.
1.021, § 4o, DO NCPC. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1.
Aplica-se o NCPC a este julgamento ante os termos do
Enunciado Administrativo no 3 aprovado pelo Plenário
do STJ na sessão de 9/3/2016: Aos recursos
interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a
decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016)
serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal
na forma do novo CPC. 2. A jurisprudência pacífica desta
6 Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração
pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e
lealdade às instituições, e notadamente:

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Corte é firme no sentido de que, pela aplicação do
princípio da simetria, em ação civil pública, não são
devidos honorários advocatícios pelo vencido a favor
do Ministério Público. Precedentes. 3. Em virtude do não
provimento do presente recurso, e da anterior
advertência em relação à aplicabilidade do NCPC,
incide ao caso a multa prevista no art. 1.021, § 4o, do
NCPC, no percentual de 3% sobre o valor atualizado da
causa, ficando a interposição de qualquer outro
recurso condicionada ao depósito da respectiva quantia,
nos termos do § 5o daquele artigo de lei. 4. Agravo interno
não provido, com imposição de multa. (AgInt. no REsp no
1.600.165/SP, Rel. Min. MOURA RIBEIRO, j. 30/06/17).
Fica anotado o prequestionamento dos dispositivos
invocados e debatidos neste processo.
Ante o exposto, dá-se provimento parcial ao recurso.
REBOUÇAS DE CARVALHO
Relator

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VOTO No 29.953
APELAÇÃO No 1002357-84.2017.8.26.0439 PEREIRA BARRETO
APELANTE: FERNANDO FERREIRA DOS PASSOS
APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
DECLARAÇÃO DE VOTO VENCIDO
Ouso divergir, data maxima venia, da douta
maioria julgadora, pois entendo que a prova dos autos é desfavorável ao autor
não autorizando a condenação pela prática de improbidade administrativa.
Segundo a imputação inicial, o apelante
recebeu em adiantamento da Câmara Municipal de Pereira Barreto a
importância de R$ 1.500,00 para atuar em missão oficial da Casa na cidade de
São Paulo, juntamente com o vereador Laerte Venâncio Alves, quando, na
verdade, a viagem foi feita para tratar de interesses pessoais, buscando
angariar fundos para projeto da ONG da qual era supostamente presidente.
Elementar, portanto, para procedência do
pedido e caracterização do ato de improbidade, que a prova confirmasse o
desvio de finalidade da viagem custeada pelo erário. Nesse particular, porém,
a prova testemunhal produzida, ao contrário do que entendeu o MM. Juízo a
quo, não confirma o alegado desvio de finalidade, ou seja, não se pode afirmar
com a mínima segurança que a viagem foi realizada para tratar de interesses
particulares do apelante relativamente à ONG da qual seria o presidente.
Ao contrário, Laerte Venâncio Alves, então

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Presidente da Câmara e representante legal do Legislativo local, confirmou
que realizou a viagem a São Paulo para se reunir com o Deputado Carlão
Pignatari, sendo acompanhado pelo motorista e o Fernando, para pedir verbas
públicas para o Município, contando que a finalidade da viagem foi
exclusivamente o contato com o Deputado. Segundo transcrição constante da
sentença apelada “Fernando não foi buscar recursos para a ONG, foi para
auxiliar o depoente para conseguir verbas para o Município de Pereira Barreto”
e “a viagem não tinha outra finalidade” (fls. 569).
Marcos Rogério França, motorista da Câmara
Municipal, confirmou a viagem no carro oficial da Edilidade relatando que levou
o vereador a Assembleia Legislativa, o que respalda o testemunho insuspeito
do Presidente da Câmara de Vereadores de que havia se reunido com o
Deputado Carlão Pignatari (fls. 569).
É certo que os depoimentos colhidos na fase
pré-processual apontavam na direção indicada pela imputação feita na inicial.
Todavia, para além de se tratar de elementos colhidos de forma unilateral, a
prova produzida no curso da instrução processual, sob o crivo do contraditório,
desautoriza o alegado desvio de finalidade, de forma que não se pode afirmar,
com a mínima segurança, a ocorrência de improbidade administrativa. A meu
ver a sentença apelada é manifestamente contrária à prova dos autos.
Além disso, para que uma conduta ilícita de
agente público seja tipificada como ato de improbidade, é necessário “ter esse
traço comum e característico de todas as modalidades de improbidade
administrativa: desonestidade, má-fé, falta de probidade no trato da coisa
pública” (MARINO PAZZAGLINI FILHO, Lei de Improbidade Administrativa
Comentada, 5a ed., 2011, pág. 2). A má-fé é premissa do ato ilegal e ímprobo.
A intenção da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com
intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais

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ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a
comprovação de má-fé.
A mera violação da legalidade por si só não
caracteriza ato de improbidade administrativa. Para caracterização do ato de
improbidade administrativa exige-se a presença do elemento subjetivo na
conduta do agente público, pois inadmissível a responsabilidade objetiva em
face do atual sistema jurídico brasileiro, principalmente considerando a
gravidade das sanções contidas na Lei de Improbidade Administrativa.
Nesse
sentido
ensina
MARIA
SYLVIA
ZANELLA DI PIETRO: “O enquadramento na lei de improbidade exige culpa ou
dolo por parte do sujeito ativo. Mesmo quando algum ato ilegal seja praticado,
é preciso verificar se houve culpa ou dolo, se houve um mínimo de má-fé que
revele realmente a presença de um comportamento desonesto. A quantidade
de leis, decretos, medidas provisórias, regulamentos, portarias torna
praticamente impossível a aplicação do velho princípio de que todos conhecem
a lei. Além disso, algumas normas admitem diferentes interpretações e são
aplicadas por servidores públicos estranhos à área jurídica. Por isso mesmo, a
aplicação da lei de improbidade exige bom-senso, pesquisa da intenção do
agente, sob pena de sobrecarregar-se inutilmente o Judiciário com questões
irrelevantes, que podem ser adequadamente resolvidas na própria esfera
administrativa. A própria severidade das sanções previstas na Constituição
está a demonstrar que o objetivo foi o de punir infrações que tenham um
mínimo de gravidade, por apresentarem consequências danosas para o
patrimônio público (em sentido amplo), ou propiciarem benefícios indevidos
para o agente ou para terceiros. A aplicação das medidas previstas na lei exige
observância do princípio da razoabilidade, sob o seu aspecto de
proporcionalidade entre meios e fins”.
E conclui a ilustre doutrinadora: “No caso da

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lei de improbidade, a presença do elemento subjetivo é tanto mais relevante
pelo fato de ser objetivo primordial do legislador constituinte o de assegurar a
probidade, a moralidade, a honestidade dentro da Administração Pública. Sem
um mínimo de má-fé, não se pode cogitar da aplicação de penalidades tão
severas como a suspensão dos direitos políticos e a perda da função pública”
(ob. cit., pág. 785).
Não destoa disso o ensinamento de MARINO
PAZZAGLINI FILHO, para quem a “ilegalidade não é sinônimo de improbidade
e a prática de ato funcional ilegal, por si só, não configura a improbidade”. Para
que a ilegalidade corresponda à improbidade, deve ter “origem em
comportamento desonesto, denotativo de má-fé, de falta de probidade do
agente administrativo” e a desonestidade pressupõe “a consciência da ilicitude
da ação ou omissão praticada pelo administrador e sua prática ou abstenção,
mesmo assim, por má-fé” (Lei de Improbidade Administrativa Comentada,
Atlas, 3a edição, pág. 113).
A propósito, nesse sentido a jurisprudência
do Colendo STJ, consoante se infere dos seguintes arestos:
“ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPUTAÇÃO DA PRÁTICA DE ATO
DE
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
FAVORECIMENTO
DE
EMPRESA
VENCEDORA DE LICITAÇÃO. INDISPENSABILIDADE DE COMPROVAÇÃO
DO DOLO DO AGENTE. PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PELO
PROVIMENTO DO APELO. RECURSO ESPECIAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE
SÃO PAULO DESPROVIDO, NO ENTANTO.
1. A primeira e mais urgente função preparatória da aceitação da
petição inicial da Ação por Ato de Improbidade Administrativa é a de
extremar o ato apontado de ímprobo da configuração da mera
ilegalidade (dada a inegável afinidade formal entre as duas entidades),
para verificar se o ato tido como ímprobo não estará apenas no nível da
mera ilegalidade, ou seja, não se alça ao nível da improbidade; essa
atividade é relevante porque especializa a cognição judicial no objeto
específico da ação em apreço, evitando que a sua energia seja
drenada para outras áreas afins, ou desperdiçada em movimentos
processuais improdutivos.
2. Dessa atuação malsã do agente deve resultar (i) o enriquecimento

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ilícito próprio ou alheio (art. 9o. da Lei 8.429/92), (ii) a ocorrência de
prejuízo ao Erário (art. 10 da Lei 8.429/92) ou (iii) a infringência aos
princípios nucleares da Administração Pública (arts. 37 da Constituição e
11 da Lei 8.429/92).
3. A conduta do agente, nos casos dos arts. 9o. e 11 da Lei 8.429/92, há
de ser sempre dolosa, por mais complexa que seja a demonstração
desse elemento subjetivo; nas hipóteses do art. 10 da Lei 8.429/92, admite-
se que possa ser culposa, mas em nenhuma das hipóteses legais se diz
que possa a conduta do agente ser considerada apenas do ponto de
vista objetivo, gerando a responsabilidade objetiva.
4. In casu, o Tribunal de origem julgou improcedente o pedido por
reconhecer que a licitação não violou o art. 9o., III da Lei 8.666/93, uma
vez que a empresa não estava impedida de participar da licitação e,
ainda que se considerasse irregular a licitação, nem o dano causado
nem o proveito patrimonial alegadamente usufruído pelos requeridos
foram
significativos,
porquanto
os
serviços
contratados
foram
efetivamente prestados ao Município.
5. A conduta imputada aos recorridos não revela o dolo específico de
lesar os cofres públicos ou de obter vantagem indevida, requisitos
indispensáveis à infração dos bens jurídicos tutelados pela Lei de
Improbidade Administrativa.
6. Recurso Especial do Ministério Público de São Paulo desprovido” (REsp
no 984.808-SP, Primeira Turma, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, j.
15/10/2013, DJe 05/11/2013).
“PROCESSUAL
CIVIL.
ADMINISTRATIVO.
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 10, CAPUT, DA LEI 8.429/92.
LICITAÇÃO. PARTICIPAÇÃO INDIRETA DE SERVIDOR VINCULADO À
CONTRATANTE. ART. 9o, III E § 3o, DA LEI 8665/93. FALTA SUPRIDA ANTES DA
FASE DE HABILITAÇÃO. SÚMULA 07/STJ. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO.
MÁ-FÉ. ELEMENTO SUBJETIVO. ESSENCIAL À CARACTERIZAÇÃO DA
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
1. O caráter sancionador da Lei 8.429/92 é aplicável aos agentes
públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: (a)
importem em enriquecimento ilícito (art. 9o); (b) causem prejuízo ao erário
público (art. 10); (c) atentem contra os princípios da Administração
Pública (art. 11) compreendida nesse tópico a lesão à moralidade
administrativa.
2. A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a
ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta
antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública
coadjuvado pela má-intenção do administrador.
3.
A
improbidade
administrativa
está
associada
à
noção
de
desonestidade, de má-fé do agente público, do que decorre a
conclusão de que somente em hipóteses excepcionais, por força de
inequívoca disposição legal, é que se admite a sua configuração por ato
culposo (artigo 10, da Lei 8.429/92).

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4. O elemento subjetivo é essencial à caracterização da improbidade
administrativa, sendo certo, ainda, que a tipificação da lesão ao
patrimônio público (art. 10, caput, da Lei 8429/92) exige a prova de sua
ocorrência, mercê da impossibilidade de condenação ao ressarcimento
ao erário de dano hipotético ou presumido. Precedentes do STJ: REsp
805.080/SP, PRIMEIRA TURMA, DJe 06/08/2009; REsp 939142/RJ, PRIMEIRA
TURMA, DJe 10/04/2008; REsp 678.115/RS, PRIMEIRA TURMA, DJ 29/11/2007;
REsp 285.305/DF, PRIMEIRA TURMA; DJ 13/12/2007; e REsp 714.935/PR,
SEGUNDA TURMA, DJ 08/05/2006.
5. In casu, a ausência de má-fé dos demandados (elemento subjetivo)
coadjuvada pela inexistência de dano ao patrimônio público, assentado
no voto condutor do acórdão recorrido, verbis: "consoante se infere da
perícia levada a efeito, os serviços contratados foram efetiva e
satisfatoriamente prestados, não tendo sido registrado qualquer prejuízo
ou perda financeira e/ou contábil causado à Administração e, ao revés,
reconhecida pelo Tribunal de Contas do Estado a regularidade da
licitação (fls. 857/861). Na verdade, não restou demonstrado no curso do
processo a prática de ato ilícito dos réus que constituísse lesão ao erário
público e possibilitasse a indenização pelos prejuízos suportados" (fl.
1458), revela error in judicando a analise do ilícito apenas sob o ângulo
objetivo.
6. Ademais, a exegese das regras insertas no art. 11 da Lei 8.429/92,
considerada a gravidade das sanções e restrições impostas ao agente
público, deve se realizada com ponderação, máxime porque uma
interpretação ampliativa poderá acoimar de ímprobas condutas
meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto
ausente a má-fé do administrador público e preservada a moralidade
administrativa e, a fortiori, ir além do que o legislador pretendeu.
7. Outrossim, é cediço que não se enquadra nas espécies de
improbidade o administrador inepto. Precedentes: Resp 1149427/SC,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/08/2010, DJe 09/09/2010; e REsp
734984/SP, PRIMEIRA TURMA, julgado em 18/12/2008, DJe 16/06/2008.
8. O Recurso Especial não é servil ao exame de questões que
demandam o revolvimento do contexto fático-probatório dos autos, em
face do óbice erigido pelo teor da Súmula 07/STJ.
9. In casu, o recurso especial não reúne condições de admissibilidade
quanto à apontada violação ao art. 9o, III, § 3o, da Lei 8.666/93,
mormente porque a questão relativa à participação, nas primeiras fases
de procedimento licitatório, antecedentes à habilitação, de empresa
que contava em seus quadros com a presença de servidor da autarquia
contratante, e a posterior sanação desse vício em razão da demissão do
servidor - foi solucionada pelo Tribunal a quo à luz do contexto fático-
probatório
engendrado
nos
autos,
consoante
se
infere
da
fundamentação expendida voto condutor do acórdão recorrido,
portanto insindicável pelo STJ, ante a ratio essendi da Súmula 07/STJ.
10. Ad argumentandum tantum, ainda que assim não fosse, é mister
nessas hipóteses de impossibilidade alegada, que se comprove que o
servidor atuou como insider information o que, in casu, não ocorreu.

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11. Deveras, em sede de ação de improbidade administrativa da qual
exsurgem severas sanções o dolo não se presume. Precedentes do STJ:
AgRg no Ag 1324212/MG, SEGUNDA TURMA, DJe 13/10/2010; e REsp
1140315/SP, SEGUNDA TURMA, DJe 19/08/2010.
12.
Recurso
Especial
parcialmente
conhecido,
e,
nesta
parte,
Desprovido” (REsp no 939.118-SP, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, j.
15/02/11, DJe 1o/03/2011).
Na espécie, como antes mencionado, não se
pode afirmar com a segurança necessária, a partir dos elementos de prova
colacionados aos autos, que houve desvio de finalidade na viagem realizada
pelo veículo oficial da Câmara de Vereadores a São Paulo e que o apelante
agiu de forma desonesta, com má-fé e intenção de se locupletar ilicitamente,
causar prejuízo ao erário ou infringir os princípios constitucionais da
Administração.
Por essas razões, e pedindo vênia uma vez
mais para divergir da douta maioria julgadora, pelo meu voto dá-se provimento
ao recurso para reformar a r. sentença apelada e julgar improcedente o pedido
inicial, ficando o autor isento de custas e honorários advocatícios, nos termos
do art. 18 da Lei no 7.347/85.
DÉCIO NOTARANGELI
2o Juiz

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