Tribunal: TJSP
Processo: 0003568-36.2013.8.26.0659
Classe: Apelação Cível / Multas e demais Sanções
Órgão julgador: Teresa Ramos Marques
Órgão colegiado: 10a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-08-17
Data de publicação: 2020-08-18

Ementa:
PROCESSO
Embargo de obra – Louveira – Multa – Anulação – Impossibilidade:

– Sentença que dá a melhor solução ao litígio merece prevalecer por seus próprios fundamentos.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
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Apelação Cível no 0003568-36.2013.8.26.0659
Voto n°24279
Registro: 2020.0000652108
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Apelação Cível no
0003568-36.2013.8.26.0659, da Comarca de Vinhedo, em que é apelante LANDER
EMPREENDIMENTOS E PARTICIPAÇOES LTDA, é apelado PREFEITURA
MUNICIPAL DE LOUVEIRA.
ACORDAM, em 10a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao recurso. V.U. (Sustentou
oralmente a Dra Simone Cecilia Biazi)", de conformidade com o voto do Relator, que
integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PAULO
GALIZIA (Presidente) e ANTONIO CARLOS VILLEN.
São Paulo, 17 de agosto de 2020.
TERESA RAMOS MARQUES
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Voto n°24279
10a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO
APELAÇÃO CÍVEL: 0003568-36.2013.8.26.0659
APELANTE: LANDER EMPREENDIMENTOS E PARTICIPAÇÕES LTDA.
APELADO: PREFEITURA MUNICIPAL DE LOUVEIRA
JUIZ PROLATOR: EUZY LOPES FEIJO LIBERATTI
COMARCA: VINHEDO
VOTO No 24.279
EMENTA
PROCESSO
Embargo de obra
Louveira
Multa
Anulação

Impossibilidade:
Sentença que dá a melhor solução ao litígio merece
prevalecer por seus próprios fundamentos.
RELATÓRIO
Lander Empreendimentos e Participações Ltda. ajuizou demanda em face da
Prefeitura Municipal de Louveira, objetivando a declaração de nulidade do auto de
embargo e da multa imposta, bem como a reparação dos danos materiais e morais
experimentados.
A sentença julgou parcialmente procedente o pedido para reconhecer que a
multa somente pode ser exigida após esgotado o prazo de 15 dias para apresentação de
defesa no processo administrativo, contado da notificação do engenheiro responsável
pela obra, do embargo, ou seja, 12.1.11. Por ter a autora decaído da maior parte da sua
pretensão, a ela foi atribuído o pagamento das custas, despesas processuais e honorários
advocatícios de 10% sobre o valor atualizado da causa (fls.437/445).
Apela a vencida, alegando nulidade do processo administrativo por cerceamento
do direito de defesa. No mérito, não há prova da realização do serviço de terraplanagem
e, ainda que houvesse, necessária indicação da área terraplanada já que a multa é
cobrada por metro quadrado. O imóvel passou por limpeza e não houve remoção de
terra. Sem vegetação, as fortes chuvas de verão encharcaram o solo e, para evitar
deslizamento nos imóveis vizinhos, foi obrigada a realizar o serviço de sistema de

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contenção, procedimento autorizado pela arquiteta municipal. O serviço de
terraplanagem foi executado posteriormente à aprovação da planta. A Municipalidade,
por sua vez, não se desincumbiu do ônus da prova do fato modificativo e impedido do
direito alegado. Como já ressaltado, o valor da multa é fixado de acordo com o metro
quadrado de terraplanagem, não podendo a Municipalidade exigir sobre a área total. A
multa, na hipótese, tem caráter inibitório e sancionatório, o que afasta a incidência de
juros, correção monetária e multa da multa. Pede o provimento do recurso para anulação
do auto de embargo e multa ou, subsidiariamente, o afastamento da multa de multa,
juros e correção monetária (fls.447/463).
Não foram oferecidas contrarrazões (fl.467).
A apelante opõe-se ao julgamento virtual (fl.471).
FUNDAMENTOS
1. Alega a apelante nulidade do processo administrativo por cerceamento de
defesa, pois não oportunizada prova de que o serviço realizado foi meramente de
limpeza do terreno e não de terraplanagem.
Sem razão, no entanto.
De acordo com as cópias juntadas, o processo administrativo abrangeu as glebas
C-6, C-5 e C-9. A gleba C6 é de propriedade de Yeung Suk Lan, que reside em Miami e
outorgou procuração ao seu irmão Yeung Ying Man, a quem conferiu amplos poderes
para tratar de todos os seus negócios (informações constantes dos autos no
0003569-21.2013.8.26.0659 que também impugnava auto de embargo e multa relativa a
gleba C6).
Yeung Ying Man é sócio da pessoa jurídica Lander Empreendimentos e
Participações Ltda., ora apelante.
O processo administrativo de terraplanagem foi deflagrado Yeung Ying Man
englobando as três glebas (C5, C6 e C9), sendo-lhe oportunizada a ampla defesa
(fls.38/154).
Assim, mesmo não instaurado contra a apelante, seu sócio teve oportunidade de

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defesa no processo administrativo que culminou no auto de embargo e imposição de
multa.
Outrossim, o exercício do direito de ação visando a anulação do auto de
embargo supre eventual cerceamento de defesa na esfera administrativa.
2. No mérito, a sentença deve ser confirmada pelos seus próprios fundamentos,
os quais ficam inteiramente adotados como razão de decidir pelo não provimento do
recurso, nos termos do art. 252 do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça, a saber:
Art. 252. Nos recursos em geral, o relator poderá limitar-se a ratificar os fundamentos
da decisão recorrida, quando, suficientemente motivada, houver de mantê-la,
apreciando, se houver, os demais argumentos recursais capazes de, em tese, infirmar a
conclusão adotada no julgamento.
Transcrevo, in totum, seus fundamentos:
“A lide se refere ao lote C9, conforme se depreende de fls. 2 da inicial, o que vem
confirmado pelo pedido, ao oferecer, em caução, para apreciação da suspensão
liminar da cobrança, "o imóvel objeto desta ação, matrícula 961 do Oficial de Registro
de Imóveis e Anexos da Comarca de Vinhedo/SP,..." (fls. 22, grifo constante do
original).
Desta forma, a confusão de lotes, por parte do réu, denunciada pela autora, ao que
parece, é compartilhada por esta própria (fls. 8).
De todo o modo, o objeto da ação e, por consequência, da apreciação judicial, é o lote
C9, matriculado sob no 961 do Serviço de Registro de Imóveis, de propriedade da
autora (fls. 59/60).
Discute-se se eram serviços de terraplanagem ou de mera limpeza do imóvel que a
autora promovia antes da aprovação do projeto pelo município.
Admilson José Frezza disse ter sido contratado para fazer a limpeza do lote C9,
fazendo apenas a retirada da camada vegetal, no início de 2011; um mês depois da
limpeza, fez uma pequena terraplanagem no lote, somente para a entrada do carro, não
sendo conhecida, contudo, a real extensão dessa admitida terraplanagem, feita, ao que
parece, antes da aprovação do projeto, em 10/02/2011 (fls. 44), caso contrário, não se
restringiria área de entrada do veículo.
O engenheiro José Dias Ferreira Neto afirmou que os serviços de terraplanagem foram
efetuados após a aprovação do projeto; antes, foram realizados serviços de limpeza e
contenção de águas pluviais, que não implicam a movimentação de terras, razão pela
qual não podem ser tidos por terraplanagem.
A declaração de fls. 50, não obstante, subscrita pelo próprio engenheiro agrimensor,
registra que a obra de terraplanagem, em execução nos lotes, entre os quais, o C9, teve
início, em caráter emergencial, no dia 27/11/2011, após limpeza do terreno, tendo sido
necessária a construção de canais e bacias para evitar a erosão no local, em razão das

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fortes chuvas, tendo o procedimento sido autorizado pela arquiteta do município.
A testemunha Luíza Maria Valério Gallo ressaltou que havia sido feita uma denúncia
por causa da movimentação de terra, que gerava preocupação, em razão do mau
tempo, sendo que a denúncia se referia ao local, não sabendo quantos lotes abrangia, e
a máquina estava lá, havendo um rapaz responsável pela máquina, mas não estava
fazendo-a funcionar.
Embora alegasse não saber a que lote se referem, afirmou que as fotografias de fls. 256
e seguintes retratam a área objeto da denúncia, a que se referiu.
E nas referidas fotos, verifica-se a presença de máquina, sendo certa a movimentação
de terra, o que é admitido pela autora, que, entretanto, alega terem sido tiradas no ano
de 2011, conforme protocolo municipal em cima de cada foto, pertencendo ao momento
em que realmente foi realizada a terraplanagem (fls. 278).
As fotos não são datadas, não se descartando, em consequência, a hipótese de terem
sido tiradas contemporaneamente à notificação e ao auto de embargo, de 04 e
05/01/2011 (fls. 92 e 104).
Da mesma forma, as fotos de fls. 88/91 não têm data, mas foram copiadas do processo
administrativo (onde foram juntadas às fls. 9/12), do mesmo modo que o documento de
fls. 83, verso, que a elas se refere, consignando que retratam a situação em agosto de
2010.
Pelo processo administrativo (fls. 123), a autora foi notificada, em 12/08/2010, pelo
Ofício no 352/2010, a apresentar projeto de terraplanagem e a manter a obra parada
até a regularização e entrega do projeto (fls. 57), sendo instruído o processo com as
fotos copiadas às fls. 88/91, que retratavam a situação então vigente, em agosto de
2010, anotando-se que, pela foto copiada às fls. 89, não se pode assegurar que não
tenha havido movimentação de terra.
A notificação foi recebida em 13/09/2010 (fls. 85) e, em 04/01/2011 foi constatado que
a obra estava novamente em andamento, renovando-se a notificação para apresentação
do projeto aprovado (fls. 92).
O AR foi incontroversamente recebido em 10/01/2011, e diante do não atendimento à
notificação, a obra foi embargada (auto de embargo no 17, às fls. 104), e notificada a
autora para defesa, no prazo de 15 dias.
Assim, o processo administrativo revela que serviços já estavam sendo feitos no lote,
em agosto de 2010, antes, portanto, do ingresso do pedido de aprovação do projeto,
acompanhado do memorial descritivo (fls. 140/142) protocolado em 04/11/2010, sob no
6067-019/2010 (fls. 81) e a autora juntou cópia do processo administrativo sem
qualquer insurgência quanto a esses fatos documentados, não negando o recebimento
da notificação de fls. 85, endereçada a seu sócio-administrador (fls. 33).
O memorial descritivo consigna já ter sido feito, nos outros lotes, parte do aterro,
sendo que o lote C9 "ainda não recebeu qualquer tipo de material", esclarecendo que
"Esses aterros serão feitos com material oriundo de obras de terraplanagem na
região." (fls. 141).
Do memorial descritivo, é incontroversa a construção de parte do aterro nos demais
lotes, mas não no lote C9, que não recebeu qualquer tipo de material, a ser trazido de
obras de terraplanagem na região.
Assim sendo, não obstante a r. sentença proferida nos autos 356921/2013, que tratava

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do lote C6, de propriedade de Yeung Suk Lan, interpretar referido trecho do memorial
descritivo como "não submetido a qualquer alteração artificial de suas características
topográficas o identificado por C9", não comunga, este juízo, da mesma interpretação,
já que o que o memorial descritivo diz é tão somente sobre não ter, o lote C9, recebido
o material para confecção do aterro, e não sobre não ter havido movimentação de
terras nesse lote.
Em outras palavras, o fato de não ter sido feito o aterro no lote C9 não significa que
não tenha sofrido movimentação de terras, o que já configura a terraplanagem.
De mais a mais, se o lote C9 aguardava o recebimento de material para confecção do
aterro, é provável a movimentação de terras, já que o terreno precisa, antes, ser
preparado.
Observo que o memorial descritivo prevê, com relação ao lote C9, volume de corte de
terras, em proporção menor que o volume de aterro calculado, motivo pelo qual era
necessário o recebimento de material da região, não se sabendo se os cortes de terra já
não haviam sido providenciados e somente se aguardava o material.
E ainda que se tivesse por não movimentada a terra no lote C9, com base no referido
trecho do memorial descritivo, isso somente poderia provar o fato até a data da
subscrição do documento, ou seja, 27/10/2010 (fls. 141/142), o que certamente não
socorre a autora na demonstração da não execução de terraplanagem antes da
aprovação do projeto.
A interpretação equivocada, exposta na sentença proferida nos autos 356921/2013, que
tramitaram perante esta Vara, contudo, não interfere no convencimento deste juízo, no
julgamento da presente ação, é sabido, já que o objeto da apreciação, naquele
processo, era lote diverso e de outro proprietário, não tendo, aquele juízo, obrigação
de se debruçar, detidamente, na análise de lote que não era objeto daquela lide.
Desta forma, o que se tem é que o município constatou movimentação de terras também
no lote C9, desde agosto de 2010, antes, portanto, da aprovação do projeto, que
somente ocorreu em 10/02/2011 (fls. 44) e até mesmo do protocolo do pedido
administrativo de aprovação do projeto, que somente ocorreu em 04/11/2010 (fls. 81).
Para afastamento da presunção de legalidade e legitimidade que decorre dos atos
administrativos, necessária seria a produção, pela autora, de prova cabal da
realização tão somente de serviços de limpeza no terreno, antes da aprovação do
projeto de terraplanagem, fato que se constitui em fundamento de seu pedido.
A autora, contudo, não se desincumbiu de seu ônus probatório, decorrente da singela
regra de que quem alega deve provar (art. 373, I do CPC), havendo, nos autos,
elementos que conduzem ao convencimento em sentido contrário ou, ao menos, que não
permitem refutar a presunção de legalidade e legitimidade dos atos administrativos que
levaram ao embargo da obra e à imposição de multa, com base no art. 1o (obra sem
projeto aprovado de terraplanagem, auto de embargo, fls. 104) e 9o, alínea a, ambos da
Lei Municipal 1.022/90.
Quanto aos aspectos formais, o fato de o auto de embargo ter sido lavrado no dia
05/01/2011 (fls. 104), um dia após a expedição da notificação, que concedida o prazo
de 48 horas para apresentação do projeto aprovado (fls. 92), recebida em 10/01/2011,
não compromete sua higidez legal, já que, de todo o modo, ficou evidenciado que a
autora realmente não dispunha, até 10/02/2011, do projeto de terraplanagem

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aprovado.
Ademais, não há na Lei Municipal 1.022/90 disposição que determine a prévia
notificação do proprietário, nos casos em que o município deva proceder ao embargo
da obra, como se verifica do art. 9o, que somente elenca os casos em que "A Prefeitura
procederá ao embargo das construções ou das obras mencionadas no Art. 1o e às
multas correspondentes à infração..." (fls. 265/266).
A disposição constante do art. 7o da Lei é genérica e somente se justifica nos casos em
que seja possível o cumprimento de alguma providência, por parte do dono, para
regularização da obra, em atenção aos dispositivos da Lei, não sendo este o caso.
Além do mais, o art. 9o prevê o embargo da obra também nos casos de oferecer perigo
à segurança ou à saúde do pessoal que nela trabalha ou ao público, circunstância que
torna indubitável o poder-dever do município de agir, no exercício de seu poder de
polícia, sem qualquer notificação prévia.
Ainda que não seja este o caso, o fato vem elencado entre todos os que autorizam o
embargo da obra, tal como o constante da alínea a do referido artigo, oferecendo ao
gestor público a possibilidade de agir, sem qualquer formalidade ou providência
anterior, evidenciada a hipótese legal.
Lembre-se também que a notificação datada de 04/01/2011 foi expedida em renovação
à realizada pelo Ofício no 352/2010, expedida em 12/08/2010 e recebida em 13/09/2010
(fls. 85, sem qualquer insurgência quanto a este fato), que já determinava a
apresentação do projeto de terraplanagem, além da paralisação da obra até entrega do
projeto (fls. 57), por constatado que a obra estava novamente em andamento, sem a
apresentação do projeto aprovado (fls. 123 e 139).
Também não há vício na subscrição do embargo pelo então prefeito, já que Chefe do
Poder Executivo local, representante da "Prefeitura", competente para proceder ao
embargo da obra, conforme art. 9o da Lei 1.022/90, entidade, na verdade, inexistente
no mundo jurídico.
Quanto à imposição da multa antes de decorrido o prazo de 15 dias para defesa,
conforme art. 10 da Lei, fato demonstrado pelo documento de fls. 42, somente tem o
condão de tornar inexigível o débito, antes de escoado o prazo, já que, de qualquer
forma, é incontroversa a não apresentação de defesa, na esfera administrativa, nem
mesmo após notificação do engenheiro responsável pela obra (fls. 81/82), nos termos
do art. 7o da Lei 1.022/90, consignada a falta de insurgência quanto ao embargo
("respeitamos o embargo", fls. 82).
Assim, a multa imposta somente é exigível após o decurso do prazo para defesa,
contado de 12/01/2011 (fls. 81), e a imposição de encargos da mora somente após o
decurso do prazo para pagamento.
Com relação ao valor da multa, foi aplicada com base no art. 17 da Lei 1.022/90, com
redação conferida pela Lei 1.235/97, que prevê a quantificação da penalidade de
acordo com o metro quadrado (fls. 146), ou seja, 4 UFIRs por metro quadrado, no caso
específico de obras clandestinas de terraplanagem (fls. 267/268), o que afasta a
aplicação de multa de 400 UFIRs, destinada às outras hipóteses legais.
Não provou, a autora, a área em que executados os serviços de terraplanagem, mesmo
porque negada a execução desses serviços.
Além do mais, as fotos de fls. 256 e seguintes, admitidas pela autora como o retrato do

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terreno, demonstram que é composto por declive em toda extensão (ou, ao menos, em
boa parte), não provando, assim, que os serviços de terraplanagem ficaram - ou
ficariam - restritos a determinada área, não indicada.
Não há que se falar em bis in idem na incidência de multa de 2% sobre a multa de R$
42.271,98 (fls. 15), uma vez que esta é a expressão econômica da penalidade imposta
pela Administração Pública, e aquela, a multa moratória que desestimula a
inadimplência.
É incabível a aplicação dos arts. 939 e 940, ambos do Código Civil, uma vez que a
multa é devida, ainda que exigível apenas após o decurso do prazo para defesa, no
processo administrativo, nos termos supra explicitados, ressaltando-se que, não
obstante, a demanda para sua cobrança, ou seja, o ajuizamento da execução fiscal,
somente ocorreu em março de 2015 (fls. 364).
Uma vez que não produzida prova cabal que afastasse o fundamento no qual estribados
o auto de embargo e o ato de imposição da multa, qual seja, a execução de
terraplanagem sem projeto aprovado, não há fundamento aos pedidos de indenização
por danos material e moral. (...).” (destaques do original, fls.438/445).
Ressalte-se que a aplicação da multa sobre a totalidade da área é devida, porque,
como acertadamente concluiu o juiz, “as fotos de fls. 256 e seguintes, admitidas pela
autora como o retrato do terreno, demonstram que é composto por declive em toda
extensão (ou, ao menos, em boa parte), não provando, assim, que os serviços de
terraplanagem ficaram - ou ficariam - restritos a determinada área, não indicada.”
Finalmente, convém observar que a multa punitiva constitui o valor principal
exigido, sobre o qual pode incidir multa moratória juros e correção monetária, quando
houver atraso no pagamento.
Destarte, pelo meu voto, nego provimento ao recurso. Pelo trabalho adicional
em grau recursal majoro em 1% os honorários fixados no Primeiro Grau.
TERESA RAMOS MARQUES
RELATORA