Tribunal: TJSP
Processo: 2012130-90.2020.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: João Carlos Saletti
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-09-09
Data de publicação: 2020-09-10

Ementa:
r, editou a Lei no 8.074/1992, criando "o Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente e o Fundo Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente e dá providências correlatas", que, em seu art. 4o, I, dispõe competir a esse Conselho "observar as diretrizes da política de atendimento fixadas nos Artigos 87 e 88 da Lei federal n. 8.069, de 13 de julho de 1990" (ECA) – Município a que caberia, apenas, nos termos do art. 30 da CF, "legislar sobre assuntos de interesse local" (inciso I) e "suplementar a legislação federal e estadual no que couber" (inciso II); ou seja, apenas poderia suplementar a legislação federal, sem restringir, ainda reflexamente, a atuação dos Conselhos Municipais, ao dispor que doadores possam "indicar programa, projeto ou serviço para o qual pretendam doar especificamente" – DIPLOMA questionado com que, de igual modo, o Município invade a competência da União Federal (art. 230 CF, aplicável aos Municípios por força do art. 144 CE), ao editar norma de caráter geral quanto à proteção aos idosos, porquanto as normas gerais são traçadas pela União Federal, que editou: a) a Lei 8.842/1994, que "dispõe sobre a política nacional do idoso, cria o Conselho Nacional do Idoso e dá outras providências"; b) Lei no 10.741/2003, que "dispõe sobre o Estatuto do Idoso e dá outras providências"; e c) Lei no 12.213/2010, que "institui o Fundo Nacional do Idoso e autoriza deduzir do imposto de renda devido pelas pessoas físicas e jurídicas as doações efetuadas aos Fundos Municipais, Estaduais e Nacional do Idoso; e altera a Lei no 9.250, de 26 de dezembro de 1995" – Lei 12.213/2010 que estabelece em seu art. 4o, ser da "competência do Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa – CNDI gerir o Fundo Nacional do Idoso e fixar os critérios para sua utilização" – Diploma cujo art. 4o-A estatui que "as disposições dos arts. 260-C a 260-L da Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente), aplicam-se aos Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional do Idoso, no que couber" – Diplomas federais que expediram normas gerais relativas a um a outra matérias a serem observadas pela competência concorrente e suplementar dos Estados e a que se submetem os Municípios (art. 144 da CE) – Violação consequente, pela lei local, do pacto federativo – Inconstitucionalidade configurada e declarada.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Prestígio à causa de pedir aberta, que permeia o processo da ação direta de inconstitucionalidade, permissão que pode levar, como aqui, ao reconhecimento de que a norma também desatende a preceitos constitucionais outros, além dos invocados na peça inaugural da ação – Inconstitucionalidade dos mesmos dispositivos legais por violarem a reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo, e ofenderem os princípios da separação de poderes e da reserva da administração (arts. 5o, 24, 47, II, XIV e XIX, "a", e 144 CE) – Vício decorrente de permitirem ao doador indicar a destinação de seus recursos, usurpando competência dos Conselhos Municipais da Criança e do Adolescente e do Idoso, órgãos vinculados à Administração Pública, retirando-lhes parte do poder e atribuição de gerenciamento e direcionamento dos fundos – Instituição de fundos que, ademais, depende de autorização legislativa tocante à iniciativa do Chefe do Poder Executivo, e devem (os fundos) estar compreendidos na lei orçamentária anual, cuja iniciativa também cabe ao Chefe do Executivo, nos termos dos arts. 176, IX e 174, III, e § 4o, 1 e 3, CE, aplicáveis aos Municípios por força do art. 144 da CE – Inconstitucionalidade reconhecida.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Pedidos sucessivos de inconstitucionalidade do § 2o do art. 6o da Lei Municipal no 2.731/1994 e parágrafo único do art. 2o da Lei Municipal no 5.083/2014 – Ausência do vício alegado, seja porque a primeira norma se resume a reproduzir o art. 260 do ECA, seja porque inexistente no texto original da lei, a segunda, introdução, esta sim, declarada inconstitucional – Pleito de inconstitucionalidade improcedente, no ponto.

Ação parcialmente procedente.
(TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2012130-90.2020.8.26.0000; Relator (a): João Carlos Saletti; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 09/09/2020; Data de Registro: 10/09/2020)

Classe/Assunto:

Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos

Relator(a):

João Carlos Saletti

Comarca:

São Paulo

Órgão julgador:

Órgão Especial

Data do julgamento:

09/09/2020

Data de publicação:

10/09/2020

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Parâmetro de controle de constitucionalidade de lei municipal perante Tribunal de Justiça é a norma constitucional estadual, apenas – Pretensão admitida e julgada somente no respeitante às normas constitucionais estaduais, ditas contrariadas.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Arguição em face dos artigos 2o, 4o e 5o da Lei no 5.933/2019, do

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Parâmetro de controle de constitucionalidade de lei municipal perante Tribunal de Justiça é a norma constitucional estadual, apenas – Pretensão admitida e julgada somente no respeitante às normas constitucionais estaduais, ditas contrariadas.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Arguição em face dos artigos 2o, 4o e 5o da Lei no 5.933/2019, do Município de Valinhos, de iniciativa parlamentar, que "cria os selos 'Amigo Solidário' e 'Empresa Solidária' e dá outras providências" tocantes aos Conselhos locais de proteção à infância e à juventude, e aos idosos – Inconstitucionalidade – Violação do pacto federativo por invadir, o Município, competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal, ao legislar sobre "proteção à infância e à juventude" e a "proteção ao idoso" (art. 24 da CF, inciso XV), extravasando a medida da autonomia local – União que, no uso de sua competência, expediu normas gerais regulando a matéria e (art. 24, § 1o, da CF), editando: a) o Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA (Lei no 8.069/1990), que traça diretrizes para criação dos conselhos municipais e a sua manutenção, possibilita doações aos fundos municipais e atribui aos conselhos gestores a fixação dos critérios de utilização dos valores doados, sem permitir que doadores indiquem a destinação dos recursos (art. 88, II e IV); e b) a Lei no 8.242/1991, que criou o Conselho Nacional dos Direitos das Crianças e Adolescentes – CONANDA, ao qual compete gerir o Fundo Nacional e fixar os critérios para sua utilização, nos termos do art. 260 da Lei Federal no 8.069/1990-ECA (arts. 2o, X, e 6o) – Estado de São Paulo que, exercendo competência concorrente e suplementar, editou a Lei no 8.074/1992, criando "o Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente e o Fundo Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente e dá providências correlatas", que, em seu art. 4o, I, dispõe competir a esse Conselho "observar as diretrizes da política de atendimento fixadas nos Artigos 87 e 88 da Lei federal n. 8.069, de 13 de julho de 1990" (ECA) – Município a que caberia, apenas, nos termos do art. 30 da CF, "legislar sobre assuntos de interesse local" (inciso I) e "suplementar a legislação federal e estadual no que couber" (inciso II); ou seja, apenas poderia suplementar a legislação federal, sem restringir, ainda reflexamente, a atuação dos Conselhos Municipais, ao dispor que doadores possam "indicar programa, projeto ou serviço para o qual pretendam doar especificamente" – DIPLOMA questionado com que, de igual modo, o Município invade a competência da União Federal (art. 230 CF, aplicável aos Municípios por força do art. 144 CE), ao editar norma de caráter geral quanto à proteção aos idosos, porquanto as normas gerais são traçadas pela União Federal, que editou: a) a Lei 8.842/1994, que "dispõe sobre a política nacional do idoso, cria o Conselho Nacional do Idoso e dá outras providências"; b) Lei no 10.741/2003, que "dispõe sobre o Estatuto do Idoso e dá outras providências"; e c) Lei no 12.213/2010, que "institui o Fundo Nacional do Idoso e autoriza deduzir do imposto de renda devido pelas pessoas físicas e jurídicas as doações efetuadas aos Fundos Municipais, Estaduais e Nacional do Idoso; e altera a Lei no 9.250, de 26 de dezembro de 1995" – Lei 12.213/2010 que estabelece em seu art. 4o, ser da "competência do Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa – CNDI gerir o Fundo Nacional do Idoso e fixar os critérios para sua utilização" – Diploma cujo art. 4o-A estatui que "as disposições dos arts. 260-C a 260-L da Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente), aplicam-se aos Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional do Idoso, no que couber" – Diplomas federais que expediram normas gerais relativas a um a outra matérias a serem observadas pela competência concorrente e suplementar dos Estados e a que se submetem os Municípios (art. 144 da CE) – Violação consequente, pela lei local, do pacto federativo – Inconstitucionalidade configurada e declarada.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Prestígio à causa de pedir aberta, que permeia o processo da ação direta de inconstitucionalidade, permissão que pode levar, como aqui, ao reconhecimento de que a norma também desatende a preceitos constitucionais outros, além dos invocados na peça inaugural da ação – Inconstitucionalidade dos mesmos dispositivos legais por violarem a reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo, e ofenderem os princípios da separação de poderes e da reserva da administração (arts. 5o, 24, 47, II, XIV e XIX, "a", e 144 CE) – Vício decorrente de permitirem ao doador indicar a destinação de seus recursos, usurpando competência dos Conselhos Municipais da Criança e do Adolescente e do Idoso, órgãos vinculados à Administração Pública, retirando-lhes parte do poder e atribuição de gerenciamento e direcionamento dos fundos – Instituição de fundos que, ademais, depende de autorização legislativa tocante à iniciativa do Chefe do Poder Executivo, e devem (os fundos) estar compreendidos na lei orçamentária anual, cuja iniciativa também cabe ao Chefe do Executivo, nos termos dos arts. 176, IX e 174, III, e § 4o, 1 e 3, CE, aplicáveis aos Municípios por força do art. 144 da CE – Inconstitucionalidade reconhecida.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Pedidos sucessivos de inconstitucionalidade do § 2o do art. 6o da Lei Municipal no 2.731/1994 e parágrafo único do art. 2o da Lei Municipal no 5.083/2014 – Ausência do vício alegado, seja porque a primeira norma se resume a reproduzir o art. 260 do ECA, seja porque inexistente no texto original da lei, a segunda, introdução, esta sim, declarada inconstitucional – Pleito de inconstitucionalidade improcedente, no ponto.

Ação parcialmente procedente.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000733342
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Direta
de
Inconstitucionalidade no 2012130-90.2020.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em
que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE VALINHOS, é réu PRESIDENTE DA
CÂMARA MUNICIPAL DE VALINHOS.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE EM PARTE.
V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO
FRANCO
(Presidente),
FRANCISCO
CASCONI,
RENATO
SARTORELLI, CARLOS BUENO, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX
ZILENOVSKI, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO,
CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E
SOLIMENE, TORRES DE CARVALHO, ADEMIR BENEDITO, LUIS SOARES DE
MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS
MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS
SANTOS E MÁRCIO BARTOLI.
São Paulo, 9 de setembro de 2020.
JOÃO CARLOS SALETTI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Direta de Inconstitucionalidade no 2012130-90.2020.8.26.0000 -mfl-jcs
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Ação Direta de Inconstitucionalidade n.o 2012130-90.2020.8.26.0000
REQUERENTE -
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE VALINHOS.
REQUERIDO -
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE VALINHOS.
V O T O no 32.047
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE

Parâmetro de controle de constitucionalidade de lei municipal
perante Tribunal de Justiça é a norma constitucional estadual,
apenas Pretensão admitida e julgada somente no respeitante
às normas constitucionais estaduais, ditas contrariadas.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Arguição
em face dos artigos 2o, 4o e 5o da Lei no 5.933/2019, do
Município de Valinhos, de iniciativa parlamentar, que “cria os
selos 'Amigo Solidário' e 'Empresa Solidária' e dá outras
providências” tocantes aos Conselhos locais de proteção à
infância e à juventude, e aos idosos Inconstitucionalidade
Violação do pacto federativo por invadir, o Município,
competência concorrente da União, Estados e Distrito
Federal, ao legislar sobre “proteção à infância e à juventude”
e a “proteção ao idoso” (art. 24 da CF, inciso XV),
extravasando a medida da autonomia local União que, no
uso de sua competência, expediu normas gerais regulando a
matéria e (art. 24, § 1o, da CF), editando: a) o Estatuto da
Criança e do Adolescente - ECA (Lei no 8.069/1990), que traça
diretrizes para criação dos conselhos municipais e a sua
manutenção, possibilita doações aos fundos municipais e
atribui aos conselhos gestores a fixação dos critérios de
utilização dos valores doados, sem permitir que doadores
indiquem a destinação dos recursos (art. 88, II e IV); e b) a Lei
no 8.242/1991, que criou o Conselho Nacional dos Direitos das
Crianças e Adolescentes CONANDA, ao qual compete gerir
o Fundo Nacional e fixar os critérios para sua utilização, nos
termos do art. 260 da Lei Federal no 8.069/1990-ECA (arts. 2o,
X, e 6o) Estado de São Paulo que, exercendo competência
concorrente e suplementar, editou a Lei no 8.074/1992, criando
“o Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do
Adolescente e o Fundo Estadual dos Direitos da Criança e do
Adolescente e dá providências correlatas”, que, em seu art. 4o,
I, dispõe competir a esse Conselho “observar as diretrizes da
política de atendimento fixadas nos Artigos 87 e 88 da Lei
federal n. 8.069, de 13 de julho de 1990” (ECA) Município a
que caberia, apenas, nos termos do art. 30 da CF, “legislar

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sobre assuntos de interesse local” (inciso I) e “suplementar a
legislação federal e estadual no que couber” (inciso II); ou
seja, apenas poderia suplementar a legislação federal, sem
restringir, ainda reflexamente, a atuação dos Conselhos
Municipais, ao dispor que doadores possam “indicar
programa, projeto ou serviço para o qual pretendam doar
especificamente” DIPLOMA questionado com que, de igual
modo, o Município invade a competência da União Federal
(art. 230 CF, aplicável aos Municípios por força do art. 144
CE), ao editar norma de caráter geral quanto à proteção aos
idosos, porquanto as normas gerais são traçadas pela União
Federal, que editou: a) a Lei 8.842/1994, que “dispõe sobre a
política nacional do idoso, cria o Conselho Nacional do Idoso
e dá outras providências”; b) Lei no 10.741/2003, que “dispõe
sobre o Estatuto do Idoso e dá outras providências”; e c) Lei
no 12.213/2010, que “institui o Fundo Nacional do Idoso e
autoriza deduzir do imposto de renda devido pelas pessoas
físicas e jurídicas as doações efetuadas aos Fundos
Municipais, Estaduais e Nacional do Idoso; e altera a Lei no
9.250, de 26 de dezembro de 1995” Lei 12.213/2010 que
estabelece em seu art. 4o, ser da “competência do Conselho
Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa CNDI gerir o Fundo
Nacional do Idoso e fixar os critérios para sua utilização”
Diploma cujo art. 4o-A estatui que “as disposições dos arts.
260-C a 260-L da Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990
(Estatuto da Criança e do Adolescente), aplicam-se aos
Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional do Idoso, no que
couber” Diplomas federais que expediram normas gerais
relativas a um a outra matérias a serem observadas pela
competência concorrente e suplementar dos Estados e a que se
submetem os Municípios (art. 144 da CE)
Violação
consequente,
pela
lei
local,
do
pacto
federativo

Inconstitucionalidade configurada e declarada.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Prestígio
à causa de pedir aberta, que permeia o processo da ação
direta de inconstitucionalidade, permissão que pode levar,
como aqui, ao reconhecimento de que a norma também
desatende a preceitos constitucionais outros, além dos
invocados na peça inaugural da ação Inconstitucionalidade
dos mesmos dispositivos legais por violarem a reserva de
iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo, e
ofenderem os princípios da separação de poderes e da reserva
da administração (arts. 5o, 24, 47, II, XIV e XIX, “a”, e 144
CE) Vício decorrente de permitirem ao doador indicar a
destinação de seus recursos, usurpando competência dos
Conselhos Municipais da Criança e do Adolescente e do Idoso,

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órgãos vinculados à Administração Pública, retirando-lhes
parte
do
poder
e
atribuição
de
gerenciamento
e
direcionamento dos fundos
Instituição de fundos que,
ademais, depende de autorização legislativa tocante à
iniciativa do Chefe do Poder Executivo, e devem (os fundos)
estar compreendidos na lei orçamentária anual, cuja iniciativa
também cabe ao Chefe do Executivo, nos termos dos arts. 176,
IX e 174, III, e § 4o, 1 e 3, CE, aplicáveis aos Municípios por
força do art. 144 da CE Inconstitucionalidade reconhecida.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Pedidos
sucessivos de inconstitucionalidade do § 2o do art. 6o da Lei
Municipal no 2.731/1994 e parágrafo único do art. 2o da Lei
Municipal no 5.083/2014 Ausência do vício alegado, seja
porque a primeira norma se resume a reproduzir o art. 260 do
ECA, seja porque inexistente no texto original da lei, a
segunda, introdução, esta sim, declarada inconstitucional
Pleito de inconstitucionalidade improcedente, no ponto.
Ação parcialmente procedente.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade “em face dos artigos 2o,
4o e 5o da Lei no 5.933/2019 do Município de Valinhos/SP, bem como em relação às
alterações promovidas por essa no § 2o do art. 6o da Lei Municipal no 2.731/1994, e no
parágrafo único do art. 2o da Lei Municipal no 5.083/2014”.
Alega o proponente: a) há inconstitucionalidade formal e material; b)
formal por violação à autonomia federal quanto às competências legislativas e afronta
ao pacto federativo (arts. 1o e 144 CE e 1o, 18, 24, 227 e 230 CF); c) material por
violação do princípio da legalidade (arts. 111 e 144 CE e 37 CF); d) em que pese a
competência concorrente dos entes políticos (arts. 24, XV, 227, § 2o, I e II, e 230 CF),
compete à União editar as normas gerais sobre a matéria (proteção à infância, à
juventude e aos idosos), sendo facultado aos demais disciplinar a questão nos limites
propostos pela lei federal (art. 24, § 1o a 4o, CF); e) a União editou as Leis 8.069/90
(ECA) e 8.242/91 (Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente
CONANDA); f) o Estado de São Paulo, suplementando a legislação federal, editou a
Lei 8.074/92, que cria o Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente;
g) quanto aos idosos, a competência também é concorrente entre os entes, cabendo à
União traçar as diretrizes gerais (art. 230 CF), tendo sido editadas as Leis 8.842/94
(dispõe sobre a política nacional do Idoso e cria o Conselho Nacional do Idoso) e
10.741/03 (Estatuto do Idoso); h) a norma é incompatível com a autonomia municipal
(arts. 144 CE e 29 CF), pois os municípios somente podem legislar sobre essas matérias
para adequar o tema às suas realidades locais e desde que não contrariem as normas

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gerais federais e estaduais sobre o tema; i) a norma atacada autoriza aos doadores
indicarem para qual programa, projeto ou serviço pretendem destinar suas verbas, o que
viola as disposições gerais sobre a matéria (art. 260, § 2o, do ECA e a Lei de criação do
Fundo Nacional do Idoso, que impõe ao Conselho o Idoso respectivo, disciplinado pela
Lei 13.979/19).
Acrescenta: j) há afronta normativa geral sobre a matéria, pois autoriza
ao doador determinar como serão geridos os valores depositados nos fundos, esvaziando
as funções dos Conselhos Gestores, gerando risco de fraude; k) o TRF da 1a Região se
posicionou contrário à possibilidade de o doador indicar o destino das verbas doadas; l)
os limites impostos pela legislação federal sobre a matéria foram extrapolados,
subvertendo a lógica do sistema, ferindo as competências outorgadas aos municípios
(arts. 1o e 144 CE e 1o e 18 CF); m) desrespeitado o princípio da legalidade (arts. 111
CE, 37 CF e 88 LOM), ante evidente afronta às normas infraconstitucionais que
organizam a estrutura dos Conselhos e fundos criados para dar vazão às políticas
públicas; n) prequestiona os dispositivos citados para eventual interposição de RE; o)
ante o efeito repristinatório da declaração de inconstitucionalidade, em razão da qual a
lei revogada retoma sua vigência, deve ser declarada a inconstitucionalidade não apenas
dos arts. 2o, 4o e 5o da Lei 5.933/19, mas também o § 2o do art. 6o da Lei 2.731/94 e
parágrafo único do art. 2o da Lei 5.083/14, alterados por aquela, devendo ser retomada a
vigência das regras anteriormente válidas; p) por “arrastamento”, deve-se declarar a
insubsistência dos atos infralegais que deles dependiam, bem como demais atos
administrativos que se refiram sobre a temática na forma proposta pela lei atacada; q) a
invalidação dos atos ilegais opera com efeito ex tunc, inexistindo convalidação de atos
inconstitucionais.
Requereu a concessão de liminar e, ao final, a declaração, com efeitos ex
tunc, da inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados.
Concedida medida liminar pelo Desembargador ADEMIR BENEDITO,
no impedimento ocasional do signatário (fls. 53/54), a Mesa da Câmara Municipal
interpôs agravo interno (fls. 1/18 apenso).
A Presidente da Câmara Municipal prestou informações (fls. 64/75).
Sustenta: a) as ADIs não se prestam à apreciação de eventual afronta à legislação
federal ou estadual, pois o parâmetro no controle nessa espécie de ação é a Constituição
Estadual; b) assim, não assiste razão ao autor quanto às alegações de violação aos art.
2o, I, II e X, da Lei 8.242/91; 76 e 77, I, do Decreto Federal 9.579/18; 260, § 2o, do
ECA; 2o-A e 4o, da Lei 12.213/10; 7o da Lei 8.842/94; 7o da Lei 10.741/03 e 1o e 4o, I,
da Lei Estadual 8.074/92; c) não procedem as alegações de invasão à competência da
União para disciplinar matéria afeta à proteção da infância, juventude e idosos; d) aos
municípios é conferida autonomia legislativa para tratar de assunto de interesse local
(arts. 30, I, CF; e 5o e 8o, I, LOM); e) a lei versa sobre proteção à infância e à juventude,

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que constituem temas afetos à competência concorrente entre União, Estados e Distrito
Federal (art. 24, XV, CF), e os Municípios detêm atribuição para “suplementar a
legislação federal e a estadual no que couber” (art. 30, II, CF); f) não há afronta ao art.
31 da Lei 12.594/12 que trata do financiamento e das prioridades do Sistema Nacional
de Atendimento Socioeducativo SINASE, pois a mesma lei (art. 5o, IV) alude à
competência dos Municípios para editar normas complementares; g) assim, a lei adentra
somente o interesse local do Município; também o faz com relação aos idosos, tema que
sequer consta expressamente do art. 24 da CF a ensejar competência concorrente; h) a
lei atacada apenas possibilita a doação especificada ao Fundo Municipal dos Direitos
dos Idosos, não invadindo a competência da União para estabelecer normas gerais sobre
direitos dos idosos e a finalidade do Fundo; i) não demonstrada ofensa às normas
federais de proteção da infância, juventude e idosos.
Acrescenta: j) evidente a possibilidade de o Município legislar sobre
assunto em questão, complementando a legislação federal na esfera de interesse local,
não havendo a alegada invasão à competência concorrente (art. 24 CF); k) as doações
aos Fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente nacional, distrital, estaduais ou
municipais vêm regulamentadas nos arts. 260 a 260-L (incluídos pela Lei 12.59/12) do
ECA, que estabelecem que os contribuintes do IR poderão efetuar doações aos fundos,
com a possibilidade de obterem dedução no recolhimento do IR; l) não há restrição na
legislação de regência quanto à possiblidade de indicação dos programas, projeto ou
serviço que o doador pretende ver contemplados; nesse sentido entendimento da
Comissão de Direito do Terceiro Setor da OAB; há previsão de doação direcionada para
o Fundo Municipal da Criança e do Adolescente conforme se verifica do site da
prefeitura de SP; m) as doações podem ser feitas de forma aleatória, quando o
contribuinte não identifica a entidade beneficiada, ou de forma direcionada, em que o
doador tem a prerrogativa de definir para qual projeto pretende colaborar; n) assim,
evidente a possibilidade de o contribuinte direcionar recursos para o projeto ou
programa que possua maior afinidade, o que é louvável, pois a forma direcionada de
captação de doações acaba por incentivá-las e desperta o interesse no controle sobre o
resultado das doações; em momento algum a lei esvazia a função dos Conselhos, que
continuarão com suas atribuições preservadas; o) não houve ofensa ao princípio da
legalidade, pois não há dispositivo proibindo que em âmbito municipal as doações aos
fundos ocorram de maneira específica, tampouco a norma afronta a normativa geral
sobre a matéria; p) presume-se a boa-fé, prova-se a má-fé, de sorte que o Direito não
pode ser normatizado com base em presunção de má-fé dos destinatários da norma.
Requer, assim, seja a ação julgada improcedente.
Certificado o decurso do prazo sem manifestação da douta Procuradoria
Geral do Estado (fls. 86).
A douta Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se pela procedência
parcial da ação (fls. 89/109).

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É o relatório.
1. De início, é preciso assinalar que o exame da ação deve restringir-se à
assertiva de inconstitucionalidade do diploma questionado frente à Constituição
Estadual, apenas.
Como expresso nas normas constitucionais regentes da espécie (arts. 125,
§ 2o, da Constituição Federal e 74, VI, da Constituição Estadual), o controle
concentrado de constitucionalidade do ato normativo a cargo desta Corte somente pode
se dar em face da Constituição do Estado, o que exclui a impugnação por
descumprimento ou violação de preceitos da Lei Orgânica Municipal, da Constituição
Federal (quanto a esta, salvo se por remissão da Carta local art. 144) ou preceitos
infraconstitucionais.
Dispõe a Carta Estadual paulista, em seu art. 74, competir ao Tribunal de
Justiça processar e julgar originariamente, dentre outras causas,
“VI - a representação de inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo estadual ou municipal, contestados em face desta Constituição, o
pedido de intervenção em Município e ação de inconstitucionalidade por
omissão, em face de preceito desta Constituição”.
Não obstante, é admissível esse controle com suporte em cláusula de
caráter remissivo que, inscrita na Constituição Estadual, remeta às regras normativas da
Carta Maior.
De acordo com o entendimento do C. Supremo Tribunal Federal,
“Revela-se legítimo invocar, como referência paradigmática,
para efeito de controle abstrato de constitucionalidade de leis ou atos
normativos estaduais e/ou municipais, cláusula de caráter remissivo, que,
inscrita na Constituição estadual, remete, diretamente, às regras normativas
constantes da própria CF, assim incorporando-as, formalmente, mediante
referida técnica de remissão, ao plano do ordenamento constitucional do
Estado-membro. Com a técnica de remissão normativa, o Estado-membro
confere parametricidade às normas, que, embora constantes da CF, passam a
compor, formalmente, em razão da expressa referência a elas feita, o corpus
constitucional dessa unidade política da Federação, o que torna possível erigir-
se, como parâmetro de confronto, para os fins a que se refere o art. 125, § 2o,
da CF, a própria norma constitucional estadual de conteúdo remissivo” (Rcl

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10.500-MC, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, julgamento em
18-10-2010, DJE de 26-10-2010)”.
No mesmo sentido:
“CONSTITUCIONAL. RECLAMAÇÃO. CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE
DE
LEIS
OU
ATOS
NORMATIVOS
ESTADUAIS OU MUNICIPAIS. TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL.
USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DESTA SUPREMA
CORTE (CRFB/88, ART. 102, I, ALÍNEA A). NÃO OCORRÊNCIA.
FISCALIZAÇÃO REALIZADA TOMANDO COMO PARADIGMA DE
CONFRONTO NORMA ENCARTADA NA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL
QUE
REPRODUZ
NORMA
FEDERAL
DE
REPRODUÇÃO
OBRIGATÓRIA. RECLAMAÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO” (Rcl
17340/SP, Relator Min. LUIZ FUX, j. 12.09.2014).
Ademais, como bem observa a douta Procuradoria Geral de Justiça (fls.
91),
“Ao contrário do pretendido pela Câmara Municipal de
Valinhos, as demais normas infraconstitucionais indicadas na petição inicial
tiveram, tão somente, o fim de demonstrar a existência de normativa federal
sobre os temas aqui tratados, mais precisamente, demonstrar que a legislação
municipal afronta a competência legislativa da União para edição de normas
gerais e, por consequência, viola o pacto federativo”.
Em suma, a demanda é examinada somente no que se refere às alegações
de ofensa a normas da Constituição Estadual, malgrado igualmente remissivas a outras,
da Constituição Federal, arredada a referência procedida pelo pleito inicial ao artigo 88
da Lei Orgânica do Município.
2. A Lei no 5.933, de 04 de novembro de 2019, do Município e
Valinhos, que “cria os selos 'Amigo Solidário' e 'Empresa Solidária' e dá outras
providências”, assim expressa:
“Art. 1o. Ficam instituídos os selos 'Amigo Solidário' e 'Empresa
Solidária' no Município de Valinhos, a ser conferido a pessoas físicas ou
jurídicas que efetuem doações aos seguintes fundos municipais:
“I Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente;
“II Fundo Municipal dos Direitos do Idoso.

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“Parágrafo único. A instituição dos selos tem o objetivo de
incentivar a participação solidária da sociedade na consecução de programas,
projetos ou serviços voltados para crianças, adolescentes e idosos no
Município que recebam transferência de recursos oriundos dos fundos
relacionados no caput.
“Art. 2o. Os doadores poderão indicar programa, projeto ou
serviço para o qual pretendam doar especificamente, dentre aqueles
selecionados e aprovados pelos órgãos competentes.
Art. 3o. Os selos 'Amigo Solidário' e 'Empresa Solidária' terão
prazo de validade de um ano, podendo ser renovado pelo mesmo prazo, a
critério do órgão competente.
“Parágrafo único. A obtenção do selo permite a utilização, pelo
doador, do título 'Amigo Solidário' e 'Empresa Solidária' e da respectiva
logomarca oficial em veiculações publicitárias, produtos e eventos.
“Art. 4o. O art. 6o da Lei Municipal o 2.731, de 03 de junho
de 1994, passa a vigorar com a seguinte alteração no § 2o, nos seguintes
termos:
““§ 2o. Os contribuintes poderão deduzir do
imposto devido na declaração do Imposto de Renda o total das
doações efetuadas ao Fundo Municipal dos Direitos da Criança e
do Adolescente, devidamente comprovadas, obedecidos a forma e
os limites previstos no art. 87 da Lei Federal no 12.594, de 18 de
janeiro de 2012, podendo ainda indicar programa, projeto ou
serviço para o qual pretendam doar especificamente.”
“Art. 5o. O art. 2o da Lei Municipal no 5.083, de 16 de
dezembro de 2014, passa a vigorar com a inclusão de parágrafo único, nos
seguintes termos:
“Parágrafo único. Aqueles que fizerem doações na
forma dos incisos VI e VIII poderão indicar programa, projeto ou
serviço para o qual pretendam doar especificamente.””
“Art. 6o. O Executivo poderá regulamentar esta Lei, no que
couber.
“Art. 7o. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”

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São impugnados os dispositivos destacados, quais sejam, os “artigos 2o,
4o e 5o da Lei no 5.933/2019”, e as “alterações promovidas” “no § 2o do art. 6o da Lei
Municipal no 2.731/1994, e no parágrafo único do art. 2o da Lei Municipal no
5.083/2014”, correspondente à parte que foi objeto de veto do Prefeito, mas promulgada
pelo Legislativo.
3. Quanto à competência concorrente entre a União, Estados e
Municípios, HELY LOPES MEIRELLES (Direito Municipal Brasileiro, Malheiros
Editores, 17a edição, 2014, págs. 133/136), lembra que
“O eminente publicista Victor Nunes Leal enunciou e
esquematizou quatro regras que muito facilitam o deslinde da matéria, e que
nos permitimos adotar e transcrever, como síntese dos princípios
constitucionais que asseguram e delimitam a autonomia municipal e o âmbito
de sua ação.
“(...)
“A primeira regra esclarece que a competência municipal
expressa e exclusiva como, por exemplo, a organização dos serviços públicos
locais (CF, art. 30, V) afasta qualquer outra competência sobre o assunto, seja
ela federal ou estadual. A manifestação expressa e privativa da competência do
Município repele a de qualquer outra entidade estatal, poder, órgão ou
autarquia. Qualquer ingerência estranha na competência municipal será
inconstitucional e afastável por via judicial.
“A segunda regra objetiva a competência implícita do
Município, sobre a qual prevalecem a competência estadual expressa e também
a competência federal expressa ou implícita.
“A terceira regra estabelece, em conexidade com a anterior, que
com relação aos poderes remanescentes do Estado prevalece sempre a
competência implícita e explícita do Município. Isso porque a CF declara, em
seu art. 25, § 1o, que aos Estados se reservam todas as competências que não
lhes sejam vedadas. Ora, os poderes que a Constituição confere aos
Municípios, de modo implícito ou explícito, estão vedados ao Estado. Logo, a
competência remanescente do Estado cede diante da do Município.
A quarta e última regra dirige-se aos poderes concorrentes, em
que as três esferas federal, estadual e municipal disputam a mesma
competência. Neste caso, e somente neste, prevalece o princípio da primazia da
União sobre os Estados e do Estado sobre o Município, como decorrência
lógica de que os interesses nacionais devem prevalecer sobre os locais.
“Ante essas regras evidencia-se que não corresponde à verdade a

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crença, generalizada em nosso povo, de que a lei federal prevalece sobre a
estadual e esta sobre a municipal. Como vimos, não é assim. Nas áreas
reservadas à competência municipal nada podem a lei federal ou a estadual;
somente quanto a área de ação é livre para as três entidades é que há
prevalência da entidade maior sobre a menor”.
É bem de ver que, em não se cuidando de norma para cuja edição o poder
municipal tenha supremacia sobre os demais, por tratar de interesse exclusivamente
local, como a organização da administração da comuna, a norma estadual sobrepuja a
do Município, assim como a primeira se submete à federal, se com a União concorrer,
como concorre (casos do art. 24 da Constituição Federal).
4. O artigo 24, XV, da Constituição Federal dispõe competir “à União,
aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre” “proteção à
infância e à juventude”.
Sucede que o texto constitucional traçou limites à competência
concorrente de que cada um desses entes federativos, estatuindo que “no âmbito da
competência concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas
gerais” (art. 24, § 1o).
Ao conferir à União o poder de “legislar sobre normas gerais”, o texto
não excluiu, nesse campo, “a competência suplementar dos Estados” (art. 24, § 2o).
Mas os Estados, à falta de lei federal “exercerão a competência legislativa plena, para
atender a suas peculiaridades” (§ 3o), legislação essa, do Estado, no entanto, cuja
eficácia pode ser suspensa em caso de “superveniência de lei federal sobre normas
gerais” (§ 4o).
Claro está, pois, que a Constituição Federal não confere ao Município
competência, sequer concorrente, para legislar sobre “proteção à infância e à
juventude”.
O diploma em questão, nos pontos em que impugnado, incide em
inconstitucionalidade por invadir competência concorrente da União, Estados e Distrito
Federal, ao legislar sobre a “proteção à infância e à juventude” (art. 24 da CF, inciso
XV), extravasando a medida da autonomia local, e violando o pacto federativo.
A União Federal, no exercício de sua competência, regulou a matéria
tratando da proteção à infância e à juventude: a) editou o Estatuto da Criança e do
Adolescente - ECA (Lei no 8.069/1990), que traz diretriz para criação dos conselhos
municipais e a sua manutenção, possibilita doações aos fundos municipais e aos
conselhos gestores a fixação dos critérios de utilização dos valores doados, sem permitir
que doadores indiquem a destinação dos recursos (art. 88, II e IV); b) criou o Conselho

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Nacional dos Direitos das Crianças e Adolescentes CONANDA (Lei no 8.242/1991),
ao qual compete gerir o Fundo Nacional e fixar os critérios para sua utilização, nos
termos do art. 260 da Lei federal no 8.069/1990-ECA (arts. 2o, X, e 6o).
O Estado de São Paulo, suplementando a legislação federal, editou a Lei
no 8.074, de 21.10.1992, que “cria o Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do
Adolescente e o Fundo Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente e dá
providências correlatas”. Seu art. 4o, inciso I, dispõe competir a esse Conselho
“observar as diretrizes da política de atendimento fixadas nos Artigos 87 e 88 da Lei
Federal n. 8.069, de 13 de julho de 1990” (ECA).
Ao Município cabe apenas, nos termos do art. 30, da Constituição
Federal: “I
legislar sobre assuntos de interesse local” e “II
suplementar a
legislação federal e estadual no que couber;”, ou seja, pode apenas suplementar a
legislação federal (Lei 8.069/1990 ECA), mas não editar normas a par das federais,
muito menos dispondo de modo diverso do nelas estatuído.
O mesmo ocorre quanto à proteção aos idosos, porquanto as normas
gerais nesse campo são traçadas pela União, nos termos do que dispõe o art. 230 da
Constituição Federal (aplicável aos Municípios por força do art. 144 da CE):
“Art. 230. A família, a sociedade e o Estado têm o dever de
amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade,
defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida”.
No âmbito federal, foram editadas as seguintes normas de caráter geral:
a) Lei no 8.842, de 4 de janeiro de 1994, que “dispõe sobre a política nacional do
idoso, cria o Conselho Nacional do Idoso e dá outras providências”; b) Lei no 10.741,
de 1o de outubro de 2003, que “dispõe sobre o Estatuto do Idoso e dá outras
providências”; e c) Lei no 12.213, de 20 de janeiro de 2010, que “institui o Fundo
Nacional do Idoso e autoriza deduzir do imposto de renda devido pelas pessoas físicas
e jurídicas as doações efetuadas aos Fundos Municipais, Estaduais e Nacional do
Idoso; e altera a Lei no 9.250, de 26 de dezembro de 1995”.
Vale anotar, ainda, que referida Lei no 12.213/2010 prescreve em seu art.
4o, ser da “competência do Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa CNDI
gerir o Fundo Nacional do Idoso e fixar os critérios para sua utilização”; e no art. 4o-A
que “as disposições dos arts. 260-C a 260-L da Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990
(Estatuto da Criança e do Adolescente), aplicam-se aos Conselhos Municipais,
Estaduais e Nacional do Idoso, no que couber” (incluído pela Lei no 13.979, de 2019).
Por essa razão é que, se a União ou o Estado editaram lei regulando a
matéria de interesse geral como de fato são os dispositivos impugnados da lei

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municipal em pauta para viger em todo o seu território , a norma federal ou estadual
de caráter geral prevalece sobre a local.
Impende anotar que o Estatuto da Criança e do Adolescente, no artigo
260, prevê que “os contribuintes poderão efetuar doações aos Fundos dos Direitos da
Criança e do Adolescente nacional, distrital, estaduais e municipais, devidamente
comprovadas, sendo essas integralmente deduzidas do imposto de renda, obedecidos os
seguintes limites:” (caput com redação dada pela Lei Federal no 12.594, de 18.01.2012).
Dessa disposição de caráter geral exorbita o artigo 4o da Lei Municipal no
5.933, de 04 de novembro de 2019, que alterou o § 2o do artigo 6o da Lei Municipal no
2.731, de 03 de junho de 1994, malgrado se reportando aos limites previstos no art. 87
da Lei Federal no 12.594, de 18 de janeiro de 2012, que afirma devam ser obedecidos.
E mais. No § 1o-A do art. 260, o ECA confere aos Fundos direcionar a
aplicação dos recursos captados considerando as “disposições do Plano Nacional de
Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência
Familiar e Comunitária e as do Plano Nacional pela Primeira Infância”, o que exclui a
escolha de destinação pelo próprio doador, autorizada pelos artigos 2o e 5o (este, dando
nova redação ao art. 2o da Lei Municipal no, 5.083, de 15/12/2014) da lei questionada
nesta causa.
Em outras palavras, se ao Fundo compete direcionar os recursos, não
pode o contribuinte-doador ele próprio, como que condicionando a doação, escolher o
destino a ser dado a ela, ainda que apresente justificativa para tanto.
Desse modo, os dispositivos impugnados violam o princípio federativo,
na medida em que introduzem no sistema jurídico local regras que contrastam com
normas gerais expedidas pela União Federal, normas essas que submetem também os
Estados membros.
Bem assinala a douta Procuradoria Geral de Justiça (fls. 89/109) que:
“(...)
“O Estado de São Paulo, suplementando a legislação federal
pertinente, editou a Lei no 8.074/92, que criou o Conselho Estadual dos
Direitos da Criança e do Adolescente, prevendo a necessidade de observância
às diretrizes da política de atendimento desenhada pela União (art. 4o, inciso I).
“Certo é que a eleição, pelo legislador federal, do conselho
municipal como órgão regulador e gestor da destinação dos recursos doados ao
fundo municipal, constitui uma das bases para que a proteção dos direitos da

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criança e do adolescente seja efetiva.
“Essa matéria é, essencialmente, norma geral, o que impede seja
disciplinada pelo legislador municipal, notadamente em contraste com a
normativa federal que é constitucionalmente prevista, como aqui observado.
“Cabe ao Município, portanto, apenas suplementar as diretrizes
contidas na Lei Federal n. 8.069, de 13 de julho de 1990, nos termos dos
artigos 30,I e II, da Constituição Federal, mas não dar margem à vinculação do
uso do dinheiro depositado no fundo previsto no Estatuto da Criança e
Adolescente de maneira que crie obstáculos à atuação do Conselho Municipal
dos Direitos da Criança e do Adolescente.
“De fato, os artigos 2o, 4o e 5o, da Lei contestada, ao
permitirem aos doadores a indicação específica para qual programa,
projeto ou serviço pretendem destinar suas verbas doadas ao referido
fundo municipal, encerram ofensa ao sistema jurídico-constitucional federal,
consubstanciando contrariedade em face do artigo 144 da Constituição
Paulista, ferindo o conceito de Federação, ao desrespeitar os princípios de
repartição constitucional de competências.
“A mesma lógica normativa ocorre em relação à legislação
referente aos idosos, cuja competência para traçar as normas gerais cabe à
União, por interpretação aos termos dispostos no art. 230 da Constituição
Federal, que assegura a participação do idoso na comunidade e defende sua
dignidade e bem-estar social.
“Para dar concretude ao comando constitucional em relação aos
idosos, foram editadas a Lei 8.842/94, que dispõe sobre a política nacional do
Idoso e cria o Conselho Nacional do Idoso, a Lei no 10.741/03 (Estatuto do
Idoso) e a Lei no 12.213, de 20 de janeiro de 2010, que instituiu o Fundo
Nacional do Idoso e autorizou deduzir do imposto de renda devido pelas
pessoas físicas e jurídicas as doações efetuadas aos Fundos Municipais,
Estaduais e Nacional do Idoso.
“Nota-se que a Lei Federal no 12.213, de 20 de janeiro de 2010,
também optou por eleger o Conselho dos Direitos da Pessoa Idosa como o
órgão gestor dos recursos doados ao fundo, nos termos do art. 4o, verbis:
““Art. 4o. É competência do Conselho Nacional dos
Direitos da Pessoa Idosa CNDI gerir o Fundo Nacional do Idoso e
fixar os critérios para sua utilização.

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“Como se vê, tanto em relação à infância e a juventude,
quanto aos idosos, caberia à legislação municipal respeitar os parâmetros
traçados no ordenamento constitucional.
“Ao dispor sobre as regras de competência, a Constituição
Federal impôs uma espécie de bloqueio legislativo ao legislador municipal, ao
qual não se autoriza, nem mesmo a pretexto de legislar sobre assuntos de
interesse local, dispor de maneira diversa, afastando o Conselho Municipal
dos Direitos da Criança e do Adolescente e o Conselho Municipal do Idoso
da gestão dos recursos depositados nos fundos respectivos.
(...).”
Mais adiante, traz à colação v. precedente deste C. Órgão Especial a
respeito do tema:
““AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. Lei n. 5.067, de 11 de setembro de
2015, do Município de Taubaté, de iniciativa parlamentar que “Dispõe
sobre as diretrizes para a política municipal de incentivo ao
desenvolvimento na primeira infância”: Afronta ao artigo 24, XV,
da Constituição Federal, c.c. art. 144, da Constituição Estadual.
Violação ao pacto federativo. Competência concorrente da União
e Estados para legislar acerca de temas ligados à proteção da
infância e juventude. Ademais, restou promulgada, no âmbito
federal, a lei n. 13.257, de 08 de março de 2016 (que dispõe sobre as
políticas públicas para a primeira infância e altera o Estatuto da
Criança e do Adolescente, o Código de Processo Penal, a CLT, a Lei
no 11.770, de 9 de setembro de 2008 e a Lei 12.662, de 05 de julho de
2012), passando a disciplinar exaustivamente a matéria. Organização
da forma de prestação de serviços municipais destinados à criança na
primeira infância que se insere na competência privativa do Chefe do
Poder Executivo, ofendendo o princípio da separação dos poderes e,
bem assim, a esfera da gestão administrativa (arts. 5o, 24, § 2, 2, 47,
II, XIV e XIX e 144, todos da CE). Ação procedente”. (TJSP, ADI
2017777-37.2017.8.26.0000, Rel. Des. Salles Rossi, 06.06.2018
g.n.).”
Em suma, as normas em apreço expressam clara violação ao princípio
federativo, ao descumprirem as regras constitucionais regulatórias da distribuição das
competências legislativas.
5. Não bastasse, cumpre lembrar que, no julgamento da ação direta de

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inconstitucionalidade, “o Tribunal não está adstrito aos fundamentos invocados pelo
autor, podendo declarar a inconstitucionalidade por fundamentos diversos dos
expendidos na inicial”, consoante decidido pelo C. Supremo Tribunal Federal (ADI-MC
2396-9/MS, Tribunal Pleno, j. 26.09.2001, Relatora Ministra Ellen Gracie).
Nessa linha de raciocínio parecer que referi no voto condutor do
julgamento da ADI no 2063662-16.2014.8.26.0000:
““A causa de pedir consiste na violação a Constituição Estadual,
razão pela qual tem sido denominada como causa de pedir aberta
possibilitando no controle concentrado de constitucionalidade o acolhimento
por fundamento ou parâmetro não apontado na inicial.
“A propósito, anota Juliano Taveira Bernardes que no processo
objetivo, “Segundo o STF, o âmbito de cognoscibilidade da questão
constitucional não se adstringe aos fundamentos constitucionais invocados
pelo requerente, pois abarca todas as normas que compõe a Constituição
Federal. Daí, a fundamentação dada pelo requerente pode ser desconsiderada e
suprida
por
outra
encontrada
pela
Corte”
(Controle
abstrato
de
constitucionalidade, São Paulo, Saraiva, 2004, p. 436).
“Assim vem decidindo o Col. STF:
““(...)
““Ementa: constitucional. (...). 'Causa petendi' aberta, que permite
examinar a questão por fundamento diverso daquele alegado pelo
requerente. (...) (ADI 1749/DF, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI, Rel.
p. acórdão Min. NELSON JOBIM, j. 25/11/1999, Tribunal Pleno, DJ
15-04-2005, PP-00005, EMENT VOL-02187-01, PP-00094, g.n.).
“(...)”
“Confira-se, ainda, nesse mesmo sentido: ADI 3576/RS, Rel.
Min. ELLEN GRACIE, j. 22/11/2006, Tribunal Pleno, DJ 02-02-2007,
PP-00071, EMENT VOL-02262-02, PP-00376.”
6. É o caso dos autos.
Os dispositivos impugnados também são inconstitucionais porque violam
a reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo, ofendendo os princípios
da separação dos poderes e da reserva da administração (arts. 5o, 24, 47, II, XIV e XIX,
“a”, e 144 CE), como propugna o mesmo parecer do douto Subprocurador-Geral de

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Justiça (fls. 100 e seguintes).
Assim porque, ao permitir ao doador indicar a destinação dos recursos
que oferece, o diploma usurpa a competência dos Conselhos Municipais da Criança e do
Adolescente e do Idoso, órgãos vinculados à Administração Pública, retirando-lhes
parte do gerenciamento dos fundos, quando aos Conselhos compete geri-los e direciona-
los segundo a política pública traçada pelo Conselho Federal e gerida pelo Poder local.
Como salienta o mesmo parecer já mencionado, “as regras preconizadas
na Lei Municipal no 5.933, de 04 de novembro de 2019, retiram da competência dos
dois conselhos municipais parte da gerência dos respectivos fundos (da infância e do
idoso), a priorização de programas governamentais e a melhor escolha para
aplicação dos recursos nas políticas públicos em prol das crianças, dos adolescentes e
dos idosos” (destaques do original).
A criação e formação dos fundos de que se trata dependem de atuação
legislativa cuja iniciativa é reservada ao Chefe do Poder Executivo, encarregado
também da preparação de proposta da lei orçamentária anual, lei esta que contempla os
recursos destinados aos mesmos fundos. A iniciativa desses diplomas, repito é atribuída
ao Chefe do Poder Executivo, nos termos dos arts. 176, IX e 174, III, e § 4o, 1 e 3, da
Constituição Estadual, aplicáveis aos Municípios por força do art. 144 do mesmo
diploma.
Os Conselhos que os gerenciam são órgãos integrantes da administração
pública municipal, e assim ligados ao Chefe do Poder Executivo local. Se os doadores
de recursos destinados aos fundos promoverem a indicação do destino a ser-lhes dado,
com isso subtraem ao Conselho proceder a escolha que lhes compete, segundo a política
pública já referida, e desse modo interferindo, por iniciativa legislativa de que o Prefeito
Municipal não participou, indevida ingerência na direção e condução de seu Poder.
Daí porque as normas questionadas violam os princípios da reserva de
iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo, da separação dos poderes e da
reserva da administração.
Com razão, portanto, a douta Procuradoria Geral de Justiça no afirmar
em percuciente análise, o seguinte:
“Os
conselhos
municipais
são
órgãos
vinculados
à
Administração Pública, ou seja, ao Poder Executivo, cuja função é o
assessoramento de alto nível, de orientação e de deliberação em determinado
campo de atuação governamental.
“Com competência decisória ou não, eles reduzem ou

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condicionam o exercício de prerrogativas próprias do Chefe do Poder
Executivo e seus auxiliares diretos, o que tangencia a divisão funcional do
poder.
“E jamais poderia o Poder Legislativo disciplinar a respeito de
suas atribuições, ainda que diminuindo-as, tal qual fez no caso vertente, sob
pena de violação à reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder
executivo e ao princípio da separação de poderes, previstos nos arts. 5o e 47, II,
XIV e XIX, a, da Constituição do Estado, aplicáveis aos Municípios por força
do art. 144 da Carta Paulista. (...)
“(...)
“A disciplina de tal tema por ato de origem no Poder Legislativo
e sem qualquer participação do Poder Executivo, como é o caso na lei
municipal em comento, fere a reserva da Administração nesta matéria, o que há
de ensejar o reconhecimento da inconstitucionalidade.
“É exigência constitucional a instituição de órgãos e conselhos
da Administração Pública por lei de iniciativa do Poder Executivo, ao passo
que outros atos relativos ao seu funcionamento devem ser veiculados por ato
exclusivo do Poder Executivo.
“Do modo como a Lei Municipal no 5.933, de 04 de novembro
de 2019 dispõe, os dois conselhos municipais ficariam podados no exercício de
suas competências de escolha do que devem fazer com os recursos doados, que
teriam que seguir os desejos dos doadores.
“Também há violação à regra da reserva da iniciativa
legislativa e razão do disposto no art. 174, III, § 4o, 1 e 3, e art. 176, IX, da
Constituição Estadual.
“Considerando que a instituição de fundos depende de
autorização legislativa (art. 176, IX, da Constituição Estadual), e que estes
devem ser compreendidos na lei orçamentária anual (art. 174, § 4o, 1 e 3, da
Constituição Estadual), cuja iniciativa legislativa pertence ao Chefe do Poder
Executivo (art. 174, III, Constituição Estadual), e sendo essas disposições
aplicáveis aos Municípios por força do art. 144 da Constituição Paulista,
resulta incontestável interpretação sistemática conclusiva de que essa reserva
de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo se estende à instituição e
funcionamento dos fundos.
“A norma constitucional é expressa ao atribuir ao Chefe do

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Poder Executivo a ignição da lei orçamentária anual, que engloba a disciplina
dos fundos municipais, e por isso, só ele pode iniciar o processo legislativo
para disciplinar os referidos fundos e suas regras de organização e
funcionamento. (...)
“(...)
“Em suma: as matérias lei orçamentária anual e fundos
municipais estão entrelaçadas; a disciplina dos fundos gera efeitos sobre a
Lei Orçamentária Anual: e mais, os fundos estão subordinados, mesmo que
indiretamente, à organização do Poder Executivo, levando-se à conclusão que é
vedada a iniciativa legislativa em tema que comporte alteração em suas
atribuições ou deveres específico.
“Destaque-se, ainda, que o Supremo Tribunal Federal (ADI
2.447/MG) decidiu que lei de iniciativa parlamentar que vincule ou
direcione receitas orçamentárias afronta a reserva de iniciativa do Chefe
do Poder Executivo:
“... (STF, Tribunal Pleno, ADI 2.447, Rel. Min. Joaquim
Barbosa, DJ 04/03/2009 g.n.).
“O
entendimento
extraído
das
disposições
normativas
impugnadas, por certo, é o mesmo: a lei de iniciativa parlamentar que
possibilita a indicação do destino das doações aos fundos municipais, pelos
próprios doadores, também viola a iniciativa do Chefe do Poder Executivo.
“Por conseguinte, tal matéria não poderia ser tratada por lei de
iniciativa do Poder Legislativo, o que impõe o reconhecimento da
inconstitucionalidade.”
Enfim, as normas em pauta são inconstitucionais, por desatenderem e
violarem as regras e princípios constitucionais apontados.
7. Por fim, não merecem acolhimento os pedidos sucessivos deduzidos
pelo proponente, de declaração de inconstitucionalidade do § 2o do art. 6o da Lei
2.731/94 (alterado pelo artigo 4o da Lei em pauta, agora declarado inconstitucional) e ao
parágrafo único do art. 2o da Lei 5.083/14, introduzido pelo artigo 5o da lei
questionada.
O artigo 6o da Lei no 2.731, de 03 de junho de 1994 (em sua redação
original), estabelece:

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“Artigo 6o. Fica criado o Fundo Municipal dos Direito das
Criança e do Adolescente, nos termos da Lei Federal no 4.320, de 17 de março
de 1964, e da Lei Federal no 8.069/90.
(...)
§ 2o. Os contribuintes poderão deduzir do imposto devido na
declaração de Imposto sobre a Renda, o total das doações feitas ao Fundo dos
Direitos da Criança e do Adolescente, devidamente comprovadas e obedecidos
os limite e disposições do artigo 260 da Lei Federal n. 8.069/90.
(...)
O primeiro dos dispositivos mencionados na peça inicial, como se vê,
nada mais procedeu do que reproduzir permissão constante do artigo 260 da Lei Federal
no 8.069/90 (ECA), no sentido de que os contribuintes do Fundo Municipal dos Direitos
da Criança e do Adolescente podem deduzir suas contribuições na declaração de
Imposto de Renda. A norma é reprodução da federal, de tal arte que não padece de
inconstitucionalidade.
A modificação e acréscimo promovidos pela Lei no 5.933, de 04 de
novembro de 2019 são inconstitucionais, a redação original, não.
Quanto ao parágrafo único do art. 2o da Lei 5.083/14, porque não
alterou o caput do mesmo artigo dessa lei, cuja constitucionalidade não foi questionado.
Na verdade, a Lei 5.933, atingida por esta demanda, introduziu nesse dispositivo
parágrafo originalmente inexistente.
Não se opera perigo de repristinação de norma inconstitucional também
nesse ponto, portanto. Daí a rejeição dos pedidos sucessivos de declaração de
inconstitucionalidade do § 2o do art. 6o, da Lei no 2.731, de 03 de junho de 1994, e do
parágrafo único do art. 2o, da Lei no 5.083, de 16 de dezembro de 2014.
8. Ante o exposto, julgo parcialmente procedente a ação para declarar a
inconstitucionalidade dos arts. 2o, 4o e 5o, da Lei no 5.933, de 04 de novembro de 2019,
do Município de Valinhos.
É meu voto.
JOÃO CARLOS SALETTI
Relator
assinado digitalmente