Tribunal: TJSP
Processo: 2249990-78.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Moacir Peres
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-03-11
Data de publicação: 2020-03-13

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei n. 2.524, de 21 de outubro de 2019, de iniciativa parlamentar, do Município de Cedral, que "dispõe sobre a obrigatoriedade da exibição de vídeos educativos em favor do combate a dengue em todas as salas de aulas das escolas da rede municipal de ensino e dá outras providências".

USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA MATERIAL DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO –

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei n. 2.524, de 21 de outubro de 2019, de iniciativa parlamentar, do Município de Cedral, que "dispõe sobre a obrigatoriedade da exibição de vídeos educativos em favor do combate a dengue em todas as salas de aulas das escolas da rede municipal de ensino e dá outras providências".

USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA MATERIAL DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO – Legislador que invadiu a esfera destinada à gestão municipal, a chamada reserva da administração – Desrespeito aos artigos 5o, 47, incisos II, XIV, e XIX, a, e 144, todos da Constituição Estadual.

Ação julgada procedente.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000187128
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Direta
de
Inconstitucionalidade no 2249990-78.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo,
em que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE CEDRAL, é réu PRESIDENTE
DA CÂMARA MUNICIPAL DE CEDRAL.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE. V.U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), FERREIRA RODRIGUES, PÉRICLES
PIZA, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS
SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS
BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ALVARO PASSOS, BERETTA DA
SILVEIRA, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI,
GERALDO WOHLERS, ELCIO TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI, JACOB
VALENTE, JAMES SIANO, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE,
XAVIER DE AQUINO E ANTONIO CARLOS MALHEIROS.
São Paulo, 11 de março de 2020.
MOACIR PERES
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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VOTO No 32.782 (processo digital)
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
No
2249990-78.2019.8.26.0000
AUTOR: PREFEITO MUNICIPAL DE CEDRAL
RÉU: PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE CEDRAL

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Lei n. 2.524, de 21 de outubro de 2019, de iniciativa
parlamentar, do Município de Cedral, que “dispõe sobre a
obrigatoriedade da exibição de vídeos educativos em favor
do combate a dengue em todas as salas de aulas das
escolas da rede municipal de ensino e dá outras
providências”.
USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA MATERIAL DO
CHEFE DO PODER EXECUTIVO
Legislador que
invadiu a esfera destinada à gestão municipal, a chamada
reserva da administração Desrespeito aos artigos 5o, 47,
incisos II, XIV, e XIX, a, e 144, todos da Constituição
Estadual.
Ação julgada procedente.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, proposta pelo
Prefeito
do
Município
de
Cedral,
buscando
a
declaração
da
inconstitucionalidade da Lei n. 2.524, de 21 de outubro de 2019, do
Município de Cedral.
Alega que a lei padece de vício de iniciativa, porque impõe
ônus financeiro ao Poder Executivo. Discorre sobre sua legitimidade ativa e
interesse de agir, bem como a competência para o controle difuso de
constitucionalidade. Afirma que a lei em questão violou o princípio da
separação dos poderes, disposto nos artigos 2o, 29, inciso XI, e 30, incisos I
e II, da Constituição Federal, bem como nos artigos 1o e 5o da Constituição
Estadual. Diz que estão presentes os requisitos para a concessão da liminar
(fls. 1/14).
Foi deferido o pedido de liminar (fls. 18/19).
O réu prestou informações (fls. 31/55).

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Intimada, a douta Procuradoria Geral do Estado deixou de se
manifestar (fls. 57).
A douta Procuradoria Geral de Justiça requereu a procedência
da ação (fls. 60/63).
É o relatório.
Objetiva o Prefeito do Município de Cedral “ao final seja
julgada procedente a presente ação, declarando, por vício de iniciativa, a
inconstitucionalidade do artigo 1o, da Lei Municipal de Cedral no 2524, de 21
de outubro de 2019” (fls. 15).
A Lei Municipal n. 2.524, de 21 de outubro de 2019, assim
dispõe:
Art. 1o Torna-se obrigatória a exibição de vídeos educativos em favor
do combate à dengue, para fins de acesso à informação,
conscientização e prevenção em todas as salas de aulas das escolas da
rede municipal de ensino do Município de Cedral.
[...]
O autor da ação indicou como parâmetro para a apreciação da
constitucionalidade do dispositivo legal impugnado os artigos 2o, 29, inciso
XI, e 30, incisos I e II, da Constituição Federal, bem como os artigos 1o e 5o
da Constituição Estadual, aplicáveis aos Municípios por força do princípio da
simetria1, que assim dispõem:
Constituição Federal
Art. 2o São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois
1 Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se
auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e
nesta Constituição.

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turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços
dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os
princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do
respectivo Estado e os seguintes preceitos:
[...]
XI - organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara
Municipal;
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
Constituição Estadual
Artigo 1o - O Estado de São Paulo, integrante da República Federativa
do Brasil, exerce as competências que não lhe são vedadas pela
Constituição Federal.
Artigo 5o - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre
si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
§ 1o - É vedado a qualquer dos Poderes delegar atribuições.
§ 2o - O cidadão, investido na função de um dos Poderes, não poderá
exercer a de outro, salvo as exceções previstas nesta Constituição.
No entanto, como é cediço, o controle concentrado de
constitucionalidade é realizado por meio de um processo objetivo, “cuja
finalidade reside unicamente na defesa do texto constitucional. Por
conseguinte, não existem partes interessadas com objetivos concretos, o que o
faz singular em relação aos processos gerados pelas demais ações, de nítido

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colorido subjetivo.” (Luiz Alberto David Araújo; Vidal Serrano Nunes Júnior.
Curso de direito constitucional. São Paulo: Verbatim, 2012. p. 76).
Por isso, “o Judiciário não pode ampliar o objeto da ação, mas
não está adstrito à sua fundamentação” (Ibid, p. 76).
Portanto, o magistrado está restrito à análise dos atos
normativos combatidos pelo autor da ação, mas sua apreciação não se limita
aos dispositivos constitucionais por esse invocados.
Nesse sentido tem entendido este Colendo Órgão Especial:
De se ter presente, desde já, que a ação direta de inconstitucionalidade
é procedimento em que se admite a causa de pedir aberta, permitindo
ao magistrado, apreciar a (in)constitucionalidade de determinada
norma ou dispositivo, não apenas sob o prisma da causa de pedir
veiculada na inicial, mas à luz da afronta de qualquer dispositivo
constitucional pertinente.
Com esse entendimento, v. julgados desta Corte:
'PROCESSUAL CIVIL - PROCESSO OBJETIVO - CAUSA DE PEDIR
ABERTA
-
POSSIBILIDADE
DE
RECONHECIMENTO
DA
INCONSTITUCIONALIDADE
POR
FUNDAMENTOS
E
DISPOSITIVOS NÃO IMPUGNADOS EXPRESSAMENTE NA INICIAL
COGNIÇÃO AMPLA. DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
EXPRESSÃO 'SOB SEU CONTROLE ACIONÁRIO' CONSTANTE NA
PARTE FINAL DO §2o, DO ART. 203, DA LEI ORGÂNICA DO
MUNICÍPIO DE CONCHAL SERVIÇO PÚBLICO DE SANEAMENTO
BÁSICO A SER PRESTADO DIRETAMENTE PELO MUNICÍPIO OU
POR CONCESSIONÁRIA SOB SEU CONTROLE ACIONÁRIO
EXPRESSÃO
CONTIDA
NO
DISPOSITIVO
MUNICIPAL
IMPUGNADO QUE REPETE A REDAÇÃO DO §2o, DO ARTIGO 216,
DA
CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL
AUSÊNCIA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE AÇÃO IMPROCEDENTE' (ADI no
2086161-23.2016.8.26.0000, Rel. Des. Ferraz de Arruda, j. em

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24.08.2016);
'Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei 9.444, de 12 de dezembro de
2012) do Município de Santo André. Norma que insere a optometria no
quadro dos serviços de saúde, assistência médica e congêneres
tributados pelo ISS - Imposto sobre serviços. Projeto de lei de autoria
de Vereador. Causa de pedir aberta. Possibilidade de reconhecimento
da inconstitucionalidade por fundamento não apontado na petição
inicial. Inconstitucionalidade material. Usurpação de competência
privativa da União (art. 156, IIIt da Constituição da República).
Afronta ao princípio federativo. Ofensa aos artigos 1o e 144 da
Constituição Estadual. Procedência da ação' (ADI no 0065039-
90.2013.8.26.0000, Rel. Des. Kiostsi Chicuta, j. em 14.08.2013);
'Ação direta de inconstitucionalidade. Lei municipal que dispõe sobre a
destinação de resíduos contaminados com óleos. Projeto de iniciativa
de vereador. Alegação de inépcia da petição inicial por indicar que o
diploma viola dispositivos da Constituição Federal. Inocorrência.
Causa de pedir aberta possibilitando o exame, pelo Tribunal, de
violação diversa da alegada. Diploma que dispõe sobre matéria de
interesse local, mas impõe atribuições à administração pública,
Iniciativa exclusiva do Prefeito Municipal. Violação dos arts. 5o, 24,
47,
II
e
144
da
CE.
Ação
procedente'
(ADI
no
0023640-86.2010.8.26.0000, rel. Des. Boris Kauffmann, j. em
20.04.2011).
(Direta
de
Inconstitucionalidade
n.
2227963-09.2016.8.26.0000 Rel. Des. Amorim Cantuária j. em
22.2.17 v.u).
Assim, passo a apreciar a validade da legislação ora contrariada
também à luz dos seguintes dispositivos constitucionais estaduais, invocados
pela douta Procuradoria Geral do Estado em seu parecer final:
Artigo 5o - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre
si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

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§ 1o - É vedado a qualquer dos Poderes delegar atribuições.
[...]

Artigo 47 - Compete privativamente ao Governador, além de outras
atribuições previstas nesta Constituição:
[...]
II - exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção
superior da administração estadual;
[...]
XIV - praticar os demais atos de administração, nos limites da
competência do Executivo;
[...]
XIX - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração estadual, quando
não implicar aumento de despesa, nem criação ou extinção de órgãos
públicos;
[...]
Verifica-se mesmo a alegada inconstitucionalidade.
Como é cediço, a cada um dos Poderes são atribuídas certas
competências que não podem ser delegadas aos demais. Isso porque “[a]
independência e a harmonia entre os Poderes do Estado indicam, como
princípio, que cada um deles projeta uma esfera própria de atuação, cuja
demarcação tem por fonte a própria norma constitucional.” (Luiz Alberto
David Araújo; Vidal Serrano Nunes Júnior. Curso de direito constitucional.
São Paulo: Verbatim, 2012. p. 145).
E, nessa esteira, cabem ao Chefe do Poder Executivo as
atividades ligadas à direção geral da coisa pública, que envolvem a definição
de prioridades e, observados os objetivos e programas traçados pela

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legislação, a alocação de recursos e esforços. Ao tomar decisões, aquela
autoridade instrumentaliza-as, geralmente, por meio de decretos.
De fato, as “[c]ompetências administrativas correspondem aos
poderes jurídicos de caráter não legislativo ou jurisdicional atribuídos pela CF
aos diversos entes da Federação. Tais competências, que também costumam
ser chamadas de competências materiais, dizem respeito à tomada de decisões
de natureza político-administrativa, execução de políticas públicas e a gestão
em geral da Administração Pública em todos os níveis federativos.” (Sarlet, I.
W. Curso de direito constitucional. 8. Ed. São Paulo: Saraiva, 2019. p. 936).
Assim, ao determinar a exibição de vídeos educativos em
favor do combate à dengue em todas as salas de aulas das escolas da rede
municipal de ensino, o legislador municipal invadiu a esfera destinada à
gestão municipal, a chamada reserva da administração, ofendendo, dessa
forma, o princípio da separação dos poderes.
E não se trata, no caso, de vício formal de iniciativa legislativa,
senão de vício material ligado à ingerência do legislador em assunto inserido
na competência material privativa do Chefe do Poder Executivo.
Ao apreciar casos semelhantes, este Colendo Órgão Especial
tem reconhecido a usurpação de competência material do Poder Executivo:
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Art. 25-A da Lei Complementar
no 322/2017 e da integralidade da Lei Municipal no 3.342/2018 ambas
do Município de Ferraz de Vasconcelos. Instituição do Conselho
Municipal de Transportes. Ato normativo (art. 25-A) oriundo de
emenda parlamentar, que alterou projeto de lei de iniciativa do Chefe
do Poder Executivo. Alegação de abuso do poder de emenda
parlamentar. Ocorrência. Emenda Parlamentar que, não obstante
guardar pertinência temática com o projeto de lei encaminhado pelo
Poder Executivo e não evidenciar aumento de despesa, impõe
obrigação ao Executivo não prevista no projeto de lei original,
elegendo como e em qual prazo o Poder Executivo deve agir,

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invadindo a esfera da gestão administrativa, a qual compete
exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo. Violação ao princípio
da Separação dos Poderes. Inconstitucionalidade do art. 25-A da Lei
Complementar no 322/2017, por ofensa aos arts. 5o, 47, II e XI e 144,
todos da Constituição Paulista, bem como da Lei no 3342/2018 por
arrastamento. Ação julgada procedente, com efeito ex tunc. (TJSP;
Direta de Inconstitucionalidade 2170263-07.2018.8.26.0000; Relatora
Des. Cristina Zucchi; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de
Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 11/09/2019; Data de
Registro: 13/09/2019 g.n.)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei no 6.530, de
18-3-2019, do Município de Sertãozinho, que 'Dispõe sobre a
implantação do projeto 'Bueiro Inteligente', como forma de prevenção
das enchentes no município'- Iniciativa parlamentar - Violação ao
princípio da separação de poderes Reserva da Administração
Ocorrência. Inexistência de vício formal. Saneamento básico. Serviço
de drenagem e manejo de águas pluviais, limpeza e fiscalização
preventiva das redes urbanas. Competência de o município formular,
mediante lei, a respectiva política pública de saneamento básico.
Inteligência dos arts. 21, XX, 23, IX e 30, V, da CF/88 e arts. 3o, I, 'b',
e 9o, I, da Lei no 11.445, de 5-1-2007. Inaplicabilidade do Tema 917
de Repercussão Geral do STF. Saneamento básico. A atividade
legislativa não se limitou a estabelecer genericamente objetivos ou
diretrizes a serem adotados quanto à infraestrutura de saneamento
básico, pelo contrário, elegeu como o Poder Público deve agir e a
forma de desenvolver o programa de prevenção de enchentes
(instalando caixa coletora dotada de sistema eletrônico de
monitoramento). A lei determinou a prática de atos administrativos
materiais, sem deixar margem de escolha para o administrador.

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Matéria atribuída pela Constituição ao Chefe do Poder Executivo
Municipal, por ser inerente ao planejamento e organização do
Município. Atividade própria da Administração Pública, amparada
por critério de conveniência e oportunidade do prefeito. Eventual
ausência de receitas acarreta, no máximo, a inexequibilidade da
norma
no
mesmo
exercício
em
que
foi
promulgada.
Inconstitucionalidade reconhecida. Violação aos arts. 5o, 47, II,
aplicáveis aos Municípios por força do art. 144, todos da CE/89. Ação
procedente. (TJSP;
Direta
de
Inconstitucionalidade
2165810-32.2019.8.26.0000; Relator Des. Carlos Bueno; Órgão
Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data do Julgamento: 23/10/2019; Data de Registro: 29/10/2019)
Como bem salientou a douta Procuradoria Geral de Justiça, “[a]
atividade legislativa extrapolou os limites da iniciativa parlamentar no tocante
à definição de atribuições ao Poder Executivo, criando verdadeiro programa
governamental que interfere na organização e funcionamento de órgãos
públicos (unidades de ensino), versando sobre a prática de ato de
administração e se imiscuindo na direção superior das atividades
administrativas reservadas ao Poder Executivo.” (fls. 63, destaque no
original).
Portanto, verifica-se que o dispositivo legal impugnado ofende
os artigos 5o, 47, incisos II, XIV e XIX, a, e 144, todos da Constituição
Estadual.
Ante o exposto, julgo procedente a ação para declarar a
inconstitucionalidade da Lei n. 2.524, de 21 de outubro de 2019, do
Município de Cedral.
MOACIR PERES
Relator