Tribunal: TJSP
Processo: 1020812-23.2019.8.26.0053
Classe: Apelação Cível / Área de Preservação Permanente
Órgão julgador: Roberto Maia
Órgão colegiado: 2a Câmara Reservada ao Meio Ambiente;
Data de julgamento: 2020-08-13
Data de publicação: 2020-08-14

Ementa:
APELAÇÕES.
Ação civil pública. Sentença de procedência para declarar a ilegalidade da Deliberação Normativa CONSEMA no 03/18 e dos atos administrativos dela decorrentes.
Pedidos de inclusão, como amicus curiae, do Município de Louveira, da AELO e do SECOVI-S. Inexistência de imparcialidade e de expertise. Indeferidos estes pedidos.
Pedido de admissão como litisconsorte e apelação da

Ementa:
APELAÇÕES.
Ação civil pública. Sentença de procedência para declarar a ilegalidade da Deliberação Normativa CONSEMA no 03/18 e dos atos administrativos dela decorrentes.
Pedidos de inclusão, como amicus curiae, do Município de Louveira, da AELO e do SECOVI-S. Inexistência de imparcialidade e de expertise. Indeferidos estes pedidos.
Pedido de admissão como litisconsorte e apelação da Municipalidade de São Paulo. Ação voltada a anular ato normativo estadual. Ilegitimidade do município. Competência para licenciamento municipal que não é afetada diretamente pelo resultado desta demanda. Litisconsórcio indeferido e apelo não conhecido.
Apelo da Fazenda ré. Sem razão. O Código Florestal de 2012 é norma interposta que autoriza, em sua alínea k do inc. X do art. 3o, a produção de ato normativo secundário pelo CONSEMA para atividade de baixo impacto ambiental. Crise de legalidade, não de constitucionalidade. Condições da ação preenchidas. Inexistência de fundamentação insuficiente. Inc. X do art. 3o do Código Florestal que estabelece rol exemplificativo e não exaustivo para atividades de baixo impacto ambiental. Inclusão que demanda similitude em observância ao princípio de vedação ao retrocesso socioambiental. Hipóteses previstas ensejam bloco de proteção mínima. Novas situações sem similitude com as regularmente previstas, criando outras modalidades de intervenção. Urbanização que não retira o manto protetivo ambiental. Inviabilidade do fato consumado em matéria ambiental, conforme a Súmula no 613 do STJ. Incompatibilidade da norma infralegal com o diploma florestal vigente, a ensejar o banimento daquela do ordenamento jurídico. Recurso do Município não conhecido e apelo da Fazenda Estadual desprovido.

Inteiro teor:
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PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000645105
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1020812-23.2019.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que são apelantes ESTADO
DE SÃO PAULO e PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO, é apelado
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 2a Câmara Reservada ao Meio Ambiente do Tribunal
de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Não conheceram o recurso do
Município e negaram provimento ao apelo da Fazenda Estadual. V. U. sustentaram
oralmente o Doutor Plinio Back Silva e o Exclentíssimo Procurador de Justiça Doutor
Hamilton Alonso Júnior", de conformidade com o voto do Relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
ROBERTO MAIA (Presidente), PAULO AYROSA E PAULO ALCIDES.
São Paulo, 13 de agosto de 2020.
ROBERTO MAIA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1020812-23.2019.8.26.0053 -Voto no 21707
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Apelação Cível no 1020812-23.2019.8.26.0053
Apelantes: Estado de São Paulo e Prefeitura Municipal de São Paulo
Apelado: Ministério Público do Estado de São Paulo
Comarca: São Paulo
Voto no 21707
APELAÇÕES.
Ação civil pública. Sentença de procedência para declarar a
ilegalidade da Deliberação Normativa CONSEMA no 03/18 e
dos atos administrativos dela decorrentes.
Pedidos de inclusão, como amicus curiae, do Município de
Louveira, da AELO e do SECOVI-S. Inexistência de
imparcialidade e de expertise. Indeferidos estes pedidos.
Pedido de admissão como litisconsorte e apelação da
Municipalidade de São Paulo. Ação voltada a anular ato
normativo estadual. Ilegitimidade do município. Competência
para licenciamento municipal que não é afetada diretamente
pelo resultado desta demanda. Litisconsórcio indeferido e
apelo não conhecido.
Apelo da Fazenda ré. Sem razão. O Código Florestal de 2012 é
norma interposta que autoriza, em sua alínea k do inc. X do art.
3o, a produção de ato normativo secundário pelo CONSEMA
para atividade de baixo impacto ambiental. Crise de legalidade,
não de constitucionalidade. Condições da ação preenchidas.
Inexistência de fundamentação insuficiente. Inc. X do art. 3o do
Código Florestal que estabelece rol exemplificativo e não
exaustivo para atividades de baixo impacto ambiental. Inclusão
que demanda similitude em observância ao princípio de
vedação ao retrocesso socioambiental. Hipóteses previstas
ensejam bloco de proteção mínima. Novas situações sem
similitude com as regularmente previstas, criando outras
modalidades de intervenção. Urbanização que não retira o
manto protetivo ambiental. Inviabilidade do fato consumado
em matéria ambiental, conforme a Súmula no 613 do STJ.
Incompatibilidade da norma infralegal com o diploma florestal
vigente, a ensejar o banimento daquela do ordenamento
jurídico. Recurso do Município não conhecido e apelo da
Fazenda Estadual desprovido.
VOTO n° 21707

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RELATÓRIO:

Trata-se ação civil pública movida pelo Ministério
Público do Estado de São Paulo em face da Fazenda Pública do Estado de
São Paulo, na qual se verifica pedido formulado pela parte autora nos
seguintes termos: "A concessão de medida liminar para que sejam sustados
os efeitos da Deliberação Normativa CONSEMA no 03/2018, bem como das
eventuais autorizações ou regularizações de edificações em APP conferidas
com fundamento na norma atacada, até o julgamento definitivo da
presente ação; Seja julgada procedente a presente ação para reconhecer a
ilegalidade da Deliberação Normativa CONSEMA no 03/2018 vez que em
conflito com o Código Florestal, em especial com os artigos 3o, inc. X, e art.
8o, caput e §4o. Ainda, sejam declaradas nulas todas as eventuais
autorizações ou regularizações de edificações conferidas com fundamento
na norma atacada.". Atribuiu à causa o valor de R$ 10.000,00 (fls. 26).
Sobreveio r. sentença a fls. 280/287, cujo relatório se
adota, julgando procedente a ação para declarar a ilegalidade da
Deliberação Normativa CONSEMA no 03/18, em razão de sua total
incompatibilidade com a Código Florestal (Lei no 12.651/12). Não houve
fixação de sucumbência em razão dos incisos LXXIII e LXXVII do art.5o da
CF e do art. 18 da Lei no 7.347/85.
O Ministério Público do Estado opôs embargos de
declaração contra a sobredita decisão (fls. 290/292), os quais foram
acolhidos para integrar à r. sentença o seguinte entendimento: “Integro
para reconhecer que, ante a ilegalidade da Deliberação Normativa
CONSEMA no 03/2018 por incompatibilidade com o Código Florestal,
estende-se o efeito da nulidade aos atos administrativos emitidos com base
em seu teor, notadamente autorizações ou regularizações de edificações”

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(fls. 293/294).
A fls. 323/357, o Município de Louveira, a Associação
das Empresas de Loteamentos e Desenvolvimento Urbano (AELO) e o
Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locação e Administração de
Imóveis Residenciais e Comerciais de São Paulo (SECOVI-SP) requereram
sua intervenção no processo na qualidade de amicus curiae.
A Fazenda do Estado de São Paulo apelou (fls. 425/450),
alegando, em preliminar, ilegitimidade ativa e ausência de interesse de agir com base
em precedentes do STF, que nas ADI no 5312 e 4988 julgou situações similares. No
mérito, aduz em resumo: (A) “nulidade na sentença por não ter se
pronunciado expressamente quanto aos precedentes”; (B) “A Deliberação
Normativa CONSEMA 3/2018 não estabeleceu uma permissividade geral e
irrestrita como quer fazer crer o Ministério Público. O exame do texto
impugnado em nada se assemelha a anistia ou permissividade. Com efeito,
nenhum dos artigos do diploma legal isenta o requerente de cumprimento
de obrigações ambientais, sendo que o artigo 6o estabelece inclusive a
exigência de compensação ambiental. Portanto, sequer se pode considerar
o argumento de que norma visa favorecer condomínios de média e alta
renda, como alegado e não demonstrado pelo Ministério Público, pois
sequer indicou um único empreendimento que pudesse ser assim
"beneficiado".”; (C) “A Deliberação Normativa CONSEMA 3/2018 não é um
ato de anistia, nem implementa a permissividade alardeada na exordial, o
que se extraí da simples leitura do texto impugnado. Pelo contrário, o não
acolhimento do pedido de eventual interessado ensejará a lavratura da
Auto de Infração e Imposição de Penalidade, ou seja, aplicação das sanções
por descumprimento da legislação ambiental.”; (D) “E, por outro lado, se
acolhido o pedido de reconhecimento da perda das funções ambientais da
APP, haverá compensação, conforme o artigo 6o da Deliberação Normativa

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CONSEMA 3/2018.”; (E) “Similitude não significa identidade (exatidão
entre uma ação e outra, considerados seus elementos essenciais),
especialmente se considerarmos que o contexto do inciso X do Código
Florestal lista, apenas, atividades que são realizadas em áreas rurais Logo,
o intérprete tem de, necessariamente, adaptar para o contexto urbano o
que seriam atividades de baixo impacto, inclusive pelo fator de isonomia
entre os administrados.”; “Com efeito, se examinarmos o artigo 3o, X,
alíneas "d", "e" e "f", o apego à ideia de exatidão ou eventualidade cria um
fator discriminatório inconstitucional, se considerarmos a interpretação
sistemática da Constituição Federal, especialmente o direito de propriedade,
habitação e a isonomia entre os jurisdicionados, pois essas hipóteses não
se referem a atividades eventuais, mas permanentes e, em muitos casos,
também violaram as normas protetivas das APP; (F) “A edição da norma
visou conciliar tanto o princípio da proteção ao meio ambiente (art. 225 da
Carta Magna), quanto o direito de propriedade, sua função social e política
urbana (art. 5o, incisos XXII e XXIII e artigo 182 da Carta Magna).Com
efeito, o impedimento à regularização de imóveis ilhados no tecido urbano
implica, do ponto de vista sistêmico da interpretação e aplicação do direito,
em tolher o direito de propriedade. Por essa razão, em função desse atrito
entre os princípios constitucionais, impõe-se a interpretação sistemática e a
ponderação de valores constitucionais envolvidos, ou seja, envolve a
aplicação do princípio da razoabilidade e proporcionalidade, que funcionam
como amortecedores contra as colisões e atritos entre os diversos
regramentos legais e constitucionais, resultando no texto da Deliberação
Normativa CONSEMA 3/2018.(...); e, (G) Tanto é assim que os
documentos acostados exigem, em atenção ao princípio do poluidor-
pagador e usuário-pagador que o interessado na regularização proceda a
um estudo realizado por um técnico. Daí afastar-se o caráter genérico, pois
cada situação será analisada individualmente, como se fosse uma espécie
de estudo de impacto ambiental, incluindo-se os parâmetros objetivos do

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estudo, com delimitação espacial de abrangência (1.000 metros a jusante e
1.000 a montante da situação do imóvel, entre outros critérios).”.
A Municipalidade de São Paulo requereu sua inclusão
como litisconsorte do réu e também recorreu (fls. 451/478). No mérito,
alega: (A) “Inicialmente, assevere-se que a anulação da Deliberação
Normativa no 3/2018 do CONSEMA impacta diretamente na atuação do
Poder Executivo Municipal, haja vista impossibilitar a análise, por órgão
ambiental municipal, dos pedidos de descaracterização e de regularização
de edificações em áreas de preservação permanente - APP, pois a mesma
transferia esta competência e ditava parâmetros para a emissão de
Pareceres conclusivos sobre a matéria. Suprimida esta competência da
Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente SVMA será impossível
atender ao disposto no Decreto Municipal no 57.775/17, o qual
regulamenta a Lei Municipal no 16.642/17 (Código de Obras do Município)
especificamente em relação ao seu item 3 do Anexo I”; (B) “Verifica-se,
assim, que o MM. Juízo não considerou as consequências práticas dos
pedidos do apelado, máxime quando, acolhendo os embargos de
declaração, integrou a r. sentença para reconhecer que, ante a ilegalidade
da Deliberação Normativa CONSEMA no 03/2018 por incompatibilidade com
o Código Florestal, estende-se o efeito da nulidade aos atos administrativos
emitidos
com
base
em
seu
teor,
notadamente
autorizações
ou
regularizações de edificações. ”Essa clara atribuição de efeitos ex tunc ao
decisum já ocasiona real e sério problema ao Município, já que este Ente
Político, em conformidade à boa-fé, analisou e está em vias de analisar
situações referentes à descaracterização de APPs e de regularização de
edificações nelas construídas, as quais causam impacto ambiental de
âmbito local, estando todas elas em limites urbanos, o que requer análise
sistemática, razoável e proporcional quanto à subsunção dos fatos à norma.
Prova disso é o teor do Ofício Circular CONSEMA 2/019 encaminhado ao

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Chefe do Poder Executivo Municipal (DOC. 1), através do qual fora
informado/solicitado, à vista do teor da integração da r. sentença 2: “para
evitar maiores transtornos aos administrados, deverá ser providenciada a
suspensão dos processos de licenciamento ambiental fundados na norma
questionada, bem como da execução de obras amparadas em eventual
licença emitida, até apreciação do caso pelo Tribunal de Justiça do Estado
de São Paulo, o que ocorrerá em breve”.”; (C) “Da análise dos
fundamentos lançados na r. sentença, em acompanhamento às razões
apresentadas na petição inicial pelo apelado, verifica-se que claramente se
inicia a discussão da existência de APP, sem haver qualquer manifestação
quanto à questão antecedente, a qual, uma vez analisada, pode levar a
prejudicial discussão imposta nestes autos. Tal questão antecedente esta
afeta à análise da caracterização de APP, devendo, para confirmação de ser
enquadrada a área como protegida, serem atendidos 02 (dois) requisitos,
conforme se explicará mais adiante.”; (D) “Uma vez que a caracterização
das Áreas de Preservação Permanente engloba mais do que a mera
demarcação geográfica, caso se faça necessária a análise quanto à
"descaracterização da APP", a competência será também da SVMA, nos
termos do item 3.A.2.1. do Anexo I ( DOC. 5) do Decreto Municipal n.°
57.776/2017 ( DOC. 6) , que regulamentou o Código de Obras e Edificações
do Município.” (E) “Para caracterização de uma área como APP, faz-se
necessário o atendimento requisitos objetivo-formais (aqueles trazidos pelo
art. 4o do Código Florestal), mas também por requisitos subjetivo-materiais
(expressos no art. 3o, inciso II, do mesmo Código). Nessa linha de
raciocínio, cite-se as lições de Paulo de Bessa Antunes, para quem são 02
(dois) os requisitos fundamentais para a caracterização de uma APP: (i) as
definições geográficas contempladas no Novo Código Florestal; (ii) a função
ambiental.”; (F) Data venia, ao contrário do que afirma o apelado, a
Deliberação Normativa CONSEMA n. 03/2018 não consiste em "subterfúgio
para a permissão de intervenções que, em verdade, não autorizadas pela

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legislação ambiental", pois, como muito bem observado pelo membro do
Ministério Público, "não há que se falar em baixo impacto em APP que
supostamente `perdeu suas funções ambientais`" . Isso porque, de acordo
com todo o alhures argumentado, as áreas pela Deliberação nem como de
Preservação Permanente poderiam ser caracterizadas, consoante a
conceituação legal.Ao "descaracterizar a APP" o que o órgão ambiental
acaba por fazer é, em verdade, emitir uma declaração de inexistência de
Área de Preservação Ambiental nos termos da legislação federal, e, por
consequência, o sujeito que pretende intervir ou edificar no local não se
submeterá à legislação ambiental, devendo buscar somente as licenças e
autorizações de caráter urbanístico junto aos órgãos competentes, como
esclarecido na já citada Informação n° 2947/2013 - SNJ.G ( DOC. 7). Da
mesma forma, não há razão para argumentar que a Deliberação Normativa
CONSEMA 03/2018 permite a regularização de intervenções realizadas em
inobservância à norma ambiental, pois o caput do art. 7o do instrumento
preceitua que não se aplicam suas previsões "às Áreas de Preservação
Permanente (APP) que tenham perdido suas funções ambientais devido a
ocupações irregulares cuja remoção possa restabelecer as funções
ambientais do local".”; (G) “Em síntese, a análise da temporalidade da
ocupação visa a possibilitar a continuidade de uma ocupação que, na época
em que implementada, observou as restrições ambientais para o uso da
área, ainda que essas restrições sejam menos restritivas do que aquelas
atualmente positivadas na legislação ambiental brasileira.”; e (H) Uma vez
que todos os expedientes de requerimentos de licenciamentos de obras e
edificações nos quais as construções se encontrem próximas a córregos são
remetidos àquela Pasta, nos termos da citada Portaria Conjunta
SEL/SIURB/SVMA 01/2015, para verificação de incidência de Áreas de
Preservação
Permanentes
e,
considerando-se
que,
como
acima
argumentado, faz-se necessária, para a completa caracterização de uma
área como de Preservação Permanente, a constatação de que nela são

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exercidas funções ambientais, todos esses expedientes estão sujeitos a
passarem pela análise de descaracterização de APPs pela Coordenação
Técnica (Coordenação de Licenciamento Ambiental - CLA), quando os
técnicos ambientais julgarem que pertinentes tais análises.”.
O
Ministério
Público
do
Estado
apresentou
contrarrazões a fls. 612/646, pugnando pela manutenção da r. sentença.
A fls. 657, há oposição ao julgamento virtual.
A douta PGJ, através do Exma. Dra. Mária Fátima
Vaquero Ramalho Leyser, fundamentou pela inadmissão dos amicus curiae
e opinou pela inadmissão do ingresso da Municipalidade como litisconsorte
e pelo não provimento do recurso do Estado de São Paulo (fls. 660/669).
FUNDAMENTAÇÃO:
Ab initio, verifica-se que os apelos são tempestivos e os
preparos recursais dispensados em razão do § 1o do art. 1007 do CPC.
Rejeito os pedidos de ingresso na qualidade de amicus
curiae.
Referido instituto é modalidade de intervenção de
terceiro incorporada no art. 138 do CPC. Tem, como sua especificidade,
representar um interesse institucional, isto é, não se intervém como parte,
nem como auxiliar da parte, mas sim como um auxiliar do juízo.
Assim, o terceiro não participa com interesse jurídico
próprio
na
resolução
da
demanda,
mas
sim
metaindividualmente,

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fornecendo subsídios instrutórios ao juízo.
Pois bem. O Município de Louveira apresenta pedido de
amicus curiae defendendo propósitos próprios, em verdadeiro papel de
assistente da Fazenda Pública do Estado de São Paulo. Não é, portanto, o
caso de admissão como amicus curiae, sendo, então, hipótese de
indeferimento.
Já no que tange à intervenção requerida pela AELO e
pelo SECOVI-S, destaca-se que a ação está voltada à verificação de
tipologia normativa condizente sobre atividade de baixo impacto ambiental.
Neste sentido, a especificidade do tema reclama
representatividade adequada por pessoa física ou jurídica especializada. Os
pretendentes à intervenção estão somente vinculados ao setor imobiliário e
de construção civil, carecendo não só de expertise, como também da
necessária imparcialidade jurídica. É, portanto, também hipótese de
indeferimento das suas inclusões.
Prossigo.
Quanto
ao
pedido
de
inclusão
litisconsorcial
do
Município de São Paulo, deve ser indeferido. Inexiste legitimidade e
interesse para a atuação, aqui, do referido ente público.
De fato, aqui se aprecia a eventual ilegalidade de ato
normativo secundário estadual frente a lei federal (Código Florestal), ou
seja, algo estranho à competência municipal.
Ora, não é tolhida a competência municipal para o

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licenciamento ambiental. Referida atividade está atrelada à existência de
afetação local da intervenção ou supressão, o que refoge do aqui discutido.
Cediço
que
o licenciamento é corolário de um
permissivo regulado para hipóteses excepcionais de intervenção ou
supressão ambiental. A ação aqui está voltada para verificar a regulação no
aspecto “baixo impacto ambiental”. Assim sendo, aqui se discute o que é ou
não atividade de baixo impacto. Isto não interfere na competência do
Município para licenciar. Diz respeito a um passo anterior, a saber, se há ou
não permissivo excepcional para intervir ou suprimir.
É hipótese de inadmissão do Município de São Paulo
como litisconsorte, portanto, razão pela qual o seu apelo não fica conhecido.
Avançando, se dará agora a análise do recurso da
Fazenda Pública do Estado de São Paulo.
O primeiro ponto a ser destacado é que se trata de
análise de crise de legalidade, não de constitucionalidade, a afastar a
cláusula da reserva do plenário consagrada no artigo 97 da CF.
A bem da verdade, nossa Carta Magna é prolixa e deu
assento constitucional a quase todas as matérias jurídicas, de modo que há,
na maioria das vezes, debate constitucional sobre questões ventiladas em
juízo.
É imprescindível, contudo, distinguir se o confronto
constitucional é direto ou reflexo. No caso, não resta dúvidas de que se
trate da segunda hipótese. Embora no art. 225 da CF haja diretrizes sobre
proteção, preservação, recuperação, supressão e intervenção ambiental, há

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clara atribuição concorrente no inc. VI do seu art. 24 para que a União, os
Estados e o DF disciplinem a matéria.
A União, pelo Código Florestal vigente, estabeleceu no
art. 8o a possibilidade de intervenção ou supressão em APPs nos casos de
utilidade pública, interesse social e baixo impacto social, trazendo definição
desta última figura no inc. X do seu art. 3o.
Pela análise dos §§ 1o a 4o do art. 24 da CF, sobressai a
competência da União em dispor sobre normas gerais em tais matérias
concorrentes, restando aos Estados e ao DF legislar de modo suplementar.
Depreende-se também que, sendo superveniente a legislação estadual ou
distrital à federal, aquelas devem se compatibilizar com esta; em sendo
anteriores, suas disposições contrárias à legislação federal restarão
suspensas; em caso de inexistência de legislação federal, se admite a
competência legislativa plena dos Estados e do DF.
No presente caso, há legislação federal geral anterior,
não havendo, então, competência estadual/distrital legislativa plena.
Ademais, se trata de Deliberação Normativa do CONSEMA, ato normativo
secundário e infralegal, que tira seu fundamento diretamente do Código
Florestal, alínea K do inc. X do art. 3o, in verbis:
“outras ações ou atividades similares, reconhecidas
como eventuais e de baixo impacto ambiental em ato
do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA ou
dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente).”
Assim, existe anteparo legal, norma interposta, a
afastar a hipótese de afronta constitucional direta, permanecendo apenas a

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reflexa. Confira-se a jurisprudência do STF:
ADIN
-
SISTEMA
NACIONAL
DE
DEFESA
DO
CONSUMIDOR (SNDC) - DECRETO FEDERAL N. 861/93
- CONFLITO DE LEGALIDADE - LIMITES DO PODER
REGULAMENTAR - AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. - Se
a interpretação administrativa da lei, que vier a
consubstanciar-se em decreto executivo, divergir do
sentido e do conteúdo da norma legal que o ato
secundário pretendeu regulamentar, quer porque tenha
este se projetado ultra legem, quer porque tenha
permanecido citra legem, quer, ainda, porque tenha
investido
contra
legem,
a
questão
caracterizará,
sempre,
típica
crise
de
legalidade,
e
não
de
inconstitucionalidade, a inviabilizar, em consequência, a
utilização do mecanismo processual da fiscalização
normativa abstrata. O eventual extravasamento, pelo
ato regulamentar, dos limites a que materialmente deve
estar
adstrito
poderá
configurar
insubordinação
executiva aos comandos da lei. Mesmo que, a partir
desse
vício
jurídico,
se
possa
vislumbrar,
num
desdobramento ulterior, uma potencial violação da
Carta Magna, ainda assim estar-se-á em face de uma
situação de inconstitucionalidade reflexa ou oblíqua,
cuja apreciação não se revela possível em sede
jurisdicional concentrada.”
(ADI 996-MC, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ de
6/5/1994). No mesmo sentido: ADI 5495, Rel. Min. Luiz
Fux, j. 31.10.17.

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Outrossim,
concretizado
o
interesse
de
agir
na
modalidade adequação da via eleita. O inc. III do art. 129 da CF atribui ao
Ministério Público a promoção de ação civil pública para proteção do meio
ambiente, havendo, também, a sua legitimidade.
Além da presença das condições da ação, como bem
destacou o douto magistrado a quo, inexiste, ainda, qualquer nulidade por
falta de fundamentação. Não há carência de fundamentação quanto aos
precedentes do STF, a saber, as ADI 4988 e 5312, posto que se referem a
casos de lei suplementar que afrontou o patamar mínimo fixado no Código
Florestal, enquanto que, aqui, se está diante de afronte resultante de
deliberação normativa do CONSEMA.
Como se sabe, prevalece o princípio de vedação ao
retrocesso socioambiental, de modo que, havendo norma federal geral de
proteção ambiental, cria ela um bloco mínimo de intangibilidade, que tem
um papel preventivo, inviabilizando disposições normativas regressivas
ulteriores, além de indutivo, possibilitando apenas acréscimos protetivos ao
meio ambiente. Confira-se, a tal respeito, o sábio entendimento das Cortes
Superiores:
AMBIENTAL.
PROCESSUAL
CIVIL.
AGRAVO
EM
RECURSO ESPECIAL. PROVIDO. RECURSO ESPECIAL.
INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA DO CÓDIGO FLORESTAL.
INADEQUADA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE.
MAIOR
PROTEÇÃO
AMBIENTAL.
PROVIMENTO.
RESPEITO
AO
LIMITE
IMPOSTO
PELO
CÓDIGO
FLORESTAL. 1. O agravo interno foi provido após a
impugnação específica dos fundamentos utilizados na
origem para inadmitir o recurso especial. Passa-se à

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análise do recurso especial. 2. A proteção ao meio
ambiente
integra
axiologicamente
o
ordenamento
jurídico brasileiro, sua preservação pelas normas
infraconstitucionais deve respeitar a teleologia da
Constituição Federal. Desse modo, o ordenamento
jurídico deve ser interpretado de forma sistêmica e
harmônica, privilegiando os princípios do mínimo
existencial ecológico e do ambiente ecologicamente
equilibrado. 3. Na espécie, o Tribunal de origem
interpretou o Código Florestal (Lei n. 4.771/1965) de
maneira restritiva, pois considerou que o diploma legal
estabeleceu limites máximos de proteção ambiental,
podendo a legislação municipal reduzir o patamar
protetivo. Ocorre que o colegiado a quo equivocou-se
quanto à interpretação do supracitado diploma legal,
pois a norma federal conferiu uma proteção mínima,
cabendo à legislação municipal apenas intensificar o
grau de proteção às margens dos cursos de água, ou,
quando muito, manter o patamar de proteção. 4. A
proteção marginal dos cursos de água, em toda a sua
extensão, possui importante papel de resguardo contra
o assoreamento. O Código Florestal tutela em maior
extensão e profundidade o bem jurídico do meio
ambiente, logo, é a norma específica a ser observada
na espécie. 5. Recurso especial provido.
(STJ. 2a Turma. AREsp 1312435-RJ, Rel. Min. Og
Fernandes, julgado em 07/02/2019 - Info 643).
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. FEDERALISMO E

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RESPEITO
ÀS
REGRAS
DE
DISTRIBUIÇÃO
DE
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. IMPOSSIBILIDADE DE
NORMA
ESTADUAL
AUTORIZAR
EDIFICAÇÃO
POR
PARTICULARES
EM
ÁREAS
DE
PRESERVAÇÃO
PERMANENTE

APP,
COM
FINALIDADE
EXCLUSIVAMENTE
RECREATIVA.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL.
1.
A
competência
legislativa
concorrente
cria
o
denominado “condomínio legislativo” entre a União e os
Estados-Membros, cabendo à primeira a edição de
normas gerais sobre as matérias elencadas no art. 24
da Constituição Federal; e aos segundos o exercício da
competência complementar
quando já existente
norma geral a disciplinar determinada matéria (CF, art.
24, § 2o)
e da competência legislativa plena
(supletiva)
quando inexistente norma federal a
estabelecer normatização de caráter geral (CF, art. 24,
§ 3o).
2. Inconstitucionalidade formal de norma estadual que,
de caráter pleno e geral, permite a edificação particular
com finalidade unicamente recreativa em áreas de
preservação permanente APP; apesar da existência de
legislação federal regente da matéria (Código Florestal)
em sentido contrário.
3. Inconstitucionalidade material presente em face do
excesso e abuso estabelecidos pela legislação estadual
ao relativizar a proteção constitucional ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, cujo titular é a
coletividade, em face do direito de lazer individual.
Desproporcionalidade
da
legislação
estadual

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impugnada.
4. Ação direta julgada procedente.
(STF. Plenaìrio. ADI 4988, Rel. Min. Alexandre de Moraes,
julgado em 19/09/2018 - Info 916).

Em conclusão, embora o rol das atividades de baixo
impacto ambiental previsto no inc. X do art. 3o do Código Florestal não seja
exaustivo, viabilizando extensão pelo CONSEMA e pelo CONAMA, exige-se
que eventuais novas hipóteses sejam compatíveis com a lei federal e que
não
fiquem
aquém
da
proteção
mínima
nela
assegurada,
como
expressamente veda o § 4o do art. 8o do diploma florestal:
“Não
haverá,
em
qualquer
hipótese,
direito
à
regularização de futuras intervenções ou supressões de
vegetação nativa, além das previstas nesta Lei.”.
Em síntese, as novas situações de baixo impacto
ambiental devem ser no mesmo nível e grau das já existentes, ou até com
maior incremento protetivo, mas nunca com menos proteção.
Note-se que a Deliberação Normativa no 03/2018
classifica, em seu art. 1o, a regularização e implantação de edificações que
concomitantemente sejam urbanas e estejam em áreas que perderam as
funções ambientais como baixo impacto ambiental. Para tanto, define como
imóvel urbano:
“Parágrafo Único - Considera-se imóvel urbano aquele
localizado
em
área
consolidada
que
atenda,
simultaneamente, aos seguintes requisitos:
I - incluída no perímetro urbano ou em zona urbana

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pelo plano diretor ou por lei municipal específica;
II - com sistema viário implantado e vias de circulação
pavimentadas ou não;
III - organizada em quadras e lotes predominantemente
edificados;
IV - de uso predominantemente urbano, caracterizado
pela existência de edificações residenciais, comerciais,
industriais,
institucionais,
mistas
ou
voltadas
à
prestação de serviços; e
V - com a presença de, no mínimo, 3 (três) dos
seguintes
equipamentos
de
infraestrutura
urbana
implantados:
a) drenagem de águas pluviais;
b) esgotamento sanitário;
c) abastecimento de água potável; d) distribuição de
energia elétrica; e
e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos
sólidos.”
Além do mais, estabelece em seu art. 2o quando a área
perdeu sua função ambiental e, em anexo, estabelece diversos indicadores
técnicos:
“Artigo 2o - Considera-se que uma área de preservação
permanente perdeu suas funções ambientais quando,
simultaneamente:
I - não mais exerça a função de preservação de
recursos hídricos;
II - sua ocupação não comprometa a estabilidade
geológica;

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III - não desempenhe papel significativo na preservação
da biodiversidade;
IV - não seja relevante para facilitar o fluxo gênico de
fauna e de flora;
V - sua preservação não tenha relevância para a
proteção do solo ou para assegurar o bem-estar das
populações humanas.”
Nota-se que as novas figuras não guardam similitude ou
nivelamento com as expostas no Código Florestal de 2012. Sob o
argumento de criação de espécimes urbanas de baixo impacto ambiental,
acabou-se permitindo novas hipóteses de intervenção e até mesmo
admitindo o fato consumado em termos de degradação ambiental, o que é
deliberadamente inadmissível, conforme Súmula no 613 do STJ.
De fato, o Código Florestal não prevê que a urbanização
é passível de retirar o manto protetivo ambiental.
Ainda, por amor ao argumento, assevero haver
verdadeira contradição entre admitir que não há função ambiental em uma
área e, ao mesmo tempo, sustentar ocorrer nela baixo impacto ambiental.
Ou há função ambiental e é possível existir impacto, ou não há função
ambiental e, por isso, impossível qualquer impacto.
Concluindo, há verdadeira extrapolação normativa da
da Deliberação Normativa CONSEMA 03/2018 ao disciplinar as atividades de
baixo impacto ambiental, em claro confronto material com o diploma legal
florestal federal.
À vista de tudo isso e, após analisar cuidadosa e

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individualmente cada um dos argumentos trazidos pelas partes em sede
recursal, conclui-se que nenhum deles é robusto o suficiente para arranhar
a solidez da r. sentença que, portanto, não está a merecer qualquer reparo.
Por derradeiro, consigna-se expressamente que a
análise fática e jurídica retro realizada já levou em conta e dá como
prequestionados todos os dispositivos constitucionais e legais ventilados
em sede recursal, não sendo preciso transcrevê-los aqui um a um, nem
mencionar cada artigo por sua identificação numeral. Assim já se pacificou
nos tribunais superiores.
DISPOSITIVO:
Diante do exposto, voto para que o recurso do
Município não seja conhecido e o apelo da Fazenda Estadual reste
desprovido.
ROBERTO MAIA
Relator
(assinado eletronicamente)