Tribunal: TJSP
Processo: 1001419-14.2019.8.26.0506
Classe: Apelação Cível / Multas e demais Sanções
Órgão julgador: Francisco Bianco
Órgão colegiado: 5a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-01-16
Data de publicação: 2020-01-17

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO – AÇÃO DE PROCEDIMENTO COMUM – DIREITO ADMINISTRATIVO – VEÍCULO AUTOMOTOR – AUTO DE INFRAÇÃO E IMPOSIÇÃO DE MULTA DE TRÂNSITO - SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA – PODER DE POLÍCIA DELEGADO – PRETENSÃO AO RECONHECIMENTO DA NULIDADE DO REFERIDO ATO ADMINISTRATIVO – IMPOSSIBILIDADE – ILEGALIDADE – INOCORRÊNCIA. 1. Inicialmente, o reconhecimento da repercussão geral da matéria

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO – AÇÃO DE PROCEDIMENTO COMUM – DIREITO ADMINISTRATIVO – VEÍCULO AUTOMOTOR – AUTO DE INFRAÇÃO E IMPOSIÇÃO DE MULTA DE TRÂNSITO - SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA – PODER DE POLÍCIA DELEGADO – PRETENSÃO AO RECONHECIMENTO DA NULIDADE DO REFERIDO ATO ADMINISTRATIVO – IMPOSSIBILIDADE – ILEGALIDADE – INOCORRÊNCIA. 1. Inicialmente, o reconhecimento da repercussão geral da matéria jurídica, pelo E. STF, Tema no 532, não impede o processamento e julgamento do recurso por este E. Tribunal de Justiça. 2. No mérito, a pessoa jurídica de direito privado, sobrevindo a vinculação legal com a Administração Pública Municipal, ostenta autorização para exercer, por delegação, os atos inerentes ao Poder de Polícia. 3. Consequentemente, poderá praticar os atos administrativos, máxime, aqueles definidos no artigo 24, inciso VI, do Código de Trânsito Brasileiro. 4. Ilegalidade ou irregularidade no ato administrativo ora impugnado, com relação à atuação da parte ré, passíveis de reconhecimento e correção, não caracterizadas. 5. Precedentes da jurisprudência deste E. Tribunal de Justiça e, inclusive, desta C. 5a Câmara de Direito Público. 6. Ação de procedimento comum, julgada procedente, em Primeiro Grau de Jurisdição. 7. Sentença, reformada. 8. Ação, julgada improcedente, invertido o resultado inicial da lide e fixados os ônus decorrentes da sucumbência. 9. Recurso de apelação, apresentado pela parte ré, provido.

Inteiro teor:
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Registro: 2020.0000012145
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1001419-14.2019.8.26.0506, da Comarca de Ribeirão Preto, em que é apelante
TRANSERP EMPRESA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE URBANO DE RIBEIRÃO
PRETO S/A, é apelada BEATRIZ NUNES AMORIM.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 5a Câmara de Direito Público
do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Após o voto do
Relator Sorteado, que foi acompanhado pelo 3o Desembargador, apresentou
divergência a 2a Desembargadora. Nos termos do art. 942 do Código de Processo
Civil, aplicada a técnica de ampliação do colegiado, foram convocados a Des.
Maria Laura Tavares, que acompanhou o Relator Sorteado, e o Des. Fermino
Magnani Filho, que acompanhou a divergência. Resultado do julgamento: POR
MAIORIA DE VOTOS, DERAM PROVIMENTO AO APELO DA PARTE RÉ,
VENCIDA
A
2a
DESEMBARGADORA,
QUE
DECLARA,
E
O
5o
DESEMBARGADOR., de conformidade com o voto do relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores MARIA LAURA
TAVARES (Presidente), HELOÍSA MARTINS MIMESSI, MARCELO BERTHE E
FERMINO MAGNANI FILHO.
São Paulo, 15 de janeiro de 2020.
FRANCISCO BIANCO
Relator
Assinatura Eletrônica

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VOTO No 24609
APELAÇÃO No 1001419-14.2019.8.26.0506
COMARCA: Ribeirão Preto
APELANTE: Empresa de Trânsito e Transporte Urbano de Ribeirão
Preto S.A. TRANSERP
APELADA: Beatriz Nunes Amorim
MM. JUIZ DE DIREITO: Dr. Gustavo Müller Lorenzato
RECURSO DE APELAÇÃO AÇÃO DE PROCEDIMENTO
COMUM
DIREITO ADMINISTRATIVO
VEÍCULO
AUTOMOTOR AUTO DE INFRAÇÃO E IMPOSIÇÃO DE
MULTA DE TRÂNSITO - SOCIEDADE DE ECONOMIA
MISTA PODER DE POLÍCIA DELEGADO PRETENSÃO
AO RECONHECIMENTO DA NULIDADE DO REFERIDO
ATO
ADMINISTRATIVO

IMPOSSIBILIDADE

ILEGALIDADE
INOCORRÊNCIA. 1. Inicialmente, o
reconhecimento da repercussão geral da matéria jurídica, pelo
E. STF, Tema no 532, não impede o processamento e
julgamento do recurso por este E. Tribunal de Justiça. 2. No
mérito, a pessoa jurídica de direito privado, sobrevindo a
vinculação legal com a Administração Pública Municipal,
ostenta autorização para exercer, por delegação, os atos
inerentes ao Poder de Polícia. 3. Consequentemente, poderá
praticar os atos administrativos, máxime, aqueles definidos no
artigo 24, inciso VI, do Código de Trânsito Brasileiro. 4.
Ilegalidade ou irregularidade no ato administrativo ora
impugnado, com relação à atuação da parte ré, passíveis de
reconhecimento e correção, não caracterizadas. 5. Precedentes
da jurisprudência deste E. Tribunal de Justiça e, inclusive,
desta C. 5a Câmara de Direito Público. 6. Ação de
procedimento comum, julgada procedente, em Primeiro Grau
de Jurisdição. 7. Sentença, reformada. 8. Ação, julgada
improcedente, invertido o resultado inicial da lide e fixados os
ônus decorrentes da sucumbência. 9. Recurso de apelação,
apresentado pela parte ré, provido.
Trata-se de recurso de apelação, interposto contra a r.
sentença de fls. 157/161, que julgou procedente a ação de procedimento
comum, para o seguinte: a) reconhecer a nulidade dos Autos de Infração de
Trânsito indicados na petição inicial; b) determinar o cancelamento das
respectivas penalidades, inclusive, a pontuação incluída no respectivo

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prontuário da parte autora. Em razão da sucumbência, a parte vencida foi
condenada, ainda, ao pagamento das custas, despesas processuais e
honorários advocatícios, arbitrados no valor de R$ 1.000,00, com
fundamento no artigo 85, § 8o, do CPC/15.
A
parte
ré,
nas
razões
recursais,
postulou,
preliminarmente, a suspensão do processo, em razão do Tema no 532, do
C. STF, sob o regime da repercussão geral. E, no mérito, sustentou, em
síntese, a inversão do resultado inicial da lide.
O recurso de apelação, tempestivo e preparado, foi
recebido nos regulares efeitos e respondido.
É o relatório.
Pondere-se,
inicialmente,
que
o
eventual
reconhecimento da repercussão geral da matéria, pelo E. STF, Tema no
532, não impede o regular processamento e julgamento do feito.
Confira-se, por oportuno, a jurisprudência do C. STJ, a
respeito do assunto, nos seguintes termos:
“O reconhecimento da repercussão geral em torno de
determinada questão constitucional não impõe o
sobrestamento de outros processos nos quais ela também
se faz presente. Assim, nada impede, p. ex., o julgamento
de recursos especiais interpostos nesses processos.
Apenas os recursos extraordinários eventualmente
apresentados é que deverão ser sobrestados (STJ-3a
Seção, ED no REsp 815.013-EDecl-AgRg, Min. Arnaldo

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Esteves, j. 13.8.08, DJ 23.9.08; STJ-2a T., REsp 950.637-
EDcl-AgRg, Min. Castro Meira, j. 13.5.08, DJ 21.5.08;
STJ-1a T., REsp 935.862-EDcl, Min. Luiz Fux, j.
14.10.08, DJ 2.11.08).”
(in Código de Processo Civil e legislação processual em
vigor, Theotônio Negrão e José Roberto F. Gouvêa; com
a colaboração de Guilherme Aidar Bondioli 41a ed., Ed.
Saraiva, 2.009, p. 774)
Superada a matéria preliminar e prejudicial, enfrenta-
se o mérito da lide.
No mérito, o recurso de apelação, apresentado pela
parte ré, merece provimento, respeitado, contudo, o entendimento em
sentido contrário manifestado pelo Digno Juízo de Primeiro Grau de
Jurisdição.
Trata-se
de
ação
de
procedimento
comum,
objetivando, em síntese, a nulidade das penalidades administrativas
impostas à parte autora, em decorrência da prática de infrações de trânsito.
E, os elementos de convicção produzidos nos autos
não autorizam o acolhimento da pretensão deduzida pela parte autora na
petição inicial.
Pois bem. Não há nenhuma demonstração da presença
de qualquer ilegalidade ou irregularidade, passíveis de reconhecimento e
correção, com relação à autuação da Empresa de Trânsito e Transporte
Urbano de Ribeirão Preto S.A. TRANSERP.

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Isso porque, a parte ré foi constituída sob a forma de
sociedade de economia mista, por meio da Lei Municipal no 3.734/80,
atuando como órgão executivo de trânsito, nos termos da Lei
Complementar no 998/00.
Ademais, a pessoa jurídica de direito privado,
sobrevindo a vinculação legal com a Administração Pública Municipal,
ostenta autorização para exercer, por delegação, os atos inerentes ao Poder
de Polícia. E, poderá praticar, consequentemente, os atos administrativos,
máxime, aqueles definidos no artigo 24, inciso VI, do Código de Trânsito
Brasileiro.
Além disso, é induvidosa a possibilidade da delegação
do Poder de Polícia, sob o aspecto fiscalizatório, na hipótese da prática da
infração de trânsito, materializada com a lavratura do respectivo auto, em
desfavor do infrator. E, a imposição da multa correspondente, por outro
lado, é mera consequência prevista na legislação específica, aprovada
anteriormente à ocorrência do ilícito administrativo.
Como se vê, a pessoa jurídica de direito privado
ostenta atribuição meramente executória, não havendo nenhuma
participação no processo legislativo relacionado às regras restritivas,
proibitivas e punitivas de trânsito.
Daí porque, é possível concluir no sentido de que o
poder de coerção inerente à Administração Pública não foi delegado ao
particular.

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Aliás, confira-se a lição do doutrinador, José dos
Santos Carvalho Filho, a respeito do assunto, na obra Manual de Direito
Administrativo, 23a Edição, Editora Lumen Juris, ano 2.010, página 87, nos
seguintes termos:
“Inexiste qualquer vedação constitucional para que
pessoas administrativas de direito privado possam
exercer o poder de polícia em sua modalidade
fiscalizatória. Não lhes cabe é lógico o poder de
criação das normas restritivas de polícia, mas, uma vez
já criadas, como é o caso das normas de trânsito, nada
impede que fiscalizem o cumprimento das restrições.
Aliás, cabe aqui observar que a Lei no 9.503/97 (Código
de Trânsito Brasileiro) é claríssima ao admitir que o
agente da autoridade de trânsito, a quem incumbe
comprovar a infração, seja servidor civil, estatutário ou
celetista ou, ainda, policial militar designado pela
autoridade de trânsito.
Assim, o que se precisa averiguar é o preenchimento de
três condições: 1a) a pessoa jurídica deve integrar a
estrutura da Administração Indireta, isso porque sempre
poderá ter a seu cargo a prestação de serviço público;
2a) a competência delegada deve ser conferida por lei;
3a) o poder de polícia há de restringir-se à prática de
atos de natureza fiscalizatória, partindo-se, pois, da
premissa de que as restrições preexistem e de que se
cuida de função executória, e não inovadora.”
Confira-se, ainda, a propósito da matéria jurídica ora
debatida, a jurisprudência deste E. Tribunal de Justiça e, inclusive, desta C.
5a Câmara de Direito Público, a seguir:
“APELAÇÃO CÍVEL Município de Ribeirão Preto -
Ação anulatória de multa de trânsito aplicada por
sociedade de economia mista Convênio firmado entre a
Secretaria da Segurança Pública e a Municipalidade de

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Ribeirão Preto que autorizou a TRANSERP (pessoa
jurídica de direito privado) a fiscalizar e autuar o
infrator de normas de trânsito - Controvérsia quanto à
possibilidade de sociedade de economia mista receber
delegação do Poder Público para aplicar multas de
trânsito Sobrestamento do processo Descabimento -
Repercussão geral reconhecida pelo C. STF nos autos do
RE 633.782 (Tema 532) Inexistência de determinação
de suspensão nacional dos processos Art. 1.035, §5o,
CPC - Auto de infração lavrado por Policial Militar
Inexistência de dúvida acerca da legitimidade da
autuação
Sentença de procedência reformada

Recurso provido.”
(TJSP; Apelação Cível no 1055462-66.2017.8.26.0506;
Rel. a Des. Maria Laura Tavares; Órgão Julgador: 5a
Câmara de Direito Público; j. 8.4.19)
“RECURSO DE APELAÇÃO. MULTA DE TRÂNSITO.
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. TRANSERP.
LEGITIMIDADE. Ação que questiona a legalidade de
autuação
imposta
pela
TRANSERP.
Suposta
ilegitimidade para a concretização do ato. Questão
controversa. Presunção de legalidade e legitimidade do
ato administrativo, que deve prevalecer. Decisão
reformada. Recurso da TRANSERP provido.”
(TJSP; Apelação Cível no 1046688-47.2017.8.26.0506;
Rel. o Des. Nogueira Diefenthaler; Órgão Julgador: 5a
Câmara de Direito Público; j. 26.4.19)
Outrossim,
é
relevante
consignar
que
o
ato
administrativo ora questionado goza da presunção de legalidade e
legitimidade, não elidida pela parte autora.
Portanto, a improcedência da ação de procedimento
comum é de absoluto rigor, invertido o resultado inicial da lide, nos exatos
termos da fundamentação.

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Finalmente, em razão da sucumbência, arcará a parte
autora com o pagamento das custas, despesas processuais e honorários
advocatícios arbitrados, por equidade, no valor de R$800,00, atento ao
disposto no artigo 85, § 8o, do CPC/15, sem que isso implique, note-se, na
inobservância dos parâmetros contidos nas respectivas alíneas do § 2o do
mesmo dispositivo legal. E, o referido montante remunera com dignidade,
razoabilidade e moderação o trabalho do profissional que participou da
lide.
Ante o exposto, DÁ-SE PROVIMENTO ao recurso
de apelação, apresentado pela parte ré, para os fins acima especificados.
FRANCISCO BIANCO
Relator

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Apelação n. 1001419-14.2019.8.26.0506
Apelante: Transerp - Empresa de Trânsito e Transporte Urbano de
Ribeirão Preto S/A
Apelada: Beatriz Nunes Amorim
Origem: 1a Vara de Fazenda Pública do Foro da Comarca de Ribeirão
Preto
MM. Juiz: Gustavo Müller Lorenzato
DECLARAÇÃO DE VOTO VENCIDO
Data venia dos doutos entendimentos em sentido
contrário, esta 2a Juíza negava provimento ao recurso por entender
inadmissível delegar poder de polícia à empresa com capital privado,
mesmo nos casos em que a infração tenha sido registrada por Policial
Militar, uma vez que, neste caso, a irregularidade não está no agente
autuador, mas na natureza jurídica da pessoa encarregada de aplicar a
penalidade, conforme fundamentos que seguem.
Inicialmente, rejeitava o pedido de sobrestamento do
feito, vez que a determinação abrange tão somente os recursos
extraordinário e especial.
No mérito, entendia que o recurso não comportava
provimento.
Para a prática do ato administrativo a competência é a
condição primeira de sua validade (...). Todo ato emanado de
agente incompetente, ou realizado além do limite de que dispõe
a autoridade incumbida de sua prática, é inválido, por lhe faltar
um elemento básico de sua perfeição, qual seja, o poder jurídico
para expressar a vontade da Administração. (Hely Lopes
Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros, 37a ed.,
2010, p. 156)

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Como adiante melhor se verá, a Transerp - Empresa de
Trânsito e Transporte Urbano de Ribeirão Preto S/A não desfruta da
necessária competência para a imposição de multas.
Em verdade, a delegação do poder de polícia encontra
celeuma apenas no que diz respeito a entidades integrantes da
administração pública que possuam personalidade jurídica de direito
privado.
É o que observam Marcelo Alexandrino e Vicente
Paulo:
O poder de polícia originário é aquele exercido pela
administração direta, ou seja, pelos órgãos integrantes da
estrutura das diversas pessoas políticas da Federação (União,
estados, Distrito Federal e municípios).
O poder de polícia delegado é aquele executado pelas pessoas
administrativas do Estado, isto é, pelas entidades integrantes da
Administração indireta.
(...).
Seguimos tradição da doutrina e utilizados nesta obra os termos
'delegação de poder de polícia' e 'poder de polícia delegado',
não obstante seja uma delegação operada por meio de lei.
O assunto 'delegação do poder de polícia' gera algumas
controvérsias importantes entre os administrativistas e mesmo
na jurisprudência.
Na verdade, segundo pensamos, a polêmica realmente acirrada
reside na questão acerca da possibilidade de pessoas jurídicas
de direito privado integrantes da administração pública a
saber, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e
as fundações públicas instituídas com personalidade jurídica de
direito privado receberem da lei atribuições cujo exercício
tenha fundamento no poder de polícia.
Com efeito, não existe celeuma relevante quanto à possibilidade
de a lei efetuar delegação de atribuições de polícia
administrativa
a
pessoas jurídicas
de
direito público
(autarquias e fundações públicas de direito público). Essas
pessoas administrativas só não podem, por óbvio, editar leis.
Fora isso, cumpre frisar, podem as entidades meramente
administrativas dotadas de personalidade jurídica de direito
público (autarquias e fundações autárquicas) exercer poder de

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polícia, inclusive aplicar sanções administrativas as mais
variadas por infrações a normas de polícia, desde que recebam
da
lei
tais
competências.
(Direito
Administrativo
Descomplicado, Método, 19a ed. revista e atualizada, p. 246)
Tais autores (op. cit., p. 246), como vários outros, a
exemplo de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito Administrativo, Atlas,
24a ed., p. 123), sustentam que, tendo o poder de polícia fundamento no
poder de império (monopólio público da violência legítima), não pode,
consequentemente, ser exercido por nenhuma pessoa que tenha
personalidade jurídica de direito privado, ainda que integrante da
Administração Pública e tendo recebido de lei tal competência. Entretanto,
registra-se importante tendência doutrinária admitindo:
pelo menos a delegação de algumas das categorias de atos
integrantes
do
ciclo
de
polícia
(principalmente
os
fiscalizatórios), desde que a administração pública formal e a
competência seja expressamente conferida por lei (Marcelo
Alexandrino e Vicente Paulo, op. cit., p. 246)
Desse sentir, José dos Santos Carvalho Filho,
comentando polêmica relacionada à Guarda Municipal, quando o
Município do Rio de Janeiro a instituiu sob a forma de empresa pública:
A nosso ver, tal entendimento reflete flagrante desvio de
perspectiva. Inexiste qualquer vedação constitucional para que
pessoas administrativas de direito privado possam exercer o
poder de polícia em sua modalidade fiscalizatória. Não lhes
cabe é lógico o poder de criação das normas restritivas de
polícia, mas, uma vez criadas, como é o caso das normas de
trânsito, nada impede que fiscalizem o cumprimento das
restrições.
(...)
Assim, o que se precisa averiguar é o preenchimento de três
condições: 1a) a pessoa jurídica deve integrar a estrutura da
Administração indireta, isso porque sempre poderá ter a seu

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cargo a prestação de serviço público; (2a) a competência
delegada deve ter sido conferida por lei; (3a) o poder de polícia
há de restringir-se à prática de atos de natureza fiscalizatória,
partindo-se, pois, da premissa de que as restrições preexistem e
de que se cuida de função executória, e não inovadora. Por
outro lado, também não colhe o argumento de que seus agentes
são empregados regidos pela CLT. Várias autarquias
incumbidas do exercício do poder de polícia relativo ao
exercício das profissões, como é o caso, por exemplo, da OAB,
têm em seu quadro, senão todos, mas ao menos em parte,
servidores sujeitos ao regime celetista.
(...)
Nessa questão de trânsito, costuma-se reclamar contra o que se
vem denominando de 'indústria de multa', acusação desferida
contra entidades encarregadas da fiscalização do trânsito, que
estariam aplicando multas de forma abusiva para arrecadação
de recursos. A questão aqui é outra. Cuida-se de abuso de
poder, que precisa ser severamente reprimido pelas autoridades
competentes. Tal abuso, todavia, tanto pode vir de pessoas
privadas quanto de pessoas públicas incumbidas da função
fiscalizadora. Portanto, esse aspecto não serve para solucionar
a questão posta sob enfoque. O que se exige é o controle e a
exemplar punição pelo cometimento de abusos, o que,
infelizmente, quase nunca acontece.
Por outro lado, releva destacar que a delegação não pode ser
outorgada a pessoas da iniciativa privada, desprovidas de
vinculação oficial com os entes públicos, visto que, por maior
que seja a parceria que tenham com estes, jamais serão dotadas
de potestade ('ius imperium') necessária ao desempenho da
atividade de polícia. 26 O STF declarou a inconstitucionalidade
de dispositivo da Lei no 9.469/1998, que previa a delegação a
entidades privadas do poder de fiscalização de profissões
regulamentadas, fundando-se a decisão na indelegabilidade do
poder de polícia (ADI 1.1.717-DF, Rel. Min. NELSON JOBIM,
publ. 28.3.2003).
Quando a lei confere a uma entidade administrativa o poder
acima referido, diz-se que há na hipótese poder de polícia
delegado. Sem embargo de algumas resistências, como
antecipamos, moderna doutrina vem admitindo essa delegação,
com o destaque apenas de serem observadas certas cautelas,
como (a) o impedimento de conflito entre os interesses público e
privado, (b) o afastamento do setor econômico de mercado e (c)
o acidentalismo do poder de polícia, significando que o ente
delegado não deve exercê-lo como essência institucional, mas
sim em decorrência da própria prestação do serviço público 27
(A respeito, vide o excelente trabalho de JOSÉ VICENTE DOS
SANTOS MENDONÇA, Estatais com poder de polícia: por que

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não?, publ. na RDA no 252, 2009, p. 98-118). (Manual de
Direito Administrativo, Atlas, 25a ed., pp. 79/80)
Por sua vez, o autor José Vicente dos Santos
Mendonça, citado pelo ilustre administrativista, desmistifica, no artigo
referido, tradicionais argumentos sobre a essencialidade da função, a
começar pelo ontológico, calcado na premissa de que o poder de polícia é
típico, e daí exclusivo, de pessoas de direito público, havendo uma relação
necessária entre o exercício da autoridade pública e a natureza de direito
público; passando pelo consequencialista, relacionado à instabilidade do
regime de pessoal (não ser o poder de polícia compatível como o regime
do emprego público, reclamando o estatutário, com a estabilidade prevista
no art. 41 da Constituição Federal), e, após rebatê-los com vários contra-
argumentos, e esclarecendo concordar
com a doutrina e a jurisprudência majoritárias quanto à
impossibilidade de delegação de poderes públicos coercitivos a
entidades estritamente privadas (leia-se: entidades não
integrantes da administração indireta) [...][,] coisa que se deve
rejeitar pelo argumento (externo, prático, não ontológico) da
segurança dos cidadãos e de um eventual comprometimento
estratégico das atividades do Estado.
Conclui, assim, que as estatais podem exercer poder de
polícia, mas não em uma delegação plena, pura e simples do poder de
polícia. Propõe que tal delegação só seja admissível na presença
concomitante de três “requisitos de cautela”, a saber:
O primeiro: para evitar qualquer sombra de potencial conflito
de interesses entre interesse público e capital privado, e, de
certa forma, manter a proximidade institucional com a figura
das autarquias, na estatal que for exercer poder de polícia só
pode existir capital público, jamais privado. Ou seja: apenas
empresas públicas, jamais sociedades de economia mista,

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podem exercer poder de polícia (...).
Segundo requisito: as empresas públicas que exercerem poder
de polícia não poderão intervir concorrencialmente na
economia. Só podem ser prestadoras de serviços públicos. Ou,
ao menos, e ainda que atuem nas duas finalidades, como é cada
dia mais comum (Justen Filho, 2006:119-135), nunca poderão
se servir do poder de polícia em apoio ao exercício da atividade
econômica em sentido estrito que exerçam. É claro: do
contrário, tratar-se-ia de uma intervenção concorrencial
absolutamente anti-isonômica, já que nenhuma outra entidade
privada estaria dotada de tal poder extroverso.
Terceiro requisito: o exercício do poder de polícia deve ser
acidental em relação à prestação de serviços públicos. Quer
dizer, não pode existir uma empresa pública cujo objeto social
seja o de exercer a polícia administrativa das profissões,
ambiental, urbanística, etc. (...) (“Estatais com poder de polícia:
por que não?”, RDA 252/98-118)
Essas considerações são feitas para demonstrar que,
mesmo que se adote uma postura mais liberal quanto à delegação do poder
de polícia, não convém admitir, entretanto, que venha a ser exercido por
sociedade de economia mista, ainda que com capital predominantemente
público, como é o caso da Transerp - Empresa de Trânsito e Transporte
Urbano de Ribeirão Preto S/A, o que se dá, primordialmente, pela
potencialidade de conflito entre o público e o privado.
Decisão recente do C. Superior Tribunal de Justiça
veio a materializar o citado entendimento de algumas categorias do
chamado “ciclo de polícia” podem ser delegadas às sociedades de
economia mista (os atos relativos ao consentimento e à fiscalização,
compatíveis com sua personalidade privada), mas não a imposição de
sanções, cujo bom desenvolvimento por particulares estaria, inclusive,
comprometido pela busca do lucro - aplicação de multas para aumentar a
arrecadação. Confira-se:

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ADMINISTRATIVO.
PODER
DE POLÍCIA. TRÂNSITO.
SANÇÃO PECUNIÁRIA APLICADA POR SOCIEDADE DE
ECONOMIA MISTA. IMPOSSIBILIDADE.
1. Antes de adentrar o mérito da controvérsia, convém afastar a
preliminar de conhecimento levantada pela parte recorrida.
Embora o fundamento da origem tenha sido a lei local, não há
dúvidas que a tese sustentada pelo recorrente em sede de
especial (delegação de poder de polícia) é retirada, quando o
assunto é trânsito, dos dispositivos do Código de Trânsito
Brasileiro arrolados pelo recorrente (arts. 21 e 24), na medida
em que estes artigos tratam da competência dos órgãos de
trânsito. O enfrentamento da tese pela instância ordinária
também tem por conseqüência o cumprimento do requisito do
prequestionamento.
2. No que tange ao mérito, convém assinalar que, em sentido
amplo, poder de polícia pode ser conceituado como o dever
estatal de limitar-se o exercício da propriedade e da liberdade
em favor do interesse público. A controvérsia em debate é a
possibilidade de exercício do poder de polícia por particulares
(no caso, aplicação de multas de trânsito por sociedade de
economia mista).
3. As atividades que envolvem a consecução do poder de polícia
podem ser sumariamente divididas em quatro grupo, a saber: (i)
legislação, (ii) consentimento, (iii) fiscalização e (iv) sanção.
4. No âmbito da limitação do exercício da propriedade e da
liberdade no trânsito, esses grupos ficam bem definidos: o CTB
estabelece normas genéricas e abstratas para a obtenção da
Carteira Nacional de Habilitação (legislação); a emissão da
carteira corporifica a vontade o Poder Público (consentimento);
a Administração instala equipamentos eletrônicos para verificar
se há respeito à velocidade estabelecida em lei (fiscalização); e
também a Administração sanciona aquele que não guarda
observância ao CTB (sanção).
5. Somente o atos relativos ao consentimento e à fiscalização
são delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção
derivam do poder de coerção do Poder Público.
6. No que tange aos atos de sanção, o bom desenvolvimento por
particulares estaria, inclusive, comprometido pela busca do
lucro - aplicação de multas para aumentar a arrecadação.
7. Recurso especial provido (REsp n. 817.534/MG, Relator
Eminente Ministro Mauro Campbell Marques, j. 04/08/2009)
Nesta E. Corte, a jurisprudência vem trilhando o
mesmo entendimento:

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ADMINISTRATIVO.
MULTAS
DE
TRÂNSITO.
ILEGITIMIDADE DA CET PARA AUTUAÇÃO E IMPOSIÇÃO
DE MULTAS. INDELEGABILIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO
COATIVO
E
EXATOR.
AÇÃO
PROCEDENTE
PARA
ANULAÇÃO DAS MULTAS. RECURSO PROVIDO (Apelação
n. 0001961-90.2010.8.26.0562, Relator Desembargador Leonel
Costa, 3a Câmara de Direito Público, j. 06/09/2011)
AGRAVO DE INSTRUMENTO Ação declaratória visando à
anulação de multa de trânsito lavrada pela TRANSERP - Tutela
antecipada deferida para suspender os efeitos do auto de
infração
Possibilidade -Poder de polícia não pode ser
delegado a pessoa jurídica de direito privado integrante da
Administração Pública - Presentes os requisitos autorizadores
da medida - Plausibilidade do direito invocado (art. 273,
“caput”, CPC) - Recurso não provido (Agravo de Instrumento
n.
2013970-82.2013.8.26.0000,
Relator
Desembargador
Reinaldo Miluzzi, 6a Câmara de Direito Público, j. 30/09/2013)
TRÂNSITO. AUTUAÇÃO INFRACIONAL EXPEDIDA POR
EMPRESA PÚBLICA DO MUNICÍPIO DE BAURU.
- As atividades do poder de polícia, segundo clássica doutrina,
estendem-se da mera observação, passando pela prevenção, até
o marco da repressão (ZANOBINI).
- Em sua categoria repressiva, o poder de polícia pressupõe o
atributo da coercibilidade, chegando ao ponto de autorizar-se,
quando necessário, “o emprego de força pública” para a
consecução dos fins repressivos (Hely LOPES MEIRELLES).
- O poder de polícia ao menos, como ficou dito, no aspecto
repressivo não pode delegar-se a particulares, porque se estaria
a delegar-lhes um uso de legítima violência estatal.
- Podendo admitir-se a delegação a particulares, p.ex., de atos
fiscalizadores do tráfego e do trânsito, não é possível, todavia,
delegar-lhes atos que constituam a expressão coercitiva própria
do poder público.
- Julgado paramétrico do STJ: REsp 817.534 - 2a Turma -Min.
MAURO CAMPBELL MARQUES.
Não-provimento da apelação
(...)
“A autuação hostilizada nestes autos diz respeito a suposto
ilícito de trânsito ocorrido em 26 de abril de 2010, autuação
que foi emitida pela Empresa Municipal de Desenvolvimento
Urbano e Rural de Bauru (fl. 30), pessoa jurídica de direito
privado (cf. art. 1o da Lei local no 3.570, de 2-6-1993), com seu
definido escopo de desempenhar atividade econômica e entre
cujas receitas se acham, nos termos de sua lei institutiva, as
'decorrentes de atividades operacionais e resultantes da

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prestação de serviços que lhe forem atribuídas pelo Município
de Bauru...' (inc. I do art. 3o).
5. Cifra-se o presente mandado de segurança em hostilizar a
competência dessa empresa para exercer atos de polícia de
trânsito no Município de Bauru, de maneira nomeada para
realizar autuações infracionais.
É lição consagrada de HELY LOPES MEIRELLES esta de que,
'Para a prática do ato administrativo a competência é a
condição primeira de sua validade. Nenhum ato discricionário
ou vinculado pode ser realizado validamente sem que o agente
disponha
de
poder
legal
para
praticá-lo'
(Direito
Administrativo Brasileiro. 30a ed. São Paulo: Malheiros, 2005,
p. p. 151, item 1.2.1).
Segundo a norma do art. 24, Código de Trânsito Brasileiro (Lei
no 9.503, de 23-9-1997), compete aos órgãos e entidades
executivos dos Municípios, no âmbito de cada uma das
correspondentes circunscrições municipais:
'executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas
administrativas
cabíveis,
por
infrações
de
circulação,
estacionamento e parada previstas neste Código, no exercício
regular do Poder de Polícia de Trânsito entre outros atos,
impor a penalidade de multa por infrações de trânsito' (inc. VI).
Lê-se no caput do art. 25 do mesmo Código de Trânsito
Brasileiro que:
'os órgãos e entidades executivos do Sistema Nacional de
Trânsito poderão celebrar convênio delegando as atividades
previstas neste Código, com vistas à maior eficiência e à
segurança para os usuários da via' (o realce gráfico não é do
original).
6. Cabe apreciar se a delegação, objeto do art. 25 do Código,
abrange todas as atividades que competem, no Direito de
Trânsito, à Administração Pública, ou mais pontualmente,
suposto as abarque todas, se podem elas delegar-se tanto a
órgãos públicos, quanto a particulares.
As atividades do poder de polícia, segundo clássica doutrina,
estendem-se da mera observação, passando pela prevenção, até
o marco da repressão, esta última, na lição de Guido
ZANOBINI, 'persegue il fine ulteriore di arrestare la violazione,
se giàiniziata, impedirne gli effeti, appplicare provvedimenti
repressivi di carattere non penale' (in Corso di Diritto
Amministrativo. 8a ed. Milão: Giuffrè, 1958, vol. V, p. 84).
Vale dizer, que, nessa categoria repressiva, o poder de polícia
pressupõe o atributo da coercibilidade, chegando ao ponto de
autorizar-se, quando necessário, 'o emprego de força pública'
para a consecução dos fins repressivos (cf., brevitatis causa,
LOPES MEIRELLES, Hely. Direito Municipal Brasileiro. 16a
ed. São Paulo: atualização por Márcio Schneider Reis e Edgard

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Neves da Silva, Malheiros, 2008, p. 488).
O poder de polícia ao menos, como ficou dito, no aspecto
repressivo não pode delegar-se a particulares, porque se estaria
a delegar-lhes um uso de legítima violência estatal (cf.
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. 2a
ed. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 670).
Assim, podendo admitir-se a delegação a particulares, p.ex., de
atos fiscalizadores do tráfego e do trânsito, não é possível,
todavia, delegar-lhes atos que constituam a expressão
coercitiva própria do poder público (cf. CELSO ANTÔNIO.
Curso de Direito Administrativo. 27a ed. São Paulo: Malheiros,
2010, p. 839).
Nesse sentido, cabe rematar com um julgado paradigmático do
egrégio Superior Tribunal de Justiça (...) - (REsp 817.534 -
Ministério Público versus Empresa de Transporte e Trânsito de
Belo Horizonte - Bhtrans; 2a Turma, relator Ministro MAURO
CAMPBELL MARQUES, decisão em 10 de novembro de 2009,
com declaração de cônsono voto-vista pelo Ministro HERMAN
BENJAMIN (Apelação n. 0031289-83.2010.8.26.0071, Relator
Desembargador Ricardo Dip, 11a Câmara de Direito Público, j.
18/04/2011)
MULTAS DE TRÂNSITO. Anulação. Aplicadas por agentes de
empresa pública. Poder de polícia que não comporta delegação,
por expressar atividade coercitiva própria do Poder Público.
Com exceção dos atos materiais que precedem o ato jurídico de
polícia e dos atos de fiscalização e consentimento, o exercício
do poder de polícia não pode ser delegado a particulares ou
pessoas jurídicas de direito privado. Precedentes do STJ.
Segurança concedida. Recurso e reexame necessário não
providos (Apelação n. 0017888-80.2011.8.26.0071, Relator
Desembargador Edson Ferreira, 12a Câmara de Direito Público,
j. 11/04/2012)
Irrelevante, por outro lado, o fato de os autos de
infração terem sido registrados por Policial Militar; a irregularidade aqui
realçada reside não na forma de fiscalização, mas na aplicação da sanção
por sociedade de economia mista. Desse modo, na esteira do entendimento
mais acima esposado - de que não é admissível a imposição de sanções
decorrentes do poder de polícia por sociedade de economia mista, como é
o caso da Transerp - Empresa de Trânsito e Transporte Urbano de

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Ribeirão Preto S/A - a irregularidade não está no agente autuador, mas na
natureza jurídica da pessoa encarregada de aplicar a penalidade.
Confira-se, para solapar dúvidas, a redação do caput
do art. 281 do Código de Trânsito Brasileiro:
A autoridade de trânsito, na esfera da competência estabelecida
neste Código e dentro de sua circunscrição, julgará a
consistência do auto de infração e aplicará a penalidade
cabível.
Observava, assim, que a decisão recorrida estava
suficientemente motivada e deveria ser confirmada pelos seus próprios
fundamentos.
À vista do analisado, pelo meu voto, NEGAVA
PROVIMENTO ao recurso.
HELOÍSA MIMESSI
2a Juíza

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