Tribunal: TJSP
Processo: 2223462-07.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Antonio Celso Aguilar Cortez
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-02-12
Data de publicação: 2020-02-14

Ementa:
Ação direta de inconstitucionalidade. Poá. Lei Municipal n. 4.066, de 1o de abril de 2019, de iniciativa parlamentar, que "Institui o Dia D de Prevenção e Atenção à Saúde dos Alunos da Rede Pública Municipal de Ensino da Estância Hidromineral de Poá". Violação da reserva da Administração. Lei impugnada que importou a prática de atos de governo de caráter administrativo, próprios do Poder

Ementa:
Ação direta de inconstitucionalidade. Poá. Lei Municipal n. 4.066, de 1o de abril de 2019, de iniciativa parlamentar, que "Institui o Dia D de Prevenção e Atenção à Saúde dos Alunos da Rede Pública Municipal de Ensino da Estância Hidromineral de Poá". Violação da reserva da Administração. Lei impugnada que importou a prática de atos de governo de caráter administrativo, próprios do Poder Executivo. Matéria cuja regulamentação está inserida na esfera privativa do Chefe do Poder Executivo. Violação dos arts. 5o e 47, II, XIV e XIX, a, da Constituição do Estado, aplicáveis aos Municípios por força do art. 144 da Carta Paulista. Falta de previsão orçamentária. Ineficácia limitada. Inconstitucionalidade caracterizada. Precedentes deste Órgão Especial. Ação procedente.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000099267
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Direta
de
Inconstitucionalidade no 2223462-07.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em
que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE POÁ, é réu PRESIDENTE DA
CÂMARA MUNICIPAL DE POÁ.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE. V.U.",
de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO
FRANCO
(Presidente),
ALEX
ZILENOVSKI,
GERALDO
WOHLERS, ELCIO TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE,
JAMES SIANO, ADEMIR BENEDITO, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO
ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR
PERES, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO
BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO
SARTORELLI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ALVARO PASSOS
E BERETTA DA SILVEIRA.
São Paulo, 12 de fevereiro de 2020.
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Direta de Inconstitucionalidade no 2223462-07.2019.8.26.0000 -Voto no 5284/20
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Direta de Inconstitucionalidade no 2223462-07.2019.8.26.0000
Autor: Prefeito do Município de Poá
Réu: Presidente da Câmara Municipal de Poá
Comarca: São Paulo
VOTO N. 5284/20
Ação direta de inconstitucionalidade. Poá. Lei Municipal n.
4.066, de 1o de abril de 2019, de iniciativa parlamentar, que
“Institui o Dia D de Prevenção e Atenção à Saúde dos
Alunos da Rede Pública Municipal de Ensino da Estância
Hidromineral
de
Poá”.
Violação
da
reserva
da
Administração. Lei impugnada que importou a prática de
atos de governo de caráter administrativo, próprios do
Poder Executivo. Matéria cuja regulamentação está
inserida na esfera privativa do Chefe do Poder Executivo.
Violação dos arts. 5o e 47, II, XIV e XIX, a, da
Constituição do Estado, aplicáveis aos Municípios por
força do art. 144 da Carta Paulista. Falta de previsão
orçamentária. Ineficácia limitada. Inconstitucionalidade
caracterizada. Precedentes deste Órgão Especial. Ação
procedente.
V I S T O S.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade
ajuizada pelo Prefeito Municipal de Poá em face da Lei Municipal n. 4.066, de 1o de
abril de 2019, apontando violação ao disposto nos arts. 5o; 25; 47, II, XIV e XIX, a; 117;
174, § 8o e 176, I, da Constituição Estadual, aplicáveis no âmbito dos Municípios por
força do que dispõe o art. 144 da mesma Carta. Narrou que incumbe privativamente
ao Chefe do Poder Executivo a propositura de leis que versem sobre a organização e
o funcionamento da administração municipal e que a legislação questionada impõe
regras a serem cumpridas pelo Prefeito, exige a inclusão de obrigações ao sistema de
saúde municipal e a assunção de despesas adicionais, de modo que significa evidente
interferência do parlamento em tarefas afetadas ao Executivo municipal; aduziu que a
matéria em liça é eminentemente administrativa, relacionada à gestão da saúde e
sujeita à iniciativa reservada do Chefe do Executivo, razão pela qual não pode a
Câmara de Vereadores encetar projetos de lei de tal natureza, sob pena de
inconstitucionalidade do texto legal daí decorrente; sustentou que, além de a lei
impugnada caracterizar desrespeito à independência entre os poderes, causará

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também desequilíbrio nas contas públicas e comprometerá a prestação dos serviços
relacionados à matéria. O pedido de medida liminar foi deferido para suspender a
vigência e a eficácia do ato normativo impugnado até o julgamento final da ação (p.
27/28). O Presidente da Câmara Municipal de Poá prestou informações às p. 40/46,
em que pugnou pela improcedência do pedido. Citada, nos termos do artigo 90, § 2o,
da Constituição Estadual, a Procuradora Geral do Estado deixou de se manifestar no
prazo legal (p. 48). A douta Procuradoria-Geral de Justiça ofertou parecer pela parcial
procedência do pedido (p. 51/65).
É o relatório.
Pretende o Prefeito Municipal de Poá ver declarada a
inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 4.066, de 1o de abril de 2019, que “Institui o
Dia D de prevenção e atenção à saúde dos alunos da rede pública municipal de
ensino da estância hidromineral de Poá”, e o faz nos seguintes termos (p. 12/13):
“Art. 1o - Fica instituído o Dia D de Prevenção e
Atenção a Saúde dos Alunos da Rede Pública Municipal de Ensino da Estância
Hidromineral de Poá, com foco na prevenção, avaliação e diagnóstico clínico, em
especial:
I Fonoaudiologia;
II Oftalmologia;
III Psicologia;
IV Psicopedagogia;
V Odontologia.
Parágrafo único: A avaliação e diagnóstico a que se
refere o caput deste artigo visa determinar as condições clínicas dos alunos para que
não haja comprometimento no desenvolvimento das atividades escolares.
Art. 2o - As avaliações e diagnósticos deverão ser
realizados anualmente no início do ano letivo.
Art. 3o - O resultado dos diagnósticos realizados
deverá ser devidamente registrado na ficha do aluno para acompanhamento e
verificação da regularidade dos exames.
§ 1o - O registro a que se refere este artigo deve ser
padronizado de acordo com critérios a serem estabelecidos pelo Poder Executivo
Municipal através da Secretaria Municipal de Educação, devendo constar os dados de
identificação do aluno e de seu responsável, assim como o acompanhamento e a
avaliação médica contendo as anotações referentes à realização dos exames de que

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trata esta Lei.
§ 2o - Poderão ser dispensados dos exames os
alunos cujos responsáveis comprovem a realização dos mesmos em prazo inferior a
01 (um) ano da sua exigência, devendo obrigatoriamente, constar a respectiva
informação na ficha do aluno.
Art. 4o - Nas avaliações quando houver a indicação
do uso de óculos ou prótese auditiva etc. a recomendação e prescrição deverão ser
passadas à direção da Unidade Escolar, que notificará os responsáveis pelo aluno,
solicitando as providências necessárias à correção da deficiência detectada.
Parágrafo único
O Poder Executivo Municipal
poderá celebrar convênios com instituições públicas de assistência social com a
finalidade de atender aos alunos que necessitem do uso de óculos, prótese auditiva,
etc e cujos pais ou responsáveis não possuam recursos financeiros para sua
aquisição.
Art. 5o - Os alunos submetidos aos exames e que
apresentarem deficiências visuais ou auditivas terão acompanhamento clínico e
assistência necessária por parte dos organismos de saúde competentes.
Art. 6o - Para a consecução dos objetivos definidos
nesta Lei, o Poder Executivo Municipal irá estabelecer ato normativo desta lei e a
fixação de calendário anual de programação de visita médica, visando a realização
das ações e procedimentos necessários ao seu fiel cumprimento.
Art. 7o - É facultada a celebração de convênios ou
parcerias com os Municípios, instituições de saúde ligadas ao Sistema Único de
Saúde e outros órgãos para o fim a que se destina esta lei.
Parágrafo único
O Executivo Municipal poderá
estabelecer os critérios para a concessão dos benefícios previstos neste artigo.
Art. 8o - As despesas com a execução da presente
Lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se
necessário.
Art. 9o - Esta Lei entra em vigor na data de sua
publicação.
Art. 10 Revogam-se as disposições em contrário.”
Inicialmente, destaca-se o fato de que a lei indicada
originou-se do Projeto de Lei n. 80/2018, de autoria do vereador Saulo de Oliveira
Souza que, após veto total aposto pelo Chefe do Poder Executivo, foi promulgada por

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ato do Presidente da Câmara Municipal de Poá (p. 15).
Deve ser afastada a alegação de incompatibilidade
com o disposto no art. 25 da Constituição Estadual, na medida em que a falta de
recursos orçamentários para o atendimento das exigências da lei impugnada, ou a
indicação imprecisa da respectiva fonte de custeio, não a torna inconstitucional, ainda
que impeça sua eficácia no mesmo exercício financeiro da sua vigência. Nesse
sentido, “inclina-se a jurisprudência no STF no sentido de que a inobservância por
determinada lei das mencionadas restrições constitucionais não induz à sua
inconstitucionalidade, impedindo apenas a sua execução no exercício financeiro
respectivo” (STF, ADI 1.585-DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Sepúlveda Pertence,
19-12-1997, v.u., DJ 03-04-1998, p. 01).
De outro lado, a despeito do elevado propósito da lei
questionada, verifica-se que a iniciativa parlamentar impôs à Administração Municipal
de Poá diversas obrigações voltadas a operacionalizar a instituição do “Dia D de
Prevenção e Atenção à Saúde dos alunos da rede pública municipal de ensino”.
Em assim agindo, o Parlamento poaense criou
encargos e obrigações a repartições e agentes da Administração municipal, com o que
incorreu em nítida invasão de competência própria do Poder Executivo, e dispôs sobre
atos de planejamento e gestão de serviço prestado pela Municipalidade na área da
saúde, atividade cujo exercício é inerente ao Executivo Municipal.
Nesse sentido é a lição de Ives Gandra Martins: “[...]
A administração da coisa pública, não poucas vezes, exige conhecimento que o
Legislativo não tem, e outorgar a este poder o direito de apresentar os projetos que
desejasse seria oferecer-lhe o poder de ter iniciativa sobre assuntos que refogem a
sua maior especialidade.” (Comentários à Constituição do Brasil, 4o vol. Tomo I, 3a ed.,
atualizada, São Paulo, Saraiva, 2002).
Pertinente observar, ainda, que a maioria deste C.
Órgão Especial adotou o entendimento que subsume a matéria em apreço ao Tema
917, julgado pelo Supremo Tribunal Federal sob o rito de Repercussão Geral,
oportunidade em que aquele Tribunal reconheceu que as hipóteses de limitação de
iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição Federal,
de modo que não se admite interpretação ampliativa das suas disposições.
Referido julgamento foi assim ementado:
“Recurso extraordinário com agravo. Repercussão
geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município

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do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias.
3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder
Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do
Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata
da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores
públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta
Corte. 5. Recurso extraordinário provido” (Repercussão Geral no Recurso
Extraordinário com Agravo no 878.911/RJ, rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 30.09.2016).
Dessa forma, impõe-se concluir, contrario sensu, que
invade a competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal lei de iniciativa
parlamentar que trate especificamente da estrutura da Administração municipal ou da
atribuição de seus órgãos, ou do regime jurídico aplicável aos servidores públicos,
como se verificou neste caso.
Não
obstante,
do
exame
do
ato
normativo
impugnado extrai-se que a Lei Municipal n. 4.066/2019 violou a chamada reserva da
Administração, a teor do que consta dos incisos II, XI, XIV e XIX, “a”, do art. 47, da
Constituição Estadual, que aludem à competência privativa para atos de gestão da
administração, eis que consubstancia inadmissível ingresso do Poder Legislativo nas
atribuições afetas à esfera Executiva.
Na precisa lição de Hely Lopes Meirelles, “Em sua
função normal e predominante sobre as demais, a Câmara elabora leis, isto é, normas
abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta á sua função específica, bem
diferenciada da do Executivo, que é a de praticar atos concretos de administração. Já
dissemos e convém se repita que o Legislativo provê in genere, o Executivo in specie:
a Câmara edita normas gerais, o prefeito as aplica aos casos particulares ocorrentes.
Daí não ser permitido à Câmara intervir direta e concretamente nas atividades
reservadas
ao
Executivo,
que
pedem
provisões
administrativas
especiais
manifestadas
em
ordens,
proibições,
concessões,
permissões,
nomeações,
pagamentos, recebimentos, entendimentos verbais ou escritos com os interessados,
contratos, realizações materiais da Administração e tudo o mais que se traduzir em
atos ou medidas de execução governamental.” (in “Direito Municipal Brasileiro” 2013
17a ed. Ed. Malheiros Cap. XI 1.2. p. 631).
De fato, a matéria tratada pela lei em questão situa-
se na chamada 'reserva da administração', que compreende as competências próprias
de gestão atribuídas exclusivamente ao Poder Executivo (art. 47, II e XIV e XIX, 'a', da

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Constituição Estadual, aplicável aos Municípios por força de seu art. 144).
Este Órgão Especial já assentou o entendimento de
que o poder de iniciativa de matéria relacionada à administração do Município
pertence ao Chefe do Executivo. A este incumbe, portanto, não só o exercício dos atos
de gerência das atividades municipais, como também a iniciativa das leis necessárias
à execução das tarefas que lhe cabem.
Nesse sentido, confiram-se julgamentos proferidos
em casos semelhantes:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
LEI MUNICIPAL 4.061, de 19 DE MAIO DE 2017, DO MUNICÍPIO DE SOCORRO,
QUE 'DISPÕE SOBRE O FORNECIMENTO DE ALIMENTAÇÃO DIFERENCIADA EM
ESCOLAS MUNICIPAIS E DEMAIS ÓRGÃOS PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE
SOCORRO/SP PARA PORTADORES DE DIABETES, HIPERTENSÃO, ANEMIAS
OU ALERGIAS E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS' INICIATIVA PARLAMENTAR
IMPOSSIBILIDADE
-
MATÉRIA
DE
NATUREZA
EMINENTEMENTE
ADMINISTRATIVA, PERTINENTE AO PODER EXECUTIVO
OFENSA AO
PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES INOCORRÊNCIA, ENTRETANTO,
DE AFRONTA, AO ART. 25 DA CARTA BANDEIRANTE - AÇÃO DIRETA JULGADA
PROCEDENTE, PARA DECLARAR INCONSTITUCIONAL A LEI EM QUESTÃO.”
(ADI n. 2201269-66.2017.8.26.0000, Rel. Des. João Negrini Filho, j. 06.06.2018).
“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei municipal
que dispõe sobre a inclusão do mel de abelha na merenda escolar da rede pública de
ensino do Município de Itatiba. Normas de iniciativa parlamentar que interferem na
prática de ato de gestão administrativa. Violação à Separação dos Poderes.
Inconstitucionalidade configurada. Ofensa aos arts. 5o e 47, incisos II, XI e XIV, todos
da Constituição Estadual. Precedente do Órgão Especial. Liminar convalidada e
pedido julgado procedente.” (ADI n. 2051426-61.2016.8.26.0000, Rel. Des. Márcio
Bartoli; j. 27.07.2016).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
MUNICÍPIO DE SUMARÉ - LEI No 5.656, DE 25 DE AGOSTO DE 2014, QUE
'INSTITUI PROGRAMA CONTROLE DE DIABETES NAS ESCOLAS NO ÂMBITO DO
MUNICÍPIO
DE
SUMARÉ
E
DÁ
OUTRAS
PROVIDÊNCIAS'
INICIATIVA
PARLAMENTAR INVASÃO DA COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO VÍCIO FORMAL RECONHECIDO AUSÊNCIA DE ESPECIFICAÇÃO DA
FONTE DE CUSTEIO DAS DESPESAS DECORRENTES DA LEI AFRONTA AOS

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ARTIGOS 5o, 25, 47, II, XIV E XIX, 'a', 144 E 176, I, TODOS DA CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL PRECEDENTES DO ÓRGÃO ESPECIAL. AÇÃO PROCEDENTE.” (ADI
n. 2128378-18.2015.8.26.0000, Rel. Des. Neves Amorim, j. 21.10.2015).
“Ação Direta de Inconstitucionalidade - Lei Municipal
que cria o programa de combate a desnutrição da criança préescolar e da outras
providências -Promulgação após o veto do Prefeito - Matéria referente a administração
pública, cuja gestão e de competência do Prefeito As regras da Constituição Federal
sobre iniciativa reservada são de observância compulsória pelo Estado e pelos
Municípios - Na espécie, prerrogativas exclusivas do Prefeito Municipal foram
atingidas pela lei atacada, que interferiu na competência legislativa reservada ao
Chefe do Executivo local, ao invadir a seara de organização, direção e contratação
dos serviços e fornecimentos - Violação dos arts 5°. "caput", 24, § 2o, 1 e 2, e 144, da
CE/89. Ação julgada procedente.” (ADI n. 9036205-31.2007.8.26.0000, Rel. Des.
Henrique Nelson Calandra, j. 20.08.2008).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -
Lei n° 2.828/12 do Município de Andradina - Instituição da lei por parte da Câmara
Municipal de Andradina que dispõe sobre o oferecimento de alimentação diferenciada
às crianças portadoras de diabetes, hipertensão arterial, doença celíaca e intolerância
a lactose na merenda escolar e creches municipais - Criação de maiores despesas
sem indicação da fonte orçamentária - Invasão da competência privativa do Poder
Executivo, ente ao qual incumbe a tarefa de administrar o Município - Suspensão da
eficácia da lei mencionada - Procedência da ação para declarar inconstitucional a Lei
n° 2.828/12 do Município de Andradina.” (ADI n. 0109342-29.2012.8.26.0000, Rel.
Des. Luiz Antonio de Godoy, j. 05.12.2012).
Inegável, portanto, a incompatibilidade da legislação
municipal impugnada com os artigos 5o; 47, II, XIV e XIX, 'a', e 144, da Constituição
Estadual, razão pela qual deve ser declarada inconstitucional e suprimida do
ordenamento jurídico.
Ante o exposto, julga-se procedente a ação, para
declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 4.066, de 1o de abril de 2019, do
Município de Poá.
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ
RELATOR