Tribunal: TJSP
Processo: 2272859-35.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Beretta da Silveira
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-05-06
Data de publicação: 2020-05-07

Ementa:
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei no 2.920, de 24 de setembro de 2019, do Município de Santa Isabel, que "Estabelece mecanismos de seguro para garantir o interesse público nos processos de licitação e a correta aplicação dos recursos públicos". (1) INVASÃO DA ESFERA DE COMPETÊNCIA NORMATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO: Ocorrência. Vulnera a competência privativa da União a lei municipal que estabelece

Ementa:
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei no 2.920, de 24 de setembro de 2019, do Município de Santa Isabel, que "Estabelece mecanismos de seguro para garantir o interesse público nos processos de licitação e a correta aplicação dos recursos públicos". (1) INVASÃO DA ESFERA DE COMPETÊNCIA NORMATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO: Ocorrência. Vulnera a competência privativa da União a lei municipal que estabelece normas gerais de licitação e contratos administrativos, direito civil, processo civil e seguros (art. 22, I, VII e XXVII, CR/88; c.c. art. 144, CE/SP). (2) VIOLAÇÃO À COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO LOCAL: Verificação. Pertence à reserva da Administração a disciplina dos atos de constatação da conveniência e oportunidade de prestação de garantia à execução de contratos celebrados pela Edilidade, bem como de alteração do contrato administrativo a que esta vier a se jungir, de fiscalização da execução do contrato principal, de exigência do cumprimento do pacto, de execução da garantia, dentre outros temas versados na lei guerreada (art. 47, II e XIV, c.c. o art. 144, ambos da CE/SP). Doutrina e jurisprudência. AÇÃO PROCEDENTE.

Inteiro teor:
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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Órgão Especial
Registro: 2020.0000319547
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Direta de
Inconstitucionalidade no 2272859-35.2019.8.26.0000, da Comarca de São
Paulo, em que é autora PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SANTA
ISABEL, é réu PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SANTA
ISABEL.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO
PROCEDENTE. V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que
integra este acórdão.
O
julgamento
teve
a
participação
dos
Exmos.
Desembargadores PINHEIRO FRANCO (Presidente), ANTONIO CELSO
AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, ELCIO TRUJILLO,
CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, CLAUDIO
GODOY, SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS, VICO MAÑAS,
ADEMIR BENEDITO, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE,
XAVIER
DE
AQUINO,
ANTONIO
CARLOS
MALHEIROS,
FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO
BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI,

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Órgão Especial
RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO E FERRAZ DE ARRUDA.
São Paulo, 6 de maio de 2020.
BERETTA DA SILVEIRA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Órgão Especial
VOTO No: 44426
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2272859-35.2019.8.26.0000
COMARCA:São Paulo
Autor: Prefeito do Município de Santa Isabel
Réu: Presidente da Câmara Municipal de Santa Isabel
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei no 2.920,
de 24 de setembro de 2019, do Município de Santa Isabel,
que “Estabelece mecanismos de seguro para garantir o
interesse público nos processos de licitação e a correta
aplicação dos recursos públicos”. (1) INVASÃO DA
ESFERA DE COMPETÊNCIA NORMATIVA PRIVATIVA
DA UNIÃO: Ocorrência. Vulnera a competência privativa da
União a lei municipal que estabelece normas gerais de
licitação e contratos administrativos, direito civil, processo
civil e seguros (art. 22, I, VII e XXVII, CR/88; c.c. art. 144,
CE/SP). (2) VIOLAÇÃO À COMPETÊNCIA EXCLUSIVA
DO CHEFE DO EXECUTIVO LOCAL: Verificação.
Pertence à reserva da Administração a disciplina dos atos de
constatação da conveniência e oportunidade de prestação de
garantia à execução de contratos celebrados pela Edilidade,
bem como de alteração do contrato administrativo a que esta
vier a se jungir, de fiscalização da execução do contrato
principal, de exigência do cumprimento do pacto, de
execução da garantia, dentre outros temas versados na lei
guerreada (art. 47, II e XIV, c.c. o art. 144, ambos da
CE/SP). Doutrina e jurisprudência. AÇÃO PROCEDENTE.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade
proposta pela PREFEITA DO MUNICÍPIO DE SANTA ISABEL em face do
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL daquelas cercanias.
Aduz-se a inconstitucionalidade da Lei no 2.920, de 24
de setembro de 2019, daquela Municipalidade, a qual “Estabelece mecanismos de
seguro para garantir o interesse público nos processos de licitação e a correta aplicação dos

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recursos públicos”.
Sustenta-se, em suma, que tal norma jurídica: (a)
violaria o regime de competências legislativas privativas da União (artigo 22,
CR/88), na medida em que indevidamente versa sobre os temas de licitações e
contratos administrativos (inciso XXVII), direito civil (inciso I) e seguros (inciso
VII, terceira figura) todos devidamente desempenhados no corpo da Lei Federal
no 8.666/93; e, (b) violou a competência exclusiva do Alcaide (artigo 47, incisos
II e XIV, c.c. o artigo 144, ambos da Constituição Estadual), pois implicou
restrição ao caráter competitivo das licitações, bem como limitou as garantias
contratuais previstas no artigo 56 da Lei no 8.666/93.
Deferida a liminar (fls. 174/175), foram prestadas as
devidas informações (fls. 185/189).
A
Procuradoria-Geral
do
Estado,
embora
pessoalmente intimada, deixou de se manifestar nestes autos (fls. 199).
A seu turno, a Procuradoria-Geral de Justiça, em seu
parecer (fls. 285/294), opinou pela procedência do pleito.
É O RELATÓRIO.
Pela
presente
demanda,
o
Alcaide
aduz
a
inconstitucionalidade da Lei no 2.920, de 24 de setembro de 2019, do Município
de Santa Isabel, a qual “estabelece mecanismos de seguro para garantir o interesse
público nos processos de licitação e a correta aplicação dos recursos públicos”.

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O demandante sustenta a ocorrência de 02 (duas)
causas de inconstitucionalidade no caso vertente:
(a) a invasão da esfera de competências privativas
da União (artigo 22, incisos I, VII e XXVII, da Constituição da República,
aplicável aos Municípios por conta do artigo 144 da Carta Política Bandeirante),
na medida em que a lei impugnada tratou de veicular normas gerais de licitação
e contratos administrativos, de direito civil, de processo civil e de seguros; e,
(b) a violação à competência normativa exclusiva
do Alcaide (artigo 47, incisos II e XIV, c.c. o artigo 144, ambos da Constituição
Estadual), visto que a disciplina ali contida, cerceando a atuação da
Administração Pública, implicou restrição ao caráter competitivo das licitações,
bem como limitou as garantias contratuais previstas no artigo 56 da Lei no
8.666/93.
I. Da pretensa invasão à competência privativa da União.
Sustenta-se a inconstitucionalidade integral da norma
guerreada, por desrespeito à competência legislativa da União (artigo 22, incisos
I, VII e XXVII, da Constituição da República, aplicáveis aos Municípios por
conta do artigo 144 da Carta Política Bandeirante).
Dispõe o artigo 22 da Constituição da República:
“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

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I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral,
agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;
VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de
valores;
[...] XXVII normas gerais de licitação e contratação, em
todas as modalidades, para as administrações públicas
diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37,
XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia
mista, nos termos do art. 173, § 1°, III” (destaques nossos).
Maria
Sylvia
Zanella
Di
Pietro
(Direito
Administrativo. 29a ed. Rio de Janeiro: Forense, 2016, p. 411) conceitua a
licitação como sendo o procedimento administrativo pelo qual um ente público,
no exercício da função administrativa, abre a todos os interessados, que se
sujeitem às condições do fixadas no instrumento convocatório, a possibilidade de
formularem propostas dentre as quais selecionará e aceitará a mais conveniente
para a celebração do contrato.
Compulsada a norma impugnada, reproduzida às fls.
111/119 e 120/121, verifica-se que ela versa, em síntese, sobre:
I. obrigatoriedade de contratação de seguro-
garantia de execução de contrato por parte do tomador do serviço em favor do
Poder Público (artigos 1o a 17);

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II. modificações no contrato principal em virtude
da contratação desse seguro-garantia (artigos 18 e 19);
III. poder de fiscalização outorgado à seguradora
(artigos 20 a 24);
IV. questões atinentes à ocorrência de sinistro e à
execução da apólice (artigos 25 a 30);
V. limites de cobertura e vigência do seguro-
garantia (artigos 31 a 34);
VI. disposições finais e transitórias (artigos 35 e
36).
O tema geral da norma em exame é a obrigatoriedade
da contratação de seguro-garantia em contratos administrativos.
Cuida-se, evidentemente, de norma geral de direito
administrativo, na sub-área das licitações e contratos administrativos, que, em
verdade, vem a contrariar a própria regra editada pela União no desempenho de
sua competência normativa privativa, qual seja: o artigo 56 da Lei Federal no
8.666/93.
Apenas para tornar ainda mais evidente tal indevida
ingerência do Legislador Municipal, deve-se frisar que o último dispositivo

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relega ao Administrador Público a casuística análise da conveniência e
oportunidade da exigência de garantia nas contratações de obras, serviços e
compras.
Mais. Caso repute necessária a figura da garantia,
elenca-se nos incisos do artigo 56 da Lei no 8.666/93 um rol de figuras possíveis
de serem estabelecidas, dentre as quais se encontra o seguro-garantia (inciso II).
Assim sendo, a norma municipal restritiva (ao tornar
obrigatória a exigência de garantia unicamente na modalidade “seguro-garantia”)
evidencia o angular desrespeito do Legislativo Municipal às atribuições
legiferantes constitucionalmente estatuídas.
Não bastasse essa contrariedade para com a
competência legislativa privativa da União de estabelecer normas gerais em
licitação e contratação, tem-se que a violação também se estende quando da
previsão, na lei local, de regras inerentes ao direito contratual (direito civil), ao
processo de execução da garantia (processo civil) e, ainda, à própria disciplina,
em minúcias, do seguro-garantia a ser observado naquela Municipalidade
(direito securitário).
Impositiva,
nesse
cenário,
a
declaração
de
inconstitucionalidade da Lei no 2.920, de 24 de setembro de 2019, do
Município de Santa Isabel, por desrespeito à competência legislativa da União
(artigo 22, incisos I, VII e XXVII, da Constituição da República, c.c. o artigo
144 da Carta Política Bandeirante).

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II. Da alegada violação à iniciativa legislativa do Chefe do Executivo.
Mais. Mesmo que não ocorresse ofensa à iniciativa
legislativa privativa da União, flagrante a invasão da iniciativa privativa do
Chefe do Poder Executivo.
A lei estadual impugnada, como evidencia o
documento de fls. 111/119, originou-se do Projeto de Lei no 07, de 30 de abril
de 2019, de autoria da Vereadora Patrícia Aparecida de Oliveira Simão.
Uma vez aprovado pela Casa de Leis Local, a Exma.
Sra. Prefeita Municipal houve por bem vetar integralmente tal texto normativo,
veto esse que, em cumprimento ao rito legislativo ordinário, foi, ao depois,
derrubado (fls. 186).
Razão assiste à Prefeita e ao d. Subprocurador-Geral
de Justiça Jurídico, quando apontam que a iniciativa legislativa da primeira foi
vulnerada pela lei em análise.
O artigo 5o da Constituição do Estado de São Paulo,
repetindo os dizeres do artigo 2o da Constituição da República, enuncia serem
“Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e
o Judiciário”.
No concernente à iniciativa legislativa (marco inicial
do processo legislativo), a Carta Magna Brasileira contemplou um sistema

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complexo, visto que conferiu tal prerrogativa a diversos entes públicos e, até
mesmo, não públicos (como no caso da iniciativa popular, prevista em seu artigo
61, § 2o).
Em seu parágrafo primeiro, contudo, estabelecera um
rol de matérias sujeitas à competência privativa do Chefe do Executivo da União.
Por simetria, semelhante regramento de iniciativa das
leis haveria de se aplicar aos Estados (artigo 25 da Constituição da República).
Não por acaso, o artigo 24, § 2o, da Constituição
deste Estado, também traz normas definidoras da competência exclusiva do
Chefe do Poder Executivo Estadual.
Igual simetria (ou paralelismo) também se deve
guardar em relação aos Municípios (artigo 144 da Constituição Bandeirante).
Nesse cenário, vislumbra-se que a atividade do Poder
Legislativo Municipal, ao estatuir norma do quilate da ora analisada, violou a
competência do Chefe do Executivo consagrada nos artigos supramencionados.
A propósito, existe, de longa data, entendimento
consolidado no âmbito do Egrégio Supremo Tribunal Federal, assentando ainda
que esse rol de competências normativas não admite interpretação extensiva ou
presunção ampliativa:
“A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito

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estrito, não se presume e nem comporta interpretação
ampliativa, na medida em que - por implicar limitação ao
poder de instauração do processo legislativo - deve
necessariamente
derivar
de
norma
constitucional
explícita e inequívoca” (STF Tribunal Pleno ADI no
724 MC/RS
Rel. Min. Celso de Mello
j. em
07.05.1992).
Tal posição pretoriana, aliás, viu-se recentemente
reafirmada, ao ensejo da definição do Tema no 917 da Repercussão Geral
(ARE no 878.911/RJ Rel. Min. Gilmar Mendes j. em 29.09.2016 publ. em
DJe 10.10.2016), nos seguintes termos:
“Leading Case: ARE 878911/RJ (Relator Min. Gilmar
Mendes, DJe 10.10.2016):
Tese: 'Não usurpa competência privativa do Chefe do
Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a
Administração, não trata de sua estrutura ou da
atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de
servidores públicos (art. 61, § 1o, II, 'a', e 'e', da
Constituição Federal)'.
Na
espécie,
cuida-se
de
ação
direta
de
inconstitucionalidade,
ajuizada
pelo
prefeito
do
Município do Rio de Janeiro, com vistas à declaração de
inconstitucionalidade da Lei 5.616/2013, do Município do
Rio de Janeiro, que dispõe sobre a instalação de câmeras
de monitoramento de segurança nas escolas municipais e
cercanias. O Supremo Tribunal Federal firmou o

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entendimento no sentido de que as hipóteses de limitação
da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas
no art. 61 da Constituição Federal, que trata da reserva
de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo. Não se
permite, assim, interpretação ampliativa do citado
dispositivo constitucional, para abarcar matérias além
daquelas relativas ao funcionamento e estrutura da
Administração
Pública,
mais
especificamente,
a
servidores e órgãos do Poder Executivo. Nesse sentido:
ADI 2.672, Rel. Min. Ellen Gracie, Redator para o
acórdão Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJ
10.11.2006; ADI 2,0172, Rel. Min. Cármen Lúcia,
Tribunal Pelno, DJe 2.3.2015; ADI 3.394, Rel. Min. Eros
Grau, DJe 15.8.2008.
Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei
que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do
Poder Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa
parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no
artigo 61 da Constituição do Brasil, quais sejam,
matérias relativas ao funcionamento da Administração
Pública, notadamente no que se refere a servidores e
órgãos do Poder Executivo”.
De tal decisão importa destacar o seguinte raciocínio:
“Não se permite, assim, interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional,
para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estrutura da
Administração Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder
Executivo”.

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Vale dizer, as hipóteses de limitação da iniciativa
parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição
do Brasil quais sejam, matérias relativas ao funcionamento da Administração
Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo.
E, trazendo a discussão para o âmbito da Carta
Estadual Bandeirante, restringir-se-ão tais hipóteses às matérias relacionadas em
seu artigo 24, § 2o.
Assim sendo, observada a lei ora em questionamento,
constata-se que ela, desde sua rubrica e mais especificamente em seu artigo 1o,
volta-se a impor uma forma de atuação contratual à Administração Pública, de
modo a, em essência, converter atos administrativos discricionários (aferição
casuística da oportunidade e conveniência da exigência de garantia nas
contratações de obras, de serviços e compras) em atos necessariamente
vinculados o que não era facultado ao Legislador Municipal realizar.
Mais.
Ela ainda contém dispositivos que indevidamente
limitam a atuação do Administrador Público, tanto ao longo do processo de
estabelecimento do seguro-garantia, quanto na alteração do contrato
administrativo a que esta vier a se jungir, na fiscalização da execução do contrato
principal, na exigência do cumprimento do pacto, na execução da garantia,
dentre outros assuntos.
Em suma: o Legislativo criou ritos, estabeleceu

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obrigações e impôs limites ao desempenho da atividade de contratação do Poder
Executivo Municipal o que vulnera, claramente, o artigo 24, § 2o, n. 2, c.c. o
artigo 47, incisos II e XIV, todos da CE/SP; e, por reflexo, o artigo 61, § 1o,
inciso II, alíneas a e e,. c.c. o artigo 84, incisos II e VI, alínea a, ambos da
CR/88.
Nesses termos, também impende declarar a
inconstitucionalidade da lei estadual impugnada, por infração ao artigo 5o e
ao artigo 24, § 2o, n. 2, c.c. o artigo 47, incisos II e XIV, todos da CE/SP; e, por
reflexo, o artigo 61, § 1o, inciso II, alíneas a e e,. c.c. o artigo 84, incisos II e VI,
alínea a, ambos da CR/88.
III. Dispositivo.
Ante o exposto, JULGA-SE PROCEDENTE a
presente demanda, para declarar a inconstitucionalidade da Lei no 2.920, de 24
de setembro de 2019, do Município de Santa Isabel.
BERETTA DA SILVEIRA
Relator