Tribunal: TJSP
Processo: 1003211-68.2015.8.26.0562
Classe: Apelação Cível / Responsabilidade da Administração
Órgão julgador: Isabel Cogan
Órgão colegiado: 12a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-12-09
Data de publicação: 2020-12-11

Ementa:
RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO. Ação de indenização embasada em inundação de imóvel por omissão do Poder Público Municipal de Santos. Preliminar de ilegitimidade passiva da PRODESAN acolhida – Prestação de serviços da empresa que depende de cronograma elaborado pelo Município – Omissão na realização de serviços de manutenção no local é de responsabilidade municipal. Pedido indenizatório -

Ementa:
RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO. Ação de indenização embasada em inundação de imóvel por omissão do Poder Público Municipal de Santos. Preliminar de ilegitimidade passiva da PRODESAN acolhida – Prestação de serviços da empresa que depende de cronograma elaborado pelo Município – Omissão na realização de serviços de manutenção no local é de responsabilidade municipal. Pedido indenizatório - Omissão genérica – Responsabilidade subjetiva – Culpa e nexo de causalidade demonstrados – Responsabilidade do Município de Santos. Danos materiais comprovados e danos morais configurados. Afastada a culpa concorrente da autora. "Quantum" da reparação por danos morais fixado em R$15.000,00. Condenação do Município à obrigação de fazer consistente em realização de obras para solucionar os problemas de inundação – Impossibilidade – Observância ao princípio da separação dos poderes. Sentença reformada. RECURSO DA PRODESAN PROVIDO, para reconhecer a ilegitimidade passiva. RECURSO DA AUTORA PROVIDO EM PARTE, para afastar a culpa concorrente, com a consequente integralização do valor da indenização por danos materiais, e para julgar procedente o pedido de indenização por danos morais. RECURSO DA MUNICIPALIDADE DESPROVIDO.

Inteiro teor:
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São Paulo
Registro: 2020.0001012508
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1003211-68.2015.8.26.0562, da Comarca de Santos, em que são apelantes/apelados
PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTOS e PRODESAN - PROGRESSO E
DESENVOLVIMENTO DE SANTOS S/A, é apelada/apelante MICHELLA FERNANDA
BORGES PERES (JUSTIÇA GRATUITA).
ACORDAM, em 12a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram provimento ao recurso da PRODESAN,
negaram ao da municipalidade e proveram em parte o da autora. V.U.", de conformidade
com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores EDSON
FERREIRA (Presidente sem voto), SOUZA NERY E OSVALDO DE OLIVEIRA.
São Paulo, 9 de dezembro de 2020
ISABEL COGAN
RELATORA
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1003211-68.2015.8.26.0562 - Santos - VOTO No 17008 - 2/13
VOTO No 17008 (12a Câmara de Direito Público)
APELAÇÃO No 1003211-68.2015.8.26.0562
COMARCA: SANTOS
APELANTES/APELADOS: PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTOS,
PRODESAN
PROGRESSO E DESENVOLVIMENTO DE SANTOS
S/A E MICHELLA FERNANDA BORGES PERES
Juiz de 1a Instância: Rafael da Cruz Gouveia Linardi
CS
RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO. Ação de
indenização embasada em inundação de imóvel por omissão do
Poder Público Municipal de Santos. Preliminar de ilegitimidade
passiva da PRODESAN acolhida
Prestação de serviços da
empresa que depende de cronograma elaborado pelo Município
Omissão na realização de serviços de manutenção no local é de
responsabilidade municipal. Pedido indenizatório - Omissão
genérica
Responsabilidade subjetiva
Culpa e nexo de
causalidade demonstrados
Responsabilidade do Município de
Santos.
Danos
materiais
comprovados
e
danos
morais
configurados. Afastada a culpa concorrente da autora. “Quantum”
da reparação por danos morais fixado em R$15.000,00.
Condenação do Município à obrigação de fazer consistente em
realização de obras para solucionar os problemas de inundação
Impossibilidade
Observância ao princípio da separação dos
poderes. Sentença reformada. RECURSO DA PRODESAN
PROVIDO, para reconhecer a ilegitimidade passiva. RECURSO
DA AUTORA PROVIDO EM PARTE, para afastar a culpa
concorrente, com a consequente integralização do valor da
indenização por danos materiais, e para julgar procedente o pedido
de
indenização
por
danos
morais.
RECURSO
DA
MUNICIPALIDADE DESPROVIDO.
Cuida-se de recursos de apelação interpostos contra
a r. sentença de fls.4141/4146 que julgou parcialmente procedente a ação
para condenar, solidariamente, as requeridas ao pagamento de indenização
por danos materiais à autora, no valor de R$14.000,00, com atualização
monetária pelo IPCA, a partir do ajuizamento da ação, e juros de mora pelo

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índice da caderneta de poupança. Em razão da sucumbência majoritária, as
requeridas foram condenadas ao pagamento das despesas processuais, bem
como honorários advocatícios fixados em 10% do valor da condenação.
Apelou a requerida PRODESAN alegando, em
preliminar, a sua ilegitimidade passiva. No mérito, requer a improcedência da
ação, alegando a ocorrência de força maior, tendo em vista que as enchentes
ocorreram em razão de precipitação pluviométrica excepcional, junto ao
fenômeno de preamar. Ademais, sustenta que não é responsável por eventuais
falhas do sistema de drenagem do local e impugna o valor dos danos
materiais (fls.4162/4187).
Recurso contrariado às fls. 4268/4278.
Apelou a parte autora requerendo a procedência
total da ação, com condenação das requeridas à obrigação de fazer
consistente na realização de obras para evitar enchentes na região de sua
residência; a condenação ao pagamento de indenização por danos morais; e o
afastamento da redução do valor indenizatório por culpa concorrente
(fls.4227/4251).
Recurso contrariado às fls.4264/4267 e 4291/4300.
Apelou a municipalidade pela improcedência da
ação, alegando a ocorrência de força maior por fenômenos climáticos
anormais que resultaram na inundação da residência da autora, sustentando,
no mais, que não houve omissão do município e que não há provas
suficientes do dano material alegado. Por fim, requer a inversão do ônus
sucumbencial, eis que a autora teria sucumbido majoritariamente
(fls.4258/4263).
Recurso contrariado às fls. 4279/4289.

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É O RELATÓRIO.
Inicialmente, comporta acolhimento a alegação de
ilegitimidade passiva suscitada pela requerida PRODESAN Progresso e
Desenvolvimento de Santos S/A.
Embora a demanda indenizatória também se
sustente na alegação de ausência de manutenção do sistema de drenagem de
águas pluviais e limpeza de canais na região de residência da autora, serviço
este prestado pela PRODESAN no Município de Santos, verifica-se que a ré
é sociedade de economia mista contratada pela municipalidade para a
realização dos serviços de acordo com cronograma estabelecido pela
Prefeitura Municipal.
Nesse sentido, observa-se a cláusula terceira e nona
do Contrato no 499/2009 (fls. 3543/3564), aditado diversas vezes até o ano de
2014 (fls.3565/3576):
CLÁUSULA TERCEIRA DA EXECUÇÃO DOS
SERVIÇOS: Para início da execução dos serviços será expedida
“Autorização de Início dos Serviços”, podendo ser expedidas diversas
autorizações parciais, em diferentes datas, a critério da CONTRATANTE.
PARÁGRAFO PRIMEIRO: O prazo para início
dos serviços será de até 30 (trinta) dias corridos, devendo os mesmo estar
totalmente implantados no prazo de até 60 (sessenta) dias corridos,
contados, ambos os prazos, a partir do recebimento da “Autorização de
Início dos Serviços”.
PARÁGRAFO SEGUNDO: A CONTRATANTE
poderá, a qualquer tempo, oferecer alternativas operacionais em relação às
Especificações Técnicas constantes do Anexo I, de forma a assegurar

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melhoria da qualidade dos serviços e/ou redução dos respectivos custos.
(...)
CLÁUSULA NONA
DA COMPETÊNCIA DA
CONTRATANTE:
Compete
à
CONTRATANTE,
através
da
sua
Fiscalização:
I.
emitir a Autorização de Início dos Serviços e demais autorizações parciais de
serviços, exercendo rigoroso controle do cumprimento do Contrato;
II.
providenciar o disciplinamento do trânsito na área de execução dos serviços;
III.
efetuar a medição dos serviços realizados;
IV.
atestar a Fatura dos serviços prestados, em conformidade com o presente
Contrato, encaminhando-a ao setor competente para pagamento.
Observa-se que tal dinâmica foi mantida no Contrato no 009/2015
(fls.164/186), firmado em novembro de 2015 entre a PRODESAN e o
Município de Santos, estabelecendo a responsabilidade da municipalidade em
determinar e organizar a realização dos serviços de limpeza contratados,
conforme se verifica nas cláusulas segunda e oitava:
CLÁUSULA SEGUNDA DA EXECUÇÃO DOS SERVIÇOS: O objeto do
presente Contrato será executado mediante solicitação da CONTRATANTE,
com a respectiva emissão da Ordem de serviço
OS, sob regime de
empreitada por preço unitário, de acordo com o Memorial Descritivo que
constitui o Anexo I deste instrumento.
(...)
CLÁUSULA OITAVA
DA COMPETÊNCIA DO CONTRATANTE:
Compete ao CONTRATANTE, através da Secretaria Municipal de Serviços
Públicos SESERP;
a) designar o(s) funcionário(s) responsável(is) pela Fiscalização dos serviços;

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b) estabelecer a programação dos serviços, definindo as prioridades e
propondo as alterações que se fizerem necessárias;
c) expedir as Ordens de Serviços;
d) participar em conjunto com a CONTRATADA, nas tratativas com a
Companhia de Engenharia de Tráfego
CET, para disciplinamento do
trânsito na área de execução dos serviços;
e) atestar a medição dos serviços executados, liberando o pagamento
correspondente.
Portanto,
a
responsabilidade
pela
eventual
inexecução de serviços de limpeza do sistema de drenagem no local dos fatos
deve ser atribuída à Prefeitura Municipal de Santos, cabendo à PRODESAN
apenas a execução dos serviços especificados pela municipalidade. Ademais,
cabe destacar que não há reclamação quanto à execução defeituosa do
serviço, mas sim quanto à sua ausência.
Assim sendo, de rigor o reconhecimento da
ilegitimidade da requerida PRODESAN para responder pelos danos causados
em decorrência da ausência de prestação de serviços de limpeza.
Quanto ao mérito, verifica-se que a autora é
proprietária de imóvel localizado na Rua Fritz Gut, na cidade de Santos, o
qual foi inundado por enchentes que atingiram a região, em dezembro de
2014 e, especialmente, no dia 21/01/2015. Sustenta a requerente que a
situação decorre de omissão do Poder Público na implementação de sistema
adequado para contenção e drenagem de águas pluviais, bem como a falta de
limpeza dos canais e do sistema de drenagem do local.
Trata-se, assim, de responsabilidade do Estado por
uma suposta omissão genérica, o que faz prevalecer o princípio da

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responsabilidade subjetiva, pois “embora não se apresente como causa
direta e imediata do dano, entretanto concorre para ele, razão pela qual
deve o lesado provar que a falta do serviço (culpa anônima) concorreu para
o dano, que se houvesse uma conduta positiva praticada pelo Poder Público
o dano poderia não ter ocorrido”, como ensina Sergio Cavalieri Filho, em
sua obra “Programa de Responsabilidade Civil” (Ed. Atlas, 10a ed., 2012,
pág. 269).
Assim, a causa deve ser apreciada sob o prisma da
responsabilidade subjetiva, com a aferição específica da culpa ou dolo, como
um dos elementos para a responsabilização, no caso concreto.
De outra banda, a responsabilidade, objetiva ou
subjetiva, não dispensa a prova inequívoca do nexo de causalidade, sem o
qual não se configura o dever de indenização.
Nesse aspecto, a culpa e o nexo causal estão
comprovados.
A inundação do imóvel da autora é fato bem
demonstrado, conforme documentos de fls.45/60, 3636/3639, 3661/3665,
além do laudo pericial e parecer do assistente técnico do Município
(fls.3895/3948 e 3970/3988).
Quanto à culpa e ao nexo causal, alega a
municipalidade que a inundação decorreu apenas por conta da conjunção de
fatores climáticos na ocasião, com precipitação pluviométrica excepcional e a
ocorrência do fenômeno de preamar, pelo qual a alta da maré resulta em
refluxo de água nas bocas de lobo, prejudicando o escoamento.
Entretanto, o conjunto probatório produzido nos
autos evidencia a presença de diversas deficiências estruturais no local, de
responsabilidade do Município.

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Nesse sentido, foi destacado o desnivelamento da
via, situação que permite, em dias de chuva intensa, o acúmulo de águas
apenas na quadra onde reside a autora, local onde o escoamento ocorre por
último, conforme se constata às fls.40/42, assim como pelo relato pericial que
aponta os problemas de nivelamento, mesmo após obras realizadas no local
depois dos fatos narrados (fls.3913, 3927, 3938), confirmado também pelo
assistente técnico do Município (fls.3974).
Ademais, o perito judicial ressaltou diversas vezes a
ineficiência do sistema de drenagem do local (fls.3913, 3927, 3932, 3938),
também corroborado pelo assistente técnico municipal (fls.3974, 3984) e
pelos documentos de fls. 40/42, 65/67, 3640/3641, 3676/3680.
Por fim, restou demonstrado a omissão no serviço
de manutenção do sistema de drenagem, como a limpeza de bueiros e
galerias, conforme se depreende da documentação juntada pela PRODESAN,
em que não consta a realização dos serviços na rua da autora anteriormente à
enchente ocorrida no dia 21/01/2015 nos boletins diários de fls.208/3507, que
compreendem o período de 11/01/2010 a 28/02/2015, fato também
confessado pela empresa às fls.3724. A deficiência no escoamento de água na
via, portanto, possui relação direta à ausência de manutenção do sistema, cuja
necessidade é evidenciada pelos documentos de fls.61/64, 77/79, 3681/3686,
3747/3751.
Cabe destacar que o Município argumenta que as
causas de alagamento na zona noroeste de Santos decorrem de deficiência
estrutural da região, em razão da transformação de mangues em bairros,
assim como pelo fato do loteamento da Vila São Jorge, onde reside a autora,
estar situado em nível inferior à cota das marés máximas (fls.3528), o que
sujeita o local ao fenômeno de preamar, com refluxo de águas e deficiência

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temporária do sistema de drenagem, mesmo na ausência de chuvas.
Neste tocante, compreende-se que o processo de
urbanização é também responsabilidade do Município, de modo que, a
inadequação do terreno à ocupação populacional, assim como a deficiência
estrutural da região, são elementos que se somam à constatação da culpar e
do nexo causal no presente caso. Ressalta-se que o fenômeno de maré alta
não é inesperado e suas consequências, como descreve a municipalidade, são
conhecidas, de modo que a instalação de sistema de drenagem incapaz de
lidar com essas características do local não representam um evento de caso
fortuito ou de força maior.
Assim, embora considerando que as precipitações
pluviométricas nas datas da ocorrência tenham sido mais intensas e que
possuíam a capacidade de sobrecarregar o sistema de drenagem, como
apontado pelo perito (fls.3930, 3934), é possível concluir, a partir do
conjunto probatório, que a inundação do imóvel da autora, localizado em
nível bastante superior ao da via (fls.3914), decorreu da concorrência das
diversas falhas estruturais da região, com o desnível da via, falta de
manutenção do sistema de drenagem e inadequação deste sistema ao local, o
que certamente potencializou o impacto das chuvas e o nível do alagamento
enfrentado pelos moradores.
Destaca-se que após os fatos houve a tomada de
diversas medidas pelo Município para a redução do impacto das chuvas na
região, com a realização dos serviços de manutenção através da PRODESAN
(fls.61/64, 77/79, 3682/3686, 3747/3751), obras de reforma da via
(fls.3758/3762, 3766/3769), assim como início de intervenções mais amplas
no sistema de drenagem, como relatado às fls.3527. Conforme conclusão do
laudo pericial, com as intervenções do município houve a diminuição da

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intensidade dos problemas, embora ainda ocorram inundações em dias de
chuva intensa (fls.3938).
Portanto, a deficiência e a omissão nos serviços
prestados pelo Município à época restaram comprovados, caracterizando a
culpa e estabelecendo o nexo causal com o dano suportado pela autora.
Necessário afastar, ainda, a culpa concorrente
atribuída à autora nos danos suportados, eis que, embora a casa tenha sido
construída sem a devida autorização da Prefeitura, não se trata de terreno
impróprio e não houve a constatação de nenhum defeito estrutural da
residência ou qualquer elemento que tenha potencializado o impacto da
inundação, destacando-se a manifestação do perito às fls.3932, não tendo o
município produzido qualquer prova nesse sentido, ou requerido instrução
para tanto.
Quanto aos danos materiais, verifica-se que foram
demonstrados às fls.36/39, 69/76 e 3803/3825. Cabe destacar que não é
razoável que se exija da autora a apresentação de notas fiscais dos móveis e
eletrodomésticos danificados, sendo que as perdas estimadas, assim como os
valores requeridos condizem com o impacto da inundação e a perda e/ou
avaria dos móveis e eletrodomésticos que comumente guarnecem uma
residência e com as imagens que instruem os autos, de modo que não se
verifica razão para desacolher o quantum requerido.
Por sua vez, no tocante aos danos morais, o fato
(invasão do imóvel por águas pluviais) afetou, à evidência, o bem-estar e a
dignidade humana, presumindo-se, assim, o dano moral puro, in re ipsa, que
dispensa a comprovação da sua extensão, pois evidenciado pelas
circunstâncias do próprio fato.
A respeito do “quantum”, mister consignar que a

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indenização por danos morais deve atender aos critérios da razoabilidade e
proporcionalidade, além do seu duplo caráter: compensatório e pedagógico.
Em suma, o quantum deve compensar o abalo
sofrido pela vítima, observados o grau da culpa e as condições das partes,
além de desestimular o ofensor a prática de outras condutas como a ora
ocorrida.
No caso concreto, considerados os critérios
aplicáveis na espécie, fixa-se a indenização em R$ 15.000,00, valor adequado
para o ressarcimento do dano moral na hipótese.
Por fim, não merece acolhimento o pedido da autora
quanto à obrigação de fazer consistente na realização de obras necessárias
para solucionar os problemas de inundação existentes.
Em que pese as alegações da requerente, observa-se
que as obras eventualmente necessárias não restaram claras nos autos e que o
próprio perito não soube precisar as medidas necessárias à solução dos
problemas locais, que certamente são complexas e demandam o planejamento
de políticas públicas.
Ademais, tal questão não deve ser alvo de
interferência pelo Poder Judiciário, em observância ao Princípio de
Separação dos Poderes, eis que não cabe a este Juízo definir aos demais
Poderes em quais áreas investir e quais obras realizar, especialmente por estar
restrito à análise de uma demanda individual, enquanto o legislativo e o
executivo possuem uma visão ampla da cidade e do orçamento, por meio dos
quais podem elaborar intervenções de acordo com a gravidade dos problemas
de cada região do Município, ainda que as falhas na prestação do serviço
público não sejam isentas de responsabilização, como no presente caso.
Em suma:

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a) Acolhe-se o recurso da requerida PRODESAN
para julgar a ação extinta por ilegitimidade passiva em face da empresa,
nos termos do art. 485, VI, do CPC/2015. Em razão da sucumbência, fica a
parte autora condenada ao ressarcimento das custas e despesas processuais,
bem como honorários advocatícios fixados em 10% do valor atualizado da
causa, conforme art. 85, §2o, do CPC/15, observado o benefício da justiça
gratuita.
b) Acolhe-se em parte o recurso da autora, para
afastar a culpa concorrente, de modo que a condenação do Município ao
pagamento de indenização por danos materiais fica integralizada no
valor de R$20.000,00, com atualização monetária e juros de mora conforme
fixado em sentença; e para condenar a municipalidade no pagamento de
indenização por danos morais, fixados em R$15.000,00, com atualização
monetária pelo IPCA-E desde a data deste acórdão, e com juros de mora nos
termos da Lei no 11.960/09, desde a data do evento danoso. Em razão da
sucumbência majoritária, fica a municipalidade condenada ao pagamento das
custas e despesas processuais, bem como honorários advocatícios fixados em
15% do valor da condenação, nos termos do art. 85, §3o, I, do CPC/2015.
c) Julga-se desprovido o recurso do Município de
Santos.
Considera-se
prequestionada
toda
a
matéria
infraconstitucional e constitucional mencionada pelas partes, salientando-se o
pacífico entendimento do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que, em
se tratando de prequestionamento, é desnecessária a citação numérica dos
dispositivos legais, bastando que a questão posta tenha sido decidida
(EDROMS 18205 / SP, Ministro FELIX FISCHER, DJ 08.05.2006 p. 240).
Ante o exposto, dá-se provimento ao recurso da

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PRODESAN, dá-se provimento em parte ao recurso da autora e nega-se
provimento ao recurso da municipalidade.
ISABEL COGAN
Relatora