Tribunal: TJSP
Processo: 1005993-43.2018.8.26.0562
Classe: Apelação / Remessa Necessária / Controle de Constitucionalidade
Órgão julgador: Teresa Ramos Marques
Órgão colegiado: 10a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-05-27
Data de publicação: 2020-05-27

Ementa:
PROCESSO
Mandado de Segurança – Lei Municipal – Impugnação – Lei em tese – Impossibilidade:

- Não cabe mandado de segurança contra lei em tese.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000372575
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação / Remessa Necessária no
1005993-43.2018.8.26.0562, da Comarca de Santos, em que é apelante PREFEITURA
MUNICIPAL DE SANTOS e Recorrente JUÍZO EX OFFICIO, é apelado TECNOLOGIA
BANCARIA S/A.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 10a Câmara de Direito Público
do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Deram provimento ao
recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores PAULO GALIZIA
(Presidente sem voto), ANTONIO CARLOS VILLEN E ANTONIO CELSO AGUILAR
CORTEZ.
São Paulo, 27 de maio de 2020.
TERESA RAMOS MARQUES
Relator
Assinatura Eletrônica

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Apelação / Remessa Necessária no 1005993-43.2018.8.26.0562 -Voto no 24719
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10a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO
APELAÇÃO CÍVEL: 1005993-43.2018.8.26.0562
APELANTE: PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTOS
APELADA: TECNOLOGIA BANCARIA S/A
JUIZ PROLATOR: JOSÉ VITOR TEIXEIRA DE FREITAS
COMARCA: SANTOS
VOTO No 24719
EMENTA
PROCESSO
Mandado de Segurança – Lei Municipal – Impugnação – Lei
em tese – Impossibilidade:
- Não cabe mandado de segurança contra lei em tese.
RELATÓRIO
Segurança concedida, confirmada a liminar, para suspender qualquer ação
administrativa e determinar à autoridade coatora que se abstenha de aplicar qualquer
sanção prevista na Lei Municipal 3.395/17, incidentalmente declarada inconstitucional (fls.
67 e 96/98). Sem custas e sem honorários.
Apela o Município (fls. 102/105), alegando que a impetrante não ataca qualquer ato
concreto da autoridade, mas sim lei em tese, o que é inviável por meio de mandado de
segurança (Súmula 266 do STF). A lei abstrata não é apta à violação de direito líquido e
certo. Na verdade, a impetrante se vale da impetração para declarar inconstitucional a Lei
Municipal 3.395/17, o que somente seria possível mediante via própria. De qualquer forma,
a norma é constitucional, pois é competência do Município legislar sobre matéria de
interesse local.
Em contrarrazões (fls. 108/132), aduz a impetrante que é pessoa jurídica de direito
privado e atua no planejamento e desenvolvimento de tecnologia nas áreas bancária,
comercial e de serviços, contra ato iminente de autoridade coatora. Sob nome de marca
“Banco 24 Horas” disponibiliza terminais compartilhados de autoatendimento bancário.
Apesar de prestar serviços de qualidade desde 1992 no Município de Santos, foi
surpreendida com a edição da Lei Municipal 3.395/17, que impôs a manutenção de

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vigilantes armados, dentre outras medidas, junto a terminais de autoatendimento bancários
situados em quaisquer locais durante todo o seu período de funcionamento, sob pena de
graves sanções. Assim, criou perigo concreto à impetrante devido à ausência de condições
econômicas, logísticas e até mesmo ao risco para a segurança de seus equipamentos e dos
estabelecimentos a que atende, com eventual manutenção de vigilantes armados vinte e
quatro horas. Além disso, implica desarrazoada elevação de custos operacionais, onerando
o consumidor. Os terminais de autoatendimento administrados pela apelada não são
estabelecimento bancário em sentido estrito. A norma em análise é inconstitucional por
violar a competência legislativa da União (art. 22, I, da CF). Está ausente o interesse local.
O mandado de segurança é via adequada para o pleito, pois a Lei em comento regula
situação individualizada, não demandando suporte fático. A impetração é preventiva,
dispensando atuação concreta da autoridade coatora. Ao tempo da impetração já se havia
exaurido o prazo de 120 dias para as empresas se adaptarem ao novo regramento (art. 4o da
Lei). Da leitura do objeto social da impetrante, verifica-se que é sociedade empresária
voltada à prestação de serviços de logística e tecnologia, que executa atividades para
instituições financeiras, além da indústria e comércio, sem, contudo, com elas quanto à sua
missão e objeto social. Não se confunde, portanto, com “estabelecimento bancário”.
Terminais eletrônicos de autoatendimento não se confundem com postos de atendimento
(art. 1o do Regulamento Anexo à Resolução 1.082/86 do Banco Central). O posto de
autoatendimento tem acesso restrito aos clientes da instituição que hospeda fisicamente o
referido posto. Já o terminal eletrônico se volta ao atendimento de toda a rede de clientes
dos bancos que se servem de tais equipamentos; são os chamados “Bancos 24 Horas”. Não
se pode aplicar o direito sancionatório por analogia, porque vinculando à legalidade estrita.
A Lei Municipal 3.395/17 viola a livre iniciativa e o princípio da proporcionalidade.
FUNDAMENTOS
1. A impetrante ataca lei em tese, no caso, a Lei Municipal 3.395/17, o que
contraria a Súmula 266 do STF:
“Não cabe mandado de segurança contra lei em tese”.

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Por mais que a referida Lei possa vir a regular a atuação da impetrante, isso não
afasta a sua generalidade. Do contrário, somente seria lei em sentido abstrato aquela em
que não fosse possível a identificação de qualquer afetado.
Tanto que a própria doutrina citada pela apelada explica que lei em sentido concreto
é aquela cujo suporte fático não está subordinado a condição, ação, omissão ou fato futuro.
Ora, na hipótese, a aplicação da Lei 3.395/17 à impetrante depende de uma série de (i)
condições, como, por exemplo, enquadramento no art. 1o, i.e., fornecer segurança a caixas
eletrônicos de responsabilidade de instituições bancárias durante o seu funcionamento, e
(ii) de fatos futuros, como violação às determinações legais estipuladas no art. 3o, a seguir
transcritos:
“Art. 1o É obrigatória a manutenção de segurança privada, durante o período de
funcionamento dos locais em que houver a instalação de caixas eletrônicos sob a
responsabilidade dos estabelecimentos bancários.
(...)
Art. 3o O não cumprimento das disposições desta lei sujeitará o infrator às seguintes
sanções:
I – advertência;
II – multa de 10.000 (dez mil) UFM;
III – na reincidência, o dobro da multa e suspensão do Alvará de Funcionamento por 30
dias;
IV – suspensão do Alvará de Funcionamento expedido pelo Município”.
Já o clássico exemplo doutrinário de lei de efeitos concretos é a lei orçamentária
anual.
A própria impetrante admite que ajuizou o mandado “contra ato iminente de
autoridade coatora”. Embora cabível o mandado de segurança preventivo, deve haver
fundado receio de ato administrativo que viole direito líquido e certo da parte interessada, o
que não ficou demonstrado no presente caso.
Note-se que a própria recorrida afirma que não se confunde com instituição
bancária, sendo mera prestadora de “serviços de logística e tecnologia, que executa
atividades para instituições financeiras, além da indústria e comércio”, o que demonstra a
ausência de direito líquido e certo, pois nem se sabe ao certo se será enquadrada nos
ditames da Lei atacada.
Acrescente-se que, conforme a própria apelada afirmou, atua na segurança de
terminais de autoatendimento, ou seja, os conhecidos “Bancos 24 Horas”. Já o art. 1o da

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Lei atribui obrigações a “caixas eletrônicos sob a responsabilidade dos estabelecimentos
bancários” “durante o período de funcionamento dos locais”, o que reduz a probabilidade
de que a referida Lei venha a ser aplicada à atividade alegada pela impetrante.
Não bastasse, a própria segurança foi concedida de forma absolutamente abstrata.
2. Mas ainda que assim não fosse, a Lei atacada não é inconstitucional.
Conforme já decidiu o Órgão Especial deste Tribunal de Justiça, em situação
análoga, declarou-se a constitucionalidade da Lei Municipal 4.091/14 do Município do
Guarujá:
“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei no 4.091, de 26 de
março de 2014, do Município de Guarujá, que “estabelece a obrigatoriedade da
manutenção de serviços de segurança privada nos locais que especifica, e dá outras
providências”. A obrigatoriedade de as instituições bancárias, agências dos correios e
casas lotéricas implantarem e manterem sistema de videomonitoramento e serviços de
segurança privada, no âmbito do Município de Guarujá, constitui matéria de segurança
dos usuários não afeta à competência exclusiva da União Exegese do artigo 30, inciso I,
da Constituição Federal Alegação de vício de iniciativa Rol de iniciativas legislativas
reservadas ao Chefe do Poder Executivo é matéria taxativamente disposta na Constituição
Estadual Inconstitucionalidade da expressão “através do órgão PROCON, inserido na
Advocacia Geral do Município”, constante do artigo 3o da Lei impugnada A iniciativa
parlamentar, ao conferir atribuição ao PROCON Municipal, ofende o princípio da
separação dos Poderes O gerenciamento da prestação de serviços públicos é da
competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo Violação dos artigos 5o, 47, incisos II,
XIV e XIX, “a”, e 144, da Constituição do Estado de São Paulo Vício superável com a
utilização da técnica de declaração parcial de nulidade com redução de texto. Pedido
parcialmente procedente”. (realce nosso)
(Arguição Direta de Inconstitucionalidade no 2213368-68.2017.8.26.0000, Órgão Especial,
rel. Des. RICARDO ANAFE, julgada em 9.5.2018)
Veja-se como foi acolhido o entendimento do Município no sentido de que a norma
se enquadrava na competência local municipal prevista no art. 30, I, da CF, de modo que
não haveria violação à competência legislativa privativa da União (art. 22, I, da CF).
A inconstitucionalidade parcial afirmada disse respeito a aspecto diverso da norma
atacada.
É verdade que a referida Lei do Guarujá fixou atribuição a instituições bancárias,
agências dos correios e casas lotéricas que, conforme a apelada, não se confundem com a
sua natureza, prestadora de serviços.
Todavia, o raciocínio é o mesmo, qual seja a atribuição de competências a pessoas

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jurídicas responsáveis pela segurança de terminais de autoatendimento por força de lei
municipal.
E, se a Lei 3.395/17 nem sequer for aplicável à impetrante, com ainda mais razão
não ficou demonstrado o direito líquido e certo que afirma ter, conforme julgados deste
Tribunal de Justiça, envolvendo a mesma Lei 4.091/14 do Guarujá objeto da decisão do
Órgão Especial:
“EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. Notificação para apresentação de
documentos, nos termos da Lei Municipal no 4.091/14 que estabeleceu a obrigatoriedade
de manutenção de sistema de videomonitoramento e serviços de segurança privada, além
de outras providências, quando disponíveis terminais eletrônicos de autoatendimento
bancário compartilhado ATM. Constitucionalidade da lei debatida pelo Órgão Especial
do Tribunal de Justiça, nos autos da ADIn 2213368-68.2017.8.26.0000, transitada em
julgado. Obrigação imposta somente às instituições bancárias, categoria na qual não se
enquadra a apelante, revendedora de combustíveis. Recurso provido para conceder a
ordem”.
(Apelação Cível no 1006404-02.2019.8.26.0223, 7a Câmara de Direito Público, rel. Des.
COIMBRA SCHMIDT, julgada em 11.3.2020)
“EMENTA: APELAÇÃO MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO Município de
Guarujá Lei no 4.091/2014 - Impetrante que não exerce funções de instituição bancária
Inexistência de indícios concretos de justo receio de autuação Indeferimento da inicial
mantido Apelação desprovida”.
(Apelação Cível no 1006084-49.2019.8.26.0223, 4a Câmara de Direito Público, rel. Des.
ANA LIARTE, julgada em 30.1.2020)
Ademais, é também entendimento do STF se tratar a matéria em análise de questão
afeita à competência municipal:
“EMENTA: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO
AGRAVO
DE
INSTRUMENTO.
COMPETÊNCIA
LEGISLATIVA
MUNICIPAL.
INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS DE SEGURANÇA. ESTABELECIMENTOS
BANCÁRIOS. POSSIBILIDADE. ART. 30, I, DA CF. PRECEDENTES. ART. 5, XXXVI, DA
CF/88. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL.
1. É pacífico na jurisprudência do STF o entendimento de que os entes municipais
possuem competência para editar lei determinando a instalação de equipamentos de
segurança em estabelecimentos bancários, por ser tal questão matéria de interesse local.
Exegese do art. 30, I, da Constituição Federal.
2. Agravo Regimental a que se nega provimento”.
(AI 482.212, 2a Turma, rel. Min. TEORI ZAVASCKI, julgado em 4.6.2013)
Por sinal, esse julgado foi suscitado na apelação, mas não refutado pela apelada.

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No mais, a ADI 451 indicada pela apelada envolveu segurança em estacionamentos
privados, e os demais julgados disseram respeito a serviços de empacotamento em
supermercados, atividades que não se confundem com serviços de segurança, o que afasta a
alegada violação ao princípio da proporcionalidade, que, por sinal, é de altíssima abstração,
não tendo a recorrida indicado qualquer parâmetro concreto para que se avaliasse a aduzida
violação ao referido princípio.
Destarte, pelo meu voto, dou provimento ao recurso para denegar a segurança.
Custas pela impetrante, sem honorários.
Faculto aos interessados manifestação em dez dias de eventual oposição a
julgamento virtual de recurso futuro para sustentação oral.
TERESA RAMOS MARQUES
RELATORA