Tribunal: TJSP
Processo: 2113814-92.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: João Carlos Saletti
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-02-05
Data de publicação: 2020-02-21

Ementa:
r do Município – Precedentes deste Órgão Especial e da Corte Suprema – Preliminar rejeitada.

LITISPENDÊNCIA e REUNIÃO DE PROCESSOS – Inocorrência do fenômeno – ADIs que, embora visando o mesmo preceito legal, foram propostas por pessoas jurídicas diversas e têm por fundamento razões distintas – Reunião de processos desnecessária, embora julgadas as ações em mesma sessão – Preliminar rejeitada.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEGITIMIDADE ATIVA – Ação proposta por Sindicato que congrega auditores fiscais tributários do Município – Irrelevância de o Sindicato não representar a totalidade dos servidores estatutários do Município, des'que representa categoria funcional, na forma de seu estatuto social, com atribuições para "defender os direitos e interesses individuais e coletivos de seus filiados, judicial e extrajudicialmente" e "promover todas as reivindicações ligadas ao vínculo funcional de seus filiados" – Pertinência temática configurada – Preliminar rejeitada.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – INTERESSE PROCESSUAL NA MODALIDADE ADEQUAÇÃO – Não configuração – Alegação de que a norma do inciso I do art. 22 da Lei 17.020/2018, do Município de São Paulo, viola os princípios da moralidade pública e da razoabilidade, violação que o proponente afirma apontando disparidade ou não proporcionalidade (por desatenção à simetria) com o disposto na lei federal parelha, frente ao maior número de servidores da União Federal – Alegações exigentes de contraste entre os diplomas do Município e da União, de um lado, e a aferição de que exagerado o valor do aporte de recursos previstos na norma, de outro – Questões que geram, em realidade, não inconstitucionalidade, mas crise de legalidade, de uma parte, e, de outra, a necessidade de produção de provas, uma e outra descabidas se proceda na ação direta de inconstitucionalidade – Ausência de interesse processual na modalidade adequação.

Processo julgado extinto, sem resolução do mérito, com fundamento no artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil.
(TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2113814-92.2019.8.26.0000; Relator (a): João Carlos Saletti; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 05/02/2020; Data de Registro: 21/02/2020)

Classe/Assunto:

Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos

Relator(a):

João Carlos Saletti

Comarca:

São Paulo

Órgão julgador:

Órgão Especial

Data do julgamento:

05/02/2020

Data de publicação:

21/02/2020

Ementa:
PETIÇÃO INICIAL – Ação direta de inconstitucionalidade – Inépcia por falta de indicação de parâmetro na Constituição do Estado – Temas desenvolvidos na peça inicial, com apontamento dos princípios constitucionais ditos violados pelo diploma objetivado – Preliminar rejeitada.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei dita de efeitos concretos – Possibilidade de exame de

Ementa:
PETIÇÃO INICIAL – Ação direta de inconstitucionalidade – Inépcia por falta de indicação de parâmetro na Constituição do Estado – Temas desenvolvidos na peça inicial, com apontamento dos princípios constitucionais ditos violados pelo diploma objetivado – Preliminar rejeitada.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei dita de efeitos concretos – Possibilidade de exame de inconstitucionalidade dos atos "editados sob a forma de lei, "tipicamente normativos, entendidos como aqueles dotados de um mínimo de generalidade e abstração" (STF) – Constituinte "que houve por bem não distinguir entre leis dotadas de generalidade e aqueloutras, confirmadas sem o atributo da generalidade e abstração" (idem) – Cabimento da ADI, portanto, em face da lei que estabelece aporte de recursos para Fundação destinada a administrar o sistema de previdência complementar do Município – Precedentes deste Órgão Especial e da Corte Suprema – Preliminar rejeitada.

LITISPENDÊNCIA e REUNIÃO DE PROCESSOS – Inocorrência do fenômeno – ADIs que, embora visando o mesmo preceito legal, foram propostas por pessoas jurídicas diversas e têm por fundamento razões distintas – Reunião de processos desnecessária, embora julgadas as ações em mesma sessão – Preliminar rejeitada.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEGITIMIDADE ATIVA – Ação proposta por Sindicato que congrega auditores fiscais tributários do Município – Irrelevância de o Sindicato não representar a totalidade dos servidores estatutários do Município, des'que representa categoria funcional, na forma de seu estatuto social, com atribuições para "defender os direitos e interesses individuais e coletivos de seus filiados, judicial e extrajudicialmente" e "promover todas as reivindicações ligadas ao vínculo funcional de seus filiados" – Pertinência temática configurada – Preliminar rejeitada.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – INTERESSE PROCESSUAL NA MODALIDADE ADEQUAÇÃO – Não configuração – Alegação de que a norma do inciso I do art. 22 da Lei 17.020/2018, do Município de São Paulo, viola os princípios da moralidade pública e da razoabilidade, violação que o proponente afirma apontando disparidade ou não proporcionalidade (por desatenção à simetria) com o disposto na lei federal parelha, frente ao maior número de servidores da União Federal – Alegações exigentes de contraste entre os diplomas do Município e da União, de um lado, e a aferição de que exagerado o valor do aporte de recursos previstos na norma, de outro – Questões que geram, em realidade, não inconstitucionalidade, mas crise de legalidade, de uma parte, e, de outra, a necessidade de produção de provas, uma e outra descabidas se proceda na ação direta de inconstitucionalidade – Ausência de interesse processual na modalidade adequação.

Processo julgado extinto, sem resolução do mérito, com fundamento no artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000130160
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade
no 2113814-92.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor
SINDICATO DOS AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO SINDAF, são réus PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO e
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "ACOLHERAM A PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE
INTERESSE PROCESSUAL NA MODALIDADE ADEQUAÇÃO E JULGARAM
EXTINTO
O
PROCESSO,
SEM
RESOLUÇÃO
DO
MÉRITO.
V.U.
SUSTENTARAM ORALMENTE O ADV. DR. CLAUDIO RENATO DO CANTO
FARÁG E A PROC. DRA. MARINA MAGRO BERINGHS MARTINEZ.
IMPEDIDO O EXMO. SR. DES. ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO
FRANCO (Presidente), RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE
ARRUDA, ALVARO PASSOS, BERETTA DA SILVEIRA, ALEX ZILENOVSKI,
GERALDO WOHLERS, ELCIO TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI, JACOB
VALENTE, JAMES SIANO, ADEMIR BENEDITO, FRANÇA CARVALHO,
LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, ANTONIO CARLOS
MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS
SANTOS E MÁRCIO BARTOLI.
São Paulo, 5 de fevereiro de 2020.
JOÃO CARLOS SALETTI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Ação Direta de Inconstitucionalidade n.o 2113814-92.2019.8.26.0000
REQUERENTE
-
SINDICATO
DOS
AUDITORES
FISCAIS
TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO -
SINDAF
REQUERIDOS
-
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO e
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO
PAULO
V O T O no 31.257
PETIÇÃO INICIAL Ação direta de inconstitucionalidade
Inépcia por falta de indicação de parâmetro na
Constituição do Estado Temas desenvolvidos na peça
inicial, com apontamento dos princípios constitucionais
ditos violados pelo diploma objetivado
Preliminar
rejeitada.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei
dita de efeitos concretos
Possibilidade de exame de
inconstitucionalidade dos atos “editados sob a forma de lei,
“tipicamente normativos, entendidos como aqueles dotados
de um mínimo de generalidade e abstração” (STF)

Constituinte “que houve por bem não distinguir entre leis
dotadas de generalidade e aqueloutras, confirmadas sem o
atributo da generalidade e abstração” (idem) Cabimento da
ADI, portanto, em face da lei que estabelece aporte de
recursos para Fundação destinada a administrar o sistema de
previdência complementar do Município
Precedentes
deste Órgão Especial e da Corte Suprema Preliminar
rejeitada.
LITISPENDÊNCIA e REUNIÃO DE PROCESSOS

Inocorrência do fenômeno ADIs que, embora visando o
mesmo preceito legal, foram propostas por pessoas jurídicas
diversas e têm por fundamento razões distintas Reunião de
processos desnecessária, embora julgadas as ações em
mesma sessão Preliminar rejeitada.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

LEGITIMIDADE ATIVA Ação proposta por Sindicato
que congrega auditores fiscais tributários do Município
Irrelevância de o Sindicato não representar a totalidade dos
servidores estatutários do Município, des'que representa
categoria funcional, na forma de seu estatuto social, com

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atribuições para “defender os direitos e interesses
individuais e coletivos de seus filiados, judicial e
extrajudicialmente” e “promover todas as reivindicações
ligadas ao vínculo funcional de seus filiados” Pertinência
temática configurada Preliminar rejeitada.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

INTERESSE
PROCESSUAL
NA
MODALIDADE
ADEQUAÇÃO Não configuração Alegação de que a
norma do inciso I do art. 22 da Lei 17.020/2018, do
Município de São Paulo, viola os princípios da moralidade
pública e da razoabilidade, violação que o proponente
afirma apontando disparidade ou não proporcionalidade (por
desatenção à simetria) com o disposto na lei federal parelha,
frente ao maior número de servidores da União Federal
Alegações exigentes de contraste entre os diplomas do
Município e da União, de um lado, e a aferição de que
exagerado o valor do aporte de recursos previstos na norma,
de outro
Questões que geram, em realidade, não
inconstitucionalidade, mas crise de legalidade, de uma parte,
e, de outra, a necessidade de produção de provas, uma e
outra
descabidas
se
proceda
na
ação
direta
de
inconstitucionalidade Ausência de interesse processual na
modalidade adequação.
Processo julgado extinto, sem resolução do mérito, com
fundamento no artigo 485, inciso VI, do Código de Processo
Civil.

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade em face do
inciso I do art. 22 da Lei no 17.020/2018.
Alega o proponente, conforme a ementa da petição inicial:
“LEI QUE INSTITUI O REGIME DE PREVIDÊNCIA
COMPLEMENTAR NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. PREVISÃO
LEGAL QUE ESTABELECE A LIBERAÇÃO DE ATÉ R$
10.000.000,00 (DEZ MILHÕES DE REAIS) PARA O SAMPAPREV.
VALOR SEM PROPORCIONALIDADE COM A SIMETRIA
FEDERAL. RISCO DE DANO AO ERÁRIO. NORMA MUNICIPAL
QUE NÃO AUTORIZOU SERVIDORES ATUAIS. NORMA
MUNICIPAL QUE NÃO PERMITIU O PAGAMENTO DE
BENEFÍCIO ESPECIAL. FUNDO MUNICIPAL COM POUCAS
DESPESAS. FUNDO FEDERAL COM QUANTIDADE DE
SERVIDORES MUITO MAIOR. FUNDO FEDERAL COM MAIS
DE 73.133 (SETENTA E TRÊS MIL, CENTO E TRINTA E TRÊS

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MIL)
FILIADOS.
FUNDO
FEDERAL
QUE
TEM
RESPONSABILIDADE DE TODO SERVIDOR QUE OPTAR.
FUNDO FEDERAL QUE PAGA BENEFÍCIO ESPECIAL. LEI QUE
AUTORIZA
NO
ÂMBITO
FEDERAL
LIBERAÇÃO
DE
50.000.000,00. PEDIDO DE LIMINAR PARA APRESENTAR A
BASE ATUARIAL E COMPARATIVA DO VALOR”.
Requer a concessão de liminar “para suspender o crédito
especial até o limite de R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais) previsto no
inciso I, do art. 22, da Lei n. 17.020/2018, em razão da violação ao princípio
da moralidade pública e da razoabilidade”. Ao final, requer seja a ação
julgada procedente “para declarar inconstitucional o inciso I do art. 22 da Lei
no 17.020/2018, em razão da violação ao princípio da moralidade púbica e da
razoabilidade”.
O Prefeito do Município de São Paulo e o Município de São
Paulo prestaram informações (fls. 60/70).
Alegam, preliminarmente: a) falta pertinência temática, pois os
filiados do autor não são afetados pelo exato montante financeiro que seja
destinado à instituição da SAMPAPREV; b) impossível o controle de
constitucionalidade sobre leis de efeitos concretos, pois o dispositivo atacado
tem natureza de lei apenas no sentido formal do termo, porque desprovido de
generalidade e abstração; c) a norma estabelece o valor-limite a ser destinado
para a eventual instituição da SAMPAPREV, não afetando diretamente a
qualquer interesse dos servidores municipais, até mesmo porque seu impacto
econômico não é tão substancial considerado o orçamento paulistano
globalmente, o que implica a falta de pertinência temática para veicular tal
discussão em controle concentrado de constitucionalidade; d) o autor não só
não demonstrou que exista algum liame entre os interesses de seus filiados e o
dispositivo impugnado, mas sequer redigiu um tópico a respeito, tornando
evidente que a ação não merece ser conhecida; e) ademais, o dispositivo
atacado tem natureza de lei apenas no sentido formal do termo, pois
desprovido de generalidade e abstração; essencialmente o que se tem é um ato
administrativo, de autorização do uso de recursos públicos, que passa pelo
controle do Poder Legislativo, mas sem regular situação em abstrato; é o que a
doutrina e jurisprudência chama de lei de efeitos concretos, que não é passível
de controle de constitucionalidade; f) conforme pacífica jurisprudência do STF
e deste Órgão Especial, não compete ao Poder Judiciário a revisão de tais
normas em sede de controle de constitucionalidade, o que impossibilita a
análise do mérito da ação.
No mérito, alega: g) ausente prova de violação aos princípios da

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razoabilidade e da moralidade; h) o que se tem é mera especulação desprovida
de embasamento em estudos ou provas, o que é absolutamente insuficiente
para concessão de liminar e mais ainda para se julgar a ação procedente, na
remota hipótese de o mérito da ação ser apreciado. Requerem a denegação do
pedido liminar e a extinção da ação sem resolução de mérito (art. 4o da Lei
9.868/98). Subsidiariamente, pedem sua improcedência.
O Presidente da Câmara Municipal prestou informações (fls.
84/107).
Assevera, preliminarmente: a) ausente legitimidade ativa do
sindicato autor (arts 90, V, CE e 103, IX, da CF); b) impossível se proceder ao
controle concentrado de constitucionalidade de lei municipal tendo como
parâmetro disposições que não estejam previstas na CE (arts. 125, § 2o, CF e
74, VI, da CE); c) há litispendência ou necessidade de reunião das demandas
(arts. 337, VI, §§ 1o a 3o, e 56 a 58 do CPC); d) inadequada a via eleita, pois o
art. 125, § 2o, da CF apenas autoriza o controle concentrado de
constitucionalidade de leis municipais em face da Constituição do Estado, sem
possibilidade de análise de fatos; e) inadmissível o uso de ADI para controle
de norma de efeito concreto; a norma impugnada trata exclusivamente da
abertura de crédito especial destinado à realização de aporte a título de
adiantamento de contribuições futuras, necessário ao regular funcionamento
inicial da SAMPAPREV.
No mérito, sustenta: f) é constitucional o art. 22, I, da Lei
17.020/18; g) o simples fato de a norma atacada estabelecer valor tido pela
Administração como necessário ao regular funcionamento inicial do fundo de
previdência complementar, não fere qualquer norma de moralidade; ao
contrário, atende plenamente o princípio da razoabilidade; h) o aporte de
recursos a título de adiantamento de contribuições futuras é fundamental ao
funcionamento do regime de previdência complementar em seu período
inicial, para que seja possível a cobertura de eventos de risco desde o início,
antes que tenha se acumulado valor suficiente mediante as contribuições
mensais; i) sob o aspecto constitucional cabe relembrar que a instituição da
previdência complementar pelos municípios possui amparo constitucional
(arts. 126, § 14, da CE; 40, § 14 e 149, § 1o, da CF), possibilitando a
instituição da previdência complementar aos seus servidores, mas não
regulamentando a forma de instituição, o que deve ser levado a efeito pelo
respectivo ente federado, com autonomia para fins de regulamentação e forma
de gerenciamento, levando em conta suas características peculiares como
levado a efeito por meio da norma impugnada, que não violou, de qualquer
forma, normas constitucionais; j) assim, inadmissível a conclusão pretendida
na inicial, no sentido e ocorrência de desproporcionalidade ou imoralidade da

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norma impugnada, razão pela qual não há se falar em violação dos arts. 37,
caput, CF e 111, caput, da CE pelo art. 22, I, da Lei 17.020/18. Requer sejam
acolhidas as preliminares. Subsidiariamente requer seja reconhecida a
improcedência da demanda, desde já pugnando pelo enfrentamento expresso
de todos os dispositivos constitucionais invocados para efeito de
prequestionamento da matéria.
Certificou-se o decurso do prazo para manifestação da douta
Procuradoria Geral do Estado (fls. 137).
O autor manifestou-se sobre preliminares suscitadas pelo
Prefeito e pelo Presidente da Câmara (fls. 140/150).
A douta Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se (fls.
153/170) pela extinção do processo sem resolução do mérito, em razão da
ausência de interesse processual na modalidade adequação.
É o relatório.
1. De início, anoto que a presente ação tem por objeto apenas o
inciso I do artigo 22 da Lei no 17.020/2018, do Município de São Paulo,
malgrado a ementa da peça inicial aluda também a “norma municipal que não
autorizou servidores atuais” e a “fundo federal que tem responsabilidade de
todo servidor que optar”.
Outras ações diretas de inconstitucionalidade visam a suspensão
da eficácia, ora do artigo 27 (elevação da alíquota), ora dos arts. 6o e 27, ora do
art. 1o, § 1o, ora do art. 1o, § 2o, ora do inciso I do art. 22, ora do art. 23 da, ora,
ainda, de todo o diploma legal apontado. Foram ajuizadas por pessoas jurídicas
diversas:
a) ADI no 2276315-27.2018.8.26.0000 (SINDICATO
DOS
PROFISSIONAIS
EM
EDUCAÇÃO
NO
ENSINO
MUNICIPAL DE SÃO PAULO SINPEEM; ref. a todo o diploma);
b) ADI no 2000523-17.2017.8.26.0000 (SINDICATO
DOS AUDITORES-FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO SINDAF; ref. art. 27);
c)
ADI
2001476-78.2019.8.26.0000
(DIRETÓRIO
ESTADUAL DO PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE PSOL;

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ref. a todo o diploma; alternativamente arts. 6o e 27);
d) ADI 2005995-96.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
PROFISSIONAIS
DE
PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO FASP; ref. ao
art. 27);
e) ADI 2009957-30.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
GUARDAS CIVIS METROPOLITANOS DE SÃO PAULO; ref. ao
art. 27);
f) ADI 2012893-28.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. ao art, 1o, § 1o);
g) ADI 2012877-74.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. inciso I do art. 22);
h) ADI 2015621-42.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. art. 23);
i) ADI 2015633-56.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. art. 1o, § 2o);
j) ADI 2015785-07.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
PROFESSORES E FUNCIONÁRIOS MUNICIPAIS DE SÃO
PAULO APROFEM; ref. a todo o diploma);

k) ADI 2034648-11.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
ESPECIALISTAS DE EDUCAÇÃO DO ENSINO PÚBLICO
MUNICIPAL DE SÃO PAULO SINESP; ref. art. 27);
l) ADI 2091498-85.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
SERVIDORES DA CÂMARA MUNICIPAL E TRIBUNAL DE
CONTAS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO SINDILEX; ref. § 1o,
do art. 1o);

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m) ADI 2113814-92.2019.8.26.0000 (SINDICATO
DOS AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO SINDAF; ref. art. 22, I);
n) ADI 2113936-08.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO SINDAF; ref. art. 23, caput e parágrafo único); e
o) ADI 2113957-81.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO; ref. art. 1o, § 1o).
Além das ações referidas, foi impetrado o MANDADO DE
SEGURANÇA
no
2125403-81.2019.8.26.0000
pela
ASSOCIAÇÃO
MUNICIPAL DOS AUDITORES DE CONTROLE INTERNO DO
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
AMACISP em face do Prefeito do
Município de São Paulo, buscando a concessão de liminar “para possibilitar
desde logo o ingresso dos servidores no Regime de Previdência
Complementar previsto na Lei 17.020/18, limitando, consequentemente os
descontos realizados a título de contribuição previdenciária somente até o
limite máximo do teto do RGPS, devendo a impetrada providenciar o
necessário para o cumprimento da medida no prazo de 30 dias”. Ao final,
requer “seja o presente pedido julgado inteiramente procedente para afastar a
aplicação do § 1o do art. 1o da Lei no 17.020/2018 e para determinar que a
impetrada possibilite o ingresso no Regime de Previdência Complementar
previsto na Lei no 17.020/2018, desde a sua vigência, aos filiados que
exercerem seu direito de opção”.
Os temas veiculados por tais demandas estão de algum modo
ligados à chamada Reforma da Previdência, de âmbito nacional, acham-se na
ordem do dia de discussões em todo o País, e já objeto da Emenda
Constitucional no 103, de 12 de novembro de 2019, promulgada pelas Mesas
da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Tocam aos direitos dos trabalhadores de um modo geral, e dos
servidores públicos em particular, objeto da lei questionada nas ações
relacionadas.
2. ESTA DEMANDA.
A Lei no 17.020, de 27 de dezembro de 2018, do Município de
São Paulo, “institui, no âmbito do Município de São Paulo, o regime de

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previdência complementar de que trata o art. 40, §§ 14 e 15, da Constituição
Federal, e estabelece providências correlatas”, estabelecendo no impugnado
inciso I do art. 22:
“Art. 22. Para atender às despesas decorrentes da
execução deste Título, fica o Poder Executivo autorizado a:
“I abrir, em caráter excepcional, créditos especiais até
o limite de R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais) destinados à
realização de aporte a título de adiantamento de contribuições futuras,
necessário ao regular funcionamento inicial da SAMPAPREV;
(...)”.
2. PRELIMINARES.
Foram suscitadas preliminares de (i) inépcia da petição inicial,
sob alegação de que não há indicação de parâmetro na Constituição Estadual
para o controle pretendido, e (ii) de carência de ação, por falta de interesse
de agir, diante da impossibilidade de confronto direto com dispositivos
insertos na Constituição Federal ou normas infraconstitucionais.
Como expresso nas normas constitucionais de regência (arts. 125,
§ 2o, da Constituição Federal e 74, VI, da Constituição Federal), o controle
concentrado de constitucionalidade do ato normativo a cargo desta Corte
somente pode se dar em face da Constituição do Estado, o que exclui a
impugnação por descumprimento ou violação de preceitos da Lei Orgânica
Municipal, da Constituição Federal ou infraconstitucionais.
Dispõe a Constituição deste Estado, em seu art. 74, competir ao
Tribunal de Justiça processar e julgar originariamente, dentre outras causas,
“VI - a representação de inconstitucionalidade de lei ou
ato normativo estadual ou municipal, contestados em face desta
Constituição, o pedido de intervenção em Município e ação de
inconstitucionalidade por omissão, em face de preceito desta
Constituição”.
Não obstante, é admissível esse controle com suporte em
cláusula de caráter remissivo que, inscrita na Constituição Estadual, remete às
regras normativas da Carta Maior.
De acordo com o entendimento do C. Supremo Tribunal Federal,

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“Revela-se
legítimo
invocar,
como
referência
paradigmática, para efeito de controle abstrato de constitucionalidade
de leis ou atos normativos estaduais e/ou municipais, cláusula de
caráter remissivo, que, inscrita na Constituição estadual, remete,
diretamente, às regras normativas constantes da própria CF, assim
incorporando-as, formalmente, mediante referida técnica de remissão,
ao plano do ordenamento constitucional do Estado-membro. Com a
técnica
de
remissão
normativa,
o
Estado-membro
confere
parametricidade às normas, que, embora constantes da CF, passam a
compor, formalmente, em razão da expressa referência a elas feita, o
corpus constitucional dessa unidade política da Federação, o que torna
possível erigir-se, como parâmetro de confronto, para os fins a que se
refere o art. 125, § 2o, da CF, a própria norma constitucional estadual
de conteúdo remissivo” (Rcl 10.500-MC, Rel. Min. Celso de Mello,
decisão
monocrática,
julgamento
em
18-10-2010,
DJE
de
26-10-2010)”.
No mesmo sentido:
“CONSTITUCIONAL. RECLAMAÇÃO. CONTROLE
DE
CONSTITUCIONALIDADE
DE
LEIS
OU
ATOS
NORMATIVOS ESTADUAIS OU MUNICIPAIS. TRIBUNAL DE
JUSTIÇA
ESTADUAL.
USURPAÇÃO
DE
COMPETÊNCIA
ORIGINÁRIA DESTA SUPREMA CORTE (CRFB/88, ART. 102, I,
ALÍNEA A). NÃO OCORRÊNCIA. FISCALIZAÇÃO REALIZADA
TOMANDO COMO PARADIGMA DE CONFRONTO NORMA
ENCARTADA
NA
CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL
QUE
REPRODUZ
NORMA
FEDERAL
DE
REPRODUÇÃO
OBRIGATÓRIA.
RECLAMAÇÃO
A
QUE
SE
NEGA
SEGUIMENTO” (Rcl 17340/SP, Relator Min. LUIZ FUX, j.
12.09.2014).
Em suma, a demanda é examinada somente no que se refere às
alegações de ofensa a normas da Constituição Estadual, malgrado igualmente
remissivas a outras, da Constituição Federal.
Não importa que a peça inicial não refira expressa e diretamente
preceito
da
Constituição
Estadual
porque,
ferindo
o
tema
da
constitucionalidade, e apontando os princípios constitucionais pertinentes e sua
violação pelas normas questionadas, o exame da pretensão é viabilizado,
mesmo porque aberta a causa de pedir nesta espécie de demanda.
3. LEI DE EFEITOS CONCRETOS.

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Não vinga a preliminar suscitada, de ser impossível a
impugnação de lei de efeitos concretos por meio da ação direta de
inconstitucionalidade.
Em caso assemelhado já decidiu esta Corte (ADI no
2032984-81.2015.8.26.0000,
Relator o Desembargador XAVIER DE
AQUINO, j. 29.07.2015), citando jurisprudência da Corte Suprema. Essa
demanda teve por objeto as Leis nos 10.222/2012, 10.296/2012 e 10.367/2012,
de iniciativa parlamentar, do Município de Sorocaba que atribuíram nome a
logradouros e escola do Município:

“Afasta-se, por primeiro, a preliminar de inadequação da
presente ação direta de inconstitucionalidade para o controle concentrado de
norma de caráter concreto.
“É que o Supremo Tribunal Federal já decidiu, na
oportunidade do julgamento do ADI 4048 MC/DF, Rel. Min. GILMAR
MENDES, que “O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função
precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos
normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional
suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico,
concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas
orçamentárias ou controle abstrato de constitucionalidade.
“No bojo do julgado, interessante lição do Ministro Relator:
““A extensão da jurisprudência, desenvolvida para
afastar do controle abstrato das normas os atos administrativos de
efeito concreto, às chamadas leis formais suscita, sem dúvida, alguma
insegurança,
porque
coloca
a
salvo
do
controle
de
constitucionalidade um sem-número de leis.
““Não se discute que os atos do Poder Público sem
caráter de generalidade não se prestam ao controle abstrato de
normas, porquanto a própria Constituição elegeu como objeto desse
processo os atos tipicamente normativos, entendidos como aqueles
dotados de um mínimo de generalidade e abstração.
(...)
“Outra há de ser, todavia, a interpretação, se se cuida
de atos editados sob a forma de lei. Nesse caso, houve por bem o
Constituinte não distinguir entre leis dotadas de generalidade e
aqueloutras, confirmadas sem o atributo da generalidade e abstração.
Essas leis formais decorrem ou da vontade do legislador ou do
desiderato do próprio constituinte, que exige que determinados atos,
ainda que de efeito concreto, sejam editados sob a forma de lei (*v.g.,

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lei do orçamento, lei que institui empresa pública, sociedade de
economia mista, autarquia, fundação).
“Ora, se a Constituição submete as leis ao processo de
controle abstrato, até por ser este o meio próprio de inovação na
ordem jurídica e o instrumento adequado de concretização da ordem
constitucional, não parece admissível que o intérprete debilite essa
garantia da Constituição, isentando um número elevado de atos
aprovados sob a forma de lei do controle abstrato de normas e, muito
provavelmente, de qualquer forma de controle...”.
No mesmo sentido manifestação do C. Supremo Tribunal Federal (RE
412921 AGR/MG, Relator Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, j. 22.02.2011,
DJe 048, divulg 14.02.2011, public. 15.03.2011, ement. Vol. 02481 pp 0100):
“AGRAVO
REGIMENTAL
NO
RECURSO
EXTRAORDINÁRIO.
REPRESENTAÇÃO
DE
INCONSTITUCIONALIDADE DE LEIS OU ATOS NORMATIVOS
ESTADUAIS OU MUNICIPAIS. VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL DE
ATRIBUIR A LEGITIMAÇÃO PARA AGIR A UM ÚNICO ÓRGÃO.
PARTIDO
POLÍTICO
SEM
REPRESENTAÇÃO
NO
PODER
LEGISLATIVO LOCAL. POSSIBILIDADE. CONTROLE ABSTRATO
DE CONSTITUICONALIDADE. LEIS DE EFEITOS CONCRETOS.
VIABILIDADE.
CONTRATO
DE
CONCESSÃO
DE
SERVIÇO
PÚBLICO. PRORROGAÇÃO POR PERÍODO ALÉM DO PRAZO
RAZOÁVEL PARA A REALIZAÇÃO DE NOVO PROCEDIMENTO
LICITATÓRIO. VIOLAÇÃO À EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL DE
PRÉVIA LICITAÇÃO PÚBLICA. AGRAVO IMPROVIDO. I
A
exigência do art. 125, § 2o, da Constituição Federal, pertinente aos
legitimados para a representação e inconstitucionalidade de leis ou atos
normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, é que
a Carta Estadual não os restrinja a um único órgão legitimado. Precedente.
II No julgamento da ADI 4.048-MC/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes,
esta Corte admitiu o exercício de controle abstrato de leis de efeitos
concretos. III A prorrogação não razoável de concessão de serviço público
ofende a exigência constitucional de que ela deve ser precedida de licitação
pública. Precedentes. IV Agravo regimental improvido.” (negritei)
Não sem razão, portanto, sustenta a douta Procuradoria Geral de
Justiça,
“Não merece acolhimento a preliminar de inadequação da via
eleita, sob o argumento de que lei de efeito concreto não pode ser
impugnada por ação direta de inconstitucionalidade.
“O Supremo Tribunal Federal já afirmou a possibilidade do
controle concentrado ter como objeto atos normativos cujos efeitos eram

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considerados concretos, em diversas oportunidades.
“Confirma-se os precedentes:
'“EMENTA: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
MEDIDA
PROVISÓRIA No 405, DE 18.12.2007, ABERTURA DE
CRE ́DITO
EXTRAORDINÁRIO.
LIMITES
CONSTITUCIONAIS
À
ATIVIDADE
LEGISLATIVA
EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE
MEDIDAS PROVISÓRIAS. MEDIDA PROVISÓRIA E SUA
CONVERSÃO EM LEI. Conversão da medida provisória na Lei no
11.658/2008, sem alteração substancial. Aditamento do pedido
inicial. Inexistência de obstáculo processual ao prosseguimento do
julgamento. A lei de conversão não convalida os vícios existentes
na medida provisória. Precedentes.
CONTROLE
ABSTRATO
DE
CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS ORÇAMENTÁRIAS.
REVISÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal
deve
exercer
sua
função
precípua
de
fiscalização
da
constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver
um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato,
independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de
seu objeto. Possibilidade de submissão das normas orçamentárias
ao controle abstrato de constitucionalidade.
(...)
IV. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. Suspensão
da vigência da Lei no 11.658/2008, desde a sua publicação, ocorrida
em 22 de abril de 2008.
(Medida Cautelar em ADIn 4.048-1-Distrito Federal,
Ministro Relator Gilmar Mendes, 14/05/2008).
“(...)
“E a doutrina abalizada viu com acerto o momento em que o
Supremo Tribunal Federal modificou entendimento anterior que rechaçava
esta possibilidade e concluiu pela pertinência do controle de qualquer norma
sob a forma de lei, tal qual se verifica no caso vertente. Aliás, a própria
Constituição não fez qualquer distinção neste sentido, sobretudo quando se
trata de lei formal, como aqui se verifica.
“(...)
“Enfim, mesmo que se reconheça os efeitos concretos do
dispositivo impugnado, possível a propositura da presente ação direta, neste
ponto específico”.

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Afasto, portanto, essa preliminar.
4. LITISPENDÊNCIA OU NECESSIDADE DE REUNIÃO
DOS PROCESSOS.
Não se verifica a existência de litispendência, tendo em vista que
na ação direta de inconstitucionalidade não há lide nem partes conflitantes. As
outras ações, referidas de início, têm como objeto outras disposições da mesma
lei municipal.
O dispositivo aqui apontado como inconstitucional é visado
numa delas, somente, o que, todavia, não induz litispendência, fenômeno que
se observa no processo comum, em que os elementos (partes, pedido e causa
de pedir) de determinada ação se repetem noutra anteriormente proposta e
ainda pendente. Aqui, o proponente é diverso do da outra ação, cujo pleito traz
igualmente diversa causa de inconstitucionalidade. .
Não há, por outro lado, necessidade de reunião dos processos
para julgamento em conjunto, embora, com sentido prático, e em proveito da
economia processual, inseridos numa só pauta de julgamento.
A propósito, assinala a douta Procuradoria Geral de Justiça:
“No caso concreto, porém, não se vislumbra o
reconhecimento da litispendência, haja vista que na Ação Direta de
Inconstitucionalidade não há lide nem partes confrontes, pois
conforme o ensinamento de Dirley da Cunha Júnior na sua obra
“Controle de Constitucionalidade
Teoria e Prática”, 9o edição,
Editora JusPodivm, pg. 213, “seu fim é resolver a suposta
incompatibilidade vertical entre uma lei ou ato normativo e uma
norma da Constituição, sempre em benefício da supremacia
constitucional” e com a sua propositura “se inicia um processo
objetivo destinado a eliminar do sistema jurídico a lei ou ato
normativo impugnado que contraria uma norma constitucional”.
“Da mesma forma, desnecessária a reunião dos
processos para julgamento conjunto, haja vista que em cada processo a
Lei Municipal em debate foi impugnada total ou parcialmente, com
base em alegações diversas. Há, ainda, matérias processuais peculiares
a cada ação. Por isso, entendo mais adequado sejam proferidas
decisões específicas em cada uma das ações diretas mencionadas”.
Rejeito essa preliminar, portanto.

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5. LEGITIMIDADE ATIVA.
Funda-se a alegação de ilegitimidade ativa em que o proponente
(SINDICATO) não representa a integralidade dos servidores públicos
estatutários do Município e, ainda, porque não demonstrada de forma expressa
a pertinência temática (interesse jurídico no caso), porque a destinação de
recursos à SAMPAPREV, promovida pela norma atacada, não diz respeito
direto ao interesse dos representados pelo postulante
Dispõe a Constituição do Estado, em seu art. 90, inciso V:
“Art. 90. São partes legítimas para propor ação de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estaduais ou municipais,
contestados em face desta Constituição ou por omissão de medida
necessária para tornar efetiva norma ou princípio desta Constituição,
no âmbito de seu interesse:
(...)
V
as entidades sindicais ou de classe, de atuação
estadual ou municipal, demonstrando seu interesse jurídico no caso;
(...)”
Conforme seu Estatuto Social (fls. 15 e ss.), o autor
SINDICATO DOS AUDITORES-FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO
DE SÃO PAULO SINDAF/SP “organização Sindical representativa da
categoria profissional dos Auditores-Fiscais Tributários do Município de São
Paulo, com base territorial do Município de São Paulo”, com atribuições para
defender os direitos e interesses individuais e coletivos de seus filiados,
judicial e extrajudicialmente” e “promover todas as reivindicações ligadas ao
vínculo funcional de seus filiados” (art. 3o, I e II).
A norma impugnada alterou o sistema previdenciário dos
servidores do município de São Paulo e o Sindicato representa os interesses
dos auditores-fiscais tributários do Município de São Paulo, por ela atingidos,
como destinatários do mesmo diploma são igualmente os funcionários de todas
as outras categorias profissionais.
Demonstrada a relação entre a questão debatida e os interesses
defendidos pelo autor, presente a pertinência temática necessária à propositura
desta ação.
Esse requisito, o da

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“pertinência temática que se traduz na relação de
congruência que necessariamente deve existir entre os objetivos
estatutários ou as finalidades institucionais da entidade autora e o
conteúdo material da norma questionada em sede de controle abstrato
foi erigido à condição de pressuposto qualificador da própria
legitimidade ativa ad causam para efeito de instauração do processo
objetivo de fiscalização concentrada de constitucionalidade” (STF-
Pleno, ADI 1.157-MC, Min. Celso de Mello, j. 1.12.94, um voto
vencido, DJU 17-11-06)”
in THEOTÔNIO NEGRÃO e
Continuadores, op. cit., nota 8 ao artigo 2o da Lei 9.868, de 10.11.99,
p. 1.196.
Aludindo às entidades de classe ou confederações sindicais,
ALEXANDRE DE MORAES, mencionando precedente do Supremo Tribunal
Federal, assinala que, para análise de sua legitimidade, deve verificar-se,
também, “tratar-se de entidade na defesa de uma categoria profissional, cujo
conteúdo seja 'imediatamente dirigido à ideia de profissão entendendo-se
classe no sentido não de simples segmento social, de classe social, mas de
categoria profissional'” (Direito Constitucional, 27a ed., Atlas, p. 769).
Portanto, o Sindicato autor é parte legítima para figurar no polo
ativo desta ação, estando configurada pertinência temática, dados os termos de
seu estatuto constitutivo.
Na mesma linha de pensamento, assinala a douta Procuradoria
Geral de Justiça:
“Ressalte-se ser inegável haver pertinência temática,
que, conforme pontua a doutrina é:
““... a demonstração do interesse de agir, diante da
necessidade da demonstração de uma relação lógica entre a
questão versada na lei ou ato normativo impugnado e os
interesses defendidos por esses legitimados”. (Controle de
Constitucionalidade Teoria e Prática Dirley da Cunha Júnior,
9a ed., Salvador: Jus Podivm, 2017, pág. 216).
“No caso, a lei impugnada alterou o sistema
previdenciário dos servidores públicos do município de São Paulo,
inclusive com a instituição de crédito para a operacionalização da
SAMPAPREV.
“Por sua vez, o sindicato representa os interesses dos

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Auditores-Fiscais Tributários do Município de São Paulo, que serão
atingidos pela norma impugnada.
“Feitas
essas
considerações,
conclui-se
que
os
associados do autor possuem evidente interesse na presente ação
direta.
“Logo, restou demonstrada a relação entre a questão
debatida e os interesses defendidos pelo autor, ou seja, a pertinência
temática indispensável para legitimá-lo à ação direta.
“Por outro lado, o sindicato está legitimado a propor
ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal contestada em
face da Constituição do Estado, desde que observada a pertinência
temática, como no caso, independentemente de autorização ou
anuência dos filiados. É desnecessária, até mesmo, a relação nominal
dos associados. É desnecessária, até mesmo, a relação nominal dos
associados. (destaquei)
“A legitimidade de sindicato para ingressar com ação
direta de inconstitucionalidade decorre de texto constitucional
expresso, que apenas exige pertinência temática, nos termos do art. 90,
da Constituição do Estado:
““O sindicato está legitimado a propor ação direta
de inconstitucionalidade de lei municipal contestada em face da
Constituição do Estado, em matéria que envolva interesse de
seus filiados (art. 90, V, da CE), independentemente de
autorização ou anuência destes, nos termos do art. 90, V, da
Constituição do Estado. Esse entendimento já foi consolidado
pelo S.T.F. (M.C. no 1931-8/DF)” (TJSP Ação Direta de
Inconstitucionalidade
de
no
9029764-68.2006.8.26.0000,
Relator(a): Oscarlino Moeller, 13/07/2007).
EMENTA:
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ORDINÁRIA 9656/98.
PLANOS DE SEGUROS PRIVADOS DE ASSISTÊNCIA À
SAÚDE. MEDIDA PROVISÓRIA 1730/98. PRELIMINAR.
ILEGITIMIDADE
ATIVA.
INEXISTÊNCIA.
AÇÃO
CONHECIDA. INCONSTITUCIONALIDADES FORMAIS E
OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. OFENSA
AO
DIREITO
ADQUIRIDO
E
AO
ATO
JURÍDICO
PERFEITO. 1. Propositura da ação. Legitimidade. Não depende

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de autorização específica dos filiados a propositura de ação
direta de inconstitucionalidade. Preenchimento dos requisitos
necessários ... (STF
ADI 1931 MC / DF
DISTRITO
FEDERAL, Relator(a): Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno,
21/08/2003).
“Enfim, não merece acolhida a preliminar arguida”.
Em remate, rejeito a preliminar de ilegitimidade de parte.
6.
INTERESSE
PROCESSUAL
NA
MODALIDADE
ADEQUAÇÃO AUSÊNCIA
Merece acolhimento a preliminar suscitada pelo Presidente da
Câmara Municipal de São Paulo e pela douta Procuradoria Geral de Justiça, no
sentido de estar ausente interesse processual na modalidade adequação.

Dispõe o art. 125, § 2o, da Constituição Federal:
“Art. 125. Os Estados organizarão sua Justiça,
observados os princípios estabelecidos nesta Constituição.
“(...)
“§ 2o. Cabe aos Estados a instituição de representação de
inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou
municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da
legitimação para agir a um único órgão”.
Bem se vê que a arguição de inconstitucionalidade de lei estadual
ou municipal é exigente de apontamento de violação de norma constitucional
do Estado, de forma direta ou, quando não, por remissão desta a preceito da
Carta Magna, a que também se submetem o Estado e os Municípios.
Por outro lado, e indo ao ponto discutido nesta causa, a Carta
Maior estabelece:

“Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas
suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de
caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo
ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas,
observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e

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o disposto neste artigo. (Redação dada pela EC 41/2003)
“(...)
§ 14 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, desde que instituam regime de previdência complementar
para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, poderão
fixar, para o valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas
pelo regime de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para
os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art.
201. (Incluído pela EC 20/98).”
“Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir
contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de
interesse das categorias profissionais ou econômicas, como
instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto
nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195,
§ 6o, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.
“§ 1o. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
instituirão contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em
benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40, cuja
alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de
cargos efetivos da União. (redação dada pela EC 41/2003)”.
Essas disposições dão amparo à instituição, pelos Municípios, da
previdência complementar para ofertar a seus servidores, malgrado estabelecer
a forma a adotar pelas diversas unidades da Federação ou pelos Municípios.
Daí a escolha procedida pelo Município de São Paulo que, para implementar
desde logo a operação da Fundação que criou, previu o aporte de recursos
financeiros na mesma lei que instituiu o sistema.
Vê o proponente vício na fixação de referido aporte, por violar os
princípios da moralidade pública e da razoabilidade, violação que afirma
apontando disparidade ou não proporcionalidade (por desatenção à simetria)
com o disposto na lei federal parelha, frente ao maior número de servidores da
União Federal.
Esses fundamentos, à evidência, exigem se proceda ao contraste
entre esses diplomas de natureza infraconstitucional, de um lado, e a aferição
do fato de que exagerado o valor do aporte previsto na lei em foco, a ponto de
violar os princípios apontados.
Essa aferição, é bem de ver, tem por pressuposto o exame, não

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de crise constitucional, mas de legalidade. Isso, de um lado. De outro, exige o
exame de matéria de fato exigente de produção de prova a respeito de qual,
então, seria o valor adequado a aportar para dar início às atividades da
SAMPAPREV.
Para um e outra dessas considerações e julgamento consequente
é inadequada a via da ação direta de inconstitucionalidade, manejada
impropriamente, portanto.
A respeito, bem assinala e discorre a Procuradoria Geral de
Justiça, com suporte, inclusive, na jurisprudência da Corte Suprema:
“A instituição da previdência complementar pelos municípios
possui amparo constitucional (artigo 126, § 14, da Constituição Bandeirante
e artigo 40, § 14, bem como artigo 149, § 1o, da Carta da República):
“(...)
“Verifica-se, com isso, que as normas constitucionais
possibilitam a instituição da previdência complementar pelos Municípios,
mas não regulamentam a forma de instituição em cada um deles.
“A instituição da previdência complementar deve ser efetuada
por cada ente federado. Assim, cada um deles possui autonomia para sua
instituição, regulamentação e forma de gerenciamento.
“O motivo é evidente: cada ente federado possui seu próprio
quadro de servidores e suas peculiaridades, que devem ser observadas no
momento da implantação da previdência complementar. É obrigatória,
apenas, a observância das regras gerais a respeito do tema, conforme os
parâmetros dos dispositivos constitucionais acima transcritos.
“No caso, impugna-se o valor do crédito especial aberto para
o início das atividades da SAMPAPREV. Este valor, evidentemente, deve
ser fixado pelo Município responsável pela implementação da previdência
complementar.
“Por outro lado, eventual excesso no valor fixado na
legislação é matéria de fato, que não pode ser objeto de análise na presente
ação direta por dois motivos: seria necessária dilação probatória e
impossibilidade de confronte do dispositivo impugnado com normas
infraconstitucionais.
“Ora, somente com análise probatória seria possível verificar
ser excessiva ou não a provisão legal. Não se trata de mera proporção entre
o número de servidores de cada ente federado e o valor disponibilizado para

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o início da previdência complementar. Seria preciso verificar os motivos da
fixação do valor, como idade dos servidores, déficit, projeção de gastos,
previsão da quantidade de novos servidores a serem contratados nos
próximos anos e de quantos deles possivelmente irão aderir à previdência
complementar, entre outros.
“Por outro lado, a União e o Estado de São Paulo fixaram os
valores para o início da operação das fundações respectivas em normas
infraconstitucionais. Assim, na realidade, o autor confrontou normas
infraconstitucionais, o que não é permitido no bojo da presente ação direta
de inconstitucionalidade.
“De
fato,
qualquer
alegação
fundada
em
norma
infraconstitucional, não merece cognição, tendo em vista que é “inviável a
análise
de
outra
norma
municipal
para
aferição
da
alegada
inconstitucionalidade da lei” (STF, AgR-RE 290.549-RJ, 1a Turma, Rel.
Min. Dias Toffoli, 28-02.2012, m.v., DJe 29-03-2012), e “a pretensão de
cotejo entre o ato impugnado e o conteúdo de outra norma
infraconstitucional não enseja ação direta de inconstitucionalidade” (STF,
AgR-ADI 3.790-PR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Menezes Direito,
29-11-2007, v.l., DJe 01-02-2008).
“Portanto, vedado o contraste da lei local impugnada com
normas infraconstitucionais, não devendo a ação ser conhecida nesse ponto.
“Destaque-se, ainda, que a alegação de violação aos artigos
111 da Carta Estadual (princípios da razoabilidade e moralidade) caracteriza
mera ofensa reflexa ao texto constitucional. Eventual irregularidade da lei
local impugnada vem aferida mediante sua confrontação com a Lei Federal
e Estadual sobre a matéria, caracterizando-se, portanto, caso de mera crise
de legalidade, que não viabiliza o processo abstrato, restrito tão-somente à
aferição de situações configuradoras de inconstitucionalidade direta,
imediata e frontal.
“É indevida no contencioso de constitucionalidade a análise
do direito infraconstitucional por caracterizar afronta indireta à Constituição.
(...)
“Bem por isso, não é dado nessa estreita via o exame de atos
administrativos ou questões de fato ou o contraste de lei ou ato normativo
com
preceitos
infraconstitucionais,
pois
a
ação
direta
de
inconstitucionalidade é cingida à análise da incompatibilidade direta e
frontal entre a lei ou ato normativo e dispositivo constitucional.
“(...)”.

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Em remate, o processo deve ser extinto sem resolução do
mérito da causa.
5. Registro, por fim, que o Município de São Paulo peticionou
requerendo a extinção do processo, ao menos na parte relativa à
SAMPAPREV, por ter celebrado convênio com a PREVCOM (Fundação de
Previdência Complementar do Estado de São Paulo, já aprovado pela PREVIC
(Superintendência Nacional de Previdência Complementar), “para que a
fundação estadual ofereça e administre os planos de previdência complementar
dos servidores paulistanos”. Em razão disso, a ADI em pauta teria perdido
parte de seu objeto.
Não obstante a notícia, certo é que a Lei 17.020/2018 continua
em vigor em sua integralidade, especialmente os seus artigos 5o e 6o, que
tratam da criação, organização e fundamento da SAMPAPREV.
Como essas normas são questionadas, é de mister conhecer e
julgar a ação, a menos venham a ser revogadas, de sorte que o pleito
formulado não pode ser atendido.
6. Ante o exposto, acolho a preliminar de ausência de interesse
processual na modalidade adequação, e julgo extinto o processo sem análise
do mérito, com fundamento no artigo 485, inciso VI, do Código de Processo
Civil.
É meu voto.
JOÃO CARLOS SALETTI
Relator
assinado digitalmente