Tribunal: TJSP
Processo: 2222657-54.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Francisco Casconi
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-05-06
Data de publicação: 2020-05-12

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEIS 4.622/2019 E 4.640/2019 DO MUNICÍPIO DE GUARUJÁ/SP, A SEGUNDA MERAMENTE ALTERADORA DA PRIMEIRA QUE, POR SUA VEZ, DISCIPLINA "O TEMPO DE ESPERA E O MONITORAMENTO DOS SERVIÇOS DE TRAVESSIA DE VEÍCULOS NAS BALSAS, NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE GUARUJÁ/SP E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS" – ARTS. 2o, 4o, 5o, 6o, 7o E 8o, PRIMEIRA PARTE, QUE DESBORDAM DA COMPETÊNCIA

Ementa:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEIS 4.622/2019 E 4.640/2019 DO MUNICÍPIO DE GUARUJÁ/SP, A SEGUNDA MERAMENTE ALTERADORA DA PRIMEIRA QUE, POR SUA VEZ, DISCIPLINA "O TEMPO DE ESPERA E O MONITORAMENTO DOS SERVIÇOS DE TRAVESSIA DE VEÍCULOS NAS BALSAS, NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE GUARUJÁ/SP E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS" – ARTS. 2o, 4o, 5o, 6o, 7o E 8o, PRIMEIRA PARTE, QUE DESBORDAM DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL, ALCANÇANDO MATÉRIA PRIVATIVAMENTE RESERVADA AO ESTADO-MEMBRO (TRANSPORTE INTERMUNICIPAL, INCLUSIVE O AQUÁTICO) – VIOLAÇÃO DO ART. 144 DA CONSTITUIÇÃO PAULISTA C.C. ART. 25, § 1o, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – RECONHECIMENTO - PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS – MUNICÍPIO, ADEMAIS, QUE INTEGRA A REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA E, POR ISSO, NÃO PODE ADOTAR SOLUÇÃO LOCAL SEM LEVAR EM CONSIDERAÇÃO OS INTERESSES DOS DEMAIS INTEGRANTES DESSA REGIÃO – INTELIGÊNCIA DOS ARTS. 152, CAPUT, IV, E 153, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – ARTS. 3o E 8o, PARTE FINAL, DA LEI 4.622/2019, COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI 4.640/2019, QUE IMPÕEM NOVAS ATRIBUIÇÕES PARA OS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL – INICIATIVA DE PARLAMENTAR – AFRONTA À COMBINAÇÃO DO ART. 144 COM OS ARTS. 24, § 2o, ITEM 2, E 47, II, XIV, XIX, ALÍNEA "A", TODOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - RECONHECIMENTO – DEMAIS NORMAS IMPUGNADAS (ARTS. 1o E 9o) QUE SÃO INCONSTITUCIONAIS POR ARRASTAMENTO – PEDIDO INICIAL JULGADO PROCEDENTE.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000331045
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Direta
de
Inconstitucionalidade no 2222657-54.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em
que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE GUARUJÁ, é réu PRESIDENTE DA
CÂMARA MUNICIPAL DE GUARUJÁ.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão: "REJEITARAM A PRELIMINAR E
JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE. V.U.", de conformidade com o voto do
Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO,
FERRAZ DE ARRUDA, BERETTA DA SILVEIRA, ANTONIO CELSO
AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, ELCIO TRUJILLO, CRISTINA
ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY, SOARES
LEVADA, MOREIRA VIEGAS, VICO MAÑAS, ADEMIR BENEDITO, LUIS
SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO
CARLOS MALHEIROS, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS,
MÁRCIO BARTOLI E JOÃO CARLOS SALETTI.
São Paulo, 6 de maio de 2020.
FRANCISCO CASCONI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Direta de Inconstitucionalidade no 2222657-54.2019.8.26.0000 -Voto no 35.157
2
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
No
2222657-54.2019.8.26.0000
COMARCA: SÃO PAULO
AUTOR:
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE GUARUJÁ
RÉU:
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE GUARUJÁ
VOTO No 35.157
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE

LEIS
4.622/2019 E 4.640/2019 DO MUNICÍPIO DE GUARUJÁ/SP,
A SEGUNDA MERAMENTE ALTERADORA DA PRIMEIRA QUE,
POR SUA VEZ, DISCIPLINA “O TEMPO DE ESPERA E O
MONITORAMENTO
DOS
SERVIÇOS
DE
TRAVESSIA
DE
VEÍCULOS NAS BALSAS, NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE
GUARUJÁ/SP E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS” ARTS. 2o, 4o,
5o, 6o, 7o E 8o, PRIMEIRA PARTE, QUE DESBORDAM DA
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL, ALCANÇANDO
MATÉRIA
PRIVATIVAMENTE
RESERVADA
AO
ESTADO-
MEMBRO (TRANSPORTE INTERMUNICIPAL, INCLUSIVE O
AQUÁTICO)
VIOLAÇÃO DO ART. 144 DA CONSTITUIÇÃO
PAULISTA C.C. ART. 25, § 1o, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
RECONHECIMENTO - PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS

MUNICÍPIO,
ADEMAIS,
QUE
INTEGRA
A
REGIÃO
METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA E, POR ISSO, NÃO
PODE
ADOTAR
SOLUÇÃO
LOCAL
SEM
LEVAR
EM
CONSIDERAÇÃO OS INTERESSES DOS DEMAIS INTEGRANTES
DESSA REGIÃO INTELIGÊNCIA DOS ARTS. 152, CAPUT, IV,
S

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E 153, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL ARTS. 3o E
8o, PARTE FINAL, DA LEI 4.622/2019, COM A REDAÇÃO
DADA
PELA
LEI
4.640/2019,
QUE
IMPÕEM
NOVAS
ATRIBUIÇÕES PARA OS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO
MUNICIPAL INICIATIVA DE PARLAMENTAR AFRONTA À
COMBINAÇÃO DO ART. 144 COM OS ARTS. 24, § 2o, ITEM 2,
E 47, II, XIV, XIX, ALÍNEA “A”, TODOS DA CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL
-
RECONHECIMENTO

DEMAIS
NORMAS
IMPUGNADAS
(ARTS.
1o
E
9o)
QUE
SÃO
INCONSTITUCIONAIS
POR
ARRASTAMENTO

PEDIDO
INICIAL JULGADO PROCEDENTE.
Ação de inconstitucionalidade voltada contra as Leis
4.622/2019 e 4.640/2019 do Município de Guarujá/SP, a segunda
meramente alteradora da primeira que, por sua vez, “Disciplina o
tempo de espera e o monitoramento dos serviços de travessia de
veículos nas Balsas, no âmbito do município de Guarujá/SP e dá
outras providências”.
O autor, Prefeito do Município de Guarujá, aduz que
essas leis carregam os seguintes vícios: (i) violam o disposto no
art. 144 da Constituição Paulista c.c. os arts. 21, XII, “e”, 22, XI,
25, § 1o e 30, I e V, da Constituição Federal, pois disciplinam
matéria (transporte intermunicipal) de competência legislativa
privativa dos Estados-membros (seja ele marítimo ou não); (ii)
vício de iniciativa porque, ao imporem novas atribuições para os
órgãos e servidores da administração municipal (matéria de
reserva da Administração), elas não poderiam decorrer de projetos
de iniciativa de parlamentar, como efetivamente decorrem, mas
apenas do Chefe do Executivo municipal, dado o disposto nos arts.

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5o, caput, 24, § 2o, item 2, 47, II, XI, XIV, XIX, e 144 da
Constituição Estadual; (iii) criam despesa pública (decorrente do
cumprimento das novas atribuições de fiscalização e informação ao
usuário do tempo de espera) não prevista no orçamento e não
indicam a respectiva fonte de custeio, o que fere os arts. 25, 174,
III, e 176, I, da Carta Bandeirante.
Foi deferida liminar (fls. 58/59).
Citada, a Procuradora-Geral do Estado manifestou-se
pela procedência do pedido e informou que o Município de Guarujá
faz parte da Região Metropolitana da Baixada Santista, conforme
Lei Complementar 815/1996 do Estado de São Paulo (fls. 71/76).
O Presidente da Câmara Municipal prestou informações
asseverando a constitucionalidade das normas e levantando
preliminar de ilegitimidade ativa, sob o argumento de que “o
Transporte Intermunicipal citado pelo Prefeito como mote para sua
pretensão jamais esteve no campo de sua atuação ou afeto às
suas competências” (fls. 78/114).
Por fim, a d. Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela
procedência do pleito inaugural, destacando a usurpação da
competência legislativa privativa do Estado de São Paulo (fls.
122/132).
É o Relatório.
A preliminar levantada pelo Presidente da Câmara
Municipal de Guarujá/SP é descabida.
Como bem apontou a d. Procuradoria-Geral de Justiça,

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“conquanto o Chefe do Poder Executivo Municipal seja legitimado
interessado ou especial para propositura de ação em sede de
controle abstrato de constitucionalidade, no caso, está presente o
seu interesse de agir (pertinência temática), porque a ação tem
por objeto lei de seu próprio Município.” (fl. 124).
É o suficiente para a rejeição da preliminar de
ilegitimidade ativa, dado o disposto no art. 90, caput, II, da
Constituição Paulista.
No mérito, o pedido é procedente.
A Lei 4.622/2019 do Município de Guarujá/SP, que
“Disciplina o tempo de espera e o monitoramento dos serviços de
travessia de veículos nas Balsas, no âmbito do município de
Guarujá/SP e dá outras providências” (fls. 40/42), foi promulgada
pelo Poder Legislativo local com a seguinte redação:
“Art. 1o - Esta lei cria mecanismos de monitoramento, informação
e limita o tempo de espera, no âmbito do município de
Guarujá/SP, para as travessias de veículos nas Balsas.
Art. 2o - Fica fixado como tempo máximo de espera na fila para
todas as travessias de que trata o artigo 1o, o período máximo de
20 (vinte) minutos, nos pontos de acesso pela cidade de Guarujá.
I - O usuário do serviço não poderá permanecer por mais de 20
(vinte) minutos na fila de que trata o caput do artigo, sendo a
área reservada para espera de embarque, considerada como fila
para travessia;
II - O período supra não inclui o trajeto percorrido pela
embarcação na travessia entre os dois municípios.
Art. 3o - O Poder Executivo Municipal, por meio da Companhia de

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Engenharia e Tráfego
CET/Guarujá, criará mecanismos de
monitoramento e informação aos usuários sobre o período de
espera para embarcar.
I - Deverão ser fixados, em local visível, Placas e Luminosos,
informativos sobre o tempo estimado de espera para embarque e
travessia;
II - Os usuários em fila deverão ser monitorados, pela Companhia
de Engenharia e Tráfego CET/Guarujá, até o momento em que
saírem da fila ou efetuarem a travessia.
Art. 4o - A concessionária encarregada pelo serviço de travessia,
sem prejuízo da sanção cabível, será responsabilizada civilmente
pelos danos morais e materiais causados aos usuários, no âmbito
do acesso pelo Município de Guarujá.
Art. 5o - Qualquer usuário do serviço de travessia em Guarujá
poderá e as autoridades de trânsito deverão, registrar o excesso
de tempo na fila, na forma do artigo 2o, ficando a concessionária
infratora sujeita a multa de:
I - 100 (cem) vezes o valor da tarifa, no caso de infringência ao
artigo 2o e seu inciso I;
Parágrafo único - A Concessionária ficará livre da autuação se
isentar da tarifa o usuário que ficou acima do limite de espera na
fila.
Art. 6o - Em caso de reincidência, a concessionária do serviço
poderá ser multada em 1.000 (mil) vezes o valor da tarifa vigente,
sendo o valor revertido ao Fundo Social de Solidariedade.
Art. 7o - O período de que trata o artigo 2o e as penalidades
descritas nos artigos 4o, 5o e 6o desta lei, não serão aplicadas por
motivos de trânsito marítimo intenso; acidente; casos fortuitos e
força
maior,
devidamente
comprovados
com
registros
na
autoridade competente, desde que informados aos usuários.

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Art. 8o - A fiscalização do cumprimento da presente lei ficará a
cargo da Companhia de Engenharia e Tráfego CET/Guarujá que,
além da aferição do tempo limite de espera previsto nesta lei,
deverá coibir ações de furões que desorganizam o regular
funcionamento das filas.
Art. 9o - A presente lei entra em vigor na data de sua
publicação.”
Posteriormente, parte dessa redação foi alterada pela
Lei 4.640/2019, também do Município de Guarujá/SP, nos
seguintes termos (fls. 55/56):
“Art. 1o - O caput do artigo 3o da Lei no 4.622 de 11 de abril de
2019, passa a vigorar com a seguinte redação:
'Art. 3o - O Poder Executivo Municipal criará mecanismos de
monitoramento e informação aos usuários sobre o período de
espera para embarcar'.
Art. 2o - O inciso II do artigo 3o da Lei no 4.622 de 11 de abril de
2019, passa a vigorar com a seguinte redação:
'Art. 3o - ...
I - ...
II - Os usuários em fila deverão ser monitorados, pelo Executivo
Municipal, até o momento em que saírem da fila ou efetuarem a
travessia.'
Art. 3o - O caput do artigo 5o da Lei no 4.622 de 11 de abril de
2019, passa a vigorar com a seguinte redação:
'Art. 5o - Qualquer usuário do serviço de travessia em Guarujá
poderá e as autoridades deverão registrar o excesso de tempo na
fila, na forma do artigo 2o, ficando a concessionária infratora

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sujeita a multa de:'
Art. 4o - O artigo 8o da Lei no 4.622 de 11 de abril de 2019,
passa a vigorar com a seguinte redação:
'Art. 8o - A fiscalização do cumprimento da presente lei ficará a
cargo do Executivo Municipal, além da aferição do tempo limite de
espera previsto nesta lei, deverá coibir ações de furões que
desorganizam o regular funcionamento das filas.'
Art. 5o - O artigo 9o da Lei no 4.622 de 11 de abril de 2019,
passa a vigorar com a seguinte redação:
'Art. 9o - A presente lei entra em vigor na data de sua publicação
e será regulamentada por meio de Decreto do poder Executivo em
até 90 dias a contar da data de publicação desta.'
Art. 6o - As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão
por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se
necessário.
Art. 7o - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação,
revogadas as disposições em contrário.”
Como se vê, essas leis disciplinaram o modo pelo qual
o serviço de travessia marítima de veículos deve ser prestado
(qual seja, no máximo em 20 minutos) e criaram, para o Poder
Executivo local, a atribuição de fiscalizar a observância desse
modo, além de disporem sobre os respectivos desdobramentos.
Ocorre que esse serviço é necessariamente realizado
entre o Município de Guarujá/SP e outro localizado no Estado de
São Paulo (especificamente, na Baixada Santista), o que significa
dizer que ele é um serviço de transporte intermunicipal, matéria
de competência legislativa privativa dos Estados-membros.

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Com efeito, o E. Supremo Tribunal Federal já assentou
essa
competência,
em
sede
de
ação
direta
de
inconstitucionalidade, nos seguintes termos:
“EMENTA:
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
§
2o
DO
ARTIGO
229
DA
CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. TRANSPORTE
COLETIVO INTERMUNICIPAL. TRANSPORTE COLETIVO URBANO.
ARTIGO 30, V DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. TRANSPORTE
GRATUITO.
COMPETÊNCIA
LEGISLATIVA.
POLICIAIS
CIVIS.
DIREITO ADQUIRIDO. INEXISTÊNCIA. 1. Os Estados-membros
são competentes para explorar e regulamentar a prestação
de serviços de transporte intermunicipal. 2. Servidores
públicos não têm direito adquirido a regime jurídico. Precedentes.
3. A prestação de transporte urbano, consubstanciando serviço
público de interesse local, é matéria albergada pela competência
legislativa dos Municípios, não cabendo aos Estados-membros
dispor
a
seu
respeito.
4.
Pedido
de
declaração
de
inconstitucionalidade julgado parcialmente procedente.” (g.n.)
(ADI 2.349, Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal
Pleno, julgado em 31/08/2005, DJ 14-10-2005 PP-00007 EMENT
VOL-02209-01 PP-00125 LEXSTF v. 27, n. 323, 2005, p. 46-53)
Há,
inclusive,
precedente
do
Pretório
Excelso
esclarecendo que essa competência dos Estados-membros não se
limita ao transporte intermunicipal terrestre, alcançando também o
aquático. Confira-se:
“EMENTA:
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 224 DA CONSTITUIÇÃO DO

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ESTADO DO AMAPÁ. GARANTIA DE "MEIA PASSAGEM" AO
ESTUDANTE. TRANSPORTES COLETIVOS URBANOS RODOVIÁRIOS
E AQUAVIÁRIOS MUNICIPAIS [ARTIGO 30, V, DA CONSTITUIÇÃO
DO
BRASIL]
E
TRANSPORTES
COLETIVOS
URBANOS
RODOVIÁRIOS
E
AQUAVIÁRIOS
INTERMUNICIPAIS.
SERVIÇO PÚBLICO E LIVRE INICIATIVA. VIOLAÇÃO DO DISPOSTO
NOS ARTIGOS 1o, INCISO IV; 5o, CAPUT E INCISOS I E XXII, E
170, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. A Constituição do
Brasil estabelece, no que tange à repartição de competência entre
os entes federados, que os assuntos de interesse local competem
aos Municípios. Competência residual dos Estados-membros ---
matérias que não lhes foram vedadas pela Constituição, nem
estiverem contidas entre as competências da União ou dos
Municípios. 2. A competência para organizar serviços públicos de
interesse local é municipal, entre os quais o de transporte coletivo
[artigo 30, inciso V, da CB/88]. 3. O preceito da Constituição
amapaense que garante o direito a "meia passagem" aos
estudantes, nos transportes coletivos municipais, avança sobre a
competência legislativa local. 4. A competência para legislar a
propósito da prestação de serviços públicos de transporte
intermunicipal
é
dos
Estados-membros.
Não
há
inconstitucionalidade no que toca ao benefício, concedido
pela Constituição estadual, de "meia passagem" aos
estudantes nos transportes coletivos intermunicipais. 5. Os
transportes coletivos de passageiros consubstanciam serviço
público, área na qual o princípio da livre iniciativa (artigo 170,
caput, da Constituição do Brasil) não se expressa como faculdade
de criar e explorar atividade econômica a título privado. A
prestação desses serviços pelo setor privado dá-se em regime de
concessão ou permissão, observado o disposto no artigo 175 e seu
parágrafo único da Constituição do Brasil. A lei estadual deve
dispor sobre as condições dessa prestação, quando de

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11
serviços públicos da competência do Estado-membro se
tratar. 6. Ação direta julgada procedente para declarar a
inconstitucionalidade da conjunção aditiva "e" e do vocábulo
"municipais", insertos no artigo 224 da Constituição do Estado do
Amapá.” (g.n.)
(ADI 845, Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal
Pleno, julgado em 22/11/2007, DJe-041 DIVULG 06-03-2008
PUBLIC
07-03-2008
EMENT
VOL-02310-01
PP-00031
RTJ
VOL-00205-01 PP-00029 LEXSTF v. 30, n. 352, 2008, p. 43-56)
Sendo assim, os arts. 2o, 4o, 5o, 6o, 7o e 8o, primeira
parte, da Lei 4.622/2019 do Município de Guarujá/SP, com a
redação dada pela Lei 4.640/2019, violam o disposto no art. 144
da
Constituição
Paulista,
pois
disciplinam
matéria
que
a
Constituição Federal manda, segundo interpretação de seu
guardião maior, seja disciplinada apenas pelos Estados-membros.
Nem se argumente no sentido de que a fila gerada pelo
serviço de travessia com balsa atrapalha o trânsito local e o
serviço de transporte coletivo intramunicipal, estes dois últimos
matérias de competência legislativa do município (art. 30, I e V,
da Constituição da República).
É que o Supremo Tribunal Federal também já
esclareceu que o serviço de transporte intermunicipal, prestado
pelos Estados-membros diretamente ou mediante concessão, pode
interferir no trânsito e nos serviços locais, donde se extrai que
essa interferência não autoriza os municípios a ditarem regras
para aquele serviço. Confiram-se, a propósito, os seguintes
precedentes:

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12
“EMENTA: DIVERGÊNCIA. ACÓRDÃOS DA MESMA
TURMA.
SÚMULA
No
353.
DISSENSO
DEMONSTRADO.
TRANSPORTE INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS. Não incide, no
caso, o óbice do verbete mencionado, porque a composição da
Turma, ao tempo dos paradigmas, era majoritariamente diversa
da que tinha quando do julgamento do acórdão embargado.
Demonstrado o dissenso, apreciam-se os embargos. A Carta de
1988 estabelece as esferas de competência dos entes federados
para a definição das linhas de transporte coletivo de passageiros,
cabendo aos Estados as intermunicipais e aos Municípios as
intramunicipais, nada impedindo, obviamente, que o serviço
de
transporte
intermunicipal
se
exerça
no
território
municipal,
utilizando-se,
mesmo,
de
logradouros
que
também servem de itinerário para o transporte local.
Acórdão que se acha em conformidade com essa orientação.
Embargos rejeitados.” (g.n.)
(RE 107.337 EDv, Relator(a): Min. FRANCISCO
REZEK, Relator(a) p/ Acórdão: Min. ILMAR GALVÃO, Tribunal
Pleno, julgado em 20/02/1992, DJ 01-06-2001 PP-00088 EMENT
VOL-02033-08
PP-01797
REPUBLICAÇÃO:
DJ
08-06-2001
PP-00023);
“ADMINISTRATIVO
E
CONSTITUCIONAL.
AGRAVO
REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRANSPORTE
INTERMUNICIPAL. COMPETÊNCIA REGULAMENTAÇÃO. ESTADO.
CF/88, ART. 30, I. 1. Ocorrência de descompasso de decreto
municipal frente à legislação estadual ao impedir o
embarque ou desembarque de passageiros das linhas
intermunicipais fora de terminais. Inteligência do art. 30, I,
da Constituição Federal. 2. Compete aos Estados-membros
explorar e regulamentar a prestação de serviços de

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13
transporte intermunicipal. ADI 2.349/ES. 3. Agravo regimental
improvido.” (g.n.)
(RE 549.549 AgR, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE,
Segunda Turma, julgado em 25/11/2008, DJe-241 DIVULG
18-12-2008 PUBLIC 19-12-2008 EMENT VOL-02346-13 PP-02923
RTJ VOL-00209-03 PP-01384 RT v. 98, n. 882, 2009, p. 124-126)
Ademais, a prerrogativa de dispor legalmente sobre
interesse local não outorga ao ente político irrestrita autonomia
legislativa, pois “a competência constitucional dos Municípios de
legislar sobre interesse local não tem o alcance de estabelecer
normas
que
a
própria
Constituição,
na
repartição
das
competências, atribui à União ou aos Estados.” (RE 313.060, rel.
min. Ellen Gracie, julgamento em 29-11-2005, Segunda Turma, DJ
de 24-2-2006)
Convém dizer, outrossim, que o reconhecimento dessa
incompetência legislativa do Município de Guarujá/SP não o coloca
de mãos completamente atadas diante dos problemas causados a
seus munícipes pela fila da balsa, porquanto ele bem pode tentar
resolvê-los junto ao Conselho de Desenvolvimento da Região
Metropolitana da Baixada Santista, no qual tem assento por força
dos arts. 1o e 3o da Lei Complementar 815/1996 do Estado de São
Paulo, que instituiu referida região.
Nessa linha de raciocínio, e tendo em vista que neste
tipo de ação a causa de pedir é aberta, não há como deixar de
reconhecer a incompatibilidade dos arts. 2o, 4o, 5o, 6o, 7o e 8o,
primeira parte, da Lei 4.622/2019 do Município de Guarujá/SP, na
redação dada pela Lei 4.640/2019, com os arts. 152, caput, IV, e
153, caput, da Carta Bandeirante, pois sobreditas normas

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municipais adotam solução local, que impacta serviço público de
interesse comum da respectiva região metropolitana, sem levar
em consideração os interesses dos demais componentes dessa
mesma região. Nesse sentido:
“Ação direta de inconstitucionalidade. Instituição de
região metropolitana e competência para saneamento básico. Ação
direta de inconstitucionalidade contra Lei Complementar n.
87/1997, Lei n. 2.869/1997 e Decreto n. 24.631/1998, todos do
Estado do Rio de Janeiro, que instituem a Região Metropolitana do
Rio de Janeiro e a Microrregião dos Lagos e transferem a
titularidade do poder concedente para prestação de serviços
públicos de interesse metropolitano ao Estado do Rio de Janeiro.
2. Preliminares de inépcia da inicial e prejuízo. Rejeitada a
preliminar de inépcia da inicial e acolhido parcialmente o prejuízo
em relação aos arts. 1o, caput e § 1o; 2o, caput; 4o, caput e
incisos I a VII; 11, caput e incisos I a VI; e 12 da LC 87/1997/RJ,
porquanto alterados substancialmente. 3. Autonomia municipal e
integração metropolitana. A Constituição Federal conferiu ênfase à
autonomia municipal ao mencionar os municípios como integrantes
do sistema federativo (art. 1o da CF/1988) e ao fixá-la junto com
os estados e o Distrito Federal (art. 18 da CF/1988). A essência da
autonomia
municipal
contém
primordialmente
(i)
autoadministração, que implica capacidade decisória quanto aos
interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii)
autogoverno, que determina a eleição do chefe do Poder Executivo
e dos representantes no Legislativo. O interesse comum e a
compulsoriedade da integração metropolitana não são
incompatíveis com a autonomia municipal. O mencionado
interesse comum não é comum apenas aos municípios
envolvidos,
mas
ao
Estado
e
aos
municípios
do
agrupamento
urbano.
O
caráter
compulsório
da

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participação
deles
em
regiões
metropolitanas,
microrregiões e aglomerações urbanas já foi acolhido pelo
Pleno do STF (ADI 1841/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ
20.9.2002; ADI 796/ES, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ
17.12.1999). O interesse comum inclui funções públicas e
serviços que atendam a mais de um município, assim como
os que, restritos ao território de um deles, sejam de algum
modo
dependentes,
concorrentes,
confluentes
ou
integrados
de
funções
públicas,
bem
como
serviços
supramunicipais. 4. Aglomerações urbanas e saneamento
básico. O art. 23, IX, da Constituição Federal conferiu competência
comum à União, aos estados e aos municípios para promover a
melhoria das condições de saneamento básico. Nada obstante a
competência municipal do poder concedente do serviço público de
saneamento básico, o alto custo e o monopólio natural do serviço,
além da existência de várias etapas como captação, tratamento,
adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, condução
e disposição final de esgoto
que comumente ultrapassam os
limites territoriais de um município, indicam a existência de
interesse comum do serviço de saneamento básico. A função
pública do saneamento básico frequentemente extrapola o
interesse local e passa a ter natureza de interesse comum no caso
de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões, nos termos do art. 25, § 3o, da Constituição
Federal. Para o adequado atendimento do interesse comum, a
integração municipal do serviço de saneamento básico pode
ocorrer tanto voluntariamente, por meio de gestão associada,
empregando convênios de cooperação ou consórcios públicos,
consoante o arts. 3o, II, e 24 da Lei Federal 11.445/2007 e o art.
241 da Constituição Federal, como compulsoriamente, nos termos
em que prevista na lei complementar estadual que institui as
aglomerações urbanas. A instituição de regiões metropolitanas,

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aglomerações
urbanas
ou
microrregiões
pode
vincular
a
participação de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e
planejar a função pública do saneamento básico, seja para atender
adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, seja
para dar viabilidade econômica e técnica aos municípios menos
favorecidos. Repita-se que este caráter compulsório da integração
metropolitana
não
esvazia
a
autonomia
municipal.
5.
Inconstitucionalidade da transferência ao estado-membro
do poder concedente de funções e serviços públicos de
interesse
comum.
O
estabelecimento
de
região
metropolitana
não
significa
simples
transferência
de
competências para o estado. O interesse comum é muito
mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a
má condução da função de saneamento básico por apenas
um município pode colocar em risco todo o esforço do
conjunto, além das consequências para a saúde pública de
toda
a
região.
O
parâmetro
para
aferição
da
constitucionalidade
reside
no
respeito
à
divisão
de
responsabilidades entre municípios e estado. É necessário
evitar que o poder decisório e o poder concedente se
concentrem nas mãos de um único ente para preservação
do autogoverno e da autoadministração dos municípios.
Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do
serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo
estado federado. A participação dos entes nesse colegiado
não necessita de ser paritária, desde que apta a prevenir a
concentração do poder decisório no âmbito de um único
ente. A participação de cada Município e do Estado deve ser
estipulada em cada região metropolitana de acordo com
suas particularidades, sem que se permita que um ente
tenha
predomínio
absoluto.
Ação
julgada
parcialmente
procedente para declarar a inconstitucionalidade da expressão “a

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ser submetido à Assembleia Legislativa” constante do art. 5o, I; e
do § 2o do art. 4o; do parágrafo único do art. 5o; dos incisos I, II,
IV e V do art. 6o; do art. 7o; do art. 10; e do § 2o do art. 11 da
Lei Complementar n. 87/1997 do Estado do Rio de Janeiro, bem
como dos arts. 11 a 21 da Lei n. 2.869/1997 do Estado do Rio de
Janeiro.
6.
Modulação
de
efeitos
da
declaração
de
inconstitucionalidade. Em razão da necessidade de continuidade da
prestação da função de saneamento básico, há excepcional
interesse social para vigência excepcional das leis impugnadas,
nos termos do art. 27 da Lei n. 9868/1998, pelo prazo de 24
meses, a contar da data de conclusão do julgamento, lapso
temporal razoável dentro do qual o legislador estadual deverá
reapreciar
o
tema,
constituindo
modelo
de
prestação
de
saneamento básico nas áreas de integração metropolitana, dirigido
por órgão colegiado com participação dos municípios pertinentes e
do próprio Estado do Rio de Janeiro, sem que haja concentração
do poder decisório nas mãos de qualquer ente.” (g.n.)
(ADI 1.842, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Relator(a) p/
Acórdão: Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em
06/03/2013, DJe-181 DIVULG 13-09-2013 PUBLIC 16-09-2013
EMENT VOL-02701-01 PP-00001)
Por tais motivos, reconhece-se a inconstitucionalidade
material dos arts. 2o, 4o, 5o, 6o, 7o e 8o, primeira parte, da Lei
4.622/2019 do Município de Guarujá/SP, com a redação dada pela
Lei 4.640/2019.
Quanto aos arts. 3o e 8o, parte final, da lei municipal
ora impugnada, o vício que os inquina não é material, mas formal.
Não é material por dois motivos. Primeiro, porque eles

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não guardam relação de dependência com as normas tidas acima
como inconstitucionais, o que significa dizer que não podem ser
declarados inconstitucionais por arrastamento. Segundo, porque
nada dispõem acerca do serviço de transporte intermunicipal
supramencionado, limitando-se a imporem, para o Poder Executivo
local, duas novas atribuições: criação de “mecanismos de
monitoramento e informação aos usuários sobre o período de
espera para embarcar” e coibição de “ações de furões que
desorganizam o regular funcionamento das filas”.
Sucede que, para imporem essas novas atribuições ao
Poder Executivo local, referidos artigos não poderiam decorrer de
projetos de lei de iniciativa de parlamentar, como efetivamente
decorrem (fls. 27/45 e 46/56), mas apenas do Prefeito, donde o
vício de iniciativa que é formal.
Explica-se.
A atividade legislativa municipal, concretizada em leis
ordinárias, complementares, decretos etc., não guarda vinculação
exclusiva
à
matéria
nela
regulada,
que
deve
apresentar
compatibilidade
vertical
com
aquelas
que
lhe
servem
de
parâmetro, previstas nas Constituições Estadual e Federal

aspecto substancial, ou nomoestática constitucional
, estando
submetida também à estrita observância do devido processo
legislativo

aspecto
formal
do
ato,
ou
nomodinâmica
constitucional como forma de efetiva, segura, válida e integral
inserção no ordenamento jurídico.
A Constituição da República adotou em seu artigo 61
sistema dinâmico de iniciativa legislativa (fase inicial do processo
legislativo), conferindo legitimidade ordinária a sujeitos diversos e

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determinados. Todavia, o §1o do mesmo dispositivo excepciona a
regra geral, dispondo sobre matérias específicas que estão sujeitas
à iniciativa legislativa privativa do Chefe do Executivo, as quais
devem ser interpretadas em caráter restrito por opção político-
normativa.
Trata-se de norma vinculada ao princípio da simetria,
cujo conteúdo deve ser observado nas respectivas Constituições
dos Estados-Membros (art. 25 da Constituição da República), bem
como nas próprias Leis Orgânicas dos Municípios do Estado de São
Paulo, por força do art. 144 da Constituição do Estado.
Ao pretender impor novas atribuições para os órgãos
públicos da Administração Municipal, houve evidente ingerência do
Legislativo local em matéria de competência própria do Executivo.
Trata-se, em verdade, quase de determinação de criação de um
novo órgão municipal de fiscalização, a despeito de sua louvável
finalidade, com instituição de atribuições e reflexos diretos na
estrutura da Administração, reservada, por isso mesmo, a
iniciativa legislativa ao Prefeito local.
Conforme julgamento plenário do Supremo Tribunal
Federal,
“Tema
917”
(ARE
878.911/RJ),
sedimentou-se
entendimento de que há vício de iniciativa de lei, em decorrência
de interferência entre Poderes, na hipótese de propositura por
parlamentar local, quando a norma tratar (i) da estrutura ou
atribuição de órgãos do Executivo, ou ainda, (ii) dispuser sobre
o regime jurídico dos servidores públicos. Nesse sentido:
“Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação
Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do
Município
do
Rio
de
Janeiro.
Instalação
de
câmeras
de
monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade

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formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder
Executivo
municipal.
Não
ocorrência.
Não
usurpa
a
competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que,
embora crie despesa para a Administração Pública, não
trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem
do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão
geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte.
5. Recurso extraordinário provido.”
(STF. Tribunal Pleno. Repercussão Geral no Recurso
Extraordinário com Agravo no 878.911/RJ, rel. Min. GILMAR
MENDES, j. em 29 de setembro de 2016, destacado).
Não se pode negar, ainda, que a obrigatoriedade que
se pretendeu impor, para aquisição de “Placas e Luminosos,
informativos sobre o tempo estimado de espera para embarque e
travessia”, situa-se em tema de gestão administrativa, invadindo
esfera de reserva da Administração.
Logo, a deflagração do processo legislativo competia,
privativamente, ao Chefe do Executivo Municipal, à luz do que
dispõem os artigos 24, §2o (“Compete, exclusivamente, ao
Governador do Estado a iniciativa das leis que disponham sobre”),
item 2 (“criação e extinção das Secretarias de Estado e órgãos da
administração pública, observado o disposto no artigo 47, XIX”), e
47, incisos II (“exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a
direção superior da administração estadual”), XIV (“praticar os
demais atos de administração, nos limites da competência do
Executivo”) e XIX, alínea 'a' (“organização e funcionamento da
administração estadual, quando não implicar aumento de despesa,
nem criação ou extinção de órgãos públicos”) c.c. artigo 144 da
Constituição Estadual.
A
consequência
desta
invasão
de
atribuição
constitucional é a mácula ao princípio da separação dos poderes,

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insculpido no art. 5o da Constituição Paulista.
Daí a decretação da inconstitucionalidade formal dos
arts. 3o e 8o, parte final, da Lei 4.622/2019 do Município de
Guarujá/SP, com a redação dada pela Lei 4.640/2019.
No que tange aos arts. 1o e 9o dessa lei municipal, têm
evidente relação de dependência com a existência dos demais
artigos, aqui reputados inconstitucionais, razão pela qual ficam
declarados inconstitucionais por arrastamento.
Ante o exposto, julgo procedente a pretensão para
declarar a inconstitucionalidade da Lei 4.622/2019 do Município de
Guarujá/SP, com a redação dada pela Lei 4.640/2019, por
completo.
Des. FRANCISCO CASCONI
Relator
Assinatura Eletrônica