Tribunal: TJSP
Processo: 2015785-07.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: João Carlos Saletti
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-02-12
Data de publicação: 2020-02-21

Ementa:
PETIÇÃO INICIAL – Ação direta de inconstitucionalidade – Inépcia por falta de indicação de parâmetro na Constituição do Estado – Temas desenvolvidos na peça inicial, com apontamento dos princípios constitucionais ditos violados pelo diploma objetivado – Ação, ademais, a que se aplica o princípio da cláusula de pedir aberta – Preliminar rejeitada.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE –

Ementa:

PETIÇÃO INICIAL – Ação direta de inconstitucionalidade – Inépcia por falta de indicação de parâmetro na Constituição do Estado – Temas desenvolvidos na peça inicial, com apontamento dos princípios constitucionais ditos violados pelo diploma objetivado – Ação, ademais, a que se aplica o princípio da cláusula de pedir aberta – Preliminar rejeitada.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEGITIMIDADE ATIVA – Ação proposta por Sindicato que congrega professores do ensino oficial do Município – Irrelevância de o Sindicato não representar a totalidade dos servidores estatutários do Município, des'que representa categoria funcional, na forma de seu estatuto social, com atribuições para "defender os direitos e interesses individuais e coletivos relativos às atividades ou profissão, da categoria que representa – Pertinência temática configurada – Preliminar rejeitada.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Alegação de se cuidar de MATÉRIA INTERNA CORPORIS, a induzir FALTA DE INTERESSE DE AGIR – Improcedência – Diploma visado que instituiu regime de previdência privado de que trata o ar. 40, §§ 14 e 15, da CF – Questões que não dizem respeito a matéria ou assuntos ligados, "direta e imediatamente com a economia interna da corporação legislativa, com seus privilégios e com a formação ideológica da lei, que, por sua própria natureza", de que não cuidam a demanda – Interesse jurídico configurado, posto que a solução almejada pelo postulante depende de intervenção judicial por meio da ação especial – Precedente deste Órgão Especial – Preliminar rejeitada.

SUSPENSÃO DO PROCESSO – ADI que tem por objetivo a declaração de inconstitucionalidade de toda a 17.020/2018, mencionada, o que inclui a questão relativa ao aumento da contribuição dos servidores para a previdência, de 11% para 14% – Tema 933, definido pela Suprema Corte, em regime de repercussão geral, consistente em "saber quais são as balizas impostas pela Constituição de 1988 a leis que elevam as alíquotas das contribuições previdenciárias incidentes sobre servidores públicos, especialmente à luz do caráter contributivo do regime previdenciário e dos princípios do equilíbrio financeiro e atuarial, da vedação ao confisco e da razoabilidade" – Determinação do Supremo Tribunal Federal de "suspensão do processamento de todos os processos pendentes, individuais ou coletivos, que versem sobre a questão e tramitem no território nacional, nos termos do art. 1.035, § 5o do CPC/2015 e do art. 328 do RISTF" – Determinação que deve ser cumprida – Impossibilidade de aplicação, no caso, do disposto no art. 356 do CPC, seja porque, ADI, ausentes os requisitos e situações processuais aí exigidos, seja por cuidar-se de lei especial a Lei 9.868/98, que regula inteiramente a matéria dessa demanda especial, e não prever aplicação subsidiária do CPC, em que pese, no processamento, valha-se o aplicador de formas procedimentais nele reguladas (v.g. a intimação) – Suspensão do processo, determinada.

MEDIDA LIMINAR – Remessa à decisão colegiada, pelo Relator, após a oitiva dos interessados e do Ministério Público – Necessidade de exame nesta oportunidade – (i) Pretensão, deduzida pelo Ministério Público, visando as expressões "aplica-se aos que ingressarem no serviço público municipal a partir da publicação desta lei", e "para os servidores que ingressarem no serviço público municipal a partir da publicação desta lei, definidos na forma do § 1o de seu art. 1o" (art. 3o)", da Lei 17.020 – Impossibilidade de concessão de medida cautelar, no pormenor, posto não requerida pelo autor da ação – (ii) Pretendida suspensão dos efeitos do art. 27 da mesma lei, que elevou a alíquota da contribuição de 11% para 14% – Impossibilidade de concessão da medida cautelar – Necessidade de sopesar, de um lado, a relevância e a importância das razões deduzidas pelo Autor desta ação e, de outro, a motivação de igual quilate trazida pelo Prefeito do Município e pelo Presidente da Câmara Municipal, a justificar não se conceda a medida suspensiva da eficácia da norma, assomando, por fim, o argumento, da definição das balizas constitucionais a serem levadas em conta na decisão do pleito, a cargo do STF – Precedente da Suprema Corte (decisão do Ministro Presidente em suspensão de liminar) – Liminar negada, no ponto – CONCLUSÃO: Liminar negada.

Preliminares rejeitadas, processo suspenso, e medida liminar indeferida.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000130185
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade
no 2015785-07.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor
SINDICATO DOS PROFESSORES E FUNCIONÁRIOS MUNICIPAIS DE SÃO
PAULO APROFEM, são réus PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO e
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "AFASTARAM AS PRELIMINARES, INDEFERIRAM
A MEDIDA LIMINAR E DECLARARAM SUSPENSO O PROCESSO, COM
DETERMINAÇÃO. V.U. IMPEDIDO O EXMO. SR. DES. ANTONIO CELSO
AGUILAR CORTEZ.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO
FRANCO (Presidente), FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI,
CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ALVARO PASSOS, BERETTA DA
SILVEIRA, ALEX ZILENOVSKI, GERALDO WOHLERS, ELCIO TRUJILLO,
CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, ADEMIR BENEDITO,
LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO,
ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES,
EVARISTO DOS SANTOS E MÁRCIO BARTOLI.
São Paulo, 12 de fevereiro de 2020.
JOÃO CARLOS SALETTI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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São Paulo
Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2015785-07.2019.8.26.0000
REQUERENTE
-
SINDICATO
DOS
PROFESSORES
E
FUNCIONÁRIOS MUNICIPAIS DE SÃO PAULO -
APROFEM
REQUERIDOS
-
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO e
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO
PAULO
V O T O no 30.734
PETIÇÃO INICIAL Ação direta de inconstitucionalidade
Inépcia por falta de indicação de parâmetro na
Constituição do Estado Temas desenvolvidos na peça
inicial, com apontamento dos princípios constitucionais
ditos violados pelo diploma objetivado Ação, ademais, a
que se aplica o princípio da cláusula de pedir aberta
Preliminar rejeitada.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

LEGITIMIDADE ATIVA Ação proposta por Sindicato
que congrega professores do ensino oficial do Município
Irrelevância de o Sindicato não representar a totalidade dos
servidores estatutários do Município, des'que representa
categoria funcional, na forma de seu estatuto social, com
atribuições para “defender os direitos e interesses
individuais e coletivos relativos às atividades ou profissão,
da categoria que representa
Pertinência temática
configurada Preliminar rejeitada.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

Alegação
de
se
cuidar
de
MATÉRIA
INTERNA
CORPORIS, a induzir FALTA DE INTERESSE DE AGIR
Improcedência Diploma visado que instituiu regime de
previdência privado de que trata o ar. 40, §§ 14 e 15, da CF
Questões que não dizem respeito a matéria ou assuntos
ligados, “direta e imediatamente com a economia interna da
corporação legislativa, com seus privilégios e com a
formação ideológica da lei, que, por sua própria natureza”,
de que não cuidam a demanda
Interesse jurídico
configurado, posto que a solução almejada pelo postulante
depende de intervenção judicial por meio da ação especial
Precedente deste Órgão Especial Preliminar rejeitada.
SUSPENSÃO DO PROCESSO ADI que tem por objetivo
a
declaração
de
inconstitucionalidade
de
toda
a
17.020/2018, mencionada, o que inclui a questão relativa ao

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aumento da contribuição dos servidores para a previdência,
de 11% para 14% Tema 933, definido pela Suprema Corte,
em regime de repercussão geral, consistente em “saber quais
são as balizas impostas pela Constituição de 1988 a leis que
elevam as alíquotas das contribuições previdenciárias
incidentes sobre servidores públicos, especialmente à luz do
caráter contributivo do regime previdenciário e dos
princípios do equilíbrio financeiro e atuarial, da vedação ao
confisco e da razoabilidade” Determinação do Supremo
Tribunal Federal de “suspensão do processamento de todos
os processos pendentes, individuais ou coletivos, que
versem sobre a questão e tramitem no território nacional,
nos termos do art. 1.035, § 5o do CPC/2015 e do art. 328 do
RISTF”
Determinação que deve ser cumprida

Impossibilidade de aplicação, no caso, do disposto no art.
356 do CPC, seja porque, ADI, ausentes os requisitos e
situações processuais aí exigidos, seja por cuidar-se de lei
especial a Lei 9.868/98, que regula inteiramente a matéria
dessa demanda especial, e não prever aplicação subsidiária
do CPC, em que pese, no processamento, valha-se o
aplicador de formas procedimentais nele reguladas (v.g. a
intimação) Suspensão do processo, determinada.
MEDIDA LIMINAR Remessa à decisão colegiada, pelo
Relator, após a oitiva dos interessados e do Ministério
Público Necessidade de exame nesta oportunidade (i)
Pretensão, deduzida pelo Ministério Público, visando as
expressões “aplica-se aos que ingressarem no serviço
público municipal a partir da publicação desta lei”, e “para
os servidores que ingressarem no serviço público municipal
a partir da publicação desta lei, definidos na forma do § 1o
de seu art. 1o” (art. 3o)”, da Lei 17.020 Impossibilidade de
concessão de medida cautelar, no pormenor, posto não
requerida pelo autor da ação (ii) Pretendida suspensão dos
efeitos do art. 27 da mesma lei, que elevou a alíquota da
contribuição de 11% para 14%
Impossibilidade de
concessão da medida cautelar Necessidade de sopesar, de
um lado, a relevância e a importância das razões deduzidas
pelo Autor desta ação e, de outro, a motivação de igual
quilate trazida pelo Prefeito do Município e pelo Presidente
da Câmara Municipal, a justificar não se conceda a medida
suspensiva da eficácia da norma, assomando, por fim, o
argumento, da definição das balizas constitucionais a serem
levadas em conta na decisão do pleito, a cargo do STF
Precedente da Suprema Corte (decisão do Ministro
Presidente em suspensão de liminar) Liminar negada, no
ponto CONCLUSÃO: Liminar negada.
Preliminares rejeitadas, processo suspenso, e medida liminar
indeferida.

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O
libelo
inaugural
veicula
pedido
de
declaração
de
inconstitucionalidade da Lei no 17.020, de 27 de dezembro de 2018, do
Município de São Paulo, que “institui, no âmbito do Município de São Paulo,
o regime de previdência complementar de que trata o art. 40, §§ 14 e 15, da
Constituição Federal, e estabelece providências correlatas”.
Afirma o proponente: a) a lei é inconstitucional por afrontar os
arts. 37, II e V, da CF e 115, V, 163, caput, e inciso IV, da CE; b) o diploma
estabeleceu as seguintes regras: i) aumento de alíquota de contribuição de 11%
(Lei 13973/05) para 14o (art. 27); ii) alíquota suplementar de até 5%,
dependendo da faixa salarial, por 75 anos; iii) incidência de desconto sobre o
13o salário, inclusive art. 27, § 1o; iv) segregação de massas, com criação de
dois fundos distintos, sendo um para atuais servidores ativos e inativos e outro
para novos servidores (art. 1o, § 1o); v) reestruturação do IPREM, com criação
de novos cargos, muitos de livre provimento pelo Prefeito (art. 6o); vi)
estabelecimento do teto remuneratório igual ao do RGPS (art. 14); vii) criação
da SAMPAPREV, entidade responsável pelo gerenciamento da previdência
complementar (art. 5o); viii) securitização da dívida pública (art. 20); c) é parte
legítima para figurar no polo ativo da demanda (art. 90, V, CE); é competente
este Tribunal para aferição da constitucionalidade (arts. 74, VI, CE e 229 e ss.
RITJSP); d) há inconstitucionalidade formal porque violado o regimento
interno da Câmara Municipal de São Paulo (arts. 71 e 99); o processo
legislativo culminou com a edição da lei, com flagrante desrespeito ao
andamento
aos
prazos
regimentais
essenciais,
fulminando
a
constitucionalidade do processo por vício material e a lei promulgada com
referidos vícios, ; e) há inconstitucionalidade material, pois a matéria
previdenciária é de competência da União, dos Estados e do Distrito Federal
para legislar (art. 24, XII, CF; art. 126, § 4o, e 144 da CE); f) configura
verdadeiro confisco a redução dos vencimentos e proventos pelo aumento
compulsório da alíquota de contribuição previdenciária de 11 para 14%; g)
violados os arts. 163, IV, da CE; 92 da LOM e 150, IV, CF; h) violado o
princípio da isonomia entre os servidores municipais e os demais da
Federação; i) a respeito do percentual de incidência tem decidido o STF (ADI
5809 e Repercussão Geral no RE com agravo 875.958/GO) e este Tribunal; h)
este
Tribunal
já
se
posicionou
em
caso
semelhante
quanto
à
inconstitucionalidade do tratamento diferenciado dado pela lei entre os
servidores que ingressam no serviço público municipal e aqueles que já
integravam os quadros anteriormente à vigência da lei.
Requer a concessão de liminar para suspender os efeitos da lei,
“até o julgamento do mérito (...), permitindo-se o retorno do desconto da
alíquota prevista pela Lei Municipal no 13.973 de 12 de maio de 2005, ou seja,

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11%, até o julgamento de mérito” da ação. Ao final, requer a procedência da
ação “para tornar definitiva a tutela deferida e para declarar a
inconstitucionalidade da Lei ..., vez que demonstrada a inconstitucionalidade
formal e material do diploma legal vergastado, a violação aos Princípios da
Isonomia, da Criação de Imposto Não-Confiscatório, bem como a Ausência de
Previsão Constitucional, para que o Município possa legislar em matéria
previdenciária, ante a violação expressa aos artigos da Constituição
Bandeirante”.
Determinei a inclusão do Presidente da Câmara do Município de
São Paulo no polo passivo e indeferi o pedido de liminar (fls. 205/208 e 210).
O Presidente da Câmara Municipal de São Paulo prestou
informações (fls. 238/275).
Afirma, preliminarmente: a) ausência de poderes específicos
para o autor propor a ação; b) ausência de legitimidade ativa do autor; c)
vedação à apreciação judicial de matéria interna corporis e da
imprestabilidade de norma regimental como parâmetro de constitucionalidade,
sendo inadmissível o prosseguimento da ação proposta (art. 125, § 2o, CF), em
razão da evidente ausência de interesse processual (art. 337, XI, CPC),
devendo a ação ser extinta sem resolução o mérito (art. 485, VI, CPC); c)
existente determinação de suspensão do processo em virtude do tema de
repercussão geral no 933 (RE 875.958/GO).
No mérito, sustenta: d) ausente inconstitucionalidade na lei
atacada; e) ausentes vícios formais, tendo havido pleno cumprimento do
regimento interno da Câmara; f) inexistente usurpação de competência da
União (art. 40, §§ 14 e 15 e 149, § 1, CF); g) ausente violação ao princípio da
vedação ao confisco e à garantia da irredutibilidade salarial; h) inexistente
contrariedade aos princípios da isonomia; i) necessário o indeferimento da
medida de urgência pleiteada, porquanto notório o atributo da presunção de
constitucionalidade de que gozam as leis, a existência de repercussão geral
reconhecida pelo STF (tema 933), com determinação de suspensão da
tramitação das ações pendentes, além de inúmeros precedentes do STF
restabelecendo os efeitos de leis impugnadas como esta, a fim de possibilitar a
aplicação de alíquotas de contribuição previdenciária majoradas; além disso,
há possibilidade do periculum in mora reverso na hipótese de impossibilitar-se
a efetiva majoração da alíquota, diante do quadro financeiro extremamente
deficitário amplamente provado nas informações prestadas pelo Prefeito e no
estudo elaborado pela FIPE.
Requer “a regularização da representação processual do

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Autor”, bem como acolhimento das preliminares para que “seja reconhecida a
ausência de legitimidade ativa do autor” (Art. 90, V, CE e 102, IX, CF), “bem
como a ausência de interesse processual, diante da indicação de parâmetro
infraconstitucional e interna corporis para controle de constitucionalidade
(artigos 2o e 125, § 2o, CF), extinguindo-se a ação sem resolução de mérito”
(art. 485, IV e VI, CPC). Alternativamente, se afastadas as preliminares,
requer “tenha a demanda sua tramitação suspensa, até que o E. Supremo
Tribunal Federal aprecie o recurso paradigma do Tema n. 933 de
Repercussão Geral, tal e como determinado pelo Exmo. Ministro ROBERTO
BARROSO”. Ainda, se apreciado o mérito, “restando demonstrado que o
dispositivo impugnado não contraria a Constituição Estadual, estando em
plena consonância com o disposto nos arts. 24, XII; 37, XV; 40, caput; 149,
caput e § 1o; e 150, IV, todos da Carta Magna, bem como nos artigos 115,
XIII; 126 caput e § 4o; 144; e 163, IV, da Constituição Bandeirante, bem como
coaduna-se com o disposto na Lei Federal n. 9.717/98”, requer seja a ação
julgada improcedente, reconhecendo-se a constitucionalidade da lei,
“pugnando, desde já, pelo enfrentamento expresso dos dispositivos
constitucionais e infraconstitucionais federais invocados para efeito de
prequestionamento da matéria”.
O Prefeito do Município de São Paulo e o Município de São
Paulo prestaram informações (fls. 283/333).
Arguem, preliminarmente: a) inépcia da inicial; b) falta de
interesse de agir pelo parâmetro da adequação, pois a lei atacada se funda,
direta e exclusivamente, na CF, não podendo ser impugnada por ADI; c)
necessária a suspensão do trâmite da ação, diante do teor do decidido nos autos
do ARE 875.958-RG/GO do STF, em sede de repercussão geral; um dos temas
centrais dessa ADI é a constitucionalidade da majoração de 11 para 14% da
alíquota da contribuição previdenciária incidente sobre vencimentos e
proventos de servidores públicos ativos, inativos e de pensionistas.
No mérito, sustentam: d) improcede ação; e) insuscetíveis de
controle judicial aspectos regimentais do processo legislativo, pois matéria
interna corporis da Casa Legislativa; f) desnecessário tempo mínimo entre os
turnos de votação de projeto de lei ou de emenda constitucional; g) não se
sustentam as afirmações sobre a suposta incompetência do Município para a
edição da lei impugnada (arts. 40, §§ 14 a 16, e 149 da CF); h) existentes
estudos atuariais e financeiros que comprovam o déficit previdenciário e a
necessidade de majoração da alíquota previdenciária; i) ausente caráter político
da lei impugnada; j) possível juridicamente a majoração da alíquota
previdenciária; k) não violado o princípio da isonomia; l) ausente efeito
confiscatório; m) constitucionais os dispositivos que regem a SAMPAPREV.

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Requerem “a extinção do processo sem resolução do mérito ou sua suspensão
até o julgamento do ARE 875.958/GO (tema 933 de repercussão geral do
STF)”. Alternativamente, requerem a improcedência da ação.
A douta Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se “pelo
deferimento parcial da liminar pleiteada, para suspensão da eficácia das
expressões 'aplica-se aos que ingressarem no serviço público municipal a
partir da publicação desta lei' (§ 1o do art. 1o), e 'para os servidores que
ingressarem no serviço público municipal a partir da publicação desta lei,
definidos na forma do § 1o de seu art. 1o ...' (art. 3o) e, quanto ao mérito, seja
suspenso o processo até o julgamento da Repercussão Geral, do Tema 933,
pelo Supremo Tribunal Federal, conforme determinado pelo Ministro Relator
Roberto Barroso” (fls. 3473/3523).
O parecer está assim ementado:
“CONSTITUCIONAL.
TRIBUTÁRIO.
PREVIDENCIÁRIO.
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI No 17.020 DE 27 DE
DEZEMBRO DE 2018, DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO.
PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR. AUMENTO DA ALÍQUOTA
DA
CONTRIBUIÇÃO
DOS
SERVIDORES
PÚBLICOS
MUNICIPAIS
DE
11%
PARA
14%.
PRELIMINARES.
LEGITIMIDADE
DO
AUTOR.
NECESSIDADE
DE
REGULARIZAÇÃO
DA
PROCURAÇÃO,
SOB
PENA
DE
EXTINÇÃO SEM JULGAMENTO DO MÉRITO. PERTINÊNCIA
TEMÁTICA DO SINDICATO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.
PARAMETRICIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE
EVENTUAL VIOLAÇÃO AO REGIMENTO INTERNO DA
CÂMARA
MUNICIPAL.
PEDIDO
LIMINAR.
DESPACHO
IDENTIFICANDO A EXISTÊNCIA DE OUTRAS NOVE AÇÕES
DIRETAS SOBRE A MESMA MATÉRIA. EXISTÊNCIA DE
REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA PELO STF, QUE
DETERMINOU A SUSPENSÃO DO PROCESSAMENTO DE
TODAS AS AÇÕES EM TRÃMITE ACERCA DO TEMA.
DETERMINAÇÃO
DE
MANIFESTAÇÃO
DE
TODOS
OS
INTERESSADOS SOBRE O PEDIDO DE LIMINAR PARA
DEPOIS SER JULGADO O MÉRITO DAS DEMANDAS, A
CRITÉRIO DO ÓRGÃO ESPECIAL, EXCETUANDO O ARTIGO
27,
QUE
ALTEROU
O
VALOR
DAS
ALÍQUOTAS.
POSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LIMINAR. MEDIDA DE
URGÊNCIA.
VIOLAÇÃO
A
SUPOSTO
DIREITO
QUE
DEMANDA ANÁLISE IMEDIATA PELO PODER JUDICIÁRIO.

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COMPETÊNCIA NORMATIVO MUNICIPAL. VEDAÇÃO AO
CONFISCO.
CAPACIDADE
CONTRIBUTIVA.
IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. VIOLAÇÃO DA
ISONOMIA. INCIDÊNCIA DO ARTIGO 5o, XXXV, DA CF E DO §
2o, DO ARTIGO 982, DO CPC. AUSENTES OS REQUISITOS
PARA CONCESSÃO DA LIMINAR NOS TERMOS COMO
PLEITEADO PELO AUTOR. CAUSA DE PEDIR ABERTA.
EXPRESSÕES 'APLICA-SE AOS QUE INGRESSAREM NO
SERVIÇO PÚBLICO MUNICIPAL A PARTIR DA PUBLICAÇÃO
DESTA LEI' (§ 1o DO ART. 1o), E 'PARA OS SERVIDORES QUE
INGRESSARME NO SERVIÇO PÚBLICO MUNICIPAL A PARTIR
DA PUBLICAÇÃO DESTA LEI, DEFINIDOS NA FORMA DO § 1o
DE SEU ART. 1o DEFINIDOS NA FORMA DO § 1o DE SEU ART.
1o'
(ART.
3o).
SERVIDORES
DE
OUTRAS
UNIDADES
FEDERADAS. LIMITAÇÃO DE PROVENTOS E PENSÕES AO
VALOR MÁXIMO DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNICA.
CONDICIONAMENTO À OFERTA EFETIVA DE PLANO DE
BENEF ́CIIOS. NECESSIDADE DE SUSPENSÃO IMEDIATA
DAS REFERIDAS EXPRESSÕES. MÉRITO. IMPOSSIBILIDADE
DE JULGMAENTO DEFINITIVA DA CAUSA.
1. Representação Processual. Necessidade de procuração
com fins específicos para o ajuizamento da ação contra o dispositivo
que se busca impugnar. Necessidade de regularização.
2. Alegação de ilegitimidade ativa do Sindicato
Professores e Funcionários do Município de São Paulo SINDAF que
não merece acolhimento: norma que repercute no interesse de todos os
servidores
municipais,
ativos,
aposentados
e
pensionistas,
representados pelo sindicato. Pertinência temática presente para
afirmação da legitimidade da entidade sindical;
3. Impossibilidade de realização do controle concentrado
de constitucionalidade adotando como parâmetros dispositivos do
Regimento Interno da Câmara Municipal e da própria Lei Orgância do
Município. Precedentes do STF.
4. Sindicato que sustenta a inconstitucionalidade da
norma pelos seguintes fundamentos: a) violação do princípio
federativo e da competência legislativa material da União, para
legislar sobre previdência, invocando a violação aos artigos 24, XII e
126, § 4o, da Constituição Federal e artigo 144 da Constituição
Estadual; b) vedação ao confisco; c) efetiva redução dos vencimentos,
considerando a majoração da contribuição impacto no valor mensal
recebido pelo servidor; d) violação à isonomia, em razão da diferença
de tratamento do valor da alíquota paga aos servidores públicos dos
demais entes da Federação, além da diferença de tratamento dos

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servidores que ingressaram no serviço público antes da publicação da
lei.
5. Despacho inicial que identificou outras nove ações
visando à declaração de inconstitucionalidade do mesmo ato
normativo. Decisão que também ressaltou a existência de tema de
repercussão geral reconhecido pelo STF, que determinou a suspensão
do processamento de qualquer ação sobre o tema. Determinação,
todavia, para manifestação os interessados e do Ministério Público
acerca do pedido de liminar, considerando tratar-se de conservação
dos direitos dos servidores públicos, ressaltando que o Órgão Especial
decidirá sobre o julgamento do mérito da demanda, excetuando a
questão atinente ao artigo 27, da lei impugnada (objeto da presente
demanda).
6. Tema 933 assim redigido: “balizas constitucionais
para a majoração de alíquota de contribuição previdenciária de regime
próprio de previdência social”.
7. Suspensão do processamento de qualquer ação, que
verse sobre a questão, que não impossibilita a análise da liminar, pois
o § 2o, do artigo 982, do Código de Processo Civil, prevê a concessão
de medidas urgentes durante o período de suspensão. Necessidade,
ainda, de se garantir o efetivo acesso à justiça, considerando a
alegação de violação a direito de caráter alimentar que, portanto, não
admite protelações (artigo 5o, XXXV, da CF).
8. Ausentes, no caso, os requisitos autorizadores do
deferimento da medida de urgência, em relação à alegada
inconstitucionalidade relativa à invasão da competência normativa da
União e Estados para legislarem sobre a matéria e majoração da
alíquota.
9. Existência de cálculos aprestados pelo Instituto de
Previdência Municipal de São Paulo que evidenciam o déficit
previdenciário.
10. Legislação que não prevê progressividade das
alíquotas: previsão de único índice (agora majorado) para contribuição
previdenciária dos servidores.
12. Majoração de tributo ou contribuição previdenciária
que não caracteriza redução dos vencimentos, conforme orientação da
Suprema Corte.
13. Majoração da alíquota que, apesar do substancial
valor que o servidor passará a contribuir, não possibilita a concessão
da medida liminar em razão do alegado confisco e violação da
capacidade
contributiva.
Situação
limítrofe.
Necessidade,
no
momento, até a questão seja definida pelo Supremo Tribunal Federal,
de sopesar o déficit previdenciário por todos suportado e os direitos

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supostamente violados dos servidores municipais. Precedentes do
STF.
14. Sistemas previdenciários diferentes, que possibilitam
o tratamento desigual entre beneficiários de sistemas distintos.
15. Legislação municipal que ainda está de acordo com o
disposto no § 1o, do artigo 149, da Constituição Federal, com a
previsão de contribuição social, cobrada de seus servidores, para
custeio e em benefícios destes, cuja alíquota não é inferior à
contribuição dos servidores efetivos da União.
16. Causa de pedir aberta. Expressões “aplica-se aos que
ingressarem no serviço público municipal a partir da publicação desta
lei” (§ 1o do art. 1o), e “para os servidores que ingressarem no serviço
público municipal a partir da publicação desta lei, definidos na forma
do § 1o de seu art. 1o definidos na forma do § 1o de seu art. 1o” (art. 3o).
a. A inclusão de agentes públicos municipais no regime de previdência
complementar somente é possível após a efetiva oferta de planos e
convênio de adesão do patrocinador, regularmente aprovados, e não da
edição da lei que instituiu esse regime; b. Até então, é inadmissível a
adoção do limite máximo estabelecido para os benefícios do regime
geral de previdência social de que trata o artigo 201 da Constituição
Federal aos proventos de aposentadoria e pensões. c. Agentes públicos
oriundos de outras unidades federadas que ingressam, sem solução de
continuidade, no serviço público municipal, continuam sujeitos ao
regime próprio de previdência; d. Questão, outrossim, não inserida no
mencionado Tema de Repercussão Geral; e. Presentes, neste aspecto,
os requisitos autorizadores da concessão da tutela de urgência.
17. Impossibilidade de julgamento definitiva da questão,
tendo em vista que o exame integral acerca da constitucionalidade da
matéria necessariamente analisará as balizas constitucionais para o
aumento da alíquota previdenciária, nos termos do Tema 933 acima
transcrito. Necessidade de suspensão do processamento da ação após a
análise da medida de urgência.
18. Parecer para concessão parcial da liminar, bem como
para a suspensão do processamento da ação, até decisão final do
Supremo Tribunal Federal acerca da Repercussão Geral reconhecida
(Tema 933).”
O Município de São Paulo apresentou “memoriais” (fls.
3526/3532) requerendo a “extinção das ADI propostas pela FASP
(2012877-74.2019.8.26.0000;
2015621-42.2019.8.26.0000;
3005995-
96.2019.8.26.0000;
2012893-28.2019.8.26.0000;
e
2015633-56.2019.8.26.0000), a suspensão do processamento das demais
ações até o julgamento do ARE 875.958/GO (tema 933 de repercussão geral

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do STF). E quanto ao mérito, a total improcedência de todas as ADI propostas
contra a Lei Paulistana 17.020/18”.
A Mesa da Câmara Municipal de São Paulo, seu Presidente e a
Câmara Municipal de São Paulo apresentaram “memoriais” (fls. 3542/3553),
requerendo “a extinção da ação sem resolução de mérito, nos termos do artigo
485, inciso VI e VI, do Código de Processo Civil. Quanto ao mérito, requerem
a total improcedência da demanda”.
É o relatório.
1. De início, anoto que a questão objeto desta causa é visada
também noutras ações diretas de inconstitucionalidade com pedidos de
suspensão de eficácia, ora do artigo 27 (elevação da alíquota), ora dos arts. 6o e
27, ora do art. 1o, § 1o, ora do art. 1o, § 2o, ora do inciso I do art. 22, ora do art.
23 da Lei no 17.020/2018, ora, ainda, de todo o diploma. Foram ajuizadas por
pessoas jurídicas diversas:
a) ADI no 2276315-27.2018.8.26.0000 (SINDICATO
DOS
PROFISSIONAIS
EM
EDUCAÇÃO
NO
ENSINO
MUNICIPAL DE SÃO PAULO SINPEEM; ref. a todo o diploma);
b) ADI no 2000523-17.2017.8.26.0000 (SINDICATO
DOS AUDITORES-FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO SINDAF; ref. art. 27);
c)
ADI
2001476-78.2019.8.26.0000
(DIRETÓRIO
ESTADUAL DO PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE PSOL;
ref. a todo o diploma; alternativamente arts. 6o e 27);
d) ADI 2005995-96.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
PROFISSIONAIS
DE
PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO FASP; ref. ao
art. 27);
e) ADI 2009957-30.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
GUARDAS CIVIS METROPOLITANOS DE SÃO PAULO; ref. ao
art. 27);
f) ADI 2012893-28.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE

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São Paulo
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. ao art, 1o, § 1o);
g) ADI 2012877-74.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. inciso I do art. 22);
h) ADI 2015621-42.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. art. 23);
i) ADI 2015633-56.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. art. 1o, § 2o);
j) ADI 2015785-07.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
PROFESSORES E FUNCIONÁRIOS MUNICIPAIS DE SÃO
PAULO APROFEM; ref. a todo o diploma);

k) ADI 2034648-11.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
ESPECIALISTAS DE EDUCAÇÃO DO ENSINO PÚBLICO
MUNICIPAL DE SÃO PAULO SINESP; ref. art. 27);
l) ADI 2091498-85.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
SERVIDORES DA CÂMARA MUNICIPAL E TRIBUNAL DE
CONTAS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO SINDILEX; ref. § 1o,
do art. 1o);
m) ADI 2113814-92.2019.8.26.0000 (SINDICATO
DOS AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO SINDAF; ref. art. 22, I);
n) ADI 2113936-08.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO SINDAF; ref. art. 23, caput e parágrafo único); e
o) ADI 2113957-81.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO; ref. art. 1o, § 1o).

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Além das ações referidas, foi impetrado o MANDADO DE
SEGURANÇA
no
2125403-81.2019.8.26.0000
pela
ASSOCIAÇÃO
MUNICIPAL DOS AUDITORES DE CONTROLE INTERNO DO
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
AMACISP em face do Prefeito do
Município de São Paulo, buscando a concessão de liminar “para possibilitar
desde logo o ingresso dos servidores no Regime de Previdência
Complementar previsto na Lei 17.020/18, limitando, consequentemente os
descontos realizados a título de contribuição previdenciária somente até o
limite máximo do teto do RGPS, devendo a impetrada providenciar o
necessário para o cumprimento da medida no prazo de 30 dias”. Ao final,
requer “seja o presente pedido julgado inteiramente procedente para afastar a
aplicação do § 1o do art. 1o da Lei no 17.020/2018 e para determinar que a
impetrada possibilite o ingresso no Regime de Previdência Complementar
previsto na Lei no 17.020/2018, desde a sua vigência, aos filiados que
exercerem seu direito de opção”.
Os temas veiculados por tais demandas estão de algum modo
ligados à chamada Reforma da Previdência, de âmbito nacional, acham-se na
ordem do dia de discussões em todo o País, e já objeto da Emenda
Constitucional no 103, de 12 de novembro de 2019, promulgada pelas Mesas
da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Tocam aos direitos dos trabalhadores de um modo geral, e dos
servidores públicos em particular, objeto da lei questionada nas ações
relacionadas.
2. ESTA DEMANDA.
A Lei no 17.020, de 27 de dezembro de 2018, do Município de
São Paulo, que “institui, no âmbito do Município de São Paulo, o regime de
previdência complementar de que trata o art. 40, §§ 14 e 15, da Constituição
Federal, e estabelece providências correlatas”, dispõe:
“TÍTULO I
DA PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR
CAPÍTULO I
DO REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR
“Art. 1o. Fica instituído, no âmbito do Município de São
Paulo, o regime de previdência complementar a que se refere o art. 40, §§ 14
e 15, da Constituição Federal.

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“§ 1o. O regime de previdência complementar de que trata o
“caput” deste artigo, de caráter facultativo, aplica-se aos que ingressarem no
serviço público municipal a partir da data de publicação desta lei,
abrangendo os titulares de cargos efetivos da Administração direta, suas
autarquias e fundações, da Câmara Municipal e do Tribunal de Contas do
Município e seus Conselheiros.
“§ 2o. O regime de previdência complementar poderá também
ser oferecido aos Vereadores da Câmara Municipal de São Paulo, desde que
não integrem outro regime próprio de previdência pública de qualquer ente
da federação.
“§ 3o. A integração ao regime de previdência complementar
depende de adesão, mediante prévia e expressa opção do interessado por
plano de benefícios instituído nos termos desta lei.
“§ 4o. As condições para a adesão de que trata o § 2o deste
artigo serão estabelecida sem regulamento.
“§ 5o. Fica assegurado ao participante o direito de requerer, a
qualquer tempo, o cancelamento de sua inscrição, nos termos do
regulamento do plano de benefícios.
“§ 6o. Na hipótese do cancelamento previsto no § 5o deste
artigo fica assegurado ao participante o direito à restituição das
contribuições por ele vertidas, a ser paga em até 60 (sessenta) dias do pedido
de cancelamento, atualizadas pela variação das cotas do plano de benefícios
e deduzida dos custos incorridos pela entidade gestora dos recursos.
“§ 7o. A restituição a que se refere o § 6o deste artigo não
constitui resgate.
“§ 8o. As contribuições realizadas pelo patrocinador serão
restituídas à respectiva fonte pagadora no mesmo prazo e condições
previstos no § 6o deste artigo.
“Art. 2o. Para os efeitos desta lei, entende-se por:
“I patrocinador: o Município de São Paulo, por meio dos
Poderes Executivo, suas autarquias e fundações, e Legislativo, bem como o
Tribunal de Contas;
“II participante: a pessoa física, assim definida na forma do
art. 1o desta lei, que aderir ao plano de benefícios previdenciários
complementares administrado pela entidade responsável pela administração
os planos de previdência complementar de que trata esta lei;

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“III assistido: o participante ou o seu beneficiário em gozo
de benefício de prestação continuada;
“IV contribuição: os valores vertidos ao plano de benefícios
previdenciários complementares pelos participantes e pelo patrocinador,
com o objetivo de constituir as reservas que garantam os benefícios
contratados e custear despesas administrativas da entidade responsável pela
administração dos planos de previdência complementar de que trata esta lei;
“V plano de benefícios previdenciários complementares: o
conjunto de obrigações e direitos derivado das regras do regulamento
definidoras do custeio e dos benefícios de caráter previdenciário, que possui
patrimônio próprio, independência patrimonial, contábil e financeira com
relação aos demais planos de benefícios previdenciários complementares
administrados pela entidade responsável pela administração dos planos de
previdência complementar de que trata esta lei, inexistindo solidariedade
entre os planos;
“VI regulamento: o conjunto de normas disciplinadoras do
plano de benefícios previdenciários complementares;
“VII renda: o benefício de renda mensal continuada paga ao
assistido, conforme regras estabelecidas no regulamento do plano de
benefícios previdenciários complementares;
“VIII saldo de conta: o valor acumulado em nome do
participante, com o resultado das contribuições vertidas pelo participante e
pelo patrocinador acrescido dos resultados dos investimentos e deduzidos os
custos dos benefícios não programados, as despesas administrativas, na
forma fixada pelo regulamento do plano de benefícios previdenciários
complementares, e demais despesas previstas no plano de custeio.
“Art. 3o. Para os servidores que ingressarem no serviço
público municipal a partir da publicação desta lei, definidos na forma do §
1o de seu art. 1o, será aplicado, às aposentadorias e pensões a serem
concedidas pelo regime próprio de previdência social do Município de São
Paulo de que trata o art. 40 da Constituição Federal, o limite máximo
estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que
trata o art. 201 da Constituição Federal, independentemente de sua adesão
ao regime de previdência complementar ora instituído.
“Art. 4o. Os bens e direitos, e seus frutos e rendimentos, que
integram o patrimônio dos planos de benefícios previdenciários
complementares e dos respectivos fundos previdenciários não se
comunicam:
“I com os recursos do plano de gestão administrativa da

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entidade responsável pela administração dos planos de previdência
complementar de que trata esta lei ou fonte de custeio similar, na forma
determinada pelo órgão regulador federal;
“II
com recursos de outros planos de benefícios
previdenciários complementares;
“III com o patrimônio dos patrocinadores.
“§ 1o. O patrimônio de um plano de benefícios
previdenciários complementares, bem como os respectivos fundos
previdenciários, não respondem por obrigações de outro plano de benefícios
previdenciários
complementares
nem
por
obrigações
próprias
do
patrocinador.
“§ 2o. Desde que autorizados pelas normas federais e seja
passível de operacionalização pela entidade responsável pela administração
dos planos de previdência complementar de que trata esta lei, cada plano de
benefícios previdenciários complementares, assim como o plano de gestão
administrativa da entidade responsável pela administração dos planos de
previdência complementar de que trata esta lei ou fonte de custeio similar
deverão possuir uma inscrição no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídica
CNPJ e uma conta individualizada em sistemas de registros, objeto de
custódia ou objeto de depósito centralizado, em instituições autorizadas pelo
Banco Central do Brasil ou pela Comissão de Valores Mobiliários.
“§ 3o. Os recursos integrantes do plano de gestão
administrativa ou fonte de custeio similar, na forma determinada pelo órgão
regulador federal, responderão, isoladamente dos patrimônios de afetação
mencionados no § 1o deste artigo, pelas dívidas cíveis, fiscais, trabalhistas
ou de qualquer outra natureza decorrentes das atividades da entidade
responsável pela administração os planos de previdência complementar de
que trata esta lei.
“CAPÍTULO II
DA
ENTIDADE
FECHADA
DE
PREVIDÊNCIA
COMPLEMENTAR
“Art. 5o. Fica o Poder Executivo autorizado a criar entidade
fechada de previdência complementar, de natureza pública, com
personalidade jurídica de direito privado, denominada Fundação de
Previdência Complementar dos Servidores Públicos do Município de São
Paulo SAMPAPREV, vinculada à Secretaria Municipal da Fazenda, com a
finalidade de administrar e executar plano de benefícios de caráter
previdenciário complementar, nos termos do art. 202 da Constituição
Federal e das Leis Complementares Federais no 108 e no 109, ambas de 29
de maio de 2001.

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“Parágrafo único. A natureza pública da SAMPAPREV, a
que se refere o § 15 do art. 40 da Constituição Federal, consistirá na:
“I
submissão á legislação federal e municipal sobre
licitação e contratos administrativos;
“II realização de concurso público para a contratação de
pessoal, exceto aqueles de provimento por livre nomeação;
“III publicação anual, no Diário Oficial da Cidade e no
endereço eletrônico oficial da Prefeitura do Município de São Paulo na rede
mundial de computadores, dos seus demonstrativos contábeis, atuariais,
financeiros e de benefícios, sem prejuízo do fornecimento de informações
aos participantes e assistidos do plano de benefícios previdenciários
complementares e ao órgão regulador e fiscalizador das entidades fechadas
de previdência complementar, na forma das Leis Complementares Federais
no 108 e no 109, ambas de 2001.
“Art. 6o. Fica o Poder Executivo autorizado a, por intermédio
do estatuto social, definir a estrutura organizacional da SAMPAPREV e as
atribuições dos dirigentes e conselheiros, criar os quadros de empregos
públicos e cargos gerenciais de provimento por livre admissão e demissão,
bem como suas respectivas remunerações.
“CAPÍTULO III
DOS PLANOS DE BENEFÍCIOS
“Art. 7o. Os planos de benefícios da entidade responsável pela
administração dos planos de previdência complementar de que trata esta lei
serão criados, mediante solicitação do Prefeito, por ato do Conselho
Deliberativo da SAMPAPREV ou, na hipótese do art. 26 desta lei, pelo
Comitê Gestor de que trata o seu § 1o.
“Art. 8o. Os planos de benefícios da entidade responsável pela
administração dos planos de previdência complementar de que trata esta lei
serão estruturados na modalidade de contribuição definida, nos termos do
disposto nas Leis Complementares Federais no 108 e no 109, ambas de 2001,
da regulamentação estabelecida pelos órgãos regulador e fiscalizador das
entidades fechadas de previdência complementar, e financiados de acordo
com os planos de custeio definidos nos termos do art. 18 da Lei
Complementar Federal no 109, de 2001, observadas as demais disposições
da Lei Complementar Federal no 108, de 2001.
“Parágrafo único. Observado o disposto no § 3o do art. 18 da
Lei Complementar Federal no 109, de 2001, o valor dos benefícios
programados será calculado de acordo com o montante do saldo de conta

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acumulado, devendo o valor do benefício ser permanentemente ajustado ao
referido saldo, na forma prevista no regulamento do respectivo plano de
benefícios previdenciários complementares.
“Art. 9o. Os requisitos para aquisição, manutenção e perda da
qualidade de participante e de assistido, assim como os requisitos de
elegibilidade, forma de concessão, cálculo e pagamento dos benefícios,
deverão constar dos regulamentos dos planos de benefícios previdenciários
complementares, observadas as disposições das Leis Complementares
Federais no 108 e no 109, ambas de 2001, e a regulamentação dos órgãos
regulador
e
fiscalizador
das
entidades
fechadas
de
previdência
complementar.
“Parágrafo único. O servidor com remuneração inferior ao
limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de
previdência social poderá aderir aos planos de benefícios administrados
pelas entidades fechadas de previdência complementar de que trata esta lei,
sem contrapartida do patrocinador, sendo a base de cálculo da sua
contribuição definida em regulamento.
“Art. 10. Os planos de benefícios não poderão receber aportes
patronais a título de serviço passado, exceto os referentes ao período
compreendido entre as datas de publicação desta lei e a de publicação da
aprovação do regulamento do plano de benefícios pela autoridade
competente no Diário Oficial da União, observados os demais dispositivos
desta lei.
“Art. 11. Após o cumprimento das exigências formais do
plano de benefícios para a concessão do Benefício de Renda Programada,
mas antes do início do gozo deste benefício, o participante, desde que
atendidos os requisitos estabelecidos no regulamento, poderá exercer
quaisquer dos direitos relativos aos institutos previdenciários de que tratam
os arts. 14 e 15 da Lei Complementar Federal no 109, de 2001, e legislação
subsequente.
“Art.
12.
A
aplicação
dos
recursos
garantidores
correspondentes às reservas técnicas, ás provisões e aos fundos do plano de
benefícios será feita na conformidade das diretrizes e limites prudenciais
estabelecidos pelo Conselho Monetário Nacional.
“Art. 13. Nos casos de afastamento, licença ou perda do
vínculo funcional, o participante poderá permanecer filiado ao respectivo
plano de benefícios previdenciários complementares, na forma e condições
estabelecidas em regulamento.
“Parágrafo único. É garantida a portabilidade do plano de
previdência complementar, independente da data ou da forma de adesão.

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“Art. 14. As contribuições do patrocinador e do participante
incidirão sobre a parcela da remuneração que exceder o teto dos benefícios
do Regime Geral de Previdência Social, observado, quanto á incidência da
contribuição do patrocinador, o limite disposto no inciso XI do “caput” do
art. 37 da Constituição Federal.
“§ 1o. Considera-se remuneração para fins do disposto no
“caput” deste artigo o total dos subsídios e vencimentos do servidor,
compreendendo o vencimento do cargo, acrescido das vantagens pecuniárias
que a ele se integram, nos termos da lei, ou por outros atos concessivos, bem
como os adicionais de caráter individual, e quaisquer outras vantagens,
excluídas:
“I as diárias para viagens;
“II o auxílio-transporte;
“III o salário-família;
“IV o salário-esposa;
“V o auxílio-alimentação;
“VI parcelas remuneratórias pagas em decorrência de local
de trabalho;
“VII a parcela percebida em decorrência do exercício de
cargo em comissão ou de função de confiança;
“VIII terço de férias;
“IX hora suplementar;
“X o abono de permanência;
“XI outras vantagens instituídas em lei, não passíveis de
incorporação aos vencimentos ou subsídios do servidor.
“§ 2o. O servidor titular de cargo efetivo poderá optar pela
inclusão, na base de contribuição, de parcelas remuneratórias de que tratam
os incisos VI e VII do § 1o deste artigo, sem contrapartida do patrocinador,
na forma do regulamento.
“Art. 15. A alíquota de contribuição do patrocinador será
igual à contribuição individual do participante para o regime, respeitado,
para o patrocinador, o limite de 7,5% (sete e meio por cento).

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“Art. 16. As entidades ou Poderes indicados nos §§ 1o e 2o do
art. 1o desta lei são responsáveis pelos aportes referentes à contribuição do
patrocinador e pelo repasse das contribuições descontadas dos respectivos
participantes,
devendo,
par
ao
seu
pagamento,
utilizar
recursos
orçamentários atribuídos à própria entidade ou Poder.
“Parágrafo único. O pagamento ou a transferência das
contribuições após o dia 10 (dez) do mês seguinte ao da competência a que
se referir:
“I ensejará a aplicação dos acréscimos de mora previstos
para os tributos federais; e
“II
sujeitará o responsável às sanções penais e
administrativas cabíveis.
“Art. 17. A administração dos planos de previdência
complementar de que trata esta lei será mantida integralmente por suas
receitas, oriundas das contribuições dos participantes, assistidos e
patrocinadores, dos resultados financeiros de suas aplicações e de doações e
legados de qualquer natureza.
“§ 1o. Os recursos previdenciários oriundos da compensação
financeira de que trata a Lei Federal no 9.796, de 5 de maio de 1999,
pertencerão exclusivamente ao Regime Próprio de Previdência Social do
Município de São Paulo.
“§ 2o. O montante de recursos destinados à cobertura das
despesas administrativas será revisado ao final de cada ano para o
atendimento do disposto no “caput” deste artigo.
“Art. 18. O plano de custeio previsto no art. 18 da Lei
Complementar Federal no 109, de 2001, discriminará o percentual mínimo
da contribuição do participante e do patrocinador, conforme o caso, para
cada um dos benefícios previstos no plano de benefícios previdenciários
complementares, observado o disposto no art. 6o da Lei Complementar
Federal no 108, de 2001.
“Art. 19. A entidade responsável pela administração dos
planos de previdência complementar de que trata esta lei manterá o controle
das
reservas
constituídas
em
nome
do
participante,
registrando
contabilmente as contribuições deste e as do patrocinador.
“Art. 20. Durante a fase de percepção de renda programada e
atendidos os requisitos estabelecidos no plano de benefícios previdenciários
complementares, o assistido poderá portar as reservas constituídas em seu

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nome para entidade de previdência complementar ou companhia seguradora
autorizada a operar planos de previdência complementar, com o objetivo
específico de contratar plano de renda vitalícia, observado o disposto no § 2o
do art. 33 da Lei Complementar Federal no 109, de 2001.
“Art. 21. A supervisão e fiscalização da entidade responsável
pela administração dos planos de previdência complementar de que trata
esta lei e de seus planos de benefícios previdenciários complementares
compete ao órgão fiscalizador das entidades fechadas de previdência
complementar.
“CAPÍTULO IV
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS
“Art. 22. Para atender às despesas decorrentes da execução
deste Título, fica o Poder Executivo autorizado a:
“I abrir, em caráter excepcional, créditos especiais até o
limite de R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais) destinados à realização de
aporte a título de adiantamento de contribuições futuras, necessário ao
regular funcionamento inicial da SAMPAPREV;
“II
aportar recursos adicionais, mediante abertura de
créditos adicionais na forma do art. 41 da Lei Federal no 45.320, de 17 de
março de 1964, para atender ás despesas administrativas da SAMPAPREV,
enquanto a taxa de administração fixada nos regulamentos ou respectivos
planos de custeio dos benefícios previdenciários for insuficiente ao seu
suprimento.
“Parágrafo único. Os valores dos créditos adicionais a que se
refere este artigo serão cobertos na forma prevista no § 1o do art. 43 da Lei
Federal no 4.320, de 1964.
“Art. 23. O Prefeito designará os membros que deverão
compor provisoriamente o Conselho Deliberativo e o Conselho Fiscal da
SAMPAPREV.
“Parágrafo único. O mandato dos conselheiros de que trata o
“caput” deste artigo será de até 24 (vinte e quatro) meses, durante os quais
será realizado eleição direta para que os participantes e assistidos escolham
os seus representantes e para que o patrocinador indique os seus
representantes.
“Art. 24. Para o funcionamento inicial da SAMPAPREV
poderão ser cedidos servidores e empregados do Município de São Paulo e
das pessoas jurídicas integrantes da sua administração direta ou indireta,
mediante reembolso.

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“Parágrafo único. Fica vedada a cessão de empregados da
SAMPAPREV para outros órgãos do Município de São Paulo.
“Art. 25. Compete à Secretaria Municipal da Fazenda e ao
Instituto de Previdência Municipal de São Paulo IPREM assegurar o
suporte administrativo, operacional e de gestão das atividades correlatas ao
que dispõe a presente lei, necessário à implantação e ao funcionamento do
regime de previdência complementar.
“Art. 26. Alternativamente à constituição da entidade prevista
no art. 5o desta lei, o Município poderá valer-se de entidade fechada de
previdência complementar já existente, destinada a administrar planos de
previdência complementar de servidores públicos, mediante instrumento
específico.
“§ 1o. No caso do disposto no “caput” deste artigo, deverá ser
criado Comitê Gestor junto à entidade fechada de previdência complementar
externa, constituído, paritariamente, por representantes indicados pelo
Prefeito e por representantes eleitos pelos servidores, na forma do
regulamento, para acompanhamento e fiscalização da gestão do plano de
benefícios complementares do Município.
“§ 2o. A estrutura, competências e remuneração dos membros
do Conselho Gestor referido no § 1o deste artigo serão estabelecidos por
meio de decreto.
“Art. 27. O “caput” e o § 1o do art. 1o e o “caput” do art. 2o,
todos da Lei no 13.973, de 12 de maio de 2005, passam a vigorar com as
seguintes alterações:
“Art. 1o. A contribuição social dos servidores
públicos titulares de cargos efetivos, regidos pela Lei no 8.989, de
29 de outubro de 1979, e alterações, para a manutenção do regime
próprio de previdência social do Município de São Paulo,
incluídas suas autarquias e fundações, será de 14% (quatorze por
cento), incidentes sobre a totalidade da base de contribuição.
§ 1o. Para os fins desta lei, entende-se como base de
contribuição o total dos subsídios e vencimentos do servidor,
compreendendo o vencimento do cargo, acrescido das vantagens
pecuniárias que a ele se integram, nos termos da lei, ou por outros
atos concessivos, bem como os adicionais de caráter individual, e
quaisquer outras vantagens, excluídas:
I as diárias para viagens;
II o auxílio-transporte;
III o salário-família;
IV o salário-esposa;

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V o auxílio-alimentação;
VI parcelas remuneratórias pagas em decorrência
de local de trabalho;
VII
a parcela percebida em decorrência do
exercício de cargo em comissão ou de função de confiança;
VIII terço de férias;
IX hora suplementar;
X o abono de permanência;
XI
outras vantagens instituídas em lei, não
passíveis de incorporação aos vencimentos ou subsídios do
servidor.
....................................”(NR)
Art. 2o. Os aposentados e os pensionistas do
Município, inclusive os de suas autarquias e fundações, cujos
benefícios previdenciários sejam concedidos com base em
situações funcionais regidas pela Lei no 8.989, de 29 de outubro de
1979, contribuirão com 14% (quatorze por cento), incidentes sobre
o valor da parcela dos proventos de aposentadorias e pensões que
supere o limite máximo estabelecido p ara os benefícios do regime
geral de previdência social.
........................................” (NR).
“Art. 28. Sem prejuízo do disposto no art. 21 da Lei no
15.080, de 18 de dezembro de 2009, aplica-se o disposto no art. 222 da Lei
Federal no 8.112, de 11 de dezembro de 1999, e posteriores alterações,
inclusive as suas remissões e a autorização constante de seu § 3o, às pensões
por morte devidas a dependentes de servidor público do Município de São
Paulo.
“Art. 29. Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação”.
Transcrevi o texto do diploma questionado em sua inteireza,
malgrado longo, para facilitar o acesso, o conhecimento e a deliberação do E.
Tribunal a respeito das questões postas pelo requerente.
3. PRELIMINARES.
LEGITIMIDADE ATIVA.
Afasto a preliminar de ausência de legitimidade ativa suscitada
pelo Presidente da Câmara Municipal, preliminar essa fundada em que o
proponente (SINDICATO) não representa a integralidade dos servidores
públicos estatutários do Município, representando apenas os profissionais da
Educação Municipal de São Paulo, e, ainda, porque não demonstrada de forma

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expressa a pertinência temática (interesse jurídico no caso).
Dispõe a Constituição do Estado, em seu art. 90, inciso V:
“Art. 90. São partes legítimas para propor ação de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estaduais ou municipais,
contestados em face desta Constituição ou por omissão de medida
necessária para tornar efetiva norma ou princípio desta Constituição,
no âmbito de seu interesse:
(...)
V
as entidades sindicais ou de classe, de atuação
estadual ou municipal, demonstrando seu interesse jurídico no caso;
(...)”
Conforme seu Estatuto Social (fls. 40/63), o autor SINPEEM
Sindicato dos Profissionais em Educação no Ensino Municipal-SP “é uma
entidade sindical, sem fins lucrativos... , assentada nos princípios insertos no
artigo 8o da Constituição da República, cuja base compreende os limites
geográficos oficiais do município de São Paulo, com sede e foro na Capital do
Estado de São Paulo ..., e integrado por profissionais dos quadros que atuam
no ensino público oficial de São Paulo”, e que “se propõe a organizar e
representar todos os profissionais do ensino oficial do município de São
Paulo: docentes, especialistas, quadro de apoio, auxiliares, vigias escolares e
agentes de apoio e tem por finalidade: I defender os direitos e interesses
individuais e coletivos relativos às atividades ou profissão, da categoria que
representa ...”.
A norma impugnada alterou o sistema previdenciário dos
servidores do Município de São Paulo e o Sindicato representa os interesses
dos profissionais da educação do mesmo município, por ela atingidos, como
destinatários do mesmo diploma também são os funcionários de outras
categorias profissionais de servidores da Municipalidade.
Demonstrada a relação entre a questão debatida e os interesses
defendidos pelo autor, presente a pertinência temática necessária à propositura
desta ação.
Esse requisito, o da
“pertinência temática que se traduz na relação de
congruência que necessariamente deve existir entre os objetivos
estatutários ou as finalidades institucionais da entidade autora e o
conteúdo material da norma questionada em sede de controle abstrato

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foi erigido à condição de pressuposto qualificador da própria
legitimidade ativa ad causam para efeito de instauração do processo
objetivo de fiscalização concentrada de constitucionalidade” (STF-
Pleno, ADI 1.157-MC, Min. Celso de Mello, j. 1.12.94, um voto
vencido, DJU 17-11-06)”
in THEOTÔNIO NEGRÃO e
Continuadores, op. cit., nota 8 ao artigo 2o da Lei 9.868, de 10.11.99,
p. 1.196.
Aludindo às entidades de classe ou confederações sindicais,
ALEXANDRE DE MORAES, mencionando precedente do Supremo Tribunal
Federal, assinala que, para análise de sua legitimidade, deve verificar-se,
também, “tratar-se de entidade na defesa de uma categoria profissional, cujo
conteúdo seja 'imediatamente dirigido à ideia de profissão entendendo-se
classe no sentido não de simples segmento social, de classe social, mas de
categoria profissional'” (Direito Constitucional, 27a ed., Atlas, p. 769).
Portanto, o Sindicato autor, por representar a categoria
profissional dos professores municipais, é parte legítima para figurar no polo
ativo desta ação, estando configurada pertinência temática, dados os termos de
seu estatuto constitutivo.
Na mesma linha de pensamento, assinala a douta Procuradoria
Geral de Justiça:
“Ressalte-se ser inegável haver pertinência temática,
que, conforme pontua a doutrina é:
““... a demonstração do interesse de agir, diante da
necessidade da demonstração de uma relação lógica entre a
questão versada na lei ou ato normativo impugnado e os
interesses defendidos por esses legitimados”. (Controle de
Constitucionalidade Teoria e Prática Dirley da Cunha Júnior,
9a ed., Salvador: Jus Podivm, 2017, pág. 216).
(...)
“Por sua vez, o sindicato representa os interesses dos
professores e funcionários, que serão atingidos pela norma impugnada,
notadamente tendo em consta objeto da ação que vem demonstrar a
homogeneidade exigida.
“Feitas
essas
considerações,
conclui-se
que
os
funcionários representados pelo autor possuem evidente interesse na

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presente ação direta.
“Logo, restou demonstrada a relação entre a questão
debatida e os interesses defendidos pelo autor, ou seja, a pertinência
temática indispensável para legitimá-lo à ação direta.
“Por outro lado, o sindicato está legitimado a propor
ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal contestada em
face da Constituição do Estado, desde que observada a pertinência
temática, como no caso, independentemente de autorização ou
anuência dos filiados. É desnecessária, até mesmo, a relação nominal
dos associados. (destaquei)
“A legitimidade de sindicato para ingressar com ação
direta de inconstitucionalidade decorre de texto constitucional
expresso, que apenas exige pertinência temática, nos termos do art. 90,
da Constituição do Estado:
““O sindicato está legitimado a propor ação direta
de inconstitucionalidade de lei municipal contestada em face da
Constituição do Estado, em matéria que envolva interesse de
seus filiados (art. 90, V, da CE), independentemente de
autorização ou anuência destes, nos termos do art. 90, V, da
Constituição do Estado. Esse entendimento já foi consolidado
pelo S.T.F. (M.C. no 1931-8/DF)” (TJSP Ação Direta de
Inconstitucionalidade
de
no
9029764-68.2006.8.26.0000,
Relator(a): Oscarlino Moeller, 13/07/2007).”
Por outro lado, em que pese não indicar o número da lei
(impugnada em sua totalidade) ou os dispositivos particularmente referidos na
peça inicial, é induvidoso que o instrumento de procuração de fls. 32 confere
aos advogados poderes “especialmente para ingressar com Ação direta de
Inconstitucionalidade”, o que se afigura, aqui e agora, suficiente para ter como
regular a representação processual do autor.
Em remate, rejeito a preliminar de ilegitimidade de parte e de
ausência de regularidade da representação.
4. MATÉRIA INTERNA CORPORIS e INTERESSE DE
AGIR.
Afasto, igualmente, a preliminar suscitada pelo Presidente da
Câmara Municipal, no sentido de que vedada a apreciação judicial de matéria

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interna corporis (art. 125, § 2o, CF e arts. 337, XI, e 485, VI, CPC), a induzir
falta de interesse de agir.
Na lição de BARBOSA MOREIRA, o interesse "repousa sempre
no binômio utilidade + necessidade : utilidade da providência judicial
pleiteada, necessidade da via que se escolhe, para obter essa providência" (cf.
Comentários , Forense, 1974, pág. 235).
O mesmo interesse processual ou interesse de agir, ensina o
Professor MOACIR AMARAL SANTOS, "é um interesse secundário,
instrumental, subsidiário, de natureza processual, consistente no interesse ou
necessidade de obter uma providência jurisdicional quanto ao interesse
substancial contido na pretensão” (Primeiras Linhas de Direito Processual
Civil, 29a ed., Saraiva, p. 204).
Tendo o autor legitimidade para a propositura da ação e
convencendo-se de que inconstitucionais as normas enfocadas na peça inicial,
presente está o seu interesse de agir, visto como, sem o exercício da ação
constitucional em pauta possível não será obter a providência constitucional
almejada.
O interesse agir, não custa acrescer, não se confunde com o
invocado direito ao decreto de inconstitucionalidade, o que diz respeito ao
mérito da causa, não àquela condição da ação.
Por outro lado, cabe ao Poder Judiciário avaliar a legalidade ou a
constitucionalidade de ato emanado por qualquer dos Poderes. Não o conteúdo
dos atos praticados, atinentes aos motivos da formação da lei e os objetivos a
alcançar pela livre vontade dos parlamentares, nos limites constitucionais. Mas
às formalidades próprias do processo legislativo, o rito a ser observado
conforme a natureza da norma a ser editada, sua ampla e democrática
discussão, a preservação do direito das minorias, etc.
Neste caso, não versa a postulação sobre matéria interna
corporis.
Relativamente à matéria interna corporis, ensina Hely Lopes
Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, 35a
edição/2009, atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero
Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, pág. 722/724):
“6.3.3. “Interna corporis” Os interna corporis das
Câmaras também são vedados à revisão judicial comum, mas é preciso

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que se entenda em seu exato conceito, e nos seus justos limites, o
significado de tais atos. Em sentido técnico-jurídico, interna corporis
não é tudo que provém do seio da Câmara ou de suas deliberações
internas.
“Interna corporis são só aquelas questões ou assuntos
que entendem direta e imediatamente com a economia interna da
corporação legislativa, com seus privilégios e com a formação
ideológica da lei, que, por sua própria natureza, são reservados à
exclusiva apreciação e deliberação do Plenário da Câmara. Tais são os
atos de escolha da Mesa (eleições internas), os de verificação de
poderes e incompatibilidades de seus membros (cassação de mandatos,
concessão de licenças etc.) e os de utilização de suas prerrogativas
institucionais (modo de funcionamento da Câmara, elaboração de
regimento, constituição de comissões, organização de serviços
auxiliares etc.) e a valoração das votações.
“Daí não se conclua que tais assuntos afastam, por si sós,
a revisão judicial. Não é assim. O que a Justiça não pode é substituir a
deliberação da Câmara por um pronunciamento judicial sobre o que é
da exclusiva competência discricionária do Plenário, da Mesa ou da
Presidência. Mas pode confrontar sempre o ato praticado com as
prescrições constitucionais, legais ou regimentais que estabeleçam
condições, forma ou rito para seu cometimento.
“Tal é a doutrina que prevalece para todas as
corporações legislativas como bem informa Francisco Campos ao
cuidar dos interna corporis do Congresso Nacional, em erudito
parecer: “Contesto, com efeito, assim ao Poder Judiciário, como a
qualquer outro Poder, a faculdade de entrar na indagação do processo
interna corporis de formação da lei. Esta faculdade não se confunde
com a outra, desde sempre pacífica no Direito americano, que cabe ao
Poder Judiciário, de, contrastando os atos do Congresso com as
disposições constitucionais, verificar se tais atos se encontram na
esfera de competência traçada pela Constituição aos Poderes por ela
instituídos e no próprio ato da instituição definidos e limitados”1.
““Esta faculdade prossegue o saudoso publicista
reconhecida ao Poder Judiciário decorre, inquestionavelmente, da
natureza do nosso Governo, que é um Governo de poderes limitados;
cada um dos Poderes, de que se compõe o Governo, tem a sua
competência demarcada no instrumento constitucional e, assim, os
1 Francisco Campos, Pareceres, Rio, 1937, 1a série, pp. 19 e ss.

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seus atos só se terão por válidos se compreendidos na esfera
demarcada pela Constituição. São duas questões distintas, como se vê:
uma que se refere à competência do órgão, isto é, à legitimidade dos
seus poderes; outra que, liquidada a questão da competência, se refere
à observância das formalidades, ritos ou processos prescritos ao órgão
no exercício de suas funções”.
“Nesta ordem de ideias, conclui-se que é lícito ao
Judiciário perquirir da competência das Câmaras e verificar se há
inconstitucionalidades, ilegalidades e infringências regimentais nos
seus alegados interna corporis, detendo-se, entretanto, no vestíbulo
das formalidades, sem adentrar o conteúdo de tais atos, em relação aos
quais a corporação legislativa é, ao mesmo tempo, destinatária e juiz
supremo de sua prática.
“Nem se compreenderia que o órgão incumbido de
elaborar a lei dispusesse do privilégio de desrespeitá-la impunemente,
desde que o fizesse no recesso da corporação. Os interna corporis só
são da exclusiva apreciação das Câmaras naquilo que entendem com
as regras ou disposições de seu funcionamento e de suas prerrogativas
institucionais, atribuídas por lei.
“Assim, se, numa eleição de Mesa, o Plenário violar o
regimento, a lei ou a Constituição, o ato ficará sujeito a invalidação
judicial, para que a Câmara o renove em forma legal; mas o Judiciário
nada poderá dizer se, atendidas todas as prescrições constitucionais,
legais e regimentais, a votação não satisfizer os partidos, ou não
consultar o interesse dos cidadãos ou a pretensão da minoria. O
controle judiciário não poderá estender-se aos atos de opção e
deliberação da Câmara nos assuntos de sua economia interna, porque
estes é que constituem propriamente os seus interna corporis.
“Por analogia com os Legislativos têm-se reconhecido
como interna corporis dos tribunais judiciais aquelas questões afetas à
sua organização interna, que o Plenário, o Conselho Superior da
Magistratura ou a Presidência podem solucionar soberanamente, tais
como a eleição de seus dirigentes, a distribuição de seus membros em
Câmaras ou Turmas e as disposições sobre seu funcionamento,
normalmente consignadas no regimento. Nem por isso, entretanto,
escapam do controle judicial as decisões administrativas (atos
individualizados) ou as deliberações normativas (resoluções gerais
com força de lei) do próprio Judiciário que eventualmente lesem
qualquer direito individual, de seus membros, de seus servidores ou de

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terceiros, ou que afrontem a Constituição”.
Assim já decidiu este C. Órgão Especial, em voto da lavra do
Desembargador PÉRICLES PIZA (Agravo Regimental no 2056179-
95.2015.8.26.0000/50000, j. 13.05.2015), citando o mesmo ensinamento de
Hely Lopes Meirelles:
“Como é cediço, o processo legislativo pode, e deve,
sim, ser supervisionado pelo Poder Judiciário. Aqui, não há que se
distinguir se os atos proferidos pela Casa Legislativa são meramente
regimentais ou se há violação a garantias constitucionais, como no
presente caso.
“É correto admitir que as prerrogativas da Câmara de
Vereadores se fazem necessárias para garantir sua independência e
auto-organização.
“Ocorre, entretanto, que não se pode dizer que elas
possam funcionar como óbice ao controle judiciário, visto que tais
prerrogativas não autorizam a subversão das normas constitucionais
(sejam estaduais ou federais).
“Ao contrário, a normatização e as regras gerais do
processo legislativo são de obrigatória observação para qualquer das
três esferas do governo, haja vista que traduzem como um dos
principais mecanismos da relação harmônica entre os poderes.
“(...)
“Repise-se, ao Poder Judiciário não é permitido avaliar
questões políticas, mas tão somente a legalidade, ou como no caso de
uma Ação Direta, a constitucionalidade dos atos emanados por
qualquer dos Poderes.
“Os membros deste Egrégio Órgão Especial, já de longa
data, adotam o entendimento de que a inconstitucionalidade de leis
municipais, quando editadas contrariando regras constitucionais que
disciplinam o processo legislativo, merecem ser proclamadas
inconstitucionais.
“Neste sentido, peço vênia para destacar trecho do v.
Acórdão prolatado na Adin no 0018346-19.2011.8.26.0000, da lavra
do ilustre Des. Guilherme G. Strenger, que esclarece:

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““Desde logo, impende destacar que o vício de
inconstitucionalidade
formal
(também
chamado
de
inconstitucionalidade monodinâmica) se configura sempre que
uma lei ou um ato normativo achar-se em desconformidade
com o texto constitucional, no tocante às regras que
disciplinam o devido processo legislativo tanto em relação à
competência para a deflagração da atividade legiferante
(inconstitucionalidade formal subjetiva ou orgânica), quanto no
que concerne ao procedimento fixado para a elaboração,
alteração
ou
substituição
das
espécies
legais
(inconstitucionalidade formal objetiva ou propriamente dita).”
“O nobre colega logrou enfatizar a temática, lançando
luz aos alicerces da questão, citando obra do professor ALEXANDRE
DE MORAES, a qual peço vênia para destacar:
““o processo legislativo é verdadeiro corolário do
princípio da legalidade (...) que deve ser entendido como
ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de espécie normativa devidamente elaborada
de acordo com as regras de processo legislativo constitucional
(artigos 59 a 69, da Constituição Federal).”
“E conclui:
““Assim sendo, a inobservância das normas
constitucionais de processo legislativo tem como consequência
a inconstitucionalidade formal da lei ou ato normativo
produzido,
possibilitando
pleno
controle
repressivo
de
constitucionalidade por parte do Poder Judiciário, tanto pelo
método difuso quanto pelo método concentrado” (Direito
Constitucional. 26a ed. São Paulo: Atlas, 2010, pág. 712).
“Aliás, acerca da matéria, a posição do Supremo
Tribunal Federal se alinhou no sentido de que devem ser
transplantados para o processo legislativo municipal os princípios do
processo legislativo federal, notadamente pelo disposto no artigo 29,
caput, da Constituição Federal, já que, como visto, o ente local deverá
elaborar a sua Lei Orgânica em respeito aos princípios daquela e
também da Constituição Estadual (ADIn no 70019133925 Relatora
Desembargadora Maria Berenice Dias, 17.09.07
trecho do v.
Acórdão)

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“Relevante destacar trecho do voto do ilustre Min. Celso
de Mello, que figurou como relator na ADIn 2903/PB, julgado pelo
Tribunal Pleno de nossa Suprema Corte, o qual trilha raciocínio que
pode ser absorvido também na temática desta ação, pautando-se na
simetria (original sem grifos):
““Os Estados-membros e o Distrito Federal não
podem, mediante legislação autônoma, agindo “ultra vires”,
transgredir a legislação fundamental ou de princípios que a
União Federal fez editar no desempenho legítimo de sua
competência constitucional (...).”
“Portanto, infere-se do entendimento pacificado nesta
casa, bem como das lições acima expostas, que a ofensa ao processo
legislativo traduz-se, também, em ofensa ao próprio princípio da
legalidade, de onde aquele provém.
“O exame do dispositivo ora impugnado é feito em face
às normas reproduzidas na Constituição do Estado de São Paulo,
sendo certo que perpetrado tal embate naquilo que tange o processo
legislativo, indubitável se faz a conclusão por inconstitucionalidade
formal objetiva.
“A Constituição Estadual Bandeirante, a exemplo de
nossa Carta Magna, não só dedicou uma seção inteira para dispor
sobre processo legislativo, como também impôs a observância do
princípio da legalidade.
“Com relação ao processo legislativo, deve-se fazer uso
da simetria, visto que se de um lado é certo que a unidade política, que
é o Estado, não pode conflitar com o ordenamento jurídico
fundamental (Constituição Federal), idêntico procedimento é exigível
dos Municípios quanto à iniciativa do processo legislativo e demais
princípios consagrados em ambas as Constituições.
“(...)”.
Dada a riqueza dessas razões, que bastam por si, fácil verificar
que o pleito inicial não veicula matéria interna corpus, a vedar o exame pelo
Poder Judiciário.
A preliminar improcede, portanto.

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5. Afasto as preliminares suscitadas de (i) inépcia da petição
inicial, sob alegação de que não há indicação de parâmetro na Constituição
Estadual para o controle pretendido, e de (ii) carência de ação, por falta de
interesse de agir, diante da impossibilidade de confronto direto com
dispositivos insertos na Constituição Federal ou normas infraconstitucionais.
Como expresso nas normas constitucionais de regência (arts.
125, § 2o, da Constituição Federal e 74, VI, da Constituição Federal), o
controle concentrado de constitucionalidade do ato normativo a cargo desta
Corte somente pode se dar em face da Constituição do Estado, o que exclui a
impugnação por descumprimento ou violação de preceitos da Lei Orgânica
Municipal, da Constituição Federal ou infraconstitucionais.
Dispõe a Constituição deste Estado, em seu art. 74, competir ao
Tribunal de Justiça processar e julgar originariamente, dentre outras causas,
“VI - a representação de inconstitucionalidade de lei ou
ato normativo estadual ou municipal, contestados em face desta
Constituição, o pedido de intervenção em Município e ação de
inconstitucionalidade por omissão, em face de preceito desta
Constituição”.
Não obstante, é admissível esse controle com suporte em
cláusula de caráter remissivo que, inscrita na Constituição Estadual, remete às
regras normativas da Carta Maior.
De acordo com o entendimento do C. Supremo Tribunal Federal,
“Revela-se
legítimo
invocar,
como
referência
paradigmática, para efeito de controle abstrato de constitucionalidade
de leis ou atos normativos estaduais e/ou municipais, cláusula de
caráter remissivo, que, inscrita na Constituição estadual, remete,
diretamente, às regras normativas constantes da própria CF, assim
incorporando-as, formalmente, mediante referida técnica de remissão,
ao plano do ordenamento constitucional do Estado-membro. Com a
técnica
de
remissão
normativa,
o
Estado-membro
confere
parametricidade às normas, que, embora constantes da CF, passam a
compor, formalmente, em razão da expressa referência a elas feita, o
corpus constitucional dessa unidade política da Federação, o que torna
possível erigir-se, como parâmetro de confronto, para os fins a que se
refere o art. 125, § 2o, da CF, a própria norma constitucional estadual
de conteúdo remissivo” (Rcl 10.500-MC, Rel. Min. Celso de Mello,

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decisão
monocrática,
julgamento
em
18-10-2010,
DJE
de
26-10-2010)”.
No mesmo sentido:
“CONSTITUCIONAL. RECLAMAÇÃO. CONTROLE
DE
CONSTITUCIONALIDADE
DE
LEIS
OU
ATOS
NORMATIVOS ESTADUAIS OU MUNICIPAIS. TRIBUNAL DE
JUSTIÇA
ESTADUAL.
USURPAÇÃO
DE
COMPETÊNCIA
ORIGINÁRIA DESTA SUPREMA CORTE (CRFB/88, ART. 102, I,
ALÍNEA A). NÃO OCORRÊNCIA. FISCALIZAÇÃO REALIZADA
TOMANDO COMO PARADIGMA DE CONFRONTO NORMA
ENCARTADA
NA
CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL
QUE
REPRODUZ
NORMA
FEDERAL
DE
REPRODUÇÃO
OBRIGATÓRIA.
RECLAMAÇÃO
A
QUE
SE
NEGA
SEGUIMENTO” (Rcl 17340/SP, Relator Min. LUIZ FUX, j.
12.09.2014).
Em suma, a demanda é examinada somente no que se refere às
alegações de ofensa a normas da Constituição Estadual, malgrado igualmente
remissivas a outras, da Constituição Federal.
Não importa que a peça inicial não refira expressa e diretamente
preceito
da
Constituição
Estadual
porque,
ferindo
o
tema
da
constitucionalidade, e apontando os princípios constitucionais pertinentes e sua
violação pelas normas questionadas, o exame da pretensão é viabilizado,
mesmo porque aberta a causa de pedir nesta espécie de demanda.
A propósito, bem lembra a douta Procuradoria Geral de Justiça
(fls. 3484/3486):
“A inicial aduz hipótese de violação aos artigos 71 e 99
do Regimento Interno da Câmara Municipal, bem como do artigo
92 da Lei Orgânica do Município, além do que dispositivos da
Constituição Federal. Entretanto, convém ressaltar que no processo
objetivo, materializado através da ação direta de inconstitucionalidade,
só se mostra viável o confronto direto entre a norma impugnada e os
dispositivos da Constituição Estadual que figuram como parâmetro de
controle.
“Tal
entendimento
é
absolutamente
pacífico
e
conhecido, dele decorrendo a impossibilidade de exame das alegações
de incompatibilidade entre a lei analisada na ação direta e preceitos

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
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legais
situados
na
legislação
infraconstitucional.
Inconstitucionalidades indiretas ou reflexas, ou mesmo decorrentes de
questões de fato, não podem ser aferidas.
“O único exame que se faz, no processo objetivo,
decorre do confronto direto entre o ato normativo impugnado e o
parâmetro constitucional adotado para fins de controle (STF, ADI
2.714, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 13-3-03, DJ de
27-2-04; ADI-MC 1347/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. 05/09/1995,
Tribunal Pleno, DJ 01-12-1995, p. 41685, EMENT VOL-01811-02, p.
00241, g.n.; ADI-MC no 842 DF, RTJ 147/545-546).
“(...)
“Assim, realmente não merecem conhecimento as
alegações de violação a normas infraconstitucionais”.
6. INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL.
A questão do parâmetro de controle da constitucionalidade já foi
analisada, afastada a preliminar nesse ponto.
A alegada inépcia da petição inicial porque, segundo o Prefeito
do Município, “não há encadeamento lógico entre o pedido de declaração de
inconstitucionalidade”, igualmente não merece acolhimento.
Considera-se inepta a petição inicial, nos termos do art. 330, § 1o,
incisos I a IV, do Código de Processo Civil, quando lhe faltar pedido ou causa
de pedir, o pedido for indeterminado, ressalvadas as hipóteses legais em que se
permite o pedido genérico, da narração dos fatos não decorrer logicamente a
conclusão, ou quando contiver pedidos incompatíveis entre si.
Não é o caso dos autos.
A propósito, anotam THEOTÔNIO NEGRÃO e Continuadores
(Código de Processo Civil e Legislação Processual em Vigor, 48a ed./2013,
nota ao art. 330, pág. 404):
“A petição inicial só deve ser indeferida, por inépcia,
quando o vício apresenta tal gravidade que impossibilite a defesa do
réu, ou a própria prestação jurisdicional” (STJ-3a T., REsp 193.100,
Min. Ari Pargendler, j. 15.10.01, DJU 4.2.02). No mesmo sentido:
RJM 181/318, JTJ 340/338 (AP 305.791-5/0-00).

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Rejeito, pois, a alegação.
7. SUSPENSÃO DO PROCESSO.
O Prefeito do Município e o Presidente da Câmara
Municipal alegam ser necessário suspender o trâmite da ação diante do
decidido no ARE 875.958-RG/GO pelo STF, em sede de repercussão geral
(determinada suspensão das ações, individuais e coletivas que versem sobre as
balizas para majoração da alíquota da contribuição previdenciária tema 933),
pois um dos temas centrais desta ADI é a constitucionalidade da majoração de
11% para 14% da alíquota da contribuição previdenciária incidente sobre
vencimentos e proventos de servidores públicos ativos, inativos e de
pensionistas, prevista no art. 27 da lei impugnada.
Aludida decisão da Suprema Corte toca à elevação da alíquota de
contribuição previdenciária.
A questão atinente à elevação da alíquota é objeto de
Repercussão Geral, Tema 933, pelo C. Supremo Tribunal Federal (“Balizas
constitucionais para a majoração de alíquota de contribuição previdenciária de
regime próprio de previdência social”), leading case ARE 875958 RG/GO,
Relator Ministro ROBERTO BARROSO. O Acórdão que reconheceu a
repercussão geral está assim ementado (j. 17.12.2017, DJe 24.02.2017):
“EMENTA: DIREITO TRIBUTÁRIO E DIREITO
PREVIDENCIÁRIO.
RECURSO
EXTRAORDINÁRIO.
LEI
ESTADUAL QUE ELEVA AS ALÍQUOTAS DA CONTRIBUIÇÃO
PREVIDENCIÁRIA
DOS
SERVIDORES.
ALEGAÇÃO
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. PRESENÇA DE REPERCUSSÃO
GERAL.
1. Constitui questão constitucional saber quais são as
balizas impostas pela Constituição de 1988 a leis que elevam as
alíquotas das contribuições previdenciárias incidentes sobre servidores
públicos, especialmente à luz do caráter contributivo do regime
previdenciário e dos princípios do equilíbrio financeiro e atuarial, da
vedação ao confisco e da razoabilidade.
2. Repercussão geral reconhecida”.
Para possibilitar a uniformidade de pensamento e decisão dos
diversos órgãos do Poder Judiciário nacional, que o regime da Repercussão

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Geral objetiva, o Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO, Relator, assim
decidiu e determinou (16.03.2017):
“Em razão do reconhecimento da repercussão geral,
determino a suspensão do processamento de todos os processos
pendentes, individuais ou coletivos, que versem sobre a questão e
tramitem no território nacional, nos termos do art. 1.035, § 5o do
CPC/2015 e do art. 328 do RISTF”.
Induvidoso, por conseguinte, deva ser suspenso o processo.
Poder-se-ia pensar na aplicação da regra inovadora do artigo 356
do Código de Processo Civil, consistente em que “o juiz decidirá parcialmente
o mérito quando um ou mais dos pedidos formulados ou parcela deles” “I
mostrar-se incontroverso”, ou “II
estiver em condições de imediato
julgamento, nos termos do art. 355”.
O instituto está assentado na ideia, presente no Código de
Processo Civil de 1973, de que a vocação do processo é desaguar na decisão
de mérito da causa. Daí o sistema daquele tempo impor ao juiz que resolvesse
as questões processuais e incidentais surgidas no curso do feito, desde a
petição inicial, para proferir decisão terminativa do processo ou definitiva da
causa (artigos 283, 295, 329 e 330, v.g.) ou, quando não, designasse audiência
de conciliação, resolvesse as questões processuais pendentes e avançasse com
as medidas de instrução (art. 331).
O novo estatuto processual avançou nesse aspecto, para permitir
ao juiz (a lei, em verdade, foi escrita no imperativo: “o juiz decidirá
parcialmente o mérito ...”) o “julgamento antecipado parcial do mérito”. Se
parte da demanda já encontra no processo todos os elementos necessários para
a decisão final (as referidas hipóteses do artigo 355), melhor que o juiz a
julgue e a defina desde logo. Veja-se, a propósito, importante e longo estudo a
respeito do tema procedido por EDUARDO TALAMINI (Comentários ao
Código de Processo Civil, obra coordenada por CÁSSIO SCARPINELLA
BUENO, 1a ed. Saraiva, 2017, pp. 168 e segs).
Segundo o novo instituto, a outra parte da ação, que reclame a
prolação de despacho saneador e abertura do procedimento instrutório, será
julgada mais adiante, ao encerramento da instrução.
Na ação direta de inconstitucionalidade tais situações processuais
já não ocorrem. O processo é objetivo, tem por escopo a declaração final de
inconstitucionalidade da norma questionada ou a improcedência da ação. Não

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há revelia, não se apresenta pedido incontroverso, reconhecimento do pedido,
nem, igualmente, necessidade de instaurar dilação probatória.
Não há, por conseguinte, possibilidade de cisão do julgamento,
para julgar o mais da demanda que não dependa de aguardar a decisão do C.
Supremo Tribunal Federal na Repercussão Geral mencionada.
Não bastasse, o artigo 1o da Lei 9.868/98 é expresso em que
“esta lei dispõe sobre o processo da ação direta de
inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade
perante o Supremo Tribunal Federal”.
Por se tratar de lei especial, que regula “inteiramente a matéria”
do processo da ação de que se cuida, a esse feito não se aplicam as disposições
gerais do processo civil, voltados ao das ações em geral, diversas da
declaratória de inconstitucionalidade.
Não custa observar não conter a Lei 9.868/99 disposição
resguardando a aplicação subsidiária das disposições do Código de Processo
Civil, malgrado formas procedimentais sejam adotadas tomando emprestado as
disposições próprias desse estatuto (v.g. a das intimações), porque tipicamente
processuais e de aplicação geral. Nem poderia ser diferente.
De resto, da decisão que antecipa o julgamento parcial do mérito,
na forma do artigo 356 do Código de Processo Civil, é suscetível, não de
apelação, porque o processo continua na instância de origem, mas de agravo
de instrumento (§ 5o do art. 356, e art. 1.015, II).
Observa EDUARDO TALAMINI (op. cit., p. 175) que
“O capítulo da decisão que julga parte do mérito não é
sentença, pois a fase cognitiva prosseguirá para a instrução probatória
do restante do mérito, ainda não julgado. Trata-se de decisão
interlocutória (art. 203, § 2o).
“Seu conteúdo, de qualquer modo, equivalerá ao de uma
sentença de mérito.
(...).
“Por versar sobre a solução dada a parte do mérito da
causa, o agravo de instrumento submeter-se-á à incidência de
determinadas regras aplicáveis à apelação. (...)”.

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Ora, do acórdão não cabe apelação nem agravo de instrumento,
senão recursos especial e extraordinário. O agravo dirigido às Cortes
Superiores, previsto no art. 1.042 do Código de Processo Civil cabe apenas da
decisão do presidente ou do vice-presidente do tribunal nas hipóteses que
elenca, todas relacionadas ao recurso extraordinário ou especial, sobrestado ou
inadmitido (art. 1.035, § 6o, e 1.036. § 2o, referidos no art. 1.042, I).
Em suma, não é possível cindir o julgamento para, de um lado,
suspender o processo para aguardar definição do tema ligado ao percentual de
contribuição a ser pago pelos servidores e, de outro, julgar o restante da lide,
quanto às demais normas questionadas da Lei 17.020/2018, do Município de
São Paulo, não objeto da repercussão geral.
Em remate, a hipótese é de suspensão do processo, em
cumprimento de determinação expressa do C. Supremo Tribunal Federal.
8. MEDIDA LIMINAR.
Suspenso o processo, julgo necessário enfrentar o pedido inicial
de concessão de urgência “e de evidência”, para suspender os “efeitos da
referida lei, até o julgamento do mérito sobre a constitucionalidade da Lei
Municipal 17.020 de 27 de Dezembro de 2018, permitindo-se o retorno do
desconto alíquota prevista pela Lei Municipal no 13.973 de 12 de maio de
2005 ou seja, 11%, até o julgamento de mérito” (fls. 27).
É bem de ver que o autor quer a concessão da medida apenas no
que concerne ao artigo 27 da lei em apreço. A douta Procuradoria de Justiça
sugere seja negada a medida cautelar no que concerne a esse dispositivo, mas
propõe se a defira relativamente ao § 1o do artigo 1o da Lei 17.020/2018, do
Município de São Paulo.
Ao examinar esse pedido e negar a liminar, acentuei no despacho
inicial, após lembrar a decisão do C. Supremo Tribunal Federal sobre o Tema
933, acima referido:
“Não obstante essa determinação
que deve ser
cumprida penso ser necessário, aqui e agora, o exame do pedido de
liminar, posto destinar-se à preservação de direitos dos servidores
públicos, pelas razões invocadas em cada demanda.
O interesse, não há dúvida, é de caráter geral de toda a
comunidade de servidores do Município de São Paulo, de um lado, e
do próprio Município, de outro, dada a necessidade, afirmada na

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ampla e fundamentada justificativa ofertada pelo Chefe do Poder
Executivo à Câmara Municipal, na apresentação do projeto
(http://documentacao.saopaulo.sp.leg.br/iah/fulltext/justificativa/JPL0
621-2016.pdf).
Refiro o tema desde logo para que não se perca de vista
a determinação da Corte Suprema, no que concerne à tramitação das
ações, ao menos no tocante à majoração da alíquota, após a
resolução da medida da medida liminar.
(...) Considerando a relevância dos temas postos em
discussão e sua repercussão nos interesses e direitos, seja do
Município, seja de seus servidores públicos, em particular, é
recomendável possibilitar a oitiva das Autoridades e Instituições que,
necessariamente, devem se manifestar, antes de resolver os pleitos de
concessão de medidas liminares de qualquer natureza ou extensão
(...)”.
Pois bem. Ouvidos os interessados e o Ministério Público,
procedo ao exame do pleito liminar.
O autor, como registrei ao início deste tópico, pede a suspensão
dos efeitos da lei para que até o julgamento vigore a alíquota de contribuição
na forma da lei anterior, ou seja, de 11%.
A evidência, contenta-se o pretendente com que se conceda a
medida apenas para o fim de tornar a alíquota de contribuição ao índice de
11% estabelecido pela lei anterior, que o novel diploma veio de elevar para
14%.
Descabe a concessão de liminar, neste momento, para suspensão
da norma que trata do aumento da alíquota, porquanto no Supremo Tribunal
Federal foi reconhecida repercussão geral da matéria (tema 933),
determinando a suspensão do andamento processual das ações, nesse ponto
que sobre ela versem.
A douta Procuradoria Geral de Justiça (fls. 3.489 e 3.516 propõe
a concessão da medida liminar num outro ponto, afirmando:
“Duas questões afloram da Lei 17.020/18: (a) a limitação à
permanência no regime de previdência próprio dos servidores públicos aos
que tinham vínculo anterior e ininterrupto com outros entes federados; (b) a
exequibilidade no tempo do regime de previdência complementar contido

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nessa lei.
“A Lei Municipal no 17.020/18 declara sua aplicabilidade
àqueles 'que ingressarem no serviço público municipal a partir de
publicação desta lei' no § 1o do art. 1o, o que significa a exclusão da
sujeição ao regime de previdência complementar daqueles que antes
dela já eram servidores públicos do Município de São Paulo desde que
não haja interrupção e,, também, a inclusão no regime de previdência
complementar daqueles que eram servidores públicos da União, de
outros Estados ou do Distrito Federal e de Municípios.
“A limitação promovida na lei municipal não se conforma ao
§ 16 do art. 126 da Constituição Estadual (que reproduz o § 16 do art. 40 da
Constituição Federal). Eis a redação do parâmetro:
““Somente mediante sua prévia e expressa opção, o
disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor que tiver
ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de
instituição
do
correspondente
regime
de
previdência
complementar”.
“(...).
Assim, a douta Procuradoria Geral de Justiça opina pelo
deferimento parcial da liminar pleiteada apenas “para suspensão da eficácia
das expressões 'aplica-se aos que ingressarem no serviço público municipal a
partir da publicação desta lei' (§ 1o do art. 1o), e 'para os servidores que
ingressarem no serviço público municipal a partir da publicação desta lei,
definidos na forma do § 1o de seu art. 1o definidos na forma do § 1o de seu art.
1o' (art. 3o)”, da lei no 17.020/2018, do Município de São Paulo (fls. 3.523).
O pleito cautelar, nesse ponto, não foi deduzido na peça inicial,
de tal arte que não pode ser deferido.
O tema foi versado naquela peça (fls. 24/26), é certo, mas com a
conclusão de que, nesse ponto, a lei deve ser declarada inconstitucional,
“tendo como consequência, sua exigibilidade suspensa”.
As razões deduzidas pelo autor, no pormenor, são relativas ao
mérito da causa. Invocou o autor voto do Desembargador e ex-Presidente desta
E. Corte, MANOEL DE QUEIRÓZ PEREIRA CALÇAS, declarado no
julgamento da ADI 2165511-31.2014.8.26.0000 (j. 08/03/2017, Relator o
Desembargador NUEVO CAMPOS), ação essa que visava preceito
semelhante, presente na Lei Estadual no 14.653, de 22 de dezembro de 2011
(fls. 64/75). Esse v. acórdão foi assim ementado, no ponto aqui interessante:

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“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
PREVIDÊNCIA
COMPLEMENTAR
ESTADUAL
-
LEI
ESTADUAL 14.653 DE 22 DE DEZEMBRO DE 2011 ARGUIÇÃO
DE INCONSTITUCIONALIDADE DE EXPRESSÕES CONTIDAS
NO § 1o DO ART. 1o (APLICA-SE AOS QUE INGRESSAREM NO
SERVIÇO PÚBLICO ESTADUAL A PARTIR DA PUBLICAÇÃO
DESTA LEI) E NO ART. 3o (“DE QUE TRATA O § 1o DO ART. 1o
DESTA
LEI)
INSTITUIÇÃO
DE
LIMITAÇÕES
PELO
LEGISLADOR ORDINÁRIO ESTADUAL INCOMPATÍVEIS COM
OS PARÂMETROS FIXADOS PELO ART. 126, §§ 14 A 16, DA
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL RATIFICAÇÃO DA LIMINAR
PARA
SUSPENSÃO
DA
EFICÁCIA
DAS
EXPRESSÕES
IMPUGNADAS
PROCEDÊNCIA
DA
AÇÃO,
COM
RATIFICAÇÃO DA LIMINAR.
(...)
Essa demanda foi julgada procedente por expressiva maioria de
votos, o que justifica entrever no pleito inicial e na manifestação da douta
Procuradoria Geral de Justiça, no ponto enfocado na peça inaugural, a
presença do requisito do fumus boni juris, aliado ao periculum in mora,
também lá reconhecido na concessão da medida liminar ratificada a final (fls.
879 de mencionados autos).
MAS, os termos em que posta a questão pelo autor, sem
requerimento cautelar, limitam a concessão da medida sempre dependente de
pedido do interessado.
Indefiro, portanto, o pleito deduzido pelo Ministério Público,
de suspensão dos efeitos das expressões que refere, presentes no § 1o do
artigo 1o, e artigo 3o da lei em foco.
LIMINAR artigo 27.
No tocante ao artigo 27, que promove a elevação da alíquota de
contribuição de 11% para 14%, o pleito inicial não colhe melhor sorte.
Em primeiro lugar porque, contrariamente ao sustentado, como
afirmam o Prefeito Municipal e o Presidente da Câmara Municipal, há cálculos
atuariais elaborados pelo Instituto de Previdência Municipal de São Paulo, que
instruíram a apresentação do projeto e convenceram a vereança a aprova-lo,
assentada a premissa de que presente grande déficit do sistema previdenciário
do servidor público municipal, e na necessidade premente de reduzi-lo, para o

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que necessária a contribuição de todos os servidores a ele filiados. Isso, em
que pese a resolução do tema exija, evidentemente, também a consideração de
ser devida a proteção aos vencimentos dos servidores públicos, já atingidos
pela pesada carga tributária sobre a renda, especialmente.
O exame do Tema 933 levará o C. Supremo Tribunal Federal a
definir as “balizas constitucionais para a majoração de alíquota de
contribuição previdenciária de regime próprio de previdência social”,
podendo resultar, no exame final desta causa (observadas as balizas que forem
traçadas), tanto na redução do percentual adotado pelo legislador local, como
na sua aprovação.
O parecer do douto Procurador de Justiça nos autos da ADI
2001476-78.2019.8.26.0000 trouxe à colação importante pronunciamento do
C. Supremo Tribunal Federal, em v. decisão. Vale a pena a transcrição, por
valiosa, a colaboração e o aporte de relevantes fundamentos, para a decisão
liminar:
“No momento, restrito à análise dos requisitos para
concessão da tutela de urgência, observa-se que devem ser sopesadas
as duas situações: necessidade de diminuição imediata do déficit
previdenciário e proteção da higidez dos vencimentos dos servidores.
O Supremo Tribunal Federal, em decisão bem
fundamentada proferida pelo Ministro Joaquim Barbosa, ponderou os
dois aspectos, concluindo pela impossibilidade da concessão da
liminar em caso semelhante. Merece transcrição parte da decisão
proferida:
“Trata-se de pedido de suspensão da liminar
concedida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do
Rio Grande do Sul nos autos da ADI 70051297778, proposta pela
União Gaúcha em Defesa da Previdência Social e Pública contra a
LCe 13.757/2011 e 13.758/2011.
O acórdão atacado recebeu a seguinte ementa:

AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
LEIS
COMPLEMENTARES
ESTADUAIS No. 13.757-2011 (ART. 10-A E ART. 14) E No.
13.758-2011 (ART. 10-A E ART. 15). PREVIDÊNCIA PÚBLICA.
MAJORAÇÃO
DA
ALÍQUOTA
DA
CONTRIBUIÇÃO
PREVIDENCIÁRIA NO ESTADO. REGIME FINANCEIRO DE
REPARTIÇÃO SIMPLES E REGIME FINANCEIRO DE

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CAPITALIZAÇÃO. MEDIDA LIMINAR. SUPENSÃO DA
APLICAÇÃO
IMEDIATA
DOS
DISPOSITIVOS
LEGAIS
INQUINADOS.
A contribuição previdenciária, por força de sua
natureza de tributo, subordina-se aos princípios constitucionais
gerais de direito tributário e em especial aos princípios da
correlação (art. 195, §5o, da CF), da finalidade (art. 149, §1o, da
CF), do equilíbrio financeiro e atuarial (art. 40 da CF) e da vedação
ao confisco (art. 150, inciso IV, da CF).
Por se subordinar a tais princípios constitucionais,
a majoração da alíquota da contribuição previdenciária deve vir
amparada em minucioso cálculo atuarial.
Os cálculos atuariais existentes nos autos, no
entanto, a par de intempestivos, porquanto elaborados após a edição
e sanção das leis complementares inquinadas, aparentemente
trazem severas inconsistências que, em princípio, retiram a
legitimação
da
majoração
da
alíquota
da
contribuição
previdenciária no Estado.
Assim, presentes o fumus boni iuris da autora e o
periculum in mora, afigura-se prudente o deferimento da medida
liminar para o efeito de suspender a aplicação imediata do disposto
nos artigos 10-A e 14, ambos da Lei Complementar no.
13.757-2011, e nos artigos 10-A e 15, ambos da Lei Complementar
no. 13.758-2011 até o julgamento do mérito da presente ação direta
de inconstitucionalidade.
MEDIDA LIMINAR DEFERIDA, POR
MAIORIA'.
(...)
É o relatório.
Decido.
A Constituição estabelece que o sistema de custeio
previdenciário do servidor público será solidário (art. 40), ao passo
em que a legislação infraconstitucional por vezes adota solução
híbrida para o modelo de participação, com base nas sistemáticas
de repartição simples e de repartição dos capitais de cobertura.
Em termos diretos, os modelos adotados no Brasil

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não equivalem à poupança forçada, no qual cada segurado é o único
responsável por formar os recursos que servirão para o pagamento
dos benefícios. Na forma do art. 40 da Constituição, a intensidade
da contribuição não se traduz em contrapartida linear no cálculo do
benefício, pois os contribuintes da atualidade são responsáveis pelo
custeio dos benefícios pagos aos inativos que lhes são
contemporâneos
(“inativos
e
pensionistas
de hoje”). Em
contrapartida pela solidariedade, os contribuintes da atualidade tem
a perspectiva de, uma vez inativos no serviço público, ter parte dos
recursos necessários ao custeio dos próprios benefícios recolhidos
pelos servidores ativos de amanhã.

A estrita relação de proporcionalidade entre o
custeio individual e o respectivo benefício somente seria condição
de validade da cobrança se o modelo brasileiro fosse de exclusiva
capitalização. Os modelos de capitalização caracterizam-se pela
formação de contas individuais, abastecidas preponderantemente
pelos recursos da parte-interessada, numa espécie de poupança,
como registrei. Dito modelo de capitalização é adotado apenas no
campo
das
relações
contratuais
próprias
da
previdência
complementar, de forma que a previdência social pública e de
participação obrigatória é baseada na solidariedade.
Esta Corte já rejeitou a tese da retributividade
isométrica estrita, por ocasião do julgamento da tributação dos
servidores públicos inativos (ADI 3.128, red. p. acórdão min. César
Peluso), de modo a afastar a pretensão dos servidores inativos de
permanecerem
imunes
ao
pagamento
da
contribuição
previdenciária.
Contudo, a adoção do modelo solidário de custeio
da previdência está longe de chancelar todo e qualquer tipo de
aumento da base de tributação. Portanto, passo a examinar, ainda
que em caráter liminar, os requisitos constitucionais específicos
necessários à instituição e à cobrança de contribuição social,
espécie tributária autônoma que somente se legitima em função de
sua finalidade.
Segundo a estrutura constitucional das contribuições
sociais, essa espécie tributária se distingue a partir da destinação
específica prévia do produto da arrecadação. Por isso, o controle de
constitucionalidade das contribuições sociais leva em consideração
essa destinação específica, da seguinte forma:
a) A contribuição social deve ser motivada em uma
causa de interesse público, comprovada e atual (necessidade);

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b) A atividade, programa ou iniciativa custeados
devem ser teoricamente capazes de enfrentar essa causa pública
(utilidade-abstrata);
c) Desvios de finalidade dos recursos ou das
atividades custeadas minam o fundamento constitucional da exação
(utilidade-concreta);
e) Independentemente da necessidade e da utilidade,
a exação deve ser proporcional, não atentar contra outros princípios
ou regras constitucionais e não ter efeito confiscatório.
Para atender à relação entre o custeio e a finalidade,
o objeto da exação deve ser necessário e útil. Ao contrário do que
sustentado no acórdão atacado, a criação de novo benefício ou o
aumento dos benefícios existentes não são a única motivação
constitucional da majoração da fonte de custeio. O desequilíbrio
atuarial também justifica o ajuste do cálculo do valor devido, na
medida em que o tributo provê recursos para os benefícios devidos
aos servidores inativos contemporâneos ao contribuinte que é
servidor ativo.
Nesse ponto, é imprescindível firmar que o simples e
isolado déficit previdenciário não é motivação constitucional
idônea suficiente para justificar o aumento da exação. O
desequilíbrio atuarial do RPPS federal tem origens históricas e
legais inconfundíveis com os problemas de caixa do Regime Geral
de Previdência Social RGPS.
Dentre outros motivos, o desequilíbrio atuarial
contemporâneo
do
RPPS
é
agravado
pela
falta
de
proporcionalidade entre as fontes de custeio e os benefícios
concedidos. Embora o esforço legislativo atual prossiga no sentido
da correção de tais distorções, seus efeitos ainda se prolongam no
tempo.
Por exemplo, o servidor público federal passou a
contribuir efetivamente para custear sua previdência somente a
partir da publicação da Lei 8.688/1993 (EC 03/1993).
Por outro lado, antes da reforma promovida pela EC
41/2003 e efetivada pela Lei 10.887/2004 (MP 167/2004), o
benefício devido ao servidor inativo era equivalente ao valor total
da última remuneração recebida em atividade. Em outras palavras,
o benefício não tinha relação com a remuneração média do

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servidor, ou, pior, com o montante das contribuições efetuadas ao
longo do período de atividade.
No caso do Estado do Rio Grande do Sul, o voto-
condutor descreve a situação temerária das fontes de custeio da
previdência do servidor público local:

(...)
O voto-condutor não nega a existência da causa
(déficit), mas, não obstante, afirma que ao Estado caberia responder
pelos prejuízos a que deu origem por sua imprevidência,
inabilidade ou má-fé.
Esse argumento é relevante e deve ser apreciado
profundamente no momento oportuno. Porém, para fins da
suspensão de liminar, a manutenção do quadro é mais perniciosa à
confiança no sistema jurídico do que sua reversão.
Se o estado-requerente não puder reduzir o déficit do
RPPS com a solidariedade dos servidores públicos, esses valores
serão cobrados de toda a sociedade. A União já reconheceu que
assim procede, em sustentação oral (ADI 2.556, rel. min. Joaquim
Barbosa, Pleno, DJe de 20.09.2012), como bem afirma o estado-
requerente:
“[a suspensão do tributo obriga] que cada vez mais
os recursos oriundos do Caixa Único que deveriam ser aplicados
nas áreas de saúde, educação e segurança públicas, sejam alocados
para o pagamento dos benefícios previdenciários dos servidores
públicos estaduais, já que constitui fato notório inexistência de
equilíbrio entre contribuição e benefícios previdenciários.” (Doc.
01, p. 16).
Esta não é a ocasião adequada para exame da
legitimidade
da
“partilha
do
custo
decorrente
da
inconstitucionalidade normativa, negociada com a sociedade” como
solução constitucional válida. Mas, segundo a racionalidade do
próprio argumento utilizado pelo TJ/RS, se o servidor público não
deveria responder pelos supostos erros do Estado na condução de
sua política previdenciária, muito menos legitimado estaria o
cidadão comum a ser chamado para contribuir com benefícios que
nunca lhe foram, nem serão, concedidos.

Do risco real de insolvência prática decorre o
interesse direto dos servidores-beneficiários na regularidade das

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finanças públicas do Regime Próprio de Previdência.
Portanto, reconheço que há fundada pertinência
pessoal entre o grupo de contribuintes (servidores) e a finalidade da
exação, ao mesmo tempo em que inexiste qualquer relação entre os
segurados do Regime Geral de Previdência Social e o tributo
destinado a corrigir o déficit do RPPS.
Parece-me bem demonstrado que a manutenção da
liminar implicaria apenar os segurados do RGPS e demais pessoas
que não sejam servidoras públicas vinculadas ao RPPS local.
Ante o exposto, concedo a medida pleiteada, para
suspender temporariamente a medida liminar concedida pelo
Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul nos autos do Processo
70051297778, até seu trânsito em julgado.

A medida que ora se concede é precária e efêmera,
podendo ser revista a qualquer momento, se demonstrada a
alteração do quadro fático-jurídico que embasa esta decisão”. (STF,
SL 684-RS, Min. Joaquim Barbosa, 03/04/2013).
Essas razões, claramente expressas na v. decisão do Ministro
Presidente do Supremo Tribunal Federal em pedido de Suspensão de Liminar,
servem para sopesar, também aqui, de um lado a relevância e a importância
das razões deduzidas pelo Autor desta ação e, de outro, a motivação de igual
quilate trazida pelo Prefeito do Município e pelo Presidente da Câmara
Municipal, a justificar não se conceda a medida suspensiva da eficácia da
norma, no aguardo, assoma o argumento, da definição de quais as balizas
constitucionais a serem levadas em conta na decisão do pleito.
Indefiro, portanto, a medida cautelar, relativamente ao artigo 27
da Lei 17.020/2018.
9. Ante o exposto, rejeito as preliminares, indefiro as medidas
cautelares e declaro suspenso o processo, determinando se aguarde o
julgamento da ARE 875958 RG/GO, Relator Ministro ROBERTO BARROSO
(j. 17.12.2017, DJe 24.02.2017), nos termos do art. 1.035, § 5o, do CPC e do
art. 328 do RISTF.
É meu voto.
JOÃO CARLOS SALETTI

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Relator
assinado digitalmente