Tribunal: TJSP
Processo: 0020774-56.2020.8.26.0000
Classe: Incidente De Arguição de Inconstitucionalidade Cível / Violação aos Princípios Administrativos
Órgão julgador: James Siano
Órgão colegiado: Órgão Especial;
Data de julgamento: 2020-09-02
Data de publicação: 2020-09-03

Ementa:
INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Municipal no 2.615, de 19 de dezembro de 1997, do Município de Jaboticabal, que dispõe sobre a concessão de direito real de uso de terreno ao centro espírita Joana D'Arc.
Cabimento.
Vedado ao Poder Público subvencionar cultos religiosos. Necessidade de ser observada a laicidade do Estado. Violação ao art. 19, inciso I, da Constituição Federal.

Ementa:
INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Municipal no 2.615, de 19 de dezembro de 1997, do Município de Jaboticabal, que dispõe sobre a concessão de direito real de uso de terreno ao centro espírita Joana D'Arc.
Cabimento.
Vedado ao Poder Público subvencionar cultos religiosos. Necessidade de ser observada a laicidade do Estado. Violação ao art. 19, inciso I, da Constituição Federal.
Licitação. Matéria de competência privativa da União. Rol taxativo das hipóteses excepcionais de dispensa previsto na Lei Federal no 8.666/93. Norma discutida não se amolda aos casos de exceção nem às situações tipificadas no art. 7o do Decreto-lei 271/67 e art. 180, inciso VII, § 3o, da Constituição Estadual. Violação aos artigos 22, inciso XXVII, 37, inciso XXI, da Constituição Federal e art. 117, caput, da Constituição Estadual.
Concessão de uso de bem público sem lastro em critérios objetivos. Ofensa aos princípios da moralidade e da impessoalidade. Violação ao artigo 37, caput, da Constituição Federal.
Incidente acolhido para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal no 2.615, de 19 de dezembro de 1997, do Município de Jaboticabal.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000715514
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Incidente de Arguição de
Inconstitucionalidade Cível no 0020774-56.2020.8.26.0000, da Comarca de
Jaboticabal, em que é suscitante 9a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO DO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "ACOLHERAM A ARGUIÇÃO. V.U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA,
MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E SOLIMENE, TORRES DE CARVALHO,
ADEMIR BENEDITO, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER
DE AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA
RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO
CARLOS
SALETTI,
FRANCISCO
CASCONI,
RENATO
SARTORELLI,
CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ANTONIO CELSO AGUILAR
CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, CRISTINA ZUCCHI E JACOB VALENTE.
São Paulo, 2 de setembro de 2020.
JAMES SIANO
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade Cível - no 0020774-56.2020.8.26.0000 - Jaboticabal - Órgão Especial - Voto
38159 SGOF
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VOTO No: 38159
INCIDENTE
DE
ARGUIÇÃO
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
No:
0020774-56.2020.8.26.0000
COMARCA: Jaboticabal
SUSCITANTE (S):9a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado
de São Paulo
INTERESSADO (S): Município de Jaboticabal, Centro Espírita Joana D Arc e
Ministério Público do Estado de São Paulo
SGOF
INCIDENTE
DE
ARGUIÇÃO
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Municipal no 2.615, de 19
de dezembro de 1997, do Município de Jaboticabal, que dispõe
sobre a concessão de direito real de uso de terreno ao centro
espírita Joana D'Arc.
Cabimento.
Vedado ao Poder Público subvencionar cultos religiosos.
Necessidade de ser observada a laicidade do Estado. Violação
ao art. 19, inciso I, da Constituição Federal.
Licitação. Matéria de competência privativa da União. Rol
taxativo das hipóteses excepcionais de dispensa previsto na Lei
Federal no 8.666/93. Norma discutida não se amolda aos casos
de exceção nem às situações tipificadas no art. 7o do Decreto-
lei 271/67 e art. 180, inciso VII, § 3o, da Constituição Estadual.
Violação aos artigos 22, inciso XXVII, 37, inciso XXI, da
Constituição Federal e art. 117, caput, da Constituição
Estadual.
Concessão de uso de bem público sem lastro em critérios
objetivos. Ofensa aos princípios da moralidade e da
impessoalidade. Violação ao artigo 37, caput, da Constituição
Federal.
Incidente acolhido para declarar a inconstitucionalidade da Lei
Municipal no 2.615, de 19 de dezembro de 1997, do Município
de Jaboticabal.
Cuida-se de incidente de arguição de inconstitucionalidade

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suscitado nos termos do acórdão prolatado às f. 492/498.
Sustenta a 9a Câmara de Direito Público, órgão suscitante: (i)
ação proposta pelo Ministério Público Estadual que objetiva o reconhecimento da
inconstitucionalidade da Lei do Município de Jaboticabal no 2.615/1997, a fim de que
seja declarada nula a concessão de direito real de uso de imóvel público realizada em
favor da associação requerida; (ii) aparente violação ao art. 19, I, da Constituição
Federal que preconiza os limites inerentes ao Estado laico; (iii) concessão do direito de
uso sem regular procedimento licitatório, com suposta violação à competência privativa
da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratação, com previsão no
art. 22, XXXVII, da CF; (iv) argui possível violação ainda ao art. 117 da Constituição
Estadual, que reproduz o art. 37, XXI, da Constituição Federal, e à própria Lei no
8.666/93; (v) invoca precedentes do Órgão Especial.
A Procuradoria Geral de Justiça opinou pelo acolhimento do
incidente para que seja declarada a inconstitucionalidade da norma sob análise (f.
512/525).
É o relatório.
A arguição de inconstitucionalidade merece ser acolhida.
A suscitação pelo órgão fracionário desta Corte se deu ao
apreciar as apelações interpostas pelos réus Centro Espírita Joana D'Arc e Município de
Jaboticabal ante a sentença de procedência do pedido de Ação Civil Pública movida
pelo Ministério Público do Estado de São Paulo.
A
decisão
recorrida
declarou
incidentalmente
a
inconstitucionalidade da Lei Municipal no 2.615, de 19 de dezembro de 1997, e a
nulidade dos atos praticados com base em suas disposições, notadamente, o ato
administrativo de concessão do direito real de uso de imóvel público ao Centro Espírita

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Joana D'Arc, sendo determinada a reversão do uso em favor da municipalidade.
A aludida norma objeto da arguição assim está redigida:
“Art. 1o Fica dada em Concessão de Direito Real de Uso ao
Centro Espírita 'Joana D "Arc', um terreno de propriedade do
Município, dentro da seguinte descrição:
'Um terreno, de conformação irregular, situado nesta cidade,
distrito, município e comarca de Jaboticabal, no loteamento
denominado de "Residencial Niero", dentro das seguintes
medidas, confrontações e demais características atuais: tem
início num ponto comum de divisas, cravada no vértice entre o
lote no 8 da quadra 8, a Rua lbrahim Nobre, antiga Rua
Projetada Três e a área em descrição; segue na divisa com o
lote n° 8, de propriedade de Lázaro Natarelli Letice, a
distância de 19,93 metros; daí defletindo à esquerda e segue a
distância de 28,10 metros, confrontando pela direita com o
lote no 7 de propriedade de Waldomiro e Cleide Niero; daí
deflete à esquerda e segue 14,93 metros, confrontando com a
atual
Rua
Francisco
Cascaldi,
antiga
área
de
recreio; dai deflete à esquerda e segue 28,10 metros,
confrontando com a atual Rua lbrahim Nobre, chegando assim
ao início do presente memorial de divisas, terreno esse
encerrando a área de 489,78 metros quadrados'.
Parágrafo único No terreno ora concedido será edificada
uma construção destinada a prática de assistência social e
educacional previstas pelas disposições estatutárias da
entidade.
Art. 2o A presente Concessão de Direito Real de Uso, tem
caráter gratuito e será pelo prazo de 15 (quinze) anos,
renovável por igual período, havendo interesse das partes e
será contratada por instrumento particular.
Art. 3o Do instrumento da Concessão de Direito Real de Uso,
constarão todas as condições necessárias a acautelar os
interesses da municipalidade.

Art. 4o A Concessão de Direito Real de Uso, poderá resolver-
se a qualquer tempo, desde que o concessionário dê ao imóvel
destinação diversa da estabelecida no contrato a ser firmado.

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Parágrafo único - Ocorrendo a hipótese prevista no artigo
anterior ou finda a concessão, o imóvel, bem como suas
benfeitorias
serão
revertidos
ao
patrimônio
público,
independentemente de notificação ou interpelação judicial ou
extrajudicial, sem direito a retenção.
Art. 5o Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação,
revogadas as disposições em contrário.” (f. 31/32).
A suscitação de inconstitucionalidade está lastreada na ofensa
ao art. 19, I, da Constituição Federal, que dispõe sobre a laicidade do Estado; na
violação ao art. 22, XXXVII, ante a inobservância da competência privativa da União
para legislar sobre regras gerais de licitação e contratação; e na transgressão ao art. 117
da Constituição Estadual, que reproduz o art. 37, XXI, da Constituição Federal, o qual
estabelece a prevalência das contratações do Estado por meio de licitação pública.
Dispõe o art. 19, inciso I, da Constituição Federal:
Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municípios:
I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los,
embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus
representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada,
na forma da lei, a colaboração de interesse público;
O objeto de atuação da entidade concessionária está estabelecido
no art. 2o do seu Estatuto Social, que preconiza:
“Artigo 2o - São finalidades do Centro
Espírita 'Joana D'Arc':
a) dedicar-se ao estudo e à prática do
Espiritismo, em seus aspectos científico, filosófico e religioso, de
acordo com a codificação de Hippolyte Léon Denizar Rivail

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(Allan Kardec) e obras espíritas subsequentes e complementares,
surgidas com o desenvolvimento natural do Cristianismo.
b) difundir a Doutrina Espírita, pelos
meios regulares, na sua missão de espiritualização da
humanidade;
c) fundar e manter obras de caráter
beneficente e filantrópico, de natureza educacional, cultural e
assistencial, tais como: amparo à infância e a enfermos
desamparados, à velhice necessitada, prestando assistência a
quantos for possível;
d) trabalhar sem sectarismos pessoais ou
de grupos, pela efetivação da fraternidade humana e, pelo
conhecimento e prática do Bem, da Justiça, do Amor e da
Verdade, inspirando-se, especialmente, no Evangelho de Jesus
Cristo;
e) cooperar com as demais Instituições
espíritas e/ou sociais, nos programas destinados à prestação, de
melhores e maiores serviços à comunidade” (f. 139).
Sobre a natureza religiosa do espiritismo, além da doutrina de
aperfeiçoamento moral do homem com bases em crenças como a reencarnação, afigura-
se adequado transcrever o seguinte tópico de texto publicado em versão on-line da
revista Superinteressante:
“Espiritismo, que religião é essa?
Criado por um pedagogo, o Espiritismo
surgiu na França no século XIX. Hoje, o Brasil possui a maior
comunidade espírita do mundo. Saiba tudo sobre a religião que

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considera a morte apenas uma etapa da evolução pessoal e que
acredita na vida em outros planetas.
Jesus Cristo não é o enviado de Deus à
Terra. É apenas um espírito mais evoluído que serve de guia para
toda a humanidade.
A morte de um ente querido, por mais
dolorosa que seja, não deve ser encarada de forma absolutamente
negativa. Muitas vezes, é apenas o encerramento de uma missão
no mundo dos vivos.
Vivemos cercados de espíritos, alguns
bons, outros ruins.
As afirmações acima que batem de frente
com os princípios fundadores de muitos credos, entre eles a fé
católica e todas as demais religiões dela derivadas costumam
ser proferidas de maneira desassombrada pelos espíritas em
centenas de centros espalhados pelo Brasil. Pudera. Fazem parte
das ideias básicas de uma religião professada por 2,3 milhões,
segundo o último censo do IBGE.
(...)
O que é
Religião ou doutrina? Se você perguntar a
algum frequentador assíduo de centro espírita, provavelmente
receberá a seguinte resposta: O Espiritismo é uma doutrina
revelada pelos espíritos superiores a Allan Kardec, que a
codificou em cinco obras: O livro dos Espíritos (1857), o Livro
dos Médiuns (1859), O Evangelho Segundo o Espiritismo (1863),

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O Céu e o Inferno (1865) e A Gênese (1868).
Mais isso explica muito pouco. Doutrinas
há de todas as cores e matrizes ideológicos. O Marxismo também
é uma doutrina baseada em um livro fundamental (no caso, O
Capital, de Karl Max), mas nem por isso deve ser encarada como
uma religião. A Psicanálise, também. Assim ocorre com outras
filosofias. A diferença básica está na forma de encarar a
realidade. 'Se você explica a realidade social pela realidade
transcendente, sua visão é religiosa', afirma Maria Laura
Viveiros de Castro Cavalcanti, professora do Departamento de
Antropologia Cultural da Universidade Federal do Rio de Janeiro
(UFRJ) e estudiosa do Espiritismo no Brasil. Isso quer dizer que,
sim, o Espiritismo é uma religião pois apresenta toda uma série
de explicações espirituais e divinas para eventos tão comezinhos
quanto o mau humor do seu vizinho e tão devastadores quanto a
morte
de
alguém
em
sua
família”
(disponível
em
https://super.abril.com.br/historia/espiritismo-que-religiao-e-
essa/, texto de Leandro Sarmatz, publicado em 31.08.2002 e
atualizado em 18.01.2017, acesso em 14.07.2020, g.n.).
Importa salientar que o Poder Público não pode subvencionar
cultos religiosos, conforme impõe o art. 19, I, da Carta Magna. Segundo o dicionário
Aulete Digital, o termo subvencionar possui duas acepções: “1. Dar subvenção ou subsídio
a; subsidiar. 2. Prestar ajuda, auxílio a” (aulete.com.br/subvencionar, acesso em
07.08.2020).
Mesmo na hipótese de colaboração por interesse público, não há
espaço para que o Poder Público preste auxílio ao funcionamento de organização religiosa,
ou seja, que esta venha a receber do Estado alguma espécie de subsídio para o exercício de
suas atividades finalísticas.

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Há necessidade de se prestigiar a laicidade do Estado, que não
pode auxiliar nem prejudicar os serviços religiosos de qualquer espécie de entidade
confessional.
Por outro lado, cabe constatar a presença de competência
exclusiva da União para legislar sobre normas gerais de licitação. Assim dispõe o art. 22,
inciso XXVII, da CF:
Art. 22. Compete privativamente à União
legislar sobre:
XXVII normas gerais de licitação e
contratação, em todas as modalidades, para as administrações
públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37,
XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia
mista, nos termos do art. 173, § 1o , III;
O preceito mencionado faz remissão ao disposto no art. 37,
inciso XXI, da CF1, reproduzido no art. 117, caput, da Constituição Estadual, in verbis:
Artigo 117 - Ressalvados os casos especificados na legislação,
as obras, serviços, compras e alienações serão contratados
mediante processo de licitação pública que assegure igualdade
de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que
estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá
as
exigências
de
qualificação
técnica
e
econômica
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações (g.n.).
O art. 37, inciso XXI, da CF foi regulamentado pela Lei no
8.666/93. O seu art. 2o, caput, assim prescreve:
Art. 2o As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras,
1 XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados
mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas
que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das
obrigações.

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alienações, concessões, permissões e locações da Administração
Pública,
quando
contratadas
com
terceiros,
serão
necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as
hipóteses previstas nesta Lei (g.n.).
As hipóteses excepcionais de dispensa de licitação estão
arroladas no art. 17 da aludida norma, que estabelece:
Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública,
subordinada à existência de interesse público devidamente
justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às
seguintes normas:
I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para
órgãos da administração direta e entidades autárquicas e
fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais,
dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de
concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:
a) dação em pagamento;
b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade
da administração pública, de qualquer esfera de governo,
ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i;
c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos
constantes do inciso X do art. 24 desta Lei;
d) investidura;
e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de
qualquer esfera de governo;
f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito
real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis
residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no
âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária
de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da
administração pública;
g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da
Lei no 6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e
deliberação dos órgãos da Administração Pública em cuja
competência legal inclua-se tal atribuição;
h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de
direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis
de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m2
(duzentos e cinqüenta metros quadrados) e inseridos no âmbito de
programas de regularização fundiária de interesse social
desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;
i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou
onerosa, de terras públicas rurais da União e do Incra, onde
incidam ocupações até o limite de que trata o § 1o do art. 6o da

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Lei no 11.952, de 25 de junho de 2009, para fins de regularização
fundiária, atendidos os requisitos legais; e
II - quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação,
dispensada esta nos seguintes casos:
(...)
§ 2o A Administração também poderá conceder título de
propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada
licitação, quando o uso destinar-se:
I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer
que seja a localização do imóvel;
II - a pessoa natural que, nos termos de lei, regulamento ou ato
normativo do órgão competente, haja implementado os requisitos
mínimos de cultura, ocupação mansa e pacífica e exploração
direta sobre área rural, observado o limite de que trata o § 1o do
art. 6o da Lei no 11.952, de 25 de junho de 2009;
(...)
Tal elenco, que retrata as alternativas dadas ao administrador
público para alienação desobrigada do certame licitatório, se afigura exaustivo, sem
margem para interpretação extensiva. Tampouco foi concedido ao município o direito
de ampliar as exceções ao procedimento de licitação.
Na contestação foi invocada em defesa da lei municipal o
Decreto-Lei no 271/67, com a redação dada pela Lei Federal no 11.481/2007 (f. 180),
cujo art. 7o assim preconiza:
Art. 7o É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou
particulares remunerada ou gratuita, por tempo certo ou
indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos
de regularização fundiária de interesse social, urbanização,
industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento
sustentável
das
várzeas,
preservação
das
comunidades
tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades
de interesse social em áreas urbanas. (Redação dada pela
Lei no 11.481, de 2007)
§ 1o A concessão de uso poderá ser contratada, por
instrumento público ou particular, ou por simples têrmo

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administrativo, e será inscrita e cancelada em livro especial.
§ 2o Desde a inscrição da concessão de uso, o
concessionário fruirá plenamente do terreno para os fins
estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos
civis, administrativos e tributários que venham a incidir sôbre o
imóvel e suas rendas.
§ 3o Resolve-se a concessão antes de seu têrmo, desde que
o concessionário dê ao imóvel destinação diversa da
estabelecida no contrato ou têrmo, ou descumpra cláusula
resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de
qualquer natureza.
§ 4o A concessão de uso, salvo disposição contratual em
contrário, transfere-se por ato inter vivos , ou por sucessão
legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sôbre
coisas alheias, registrando-se a transferência.
§ 5o Para efeito de aplicação do disposto no caput deste
artigo, deverá ser observada a anuência prévia: (Incluído
pela Lei no 11.481, de 2007)
I - do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha,
do Exército ou da Aeronáutica, quando se tratar de imóveis que
estejam sob sua administração; e (Incluído pela Lei no
11.481, de 2007)
II - do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência
de República, observados os termos do inciso III do § 1o do art.
91 da Constituição Federal. (Incluído pela Lei no 11.481,
de 2007)
Não se vislumbra, contudo, nesta apreciação objetiva da norma
municipal a sua harmonização com o mencionado decreto-lei, uma vez que naquela

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nada se dispõe sobre “fins específicos de regularização fundiária” para a concessão de
direito real de uso. Ou seja, inexistem balizas que enalteçam o requisito legal e possam
conferir supedâneo à outorga que deflui do ato normativo contestado.
Igualmente, inobservável a compatibilidade da norma discutida
com o art. 180, inciso VII, § 3o, da Constituição Estadual, o qual ostenta a seguinte
dicção:
Artigo 180 - No estabelecimento de diretrizes e normas relativas
ao desenvolvimento urbano, o Estado e os Municípios
assegurarão:
VII - as áreas definidas em projetos de loteamento como áreas
verdes ou institucionais não poderão ter sua destinação, fim e
objetivos originariamente alterados, exceto quando a alteração da
destinação tiver como finalidade a regularização de:
a) loteamentos, cujas áreas verdes ou institucionais estejam total
ou parcialmente ocupadas por núcleos habitacionais de interesse
social destinados à população de baixa renda, e cuja situação
esteja consolidada ou seja de difícil reversão;
b) equipamentos públicos implantados com uso diverso da
destinação, fim e objetivos originariamente previstos quando da
aprovação do loteamento;
c) imóveis ocupados por organizações religiosas para suas
atividades
finalísticas.”(**)Redação
dada
pela
Emenda
Constitucional no 26, de 15 de dezembro de 2008.
§ 3o - A exceção contemplada na alínea 'c'
do inciso VII deste artigo será permitida desde que a situação das
áreas públicas objeto de alteração da destinação esteja
consolidada até dezembro de 2004, e mediante a devida
compensação ao Poder Executivo Municipal, conforme diretrizes
estabelecidas em lei municipal específica.” (**)Redação dada
pela Emenda Constitucional no 26, de 15 de dezembro de 2008.
A despeito do cumprimento do requisito temporal, inocorrente
na lei increpada algum fundamento em alteração de destinação de áreas verdes ou
institucionais para regularização de imóvel ocupado pela organização religiosa.
Ou seja, a lei objetivamente não trata dessa hipótese, não
havendo como reconhecê-la nos limites de apreciação deste incidente, porquanto, seria

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incompatível com o exame realizado, em que o conteúdo da norma é diretamente
cotejado com os mandamentos constitucionais, a fim de valorar estritamente sua
eficácia.
A dispensa de licitação, portanto, fere a competência privativa e,
por consequência, o princípio federativo.
O art. 144 da Constituição Estadual dispõe: “Os Municípios,
com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão
por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e
nesta Constituição”.
Como visto, a Carta Bandeirante impõe aos Municípios de
forma abrangente que sejam observados os princípios constitucionais, de modo a
autorizar o controle concentrado de constitucionalidade sob tal enfoque.
Pois bem. Sobre o princípio federativo, entalhado no art. 1o da
CF2, preleciona Celso Bastos: “A Federação é a forma de Estado pela qual se objetiva
distribuir o poder, preservando a autonomia dos entes políticos que a compõem... O
acerto da Constituição, quando dispõe sobre a Federação, estará diretamente
vinculado a uma racional divisão de competência entre, no caso brasileiro, União,
Estados e Municípios (...) Portanto deve o princípio federativo informar o legislador
infraconstitucional que está obrigado a acatar tal princípio na elaboração das leis
ordinárias, bem como os intérpretes da Constituição, a começar pelos membros do
Poder Judiciário” (Curso de Direito Constitucional, 14a edição, p. 145/146).
A usurpação de competência privativa da União se afigura
presente quando o Município disciplina norma de concessão de direito real de uso de
imóvel público sem prévia licitação ao arrepio da legislação federal, que rege a matéria
e delineia de forma taxativa as hipóteses de dispensa.
2 Art. 1o A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

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Pela ausência de regular procedimento licitatório, há também
vulneração aos princípios da moralidade administrativa e da impessoalidade insculpidos
nos art. 37, caput, da Constituição Federal3, conforme suscitado pela Procuradoria Geral
de Justiça em seu parecer (f. 523/525), tendo em vista que a norma em debate beneficia
determinada entidade religiosa sem lastro em critérios objetivos de escolha.
Nesse sentido, precedentes deste Órgão Especial:
ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE - CONCESSÃO
DE DIREITO REAL DE USO DE IMÓVEL MUNICIPAL COM
FUNDAMENTO EM ARTIGO DA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL
QUE CRIOU HIPÓTESE DE DISPENSA DE LICITAÇÃO NÃO
PREVISTA NA LEI FEDERAL No 8666/93 - COMPETÊNCIA
PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA
PREVISTA NO ARTIGO 22, XXVII, DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL - OFENSA AO PACTO FEDERATIVO AO QUAL O
MUNICÍPIO ESTÁ SUBMETIDO POR FORÇA DO ARTIGO 144,
DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL VIOLAÇÃO, AINDA, DO
DISPOSTO NO ARTIGO 117, CAPUT, DA CARTA ESTADUAL
QUE
EXIGE
LICITAÇÃO
PARA
A
ALIENAÇÃO
ORA
QUESTIONADA - ARGUIÇÃO ACOLHIDA PARA DECLARAR A
INCONSTITUCIONALIDADE MANIFESTA DO ARTIGO 115, DA
LEI ORGÂNICA E DA LEI No 4.580/2014, AMBAS DO
MUNICÍPIO DE JABOTICABAL (Incidente de Arguição de
Inconstitucionalidade no 0035042-52.2019.8.26.0000, Rel. Des.
FERRAZ DE ARRUDA, j. 23.10.2019).
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei 7.345, de
05 de abril de 2018, do Município de Mogi das Cruzes, que
desafetou bem imóvel urbano tornando-o dominial e na mesma lei
autorizou a outorga do direito real de seu uso para pessoa
jurídica de direito privado (SESC) Preliminar levantada em
informes do Prefeito Municipal sobre a inadequação do controle
concentrado sobre normas de efeito concreto Hipótese, no caso
em testilha, que a norma contem grau de abstração e generalidade
em relação à desafetação, bem como a disciplina das regras
jurídicas do uso e destinação do bem pela empresa concessionária
Possibilidade de controle pela via concentrada Precedente
pela ADI-MC no 4048/DF do S.T.F. Preliminar rejeitada.
CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO DE BEM IMOVEL
3 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte

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MUNICIPAL Edição da Lei impugnada fundada em hipótese de
dispensa de licitação contida na Lei Orgânica do Município, sem
nenhuma correspondência com a Lei Geral de Licitações
(8.666/93) Competência para legislar sobre normas gerais de
licitação que é privativa da União (artigo 22, inciso XXVII, da
CF) Dispensa que somente seria cabível na hipótese de doação
de bem imóvel sob prévia justificativa do interesse público (artigo
17, § 4o, da Lei Federal 8.666/93) Circunstância em que apesar
de suprida a participação popular no projeto (artigo 180 da CE) e
do potencial desenvolvimento sociocultural advindo com uma
unidade do SESC instalada no centro urbano do Município, a
concessão de uso do imóvel não pode prescindir de processo
licitatório, sob pena de vulnerar os princípios da legalidade,
impessoalidade e moralidade (artigos 111, 117 e 144 da C.E.)
Hipótese, ainda, de declaração de inconstitucionalidade, por
arrasto, da expressão 'a entidades assistenciais ou quando houver
interesse público devidamente justificado' contida no § 1o do
artigo 43 da Lei Orgânica do Município de Mogi das Cruzes,
porque estende a dispensa de licitação da concessão de direito
real de uso para pessoas estranhas à Administração Pública
Ação julgada procedente. (ADI no 2182544-92.2018.8.26.0000,
Rel. Des. JACOB VALENTE, j. 12.06.2019).
“ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei no 4.265,
de 1o-12-2011, do Município de Jaboticabal, que 'dispõe sobre
concessão de direito real de uso de imóvel para fins de instalação
da entidade Casa de Estudos Espírita Chico Xavier, e dá outras
providências'. Incompatibilidade com os arts. 117, 180, VII, 'a',
'b' e 'c' da CE/89 e art. 19, I, da CF/88.
Preliminar. Impugnação de lei de efeitos concretos já exauridos
em sede de controle incidental de inconstitucionalidade Cabível a
arguição de incidente de inconstitucionalidade para impugnar lei
de
efeitos
concretos,
ainda
que
exauridos,
se
a
inconstitucionalidade integrar a causa de pedir, pois a questão
prejudicial (a incompatibilidade ou não do ato com o sistema
constitucional) é pressuposto para que o Tribunal não aplique a
lei ao caso concreto, se inconstitucional, e acolha a pretensão
principal requerida. Além disso, seria impossível o controle de
constitucionalidade desse tipo de norma em sede de controle
abstrato, já que além da ausência de generalidade e abstração,
permitir-se-ia a proteção de direitos subjetivos ocorridos na época
da vigência do ato impugnado, o que é incompatível com o
controle abstrato - Precedentes do Supremo Tribunal Federal -
Possibilidade.
Mérito. a) A Constituição Estadual prevê como regra que as áreas

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definidas em projetos de loteamento como áreas verdes ou
institucionais não poderão ter sua destinação, fim e objetivos
originariamente alterados - As exceções estão contempladas nas
alíneas 'a', 'b' e 'c' do inciso VII do art. 180. A organização
religiosa beneficiária da concessão foi fundada em 18-6-2008 e
suas atividades na área pública desafetada tiveram início somente
em dezembro de 2011, com a promulgação da lei, data bem
posterior à fixada pela Constituição Bandeirante, dezembro de
2004, para que a situação esteja consolidada e a alteração
permitida.
b) A ausência de licitação para a concessão de uso do bem
público à entidade religiosa viola não só o art. 117 da CE/89,
reprodução do art. 37, XXI, da CF/88, mas também o art. 19, I, da
CF/88, por transformar o Município de Jaboticabal em
subvencionador de cultos religiosos e criar uma relação de
dependência ou de aliança, entre o município e o culto, ferindo a
laicidade do Estado brasileiro e os princípios da moralidade e
impessoalidade. Inconstitucionalidade reconhecida - Violação aos
arts. 117, 180 da CE/89, aplicáveis aos Municípios por força do
art. 144, todos da CE/89, e art. 19, I, da CF/88.
Arguição
procedente
(Incidente
de
Arguição
de
Inconstitucionalidade no 0042466-82.2018.8.26.0000, Rel. Des.
CARLOS BUENO, j. 30.01.2019).
ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE - Lei Municipal
no 4.584/14 outorgando concessão de direito real de uso de área
institucional do loteamento Residencial dos Ypês para associação
religiosa. Ofensa aos art. 180, VII, da Constituição do Estado de
São Paulo e arts. 19, I, 24, I, 30, I, II e VIII, e 182, caput, da
Constituição Federal. Arguição acolhida. (Incidente de Arguição
de Inconstitucionalidade no 0021836-05.2018.8.26.0000, Rel. Des.
EVARISTO DOS SANTOS, j. 19.09.2018).
Diante desse cenário, há flagrante incompatibilidade da norma
em debate com o arquétipo constitucional. Inadmissível, portanto, a subvenção de
entidade religiosa, invasão de matéria privativa da União sobre dispensa de licitação e
malferimento aos princípios da moralidade administrativa e impessoalidade, razão pela
qual cabe o reconhecimento da inconstitucionalidade em controle difuso.
Ante o exposto, acolhe-se o incidente para declarar a
inconstitucionalidade da Lei no 2.615, de 19 de dezembro de 1997, do Município de

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Jaboticabal, com determinação de retorno dos autos à Câmara suscitante.
JAMES SIANO
Relator