Tribunal: TJSP
Processo: 1007665-04.2016.8.26.0127
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: J. M. Ribeiro de Paula
Órgão colegiado: 12a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-12-09
Data de publicação: 2021-02-08

Ementa:
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - Contrato de locação de bem imóvel, objeto de ação de reintegração de posse, ocupado por dezenas de famílias - Licitação dispensada, conforme previsão do art. 24, X, da Lei 8.666/93 - Destinação do imóvel a famílias carentes, moradores de área sob risco de iminente desocupação por força de liminar judicial - Ausência de conluio entre os réus, prefeito e empresa, para

Ementa:
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - Contrato de locação de bem imóvel, objeto de ação de reintegração de posse, ocupado por dezenas de famílias - Licitação dispensada, conforme previsão do art. 24, X, da Lei 8.666/93 - Destinação do imóvel a famílias carentes, moradores de área sob risco de iminente desocupação por força de liminar judicial - Ausência de conluio entre os réus, prefeito e empresa, para obtenção e alcance de vantagem financeira imoral ou ilegal que indicasse interesse pessoal e vício dolo na locação direta - Sentença de procedência reformada - Recursos de apelação providos; recurso adesivo, do Município, prejudicado.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0001005847
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1007665-04.2016.8.26.0127, da Comarca de Carapicuíba, em que são
apelantes ENERGYCAN PARTICIPAÇÕES LTDA., SÉRGIO RIBEIRO DA
SILVA - PREFEITO MUNICIPAL DE CARAPICUIBA e PREFEITURA
MUNICICIPAL DE CARAPICUÍBA, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO
ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 12a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça
de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Por maioria de votos, deram
provimento aos recursos dos réus, prejudicado o recurso do Município, vencido
o Des. Souza Meirelles, que declara. Declara voto vencedor o Des. Edson
Ferreira. Sustentaram oralmente os Drs. Henrique Nelson Calandra e Iberê
Bandeira de Mello e fez uso da palavra o Exmo. Sr. Procurador de Justiça.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
EDSON FERREIRA (Presidente), SOUZA MEIRELLES, SOUZA NERY E
OSVALDO DE OLIVEIRA.
São Paulo, 9 de dezembro de 2020.
J. M. RIBEIRO DE PAULA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
APELAÇÃO CÍVEL No 1007665-04.2016.8.26.0127.
Comarca de Carapicuíba - 3a Vara Cível - Juíza Leila França Carvalho Mussa.
Apelantes:
ENERGYCAN PARTICIPAÇÕES LTDA. e SÉRGIO RIBEIRO
DA SILVA.
Recurso adesivo:
MUNICÍPIO DE CARAPICUÍBA.
Apelado:
MINISTÉRIO PÚBLICO DE SÃO PAULO.
VOTO No 30.573.0
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - Contrato de locação de
bem imóvel, objeto de ação de reintegração de posse, ocupado por
dezenas de famílias - Licitação dispensada, conforme previsão do
art. 24, X, da Lei 8.666/93 - Destinação do imóvel a famílias
carentes, moradores de área sob risco de iminente desocupação
por força de liminar judicial - Ausência de conluio entre os réus,
prefeito e empresa, para obtenção e alcance de vantagem
financeira imoral ou ilegal que indicasse interesse pessoal e vício
dolo na locação direta - Sentença de procedência reformada -
Recursos de apelação providos; recurso adesivo, do Município,
prejudicado.
Relatório
Ação de improbidade administrativa aforada pelo órgão do
Ministério Público contra Sérgio Ribeiro da Silva e Energycan Participações Ltda.
e outra, sob alegação de que o primeiro, sem prévia licitação, firmou contrato
de locação de imóvel da empresa para moradia de famílias carentes, sem prévia
licitação; isentou a empresa de IPTU
A r. sentença, de relatório adotado, 1 acolheu o pleito e
condenou os réus: a) suspensão dos direitos políticos pelo período de cinco
1 Sentença, fls. 1.705/15.

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anos; b) pagamento
de multa civil equivalente
ao valor do dano; c) à proibição
de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermédio de pessoa jurídica
da qual seja sócio majoritário,
pelo prazo de cinco anos.
Recorrem os réus, arguem cerceamento de defesa e, no
mérito, defendem a improcedência da ação; 2 recurso adesivo do Município,
pela manutenção da indisponibilidade de bens.
Parecer da douta Procuradoria Geral de Justiça pelo
desprovimento dos recursos de apelação, e não conhecimento do adesivo. 3
Fundamentação
A r. sentença exige reforma.
Com efeito, imputa-se ao então prefeito e a empresa ré a
locação de imóvel sem licitação, por R$ 25 mil mensais, com pagamento
retroativo, e isenção de IPTU.
Sobre a locação sem prévia licitação, essa medida
excepcional encontra fundamento no art. 25, X, da Lei 8.666/93:
Art. 24. É dispensável a licitação: I a IX (...)
X - para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das
finalidades precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e
localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível
com o valor de mercado, segundo avaliação prévia; (grifei).
Não se comprovou conluio entre os réus, prefeito e empresa,
para obtenção e alcance de vantagem financeira imoral ou ilegal que indicasse
2 Recursos, fls. 1.723/28; 1.736/45; 1.770/75.
3 Parecer, fls.

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interesse pessoal e vício de dolo na locação direta com dispensa de licitação.
É fato provado (não contestado) que o contrato de locação
foi firmado no curso de ação possessória com deferimento de liminar, movida
pela Energycan Participações Ltda., proprietária do imóvel invadido por famílias
e pessoas de baixa renda e sem moradia.
Incumbe aos entes federativos, União, DF, Estados e
Municípios, pelo princípio fundamental da dignidade da pessoa, zelar pelo bem
estar de seu povo, garantindo-lhe direitos básicos, como é o de moradia,
assegurados Constituição Federal.
A ordeira e operosa Carapicuíba, já emendada às cidades de
Osasco e Barueri, tem alta densidade demográfica, com seus problemas e
graves carências sociais, como os tem outras da Grande São Paulo: violência,
miséria, pobreza, desemprego, moradores de rua etc. etc. etc.
Pois bem, deixar que os ocupantes da área fossem
despejados para depois procurar alojá-los em outro local, adotando
procedimentos e fórmulas sem se afastar um milímetro das exigências legais,
poderia tornar pior a emenda que o soneto . Em situações como essa, o Prefeito,
gestor mor do Município, fica entre a cruz e a caldeirinha.
4
Por isso que é notória a frequente atuação do próprio
Ministério Público e da Defensoria Pública, importantes órgãos da ordem
jurídica, em ajuizar ações civis as mais diversas, muitas benfazejas e acolhidas,
outras improcedentes, para impor ao Poder Público a obrigação de adotar
medidas necessárias e urgentes em favor da população carente.
Não importa muito a solução prática adotada pelo Prefeito
4 To make or not to make, this is the question!

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para socorrer um delicado problema social; importava sim tomar decisão,
encontrar um caminho, e foi essa a opção do momento. Por que condenar?
Desde o ano de 2005 havia reconhecimento de invasão da
área e contrato de locação firmado pela gestão anterior (fls. 364/371); o efeito
retroativo do contrato, de abril a outubro de 2009, decerto se deu por força da
antiga ocupação da área por pessoas e famílias carentes; o valor de R$ 25 mil
por mês, [aparentemente] elevado, assim não será considerado se se levar em
conta a situação de fato preexistente e os percalços de transferência e alocação
dos moradores para outro lugar.
A existência de problemas sociais dessa ordem, como
pobreza, miséria, invasão, posse clandestina de imóvel público ou alheio,
reclama decisões nem sempre fáceis de tomar.
Em que pesem os esforços do representante do Ministério
Público, e respeitados os fundamentos da r. sentença, não reconheço como atos
de improbidade administrativa os procedimentos adotados para preservação de
moradia de famílias carentes em município de conhecida carência habitacional,
como ocorre não somente lá, mas em todo território nacional.
A LIA dirige-se ao administrador desonesto e mal
intencionado que dolosa ou culposamente descumpre os princípios da
administração pública.
Nesse sentido aresto do STJ indica que “a improbidade
é
ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do
agente. Por isso mesmo, a jurisprudência
do STJ considera indispensável,
para a
caracterização
de improbidade,
que a conduta do agente seja dolosa, para a
tipificação das condutas descritas nos artigos 9o e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo

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menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10" (AIA 30, DJe de 28/09/11)”.
Meu voto, portanto, propõe aos eminentes pares, o
acolhimento dos recursos de apelação dos réus, para julgamento de
improcedência da ação; prejudicado o adesivo do Município. É como voto.
Dispositivo
RECURSOS DE APELAÇÃO PROVIDOS; O ADESIVO, DESPROVIDO.
Desembargador RIBEIRO DE PAULA
C RELATOR

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VOTO No 35982
APELAÇÃO No 1007665-04.2016.8.26.0127
COMARCA: CARAPICUÍBA
APELANTES: ENERGYCAN PARTICIPAÇÕES LTDA., SÉRGIO RIBEIRO DA SILVA e
MUNICÍPIO DE CARAPICUÍDA
APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULLO
DECLARAÇÃO DE VOTO DO 2o JUIZ
Imputação
de
responsabilidade
civil
por
ato
de
improbidade administrativa, Lei 8429/1992, em contratação direta, sem licitação, pelo
Município de Carapicuíba, de locação com a proprietária de área de grande dimensão,
que tinha ordem de reintegração de posse em seu favor contra centenas de famílias
que a ocupavam de forma irregular.
Dever do Poder Público de desenvolver políticas públicas
no sentido de concretizar o direito social à moradia, contemplado pelo artigo 6o da
Constituição Federal.
Com
esse
objetivo,
tem
desenvolvido programas
habitacionais, voltados para a população de baixa renda, por meio de CDHU, COHAB
e outros, sem, no entanto, conseguir resolver o problema crônico do déficit
habitacional para essa camada mais vulnerável da população, sobretudo em áreas
urbanas e metropolitanas de maior adensamento populacional, como é o caso do
Município de Carapicuíba.
Assim, como a proprietária da área tinha direito de reaver
o terreno irregularmente ocupado por tantas famílias, com ordem judicial em seu favor
pendente de cumprimento, cabia ao Município intervir para tentar evitar que tais
famílias fossem simplesmente desalojadas sem ter para onde ir, seja em atenção a
elas, seja pela gravidade do problema social que isso representaria, com uma
quantidade tão grande de pessoas tendo de se alojar em algum lugar, que

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provavelmente seriam impelida a invadir alguma outra área, pública ou privada.
Certamente
que
haveria
instrumentos
legais
de
regularização fundiária de que o Município poderia lançar mão para enfrentar o
problema, podendo, talvez, i) desapropriar a área para depois tratar de regularizar a
ocupação, mas tendo de cumprir o imperativo constitucional de indenização prévia e
justa; ou ii) oferecer algum benefício de auxílio-aluguel, para os que aceitassem deixar
as precárias moradias que cuidaram de edificar com a incerteza de locação de algum
imóvel condizente com o valor do benefício, sem maior segurança quanto ao tempo
da sua duração; ou iii) remover as famílias para algum alojamento provisório e depois
cuidar de atendê-las por algum eventual programa habitacional.
Em vez disso, optou-se por celebrar contrato de locação
com a proprietária, pelo valor de vinte e cinco mil reais por mês, custo
incomparavelmente menor em relação à alternativa de auxílio-aluguel para mais de
uma centena de famílias, que talvez devesse ser próximo de um salário mínimo por
mês, da desapropriação com indenização prévia justa de área tão grande em região
urbana e metropolitana, também em relação aos custos para alojamento de tanta
gente, por tempo incerto, que se somaria aos custos e dificuldades de solução
definitiva de atende-las todas por algum programa habitacional, além do trauma de
remover tanta gente, tão desprovida de recursos, das moradias precárias que
conseguiram edificar com tanto sacrifício.
Assim, não há como qualificar de ímproba a opção
administrativa que foi adotada e sequer se cogita que fosse caso de licitação, pois

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para manter as famílias onde estavam a locação só poderia ser contratada com a
proprietária da área.
Aspectos
outros,
como
falta
de
procedimento
administrativo para justificar a contratação direta, sem licitação, absolutamente óbvia
na hipótese, ou outros aspectos legais que não tenham sido observados, seriam de
ordem estritamente formal, dado que na essência a opção administrativa foi
plenamente justificada, por isso não cabendo enquadrá-la como ato de improbidade
administrativa exigente das correspondentes sanções legais.
Portanto, com esse entendimento, acompanhei o voto do
eminente relator por acolher os recursos dos réus para afastar o sancionamento.
EDSON FERREIRA DA SILVA
2o Juiz

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Apelação Cível n°1007665-04-2016.8.26.0127
Apelantes:Sérgio Ribeiro da Silva e outros
Apelado:Ministério Público do Estado de São
Paulo
Comarca:Carapicuíba
TJSP Voto 17794
DECLARAÇÃO DE VOTO DIVERGENTE
A proverbial dificuldade com que se tem
tratado a questão do dolo administrativo parece dever-se a
arraigada dependência conceptual ao seu correlato instituto de
Direito Penal e conquanto entre ambos possa haver mesmo
alguma
analogia,
são
realidades
que
se
apresentam
ontologicamente díspares em termos de análise pragmática.
É discernível que um pretenso transgressor
dos preceitos do Direito Penal possua compromissos socialmente
vincados de uma relativa abstração e sob assento no livre-arbítrio,
ao passo que o gestor público os assume conscientemente como
deveres inerentes ao ofício, portanto, individualizados, intuito
personae, colocando o agente a mercê de uma cartilha de
procedimentos
éticos
e
metodológicos
que
lhe
tolhe
permanentemente a margem de ação e a liberdade de escolha
em sentido contrário.

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Decerto que em sã consciência não se
esperaria que o administrador astuto, plasmado e recrutado na
atual ambiência promíscua dos partidos políticos, viesse a Juízo
para ingenuamente confessar a intenção maléfica de subverter o
roteiro
seguro
de
legalidade,
moralidade
e
eficiência
consubstanciado em trilhar-se à risca as diretrizes estabelecidas
pelo constituinte para o empenho dos recursos da coletividade.
Seria veleidade supô-lo, não se havendo
olvidar que o verdadeiro elemento anímico das transgressões
enunciadas na Lei de Improbidade, notadamente o dolo
administrativo, quase sempre permanece confinado aos refolhos
da alma de quem as perpetra ou se arremete à desculpa
generalista da discricionariedade, de sorte que o Direito não tem
por pretensão arvorar-se a psicanalista para perscrutar as
tendências e pulsões mais íntimas que incitam ou direcionam o
ânimo do agente político a partir do recôndito de seu gabinete
de trabalho.
Quadra arrematar que as fraudes em
matéria de desvio dos dinheiros públicos palmilham as mesmas
sutilezas do estelionato praticado contra particulares e por serem
engendradas por agentes políticos recrutados entre os mais
astutos, em acumpliciamento ao empresariado torpe, exigem do

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Magistrado
perspicácia
adicional
para
lhes
perscrutar
a
intimidade do comportamento.
Por isso é que a concepção do dolo
administrativo, para ser eficaz, não é psicológica nem ontológica,
porém, ético-normativa.
Vejamos o que pontua o mais abalizado
tratadismo: in litteris
“Não é preciso penetrar na
intenção do agente, porque do
próprio
objeto
resulta
a
imoralidade.
Isto
ocorre
quando
o
conteúdo
de
determinado ato contrariar o
senso comum de honestidade,
retidão, equilíbrio, justiça,
respeito à dignidade do ser
humano,
à
boa
fé,
ao
trabalho,
à
ética
das
instituições'.5
Em
compasso
de
hesitação,
este
componente da improbidade, para se tornar factível, imprescinde-
5 PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Discricionariedade Administrativa na Constituição de 1998, São Paulo,
Átlas, 1991, p. 111.

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se seja extraído a partir de externalidades sensíveis, análise que
num primeiro momento assenta-se num juízo de ilegalidade
objetiva, mas nela não se exaure, indo se consolidar na violação
sistêmica relevante ou reiterada de tais deveres inescusáveis de
gestão
pública,
constitucional
ou
regulamentarmente
estabelecidos, à cabeça dos quais subsiste, para o agente
político, uma obrigação geral de conhecimento e conformação
no agir.
Não por outra peculiaridade é que alguns
administrativistas franceses sabiamente compreendem o desvio
do poder de gerenciar como uma espécie de delito profissional 6,
quer dizer, ilicitude consciente e estudada, ínsita e praticável por
uma categoria especial de agentes portadores de elevado poder
de decisão e performance intelectiva.
A figura do Prefeito comparece no ápice
da pirâmide do poder local, já pela presunção de que detenha
domínio na arte de administrar, já pela especializada assessoria
jurídica de que dispõe para coadjuvá-lo nas mais intrincadas
matérias de Direito Público.
O Direito experienciado não ignora a
6 O excesso de poder é uma espécie de delito profissional, cometido não em relação à lei, mas em
relação a máximas profissionais, cujos postulados podem ir muito além do que as prescrições da lei. A
noção de excesso de poder é muito mais extensa que a de legalidade; corresponde à moral que é mais
extensa que o direito 6 - MAURICE HAURIOU, in Revista de Direito Administrativo, vol.
VII, janeiro-março 1947, p. 62.

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dificuldade em demonstrar racionalmente o dolo nos atos
desviantes de finalidade 7 porque aparentemente são quase
sempre travestidos de regularidade na forma.
Aqui, nem tal.
“Aparentemente”,
eis
a
proverbial
particularidade, ao que análises pressurosas deste componente
intrínseco do ilícito tem, de quando em vez, conduzido a
livramentos conspiratórios ao espírito republicano, mas quando se
orbita no hemisfério de pura valoração é o currículo intelecto-
moral do magistrado que se faz substituir ao racionalismo
escolástico para desnudarem-se os engodos subjacentes.
EDUARDO GARCÍA DE ENTERRIA, o
célebre administrativista espanhol, em texto lapidar, sugere uma
fórmula inescapável para a decifração do dolo administrativo: in
litteris

7 “A autoridade que usa da sua competência para realizar fins ou defender interesses diversos dos que o
legislador tinha em vista ao conceder-lha ofende, porém, tão gravemente a lei como a autoridade que,
ultrapassando os limites fixados aos seus poderes, pratica atos de conteúdo ilegal. (...) O desvio de
poder viola, portanto, a lei no seu espírito, na sua finalidade (...) Com efeito, sendo o direito e a lei, não
fins em si mesmos, mas meios para a consecução de certos fins - a defesa, proteção e garantia de
interesses humanos, coletivos ou individuais -, ilegal deve considerar-se o emprego desses meios para a
defesa de interesses ou a realização de fins que a lei não visou, ou pretendeu defender e realizar com
outros meios'' - FEZAS VITAL, Os conceitos de incompetência, excesso de poder e
violação de lei no direito administrativo português, In Revista de Legislação
e de Jurisprudência, Ano 55, n. 2200 a 2202, p. 178.

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'Facilmente se compreende que esta prova não
pode ser plena, já que não é presumível que o ato
viciado confesse expressamente que o fim que o
anima é outro, distinto do assinalado pela norma.
Consciente desta dificuldade, assim a de que um
excessivo rigor probatório privaria totalmente de
virtualidade a técnica do desvio de poder, a melhor
jurisprudência costuma afirmar que para que se
possa declarar a existência deste desvio é suficiente
a convicção moral que se forme o Tribunal à vista
dos fatos concretos que em cada caso resultem
provados,
conquanto
não
bastem
“meras
presunções”
nem
suspicazes
especiosas
interpretações do ato de autoridade e da oculta
intenção que o determina' 8 (o grifo o foi nós)
De imediato, como de praxe defensiva
nesta modalidade de perversão, tenta-se persuadir de que o
descaminho dos recursos públicos deu-se em prol da própria
coletividade, porém o que se presume é exatamente o contrário,
qual seja, não atendendo à vontade explícita e objetiva do
legislador, colocando-se interesses secretos acima da cogência
sábia das normas, materializa-se prejuízo efetivo.
Nisto não há senão divisar uma violação
sistêmica,
reiterada
e,
por
isso,
voluntária
dos
deveres
administrativos inerentes ao ofício de Prefeito, aqui perfeitamente
caracterizadora do dolo.
8 EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA, Curso de Derecho Administrativo, 4a ed., Ed. Civitas, 1983, t. I/443 e
444.

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Em matéria de finanças públicas como de
outros interesses estratégicos do Estado, não se há falar em
liberdade de ação ou de improviso senão dentro dos parâmetros
estritos da legalidade, moralidade e eficiência.
Tenta-se em vão pintar a relação de direito
material com a tinta da emergencialidade, mas sob nenhum dos
aspectos, fosse o caso, esteve o gestor impedido de encetar
ações planejadas e documentadas, quanto mais à face de que o
conceito de premência não deve jamais ser manipulado para
justificar a eclosão de efeitos previstos e esperados de
negligências pretéritas no planejamento e na execução de ações
sociais que se faziam inadiáveis.
“Urgência” e “emergência” não eximem de
formalidades na esfera pública de ação.

Neste juízo de valor interfere fator deveras
decisivo de que não se tratou de uma ilegalidade isolada ou
acidental, fruto da mera inexperiência ou invigilância de um
candidato que assumiu cargo público para o qual não se achava
preparado, mas aqui de ilegalidades multifocais, todas estruturais
aos atos administrativos e contratos sequencialmente praticados.

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Apontamento
primeiro
é
a
omissão
gravíssima em não ter sido desde o momento inaugural instaurado
o
correspondente
procedimento
administrativo,
ferramental
elementar de atendimento dos requisitos de validade dos atos
administrativos e contratos subsequentes, a despeito de se tratar
de empenho de recursos públicos estimados perto de três milhões
de reais, em valores à época contabilizados.
Esta é uma formalidade prévia indeclinável
para toda ação administrativa que importe em empenho de
dinheiro público e cuja omissão de caso pensado por só já
bastaria para decretar a condenação por atos de improbidade
administrativa, na medida em que insere todas as ações de
governo na clandestinidade e na parcialidade, permitindo ao
gestor realize operações internas e secretas:

“O processo administrativo, democraticamente
concebido e acatado como antes mencionado,
legitima o exercício do poder, pelo que ele
torna
efetivo
também
o
princípio
da
moralidade administrativa. É que não se
circunscreve o exame do comportamento
público sobre o qual se questiona em
determinado processo o aspecto formal, mas
se analisa o aspecto substancial da conduta
estatal ou de quem lhe faça as vezes. Nesse
passo, o processo administrativo ostenta uma
qualidade que o torna mais denso e permissivo
de análise que o próprio processo judicial.
Sendo
o
próprio
poder
autor
do

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comportamento que determina e leva a cabo o
processo administrativo, ele não se escusa de
examinar o merecimento do ato ou situação
questionada. Inexiste, nesse caso, qualquer
obstáculo como o que se extrai da aplicação do
princípio da separação dos poderes. Assim, o
julgamento feito detalha, pormenoriza e desce
às entranhas éticas do cometimento em
questão, permitindo que se faça uma análise
que nem sempre é feito (ou pode vir a sê-lo)
em idêntica extensão no caso do processo
judicial9.”
E, mais, outro enfoque lançado à guisa de
complemento:
“É evidente a importância que adquire o
procedimento
como
sede
de
primeira
coagulação dos interesses difusos. De fato, é
no procedimento que os interesses revelam a
sua consistência, o seu valor, o seu fundamento
normativo, e, por assim dizer, sobem um grau
na escala das aspirações à tutela jurisdicional.
Para esses interesses, a tutela através do
procedimento não é apenas a antecâmara da
tutela jurisdicional, mas o efetivo lugar de
aquisição da legitimidade para essa tutela”10.
O Direito Administrativo brasileiro nunca
cogitou da figura do procedimento administrativo de uma página
só e muito menos que se comprometam recursos da coletividade
sem projeto e parecer jurídico prévios à assinatura do contrato
9 CARMEN LÚCIA ANTUNES ALVES, Princípios Constitucionais do Processo Administrativo
no Direito Brasileiro, Revista Trimestral de Direito Público, Editora Malheiros, no 17, 1997, p.
31.
10 NIGRO, Procedimento Amministrativo e Tutela Giurisdizionale controla Pubblica
Amministrazione, in Rivista di Diritto Processuale, n. 2, 1980, p. 267.

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administrativo.
Também inexiste mínima possibilidade de
execução de ações para proteção da moradia sem um estudo
criterioso
das
condições
sócio-familiares
dos
beneficiários
individualmente consideraodos, tal se constituindo na pauta
mínima a palmilhar-se.
Custeio no plano individual de bolsa-aluguel
(Lei 2.862/09) e isenção de tributos (art. 176, do CTN) para devedor
contumaz de 1997 a 2012 pressupõem não só leis municipais
específicas como, mais ainda, demonstração racional, dentro do
procedimento administrativo, de que todos os requisitos estejam
colmatados para cada beneficiário, fazendo-se necessariamente
acompanhar de documentação e justificativa acerca de não ter
sido desencadeada a cobrança judicial dos débitos.
A empresa deixou a área ser invadida,
recebeu aluguel e indenização milionária e ainda repassou para a
Municipalidade
a
traumática
obrigação
de
remover
os
moradores.
Caudal de trafulhas atinge o ápice quando,
em regressão ao tempo das traquitanas, a ordem pública vem de

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experimentar o mais surpreendente esfacelamento.
Refiro-me a que por mais de um ano o
Ministério Público esteve à procura do contrato administrativo,
sem, contudo, lograr obtê-lo, apesar de o ocupante do cargo de
Prefeito ter sido notificado sucessivas vezes e recusado a entrega,
sem que uma ação civil de busca e apreensão, a requisição de
inquérito policial e a instauração de processo criminal o tenha
demovido.
Atitude surreal de resistência ao controle
censório do Parquet.
Se procedimento administrativo não tivesse
sido negligenciado, da qual a desobediência acintosa do prefeito
constitui derivação lógica e previsível, bastaria ter encaminhado
cópia integral dele e esta é uma das funções instrumentais para
a qual foi criado tal grupamento ordenado de atos.
A Administração Pública nunca opera na
informalidade em questões de licitação e de dispensa ou
inexigibilidade dela, ainda em se tratando de contratos e seus
consectários, mesmo e sobretudo que para toldar carências
sociais fundamentais.

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Releva considerar que, mesmo para as
conjecturas legais de inexigibilidade de licitação, o administrador
não se acha desobrigado, sob o primado do princípio da
indisponibilidade do interesse público, de certas formalidades
indeclináveis ao regular funcionamento da máquina pública,
como fulgentemente dilucida MARÇAL JUSTEN FILHO: in litteris
“A ausência de licitação não equivale a contratação
informal, realizada com quem a Administração bem
entender, sem cautelas nem documentação. Ao
contrário,
a
contratação
direta
exige
um
procedimento prévio, em que a observância de
etapas e formalidades é imprescindível.
(...)
A diferença residirá em que, no momento de definir
as fórmulas para contratação, a Administração
constatará a inaplicabilidade das regras acerca de
licitação. Assim, ao invés de elaborar o ato
convocatório licitação e instaurar a fase externa
apropriada,
a
atividade
administrativa
interna
desembocará na contratação direta. Ainda assim, não
se admitirá que a Administração simplesmente
contrate, sem observância de outras formalidades.
Definido o cabimento da contratação direta, a
Administração deverá pesquisar a melhor solução,
tendo em vista os princípios da isonomia e da
supremacia
e
indisponibilidade
dos
valores
atribuídos à tutela estatal. Logo, deverá buscar a
melhor solução, respeitando (na medida do possível)
o mais amplo acesso dos interessados à disputa pela
contratação.
(...)
Não há margem de discricionariedade acerca da

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observância de formalidades prévias.” 11
“Como se tem insistido, a contratação direta não
consiste em oportunidade concedida pela Lei para o
agente público realizar contratações inadequadas ou
prejudiciais. O agente tem de buscar a melhor
licitação possível, nas circunstâncias. Muitas vezes,
essas circunstâncias tornam inviável produzir o
melhor contrato possível. Ou seja, as dificuldades
que
conduzem
à
contratação
direta
poderão
desencadear seleção de proposta que se verifica,
posteriormente, como não sendo a mais vantajosa. O
problema, porém, não é diferente das hipóteses de
contratos precedidos de licitação. Como os seres
humanos não são omniscientes, é inevitável o risco
de contratação imperfeita. O que não se admite, haja
ou
não
licitação,
é
avençar
contrato
tendo
conhecimento de indícios de insucesso. Não se
permite a negligência na contratação, o que se
caracteriza quando não são adotadas cautelas
indispensáveis à proteção dos interesses colocados
sob tutela do Estado.”12
(...)
“Mas a questão adquire outros contornos em
contratações diretas, em virtude da ausência de
oportunidade para fiscalização mais efetiva por parte
da comunidade e dos próprios interessados. Diante
da ausência de competição, amplia-se o risco de
“superfaturamento”
como
causa
de
vício
da
contratação.
Eventualmente,
a
conduta
dos
envolvidos poderia caracterizar inclusive figura de
natureza penal” 13.
11 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Editora Dialética: 2005. 11a Ed. p. 228.
12 Idem, p. 292/293.
13 Ibidem, p. 295.

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Sintomático é que tanto na contestação
quanto nas razões de recurso persiste a “ausência de respostas
esclarecedoras” para os pontos capitais de natureza estritamente
jurídica que o Excelentíssimo Promotor de Justiça, em trabalho
exímio, detalhou e examinou com proficiência.
O atual Código de Processo Civil, refratário
a quaisquer táticas maliciosas de esquivança, exterminou
definitivamente a figura da “negação geral” em todas as suas
formas processuais, desde a contestação até especialmente o
ciclo recursal, este já por império do princípio da dialeticidade14,
de modo que ao adotar este mecanismo ultrassuperado de
defesa, não se está senão reconhecendo tacitamente a
procedência da imputação.

Veja-se, a propósito:
“Cabe
ao
réu
manifestar-se
precisamente sobre os fatos narrados
na petição inicial, nada valendo a
contestação por negação geral. O réu
deve responder fato por fato, opondo
ao articulado pelo autor o seu fato,
como
ele
ocorreu
em
termos
diferentes. O fato que não for
14 “O processo é uma série de atos que se cruzam e se correspondem como o movimento de
um jogo: de perguntas e respostas, de réplicas e contra-réplicas, de ações que provocam
reações, suscitadoras por sua parte de contra-reações” - PIERO CALAMANDREI,
Direito Processual Civil, volume III, 1999, Bookseller Editora, p.
225.

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contestado se reputa verdadeiro”. 15
“Se o réu não impugna um fato, ou
fatos, estes presumem verdadeiros. A
impugnação é de cada fato, e deve
ser precisa, e isto é, deve constar
da
resposta
o
fato
ou
fatos
impugnados” 16.
Procrastinação, do começo ao fim.
Ataquemos o que nos resta por examinar.
Desimportante
se
a
decretação
da
indisponibilidade preventiva de ativos resulte de provocação da
parte ou não, porque se cura de dever institucional do ofício da
Magistratura direcionado à autodefesa da jurisdição, ainda
circunstancialmente possa cintar interesses da parte.
Permissivo do art. 7o, parágrafo único, da Lei
8.429/92, em “diálogo de fontes” normativas 17 com o suplemento
analógico recitado no artigo 14, § 4o da Lei 4.711/65, ambos
compondo
os
dois
principais
sub-sistemas
legislativos
15 JACY DE ASSIS, Comentários ao Código de Processo Civil, v. II, t. II/209, Forense.
16 WELLINGTON MOREIRA PIMENTEL, Revista de Processo, n. 66, Ano 17, Abril-Junho 1992, p. 186.
17 Criação jurídico-científica do jurista alemão ERIK JAYME, Professor da Universidade de Heidelberg,
em 1995 e hoje muito disseminada entre nós.

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intercomunicantes de proteção ao patrimônio público inspirados
na Carta-Mãe (art. 37, § 5o) e sob legitimação instrumental conferida
pelo disposto no art. 139, IV, do Código de Processo Civil.
Métodos de interpretação sistemática e
teleológica conjugados.
As energias literais do sobredito dispositivo da
Lei de Ação Popular não nos permitem sofismar:
“A parte condenada a restituir bens ou
valores ficará sujeita a sequestro e
penhora, desde a prolação da sentença
condenatória.” (o grifo o foi nós)
Fora de dúvidas que o legislador há sido
muitíssimo pródigo sobre não ter desejado limitar os poderes de
coerção e sub-rogação 18 do juiz para assegurar a efetividade de
quaisquer decisões que profira, deixando-se subentendido que há
de haver tantos poderes quantos os resultados práticos a serem
atingidos os exijam, independentemente da volição das partes,
como soe acontecer a toda matéria de puríssima ordem pública.
18 “Esse notável poder concedido ao juiz tem plena legitimidade política no próprio conceito e estrutura do poder
estatal, que não só inclui a capacidade de decidir imperativamente, mas também a de impor decisões (...). Decidir,
condenar, pressionar, mas depois resignar-se com a reiterada desobediência, equivaleria a exercer o papel estatal
pela metade”
CÂNDIDO RANGEL DINAMARCO, Instituições de Direito Processual
Civil, vol. III, n. 919, p. 243.

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Escólio do celso processualista GALENO DE
LACERDA delineia-se conciso e exato: in litteris
“No exercício desse imenso e indeterminado
poder de ordenar as medidas provisórias que
julgar adequadas para evitar o dano à parte,
provocado ou ameaçado pelo adversário, a
discrição do juiz assume proporções quase
absolutas. Estamos em presença de autêntica
norma em branco, que confere ao magistrado,
dentro do estado de direito, um poder puro,
idêntico ao do pretor romano, quando, no
exercício
do
imperium,
decretava
a
interdicta” 19.
Reportando-nos outrotanto à literalidade do
art. 139, caput e seu inciso IV, a clara dicção é a de figurar como
incumbência do juiz (de qualquer grau de jurisdição) “determinar
todas as medidas indutivas, coercitivas, mandamentais ou sub-
rogatórias para assegurar o cumprimento de ordem judicial,
inclusive nas ações que tenham por objeto prestação pecuniária”.
19 GALENO DE LACERDA, citado por João Batista Lopes, Os Poderes do Juiz e o Aprimoramento da Prestação
Jurisdicional, in Revista de Processo, n° 35, Ano 9, Julho-Setembro, 1984, p. 58.

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O epíteto “ordem judicial” 20 não comporta extralimitações
exegéticas, compreendendo comandos vertidos tanto das
interlocutórias quanto das sentenças, e mui especialmente dos
acórdãos, mas em todo caso imperando tal regra de proceder
com validade extensiva tanto às ações de improbidade
administrativa
quanto
às
ações
populares,
ambos
vasos
intercomunicantes de combate à corrupção endêmica que
assola o sistema público21.

Pontuam os dicionaristas que o substantivo
feminino “incumbência” guarda o significado de “encargo”, “ser
da competência de”, “delegar” 22, ao passo que “ex officio” é
locução adverbial que remonta à República Romana como
designativo para todo e qualquer ato que “se realiza sem as
partes terem provocado” e “por obrigação ou dever do cargo” 23.
Ora bem: se no hemisfério da lógica formal
20 “Conceitualmente, a ordem é uma provisão cabível toda vez que as necessidades da relação
processual exijam disposição do magistrado sem que, todavia, haja questão a se resolver entre as
partes. As características exteriores normais da ordem conferem com a natureza dela” - GIUSEPPE
CHIOVENDA, Instituições de Direito Processual Civil, 4a edição, Bookseller, p.
987.
21 “A corrupção em numerosos e importantes setores governamentais do nosso país assumiu tal
intensidade e extensão que, desgraçadamente, parece ter sido institucionalizada. A pertinácia com
que a improbidade administrativa se exerce e a apatia da opinião pública em face dela retiraram toda
a acústica popular às vozes isoladas que a denunciam e condenam” - BILAC PINTO,
Enriquecimento Ilícito no exercício de cargos públicos, p. 43.
22 Dicionário Houais da Língua Portuguesa, Objetiva, Rio de Janeiro, 2009, 1a edição, p. 1069

Dicionário Contemporâneo da Língua Portuguesa, Caldas Aulete, Editora Delta, 3a edição em 5
volumes, p. 1945.

23 Wikcionário.org

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conservar intangível o objeto da pretensão até que se incorpore o
bem em definitivo ao patrimônio pessoal da parte vencedora se
trata de simples exercício do poder geral de cautela, somos
acurvados a prescindir-se de aprimorado desforço intelectivo para
se intuir que “incumbência” e “dever de ofício” configuram
conceitos sinônimos, substancialmente interpenetráveis.
Nosso HELY LOPES MEIRELLES sempre
foi categórico sobre os deveres de quaisquer agentes de Estado
nas relações de Direito Público: in litteris
“Assim, se no Direito Privado o poder de agir é
uma faculdade, no Direito Público é uma
imposição, um dever para o agente que o
detém, pois não se admite a omissão da
autoridade diante de situações que exigem sua
atuação”(Direito
Administrativo
Brasileiro, 33a edição, p. 105).
Assim, diante de eventual omissão formal do
promovente da ação em requerer o bloqueio inibitório do
patrimônio, compete irrecusavelmente ao Magistrado dar-lhe
concretude,
guardião
por
excelência
do
patrimônio
que
igualmente o é, e o fazendo por império do princípio da
supremacia do interesse público, entre nós comparecendo
dotado de força axiomática.

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Contrário senso, estar-se-á convertendo
direitos indisponíveis em direitos disponíveis, irrenunciáveis em
renunciáveis, apenas por conta da passividade funcional deste ou
daquele agente tenuemente vocacionado para a causa pública.
Veja-se, a propósito, o que escrevem
EMERSON GARCIA & ROGÉRIO PACHECO ALVES, na 5a
edição de “Improbidade Administrativa”, a contar com o precioso
complemento de RODOLFO DE CAMARGO MANCUSO (Lumens
Juris Editora, Rio de Janeiro, 2010, p. 894), já agora infletindo
especificamente sobre a tutela do patrimônio público: in litteris.
“É bom que se diga, aliás, que a regra da
absoluta adstrição do juiz ao pedido
nunca encontrou plena aplicação no
campo da tutela do patrimônio público,
autorizando o art. 11 da Lei da Ação
Popular
a
condenação
do
réu
ao
pagamento
de
“perdas
e
danos”
independentemente da formulação de
pedido expresso do autor neste sentido.
Sobre o ponto, sustenta Rodolfo de
Camargo Mancuso a inexistência de
qualquer afronta ao princípio dispositivo
“...porque se cuida de ação em que o
interesse substancial não é do autor, em
si, mas da própria sociedade nele apenas
representada” apontando, em respaldo à
tese, que a legislação sobre tutela
judicial de interesses difusos e coletivos
(art. 11 da Lei 7.347/85 e art. 84, § 5°, do

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CDC,
cada
vez
mais
agasalha
a
possibilidade de atuação ex officio do
magistrado”.
Esta
há
sido
por
longo
tempo
a
compreensão desta Colenda Décima Segunda Câmara de Direito
Público em copiosos julgados, paradigmaticamente no v.
Acórdão
exarado
nos
autos
da
Apelação
n.
1002444-31.2015.8.26.0400, da Comarca de Olímpia v.u, (j. 22/10/18),
de nossa Relatoria e mesma Turma Julgadora originária, no qual se
houve por abolir o princípio da congruência em matéria de
reparação do dano ao erário e imposição de multa civil.
Transcreve-se parte pinçada da ementa:
“Princípio da congruência
relativização em
processo de improbidade administrativa

narrativa na petição inicial sem que, contudo,
formalizado pedido expresso de condenação
estendida da sociedade empresária
ilícitos
que se interpenetram e se complementam
logicamente
em
relação
simbiótica

possibilidade de corrigenda formal de ofício em
grau
de
recurso,
calcada
nos
princípios
informativos da indisponibilidade do interesse
em disputa e da indisponibilidade do modo de
proceder cometido ao órgão promovente da
ação
precedente doutrinário
teoria da
causa
madura

sentença
condenatória
parcialmente reformada
recurso de apelação
do Ministério Público provido em parte, recurso
do então prefeito deserto e recurso da

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sociedade empresária improvido, com rejeição
de preliminar e determinação”
Os deontólogos do Direito consideram
toldar o resultado útil do processo um imperativo ético primário da
Magistratura, cuja omissão instigará o vencido a forjar o estado
de insolvência na maioria das vezes irremediável, deixando o
sistema de justiça especialmente, e o vencedor, “a verem navios”.
Trabalho intelectual ademais inócuo terá
sido porque inacabado nas etapas que teria necessariamente de
percorrer até atingir o resultado prático visado pela atuação
estatal.
Admoestam-nos
acerca
desta
verdade
incontrastável FREDIE DIDIER JR, PAULA SARNO BRAGA &
RAFAEL ALEXANDRIA DE OLIVEIRA, em seu utilíssimo Curso de
Direito Processual Civil, no sentido de que “a atividade
jurisdicional não se exaure com a certificação do direito subjetivo;
ela somente se exaure com a efetivação desse direito”24.
Sententia sine executione veluti campana sine
pistillo aut tonitrus sine pluvia ! 25
Nota-se,
com
relevo,
onde
se
tenha
preterido
clausular
o
patrimônio
para
prevenir
fraudes,
recalcitrâncias e postergações gestadas pela sub-cultura morbosa
24 Editora JusPODIVM, vol. II, 2019, p. 518.
25 “Sentença sem execução é como sino sem badalo ou trovão sem chuva”

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da imoralidade, a problemática da inexequibilidade dos julgados,
um dos fatores que tem minado a confiança da população em
sua justiça, e que uma vez escamoteada à guisa de “pó debaixo
do tapete” em primeiro grau de jurisdição ou no Tribunal,
regurgitará no futuro processo de execução, se o caso, sob o
indumento das múltiplas diligências quase sempre fracassadas em
localizar patrimônio penhorável.
Há
ainda
quem
estereotipadamente
imagine que descumprir decisão judicial seja um “direito”.
A suspensão do passaporte e da carteira de
habilitação para compelir o devedor ímprobo a satisfazer o
débito, mecanismos de coerção já então lesando direitos
adquiridos (notadamente o de ir e vir), posto que nesse particular a
ordem judicial delineie-se destituída de correlação causal com o
ato de improbidade retrossancionado, vem de ressoar como
tácita autoconfissão do sistema de justiça de que o bloqueio de
ativos foi negligenciado em momento estratégico do processo.
Categorizo como exuberante e irretocável
a sentença exarada pela insigne Magistrada Leila França
Carvalho Mussa.
Postas tais premissas, por meu voto, sem

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faltarmos aos protocolos de respeito e amabilidade à Doutíssima
Maioria, negava provimento aos recursos de apelação e dava
provimento ao adesivo da Municipalidade de Carapicuíba para
manter o decreto de indisponibilidade preventiva de ativos.
SOUZA MEIRELLES
Terceiro Juiz

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1401A2CE
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https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informando o processo
1007665-04.2016.8.26.0127 e o código de confirmação da tabela acima.