Tribunal: TJSP
Processo: 1000491-71.2018.8.26.0159
Classe: Embargos de Declaração Cível / Violação aos Princípios Administrativos
Órgão julgador: Heloísa Mimessi
Órgão colegiado: 5a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-07-23
Data de publicação: 2020-07-23

Ementa:
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. Inadequação da via eleita. Omissão verificada. Preliminar, no entanto, que não comporta acolhimento. Pretensão do Ministério Público voltada à responsabilização do embargante nos termos da Lei de Improbidade Administrativa. Inconstitucionalidade que pode constituir causa de pedir da ação. Restante das alegações do embargante que devem ser analisadas em momento

Ementa:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. Inadequação da via eleita. Omissão verificada. Preliminar, no entanto, que não comporta acolhimento. Pretensão do Ministério Público voltada à responsabilização do embargante nos termos da Lei de Improbidade Administrativa. Inconstitucionalidade que pode constituir causa de pedir da ação. Restante das alegações do embargante que devem ser analisadas em momento oportuno.
Embargos parcialmente acolhidos, sem alteração do resultado.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000567082
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Embargos de Declaração Cível no
1000491-71.2018.8.26.0159/50000, da Comarca de Cunha, em que é embargante ROLIEN
GUARDA GARCIA - PREFEITO MUNICIPAL DE CUNHA, é embargado
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 5a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Embargos parcialmente
acolhidos, sem alteração do resultado, V.U., de conformidade com o voto do relator, que
integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores MARIA LAURA
TAVARES (Presidente) e MARCELO BERTHE.
São Paulo, 23 de julho de 2020.
HELOÍSA MARTINS MIMESSI
Relatora
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Embargos de Declaração Cível no 1000491-71.2018.8.26.0159/50000 -Voto no 13096
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Voto no 13.096
Embargos de Declaração no 1000491-71.2018.8.26.0159/50000
Embargante: Rolien Guarda Garcia
Embargado: Ministério Público do Estado de São Paulo
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. Inadequação da via eleita.
Omissão verificada. Preliminar, no entanto, que não comporta
acolhimento. Pretensão do Ministério Público voltada à
responsabilização do embargante nos termos da Lei de
Improbidade Administrativa. Inconstitucionalidade que pode
constituir causa de pedir da ação. Restante das alegações do
embargante que devem ser analisadas em momento oportuno.
Embargos parcialmente acolhidos, sem alteração do resultado.
Trata-se de embargos de declaração opostos por Rolien
Guarda Garcia contra o acórdão de fls. 983/995, que, em decisão unânime,
deu provimento em parte à apelação do Ministério Público do Estado de São
Paulo, para receber a inicial em relação a ele e determinar sua citação.
Em suas razões recursais, o embargante alega que a
decisão é omissa quanto à matéria preliminar, pois a via eleita é inadequada
para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal no 1.625/18, e quanto
ao fato de que, quando da elaboração da lei, o Município estava abaixo do
limite prudencial previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal.
FUNDAMENTOS E VOTO.
De fato, a decisão recorrida não se debruçou sobre a
matéria preliminar relativa à inadequação da via eleita ventilada em
contrarrazões, devendo o recurso ser acolhido, neste ponto, para que a
questão seja analisada.

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Isso dito, verifica-se que não é o caso de se falar em
inadequação da via eleita, pois a pretensão do Ministério Público não se
refere à declaração da inconstitucionalidade da Lei Municipal no 1.625/18,
mas à responsabilização do embargante nos termos da Lei no 8.429/92, tendo,
inclusive, o d. juízo a quo reconhecido a perda do interesse superveniente
quanto ao item III.5.1 da inicial (anular todo o processo de tramitação do
projeto de lei 40/18, encaminhado pelo Executivo, aprovado pela Câmara
Municipal e sancionado pelo Prefeito Municipal, dando vigência a lei
1625/2018 e, consequentemente, anular todos os atos administrativos
posteriores decorrentes da citada lei, como, por exemplo, as nomeações para
cargos comissionados, concursos, posses, pagamentos a qualquer título
[incluindo aumento de nível ou referência, concessão de GEA] a qualquer
pessoa, tornando definitivas as tutelas concedidas), haja vista a ab-rogação
da Lei Municipal no 1.625/18 pela Lei Municipal no 1.660/18.
Ademais,
é
plenamente
possível
que
a
inconstitucionalidade de norma seja utilizada como causa de pedir conforme
nos lembra Hugo Nigro Mazzilli:
A inconstitucionalidade de uma lei pode ser causa de pedir de uma
ação civil pública ou de uma ação coletiva; o que a jurisprudência,
porém, não tem admitido, e com razão, é que, por meio de ação
civil pública, se faça um pedido que equivalha, na prática, à
supressão de todos os efeitos atuais e futuros de uma lei. Com isso,
a jurisprudência quer dizer que não se pode usar uma ação civil
pública
como
sucedâneo
de
uma
ação
direta
de
inconstitucionalidade.
Em outras palavras, suponhamos que o autor, numa ação civil
pública, invocando como fundamento a inconstitucionalidade de
uma lei, pedisse que todos os lançamentos de um tributo, nela
baseados, fossem cancelados, e que todos os lançamentos futuros
viessem a ser proibidos. Ora, essa ação civil pública a nada mais
visaria que à ineficácia erga omnes da lei em tese, o que não é
possível obter por meio de ação civil pública, junto a juízes
singulares, em indevida substituição ao controle concentrado de
inconstitucionalidade por meio da ação própria a ser ajuizada

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diretamente nos tribunais.
Quanto às leis de efeitos concretos, porém, estas podem ser
atacadas por meio de ação civil pública, porque estas são leis sob
o aspecto formal, mas, substancialmente, configuram como que
autênticos atos administrativos, que podem ser questionados por
meio de ação popular ou ação civil pública (como, por exemplo,
uma lei que crie um cargo ou que aumente sua remuneração)1.
A jurisprudência caminha no mesmo sentido:
RECLAMAÇÃO EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS
COMO RECURSO DE AGRAVO AÇÃO CIVIL PÚBLICA
CONTROLE
INCIDENTAL
DE
CONSTITUCIONALIDADE
QUESTÃO PREJUDICIAL POSSIBILIDADE INOCORRÊNCIA
DE
USURPAÇÃO
DA
COMPETÊNCIA
DO
SUPREMO
PROCESSUAL CIVIL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA DECLARAÇÃO
INCIDENTAL
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
-
POSSIBILIDADE - EFEITOS. 1. É possível a declaração
incidental de inconstitucionalidade, na ação civil pública, de
quaisquer leis ou atos normativos do Poder Público, desde que a
controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como
causa de pedir, fundamento ou simples questão prejudicial,
indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela
do
interesse
público.
2.
A
declaração
incidental
de
inconstitucionalidade na ação civil pública não faz coisa julgada
material, pois se trata de controle difuso de constitucionalidade,
sujeito ao crivo do Supremo Tribunal Federal, via recurso
extraordinário, sendo insubsistente, portando, a tese de que tal
sistemática teria os mesmos efeitos da ação declaratória de
inconstitucionalidade. 3. O efeito erga omnes da coisa julgada
material na ação civil pública será de âmbito nacional, regional ou
local conforme a extensão e a indivisibilidade do dano ou ameaça
de dano, atuando no plano dos fatos e litígios concretos, por meio,
principalmente,
das
tutelas
condenatória,
executiva
e
mandamental, que lhe asseguram eficácia prática, diferentemente
da ação declaratória de inconstitucionalidade, que faz coisa
julgada material erga omnes no âmbito da vigência espacial da lei
ou ato normativo impugnado. 4. Recurso especial provido. (REsp
no 403.355/DF, Relatora Ministra Eliana Calmon, j. 20/08/2002).
TRIBUNAL FEDERAL PRECEDENTES RECURSO DE AGRAVO
IMPROVIDO. - O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a
legitimidade da utilização da ação civil pública como instrumento
idôneo de fiscalização incidental de constitucionalidade, pela via
difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, mesmo quando
contestados em face da Constituição da República, desde que,
1 Mazzilli, Hugo Nigro. "Aspectos polêmicos da ação civil pública." Revista Jurídica 337 (2005): 9-20.

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nesse processo coletivo, a controvérsia constitucional, longe de
identificar-se como objeto único da demanda, qualifique-se como
simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio
principal. Precedentes. Doutrina. (Rcl no 1898 ED/DF, Relator
Ministro Celso de Mello, j. 10/06/2014).
Quanto ao restante, o recurso possui nítido caráter
infringente, tendo a decisão apresentado de maneira clara os motivos pelos
quais entendia possível o recebimento da inicial em face do embargante,
como, por exemplo, a existência de documentação que indicava que ele, na
qualidade de Chefe de Executivo Municipal, propôs projeto de lei voltado à
criação de cargos efetivos, comissionados, mudança de nível de cargo e
concessão de vantagens remuneratórias quando já atingido o limite prudencial
previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, tendo, no mesmo dia em que
sancionada a lei, provido diversos dos cargos em comissão criados.
Constou expressamente do acórdão embargado:
“os documentos que instruem a inicial indicam que, quando da
propositura do projeto, já havia alerta expedido pelo Tribunal de
Contas relativo ao atingimento do limite prudencial, o que indica
que o requerido tinha ciência da situação das contas públicas e da
necessidade de observar as restrições do art. 22, parágrafo único,
I a V, da LRF (fls. 112 e 153); não havia indicação da fonte de
custeio; a justificativa enviada pelo Prefeito para a aprovação do
regime de urgência e da própria lei (ex. municipalização do
ensino) não guardava qualquer relação com os cargos
comissionados de que se propunha a criação (ex. chefe de tributos;
diretor de planejamento; chefe de endemias; diretor de contratos e
licitação) ou com a necessidade de instituir gratificação para
determinada categoria (fls. 95); e boa parte dos cargos
comissionados foi provida pelo requerido no mesmo dia em que a
lei foi sancionada (fls. 178 e ss.).”
No mais, como também se destacou na decisão
embargada, não é necessário - e nem possível -, neste momento, o exame
meritório
exauriente
dos
elementos
fático-probatórios
dos
autos,
prevalecendo o princípio do in dubio pro societate, a fim de possibilitar a

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proteção do interesse público, devendo as alegações do requerido ser
analisadas em cognição exauriente no momento oportuno.
Consigna-se que não há de se falar em omissão quando o
Tribunal aprecia as questões relevantes para o julgamento, de modo que são
impertinentes os embargos declaratórios que pretendem compelir o juízo a
responder, localizada e individualmente, a cada argumento ou alegação das
partes. Não é obrigação do julgador solucionar o caso como se estivesse
respondendo a quesitos de um formulário; dele exige-se não mais que a
motivação suficiente e racional da decisão.
Nesse sentido, confira-se julgado recente do C. Superior
Tribunal de Justiça:
DIREITO
PROCESSUAL
CIVIL.
HIPÓTESE
DE
NÃO
CABIMENTO DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.
Mesmo após a vigência do CPC/2015, não cabem embargos de
declaração contra decisão que não se pronuncie tão somente
sobre argumento incapaz de infirmar a conclusão adotada. Os
embargos de declaração, conforme dispõe o art. 1.022 do
CPC/2015, destinam-se a suprir omissão, afastar obscuridade ou
eliminar contradição existente no julgado. O julgador não está
obrigado a responder a todas as questões suscitadas pelas partes,
quando já tenha encontrado motivo suficiente para proferir a
decisão. A prescrição trazida pelo inciso IV do § 1o do art. 489 do
CPC/2015 ["§ 1o Não se considera fundamentada qualquer
decisão judicial, seja ela interlocutória, sentença ou acórdão, que:
(...) IV - não enfrentar todos os argumentos deduzidos no processo
capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada pelo julgador"]
veio confirmar a jurisprudência já sedimentada pelo STJ, sendo
dever do julgador apenas enfrentar as questões capazes de
infirmar a conclusão adotada na decisão. EDcl no MS 21.315-DF,
Rel. Min. Diva Malerbi (Desembargadora convocada do TRF da
3a Região), julgado em 8/6/2016, DJe 15/6/2016.
À
vista
do
analisado,
ACOLHEM-SE
PARCIALMENTE os embargos, para sanar a omissão, sem alteração do
resultado.

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Para viabilizar eventual acesso às vias extraordinária e
especial, considera-se prequestionada toda matéria infraconstitucional e
constitucional, observado o pacífico entendimento do C. Superior Tribunal de
Justiça no sentido de que, tratando-se de prequestionamento, é desnecessária
a citação numérica dos dispositivos legais, bastando que a questão posta tenha
sido decidida (EDROMS n. 18.205/SP, Eminente Ministro Felix Fischer, DJ
08/05/2006, p. 240).
Sujeitam-se à forma de julgamento virtual em sessão
permanente da C. 5a Câmara de Direito Público eventuais recursos previstos
no art. 1o da Resolução n. 549/2011 deste E. Tribunal deduzidos contra a
presente decisão. No caso, a objeção deverá ser manifestada no prazo de
cinco dias assinalado para oferecimento dos recursos mencionados no citado
art. 1o da Resolução. A objeção, ainda que imotivada, sujeitará aqueles
recursos a julgamento convencional.

HELOÍSA MIMESSI
Relatora