Tribunal: TJSP
Processo: 1038899-61.2018.8.26.0053
Classe: Apelação / Remessa Necessária / Revogação/Concessão de Licença Ambiental
Órgão julgador: Marcelo Berthe
Órgão colegiado: 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente;
Data de julgamento: 2020-07-02
Data de publicação: 2020-07-10

Ementa:
RECURSOS DE APELAÇÃO E EX OFFICIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. MEIO AMBIENTE. PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. 1. PRELIMINAR. ILEGITIMIDADE PASSIVA. Inocorrência. Ato coator caracterizado na cobrança de taxa à realização de atividade de licenciamento ambiental, atribuição institucional delegada pelo Estado. 2. PRELIMINAR. INADEQUAÇÃO DA VIA MANDAMENTAL. Hipótese em que não verifica inadequação da via

Ementa:
RECURSOS DE APELAÇÃO E EX OFFICIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. MEIO AMBIENTE. PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. 1. PRELIMINAR. ILEGITIMIDADE PASSIVA. Inocorrência. Ato coator caracterizado na cobrança de taxa à realização de atividade de licenciamento ambiental, atribuição institucional delegada pelo Estado. 2. PRELIMINAR. INADEQUAÇÃO DA VIA MANDAMENTAL. Hipótese em que não verifica inadequação da via mandamental. Ato coator que se volta contra a cobrança de taxa em valor abusivo para a realização do licenciamento ambiental específico. Adequação da via eleita. 3. TAXA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL. ÁREA INTEGRAL DA FONTE POLUIDORA. A Lei Estadual no 977/76, no seu art. 5o, define a fonte de poluição e exige licenciamento ambiental. A base de cálculo era feita com base no Decreto Estadual no 8.468/79 que repetida a disposição legal levando em conta a área da fonte de poluição. Referido decreto foi revogado pelo Decreto Estadual no 47.397/02 e o ente fazendário continuou a proceder da mesma forma. Após a Decisão da Diretoria no 315/2015/C pela CETESB foi editado o Decreto Estadual no 62.973/17 com redação confusa e passou-se a tomar com base de cálculo a área integral do empreendimento. Impossibilidade de ampliação daquilo que foi expressamente previsto em lei em sentido estrito. Desproporcionalidade na cobrança baseada na área total. Sentença mantida. Recursos desprovidos.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente
Seção de Direito Público
Registro: 2020.0000522513
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Apelação / Remessa Necessária
no 1038899-61.2018.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que é apelante DIRETOR
PRESIDENTE DA CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO e Recorrente
JUÍZO EX OFFICIO, é apelado AMÉRICA CENTRO DE ABASTECIMENTO DE COMBUSTÍVEIS LTDA.
ACORDAM, em 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento aos recursos. V. U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Excelentíssimos Desembargadores
NOGUEIRA DIEFENTHALER (Presidente sem voto), OTAVIO ROCHA E TORRES DE CARVALHO.
São Paulo, 2 de julho de 2020.
MARCELO MARTINS BERTHE
RELATOR
ASSINATURA ELETRÔNICA

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Voto no 17.595 - Apelação / Remessa Necessária no 1038899-61.2018.8.26.0053 - Capital - PAT
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Voto no 17.595
1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente
Apelação no 1038899-61.2018.8.26.0053
Apelante: Companhia Ambiental do Estado de São Paulo CETESB
Apelada: América Centro de Abastecimento de Combustíveis Ltda.
Recurso ex officio do Juízo da 7a Vara da Fazenda Pública da Comarca da
Capital
Juiz sentenciante: Evandro Carlos de Oliveira
RECURSOS DE APELAÇÃO E EX OFFICIO EM MANDADO DE
SEGURANÇA.
MEIO
AMBIENTE.
PROCESSO
CIVIL.
ADMINISTRATIVO.
1.
PRELIMINAR.
ILEGITIMIDADE
PASSIVA. Inocorrência. Ato coator caracterizado na cobrança de
taxa à realização de atividade de licenciamento ambiental,
atribuição institucional delegada pelo Estado. 2. PRELIMINAR.
INADEQUAÇÃO DA VIA MANDAMENTAL. Hipótese em que
não verifica inadequação da via mandamental. Ato coator que
se volta contra a cobrança de taxa em valor abusivo para a
realização do licenciamento ambiental específico. Adequação da
via eleita. 3. TAXA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL. ÁREA
INTEGRAL DA FONTE POLUIDORA. A Lei Estadual no 977/76,
no seu art. 5o, define a fonte de poluição e exige licenciamento
ambiental. A base de cálculo era feita com base no Decreto
Estadual no 8.468/79 que repetida a disposição legal levando em
conta a área da fonte de poluição. Referido decreto foi
revogado pelo Decreto Estadual no 47.397/02 e o ente
fazendário continuou a proceder da mesma forma. Após a
Decisão da Diretoria no 315/2015/C pela CETESB foi editado o
Decreto Estadual no 62.973/17 com redação confusa e passou-

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1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente
se a tomar com base de cálculo a área integral do
empreendimento. Impossibilidade de ampliação daquilo que foi
expressamente
previsto
em
lei
em
sentido
estrito.
Desproporcionalidade na cobrança baseada na área total.
Sentença mantida. Recursos desprovidos.

Tratam os autos de recursos de apelação e ex officio
extraídos de Mandado de Segurança, interpostos contra a r. sentença de fls.
190/201, proferida pelo MM. Juiz da 7a Vara da Fazenda Pública da Comarca
da Capital, que concedeu a segurança para afastar a metodologia de cálculo de
que trata o Decreto no 62.973/17 para o licenciamento ambiental requerido pela
impetrante, restabelecendo a sistemática anterior. Custas na forma da lei.
A CETESB interpôs recurso de apelação sustentando,
preliminarmente, ilegitimidade passiva e o não cabimento da via mandamental
contra lei em tese. No mérito, sustenta a legalidade da alteração dos preços de
análise a suportar o aumento das atribuições institucionais adequando realidade
e natureza de preço e não de taxa dos valores a serem pagos para o
licenciamento ambiental (fls. 205/240).
Foram apresentadas contrarrazões (fls. 245/249).
É o relatório.
Os recursos não comportam provimento.

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Preliminarmente,
não
se
verifica
hipótese
de
ilegitimidade passiva da CETESB, porquanto o ato coator se volta contra a
exigência de pagamento de taxa à realização de atividade de licenciamento
ambiental, atribuição institucional delegada pelo Estado.
No mesmo sentido, a via mandamental não se volta
contra lei em tese, mas ato concreto, caracterizado na exigência ilegal e
desproporcional do valor de taxa para obtenção de licenciamento ambiental
específico.
No mérito, melhor razão não assiste a apelante.
Compulsando os autos, verifica-se que a questão
controvertida cinge-se na regularidade do aumento do valor de licenciamento
ambiental, tendo como parâmetro a redação do Decreto Estadual no 62.973/17
que estabeleceu a área integral como fonte de poluição, elevando
desproporcionalmente o valor da taxa.
O caput do art. 5o da Lei Estadual no 977/76 prevê
que fontes de poluição dependerão de licença de operação e no seu inciso I
estabelece que: “Para os fins do disposto neste artigo, considera-se
'fonte de
poluição'
qualquer
atividade,
sistema,
processo,
operação,
maquinaria,

equipamento
ou dispositivo,
móvel ou não, previsto no Regulamento
desta lei,
que cause ou possa causar poluição ambiental através da emissão de poluente”.
Pois bem. O cálculo da taxa de licenciamento

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ambiental era baseado no Decreto Estadual no 8.468/76, que levava em conta a
fonte de poluição, estando exatamente em consonância com o dispositivo legal.
E, apesar de revogado pelo Decreto Estadual no 47.397/02, a Fazenda Pública
continuou aplicando este entendimento.
Ocorre que, após a edição da Decisão de Diretoria no
315/2015/C pela CETESB, foi editado o Decreto Estadual no 62.973/17, que
passou a considerar para o cálculo da taxa de licenciamento ambiental a área
integral da fonte de poluição.
Assim, o ente público passou a exigir o pagamento
da taxa sobre toda a área do empreendimento, mesmo que a fonte de poluição
não atinja toda ela.
Forçoso reconhecer que a melhor interpretação a ser
dada ao dispositivo legal seja que se leve em conta a área da fonte de poluição,
até porque, em caso contrário, pequenas fontes de poluição estariam sujeitas à
estratosférica taxa de licenciamento em grandes empreendimentos.
Portanto, é irrazoável e desproporcional impor
àquele que pretende o licenciamento de pequena área poluente que arque com
taxa calculada sobre toda a área.
Acrescente-se, ainda, que a base está prevista na Lei
Estadual no 977/76, qual seja: fonte poluidora. Não pode o Poder Público,
através de mero decreto pretender a elevação da taxa de licenciamento,

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ampliando aquilo que está previsto na lei.
Como se sabe, o Estado Democrático de Direito está
vinculado à reserva legal, não podendo atos inferiores impor deveres maiores
do que aqueles expressamente previstos em lei em sentido estrito.
A propósito, neste sentido se orienta a jurisprudência
desta C. 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente:
LICENCIAMENTO AMBIENTAL. Sorocaba. LE no 997/76. DE no
8.468/79 e 47.397/02. Preço. Base de cálculo. Decisão da
Diretoria da CETESB no 315/2015/C. Suspensão. Restituição. O
licenciamento ambiental incide sobre a fonte de poluição (LE no
997/76, art. 5o), e assim sempre foi feito pelo órgão ambiental
na vigência do DE no 8.468/76, e até mesmo após a revogação
pelo DE no 47.397/02, que não trouxe a definição de 'área
integral' para efeitos de licenciamento; e nem havia necessidade,
pois o licenciamento é da "atividade, sistema, processo,
operação, maquinária, equipamento ou dispositivo, móvel ou
não, previsto no Regulamento desta lei" (LE no 997/76, art. 5o, §
1o), bem como foge à razoabilidade a consideração de área
desvinculada do empreendimento que se quer licenciar para
cálculo do preço do licenciamento. Assim, a área do terreno da
empresa não ocupada pela atividade e que não abriga qualquer
fonte de poluição não pode ser computada para o cálculo do
preço do licenciamento ambiental, tendo o órgão ambiental
extrapolado o seu poder normativo ao editar a Decisão de
Diretoria no 315/2015/C. A solução mais adequada não é a
singela suspensão da decisão atacada, pois não indica o que
fazer em seu lugar; mas tão somente restringir o cálculo à área

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de terreno ocupada pelo empreendimento ou atividade,
construída ou externa, a molde da definição anterior e como
decorre das exclusões indicadas no próprio artigo. Precedentes
das Câmaras Ambientais. Procedência. Recurso oficial e da
CETESB desprovidos (Apelação e Reexame necessário no
1032072-07.2016.8.26.0602, Sorocaba, Rel. Des. Torres de
Carvalho, j. 14.12.2017).
APELAÇÃO. Licenciamento ambiental. 'Preço de análise'. Base
de cálculo. Decisão da Diretoria da CETESB n.o 315/2015/C.
Questão afeta à disciplina por norma estadual. Critério de
cálculo criado por ato administrativo que considera o conceito
de "área integral" assim considerada não apenas como a área
ocupada pelo empreendimento ou atividade, mas também, a
área total. Risco de elevação desproporcional dos preços do
licenciamento em questão. Preço fixado em decreto. Para
restringir o amplo grau de liberdade de conformação normativa
da administração, pouco compatível com um Estado de direito
democrático, observa-se: (l) a reserva de lei (= reserva
constitucional de lei = reserva horizontal de lei = reserva formal
de lei) através da qual a Constituição reserva à lei a
regulamentação de certas matérias; (2) congelamento do grau
hierárquico, dado que, de acordo com este princípio, regulada
por lei uma determinada matéria, o grau hierárquico da mesma
fica congelado e só uma outra lei poderá incidir sobre o mesmo
objecto; (3) precedência da lei ou primariedade da lei (= reserva
vertical de lei), pois não existe exercício de poder regulamentar
sem fundamento numa lei prévia anterior. Lição válida em nosso
ordenamento. Matéria afeta a decreto decorrente de lei;
somente por outro decreto poderá ser alterada. Critério da
CETESB que não deve subsistir. Decreto de procedência da ação
mantido.
Recurso
não
provido.
(Apelação
no

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1046745-03.2016.8.26.0053, Capital, Rel. Des. Oswaldo Luiz Palu,
j. 26.10.2017).
Deste modo, a taxa de licenciamento ambiental
exigida pela CETESB deve ter como parâmetro a área da fonte de poluição.
Por sua vez, o licenciamento ambiental, ainda que
realizado por delegação à CETESB, se caracteriza como regular exercício do
Poder de Polícia da Administração Pública e, portanto, sua remuneração tem
natureza jurídica de taxa.
Desta forma, incabível a atribuição de natureza
jurídica diversa, a justificar a alteração da base de cálculo de taxa, por meio de
ato normativo infralegal.
Por fim, cumpre esclarecer, outrossim, que a decisão
refere-se unicamente à consideração da área do imóvel em excesso à área do
empreendimento, sem adentrar as demais alterações trazidas pelo decreto.

Por tais razões, a r. sentença não comporta reparo,
devendo ser integralmente mantida, por seus jurídicos fundamentos.

Pelo exposto, nega-se provimento aos recursos.
A fim de evitar a oposição de Recurso Embargos de
Declaração visando apenas o prequestionamento, e para viabilizar o acesso às
vias extraordinária e especial, considera-se prequestionada toda a matéria

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infraconstitucional e constitucional deduzida nos autos, sendo desnecessária a
citação numérica de todos os dispositivos mencionados (STJ EDcl no Resp
1662728/RS, Rel. Min. Herman Benjamim, Segunda Turma, DJe 02.08.2018).
MARCELO MARTINS BERTHE
Relator