Tribunal: TJSP
Processo: 2192092-10.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Péricles Piza
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-03-04
Data de publicação: 2020-03-05

Ementa:
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei no 6.009/2019, do Município de Catanduva, que "dispõe sobre a instituição do Programa de Educação Alimentar nas escolas municipais, no âmbito do Sistema Municipal de Educação e dá outras providências". Vício de iniciativa configurado. Lei objurgada que trata de atribuição dos órgãos da Administração Pública. Disciplina de ato de gestão administrativa, com

Ementa:
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei no 6.009/2019, do Município de Catanduva, que "dispõe sobre a instituição do Programa de Educação Alimentar nas escolas municipais, no âmbito do Sistema Municipal de Educação e dá outras providências". Vício de iniciativa configurado. Lei objurgada que trata de atribuição dos órgãos da Administração Pública. Disciplina de ato de gestão administrativa, com atribuição de obrigações ao Poder Executivo. Matéria legislada encontra-se na Reserva da Administração, cuja iniciativa é do Chefe do Poder Executivo. Violação ao princípio constitucional da separação de poderes verificada. Afronta aos artigos 5o, 'caput', e 47, incisos II, XIV e XIX, "a", da Carta Paulista, aplicáveis aos municípios por força do artigo 144 da Constituição Estadual. Ausência de previsão de dotação orçamentária que não implica a existência de vício de inconstitucionalidade, mas apenas eventual inexequibilidade da lei no exercício orçamentário em que aprovada. Ação procedente.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000157352
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de
Inconstitucionalidade no 2192092-10.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em
que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE CATANDUVA, é réu PRESIDENTE
DA CÂMARA MUNICIPAL DE CATANDUVA.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE, COM
EFEITO "EX TUNC". V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra
este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO
BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO
SARTORELLI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ALVARO PASSOS,
BERETTA DA SILVEIRA, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX
ZILENOVSKI, GERALDO WOHLERS, ELCIO TRUJILLO, CRISTINA
ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, LUIS SOARES DE MELLO,
RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS,
MOACIR PERES E FERREIRA RODRIGUES.
São Paulo, 4 de março de 2020.
PÉRICLES PIZA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Direta de Inconstitucionalidade no 2192092-10.2019.8.26.0000 -Voto no 39.916
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Direta de Inconstitucionalidade no 2192092-10.2019.8.26.0000
Autor: Prefeito do Município de Catanduva
Réu: Presidente da Câmara Municipal de Catanduva
Comarca: São Paulo
Voto no 39.916
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei no
6.009/2019, do Município de Catanduva, que “dispõe sobre
a instituição do Programa de Educação Alimentar nas
escolas municipais, no âmbito do Sistema Municipal de
Educação e dá outras providências”. Vício de iniciativa
configurado. Lei objurgada que trata de atribuição dos
órgãos da Administração Pública. Disciplina de ato de
gestão administrativa, com atribuição de obrigações ao
Poder Executivo. Matéria legislada encontra-se na Reserva
da Administração, cuja iniciativa é do Chefe do Poder
Executivo. Violação ao princípio constitucional da
separação de poderes verificada. Afronta aos artigos 5o,
'caput', e 47, incisos II, XIV e XIX, “a”, da Carta Paulista,
aplicáveis aos municípios por força do artigo 144 da
Constituição Estadual. Ausência de previsão de dotação
orçamentária que não implica a existência de vício de
inconstitucionalidade,
mas
apenas
eventual
inexequibilidade da lei no exercício orçamentário em que
aprovada. Ação procedente.
I Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade
ajuizada pela Prefeita do Município de Catanduva visando à declaração de
inconstitucionalidade da Lei Municipal no 6.009, de 04 de junho de 2019, que
“dispõe sobre a instituição do Programa de Educação Alimentar nas escolas
municipais, no âmbito do Sistema Municipal de Educação e dá outras
providências”.
A autora afirma que o ato impugnado encontra-se eivado

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por vícios insanáveis de inconstitucionalidade, decorrentes de mácula de
ordem formal. Com efeito, argumenta-se que o Poder Legislativo teria
extrapolado os limites de sua função, porquanto a matéria legislada está
compreendida na reserva da administração e sua iniciativa é exclusiva do
Chefe do Poder Executivo. Ademais, discorre acerca da inobservância do
princípio constitucional da separação de poderes. Por fim, aduz que o ato
normativo impõe o aumento de despesas sem “indicação dos recursos
disponíveis”, incorrendo em violação, ademais, dos princípios da
razoabilidade,
igualdade
tributária,
interesse
público
e
capacidade
contributiva.
Diante disso, aduz estar a lei em comento desrespeitando
o que preceituam os artigos 5o, 25, 47, II e XIV, 111, 144, 160, §1o e 163,
inciso II, 174, §§ 3o e 6o e 176, inciso I, todos da Constituição do Estado de
São Paulo, bem como o artigo 67, inciso IV, da Lei Orgânica Municipal.
O
pedido
liminar
foi
deferido
pelo
eminente
Desembargador Ademir Benedito (fls. 30/31).
A Câmara Municipal de Catanduva prestou informações
e defendeu a constitucionalidade dos dispositivos objurgados (fls. 42/45).
Por fim, transcorreu in albis o prazo para manifestação
do Procurador-Geral do Estado (fl. 71).
A douta Procuradoria-Geral de Justiça pugnou pela
procedência da ação (fls. 74/80).

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É o relatório.
II - De início, afasta-se qualquer análise de violação à Lei
Orgânica do Município e a dispositivos da Constituição Federal que não
sejam de observância obrigatória pelos Estados e Municípios ou que não
foram reproduzidos pela Constituição Estadual, pois apenas a Constituição
Estadual deve ser parâmetro de controle abstrato de normas, conforme bem
disciplina o artigo 125, parágrafo 2o, da Constituição Federal.
De igual modo, a contrariedade reflexa ou indireta ao
texto da constituição não podem ser aferidas por via principal.
A ação é procedente.
A Lei Municipal no 6.009, de 04 de junho de 2019, do
Município de Catanduva, de iniciativa parlamentar, possui a seguinte redação:
Art. 1o Fica instituído, no âmbito do Sistema Municipal de
Ensino, o Programa de Educação Alimentar nas Escolas
Municipais, com o objetivo de promover, salvaguardar e
estimular a alimentação adequada e saudável aos alunos
matriculados em todos os níveis do ensino oficial do
Município
de Catanduva.
Art. 2o O Programa de Educação Alimentar nas Escolas será

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regulamentado por decreto, a partir do qual a Educação
Alimentar passa a ser parte do processo de ensino e
aprendizagem dos estudantes da rede pública municipal de
ensino.
Parágrafo único. Aos professores e demais profissionais da
educação são atribuídos a responsabilidade de atuarem como
agentes educacionais promotores de alimentação saudável.
Art. 3o Para a consecução dos objetivos do presente
programa, dentre outras ações, os docentes e demais
profissionais
da
educação
poderão
compartilhar
da
alimentação com os alunos, cujo custeio será suportado com
recurso próprio do Município destinado à Secretaria
Municipal de Educação.
Art. 4o A Secretaria Municipal de Educação será a gestora do
Programa, conforme as atribuições a serem definidas no
Decreto Regulamentar.
Art. 5o Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação,
revogadas as disposições em contrário.
Pois bem.
Da leitura dos dispositivos, verifica-se que estes não se
limitam a instituir programa de educação alimentar, mas sim, abrangem atos
de gestão administrativa referentes à prestação de um serviço público

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municipal de ensino, inclusive designando atribuições para as Secretarias
Municipais, ao dispor que “para a consecução dos objetivos do presente
programa, dentre outras ações, os docentes e demais profissionais da
educação poderão compartilhar da alimentação com os alunos, cujo custeio
será suportado com recurso próprio do Município destinado à Secretaria
Municipal de Educação”, bem como que “a Secretaria Municipal de
Educação será a gestora do Programa, conforme as atribuições a serem
definidas no Decreto Regulamentar.” (parágrafo único, dos artigos 3o e 4o).
Deste modo, a norma impõe atribuições a órgãos do
Poder Executivo.
E mais, a lei ainda especificou como o programa de
educação alimentar será realizado: determinando que este fará parte do
processo de ensino da rede pública municipal; que aos professores e demais
profissionais da área serão atribuídos a responsabilidade de atuarem como
promotores de alimentação saudável, os quais, poderão compartilhar da
alimentação com os alunos, cujo custeio será suportado pela Secretaria
Municipal da Educação; bem como que esta, ainda, deverá ser a gestora do
referido programa.
Com efeito, ao editar a norma ora guerreada, o
Legislativo criou obrigação à Administração, de forma a usurpar, ainda que
indiretamente, funções que não lhe competem, vez que tal matéria diz respeito
à organização de prestação de um serviço público municipal, que deve ser

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realizada pelo próprio Poder Executivo.
Nesse exato sentido explica a doutrina de Hely Lopes
Meirelles quando aponta que “a execução das obras e serviços públicos
municipais está sujeita, portanto, em toda sua plenitude, à direção do
prefeito, sem interferência da Câmara, tanto no que se refere às atividades
internas das repartições da Prefeitura (serviços burocráticos ou técnicos)
quanto às atividades externas (obras e serviços públicos) que o Município
realiza e põe à disposição da coletividade” (Direito Municipal Brasileiro, 10a
Edição, Malheiros Editores, pág. 577).
Assim, verifica-se que a iniciativa do Legislativo
importou em violação frontal ao texto constitucional que consagra a separação
dos poderes estatais, previstos no art. 5o, art. 47, II, XIV e XVIII, e art. 144,
todos da Constituição deste Estado. Vejamos:
Artigo 5o - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos
entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Artigo 47 - Compete privativamente ao Governador, além de
outras atribuições previstas nesta Constituição:
(...)
II - exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção
superior da administração estadual;

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(...)
XIV - praticar os demais atos de administração, nos limites da
competência do Executivo;
(...)
XVIII - enviar à Assembléia Legislativa projeto de lei sobre o
regime de concessão ou permissão de serviços públicos.
Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa,
administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica,
atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e
nesta Constituição.
O ato normativo impugnado, de iniciativa parlamentar, ao
dispor sobre a instituição de programa de educação alimentar nas escolas
municipais, revelou-se verticalmente incompatível com o ordenamento
constitucional por violar o Princípio da Separação de Poderes, o qual consiste
em distinguir três funções estatais, quais sejam, legislação, administração e
jurisdição, as quais devem ser atribuídas a três órgãos autônomos entre si, que
as exercerão com atividade típica.
Referido sistema foi esboçado, pela primeira vez, por
Aristóteles, na obra "Política", tendo sido detalhado posteriormente por John
Locke, no "Segundo Tratado do Governo Civil", que também reconheceu três

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funções distintas, sendo, finalmente, consagrado na obra de Montesquieu, "O
Espírito das Leis" - a quem devemos a divisão e distribuição clássicas -,
tornando-se
princípio
fundamental
da
organização
política
liberal,
transformado em dogma pelo artigo 16 da Declaração Francesa dos Direitos
do Homem e do Cidadão, de 1789, encontrando previsão no artigo 2o da nossa
Constituição Federal (in Direito Constitucional, 27a ed. Editora Atlas, São
Paulo, 2011 p. 424).
O princípio, ademais, é constituidor de verdadeira base
harmônica da atuação dos Poderes, os quais, pelo seu intermédio, atuam
segundo um sistema de freios e contrapesos (“checks and balances”), em
controle recíproco, visando à manutenção do equilíbrio tripartite.
Insta consignar que a adoção das providências
necessárias à administração, e gestão de serviços públicos municipais é
matéria típica do Poder Executivo, a quem compete dispor sobre a melhor
forma da utilização e destinação de despesas e receitas de seu Erário, a teor do
disposto nos incisos II e XIV do artigo 47 da Constituição Estadual.
Na organização político-administrativa, o município
apresenta funções distintas. O prefeito (chefe do Poder Executivo) é o
responsável pela função administrativa, que compreende, dentre outras coisas,
o planejamento, a organização e a direção de serviços públicos, enquanto que
a função básica das Câmaras Municipais (Poder Legislativo) é legislar,

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editando normas gerais e abstratas que devem pautar a atuação administrativa.
Todavia, in casu, a Câmara dos Vereadores não se
limitou a observar sua autonomia.
Ao contrário, extrapolou os limites de sua atividade
típica,
porquanto
criou
norma
de
natureza
organizacional
da
Administração Pública, o que configura indevida ingerência na esfera de
atuação do Poder Executivo, de forma a usurpar, ainda que indiretamente,
funções que não lhe competem.
Corroborando essa assertiva, bem destaca a douta
Procuradoria-Geral de Justiça em seu parecer: “Quando o Poder Legislativo
do município edita lei disciplinando atuação administrativa, como ocorre no
caso em exame, em função da imposição dada à Secretaria Municipal de
Educação para gerir o programa, invade, indevidamente, esfera que é
própria da atividade do Administrador Público, violando o princípio da
separação de poderes.” (cf. fl. 80).
Portanto, em que pese ser relevante a preocupação da
Câmara Municipal, no caso em apreço, a criação da norma jurídica se deu
com total desrespeito às regras constitucionais estaduais, importando em
violação ao texto constitucional que consagra a separação dos poderes
estatais, no artigo 5o, “caput”, além de afrontar o artigo 47, incisos II, XIV e

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XIX, “a”, aplicáveis aos municípios por força do artigo 144 da Constituição
Estadual.
Sobre tema semelhante este Colendo Órgão Especial já se
manifestou:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI No
5.947, DE 16 DE AGOSTO DE 2.018, DO MUNICÍPIO DE
CATANDUVA QUE 'INSTITUI O PROGRAMA 'NA MESMA
MESA' PARA AS ESCOLAS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO
INFANTIL E ENSINO FUNDAMENTAL, NA FORMA QUE
ESPECIFICA E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS'
ATO
NORMATIVO
DE
ORIGEM
PARLAMENTAR
QUE
ESTENDEU AOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO A
ALIMENTAÇÃO FORNECIDA AOS ALUNOS DA REDE
MUNICIPAL DE ENSINO, DISPÔS SOBRE REGIME
JURÍDICO
DE
SERVIDORES
E
IMPÔS
NOVAS
ATRIBUIÇÕES
E
COMPETÊNCIAS
ÀS
UNIDADES
EDUCACIONAIS, RESPECTIVAS EQUIPES GESTORAS E
DE APOIO, À SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO,
AOS FUNCIONÁRIOS ENVOLVIDOS NO PROJETO E AO
SUPERVISOR ESCOLAR - INADMISSIBILIDADE - TEMA
917 DA REPERCUSSÃO GERAL (ARE No 878.911/RJ) -
VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS
PODERES - OFENSA AOS ARTIGOS 5o, 24, § 2o, ITENS
2 E 4, 47, INCISOS II, XIV E XIX, LETRA 'A', E 144,

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12
TODOS
DA
CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL
-
INEXISTÊNCIA, CONTUDO, DE AFRONTA AO ARTIGO
25
DA
CARTA
BANDEIRANTE
-
INCONSTITUCIONALIDADE
DECLARADA
-
AÇÃO
PROCEDENTE". "O Executivo goza de autonomia e
independência em relação à Câmara Municipal, que não
podem ser violadas mediante elaboração legislativa que
tenha por escopo impingir ao Prefeito o que deve ser feito
em termos de administração pública". "A ingerência da
Câmara Municipal na esfera de competência exclusiva do
Prefeito implica transgressão ao princípio da separação dos
poderes previsto no artigo 5o, caput, da Constituição
Estadual". "Fere a iniciativa privativa do Chefe do Poder
Executivo ato normativo de origem parlamentar que cria
órgãos da administração pública e estabelece novas
atribuições". "A ausência de dotação orçamentária apenas
conduz à inexequibilidade da norma no ano em que foi
aprovada, não traduzindo infringência ao disposto no artigo
25
da
Constituição
Estadual".
(Direta
de
Inconstitucionalidade 2189186-81.2018.8.26.0000; Relator
Des. Renato Sartorelli; Data do Julgamento: 27/11/2018;
Data de Registro: 29/11/2018)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI No
2.316, DE 19 DE FEVEREIRO DE 2019, DO MUNICÍPIO
DE CANANÉIA/SP, QUE 'INSTITUI O PROGRAMA
REMÉDIO EM CASA E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS'

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INICIATIVA ORIUNDA DO PODER LEGISLATIVO LOCAL

INVIABILIDADE

INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL CARACTERIZADA
LEI QUE DISPÕE
PROGRAMA
DE
GOVERNO,
DEFININDO ATRIBUIÇÕES E
IMPONDO OBRIGAÇÕES A ÓRGÃOS PÚBLICOS MA
TÉRIA
DE
RESERVA
DA ADMINISTRAÇÃO
INICIATIVA QUE CABE EXCLUSIVAMENTE AO
CHEFE DO EXECUTIVO
TESE FIXADA EM
REPERCUSSÃO GERAL NO ÂMBITO DO C. STF

TEMA No 917
ARE 878.911/RJ
VIOLAÇÃO DO
PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES OFENSA
AOS ARTIGOS 5o, 24, §2o, ITEM 2, 47, INCISOS II E XIV, E
144,
DA
CONSTITUIÇÃO
BANDEIRANTE

PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS PEDIDO INICIAL
JULGADO
PROCEDENTE.
(Direta
de
Inconstitucionalidade
2134313-97.2019.8.26.0000,
Rel.
Des. Francisco Casconi, DJe: 01/11/2019 grifos nossos).
Por fim, a situação ora em análise amolda-se
perfeitamente, a contrario sensu, ao Tema 917, julgado pelo Pretório Excelso
em sede de Repercussão Geral, fixando a tese de que “Não usurpa
competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie
despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição
de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1o,
II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal”.
Destarte, em se tratando de norma que estabeleceu
obrigação à Administração Pública, versando sobre matéria atinente à

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organização da prestação de um serviço público municipal - ou seja, sobre ato
de gestão administrativa -, houve inequívoca usurpação de competência
privativa do Chefe do Poder Executivo, consoante entendimento do Supremo
Tribunal Federal.
No mais, conforme vem entendendo este C. Órgão
Especial, a alegação de inconstitucionalidade sob o fundamento de
inexistência na norma de “indicação de recursos disponíveis” para custear o
aumento de despesas não deve subsistir.
Como já decidiu o Supremo Tribunal Federal (RE
770.329-SP, Rel. Min. Roberto Barroso, 29-05-2014, DJe 05-06-2014), “a
ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não
autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente
a sua aplicação naquele exercício financeiro”.
Por fim, no tocante à alegação de violação a princípios da
Administração Pública e princípios tributários, ressalto que a norma
objurgada sequer possui natureza tributária. Além disso, vê-se que, nesse
ponto, as ponderações da inicial (fls. 12/14) não se relacionam com o caso em
análise, mas sim tratam de benefícios fiscais a residências que instalem certos
tipos de equipamentos.
Assim, desnecessários maiores achegos para concluir
pela procedência desta ação direta de inconstitucionalidade por evidente vício

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de iniciativa e ofensa ao princípio da separação e independência dos poderes.
Ante o exposto, pelo meu voto, julgo procedente o
pedido para declarar a inconstitucionalidade da Lei no 6.009/2019, do
Município de Catanduva, com efeito ex tunc, determinando, como
consequência, sua retirada definitiva do ordenamento jurídico.
PÉRICLES PIZA
Relator