Tribunal: TJSP
Processo: 1003444-39.2016.8.26.0624
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Spoladore Dominguez
Órgão colegiado: 13a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-02-05
Data de publicação: 2020-02-06

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CONCESSÃO DE GRATIFICAÇÃO A PROCURADORES MUNICIPAIS, SEM NENHUMA ATRIBUIÇÃO ESPECÍFICA – Dolo e ofensa a princípios da administração pública caracterizados – Ausência de prestação de serviços extraordinários que justificassem a concessão das gratificações de 100% do salário base, nos termos da legislação municipal – Reconhecimento de ato de

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CONCESSÃO DE GRATIFICAÇÃO A PROCURADORES MUNICIPAIS, SEM NENHUMA ATRIBUIÇÃO ESPECÍFICA – Dolo e ofensa a princípios da administração pública caracterizados – Ausência de prestação de serviços extraordinários que justificassem a concessão das gratificações de 100% do salário base, nos termos da legislação municipal – Reconhecimento de ato de improbidade administrativa praticado pelo ex-Prefeito (art. 11, "caput" e inciso I, da Lei no 8.429/92) – Precedentes deste E. Tribunal – Sentença mantida.
– Apelo desprovido.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000069320
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1003444-39.2016.8.26.0624, da Comarca de Tatuí, em que é apelante LUIZ GONZAGA
VIEIRA DE CAMARGO, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO
PAULO.
ACORDAM, em 13a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao recurso. V. U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores FLORA
MARIA NESI TOSSI SILVA (Presidente sem voto), FERRAZ DE ARRUDA E
BORELLI THOMAZ.
São Paulo, 5 de fevereiro de 2020
SPOLADORE DOMINGUEZ
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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São Paulo
Apelação Cível no 1003444-39.2016.8.26.0624 - Tatuí - VOTO No 11570
Voto no 11570
Apelação no 1003444-39.2016.8.26.0624
Comarca: Tatuí
Apelante: Luiz Gonzaga Vieira de Camargo (ex-Prefeito do Município de Tatuí)
Apelado: Ministério Público do Estado de São Paulo
MM. Juiz: Fernando José Alguz da Silveira
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA

IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA CONCESSÃO DE GRATIFICAÇÃO A
PROCURADORES
MUNICIPAIS,
SEM
NENHUMA
ATRIBUIÇÃO ESPECÍFICA Dolo e ofensa a princípios da
administração pública caracterizados Ausência de prestação de
serviços extraordinários que justificassem a concessão das
gratificações de 100% do salário base, nos termos da legislação
municipal

Reconhecimento
de
ato
de
improbidade
administrativa praticado pelo ex-Prefeito (art. 11, “caput” e inciso
I, da Lei no 8.429/92) Precedentes deste E. Tribunal Sentença
mantida.
Apelo desprovido.
Trata-se de recurso de apelação interposto por Luiz Gonzaga Vieira de
Camargo (ex-Prefeito do Município de Tatuí) contra a r. sentença de fls. 2.018/2.025,
integrada pela r. decisão de fl. 2045, cujo relatório se adota, que, nos autos de ação civil
pública movida pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, julgou procedentes os
pedidos, “para o fim de imputar ao réu a prática de ato de improbidade administrativa
tipificado no artigo 11, caput e inciso I, da Lei Federal no 8.429/1992 e CONDENAR o réu
LUIZ GONZAGA VIEIRA DE CAMARGO à perda da função pública que eventualmente
estiver exercendo; suspensão dos direitos políticos pelo prazo de três anos; e pagamento
de multa civil correspondente ao valor do dano atualizado, quantia que será apurada em
fase posterior.” (fl. 2.024).
Inconformado, postula o provimento do recurso, mediante a improcedência da
pretensão inicial ou, subsidiariamente, a conversão do julgamento em diligência,
“determinando-se a intimação das partes para o rol de testemunhas a serem ouvidas, nos
termos protestados as fls. 1.946/1.950.” (fl. 2.067, sic destaque do original).
Contrarrazões nos autos (fls. 2.073/2.085).

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A D. Procuradoria de Justiça se manifestou pelo desprovimento do recurso (fls.
2.089/2.101).
O julgamento foi convertido em diligência (fls. 2.111/2.114).
Produzida a prova oral pretendida pelo recorrente (fl. 2.139), com manifestação
das partes (apelante fls. 2.161/2.169 e apelado fls. 2.171/2.177) e novo parecer da D.
Procuradoria reiterando o desprovimento do recurso (fls. 2.181/2.183), os autos tornaram
conclusos para julgamento.
Eis o breve relato.
O apelo não comporta provimento.
Dispõe o artigo 37, caput e § 4o, da Constituição Federal:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios
obedecerá
aos
princípios
de
legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também,
ao seguinte:
[...]
§ 4o - Os atos de improbidade administrativa importarão a
suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e
gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.
Nesse particular, Alexandre de Moraes, in “Constituição do Brasil
interpretada e legislação constitucional”, Atlas, 2006, p. 2738, conceitua como atos de
improbidade administrativa:
“São aqueles que, possuindo natureza civil e definidamente
tipificada em lei federal, ferem direta ou indiretamente os
princípios constitucionais e legais da administração pública,

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independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de
causarem prejuízo material ao erário público.”
A Lei no 8.429/92, por sua vez, regulamenta a matéria, estabelecendo
mecanismos de combate à improbidade administrativa.
No caso, o Ministério Público Estadual intentou ação civil pública por ato de
improbidade administrativa em face de Luiz Gonzaga Vieira de Camargo, ex-Prefeito do
Município de Tatuí, objetivando “a condenação do acionado como incurso nas sanções
previstas no artigo 12, inciso III, da Lei no 8.429/92: perda da função público,
suspensão dos direitos políticos e pagamento de multa civil.” (fl. 10, sic destaque do
original).
Para tanto, alegou o Ministério Público, em resumo, que:
“[e]m 08 de abril de 2014, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO
ESTADO DE SÃO PAULO instaurou o Inquérito Civil n.
14.0457.0000995/2014-2, em face de representação encaminhada
pela Juíza de Direito da 3a Vara Cível da Comarca de Tatuí, com o
fim de apurar eventual improbidade administrativa em decorrência
do pagamento, pelo réu, de gratificação aos Procuradores do
Município de Tatuí, sem qualquer causa que a justificasse.
Foram detectadas as seguintes situações:
?
ROGÉRIO
ANTÔNIO
GONÇALVES

foi-lhe
concedida
gratificação, sem justificativa, equivalente a 100% de seu salário base,
pela portaria n. 158/07 (fls. 45), assina pelo réu LUIZ GONZAGA,
recebendo o benefício entre junho de 2007 e março de 2010, data em que
foi revogado pela Portaria n. 075/10.
? EDUARDO AUGUSTO BACHEGA GONÇALVES a Portaria n.
157/07 (fls. 349), do Prefeito Municipal LUIZ GONZAGA, concedeu-
lhe gratificação de 100%, sem qualquer justificativa, sendo recebida de
junho de 2007 a setembro de 2010, data em que a gratificação foi
justificada pela Portaria n. 426/10 (fls. 215).
? MARGARETHE ALVES PRADO
recebeu gratificação sem
qualquer justificativa, equivalente a 100% do seu salário base, entre abril

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de 2007 e setembro de 2010, em razão da Portaria n. 098/07, sendo que
em setembro de 2010 a Portaria n. 338/10 justificou a gratificação.
Foi juntada aos autos certidão expedida pela Administração
Pública Municipal declarando que as gratificações foram
concedidas pelo exercício de função especial de coordenação
perante Secretarias Municipais (fls. 212).
Também a advogada MARGARETHE afirmou que a gratificação
por ela recebida estava fundamentada no art. 5o da Lei Municipal
2.618/93 fls. 909/914 - em decorrência do exercício da função de
Coordenadora Jurídica da Secretaria municipal de Planejamento e
Desenvolvimento Econômico e Habitacional (fls. 905).
Entretanto, conforme se verifica das Portarias de fls. 45, 349 e
350, as gratificações em questão foram concedidas sem qualquer
causa que as fundamentasse. De outra parte, a concessão de
gratificações pelo exercício de função especial de função de
coordenação somente iniciou-se no ano de2010, conforme
designação feita através das Portarias n. 338/2010 e 426/2010.
Nas referidas portarias, está expressamente declarado que a
servidora Margarethe foi designada para desenvolver as funções
de
coordenação
junto
à
Secretaria
de
Planejamento,
Desenvolvimento Econômico e Habitacional a partir do mês de
setembro de 2010 (fls. 351). O procurador Eduardo Augusto, por
sua vez, foi designado para desenvolver as funções de coordenação
ao Departamento de Recursos Humanos a partir de novembro de
2010 (fls. 352).
Portanto, anteriormente a estas portarias, não havia qualquer
designação para exercício de funções de confiança a justificar a
gratificação concedida, de 100% de seus vencimentos.
Ao final do procedimento, Prefeitura de Tatuí, sustentou que os
advogados
do
Município
sempre
exerceram
funções
extraordinárias em relação às atribuições legais inerentes aos
cargos, como por exemplo, sindicâncias e processos disciplinares,

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juntando cópia de portarias (fls. 1378/1813).
Porém, não há qualquer comprovação nos autos de que os
procuradores beneficiados com as gratificações concedidas pelo
requerido, no período entre 2007 e 2010, tenham exercido tais
funções.
Ademais, ainda que houvessem participado de comissões de
sindicância e de processos disciplinares, tratam-se de funções
transitórias, que não dão ensejo ao recebimento de gratificação
em caráter permanente.
Portanto, constatou-se que, a despeito das argumentações
apresentadas, as gratificações concedidas pelo réu, de fato, o
foram em total arrepio às normas constitucionais e legais que as
disciplinam, posto que, conforme comprovado, sem qualquer causa
que as justificassem, tratando-se deforma transversa de se
conceder aumento remuneratório.
Anote-se ainda, que, conforme r. sentença da lavra da juíza
representante, fls. 595/598, apurou-se que a gratificação
concedida pelo réu a ROGÉRIO ANTÔNIO não teve qualquer
causa que a justificasse, o que ficara comprovado naqueles autos
pelo depoimento de LUIZ CARLOS PRATDO EUGÊNIO DOS
SANTOS, que expressamente declarou que todos os advogados
aprovados no mesmo concurso receberam a mesma gratificação,
sem nenhuma atribuição específica.
No mesmo sentido a manifestação de Rogério Antônio Gonçalves
nos autos deste Inquérito Civil, que asseverou que o regime de
gratificações, anterior à Lei Municipal no 4.400/2010, prestava-se
à concessão de “ajuste vencimental” a todos os servidores
públicos municipais, indistintamente (fls. 1.311).
As alegações de que foram concedidas em decorrência de exercício
de função de coordenação buscam apenas justificar, a posteriori, e
dar uma aparência de legalidade ao ato originariamente ilegal. De
uma análise de quanto apurado verifica-se que não houve o

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exercício das ditas funções de confiança.” (fls. 1/4, sic destaques
do original)
A r. sentença de fls. 2.018/2.025, integrada pela r. decisão de fl. 2045,
conforme relatado, julgou procedente a pretensão inicial, “para o fim de imputar ao réu a
prática de ato de improbidade administrativa tipificado no artigo 11, caput e inciso I, da
Lei Federal no 8.429/1992 e CONDENAR o réu LUIZ GONZAGA VIEIRA DE CAMARGO
à perda da função pública que eventualmente estiver exercendo; suspensão dos direitos
políticos pelo prazo de três anos; e pagamento de multa civil correspondente ao valor do
dano atualizado, quantia que será apurada em fase posterior.” (fl. 2.024).
Irresignado, apelou o requerido (fls. 2.050/2.067), sustentando, no que
interessa, que “havia previsão legal para o pagamento de gratificação e a sua concessão
foi pelo fato de que os Procuradores exercem função especial” (fl. 2.061, sic destaques
do original), de modo que não haveria que se falar em ilegalidade ou dano ao erário.
Sem razão, contudo.
Isso porque, em que pese haver previsão legal para o pagamento das referidas
gratificações (art. 5o da Lei Municipal no 2.618/93, com a redação dada pelo art. 1o da Lei
Municipal no 2.675/93: “Fica autorizada a concessão de gratificação de até 100% (cem
por cento) sobre os vencimentos, a encarregados de serviços e pelo exercício de cargos ou
funções especiais.”), a prova dos autos evidencia que o pagamento de tais verbas ocorreu
sem que houvesse a atribuição de atividade especial e correspondente contraprestação do
serviço extraordinário.
Com efeito, tal conclusão se extrai, de forma nítida, dos depoimentos prestados
pelos Procuradores Municipais arrolados como testemunhas pelo próprio recorrente, Drs.
Eduardo Augusto Bachega Gonçalves e Margareth Prado Alves.
O primeiro Procurador depoente, conquanto houvesse dito que exerceu
atividade especial de “coordenação de temas relacionados à Secretaria da Fazenda e
Finanças”, acabou por se contradizer, ao asseverar que, “na verdade era uma orientação, a
gente fazia uma coordenação junto com o próprio Prefeito”, para “dizer o direcionamento
do serviço, calcular risco, dizer quais seriam as consequências, para conseguirem
trabalhar com os Secretários”; que “estudava o tema e passava para o Prefeito de forma
mastigada”; e, por fim, estranhamente, que “não tinha funcionário subordinado” (sic).

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Do mesmo modo, a segunda Procuradora depoente, malgrado tenha dito,
também, que exercia atividade especial de “coordenação da Secretaria de Planejamento e
Desenvolvimento Econômico e Habitacional”, se contradisse, ao afirmar que prestava
“orientação direta ao Prefeito para que ele pudesse desenvolver a função dele de forma
mais específica, mais direcionada” e que “na realidade a coordenação era feita
coordenação era feita através do próprio Prefeito, que trazia um serviço ou manda
chamar e ele queria saber para onde ia para quem ia” (sic).
Como se vê, diante do teor da prova produzida, é forçoso reconhecer a
comprovação da ausência da prestação de serviços extraordinários que justificassem a
concessão das gratificações, mas, tão somente, de simples orientação e assessoria jurídicas
prestadas ao ex-alcaide o que, evidentemente, não destoa das atribuições ordinárias de
todo e qualquer Procurador Municipal
, de sorte que a concessão das referidas
gratificações pelo ex-Prefeito, em manifesta burla à regra legal (art. 5o da Lei Municipal no
2.618/93, com a redação dada pelo art. 1o da Lei Municipal no 2.675/93), configurou ato de
improbidade (art. 11, “caput” e inciso I, da Lei no 8.429/92), além de, consequentemente,
lesar o erário.
A matéria, aliás, não constitui novidade neste E. Tribunal de Justiça, consoante
decidido na Apelação no 0001886-15.2013.8.26.0346, Relator Desembargador RUBENS
RIHL 1a Câmara de Direito Público, j. 26.11.2018:
“AÇÃO CIVIL PÚBLICA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Concessão indevida de gratificação a servidor municipal

Apontamento pelo TCE a respeito da irregularidade Parcial
procedência pronunciada em Primeiro Grau - Decisório que
merece ser integralmente mantido
Ato investigado que,
indubitavelmente, era ímprobo
Depoimento dos réus, no
Inquérito Civil, que demonstra a intenção de concessão da
gratificação com objetivo de aumentar a remuneração do Sr.
Nelson, tida como insuficiente Pagamento da gratificação por
cargo de direção, chefia ou assessoramento sem alteração nas
atribuições do servidor Requerido que já era ocupante de cargo
em comissão de assessor jurídico, não se admitindo, na hipótese, a

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concessão da gratificação - Precedentes desta Corte - Recurso
desprovido.” (destaques nossos)
No mesmo sentido:
“AÇÃO CIVIL Improbidade administrativa Alegada concessão
ilegal de gratificações a servidores da Câmara Municipal de
Itaporanga Procedência apenas em relação àquela conferida ao
Chefe Administrativo da Câmara, porquanto a gratificação lhe
fora concedida a título do exercício supostamente extraordinário
de tarefas que, no entanto, já integravam as atribuições inerentes
ao cargo efetivo por ele ocupado, o que se deu, pois, em confronto
com a norma autorizadora contida na legislação municipal O
mesmo não se pode dizer quanto à Contadora, Luciane Belutti,
porquanto se viu confirmada a ampliação de suas atribuições, de
forma proporcional à gratificação conferida Ato de improbidade
configurado, somente no que concerne aos corréus, Manoel
Donizeti Pereira e Maurício Leme Dias de Souza Recurso da
corré Luciane Belutti provido, recurso do autor parcialmente
provido, negando-se provimento aos demais apelos.” (Apelação no
3001387-96.2013.8.26.0275,
Relator
Desembargador
LUIZ
SERGIO FERNANDES DE SOUZA, 7a Câmara de Direito
Público, j. 14.02.2016 d.n.)
“APELAÇÃO CÍVEL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Alegação de pagamento indevido de gratificação a servidor
municipal pelo ex-Diretor Presidente de empresa estatal
(Procotia) e, posteriormente, pelo ex-Prefeito de Cotia Ausência
de embasamento legal para a concessão do benefício

PRESCRIÇÃO
Art. 23, I da Lei n° 8.429/92
Prescrição
acolhida para o ex-Diretor Presidente - RESSARCIMENTO AO
ERÁRIO
Imprescritível
São imprescritíveis as ações de

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ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso
tipificado na Lei no 8.429/92 Atos de improbidade administrativa
configurados Art. 10, incisos IX e XI e art. 11, caput, da Lei no
8.429/92 Condenação do ex-Prefeito em atos de improbidade e
condenação dos réus ao ressarcimento ao erário
Sentença
parcialmente reformada Recursos do Ministério Público e do ex-
Diretor Presidente parcialmente providos - Recurso do ex-Prefeito
improvido.” (Apelação no 1007383-90.2013.8.26.0152, Relatora
Desembargadora MARIA LAURA TAVARES, 5a Câmara de
Direito Público, j. 17.10.2013 d.n.)
Assim, com razão o Ministério Público ao asseverar, na petição inicial, que
“não há qualquer comprovação nos autos de que os procuradores beneficiados com as
gratificações concedidas pelo requerido, no período entre 2007 e 2010, tenham exercido
tais funções”, bem como, o fato de que as gratificações foram concedidas pelo ex-Prefeito
“sem qualquer causa que as justificassem, tratando-se de forma transversa de se conceder
aumento remuneratório” (fls. 3/4 sic).
E, na espécie, em que pese a prova dos autos apontar a ocorrência de infração
mais grave, o Juízo “a quo” fundamentou a condenação com base na violação de princípios
(art. 11, “caput” e inciso I, da Lei no 8.429/92), que, como destacado, de fato, ocorreu. Veja-
se:
“... verifica-se que o então Prefeito do Município concedeu
gratificações aos procuradores municipais sem qualquer interesse
público no ato.
A conduta do réu tinha como objetivo evidente o favorecimento dos
procuradores, visto que não houve sequer motivação na decisão do
alcaide em conceder as gratificações, haja vista que as Portarias
de fls. 356, 357 e 360 não expressam fundamento algum, limitando-
se apenas à concessão e ao seu patamar (100%).
[...]
... verifica-se que o réu Luiz Gonzaga agiu de modo a beneficiar os

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servidores em questão, porquanto imotivadamente concedeu a
gratificação, fazendo com que eles passassem a perceber valores
superiores àqueles devidos ao cargo.
Deste modo, conhecendo as disposições constitucionais e legais
que disciplinam a atividade do administrador público, o réu tinha
pleno conhecimento de que a concessão de gratificações aos
servidores públicos municipais por simples critério discricionário,
sem que houvesse a causa legal que a justificasse, não encontrava
amparo legal, violando a cláusula de reserva de lei prevista no art.
37, X, da Constituição Federal para a fixação da remuneração dos
servidores públicos.
Portanto, configurado o dolo do ex Prefeito.
Deste modo, a ofensa aos princípios da Administração Pública é
patente,
especificamente
quanto
à
legalidade,
motivação,
finalidade, impessoalidade e honestidade, tendo, portanto,
incorrido no disposto no artigo 11, caput e inciso I, ambos da Lei
no 8.429/92. Confira-se:
“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra
os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade
às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso
daquele previsto, na regra de competência;”.” (fls. 2.021/2.023)
Nessa conformidade, impõe-se a manutenção da r. sentença de fls. 2.018/2.025,
integrada pela r. decisão de fl. 2045, por seus próprios fundamentos.
Para efeito de prequestionamento, cumpre assinalar terem sido apreciadas
todas as questões invocadas e não ter havido violação a qualquer dispositivo constitucional
ou infraconstitucional.
Observa-se, por fim, que eventuais embargos de declaração serão julgados em
ambiente virtual (Resolução 549/2011, deste E. Tribunal de Justiça, com a redação dada
pela Resolução 772/2017).

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Ante o exposto, NEGA-SE PROVIMENTO ao apelo, como acima constou.
SPOLADORE DOMINGUEZ
Relator