Tribunal: TJSP
Processo: 1001368-51.2018.8.26.0372
Classe: Apelação Cível / Dano ao Erário
Órgão julgador: Vicente de Abreu Amadei
Órgão colegiado: 1a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-02-11
Data de publicação: 2020-02-11

Ementa:
APELAÇÕES – Ação Civil Pública – Câmara Municipal de Monte Mor – Improbidade administrativa – Preliminares afastadas – Cerceamento de defesa não configurado – Atos ímprobos consubstanciados na contratação de escritório de advocacia sem o devido processo de licitação, anotada a prestação de serviços advocatícios comuns, sem a marca da singularidade – Responsabilidade administrativa do

Ementa:
APELAÇÕES – Ação Civil Pública – Câmara Municipal de Monte Mor – Improbidade administrativa – Preliminares afastadas – Cerceamento de defesa não configurado – Atos ímprobos consubstanciados na contratação de escritório de advocacia sem o devido processo de licitação, anotada a prestação de serviços advocatícios comuns, sem a marca da singularidade – Responsabilidade administrativa do ex-Presidente da Edilidade, da Procuradora Jurídica que emitiu o parecer acolhido para a dispensa de licitação, do escritório de advocacia contratado e de seu sócio configuradas - Ato ímprobo verificado – Matéria fático-probatória - Realinhamento das sanções aplicadas, em atenção à gravidade dos fatos, à participação de cada corréu e aos critérios de razoabilidade e proporcionalidade – Sentença de procedência reformada em parte – APELAÇÕES PARCIALMENTE PROVIDAS.

Inteiro teor:
Poder Judiciário
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo
1a Câmara de Direito Público
Registro: 2020.0000085463
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1001368-51.2018.8.26.0372, da Comarca de Monte Mor, em que são apelantes
MARCOS ANTONIO GIATI, FERREIRA NETTO ADVOGADOS, CASSIO
TELLES FERREIRA NETTO e LILIUMARA FERREIRA E SILVA VILLALVA,
é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 1a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram parcial provimento ao recurso, V.U.
- sustentou oralmente o Dr. José Américo Lombardi - OAB: 107.319.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores ALIENDE
RIBEIRO (Presidente sem voto), DANILO PANIZZA E RUBENS RIHL.
São Paulo, 11 de fevereiro de 2020.
VICENTE DE ABREU AMADEI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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1a Câmara de Direito Público
VOTO No 19.871
APELAÇÃO No 1001368-51.2018.8.26.0372
APELANTES: Marcos Antônio Giati, Luliumara Ferreira e Silva
Villalva, Ferreira Neto Advogados e Cassio Telles Ferreira Netto.
APELADO: Ministério Público do Estado de São Paulo.
APELAÇÕES Ação Civil Pública Câmara Municipal
de
Monte
Mor

Improbidade
administrativa

Preliminares afastadas
Cerceamento de defesa não
configurado
Atos ímprobos consubstanciados na
contratação de escritório de advocacia sem o devido
processo de licitação, anotada a prestação de serviços
advocatícios comuns, sem a marca da singularidade
Responsabilidade administrativa do ex-Presidente da
Edilidade, da Procuradora Jurídica que emitiu o parecer
acolhido para a dispensa de licitação, do escritório de
advocacia contratado e de seu sócio configuradas - Ato
ímprobo
verificado

Matéria
fático-probatória
-
Realinhamento das sanções aplicadas, em atenção à
gravidade dos fatos, à participação de cada corréu e aos
critérios de razoabilidade e proporcionalidade Sentença
de procedência reformada em parte
APELAÇÕES
PARCIALMENTE PROVIDAS.
Trata-se de apelações
(fls.
1.698/1.715,
1.718/1.727
e
1.729/1.765) sucessivamente interpostas por Marcos Antônio Giati
(ex-Presidente da Câmara Municipal de Monte Mor), Luliumara Ferreira e
Silva Villalva (Procuradora Jurídica da Câmara Municipal de Monte Mor),
Ferreira Neto Advogados (escritório de advocacia contratado na gestão do
primeiro) e Cassio Telles Ferreira Netto (representante do referido
escritório), em ação civil pública promovida pelo Ministério Público
do Estado de São Paulo, contra a r. sentença (fls. 1.655/1.662), com
embargos de declaração acolhidos (fls. 1.678), que julgou procedente a

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demanda, declarando a nulidade do contrato celebrado entre a
Municipalidade de Monte Mor e o corréu Ferreira Neto Advogados,
representado por Cassio Telles Ferreira Netto, e condenou os
requeridos, de forma solidária, à devolução aos cofres públicos das
quantias pagas e recebidas em virtude dos contratos de prestação de
serviços de advocacia tidos como ímprobos, no importe de R$
38.400,00 (trinta e oito mil e quatrocentos reais); ao pagamento de multa
civil no valor de duas vezes o dano provocado, também de maneira
solidária, e, à proibição de contratar com o Poder Público ou receber
benefícios
ou
incentivos
fiscais
ou
creditícios,
direta
ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual
seja sócio majoritário, pelo prazo de 05 (cinco) anos.
O apelante Marcos Antônio Giati pretende o provimento
de seu recurso, para a reforma da r. sentença, sustentando,
preliminarmente,
a
nulidade
da
sentença
pelo
julgamento
antecipado da lide, antes mesmo de encerrado o prazo para
especificação de provas, e, no mérito, em resumo, a legalidade e a
moralidade do ato administrativo praticado, uma vez que todos o
serviços foram comprovados e justificados, além da ausência de
lesividade, prejuízo ao erário, dolo ou má-fé.
Por seu turno, Luliumara Ferreira e Silva Villalva apela,
pretendendo o provimento de seu recurso, para a reforma da r.
sentença, insistindo, também, na nulidade da sentença, por conta
do julgamento antecipado da lide. No mérito, reafirma que apenas
emitiu um parecer não vinculativo e que tal fato não basta para a
caracterização de improbidade administrativa, mesmo porque não
comprovado dolo, erro grosseiro ou culpa grave. Aduz, outrossim,
que deve ser respeitado o princípio da inviolabilidade do parecer do
advogado público e que realmente se tratava de hipótese de dispensa

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de licitação.
Por derradeiro, apelam Ferreira Neto Advogados e Cassio
Telles Ferreira Neto, alegando, preliminarmente, o excesso dos
valores bloqueados, o que justificaria o desbloqueio dos bens móveis
e imóveis excedentes, e a nulidade pelo julgamento antecipado da
lide. No mérito, defendeu a licitude da contratação, ante a
singularidade do serviço prestado e a notória especialização do
escritório, apontando para a ausência de lesão ao erário, pois os
serviços contratados foram prestados, não podendo se determinar a
devolução dos valores contratados.
Os recursos foram processados e contrariados
(fls.
1.790/1.818), os autos subiram a este E. Tribunal de Justiça e a D.
Procuradoria Geral da Justiça manifesta-se pelo não provimento dos
apelos (fls. 1.833/1.840).
Os autos vieram por prevenção a esta C. 1a Câmara de
Direito
Público,
em
virtude
do
julgamento
do
AI
no
2123526-43.2018.8.26.0000.
Os réus Ferreira Neto Advogados e Cassio Telles
Ferreira Neto expressaram oposição ao julgamento virtual,
apontando a pretensão de sustentar oralmente suas razões (fls.
1.830).
É o relatório, em acréscimo ao da r. decisão recorrida.
Satisfeitos
os
pressupostos
de
admissibilidade
das
apelações.
De saída, nenhuma das preliminares suscitadas vingam.
Inicialmente, observo que não houve cerceamento de

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direito algum, pois, como se verá, o feito não necessita de dilação
probatória para a resolução da lide.
Iniciado o processo, no qual as partes buscam a tutela
jurisdicional, é ao Magistrado que se destinam as provas, para,
segundo o seu livre convencimento, garantir a justa distribuição do
que é devido a cada uma das partes, não havendo necessidade
alguma
de
deferimento
de
provas outras que se julguem
desnecessárias, protelatórias, ou, até mesmo, tumultuantes ao bom
andamento do passo processual. E, no caso, a prova já produzida
era suficiente à prestação jurisdicional, sem necessidade de dilação
probatória.
Neste sentido, há reiteradas decisões do Superior Tribunal
de Justiça, como a proferida no julgamento do AgRg no REsp no
845.384, rel. Min. Luiz Felipe Salomão, j. em 03/02/11:
“Não ocorre o cerceamento de defesa na hipótese em que o magistrado
entende que o feito está suficientemente instruído e julga a causa sem a
produção
de
prova
testemunhal,
pois
os
princípios
da
livre
admissibilidade da prova e do livre convencimento do juiz permitem ao
julgador determinar as provas que entende necessárias à instrução do
processo, bem como indeferir aquelas que considerar inúteis ou
protelatórias” (STJ,AgRg no REsp no 845.384).
E, como se verá mais adiante, as provas requeridas pelos
réus, realmente se mostravam despiciendas.
Enfim, não vinga a alegação de cerceamento de defesa.
De outra banda, quanto ao pedido de desbloqueio dos
valores excedentes, anote-se que este já foi apreciado e deferido pelo
Juízo de primeiro grau (fls. 655/656). De qualquer forma, o presente
julgamento também afetará tal questão, como se verá ao final, por
conta da readequação das sanções.
Enfim, nada autoriza a acolher as preliminares levantadas.

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E, no mérito, em que pese o esforço dos patronos dos
recorrentes, a r. sentença proferida, em seu miolo condenatório,
deve ser mantida, porque em conformidade com as provas
produzidas e a adequada aplicação do direito ao caso, observada
apenas a necessidade de alguns ajustes no campo das sanções
aplicadas.
Assim, a excelente fundamentação exarada na r. sentença,
que bem deslindou a matéria fática destes autos, merece ser
ratificada e, outrossim, as tomo como justas razões para decidir.
Confira-se o quanto lá ficou decidido:
“A pretensão do Ministério Público é procedente.
A primeira questão a ser enfrentada diz respeito à preliminar de
ilegitimidade passiva arguida pela ré Liliumara Ferreira, haja vista que,
sendo a procuradora jurídica da Câmara de Vereadores tem posição
central nos atos narrados no processo, seja pelo fato de ter dado o
parecer (ainda que sem caráter vinculativo), seja pelo fato de ser a
responsável por zelar pela legalidade dos procedimentos licitatórios.
No mais, não é preciso esquecer que o Código de Processo Civil
adotou a teoria da primazia da decisão de mérito, de modo que,
tratando-se de questão afeta ao mérito e tendo a ré pertinência subjetiva
para figurar no polo passivo, a preliminar deve ser rechaçada.
Em síntese, alega o autor que o requerido Marcos, em conluio com
a sociedade de advogados Ferreira Neto, teriam causado prejuízo ao
erário, dispensando indevidamente a realização de procedimento
administrativo licitatório para a contratação da sociedade de advogados
na prestação de serviços jurídicos ao município. O órgão ministerial
chama a atenção para o fato de o ente municipal ser à época dotado de
assessoria jurídica própria, e que o serviço prestado pela ré contratada
não dependia de conhecimento vasto e notório sobre a questão
tributária, bem como que não trouxe qualquer benefício ao Município.
Em razão de não restarem comprovados os requisitos necessários
à
configuração
da
hipótese
excepcional
de
inexigibilidade
de
procedimento licitatório para contratação com a Administração Pública, é
que o Ministério Público imputa aos requeridos ato que afrontou o
princípio constitucional da legalidade e da moralidade administrativa,
incorrendo
em
irresponsabilidade
administrativa
e
afronta
ao
ordenamento pátrio pelo descaso com o dinheiro público e prática de ato
atentatório à boa administração. Ressaltou, ainda, que se foi
indispensável a contratação do escritório o mesmo deveria ter
acompanhado ao menos a elaboração do projeto de lei, o qual se ultimou
oito meses depois.
Pelo que se depreende dos autos, a contratação de prestação de
serviços advocatícios dos requeridos pelo requerido Marcos Antônio
Giati, mediante o reconhecimento de inexigibilidade de licitação não
atendeu ao previsto no artigo 37, inciso XXI da CF, e nem ao quanto
previsto na Lei 8.666/93 das Licitações, vez que inexigível nos casos

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específicos previstos no artigo 25.
Ocorre que, ainda que juntada robusta documentação, tanto pelo
escritório de advocacia quanto pela requerida Liliumara, é fato que os
requeridos não conseguiram demonstrar a contento a natureza singular
e a notória especialização exigíveis pelo citado art. 25 da Lei 8.666/93
para que fosse dispensada a licitação e não se lesassem os cofres
públicos.
Em relação ao requerido Marcos Antônio Giatti, presidente da
Câmara Municipal entendo haver prova robusta de sua má-fé ou dolo na
prática do ato administrativo que supostamente lesou os cofres
municipais, vez que foi o mesmo a contratar os serviços dos requeridos,
havendo à sua disposição funcionários capazes a acompanhar a
comissão de estudos (fossem procuradores, analistas ou assistentes
legislativos) sem onerar o patrimônio pelo qual deveria zelar.
Com relação aos requeridos, tanto a sociedade de advogados,
como o seu sócio, na qualidade de operadores técnicos do direito,
tinham o dever de conhecer com profundidade a norma jurídica, não
podendo se valer da singularidade do caso (tênue subsunção do fato à
norma), para justificar a atitude tomada (contratação com o poder
público sem licitação).
Celso
Antônio
Bandeira
de
Melo,
in
Curso
de
Direito
Administrativo, 17a ed. São Paulo: Malheiros, p. 484, leciona que a
licitação visa alcançar duplo objetivo: proporcionar às entidades
governamentais possibilidades de realizarem o negócio mais vantajoso
(pois a instauração de competição entre ofertantes preordenar-se a isto)
e assegurar aos administrados ensejo de disputarem a participação nos
negócios que as pessoas governamentais pretendem realizar com os
particulares.
Destarte, atendem-se a três exigências públicas impostergáveis:
proteção aos interesses públicos e recursos governamentais ao se
procurar a oferta mais satisfatória; respeito aos princípios da isonomia e
impessoalidade (previstos nos arts. 5o e 37, 'caput') pela abertura do
certame; e, finalmente, obediência aos reclamos de probidade
administrativa, imposta pelos arts. 37, 'caput', e 85, V, da Carta Magna
brasileira. Por esses motivos, o artigo 37, XXI, da Constituição Federal
prevê a obrigatoriedade da licitação para contratação de 'obras,
serviços, compras e alienações'.
No presente caso, não se revela legal, muito menos constitucional,
a contratação do escritório de advocacia requerido. Isso porque,
conforme já pontuado, o Município é dotado de assessoria jurídica
própria. Ademais, não há comprovação efetiva da existência de
procedimento
administrativo
formal;
da
notória
especialização
profissional; da natureza singular do serviço; da demonstração da
inadequação da prestação do serviço pelos integrantes do Poder Público;
bem como da cobrança de preço compatível com o praticado pelo
mercado, como entendeu o Supremo Tribunal Federal em julgado recente
para que seja possível e legal a contratação direta de escritório de
advocacia sem licitação.
Ainda, os serviços contratados não guardavam natureza singular,
muito menos eram complexos ao ponto de se permitir a dispensa da
licitação. [...]
Dessa forma, a contratação do escritório de advocacia requerido
para executar serviço comum e próprio do jurídico da municipalidade
implicou a terceirização de mão-de-obra técnica, não singular de
advocacia, em evidente ofensa aos princípios da legalidade, moralidade,

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eficiência e impessoalidade, razão da nulidade da contratação.
O artigo 25 da Lei no 8.666/93 prevê a inexigibilidade de licitação
quando não houver competição, bem como estabelece em seu inciso II
como uma das hipóteses de admissibilidade de dispensa licitatória
quando se tratar de contratação de serviço especializado, que é
conceituado no artigo 13 da lei supracitada. Dessa forma, a Lei no
8.666/93 permite a realização de serviços sem o devido processo
licitatório, desde que seja em razão da singularidade do serviço
prestado, o que não é o caso, bem como da notória especialização, o que
não se comprovou nos autos.
Vale registrar que o colendo Superior Tribunal de Justiça vem
manifestando, reiteradamente, que - o dolo que se exige para a
configuração de improbidade administrativa é a simples vontade
consciente de aderir à conduta, produzindo os resultados vedados pela
norma jurídica - ou, ainda, a simples anuência aos resultados contrários
ao Direito quando o agente público ou privado deveria saber que a
conduta praticada a eles levaria -, sendo despiciendo perquirir acerca de
finalidades específicas. (...) Em resumo: trata-se do 'dolo genérico' ou
simplesmente' dolo' (desnecessidade de' dolo específico' ou 'especial fim
de agir')' (Edcl no Ag no 1.092.100/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell
Marques, Segunda Turma, Dje 31/05/10).
Demonstrada a total ilegalidade e inconstitucionalidade da
contratação, não há dúvida do dano ocasionado ao erário municipal e
da afronta aos princípios da Administração Pública. Pontuo que 'para
que seja reconhecida a tipificação da conduta dos réus como incurso
nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a
demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os
tipos previstos nos artigos 9o e 11 e, ao menos, pela culpa, nas
hipóteses
do
artigo
10'
(AgRg
no
AREsp
20.747/SP,
Relator
Min.Benedito Gonçalves).
Portanto, o dolo restou fartamente demonstrado. Quanto ao
enquadramento nos termos do caput, do art. 11, da LIA, restou
demonstrado, de forma cristalina, que os requeridos afrontaram os
princípios da administração pública, como a legalidade e a moralidade
administrativa (art. 11, caput). São aplicáveis, pois, as sanções
cominadas no artigo 12, incisos II e III, da Lei no 8.429/92, que sejam
compatíveis com o ato concreto praticado e na gradação cabível de
acordo com sua gravidade.
Necessário se considerar, ainda, que não fosse o parecer da
procuradora Liliumara, também requerida, não haveria possibilidade de
se contratar os requeridos sem o devido processo licitatório de modo que,
mesmo não tendo caráter vinculativo, teve relevância inquestionável a
possibilitar a contratação in comento. Não obstante, pela própria
definição do cargo que ocupa, a requerida tem o dever de zelar pela
legalidade
dos
procedimentos
licitatórios,
de
modo
que
sua
responsabilização também é medida de rigor Não obstante, o Projeto de
Lei foi elaborado pelos próprios profissionais da Câmara Municipal oito
meses após o encerramento do contrato e tal fato se sobressai ao se
analisar
a
dispensabilidade
da
contratação
dos
requeridos,
evidenciando a lesão desnecessária e ilegítima aos cofres públicos.
Ficou demonstrado, portanto quanto que houve violação aos
princípios da Administração Pública (art. 11, LIA) - legalidade,
moralidade, eficiência e impessoalidade quanto a existência de ato ilícito
praticado pelos requeridos.
Impõe-se tanto o reconhecimento da ilegalidade quanto a nulidade

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da contratação, haja vista que a Municipalidade possuía profissionais
aptos a prestar os mesmos serviços de acompanhamento jurídico (seja
por meio dos procuradores, analistas ou assistentes legislativos), os
quais foram preteridos em detrimento de vultoso contrato que sequer
chegou à minuta do Projeto de Lei de implantação de cargos de carreira”
Com efeito, não há, nas razões de apelo, nada que possa
infirmar as conclusões da r. sentença.
Outrossim, a matéria deste feito já havia sido gestada
quando do julgamento do Agravo de Instrumento destes autos, que,
por oportuno, reavivo como causa de julgar:
“Trata-se, na origem, de ação civil pública por atos de improbidade
administrativa, na qual o Ministério Público do Estado de São Paulo
alega que o escritório de advocacia Ferreira Netto Advogados,
representado por Cássio Telles Ferreira Neto, foi contratado para prestar
serviços técnicos especializados de advocacia, na área do direito
público/administrativo, em especial na realização de Plano de Carreira
para a Câmara Municipal do Município de Monte Mor, sem licitação,
justificada na sua inexigibilidade, pelo valor de R$ 38.400,00, em
19.8.2016. Os serviços teriam sido prestados e foram pagos, porém,
revelaram-se dispensáveis, desnecessários e, portanto, sem os
requisitos da singularidade e da notória especialização. A inicial
descreve as condutas daqueles que participaram de tal procedimento. A
alegação nuclear é de que não havia fundamentação jurídica para
contratação sem licitação do escritório de advocacia, o que acarreta ato
de improbidade administrativa. O valor da indisponibilidade deferida
pela decisão recorrida restringiu-se ao valor do contrato, isto é R$
34.800,00, o que não abrange as sanções de multas requeridas.
[...] Assim, resta averiguar se há indícios consideráveis da prática
de atos de improbidade administrativa, de acordo com os fatos narrados
e provas juntadas, para legitimar a medida antecipatória decretada.
De saída, observe-se que os agravantes, em suas razões, não
contradizem o contexto geral dos fatos narrados, isto é, admitem a
contratação sem licitação, bem como a prestação de serviços
advocatícios e o recebimento da respectiva remuneração. Todavia,
defendem a regularidade de todo o processo, devido à singularidade
dos serviços e à notória especialização, que foram devidamente
demonstrados durante a prestação dos serviços. Não existiria, então,
improbidade administrativa.
A questão da contratação de advogados para prestar serviços à
Fazenda Pública requer exame aprofundado das circunstâncias fáticas
envolvidas.
Nem sempre é evidente, prima facie, em contratação de serviços
advocatícios, distinguir até que ponto há, ou não, necessidade de
terceirizar os serviços, e ainda, com dispensa ou inexigibilidade da
licitação, conforme a lição de Marçal Justen Filho: 'A terceirização dos
serviços advocatícios representa um grande risco para a atuação
eficiente da Administração Pública. Portanto e como regra, a melhor
solução é a manutenção de advogados contratados permanentemente,

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sob vínculo trabalhista ou estatutário (conforme o caso). A seleção
desses profissionais deve fazer-se através de concurso. Dispondo dessa
estrutura de prestação profissional, a Administração poderá recorrer
eventualmente à contratação de profissionais alheios a seus quadros,
em face de causas específicas ou litígios especializados. A natureza
singular do serviço advocatício caracterizar-se-á em virtude da presença
de requisitos de diferente natureza: a complexidade da questão, a
especialidade da matéria, a sua relevância econômica, o local em que se
exercitará a atividade, o grau de jurisdição e assim por diante. Nada
impede que a singularidade derive da complexidade do conjunto de
atividades e tarefas: individualmente, cada atuação poderia ser
considerada como normal e comum, mas existem centenas ou milhares
de
processos
e
a
singularidade
decorre
dessa
circunstância
quantitativa. É difícil sistematizar todos os eventos que podem conduzir
à inviabilidade de competição. A dificuldade é causada pela
complexidade do mundo real, cuja riqueza é impossível de ser
delimitada através de regras legais”. (in Comentários à Lei de Licitações
e Contratos Administrativos, 14a edição, 2010, Dialética, p. 357 e s.).
Neste sentido também é o entendimento do Superior Tribunal de
Justiça, que destaca a importância da avaliação fática do caso:
“ADMINISTRATIVO - AÇÃO DE IMPROBIDADE - CONTRATAÇÃO
DE ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA - AUSÊNCIA DE PROCEDIMENTO
LICITATÓRIO - VIOLAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/92 - EXIGÊNCIA
DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO) - NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO -
SÚMULA 7/STJ. 1. Na configuração de violação ao artigo 11 da LIA,
firmou o STJ entendimento que só se configura o tipo sob a forma dolosa
(Precedentes de ambas as turmas). 2. Acórdão que bem abordou a
questão de falta de apreciação do elemento subjetivo pela sentença. 3.
Na verificação de serviços de notória especialização, quando é
dispensada licitação (Lei 8.666/93) é indispensável a avaliação das
circunstâncias fáticas de cada caso. Incidência da Súmula 7/STJ. 4.
Recurso especial não conhecido” (REsp No 1.193.883- GO, rel. Min.
Eliana Calmon, j. 02/09/2010).
E, não se pode deixar de destacar que não faltam, nesta Corte,
orientações equivalentes (v.g. Ap. no 994.07.083645-6, 8a Câmara de
Direito Público, rel. Des. Paulo Dimas Mascaretti, j. 27/10/2010).
No caso em tela, examinados os autos digitais em cognição
preliminar e sumária, verifica-se que os serviços objeto da indigitada
contratação possuem, em um primeiro momento, caráter bastante
genérico, no tocante à área de direito público/administrativo e,
posteriormente, caráter mais específico, quanto à elaboração de plano
de carreira para os servidores da Câmara Municipal.
O Ministério Público alegou que os serviços contratados eram
absolutamente
inerentes
à
atividade
legislativa
daquele
órgão
municipal, não demandando alta especialização nem alta complexidade,
tampouco singularidade apta a autorizar a terceirização dos serviços.
Além disso, o serviço efetivamente prestado corroborou tal
entendimento, uma vez que representantes do agravante não
participaram de todas as reuniões e limitaram-se a fornecer modelos de
leis de outros municípios.
E, deveras, neste momento pórtico da ação, razão assiste ao
agravado, uma vez que os serviços descritos no contrato e efetivamente
prestados
não
apresentam,
prima
facie,
nenhum
caráter
de
singularidade, pois a elaboração de planos de carreiras para servidores
municipais é atividade corriqueira da Administração. Além disso, não se

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vislumbra, de forma evidente neste momento pórtico da ação, que haja
notória especialização de tal banca nos serviços advocatícios voltados à
elaboração de tais planos de carreiras.
Por isso, é de se concluir, sem adentrar indevidamente no mérito
da questão, que há indícios de ato de improbidade, a justificar a
indisponibilidade de bens, cuja efetiva existência deverá ser objeto de
cognição exauriente após o devido processo legal.
Em outras palavras, porque não foi demonstrado, de forma
evidente,
neste
momento
preliminar
e
de
cognição
sumária,
singularidade nos serviços prestados e notória especialização dos
agravantes com relação a tais serviços, há indícios de improbidade
administrativa, que deverão ser objeto da devida instrução probatória,
que examine os serviços efetivamente prestados pela banca e os
qualifique”
Anote-se, em acréscimo, que os fatos ímprobos estão
centrados na contratação de escritório de advocacia sem o devido
processo de licitação.
É indiscutível a contratação do corréu Ferreira Neto
Advogados, representado pelo corréu Cassio Telles Ferreira Netto,
por ato do ex-Presidente da Câmara Municipal de Monte Mor, o
corréu Marcos Antônio Giati, baseado em parecer de dispensa de
licitação da Procuradora Jurídica, e também corré, Luliumara
Ferreira e Silva Villalva.
A discussão está centrada em saber se foi, ou não, lícita
esta dispensa de licitação para a referida contratação de prestação
de serviços advocatícios, e, daí, se tal ilicitude configurou, ou não,
ato de improbidade administrativa, bem como as consequências
jurídicas daí decorrentes.
Ora, verificando o teor do contrato em foco pelos seus
objetos, não há como negar que esta contratação foi para a
prestação de serviços advocatícios comuns ou ordinários da Câmara
Municipal, nada obstante os esforços dos corréus em tentar
qualificar
alguns
itens
na
bitola
da
singularidade
ou
excepcionalidade, que viabilizaria a justificação da dispensa de

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licitação.
Todavia, para a realização de plano de carreira para os
servidores da Câmara Municipal de Monte Mor, não se pode afirmar
singularidade alguma.
Observe-se o teor do contrato em questão, no ponto que
interessa, quanto à delimitação de seu objeto:
“CLÁUSULA
PRIMEIRA
-
A
CONSTITUÍDAYCONTRATANTE
se
compromete a prestará CONSTITUINTE/CONTRATADA serviços técnicos
profissionais
especializados
de
advocacia
na
área
do
direito
público/administrativo, em especial na realização de Plano de Carreira
para a Câmara Municipal de Monte Mor.
CLAUSULA SEGUNDA - Fazem parte da prestação de assessoria jurídica
os seguintes serviços:
1)
Auxilio na elaboração, encaminhamento e aprovação das decisões
da Comissão de Estudo do Plano de Carreira dos Servidores Efetivos
do Legislativo Municipal, que será legalmente constituída pela
Câmara Municipal;
2)
Se necessário, emissões de pareceres jurídicos acerca das matérias
relacionadas à evolução funcional e estrutura administrativa, ambas
em vigência e principalmente sobre as matérias advindas com o
estudo do plano de carreira pertinente a Contratante;
3)
Participação em reuniões com os membros da Comissão de Estudo,
Vereadores, Diretoria e ou Procuradoria, desde que agendadas com
antecedência
mínima
de
24h,
salvo
comprovada
emergência/urgência, e que discutam questões de ordem jurídica
consubstanciada no objeto da Dispensa;
4)
Assessorar os Membros da Comissão na elaboração do plano de
carreira, sempre que requisitados.
5)
Participação em todos os atos necessários para a implantação do
objeto
contratado,
inclusive
com
apresentação
de
defesa/justificativa durante a tramitação do processo legislativo;
6)
Dentre outras atividades correlatas a realização do objeto deste
instrumento contratual”.
Ora, tais serviços são genéricos, carentes de singularidade,
possíveis de serem prestados por mero procurador jurídico da
edilidade, restando claro que o contrato foi modelado fora dos
contornos de singularidade. Ademais, o exame das provas destes
autos, no ponto dos serviços efetivados, apenas confirma que a
contratação recaiu em serviços ordinários de advogado, sem nota
alguma de singularidade, ou de excepcionalidade que pudesse
justificar a contratação de profissional de notório e específico saber.

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Aliás, como visto, o referido plano de carreira nem mesmo foi
concluído pelo escritório contratado, uma vez que sua minuta foi
finalizada após o fim do contrato ora em análise.
Aliás, nem sequer a responsabilidade da corré Luliumara
Ferreira e Silva Villalva se pode afirmar isenta de dolo, pois ela era
a Procuradora Jurídica da Câmara Municipal de Monte Mor, na
época, tinha formação jurídica e preparo adequado para as
atividades deste cargo, mas, a rigor, emitiu parecer para dispensa da
licitação (fls. 72/77), com extrema lacuna, em vaga, imprecisa e
displicente
manifestação,
examinando
apenas
o
ponto
da
notoriedade do contratado, sem descer ao ponto e aos detalhes da
singularidade da contratação, concluindo, então, pela dispensa de
licitação.
Ora, a eventual contratação de advogado de notória
especialização com dispensa de licitação, jamais poderia
salvo
quadro de emergência gravíssima (e este não era o caso) ou de
singularidade excepcional (para a qual se fez tábula rasa) dispensar a
licitação nem a precedência de processo administrativo formal de
justificação (ou motivação) desta dispensa, nos termos do art. 26,
parágrafo único, da Lei de Licitações, norma esta que faz eco com o
prescrito no art. 55, XI, da mesma lei, ao apontar a necessidade de
cláusula de vinculação do contrato ao edital ou ao termo que a
dispensou, a qual, data vênia, não é facultativa.
Essa violação aos princípios da licitação, pela sua indevida
dispensa, ou pela frustração de seus fins, já configura, de per si, ato
de improbidade.
E, o parecer tíbio da corré Luliumara Ferreira e Silva
Villalva, que deu base para a contratação espúria, foi o primeiro

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motor da improbidade perpetrada nestes autos, cuja subsequente
aprovação, pelo corréu ex-Presidente da Câmara dos Vereadores,
conferiu, de modo espúrio, ares de legalidade na contratação do
escritório de advocacia, em nítida violação legal, eivada de
imoralidade, grassando, até, o princípio da livre concorrência.
Nesse sentido, a lição de Hely Lopes Meireles: “o parecer
tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou
os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por
ato subsequente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo
não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação, que poderá
revestir a modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva”
(Direito Administrativo Brasileiro, 37a ed. São Paulo, Malheiros, 2011, p. 198).
E, em complemento, a lição de Marçal Justen Filho:
“A responsabilidade do emitente do parecer tenha ou não dito parecer
cunho vinculante, seja ou não obrigatório depende do conteúdo e das
circunstâncias. Em todos os casos, não se admite que o parecer teria
cunho meramente 'opinativo', tal como se o emitente de um parecer fosse
um inimputável, não subordinado ao dever de formular a melhor e mais
adequada manifestação possível. O que se deve ressaltar é que o
emitente de um parecer não pode ser punido nem responsabilizado por
adotar uma dentre diversas interpretações ou soluções possíveis e
teoricamente equivalentes. Cabe ao autor de um parecer examinar com
cautela todas as circunstâncias do caso concreto, apontando as
possíveis divergências e revelando conhecimento técnico e jurídico sobre
os fatos, a ciência e a lei. A opção por uma dentre diversas alternativas
dotadas de idêntico respaldo não comporta responsabilização, mesmo
que o parecer seja obrigatório e de cunho vinculante. Mas a escolha por
uma solução desarrazoada, tecnicamente indefensável, incompatível
com os fatos concretos, não respaldada pela doutrina e pela
jurisprudência acarreta a responsabilização de seu autor ainda que o
parecer seja facultativo e não vinculante” (Comentários à Lei de
Licitações e Contratos Administrativos, 14a ed. São Paulo, Dialética,
2010, pp. 528/529).
Aliás, o Supremo Tribunal Federal, já apontou: “prevendo o
artigo 38 da Lei no 8.666/93 que a manifestação da assessoria
jurídica quanto a editais de licitação, contratos, acordos, convênios e
ajustes não se limita a simples opinião, alcançando a aprovação, ou
não, descabe a recusa à convocação do Tribunal de Contas da União

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para serem prestados esclarecimentos” (MS 24.581-1-DF, rel. Min. Marco
Aurélio, j. 9.8.2007).
Enfim, as provas dos autos, na linha cronológica de seus
acontecimentos, considerando a conduta de cada um dos corréus,
em sua devida seara de responsabilização, apontam para o conluio
ilícito que desaguou no ato imoral praticado, com o propósito
espúrio de direcionar a contratação para determinado escritório de
advocacia, sem licitação, no fim da prestação de serviços gerais de
advocacia (não singulares), que poderiam, a rigor, ser prestados por
procurador jurídico da Casa Legislativa, ou por contratação comum
precedida de licitação.
É que foi provado que não havia intenção alguma de
contratação de serviço de advogado com a nota da singularidade
(ainda que o escritório corréu possa ter notório saber no ramo do Direito
Administrativo) e, de outra banda, o contrato entabulado serviu de
mera fachada de regularidade.
Daí, pois, diante do quadro probatório, não há como negar
a falta de singularidade do serviço contratado, que se fazia
necessária, para além da notória especialização. E, sem isso,
dispensa de licitação não poderia haver.
O entendimento do E. STJ é claro não só para marcar a
ilicitude, mas também a improbidade pela contratação direta fora do
binômio - singularidade do objeto e notória especialização -,
conforme vários precedentes (REsp 1.377.703/GO, rel. Min. Eliana Calmon,
rel. p/ Acórdão Min. Herman Benjamin, DJe 12/3/2014; AgRg no REsp
1.168.551/MG,
rel.
Min. Benedito Gonçalves,
DJe
28/10/2011;
REsp
488.842/SP, rel. Min. João Otávio de Noronha, rel. p/ Acórdão Min. Castro
Meira, DJe 5/12/2008).
Houve, no caso, então, verdadeira terceirização dos serviços

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de advocacia, fora do contexto da singularidade, e, neste ponto, é
também oportuna, mais uma vez, a lição de Marçal Justen Filho:
"A terceirização dos serviços advocatícios representa um grande risco
para a atuação eficiente da Administração Pública. Portanto e como
regra, a melhor solução é a manutenção de advogados contratados
permanentemente, sob vínculo trabalhista ou estatutário (conforme o
caso). A seleção desses profissionais deve fazer-se através de concurso.
Dispondo dessa estrutura de prestação profissional, a Administração
poderá recorrer eventualmente à contratação de profissionais alheios a
seus quadros, em face de causas específicas ou litígios especializados.
A natureza singular do serviço advocatício caracterizar-se-á em virtude
da presença de requisitos de diferente natureza: a complexidade da
questão, a especialidade da matéria, a sua relevância econômica, o local
em que se exercitará a atividade, o grau de jurisdição e assim por
diante” (Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos,
14a edição, 2010, Dialética, p. 357 e s.).
A má-fé e o dolo estão configurados na referida
contratação, pois a forma direta da contratação, com dispensa de
licitação e fora da concorrência pública, aponta o eloquente fim de
ferir a impessoalidade e a legalidade, frustrando a competição e
direcionando os serviços gerais de advocacia da Edilidade para
escritório de advogado contratado, ao arrepio da lei (arts. 13 e 25 da Lei
no 8.666/93) e dos princípios constitucionais do art. 37 da CR.
Outrossim, a formação jurídica não só da corré Luliumara
Ferreira e Silva Villalva, mas também do escritório corréu, Ferreira
Neto Advogados, e de seu representante, Cassio Telles Ferreira
Netto, autoriza afirmar não haver falta alguma de conhecimento
jurídico, neste ponto. Mas, ao contrário, isso apenas fortalece a
ocorrência do dolo e da má-fé, a qual o corréu Marcos Antônio
Giati aderiu.
O valor da contratação e a real prestação dos serviços
contratados, por outro lado, não são razões excludentes da
configuração da improbidade, e, ainda, como já se afirmou, a
circunstância do contratado ser atuante na esfera do Direito
Administrativo apenas reforça o dolo, pela conduta consciente

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direcionada ao ilícito.
É preciso, contudo, reconhecer que os serviços contratados
foram prestados (fls. 116/266), bem como que não há sinal de
superfaturamento nem de enriquecimento ilícito ou de lesão ao
erário. Assim, correta a capitulação da conduta no art. 11 da Lei de
Improbidade Administrativa, devida, contudo, a exclusão da
determinação de ressarcimento ou devolução de valores recebidos
(REsp 1238466/SP, rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 06/09/2011, DJe
14/09/2011) e o realinhamento das sanções no quadro no art. 12, III,
da mesma lei (conforme adiante se faz).
Em outros termos, há “má-fé quando o agente público
restringe a licitação em evidente intuito de privilegiar pessoas
determinadas”, embora a “falta de prova de lesão ao erário impede a
condenação com fundamento no art.10 da Lei 8.429/92”; todavia, a
condenação por improbidade ainda se impõe “com fundamento no
art.11, inciso I, da Lei 8.429/92, por infringência dos princípios da
legalidade, da impessoalidade e da moralidade, previstos no art. 37
da Constituição Federal” (Ap. no 0237009-03.2009.8.26.0000, 10a Câmara de
Direito Público, rela. Desa. Teresa Ramos Marques, j. 24/09/2012
Em face do exposto e considerando as improbidades
administrativas configuradas, com as devidas qualificações jurídicas
já apontadas, impõe-se a individualização e o realinhamento das
sanções, reparando os excessos do julgado monocrático.
Destaque-se que, as sanções aplicadas “devem guardar
proporcionalidade com a extensão do dano e o eventual proveito
obtido” (Ap no 114 999-5/2, rel. Des Rui Stoco, j 30/05/2000, RT 781/219),
como prescreve o parágrafo único do art. 12 da Lei no 8.429/92.
E, ainda, anote-se que a necessidade de razoabilidade e

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proporcionalidade é não apenas na dosimetria da sanção, mas
também em sua eleição, observando a viabilidade de “cominação
isolada ou conjunta”, “avaliando a gravidade da conduta, a medida
da lesão ao erário, o histórico funcional do agente público etc.” (STJ,
REsp. 300.184, rel. Min. Franciulli Netto, j . 03/11/03). Em outras palavras,
na individualização da pena, o juiz está “legitimado a aplicar,
alternativamente, as sanções ou mesmo deixar de fazê-lo” (TJSP, Ap. no
443.410-5/0-00, rel. Des. Laerte Sampaio, j. 30/10/2007).
As penas aplicadas de suspensão dos direitos políticos e de
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios, ou
incentivos fiscais, ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que
por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário,
estão adequadas, para todos os réus, bastando reduzir o tempo
fixado para três anos (art. 12, III, da Lei de Improbidade), que é o
adequado à gravidade do ato praticado.
Ressarcimento de danos e penas de multa civil aplicadas
na razão da improbidade relativa à contratação direta de advogado,
não se justificam, pois, como já exposto, nesta improbidade não está
configurada lesão ao erário e a conduta foi classificada no art. 11 da
Lei de Improbidade. Logo, não apenas nada há para ressarcir, mas
penso que a tal sanção pecuniária também deve ser afastada:
ausente, na apontada improbidade, desvio de verba do erário,
vantagem patrimonial própria e dano patrimonial, em sentido
próprio, à Administração Pública, não se justifica também, a meu
ver, a sanção pecuniária. Afinal, afastada a condenação de
ressarcimento, por se entender ausente dano patrimonial ao erário
público no ponto, a aplicação da sanção de multa, que também tem
feição patrimonial, embora punitiva, apresenta-se desnecessária, no
quadro da leitura econômica do caso. Em outros termos, o princípio

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da correlação entre o ato ímprobo e a sanção imposta justifica, por
simetria de função econômica, pena pecuniária à improbidade que
importa lesão ao erário; e, ao contrário, afasta-se a multa, como
regra, quando não houver, por decorrência da improbidade, dano
patrimonial algum (cf., nesta C. 1a Câmara de Direito de Público, Ap. no
9076509-72.2007.8.26.0000, j. 09/08/2011, em sintonia com precedente desta
Corte de Justiça: Ap. no 0201503-97.2008.8.26.0000, rel. Des. Edson Ferreira, j.
28/04/2010).
Por isso, em meu ver, os recursos merecem provimento
parcial, apenas para corrigir a capitulação da improbidade e reduzir
as sanções aplicadas, conforme o exposto e nos termos retro,
inclusive, com liberação dos valores bloqueados.
Pelo exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO aos recursos,
nos termos e para os fins referidos em fundamentação.
VICENTE DE ABREU AMADEI
Relator