Tribunal: TJSP
Processo: 1013777-61.2019.8.26.0554
Classe: Apelação / Remessa Necessária / Violação aos Princípios Administrativos
Órgão julgador: Encinas Manfré
Órgão colegiado: 3a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-11-23
Data de publicação: 2020-11-30

Ementa:
Apelação e remessa necessária. Insurgência em relação à sentença pela qual indeferida a petição inicial. Lei Municipal 10.173/2019 que, à primeira vista, consubstancia norma de efeitos concretos, editada com o escopo de regulamentação de situação individualizada. Impossibilidade de ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade no caso sob exame, certo objetivar a autora o reconhecimento de

Ementa:
Apelação e remessa necessária. Insurgência em relação à sentença pela qual indeferida a petição inicial. Lei Municipal 10.173/2019 que, à primeira vista, consubstancia norma de efeitos concretos, editada com o escopo de regulamentação de situação individualizada. Impossibilidade de ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade no caso sob exame, certo objetivar a autora o reconhecimento de eventual inobservância desse diploma a preceitos da Lei Orgânica municipal. Inocorrência de inépcia da petição inicial, haja vista conter essa peça processual referência acerca de eventuais ilegalidade e lesividade decorrentes de suposto vício na elaboração da apontada lei municipal. Apreciação a respeito da ocorrência, ou não, de ato lesivo ao patrimônio público que deverá ser realizada em momento oportuno. Logo, de rigor a anulação da sentença a fim de que seja dado prosseguimento à demanda. Apelação e remessa necessária providas, portanto.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000978722
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação / Remessa
Necessária no 1013777-61.2019.8.26.0554, da Comarca de Santo André, em que é
apelante SILMARA CRISTIANE DA SILVA POMPOLLO e Recorrente JUÍZO
EX OFFICIO, são apelados PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTO ANDRÉ e
CÂMARA MUNICIPAL DE SANTO ANDRÉ.
ACORDAM, em 3a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Apelação e remessa necessária
provida, V.U", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
ENCINAS MANFRÉ (Presidente), ANTONIO CARLOS MALHEIROS E JOSÉ
LUIZ GAVIÃO DE ALMEIDA.
São Paulo, 23 de novembro de 2020.
ENCINAS MANFRÉ
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação / Remessa Necessária no 1013777-61.2019.8.26.0554 -Voto no 33.394.
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APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA 1013777-61.2019.8.26.0554.
COMARCA: SANTO ANDRÉ.
APELANTE: SILMARA CRISTIANE DA SILVA POMPOLLO.
APELADOS: MUNICÍPIO DE SANTO ANDRÉ E CÂMARA MUNICIPAL
DE SANTO ANDRÉ.
VOTO 33.394.
EMENTA:
Apelação
e
remessa
necessária.
Insurgência em relação à sentença pela
qual indeferida a petição inicial. Lei
Municipal 10.173/2019 que, à primeira
vista, consubstancia norma de efeitos
concretos, editada com o escopo de
regulamentação
de
situação
individualizada.
Impossibilidade
de
ajuizamento
de
ação
direta
de
inconstitucionalidade
no
caso
sob
exame, certo objetivar a autora o
reconhecimento
de
eventual
inobservância
desse
diploma
a
preceitos da Lei Orgânica municipal.
Inocorrência de inépcia da petição
inicial, haja vista conter essa peça
processual
referência
acerca
de
eventuais
ilegalidade
e
lesividade
decorrentes
de
suposto
vício
na
elaboração da apontada lei municipal.
Apreciação a respeito da ocorrência,
ou não, de ato lesivo ao patrimônio
público que deverá ser realizada em
momento oportuno. Logo, de rigor a
anulação da sentença a fim de que seja
dado
prosseguimento
à
demanda.
Apelação
e
remessa
necessária
providas, portanto.

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3
Trata-se de apelação interposta por
Silmara Cristiane da Silva Pompollo (folhas 37 a
49) à respeitável sentença (folhas 31 e 32) pela
qual, a propósito de ação popular por ela
promovida contra o Município de Santo André e a
Câmara Municipal de Santo André, se indeferira a
petição inicial e, por conseguinte, se julgara
extinto o processo sem resolução do mérito, nos
termos dos artigos 330, II e III, e 485, I, do
Código de Processo Civil.
Essa apelante, com efeito, alegou,
em suma, o seguinte: a) objetivar a concessão de
assistência judiciária gratuita; b) ser cabível
a propositura de ação popular em relação a leis
de efeitos concretos, como é o caso da Lei
Municipal
10.173/2019;
c)
por
sinal,
não
apresentar
esse
diploma
abstração
e
generalidade,
além
de
incidir
sobre
destinatários específicos; d) ser hipótese de
controle
de
legalidade
(e
não,
de
constitucionalidade), haja vista se tratar de
inobservância de lei local em relação à Lei
Orgânica
do
município;
e)
consideração
às
doutrinas e aos arestos colacionados; f) ser

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parte legítima para impugnar a Lei Municipal
10.173/2019 em virtude de ofensa ao artigo 13,
§1o, I, da Lei 11.107/2005 e a preceitos da Lei
Orgânica
do
município;
g)
ademais,
serem
diversos
os
pedidos
formulados
mediante
a
presente ação popular e o mandado de segurança
registrado
sob
o
número
1013682-31.2019.8.26.0554; h) portanto, requerer
o
provimento
deste
recurso
a
fim
de
que
reconhecida a nulidade da sentença.
Sobreveio
resposta
pela
Câmara
Municipal de Santo André (folhas 64 a 106), a
qual
argumentou,
em
resumo,
na
seguinte
conformidade: 1. preliminarmente, ser caso de
reconhecimento de inépcia da petição inicial,
haja vista serem a ilegalidade e a lesividade
indispensáveis ao ajuizamento de ação popular;
2. por sinal, não ter havido a prática de ato
ilegal pelo Presidente da Mesa Diretora da
Câmara Municipal, além de apresentar a Lei
Municipal
10.173/2019
“natureza
jurídica
meramente
autorizativa”,
sem
abstração
e
generalidade;
3.
ausência
de
interesse
processual e de legitimidade da autora para
figurar no polo ativo da demanda, certo que
eventuais vícios decorrentes da inobservância às

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formalidades do processo legislativo deveriam
ser
apurados
mediante
ação
direta
de
inconstitucionalidade; 4. no tocante ao mérito,
tratar-se o saneamento básico de serviço público
essencial, além de direito fundamental; 5. ser
inaplicável o disposto no artigo 36, §2o, I, “c”
e “d”, da Lei Orgânica do município de Santo
André; 6. logo, dever ser negado provimento ao
recurso.
O Município de Santo André (folhas
213 a 216), por sua vez, sustentou, em síntese,
não ter a requerente demonstrado a presença dos
pressupostos da ação popular e, assim, ser caso
de manutenção da sentença.
A douta Procuradoria de Justiça
apresentou parecer no sentido do provimento
desse recurso (folhas 224 a 228).
Determinou-se remessa necessária,
nos termos do artigo 19 da Lei 4.717/1965.
É o relatório, preservado, no mais,
o referente a essa decisão a quo.
Impõe-se dar provimento à apelação,
bem como à remessa necessária.
Por proêmio, dado se tratar de ação

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popular, registra-se estar a autora isenta do
pagamento das verbas decorrentes da sucumbência,
nos termos do artigo 5o, LXXIII, da Constituição
da
República1,
porquanto,
ao
menos
nesta
oportunidade, não houve comprovação a respeito
de má-fé2.
A propósito, acolhe-se o sustentado
pela apelante (motivo de descrição resumida no
supradito relatório deste voto), porque de rigor
a anulação da respeitável sentença a fim de que
seja dado prosseguimento à demanda.
A
ora
recorrente
promoveu
ação
popular com o escopo de obter a invalidação da
Lei
Municipal
10.173/2019,
em
resumo,
em
decorrência de ter sido o projeto correspondente
(número 20/2019) aprovado por maioria absoluta -
e não, por dois terços (2/3) dos votos, conforme
estabelecem os artigos 36, §2o, I, “c” e “d” e
VII, da Lei Orgânica do município de Santo André
e 175, II, do regimento interno da Câmara
1 “LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo
ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao
meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento
de custas judiciais e do ônus da sucumbência”.
2 Nesse passo, mutatis mutandis, é de consideração aresto deste Tribunal cuja ementa segue
parcialmente transcrita: “APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO POPULAR MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
(...) AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO PARA CONTRATAÇÃO DO PROGRAMA DE TRANSPORTE
ESCOLAR MUNICIPAL GRATUITO DENOMINADO “VAI E VOLTA” (...) - Ausência de má-fé do
Autor - Impossibilidade de condenação a custas e ônus de sucumbência (art. 5o, LXXIII, da
CF/88) (...)” (apelação 1009347-22.2016.8.26.0053, 8a Câmara de Direito Público, relator o
desembargador Ponte Neto, julgamento em 20 de fevereiro de 2019. Sem esses destaques no texto
original).

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Municipal (folhas 1 a 16).
O digno juiz da causa indeferira a
petição inicial e, assim, julgara extinto o
processo sem resolução do mérito, nos termos dos
artigos 330, II e III, e 485, I, do Código de
Processo
Civil,
sob
o
fundamento
de
que
“eventuais vícios que inquinem uma lei, e decorrentes de
formalidades não observadas no processo legislativo,
devem
ser
apurados
em
ação
direta
de
inconstitucionalidade, e não ação popular”.
Sem
desdouro
à
respeitável
convicção desse douto julgador, à primeira
vista, a pretensão formulada pela autora não tem
por
objeto
o
reconhecimento
de
inconstitucionalidade
da
sobredita
lei
municipal, mas a eventual inobservância por ela
a
preceitos
da
Lei
Orgânica
dessa
municipalidade.
Daí não ser cabível o ajuizamento
de ação direta de inconstitucionalidade para
apreciação da espécie.
Nesse
sentido,
aliás,
mutatis
mutandis, é de relevo acórdão do colendo Órgão
Especial
desta
Corte
ementado
na
seguinte

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conformidade:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL. Arguição de ofensa da
lei orgânica municipal por lei ordinária municipal.
Parâmetro do controle direto da constitucionalidade que
a Constituição Federal ou a Constituição Estadual.
Ofensa à Lei Orgânica de Município não permite a
propositura de ação direta de constitucionalidade.
Processo extinto sem resolução do mérito” 3.
Ademais, com a propositura de ação
popular, se tem por escopo a anulação de ato
lesivo ao patrimônio público, à moralidade
administrativa,
ao
meio
ambiente
ou
ao
patrimônio histórico e cultural, nos termos do
artigo 5o, LXXIII, da Constituição da República,
o qual dispõe o seguinte:
“LXXIII
-
qualquer
cidadão
é
parte
legítima para propor ação popular que vise a anular ato
lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o
Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o
autor,
salvo
comprovada
má-fé,
isento
de
custas
judiciais e do ônus da sucumbência”.
Nesse passo, ao menos neste momento
processual, verifica-se estarem presentes os
3 Ação direta de inconstitucionalidade 0271640-02.2011.8.26.0000, relator o desembargador Roberto
Mac Cracken, julgamento em 13 de junho de 2012. Os grifos apostos não constam do texto copiado.

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pressupostos necessários à admissão de ação
popular, pois, não bastasse ser essa requerente
parte legítima (dado ser cidadã
folhas 29),
está configurado o interesse processual para o
ajuizamento
dessa
demanda
(haja
vista
o
cabimento dela para a impugnação de ato lesivo
ao patrimônio público).
A esse respeito, aliás, é da lição
de Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e Gilmar
Ferreira Mendes o seguinte:
“(...) O objeto da ação popular é o ato
ilegal e lesivo ao patrimônio público. (...)
Dentre os atos ilegais e lesivos ao
patrimônio público pode estar até mesmo a lei de efeitos
concretos, isto é, aquela que já traz em si as
consequências imediatas de sua atuação - como a que
desapropria
bens,
a
que
concede
isenções,
a
que
desmembra ou cria Municípios, a que fixa limites
territoriais, e outras dessa espécie. Tais leis só o são
em sentido formal, visto que materialmente se equiparam
aos
atos
administrativos
e,
por
isso
mesmo,
são
atacáveis por ação popular ou por mandado de segurança,
conforme o direito ou o interesse por elas lesado, mas é
incabível a ação popular contra a lei em tese. (...)”4.
Por sinal, ao menos em princípio,
4 Mandado de segurança e ações constitucionais. São Paulo: Malheiros Editores, 2013. Páginas 184
e 186.

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considera-se
consubstanciar
a
Lei
Municipal
10.173/2019 norma de efeitos concretos, dado não
dispor a respeito de fatos abstratos, mas de
situação individualizada, com destinatários e
campo de incidência determinados.
É dizer, à primeira vista, tem esse
diploma o objetivo de conceder autorização ao
Poder Executivo Municipal para a celebração de
convênios, contratos e outros ajustes com o
Estado de São Paulo, a Agência Reguladora de
Saneamento e Energia do Estado de São Paulo
(ARSESP) e a Companhia de Saneamento Básico do
Estado de São Paulo (SABESP) para regulamentação
do
oferecimento
compartilhado
dos
serviços
públicos de abastecimento de água e esgotamento
sanitário, bem como o de garantir a prestação
destes pela SABESP pelo prazo de quarenta anos,
prorrogável por igual período (artigo 1o5).
Daí não se reconhecer ser a ação
popular via inadequada para a apreciação do
pedido formulado pela requerente.
5 “Art. 1o Fica o Poder Executivo Municipal autorizado a celebrar convênios, contratos, termos
aditivos e quaisquer outros tipos de ajustes necessários com o Estado de São Paulo, a Agência
Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo - ARSESP e a Companhia de
Saneamento Básico do Estado de São Paulo SABESP com a finalidade de regulamentar o
oferecimento compartilhado dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento
sanitário no âmbito do Município, bem como assegurar a sua prestação pela SABESP, com
exclusividade na área atendível definida em contrato, pelo prazo de 40 (quarenta) anos, prorrogável
por igual período” (folhas 201).

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A bem ver, ainda, mutatis mutandis,
é de consideração aresto deste Tribunal do qual
se destaca a seguinte parte: “(...) não há que
falar em inadequação da via eleita. O autor pretende a
desconstituição dos atos praticados na referida sessão
por vício de forma e lesão à moralidade administrativa.
A ação popular é meio apto para tanto, nos termos do
art. 2o, b, da Lei no 4.717/1965, e do art. 5o, LXXIII,
da CF.
Também não se diga que a ação é utilizada
como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade,
pois não se aponta infringência a qualquer dispositivo
constitucional, mas a dispositivo da Lei Orgânica do
Município de Barueri, que não é norma apta a servir de
parâmetro no controle de constitucionalidade. Nesse
sentido
a
jurisprudência
do
Órgão
Especial
deste
Tribunal:
ADI
0271640-02.2011.8.26.0000,
Rel.
Des.
Roberto
Mac
Cracken,
j.
13.06.2012,
ADI
0158516-41.2011.8.26.0000, Rel. Des. Xavier de Aquino,
j. 18.01.2012. (...)” 6.
Outrossim,
ao
menos
nesta
oportunidade,
não
se
verifica
hipótese
de
inépcia da petição inicial, consoante requerido
pela Câmara Municipal de Santo André, certo
estar essa peça processual em conformidade aos
artigos 319 e 320 do Código de Processo Civil,
6 Agravo de instrumento 2161846-36.2016.8.26.0000, 10a Câmara de Direito Público, relator o
desembargador Antonio Carlos Villen, julgamento em 5 de dezembro de 2016.

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além de dela constar descrição de suposto ato
ilegal e lesivo aos bens constitucionalmente
protegidos mediante a ação popular.
Deveras, ao menos à primeira vista,
depreende-se dessa petição inicial referência a
eventuais ilegalidade e lesividade da conduta
dos requeridos, as quais consubstanciadas na
ocorrência, em tese, de vício formal no processo
de elaboração da Lei Municipal 10.173/2019
(decorrente
de
inobservância
ao
quorum
de
aprovação
exigido),
bem
como
na
ofensa
à
moralidade administrativa.
E
as
argumentações
apresentadas
pelas partes relacionadas à ocorrência, ou não,
de lesão ao patrimônio público em virtude da
suposta
inobservância
ao
procedimento
legislativo
para
elaboração
do
supracitado
diploma se referem ao mérito da demanda e,
portanto, serão objeto de apreciação em momento
oportuno.
Além disso, e conforme constou do
parecer da douta Procuradoria de Justiça (folhas
225 a 228), a Lei Municipal 10.173/2019 “(...)
Trata-se, portanto, de lei formal, mas com natureza
jurídica de ato administrativo, por não conter preceitos

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genéricos regulando fatos abstratos, e produziu todos os
seus efeitos no ato em que foi promulgada, de modo que
constitui exemplo típico de lei de efeito concreto,
segundo a orientação do Pretório Excelso (...)
É
assente,
também,
o
entendimento
pretoriano quanto ao cabimento da ação popular e da ação
civil pública contra lei de efeitos concretos (...)
Nesta ação popular, a pretensão deduzida
também se restringe ao controle de legalidade do ato
emanado do Poder Público, potencialmente lesivo, e a
tutela
jurisdicional
pleiteada
não
invadiria
a
competência
exclusiva
do
Tribunal
de
Justiça
de
declaração de inconstitucionalidade de ato normativo.
(...)
Nesse
contexto,
verifica-se
que
o
indeferimento da petição inicial foi prematuro, pois o
pedido não tem por objeto o controle abstrato de
constitucionalidade de ato normativo municipal frente à
Constituição Estadual, o que evidencia a inexistência de
interesse processual para a propositura de ação direta
de inconstitucionalidade (...)”.
Isso não bastasse, e sem desdouro à
respeitável convicção do digno juiz da causa, é
presente ter havido a homologação do pedido de
desistência
formulado
pelos
impetrantes
nos
autos do mandado de segurança registrado sob o
número 1013682-31.2019.8.26.0554 (folhas 200).

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Logo, persiste o interesse dessa apelante na
apreciação do respectivo pleito pelo Poder
Judiciário.
Dadas essas realidades, ao menos
nesta feita, considera-se ter sido prematuro o
indeferimento
da
petição
inicial.
Por
conseguinte, de rigor a anulação da respeitável
sentença a fim de que seja dado prosseguimento à
demanda.
A esse respeito, aliás, mutatis
mutandis, é de destaque acórdão deste Tribunal
assim ementado:
“AÇÃO
POPULAR
CÂMARA MUNICIPAL
DE
CAMPINAS Pretensão à anulação dos atos administrativos
que
aprovaram
leis
em
desconformidade
às
regras
previstas no Regimento Interno
5a e 6a Reuniões
Extraordinárias da Câmara Municipal de Campinas

Sentença, que julgou extinto o processo sem resolução do
mérito, que deve ser anulada
Ainda que o efeito da
alteração das leis aprovadas em descumprimento das
normas regimentais afete o interesse individual dos
cidadãos, a causa de pedir é a violação ao princípio da
moralidade Possibilidade prevista no art. 5o, LXXIII
da
Constituição
Federal

Parecer
favorável
do
Ministério Público e da Procuradoria Geral de Justiça
Sentença anulada, determinando-se o retorno dos autos à
origem para prosseguimento do feito, com posterior

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julgamento de mérito
Recurso provido, para estes
fins” 7.
Prevenindo-se em relação à eventual
oposição de embargos de declaração com exclusivo
escopo de prequestionamento, e para viabilizar o
acesso às vias extraordinária e especial, ora se
o
considera
havido
acerca
das
matérias
infraconstitucional
e
constitucional
formuladas 8.
À
vista
do
exposto,
dá-se
provimento à apelação e à remessa necessária.
ENCINAS MANFRÉ, relator.
7 Apelação 1003799-56.2018.8.26.0114, 8a Câmara de Direito Público, relator o desembargador
Percival Nogueira, julgamento em 6 de novembro de 2019.
8 Nesse sentido, aliás, é de registro aresto do Superior Tribunal de Justiça relativo ao agravo
regimental no agravo de instrumento 1300952/SP, Terceira Turma, relator o ministro Ricardo Villas
Bôas Cueva, julgamento em 15 de dezembro de 2015.