Tribunal: TJSP
Processo: 1006346-40.2019.8.26.0565
Classe: Apelação Cível / Violação aos Princípios Administrativos
Órgão julgador: Luciana Bresciani
Órgão colegiado: 2a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-09-17
Data de publicação: 2020-09-24

Ementa:
Improbidade Administrativa – Alegação de que os réus descumpriram injustificadamente TAC – Editada Lei Municipal no 5.199/2014 que extinguiu os cargos, mas criou outros com características de cargos para provimento efetivo – Exoneração de 66 servidores comissionados e contratação de outros 44 – Falta de demonstração de dolo, má fé ou vantagem indevida dos réus – Sentença improcedência mantida

Ementa:
Improbidade Administrativa – Alegação de que os réus descumpriram injustificadamente TAC – Editada Lei Municipal no 5.199/2014 que extinguiu os cargos, mas criou outros com características de cargos para provimento efetivo – Exoneração de 66 servidores comissionados e contratação de outros 44 – Falta de demonstração de dolo, má fé ou vantagem indevida dos réus – Sentença improcedência mantida – Recurso desprovido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000769420
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1006346-40.2019.8.26.0565, da Comarca de São Caetano do Sul, em que é apelante
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO, são apelados SIDNEI
BEZERRA DA SILVA e JEFFERSON DANTAS MORAIS.
ACORDAM, em 2a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "POR MAIORIA DE VOTOS, NOS TERMOS
DO ART.942 DO CPC, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO, VENCIDO O
RELATOR SORTEADO, QUE DECLARA. ACÓRDÃO COM A 2a JUÍZA.
DECLARA VOTO CONVERGENTE O 3o JUIZ. - SUSTENTOU ORALMENTE O
DR. RAFAEL CEZAR DOS SANTOS - OAB: 342.475/SP", de conformidade com o
voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
LUCIANA BRESCIANI, vencedor, RENATO DELBIANCO, vencido, CLAUDIO
AUGUSTO PEDRASSI (Presidente), CARLOS VON ADAMEK E VERA
ANGRISANI.
São Paulo, 17 de setembro de 2020
LUCIANA ALMEIDA PRADO BRESCIANI
RELATORA DESIGNADA
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
2a Câmara Seção de Direito Público
Apelação Cível n° 1006346-40.2019.8.26.0565
Apelante(s):
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelado(s):
SIDNEI
BEZERRA
DA
SILVA
E
JEFFERSON
DANTAS MORAIS
Comarca/Vara: SÃO CAETANO DO SUL/3a VARA CÍVEL
Juiz prolator:
SÉRGIO NOBORU SAKAGAWA
VOTO No 26.938
Improbidade Administrativa
Alegação de que os réus
descumpriram injustificadamente TAC Editada Lei Municipal
no 5.199/2014 que extinguiu os cargos, mas criou outros com
características de cargos para provimento efetivo Exoneração
de 66 servidores comissionados e contratação de outros 44
Falta de demonstração de dolo, má fé ou vantagem indevida
dos réus
Sentença improcedência mantida
Recurso
desprovido.
Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO em face de
SIDNEI BEZERRA DA SILVA (Presidente da Câmara Municipal) e
JEFFERSON DANTAS MORAIS (Diretor Administrativo) alegando que
os réus descumpriram injustificadamente Termo de Ajustamento de
Conduta firmado em 21.10.2013. Aduziu que editada Lei Municipal no
5.199/2014, que extinguiu os cargos em comissão, os funcionários foram
exonerados em 30.06.2014. Entretanto, a mesma lei criou outros 44 novos
cargos de comissão, que apresentavam características de cargos para
provimento efetivo. Referiu que as alterações remuneratórias promovidas
pela nova legislação geraram um aumento de R$ 1.474.997,42 de despesas
anuais com os funcionários reconduzidos. E considerando a data da

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recondução dos funcionários (julho de 2014) e a data da exoneração dos
funcionários por determinação do Tribunal de Justiça no julgamento da
ADI (120 dias contados da decisão proferida em fevereiro de 2019),
concluiu que o ato de improbidade gerou prejuízo ao erário no importe de
R$ 7.374.987,10. Requereu o decreto de indisponibilidade de bens dos réus
no valor corresponde ao prejuízo e a condenação nas sanções previstas na
Lei no 8.429/92.
A ação foi julgada improcedente (fls. 1930/1933).
O Ministério Público do Estado de São Paulo
interpôs recurso de apelação (fls. 1960/1979).
O recurso foi regularmente processado e
contrariado pelos corréus (fls. 2034/2052).
Houve oposição ao julgamento virtual (fls. 2064).
A D. Procuradoria Geral de Justiça apresentou
parecer pelo provimento do recurso (fls. 2067/2075).
É o relatório.
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE
SÃO PAULO ajuizou ação de improbidade administrativa em face de
SIDNEI BEZERRA DA SILVA (Presidente da Câmara Municipal) e
JEFFERSON DANTAS MORAIS (Diretor Administrativo) alegando que

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os réus descumpriram injustificadamente Termo de Ajustamento de
Conduta firmado em 21.10.2013. Por força do TAC a Câmara Municipal
se comprometeu a exonerar 66 funcionários comissionados, cujas funções
eram típicas de cargos efetivos; prover estes cargos ou outros que viessem
a ser criados com funcionários efetivos; providenciar, no último dia do
mandato, o encaminhamento do termo ao seu sucessor. Aduziu que editada
Lei Municipal no 5.199/2014, que extinguiu os cargos em comissão, os
funcionários foram exonerados em 30.06.2014. Entretanto, a mesma lei
criou outros 44 novos cargos de comissão, que apresentavam
características de cargos para provimento efetivo. Ajuizada Ação Direta de
Inconstitucionalidade em face da Lei Municipal no 5.199/2014, foi julgada
procedente. Sustenta que houve criação inconstitucional de cargos em
comissão por meio da mesma lei que extinguiu os anteriores, induzindo o
Ministério Público em erro e descumprindo o Termo de Ajustamento de
Conduta. Em síntese sustentou que o réu Sidnei era o responsável pelo
cumprimento do TAC e que Jefferson elaborou e sugeriu o quadro de
cargos e suas respectivas atribuições, em desacordo com a Constituição
Federal. Referiu que as alterações remuneratórias promovidas pela nova
legislação geraram um aumento de R$ 1.474.997,42 de despesas anuais
com os funcionários reconduzidos. E considerando a data da recondução
dos funcionários (julho de 2014) e a data da exoneração dos funcionários
por determinação do Tribunal de Justiça no julgamento da ADI (120 dias
contados da decisão proferida em fevereiro de 2019), concluiu que o ato de
improbidade gerou prejuízo ao erário no importe de R$ 7.374.987,10.
Requereu o decreto de indisponibilidade de bens dos réus no valor
corresponde ao prejuízo e a condenação nas sanções previstas na Lei no
8.429/92.

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A ação foi julgada improcedente (fls. 1930/1933).
O recurso do Ministério Público não merece
provimento, devendo ser mantida a r. sentença.
O autor alega que houve descumprimento
injustificado do Termo de Ajustamento de Conduta firmado em 21.10.2013
(fls. 206/209).
Entretanto
os
réus
demonstraram que 66
ocupantes de cargos comissionados foram exonerados em 30.06.2014
(cargos estes previstos na Lei 5.096/12).
É certo que a Lei 5.199/14 extinguiu os 66 cargos
em comissão e criou outros 44 novos cargos, sendo que alguns exonerados
foram readmitidos em outros cargos.
Porém, não demonstrado dolo dos réus nestas
condutas.
A Lei 5.199/14 (fls. 83/85) é resultado de estudos
elaborados por uma Comissão especialmente criada para elaborar estudos
visando à readequação das atividades funcionais do quadro de funcionários
da Câmara Municipal, conforme Portaria no 8726A (fls. 358). A Comissão
se reunião diversas vezes (fls. 361 e ss.) e apresentou relatório dos
trabalhos ao Presidente da Câmara (fls. 457/460), que resultou no Projeto

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de Lei (fls. 478/493), aprovado pelo Plenário, sem qualquer demonstração
de interferência dos réus.
Neste ponto, vale mencionar que a conduta
atribuída ao corréu Jefferson (fls. 10) foi de encaminhar ofício a SIDNEI,
sugerindo a constituição de uma comissão mista composta por vereadores
e funcionários para apreciação do projeto de readequação das atividades
funcionais do quadro de funcionários da casa legislativa (fls. 325 do IC)
documento copiado a fls. 355 destes autos, datado de 24.03.2014. Não se
vislumbra ato de improbidade na conduta tal como descrita. Na realidade,
em data anterior (20.03.2014), os próprios vereadores oficiaram o
Presidente da Câmara requerendo “estudos, visando à readequação das
atividades funcionais do quadro de funcionários desta Edilidade” (fls.
352/353).
A afirmação de que o corréu Jefferson sugeriu a
extinção dos 66 cargos em comissão para dar cumprimento ao TAC
firmado com o Ministério Público e a criação dos 44 novos cargos em
comissão (fls. 11), nada mais é do que consequência da conclusão dos
trabalhos da Comissão Mista (fls. 463/467) e não “sugestão” individual.
Ainda que a Lei 5.199/14 tenha sido questionada
judicialmente e declarada inconstitucional (fls. 1226/1237), não se pode
atribuir aos réus, Presidente da Câmara e Diretor Administrativo,
responsabilização em ação de improbidade administrativa, já que não
demonstrado dolo na conduta dos réus, mormente tendo em vista que a lei
passou por todo o processo legislativo de forma regular. Tampouco

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vislumbro um “instrumento para conferir aparência de legalidade ao
cumprimento do TAC e, ao mesmo tempo, descumpri-lo ardilosamente”,
como afirmado pelo apelante (fls. 1971).
Conquanto se possa questionar a extinção de
cargos e criação de outros, com nomenclatura diversa e algumas
atribuições semelhantes, tal não ocorreu por ato individual dos réus. Não
há que se falar em “criação inconstitucional de cargos em comissão”, como
se fosse ato que dependesse exclusivamente da ação dos réus. Igualmente
não há que responsabilizá-los por eventual aumento salarial dos
funcionários exonerados em um cargo e recontratados para outro, como
fato isoladamente considerado e especificamente quanto aos ora réus.
Assim, tenho que não há elementos para concluir
que houve prática de ato de improbidade pelos réus.
O corréu Sidnei demonstrou que envidou esforços
para cumprimento do TAC e são relevantes os argumentos apresentados
ainda em sede de inquérito civil e desconsiderados e/ou considerados
insatisfatórios (fls. 181/187). O documento de fls. 338/339 demonstra que
o corréu Sidnei, nos termos do TAC, deu ciência ao seu sucessor a respeito
dos termos do TAC e as providências pendentes.
Ademais, o cumprimento do TAC e as
consequências do inadimplemento, podem e devem ser buscados pela via
própria.

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Para configuração dos atos de improbidade
administrativa, em regra, necessária a presença do elemento subjetivo do
dolo. Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
RECURSOS ESPECIAIS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI
8.429/92. CONTRATAÇÃO E MANUTENÇÃO DE PESSOAL SEM A
REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE
PREJUÍZO AO ERÁRIO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
NÃO CONFIGURADO. RECURSOS PROVIDOS.
1. "A improbidade administrativa consiste na
ação ou omissão intencionalmente violadora do dever constitucional de
moralidade no exercício da função pública, tal como definido por lei"
(Marçal Justen Filho in Curso de Direito Administrativo, 3a ed. rev. E
atual, São Paulo: Saraiva, 2008, p. 828).
2. Para que se configure a improbidade, devem
estar presentes os seguintes elementos: o enriquecimento ilícito, o prejuízo
ao erário e o atentado contra os princípios fundamentais (legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência).
3. O ato de improbidade, na sua caracterização,
como de regra, exige elemento subjetivo doloso, à luz da natureza
sancionatória da Lei 8.429/92.
4. No caso dos autos, as instâncias ordinárias
afastaram a existência de dolo, bem como de prejuízo ao erário, razão por
que não há falar em ocorrência de ato de improbidade administrativa.
5. Recursos especiais providos. REsp 654721 /
MT, Relator(a) Ministro BENEDITO GONÇALVES, Órgão Julgador
PRIMEIRA TURMA , Data do Julgamento 23/06/2009.
No caso em tela não ficou comprovado tenham os
réus agido com dolo.
Arnaldo Rizzardo lembra que o dolo equivale à
vontade livre e consciente dirigida ao resultado ilícito (dolo direto), e,
inclusive, à mera aceitação do risco de produzi-lo (dolo indireto ou

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eventual). A vontade visa à consecução do resultado, ou percebe a
provável ocorrência do resultado, e mesmo assim pratica-se a conduta.
Está presente o consentimento do agente com o evento. (in Ação Civil
Pública e Ação de Improbidade Administrativa, Ed. GZ, 2009, p. 504).
Na lição de Pedro da Silva Dinamarco: ... a lei
visa a alcançar o administrador desonesto, não o inábil. (in Improbidade
Administrativa
questões polêmicas e atuais. Requisitos para a
procedência das Ações por Improbidade. Ed. Malheiros, 2001, p. 334).
Pois bem.
Tenho que não estão comprovados o dolo ou má-
fé do réu bem como efetivo prejuízo ao erário (já que sequer há
questionamento de que os serviços foram prestados pelos comissionados)
ou favorecimento pessoal indevido deste ou daquele comissionado em
troca de favores políticos (comissionados estes, que, a prevalecerem os
argumentos postos na inicial, deveriam ter sido incluídos no polo passivo
da ação), por exemplo, de forma a se evitar a configuração de ímprobas
condutas meramente irregulares, conforme julgamento do Recurso
Especial no 1.112.062/SP:
PROCESSUAL
CIVIL.
ADMINISTRATIVO.
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
RESPONSABILIZAÇÃO
SOLIDÁRIA
DOS
DEMANDADOS.
PROCEDIMENTO
LICITATÓRIO.
AUSÊNCIA.
COGNIÇÃO
DE
MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA 07/STJ. AUSÊNCIA DE DANO AO
ERÁRIO.
APLICAÇÃO
DAS
PENALIDADES.
PRINCÍPIO
DA
PROPORCIONALIDADE. DIVERGÊNCIA INDEMONSTRADA.

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1. O caráter sancionador da Lei 8.429/92
aplicável aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às
instituições e notadamente pressupõe atos que: a) importem em
enriquecimento ilícito (art. 9o); b) causem prejuízo ao erário público (art.
10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11)
compreendida nesse tópico a lesão à moralidade administrativa.
2. A exegese das regras insertas no art. 11 da Lei
8.429/92, considerada a gravidade das sanções e restrições impostas ao
agente público, deve se realizada cum granu salis, máxime porque uma
interpretação ampliativa poderá acoimar de ímprobas condutas
meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto
ausente a má-fé do administrador público, preservada a moralidade
administrativa e, a fortiori, ir além de que o legislador pretendeu.
3. A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato
ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade
quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da
Administração Pública coadjuvados pela má-intenção do administrador.
4. À luz de abalizada doutrina: "A probidade
administrativa é uma forma de moralidade administrativa que mereceu
consideração especial da Constituição, que pune o ímprobo com a
suspensão de direitos políticos (art. 37, §4o). A probidade administrativa
consiste no dever de o "funcionário servir a Administração com
honestidade, procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os
poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem
a quem queira favorecer". O desrespeito a esse dever é que caracteriza a
improbidade administrativa. Cuida-se de uma imoralidade administrativa
qualificada. A improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada
pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a
outrem(...)." in José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional
Positivo, 24a ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2005, p-669.
5. Ação Civil Pública ajuizada por Ministério
Público Estadual em face de agente público (Prefeito Municipal) e de
particular contratada para execução de dois serviços para o município, o
primeiro deles para exercer assessoria ministerial no Distrito Federal e, o
segundo, assessoria de imprensa junto à Prefeitura Municipal, sem a
realização do devido processo licitatório; objetivando a condenação dos
demandados, de forma solidária, à restituição à municipalidade dos
prejuízos gerados.
6. In casu, o Juízo de Direito da 1a Vara Cível da

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Comarca de Baruerí julgou procedente o pedido, para anular os contratos
números 007/92 e 125/92, firmados sem procedimentos licitatórios, uma
vez que não ensejava, no caso, a dispensa de licitação, condenando os dois
primeiros réus a ressarcir ao erário público com a devolução de todos os
valores gastos na execução do contrato, consoante se infere da sentença
exarada às fls. (fls. 313/320).
7. Deveras, o Tribunal local, revisitando os fatos
que nortearam o ato acoimado de improbidade, excluiu a sanção imposta
pelo juízo singular, por ausência dos elementos subjetivos e objetivos,
porquanto inocorrente má-fé ou dano ao erário, consoante se infere do
voto condutor à págs. 417/424 dos autos.
8. A ausência de dolo e de dano ao erário
encerra hipótese de rejeição da ação de improbidade. Isto porque o ato de
improbidade, na sua caracterização, como de regra, exige elemento
subjetivo doloso, à luz da natureza sancionatória da Lei de Improbidade
Administrativa, o que afasta, dentro do nosso ordenamento jurídico, a
responsabilidade objetiva. Precedentes: (REsp 654.721/MT, PRIMEIRA
TURMA, julgado em 23/06/2009, DJe 01/07/2009; Resp 717.375/PR, DJ
08/05/06; REsp 658.415/RS, 2a Turma, DJ de 3.8.2006, p. 253; REsp
604.151/RS, 1a Turma, DJ de 8.6.2006, p. 121)
9. A admissão do Recurso Especial pela alínea
"c" exige a comprovação do dissídio na forma prevista pelo RISTJ, com a
demonstração das circunstâncias que assemelham os casos confrontados,
não bastando, para tanto, a simples transcrição das ementas dos
paradigmas.Precedente desta Corte: AgRg nos EREsp 554.402/RS,
CORTE ESPECIAL, DJ 01.08.2006.
10. O Ministério Público Federal na qualidade de
custos legis, acertadamente assentou: PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
SERVIÇOS
DE
ASSESSORIA. CONTRATAÇÃO. LICITAÇÃO. DISPENSA. 1.A lesão a
princípios administrativos prevista no art. 11 da Lei no 8.429/92 não exige
dolo ou culpa na conduta do agente, nem prova da lesão ao erário
público. Basta a simples ilicitude ou imoralidade administrativa para
configurar o ato de improbidade. Precedentes do STJ. 2. Ausência de dano
ao patrimônio público reconhecido pelo Tribunal local à luz do acervo da
prova retira ao magistrado tão-somente a possibilidade de condenação ao
ressarcimento; as demais penalidades são, em tese, compatíveis com os
atos de improbidade tipificados no art. 11 da LIA. No caso sub judice, a
pretensão definida na inicial busca a declaração de nulidade dos
contratos e o ressarcimento integral do dano. A primeira parte foi julgada

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procedente em primeiro grau e afastado o ressarcimento pela ausência de
dano ao erário. 3. 'Não se conhece do recurso especial pela divergência,
quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão
recorrida' (Súmula no 83/STJ). 4. Parecer pelo não provimento do recurso
especial.
11. Recurso especial desprovido.
Interessante notar que o autor não indicou para
compor o polo passivo os sucessores do corréu Sidnei na Presidência da
Câmara, nem os supostamente beneficiados pelo ato ímprobo. Ao menos
deveria ter limitado a pretensão de responsabilização por eventual dano ao
erário ao período em que os réus permaneceram no cargo.
Essas falhas e as especificamente relacionadas à
demonstração do prejuízo ou mesmo à falta de providências para execução
do TAC ou cobrança das consequências pelo inadimplemento, inviabilizam
a condenação nesta sede.
Ao que tudo indica, o corréu Jefferson também
deixou o cargo de Diretor Administrativo no final de 2014 (o documento
de fls. 346 revela que em abril de 2015 o diretor administrativo era pessoa
diversa).
Por estes fundamentos, pelo meu voto, nego
provimento ao recurso.

LUCIANA ALMEIDA PRADO BRESCIANI

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Relatora designada

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Voto no 17.795
Apelação Cível n.o 1006346-40.2019.8.26.0565
Apelante : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelados : SIDNEI BEZERRA DA SILVA E OUTRO
Comarca
: SÃO CAETANO DO SUL
Juiz de 1o Grau: SÉRGIO NOBORU SAKAGAWA
DECLARAÇÃO DE VOTO
Com a devida vênia, ousei divergir da
Douta Maioria pelas razões que passo a expor.
Trata-se de apelação interposta nos autos
de
ação
civil
pública
por
ato
de
improbidade
administrativa, julgada improcedente pela r. sentença de
fls. 1.930/1.933.
Apelou o autor, Ministério Público do
Estado de São Paulo (fls. 1.960/1.979) aduzindo, em
resumo,
que
restou
comprovado
que
os
réus
agiram
dolosamente no sentido de burlar Termo de Ajustamento de
Conduta (TAC) firmado com a finalidade de extinguir cargos
comissionados irregulares na Câmara Municipal de São
Caetano do Sul. Salienta que, após a assinatura do TAC,
agiram de modo a recriar os cargos com nomenclatura
diversa, porém com as mesmas atribuições dos anteriores,
tendo,
inclusive,
reconduzido
alguns
servidores
anteriormente exonerados com expressivo aumento salarial,
em prejuízo ao erário. Evidencia que a lei que criou
posteriormente os cargos de provimento em comissão foi

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declarada inconstitucional pelo C. Órgão Especial desta
Corte. Assevera ter havido ofensa aos princípios da
legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência, bem
como
dano
ao
erário
da
ordem
de
R$
7.374.987,10,
correspondente ao gasto extra com a folha de pagamento
entre julho de 2014 até a data da exoneração dos
servidores reconduzidos (120 dias contados da decisão
proferida
na
Ação
Direta
de
Inconstitucionalidade,
proferida em fevereiro de 2019). Pleiteia a reforma da r.
sentença para condenar os réus pela prática das condutas
previstas nos arts. 10 e 11 da Lei n.o 8.429/92, com a
cominação das penas do art. 12, inciso III.
Vieram contrarrazões (fls. 2.034/2.052).
Opinou a douta Procuradoria de Justiça
pelo provimento do recurso (fls. 2.067/2.075).
Há oposição ao julgamento virtual (fls.
2.064).
É o relatório.
O Ministério Público do Estado de São
Paulo propôs ação civil pública por ato de improbidade
administrativa em face de Sidnei Bezerra da Silva,
Vereador ex-Presidente da Câmara Municipal de São Caetano
do Sul/SP durante o biênio 2013/2014, e Jefferson Dantas
Morais,
então
Diretor
Administrativo
daquela
Casa
Legislativa, sob a alegação de que os réus teriam
descumprido um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC)
firmado em 21.10.2013 para: (i) exonerar 66 servidores
comissionados lotados em funções típicas de servidores
efetivos até o dia 30.06.2014; (ii) prover os cargos com
servidores efetivos; (iii) providenciar, no último dia do
mandato,
o
encaminhamento
do
TAC
ao
Presidente
do
Legislativo sucessor, a fim de que observasse o acordo

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entabulado com o órgão ministerial.
Aduziu que, posteriormente, foi editada a
Lei Municipal n.o 5.199/14, que extinguiu os cargos em
comissão,
porém
criou
outros
44
novos
cargos,
com
nomenclaturas distintas, mas com funções praticamente
idênticas aos anteriores, tendo sido reconduzidos, em
julho de 2014, alguns dos servidores exonerados, fato que
culminou
com
o
ajuizamento
de

Ação
Direta
de
Inconstitucionalidade, julgada procedente com determinação
para exoneração destes no prazo de 120 dias contados da
modulação dos efeitos da decisão proferida pelo C. Órgão
Especial desta Corte em fevereiro de 2019.
Argumentou que o Tribunal de Contas do
Estado apontou um aumento de R$ 1.474.997,42, a título de
despesas anuais com os servidores reconduzidos, gerando um
prejuízo ao erário da ordem de R$ 7.374.987,10, razão pela
qual pugnou pela condenação dos réus como incursos nos
arts. 10 e 11 da Lei de Improbidade.
A r. Sentença julgou improcedente a
pretensão deduzida, forte na tese de que não houve
locupletamento indevido pelos réus.
Em que que pese o entendimento do MM.
Juízo sentenciante, bem como da douta maioria, comportava
reparo o r. julgado.
A improbidade administrativa do ato do
agente público se configura em três hipóteses: quando
houver enriquecimento ilícito; quando ocorrer algum ato
atentatório aos princípios previstos no art. 37 da
Constituição Federal; ou quando o ato praticado causar
algum prejuízo ao erário.
Do contexto probatório coligido, extrai-
se uma série de condutas atribuídas aos réus passíveis de

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dar ensejo à responsabilização pelo cometimento de ato de
improbidade
administrativa,
notadamente
ofensa
a
princípios norteadores da Administração Pública após o
cometimento de desvio de finalidade, que, segundo a lição
de Hely Lopes Meirelles1:
“O desvio de finalidade ou de poder verifica-se
quando a autoridade, embora atuando nos limites de
sua competência, pratica o ato por motivos ou com
fins diversos dos objetivados pela lei ou exigidos
pelo interesse público”.
E, de acordo com o escólio de Diogenes
Gasparini2:
“Ainda há desvio de finalidade quando a autoridade
administrativa
vale-se
de
um
dado
instrumental
jurídico destinado por lei a alcançar certo fim para
obter outro, ainda que de interesse público”.
Segundo consta dos autos, após informar a
tomada das medidas necessárias ao fiel cumprimento do
aludido TAC de fls. 207/209, com a extinção dos cargos de
Assessor
Jurídico
Especial,
Assessor
Especial
de
Tecnologia, Assessor de Comunicação, Assessor do Gabinete
da Presidência I, Assessoro do Gabinete da Presidência II,
Assessor Parlamentar da Presidência, Assessor Parlamentar
I, Assessor Parlamentar II e Assessor Técnico Especial,
tendo em vista o fato de que todos seriam providos por
comissão para desempenhar funções de caráter eminentemente
técnico, operacional ou burocrático, típicas de cargos
efetivos, em afronta à regra do concurso público, nos
termos do art. 37, incisos II e V, da Constituição Federal
1 Cf. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 39.a ed.. São Paulo: Malheiros, 2013,
p. 119.
2 Cf. GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 5.a ed. rev. atual. e aum. São Paulo: Saraiva, 2000,
p. 129.

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(fls. 212/213), o corréu Sidnei, encampando sugestão
formulada pelo corréu Jefferson (fls. 355), determinou a
instauração de uma Comissão para elaboração de estudos
visando à readequação do quadro funcional da Câmara
Municipal (fls. 356).
Jefferson elaborou, ainda, nova sugestão
para criação de 44 novos cargos de provimento em comissão
para
“atender
a
demanda
de
atividades
funcionais
deficitárias”, com as denominações de Diretor Jurídico,
Assessor
Especial
da
Presidência,
Assessor
da
Mesa
Diretora,
Assessor
político
da
Presidência,
Assessor
Político Externo e Assessor Político Interno, ante a
necessidade de extinção de “66 empregos de provimento em
Comissão, na vacância, em virtude de estarem em desacordo
com a legislação em vigor conforme Termo de Ajustamento de
Conduta firmado entre o Ministério Público do Estado de
São Paulo e esta Casa de Leis” (fls. 463/467), cujo
impacto na Folha de Pagamento seria, de início, da ordem
de R$ 39.716,32 (fls. 468).
Após Sidnei exarar o seu “ciente, de
acordo”,
determinou
a
tomada
de
providências
para
elaboração do Projeto de Lei (fls. 477), cujo teor da
minuta levou em consideração exatamente a descrição dos
cargos idealizada por Jefferson (fls. 478/491), com a
seguinte justificativa (fls. 492/493):
“(...).
De outro lado, questionamentos houve em
relação a diversos empregos em comissão criados, em
especial quanto às suas atribuições.
O que caracteriza os cargos em comissão são

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as funções de decisão política ou as suas atribuições
de direção, chefia e assessoramento, nos termos da
Constituição Federal.
Desta forma, propõe-se a extinção de 66
empregos e a criação de 44 (quarenta e quatro), sendo
um Diretor Jurídico, tendo em vista a criação, na
estrutura
da
Diretoria
Jurídica
à
qual
estão
vinculadas a ATLG e a PROD, além de 03 (três)
empregos ligados à Presidência da Câmara, 002 (dois)
empregos à Mesa Diretora e 38 (trinta e oito)
assessores políticos, vinculados aos gabinetes dos
senhores vereadores.
As
atribuições
dos
empregos
criados
os
caracterizam efetivamente como empregos em comissão,
corrigindo
as
distorções
antes
existentes
e
oportunamente criticadas, havendo, ainda, redução no
quadro
de
pessoal
e
adequação
do
quadro
às
necessidades atuais do Poder Legislativo local.
(...)”.
Em 30.05.2014, Sidnei despachou aprovando
o teor da minuta do Projeto de Lei e determinou a sua
autuação (fls. 494) e, após os trâmites legislativos, foi
promulgada, em 25.06.2014, a Lei Municipal n.o 5.199/14,
que alterou dispositivos da Lei Municipal n.o 5.096/12,
que dispõe sobre a reestruturação administrativa da Câmara
Municipal de São Caetano do Sul.
Ocorre que, ao contrário do sustentado na
justificativa do Projeto que deu ensejo à aludida Lei
Municipal n.o 5.199/14, constatou-se a similaridade e, em
alguns casos, até identidade entre as funções, não
obstante a nomenclatura diversa dos cargos, como, p.ex., o
de “Diretor Jurídico”, criado em substituição ao de
“Assessor Jurídico Especial”, bem como a recondução de 29
funcionários anteriormente exonerados aos cargos novos,
além do aumento entre 47% a 79% na remuneração, implicando
num acréscimo de R$ 1.474.997,42 anuais apenas com a
diferença remuneratória dos reconduzidos, gerando um gasto
acima do limite constitucional com folha de pagamento, tal

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como minuciosamente apontado pelo Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo por ocasião do julgamento das contas
relativas ao exercício de 2014 (TC-002942/026/14), cujo v.
acórdão encontra-se encartado às fls. 50/60.
Posteriormente, no bojo da Ação Direta de
Inconstitucionalidade
n.o
2095475-22.2018.8.26.0000,
ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São
Paulo, houve por bem o C. Órgão Especial desta Corte
declarar a inconstitucionalidade dos cargos de provimento
em comissão criados pela Lei Municipal n.o 5.199/14, nos
termos do v. acórdão acostado às fls. 1.226/1.237,
transitado em julgado em 09.10.2019 (fls. 1.986), cuja
ementa ora se transcreve:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Pretensão que
envolve os cargos em comissão estabelecidos nas Leis
no 5.199, de 25 de junho de 2014, e 5.491, de 29 de
março de 2017, do Município de São Caetano do Sul
Extinção da ação Afastamento Causa de pedir clara
composta pelo fundamento de que as atribuições dos
cargos impugnados não preenchem os pressupostos para
o provimento em comissão e que a sobreposição de
funções em mais de um cargo comissionado reforça a
ausência de tais requisitos Incidência do princípio
da legalidade
Definição legal das atribuições que
permite a análise da regularidade da organização do
quadro de pessoal e do enquadramento da função na
exceção de provimento em comissão
Exigência, para
afastar a regra do concurso público, de que haja
desempenho
de
atividades
de
direção,
chefia
e
assessoramento, com essencial vínculo de confiança
Nomenclaturas que não são suficientes para configurar
os requisitos da comissão, os quais devem ser
analisados pela natureza do trabalho efetivamente
exercido, o que deve estar previamente instituído na
legislação e não pode ser de caráter geral, técnico e
burocrático
Descrição genérica que é incapaz de
configurar a possibilidade da exceção do cargo em
comissão
Exercício de funções ligadas à advocacia
pública que faz parte de cargo de caráter permanente,
com atribuições essenciais, que pertence àqueles que
tenham sido admitidos no funcionalismo através de
concurso
público

Configuração
de

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inconstitucionalidade, cuja declaração se faz com
modulação de efeitos, devendo a sua eficácia ter
início em 120 dias, contados desta decisão Perda do
objeto com falta de interesse de agir superveniente
em relação à expressão "Assessor Político Interno"
Extinção parcial do processo sem resolução do mérito,
e, no mais, ação procedente. (TJSP; Direta de
Inconstitucionalidade
2095475-22.2018.8.26.0000;
Relator (a): Alvaro Passos; Órgão Julgador: Órgão
Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data do Julgamento: 07/11/2018; Data de Registro:
21/02/2019).
Como se pode perceber, houve nítido vício
quanto à motivação da indigitada lei, porquanto eivada de
inconstitucionalidade desde o seu nascedouro, na medida em
que os réus, cada um desempenhando o seu papel, agiram
deliberadamente de modo a burlar o Termo de Ajustamento de
Conduta firmado com o Ministério Público para pôr termo as
nomeações
apontadas
como
irregulares,
participando
ativamente
da
elaboração
do
Projeto
de
Lei
que,
posteriormente, viria a ser aprovado pelo Plenário da
Câmara
para
criar
novos
cargos
sabidamente
inconstitucionais.
E nem se diga, como pretendem fazer crer
os apelados, que não poderiam ser responsabilizados pela
aprovação de uma lei que envolve todo o Poder Legislativo
Municipal, porquanto o processo legislativo em si apenas
se mostrou como corolário da pretensa necessidade apontada
pelo seu
então Presidente e Diretor Administrativo,
respectivamente
Sidnei
e
Jefferson,
de
promover
a
readequação do quadro funcional da Câmara, em que pese
devessem todos os Vereadores estar cientes do teor do
Termo de Ajustamento de Conduta firmado com o órgão
ministerial.
De qualquer modo, restou comprovado que

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os
réus,
ora
apelados,
se
utilizaram
do
processo
legislativo não só para descaracterizar o ajuste de
conduta entabulado, como também para lesar o erário com a
ardilosa recondução de 29 servidores outrora exonerados,
porém, desta feita, com remuneração superior à anterior,
como demonstrado pela Corte Estadual de Contas.
Nesse sentido converge o parecer emitido
pela douta Procuradoria de Justiça (fls. 2.067/2.075):
“(...).
Nessa linha, é inegável que as condutas
perpetradas
pelos
apelados
se
qualificam
como
ímprobas.
Com
efeito,
ambos
os
recorridos
tinham
ciência
da
inconstitucionalidade
dos
cargos
comissionados criados pela anterior Lei Municipal n.o
5.096/2012. Tanto assim é que se comprometeu o
apelado Sidnei a extingui-los e a eles fez referência
o apelado Jefferson, ao propor no relatório, a
extinção
dos
cargos.
Contudo,
utilizaram-se
de
subterfúgios para, dolosamente, recriar esses cargos,
embora com outras nomenclaturas, no mesmo projeto de
lei que os extinguia. Nítido o intento dos apelados
em burlar o TAC firmado.
Como bem salientou o ilustre Promotor de
Justiça
subscritor
das
razões
recursais,
“os
elementos de prova revelam que o processo legislativo
envolvendo a aprovação da Lei Municipal n.o 5.199/14
foi
utilizado
como
instrumento
para
conferir
aparência de legalidade ao cumprimento do TAC e, ao
mesmo tempo, descumpri-lo ardilosamente, a fim de
manter
o
status
quo
de
incompatibilidade
constitucional de diversos cargos comissionados do
Legislativo Municipal” (fls. 1.971).
Note-se. O apelado Sidnei não só deixou de
fiscalizar o cumprimento do TAC como efetivamente o
violou, na medida em que, com o auxílio essencial de
Jefferson, elaborou projeto de lei que visava, em
última medida, restabelecer os cargos comissionados
aos quais se comprometera a extinguir.
Some-se a isso o fato de terem alguns

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servidores exonerados sido reinvestidos nos “novos”
cargos comissionados, o que reforça a tese de que os
apelados pretendiam, em verdade, manter a estrutura
inconstitucional de comissionamento instaurada na
Câmara Municipal.
Inegável, portanto, a prática de atos de
improbidade
administrativa
pelos
apelados
Sidnei
Bezerra da Silva e Jefferson Dantas Morais, pois que
violados os princípios da legalidade, moralidade,
impessoalidade e eficiência.
Mas não é só.
Ao
contrário
do
que
decidiu
o
nobre
Magistrado
a
quo,
fato
é
que
também
restou
efetivamente comprovado o dano ao erário pelas
condutas perpetradas pelos apelados.
Por certo, conforme registrado em auditoria
pelo Tribunal de Contas do Estado, alguns dos
servidores exonerados e reinvestidos nos novos cargos
comissionados obtiveram expressivo aumento salarial.
Para fins de constatação, aponto para a análise feita
pela Corte de Contas às fls. 56/60, onde se denota
majoração de vencimentos em escalas de 47% a 79%.
Em face dessa falsa reestruturação promovida
pelos apelados, houve majoração no gasto anual de
pessoal da Câmara Municipal de São Caetano do Sul no
montante de R$ 1.474.997,42, considerando-se apenas a
diferença
remuneratória
dos
funcionários
reconduzidos. Tal fato ensejou, inclusive, gasto
acima
do
limite
constitucional
com
folha
de
pagamento, como bem asseverado no relatório do
Tribunal de Contas (fls. 60).
Vê-se, pois, que a conduta dos apelados
possibilitou que os antigos servidores da Câmara,
ocupantes de cargos comissionados inconstitucionais,
fossem
investidos
em
outros
cargos,
igualmente
inconstitucionais, para que desempenhassem as mesmas
funções, mas com acréscimo remuneratório.
Dessa diferença salarial expressiva decorre,
pois, o prejuízo ao erário, uma vez que foi concedido
aumento
remuneratório
aos
servidores
para
o
desempenho
das
mesmas
atribuições
em
cargos
declarados inconstitucionais.
(...)”.

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Ora,
ainda
que
não
tenha
havido
propriamente algum tipo de locupletamento pessoal, fato
que tecnicamente implicaria na tipificação de uma das
condutas previstas no art. 9.o da Lei n.o 8.429/92, a
existência do desvio de finalidade já se mostra como
suficiente, de per si, a ensejar ao menos a condenação dos
apelados
por
malferir
os
princípios
da
legalidade,
moralidade,
impessoalidade
e
eficiência,
tal
como
preconizado no art. 37, caput, da Carta Maior, tipificando-
se a conduta prevista no art. 11, caput, da Lei de
Improbidade Administrativa:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa
que atenta contra os princípios da administração
pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres
de
honestidade,
imparcialidade,
legalidade,
e
lealdade às instituições, e notadamente:
I
praticar ato visando fim proibido em lei ou
regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de
competência;
(grifo nosso).
E nem se diga que uma simples violação de
princípio não seria suficiente a caracterizar o ato
ímprobo, pois, de acordo com Wallace Paiva Martins Júnior3:
“A violação de princípio é o mais grave atentado
cometido contra a Administração Pública, porque é a
completa e subversiva maneira frontal de ofender as
bases orgânicas do complexo administrativo. Grande
utilidade fornece a conceituação do atentado contra
os princípios da Administração Pública como espécie
de improbidade administrativa, na medida em que
inaugura a perspectiva de punição do agente público
pela simples violação de um princípio, para assegurar
3 Cf. MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade Administrativa. 2.a ed. São Paulo: Saraiva, 2002, p.
260.

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a primazia dos valores ontológicos da Administração
Pública, que a experiência mostra tantas e tanta
vezes ofendidos à míngua de qualquer sanção. A
inobservância
dos
princípios
acarreta
agora
responsabilidade, pois o art. 11 censura 'condutas
que não implicam necessariamente locupletamento de
caráter financeiro ou material', conforme pronuncia
Odete Medauar, observado o art. 21, inciso I, da
lei.”
Quanto à alegada “ausência de dolo”, não
se perquire a respeito da ocorrência de boa ou má-fé, mas,
apenas e tão-somente, que o administrador tenha plena
consciência da ilicitude da conduta ilícita. E tal
realmente se mostrou evidente, porquanto ambos os réus
possuem qualificação técnica suficiente para que possam
ter conhecimento acerca dos atos praticados. Ademais, como
cediço, a ninguém é dado se escusar de cumprir a lei
alegando que não a conhece (art. 3.o da Lei de Introdução
às Normas do Direito Brasileiro).
Sendo assim, comprovado que os apelados
agiram com desvio de finalidade e, via de consequência,
cometeram ato ímprobo ao utilizar da máquina pública para
burlar Termo de Ajustamento de Conduta firmado com o
Ministério Público e, obliquamente, descumprir a exigência
constitucional de concurso público, malferindo diversos
princípios constitucionais, curial tivesse a r. sentença
reconhecido ao menos a parcial procedência do pedido,
porquanto, consoante apontado por esta C. Câmara por
ocasião do julgamento do agravo de instrumento n.o 2220637-
90.2019.8.26.0000, “não se pode perder de vista que o
agravante foi presidente da Câmara somente até o final de
2014, sendo que o montante apurado abrange salários de
comissionados até 2019” (fls. 1.913/1.925).
E, neste ponto, o pleito subsidiário

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(sucessivo) formulado pelos apelados
no sentido de se
considerar a extensão de sua responsabilidade até o final
do período em que Sidnei atuou como Presidente da Câmara
(dezembro de 2014) - e que, diante da total improcedência
da ação em primeiro Grau, restou prejudicado, não tendo
sido analisado pelo Juízo a quo, comporta cognição em
segundo Grau de jurisdição sem supressão de Instância, nos
termos do art. 326 c.c. arts. 1.013, §§ 1.o e 2.o, do
Código de Processo Civil4.
Com efeito, ao menos com relação aos
fatos abrangidos por este feito, a responsabilização dos
corréus deve mesmo se subsumir até dezembro de 2014,
período até quando o corréu Sidnei esteve à frente do
Legislativo municipal de São Caetano do Sul, sem prejuízo
de eventual responsabilização de seus sucessores, a ser
apurada em outra ação si et in quantum, comportando
acolhida, pois, o pleito subsidiário formulado desde a
contestação (fls. 1.862/1.882), no sentido de delimitar a
condenação para fins de ressarcimento ao erário a tal
parâmetro, cujo montante, porém, deverá ser apurado em
sede de liquidação do julgado, levando-se em consideração
os valores pagos a maior com os servidores reinvestidos,
tal como indicado pelo Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo.
Ante tais ponderações, colhia parcial
provimento o recurso interposto para julgar parcialmente
4 “Se o juízo de primeiro grau examina apenas um dos dois fundamentos do pedido do autor para acolhê-
lo, a apelação do réu devolve ao tribunal o conhecimento de ambos os fundamentos, ainda que o autor
não tenha apresentado apelação adesiva ou contrarrazões ao apelo do réu; daí por que pode o tribunal,
estando a lide em condições de ser apreciada, reformar a sentença e acolher o pedido do autor pelo
outro fundamento que o juiz de primeiro grau não chegou a apreciar” (RSTJ 130/343 apud NEGRÃO,
Theotonio et al. Código de Processo Civil e Legislação Processual em Vigor. 42.a ed. atual. e reform. São
Paulo: Saraiva, 2010, p. 629, nota 11 ao art. 515; “Se na inicial o autor formulou pedido sucessivo, este
deve ser apreciado pelo tribunal ao acolher recurso do réu e julgar improcedente o primeiro pedido,
'sendo desnecessário o retorno dos autos à origem'” (STJ 3.a T., REsp 260.051 EDcl, Min. Castro
Filho, j. 06.05.03 Idem, p. 405, nota 6 ao art. 289).

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procedente a ação.
Considera-se prequestionada toda matéria
infraconstitucional e constitucional aventada, observado
que é desnecessária a citação numérica dos dispositivos
legais, bastando que a questão tenha sido analisada.
Ante o exposto, pelo meu voto, dava
parcial provimento ao recurso interposto.
RENATO DELBIANCO
Relator Sorteado

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Voto no 21910
Apelação Cível no 1006346-40.2019.8.26.0565
Apelante: Ministério Público do Estado de São Paulo
Apelados: Sidnei Bezerra da Silva e Outro
Vara de origem: 3a Vara Cível de São Caetano do Sul
DECLARAÇÃO DE VOTO
Vistos.
1. Adoto o relatório do ilustre
Relator.
2. Trata-se de ação de improbidade
por descumprimento de Termo de Ajustamento de Conduta.
O TAC está juntado às fls. 29/32.
Às
fls.
40/41
acórdão
do
TCE
reconhecendo excesso no gasto com pessoal.
Importante ressalvar que as contas
foram aprovadas pelo TCE, mas com recomendações.
No Órgão Especial foi julgada a
ADI no 2095475-22.2018.8.26.0000, cujo acórdão está às
fls. 1226/1237, julgando procedente a ação.
Tal acórdão transitou em julgado
no STF em 10/2019.

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3.
A
petição
inicial
alega
descumprimento do TAC pelo Presidente da Câmara e Diretor
Administrativo.
4. De plano entendo inviável a
demanda
em
face
do
Diretor
Administrativo,
pois
o
descumprimento do TAC teria passado pela edição da lei
municipal no 5.199/2014, em relação a qual, o Diretor
Administrativo não teria qualquer influência, ainda que
pudesse auxiliar nos procedimentos legislativos.
Ademias o Diretor Administrativo
não tem poderes para nomeação de servidores, sendo tal ato
privativo do Presidente da Câmara.
Logo, não pode se reconhecer a
possibilidade da demanda em face dele (Jefferson Dantas
Morais)
Se assim fosse, todo e qualquer
servidor
que
atuasse
materialmente
em
procedimentos
administrativos que pudessem gerar improbidade, passariam
a ser responsabilizados, o que não faz sentido.
5. Em relação ao Presidente da
Câmara, ainda que tenha ele firmado o TAC, participado do
processo legislativo que levou a aprovação da LM no
5.199/2014, bem como nomeado alguns servidores, a ação
também deve ser improcedente em face dele.
Algumas
ponderações
devem
ser
feitas.

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A primeira delas é que a mera
edição da lei, que foi reconhecida como inconstitucional,
por si só, não ensejaria a improbidade.
De qualquer forma, se o ato ímprobo
fosse a edição da lei, todos os vereadores que a aprovaram
deveriam compor o polo passivo.
A
improbidade
poderia
estar
configurada pelas nomeações irregulares.
6.
Obviamente
não
cabe
aqui
discutir a decisão do Órgão Especial, mas com a devida
vênia, não se pode ter como pacífico o entendimento de que
o cargo de Assessor Político (posteriormente renomeado
para Assessor Parlamentar) não seria típica função de
cargo de confiança.
Note-se
que
há
precedentes
do
próprio Órgão Especial ressalvado tal situação:

2270733-46.2018.8.26.0000
Classe/Assunto: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Relator(a): Péricles Piza
Comarca: São Paulo
Órgão julgador: Órgão Especial
Data do julgamento: 14/08/2019
Data de publicação: 15/08/2019
Ementa: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Impugnação de cargos
em comissão constantes nos Anexos I e III, da Lei Municipal no 5.814/2014
(com as alterações promovidas pela Lei no 5.882/2014), do Município de
Itapetininga, e na Resolução no 587/2016, da Câmara Municipal de
Itapetininga. Cargos de provimento em comissão que não retratam atribuições
de assessoramento, chefia e direção, senão funções técnicas, burocráticas,
operacionais e profissionais a serem preenchidas por servidores investidos em
cargos de provimento eletivo. Alegada violação de dispositivos da Constituição
Estadual (arts. 111 e 115, II e V). Violação caracterizada. Funções que não
justificam a necessidade de vínculo de confiança entre a autoridade nomeante e
o servidor, a ensejar regime extraordinário de livre nomeação e exoneração.
Não observância das diretrizes do Tema de Repercussão Geral no 1010 do STF.

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Precedentes do STF e deste Órgão Especial. Cargo de "Assessor Jurídico" - As
atividades de advocacia pública, inclusive a assessoria e a consultoria e suas
respectivas chefias/diretorias, são reservadas a profissionais recrutados pelo
sistema de mérito. Afronta aos artigos 98 a 100 da Constituição Estadual.
Quanto ao cargo de "Assessor Parlamentar", contudo, há funções
descritas em lei que são compatíveis com o provimento em comissão,
porquanto concernentes à assessoria prestada ao Vereador. Ausência de
violação ao comando constitucional. Ação que se julga parcialmente
procedente, com modulação de efeitos temporais, nos termos do v. Acórdão.

2060157-07.2020.8.26.0000
Classe/Assunto: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Relator(a): Alex Zilenovski
Comarca: São Paulo
Órgão julgador: Órgão Especial
Data do julgamento: 05/08/2020
Data de publicação: 11/08/2020
Ementa: CARGOS EM COMISSÃO Declarada a inconstitucionalidade das
expressões "Assessor Especial da Presidência", "Diretor Administrativo" e
"Diretor Legislativo", constantes nos Anexos I e VII, da Resolução no 335, de
1o de dezembro de 2018, da Câmara Municipal de Presidente Prudente.
AUSÊNCIA DO LIAME DE ESPECIAL CONFIANÇA Atribuições que
expõem funções técnicas e burocráticas - Afronta ao artigo 37, inciso V, da
CRFB, e 115, inciso V, da Constituição Bandeirante - A interpretação, in casu,
não precisa se afastar da meramente gramatical. Somente será lícita a criação
de cargos em comissão caso estes se destinem às atribuições de direção, chefia
e assessoramento. A mens legis é a de ter o concurso público como regra (o que
também é exposto pelo artigo 37, inciso II, da CRFB). Não por outra razão o
dispositivo que limita a regra geral não deve ser interpretado de modo
expansivo. Conclui-se que, ausente a necessária relação de especial confiança e
ausente a função de direção, chefia e assessoramento, os cargos em questão hão
de seguir a regra geral e seu preenchimento, por imposição constitucional, será
feito por funcionário, ingresso por meio de concurso público. A questão,
outrossim, está posta em julgado havido com repercussão geral, tornado
"Tema" com propositura clara e abrangente. Trata-se do Tema 1010, que
carrega a seguinte tese: a) A criação de cargos em comissão somente se
justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não
se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou
operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança
entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos
comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que
eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos
no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão
devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.
Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada parcial procedente, preservando-
se os cargos de Diretor de Comunicação Institucional e de Assessor
Parlamentar. Com relação ao cargo de Diretor de Comunicação Institucional,
verifica-se que as suas atribuições são adequadas aos cargos de provimento em
comissão, sendo nítida a necessidade de confiança entre a autoridade nomeante
e o servidor nomeado, especialmente levando em conta que a comunicação das

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ações do Legislativo deve seguir as diretrizes governamentais. No que diz
respeito ao cargo de Assessor Parlamentar, este exerce suas atividades em
absoluto alinhamento com as diretrizes do agente político, não havendo
como se repelir a necessária fidúcia para aquele a quem são outorgadas
atribuições inerentes à assistência direta do agente político. Neste caso, o
alinhamento do servidor às políticas adotadas pelo agente (Vereador) é
imprescindível, o que redunda na necessidade de confiança. Compreendo,
pois, que as atribuições do cargo de assessor parlamentar mostram-se
compatíveis com o provimento em comissão. Ação julgada parcialmente
procedente. Declarações de nulificação operadas com modulação de 120 dias
da data de julgamento desta Ação, observada a irrepetibilidade do percebido.
Diferente
seria
a
situação
do
Diretor Jurídico, que foi renomeado, e que teria função
eminentemente técnica.
7. De qualquer forma a petição
inicial indica como nomeações indevidas que levariam a
improbidade
administrativa
a
de
vários
Assessores
Parlamentares (renomeados para Assessores Políticos).
Ora, tal situação, com a devida
vênia do entendimento do Relator, me parece não ser
suficiente para evidenciar a improbidade administrativa,
ainda que haja o TAC.
Primeiro, por ter sido baseada em
lei, que só foi declarada inconstitucional alguns anos
após.
Além disso, os cargos indicados
podem ser admitidos como cargos em comissão.
Note-se, ainda, que a lei editada
implicou em redução do número de servidores comissionados.
Por fim, é importante destacar que
a edição de nova lei estava até prevista no TAC (cf. item

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4 de fls. 31).
8. É evidente que a decisão do
Órgão Especial deve ser observada tendo tal lei caído por
terra, o leva a necessidade de exoneração de tais
servidores, mas não me parece o quadro suficiente para
evidenciar a improbidade, no sentido da desonestidade do
administrador, no caso do Presidente da Câmara.
Nesta linha precedente desta Corte:

0008281-56.2014.8.26.0356
Classe/Assunto: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Relator(a): Djalma Lofrano Filho
Comarca: Mirandópolis
Órgão julgador: 13a Câmara de Direito Público
Data do julgamento: 14/08/2019
Data de publicação: 14/08/2019
Ementa: APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO DE SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL
PARA CARGO EM COMISSÃO. MIRANDÓPOLIS. Pretensão do Ministério
Público objetivando o reconhecimento incidental de inconstitucionalidade da
Lei Complementar Municipal n.o 87/2014, no tocante ao provimento do cargo
em comissão denominado "Assessor Especial da Presidência", a anulação do
ato administrativo que nomeou em comissão o servidor, e a condenação do
Vereador Presidente da Câmara Municipal, responsável pela nomeação, e do
servidor nomeado, nas penas previstas no artigo 12, da Lei 8.429/92. Sentença
de procedência na origem. Declaração de inconstitucionalidade da expressão
"Assessor Especial da Presidência", inserta no Anexo IV, da Lei Complementar
no 87, de 6 de maio de 2014, do Município de Mirandópolis, pelo C. Órgão
Especial deste Eg. Tribunal de Justiça. Matéria preliminar Desnecessidade de
inclusão da Câmara Municipal no polo passivo da ação. Declaração de
inconstitucionalidade que somente produz efeito em relação às partes
envolvidas na lide. Ausência de litisconsórcio passivo necessário. Nulidade da
sentença Inocorrência. Sentença que está suficientemente fundamentada,
observando ao disposto no art. 489, inc. IV, do CPC/15, e art. 93, IX, da
Constituição Federal. Preliminares rejeitadas. Mérito - Criação de cargos de
provimento de livre comissão, com indicação de atribuições meramente
administrativas e burocráticas, incompatíveis com os requisitos previstos no
art. 37, inc. V, da CF/88. Cargo de provimento em comissão que não retrata
atribuições de assessoramento, chefia e direção, nem tampouco pressupõe a
existência de especial vínculo de confiança entre a autoridade nomeante e o
servidor. Violação ao disposto no art. 37, II e V, da CF, e no art. 115, II e V, da
Constituição do Estado de São Paulo. As infrações previstas no "caput" e nos

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incisos do art. 10 da Lei no 8.429/92 pressupõem a ocorrência de condutas
comissivas ou omissivas, dolosas ou culposas, que tenham acarretado lesão ao
erário. Dano que deve ser comprovado nos autos. No caso, não foi comprovado
que o corréu servidor recebeu seus vencimentos sem ter trabalhado. Sem prova
do prejuízo ao erário, não se caracterizaram os atos ímprobos previstos no art.
10. Inocorrência de violação ao art. 11, da Lei no 8.429/92. Presidente da
Câmara Municipal que, ao nomear assessor especial, agiu em conformidade
com a legislação municipal vigente e anterior à promulgação da Constituição
Federal. Ausência de dolo. A ilegalidade não é sinônimo de improbidade e a
ocorrência daquela, por si só, não configura ato de improbidade administrativa.
Sentença reformada para julgar improcedente a ação e afastar as condenações
impostas aos corréus. Recursos providos.
9. Releva notar que nem se pode
falar em prejuízo ao erário, pois ao que consta, os
servidores que foram nomeados trabalharam, não podendo a
diferença da remuneração da nova lei ser considerada
prejuízo ou dano ao erário.
Isto
posto,
conheço
e
nego
provimento ao recurso de apelação, ficando mantida a
sentença de fls. 1930/1933. Não se cogita da fixação de
sucumbência.
Cláudio Augusto Pedrassi
3o Juiz

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