Tribunal: TJSP
Processo: 1001452-79.2017.8.26.0439
Classe: Apelação Cível / DIREITO CIVIL
Órgão julgador: Rogério Murillo Pereira Cimino
Órgão colegiado: 9a Câmara de Direito Privado;
Data de julgamento: 2020-09-01
Data de publicação: 2020-09-02

Ementa:
APELAÇÃO. Ação Civil Pública. Sentença que julgou extinta a ação contra a CESP, por ilegitimidade passiva. Condenação da ré Tijoá a outorga de escritura pública a particulares atingidos pela construção da UHE Três Irmãos. Condenação da Prefeitura de Pereira Barreto ao controle e fiscalização do uso e ocupação de lotes do reassentamento Fazenda Nossa Senhora de Fátima. Inconformismo da parte

Ementa:
APELAÇÃO. Ação Civil Pública. Sentença que julgou extinta a ação contra a CESP, por ilegitimidade passiva. Condenação da ré Tijoá a outorga de escritura pública a particulares atingidos pela construção da UHE Três Irmãos. Condenação da Prefeitura de Pereira Barreto ao controle e fiscalização do uso e ocupação de lotes do reassentamento Fazenda Nossa Senhora de Fátima. Inconformismo da parte autora e das corrés. Legitimidade ativa e interesse de agir presentes, art. 129, II, C.F./88 e Lei no7.347/1985, artigos. 1o,I, IV e VI, 5o, I. Nulidade da sentença afastada. Ausência de fundamentação não configurada, conforme precedente do STJ. Ilegitimidade passiva da CESP afastada. Responsabilidade solidária entre a CESP e a Tijoá, artigo 3o, I, C.F./88 e disposições da Lei no 6.938/81. Interesse comum das concessionárias e, ademais, a CESP mantém a titularidade do loteamento, objeto da cessão a particulares atingidos. Prazo de vigência da licença ambiental não é oponível ao prazo pactuado com os particulares. Responsabilidade da Prefeitura Municipal de Pereira Barreto mantida, poder-dever de fiscalizar e de proceder ao controle do uso, o parcelamento e a regularização do loteamento em área urbana (artigo 30, VIII, C.F./88 e Lei no 6.766/89). Sentença reformada para inclusão da CESP no polo passivo e reconhecimento da sua responsabilidade solidária com a corré Tijoá, mantida nos demais termos. Recurso do autor provido, da corré Tijoá parcialmente provido e da Prefeitura Municipal de Pereira Barreto improvido.

Inteiro teor:
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Registro: 2020.0000710380
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1001452-79.2017.8.26.0439, da Comarca de Pereira Barreto, em que são
apelantes/apelados MINISTÉRIO PÚBLICO DO EST. DE SP e PREFEITURA
MUNICIPAL
DE
PEREIRA
BARRETO,
é
apelado/apelante
TIJOÁ
PARTICIPAÇÕES INVESTIMENTOS S/A e Apelado CESP - COMPANHIA
ENERGÉTICA DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 9a Câmara de Direito Privado
do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Recurso do autor e do
Ministério Público providos, da corré Tijoá parcialmente provido e da Prefeitura
Municipal de Pereira Barreto improvido. v.u. Sustentou oralmente a Dra. Rita
Maria Borges Franco (OAB/SP 237.395)., de conformidade com o voto do relator,
que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores GALDINO TOLEDO
JÚNIOR (Presidente) e PIVA RODRIGUES.
São Paulo, 2 de setembro de 2020.
ROGÉRIO MURILLO PEREIRA CIMINO
Relator
Assinatura Eletrônica

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Voto no 1023.
Apelação Cível no 1001452-79.2017.8.26.0439
9a Câmara de Direito Privado
Comarca: Pereira Barreto
Aptes/Apdos: Ministério Público do Est. de Sp e Prefeitura Municipal de Pereira
Barreto
Apelado: CESP - Companhia Energética do Estado de São Paulo
Apelado/Apelante: TIJOÁ PARTICIPAÇÕES INVESTIMENTOS S/A
Juiz: Luciano Correa Ortega.
APELAÇÃO. Ação Civil Pública. Sentença que julgou
extinta a ação contra a CESP, por ilegitimidade passiva.
Condenação da ré Tijoá a outorga de escritura pública a
particulares atingidos pela construção da UHE Três
Irmãos. Condenação da Prefeitura de Pereira Barreto ao
controle e fiscalização do uso e ocupação de lotes do
reassentamento Fazenda Nossa Senhora de Fátima.
Inconformismo da parte autora e das corrés. Legitimidade
ativa e interesse de agir presentes, art. 129, II, C.F./88 e Lei
no7.347/1985, artigos. 1o,I, IV e VI, 5o, I. Nulidade da
sentença afastada. Ausência de fundamentação não
configurada, conforme precedente do STJ. Ilegitimidade
passiva da CESP afastada. Responsabilidade solidária entre
a CESP e a Tijoá, artigo 3o, I, C.F./88 e disposições da Lei
no 6.938/81. Interesse comum das concessionárias e,
ademais, a CESP mantém a titularidade do loteamento,
objeto da cessão a particulares atingidos. Prazo de vigência
da licença ambiental não é oponível ao prazo pactuado com
os particulares. Responsabilidade da Prefeitura Municipal
de Pereira Barreto mantida, poder-dever de fiscalizar e de
proceder ao controle do uso, o parcelamento e a
regularização do loteamento em área urbana (artigo 30,
VIII, C.F./88 e Lei no 6.766/89). Sentença reformada para
inclusão da CESP no polo passivo e reconhecimento da sua
responsabilidade solidária com a corré Tijoá, mantida nos
demais termos. Recurso do autor provido, da corré Tijoá
parcialmente provido e da Prefeitura Municipal de Pereira
Barreto improvido.
Trata-se de insurgência contra a r. sentença de fls. 2008/2018,

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integrada a fls. 2033/2034, que julgou parcialmente procedentes os pedidos da petição
inicial, para reconhecer a ilegitimidade passiva da Companhia Enérgica de São Paulo
(CESP) para a demanda, condenar a corré Tijoá Participações Investimentos S/A a
outorgar escritura pública dos imóveis cedidos, no prazo de 120 dias, sob pena de multa
diária de R$1.000,00 (mil reais), limitada a R$50.000,00 (cinquenta mil reais), e para
condenar a Prefeitura Municipal de Pereira Barreto ao efetivo controle e fiscalização do
uso e ocupação dos 42 lotes restantes, excluída a área de parcelamento irregular objeto
de outros autos processuais, que compõem o reassentamento Fazenda Nossa Senhora de
Fátima, praticando todos os atos administrativos eficazes à repressão, prevenção e
correção de eventuais infrações, respaldados no exercício do poder de polícia,
impedindo novas construções e obras irregulares nos referido terrenos, bem como
proceder à regularização de novos parcelamentos irregulares que venham a ser
implantados, nos termos do artigo 40, da Lei Federal no 6.766/79, tudo isso sob pena de
multa diária de R$ 3.000,00 (três mil reais), limitada até R$300.000,00 (trezentos mil
reais), bem como condenando a sucumbente Tijoá ao pagamento das verbas de
sucumbência.
A parte autora, ora apelante, sustenta a legitimidade passiva da
CESP para responder à demanda, tendo em vista sua responsabilidade ser solidária ao
cumprimento das obrigações impostas à correquerida Tijoá e os lotes a serem
transferidos encontrarem-se sob sua titularidade.
A correquerida Prefeitura Municipal de Pereira Barreto, também
apelante, sustenta, preliminarmente, a falta de interesse de agir quanto à regularização
do loteamento, por se tratar de bem público e indisponível, de titularidade da CESP,
sendo inadequada a via eleita para o fim colimado. No mérito, aduz não haver omissão
quanto à fiscalização do loteamento clandestino e irregular, pois o fez logo que tomou
conhecimento da situação, com a citação para os termos desta ação. Subsidiariamente,
requer a redução da multa fixada, a fim de não onerar sobremaneira os cofres públicos.

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A corré Tijoá Participações e Investimentos S/A apelou aduzindo,
preliminarmente, a ilegitimidade do Ministério Público para a tutela de direitos
individuais homogêneos, por serem disponíveis, a sua ilegitimidade passiva para
responder à demanda, tendo em vista que o loteamento a ser transferido não é bem
relacionado à atividade explorada pela concessionária, não revertendo ao patrimônio da
concessão, bem como a ausência de interesse processual do autor, pois as
responsabilidades assumidas pela concessão estariam vinculadas à Licença de Operação
fornecida pela CETESB, única legitimada a exigir a referida obrigação que está em
curso. Ademais, insurge-se contra o reconhecimento da ilegitimidade da CESP para
responder à demanda, pois ela é proprietária dos lotes e seus bens não fazem parte da
concessão, não revertendo à apelante. Aguiu a nulidade da sentença por ausência de
fundamentação adequada, pois os imóveis em testilha não estariam vinculados à
prestação de serviços e porque não foi a apelante quem causou prejuízos a terceiros, não
lhe sendo aplicáveis os dispositivos da Lei Federal no8987/95.
No mérito, a apelante invocou o princípio da relatividade dos
contratos, para que seus efeitos não a atinjam, já que não foi parte dos instrumentos de
cessão firmados entre a CESP e os particulares; inexistência de sucessão entre as
concessionárias, não havendo dano ambiental nem nexo causal a lhe ser atribuível;
inexiste sucessão processual, pois não preenchidos os requisitos dos artigos 108 e 109
do Estatuto de Rito; a apelante não pode ser condenada por obrigação ambiental propter
rem, pois esta obriga o proprietário e a concessão não lhe transferiu o loteamento em
comento; a CETESB fixou prazo até 2021 para conclusão dos processos de titulação
dos lotes do reassentamento da população rural de Pereira Barreto, não havendo
fundamento jurídico para o cumprimento imediato dessa condicionante, sob pena de
ingerência indevida do Poder Judiciário, violando a separação dos poderes.
Requereu, por fim, concessão de efeito suspensivo ao recurso.

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Recursos regularmente processados, sendo isentos de preparo o
autor e a corré Prefeitura Municipal de Pereira Barreto, tendo recolhido o preparo a
corré Tijoá Participações e Investimentos S/A (fls. 2043/2049, 2053/2059 e 2064/2142),
contrarrazões (fls. 2150/2167, 2168/2201, 2202/2208 e 2209/2217) e parecer da D.
Procuradoria Geral de Justiça opinando pelo provimento dos recursos do autor e do
Município, negando provimento ao recurso da Tijoá Participações e Investimentos S/A
(fls. 2235/2250).
A corré Tijoá apresentou memoriais de apelação (fls. 2254/2309).
Houve redistribuição dos autos para esta Colenda Câmara (fls.
2312/2319).
Com oposição ao julgamento virtual, nos termos da Resolução n.
772/2017 do Órgão Especial deste Tribunal (fl. 2332).
A corré Tijoá juntou novos documentos (fls. 2422/2604).
É o relatório, adotado no mais, o da r. sentença.
O recurso do autor comporta provimento e o da correquerida Tijoá,
parcial provimento, quanto à legitimidade passiva da CESP.
As questões a serem dirimidas são, em resumo, preliminarmente a
legitimidade ativa e o interesse de agir do autor, a legitimidade passiva das
correqueridas CESP e Tijoá, e eventual nulidade da sentença por ausência de
fundamentação e, no mérito, a existência de omissão do Município na fiscalização e
regularização dos referidos loteamentos, bem como a responsabilidade da

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concessionária Tijoá quanto aos instrumentos de cessão firmados entre a CESP e os
particulares.
Quanto à legitimidade do Ministério Público para ajuizar ação
civil pública e o seu interesse de agir, o texto constitucional traz como sua função
institucional promover a ação civil pública, para proteção do patrimônio público e
social, do meio ambiente de outros interesses difusos e coletivos (art. 129, II), o que foi
replicado na legislação específica (Lei no7.347/1985, artigos 1o, incisos I, IV e VI, 5o,
inciso I).
O caso dos autos trata de direitos de natureza difusa e coletiva
“strictu sensu”, haja vista o impacto ambiental ocorrido pela construção da UHE Três
Irmãos no município de Pereira Barreto, e as obrigações advindas da atividade exercida
pela concessionária de serviço público, sendo uma delas, a reparação dos prejuízos
causados aos moradores do local alagado para o exercício dos fins almejados pela
empresa.
Essa gama de direitos está interligada, haja vista que, com a
fiscalização das obrigações assumidas por cada particular, como condição para a efetiva
outorga da escritura pública da área cedida, haveria conjuntamente a proteção ambiental
local e compensação da população diretamente atingida.
No que toca aos particulares lesados, seus direitos são de natureza
individual homogênea, não havendo que se falar em ausência de legitimidade do autor
por se tratar de direitos disponíveis.
Como leciona o desembargador Rizzatto Nunes:
“Como se viu, o objeto do direito coletivo é indivisível. O que vai
acontecer é que o efeito da violação a um direito coletivo gere também

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um direito individual ou individual homogêneo. Assim, por exemplo, o
mau tratamento da água fornecida aos usuários é típico caso de direito
coletivo com objeto indivisível, mas simultaneamente seu fornecimento e
consumo pode gerar dano à saúde de um consumidor individualmente
considerado. Daí que, no caso, ambas as situações se configuram. Já o
inverso não é verdadeiro: nem todo direito individual homogêneo é
coletivo típico, mas é uma espécie de direito coletivo (o caráter de
divisibilidade do direito individual homogêneo remanesce dividido
quanto dele for puramente direito individual homogêneo”. (Luis
Antonio Rizzatto Nunes, Curso de direito do consumidor: com
exercícios. 5a ed., rev., ampl. E atual. São Paulo: Saraiva, 2010, p.789).
Além disso, as obrigações assumidas por ambas as concessionárias
com os particulares fazem parte das condições obrigatórias exigidas pelo Poder
competente, para a obtenção da concessão, tanto pela CESP como pela Tijoá, para que
possam operar suas atividades (fls. 1896/1897 e 1942/1943, cláusula 10, I).
Então, ainda que os particulares dispusessem do direito ao
recebimento da escritura pública do loteamento a eles cedido, o que não é o caso dos
autos, ainda assim haveria obrigação das concessionárias, a ser devidamente ajustada
pelo órgão licenciador, a fim de evitar o locupletamento ilícito, haja vista o exercício de
atividade lucrativa com o uso da área atingida por ambas as concessionárias, geradora
de impacto ambiental com reflexos difusos e coletivos.
Aliado a tudo isso, evidente o interesse processual do autor, em sua
dupla dimensão, necessidade e utilidade, mostrando-se necessária a intervenção estatal
para efetivar o direito material, já que não houve o cumprimento voluntário pelas
correqueridas de suas obrigações contratuais e legais assumidas e, assim, podendo
resultar da demanda ajuizada o resultado pretendido, presente está também a utilidade
do provimento.

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Restam superadas, portanto, as preliminares de ilegitimidade ativa
do Ministério Público e falta de interesse de agir.
No que toca à alegação de nulidade da sentença proferida pelo
Juízo “a quo”, descabe a preliminar, tendo em vista que o juiz não é obrigado a esgotar
todas as teses infirmadas pelas partes, mas sim apresentar os fundamentos pelos quais
chegou a seu convencimento, o que foi respeitado pelo prolator.
Nesse sentido já se posicionou a Corte Superior de Justiça:
“O julgador não está obrigado a responder a todas as questões
suscitadas pelas partes, quando já tenha encontrado motivo
suficiente para proferir a decisão. O julgador possui o dever de
enfrentar apenas as questões capazes de infirmar (enfraquecer) a
conclusão adotada na decisão recorrida. Assim, mesmo após a
vigência do CPC/2015, não cabem embargos de declaração contra
a decisão que não se pronunciou sobre determinado argumento
que era incapaz de infirmar a conclusão adotada. (EDcl MS
21.315-DF, 1a sessão, Rel. Min. Diva Malerbi - Desembargadora
convocada do TRF da 3a Região- j.08.06.2016).
No
tocante
à
legitimidade
passiva
e
o
mérito
da
responsabilidade das corrés CESP e Tijoá Participações e Investimentos S/A, trata-
se de responsabilidade solidária, independentemente de quem tenha diretamente
causado o dano ambiental, necessário para a operação das atividades, ou de quem seja o
proprietário do loteamento cedido ou, ainda, de ser o patrimônio ligado à atividade da
concessão, reversível ou não, após o seu termo.
Às correqueridas compete a assunção dos riscos de sua atividade,

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sendo por ambas exercida a atividade lucrativa através do uso de área particular,
devendo a contrapartida de reparação às pessoas atingidas, que precisaram ser
remanejadas ante o alagamento causado pela criação da UHE Três Irmãos, e a quem
como compensação foram cedidos os lotes em questão, com a promessa de transferência
da escritura pública, no prazo máximo de cinco anos.
Tal conclusão é retirada da Carta Magna, bem como da legislação
especial, conforme leciona Celso Antônio Pacheco Fiorillo:
“Como já pudemos destacar, o art. 225 da Constituição Federal tem por
uma das suas grandes funções determinar como legitimados passivos
pelos danos causados ao meio ambiente o Poder Público e a
coletividade. Assim, é correto afirmar que “são legitimados passivos
todos aqueles que, de alguma forma, foram os causadores do dano
ambiental, sendo certo que a responsabilidade dos causadores é
solidária, por expressa determinação do art. 3o, I, bem como pela Lei
6.938/81, que atribui obrigação de indenizar o dano ambiental àqueles
que, com a sua atividade, causaram dano”.(Curso de Direito Ambiental
Brasileiro, 16 ed., rev, ampl. E atual. São Paulo: Saraiva, 2015,
p.119/123).
Nesse sentido:
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO
AMBIENTAL.
CONSTRUÇÃO
DE
HIDRELÉTRICA.
RESPONSABILIDADE OBJETIVA E SOLIDÁRIA.ARTS. 3o, INC. IV, E
14, § 1o, DA LEI 6.398/1981. IRRETROATIVIDADE DA LEI.
PREQUESTIONAMENTO
AUSENTE:
SÚMULA
282/STF.
PRESCRIÇÃO. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO: SÚMULA
284/STF. INADMISSIBILIDADE. 1. A responsabilidade por danos

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ambientais é objetiva e, como tal, não exige a comprovação de culpa,
bastando a constatação do dano e do nexo de causalidade. 2. Excetuam-
se à regra, dispensando a prova do nexo de causalidade, a
responsabilidade de adquirente de imóvel já danificado porque,
independentemente de ter sido ele ou o dono anterior o real causador
dos estragos, imputa-se ao novo proprietário a responsabilidade pelos
danos. Precedentes do STJ. 3. A solidariedade nessa hipótese decorre da
dicção dos arts. 3o, inc. IV, e 14, § 1o, da Lei 6.398/1981 (Lei da Política
Nacional do Meio Ambiente). 4. Se possível identificar o real causador
do desastre ambiental, a ele cabe a responsabilidade de reparar o dano,
ainda que solidariamente com o atual proprietário do imóvel danificado.
5. Comprovado que a empresa Furnas foi responsável pelo ato lesivo ao
meio ambiente a ela cabe a reparação, apesar de o imóvel já ser de
propriedade de outra pessoa jurídica. 6. É inadmissível discutir em
recurso especial questão não decidida pelo Tribunal de origem, pela
ausência de prequestionamento. 7. É deficiente a fundamentação do
especial que não demonstra contrariedade ou negativa de vigência a
tratado ou lei federal. 8. Recurso especial parcialmente conhecido e não
provido. (REsp 1056540/GO, T2- Segunda Turma, Rel. Min. Eliana
Calmon, j. 25/08/2009, DJe 14/09/2009).
“Em 1999, a Companhia Energética de São Paulo sofreu três cisões
parciais e, ainda na pendência de sobredita demanda, empreendeu-se
uma sucessão de empresas relativamente à exploração dos recursos
hídricos para a geração de energia elétrica. Assim é que na contestação
(fls. 784/816 4o vol.) a Companhia Energética de São Paulo tenta
persuadir que a Duke Energy, sua sucessora, assumiu todos direitos e
obrigações porvindouras, independentemente da data da ocorrência do
fato ou ato que as originasse ou ainda da data do ajuizamento.
Translucidamente, tenta se livrar da responsabilidade civil no tópico de
fls. 790, mas igual atitude é em reciprocidade palmilhada pela

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litisconsorte
passiva,
que
se
esforça
por
desembarcar
da
responsabilidade solidária, sem, contudo, atentar a que o prejuízo se
protrai indene, a relação jurídica empresarial entre ambos não
operando efeitos em relação a terceiros que do aludido pacto não
tenham participado. Escusado destacar que a atual concessionária
persiste amealhando lucros derivados do apossamento originário.
Solidariedade passiva resulta de lei ou de contrato apenas nas suas
externalidades, o que chega mesmo a ser redundante dizê-lo, e o que
ontologicamente denuncia sua existência ou não é uma certa vontade
concertada a um fim comum. É o que preceitua o mais abalizado
tratadismo de PONTES DE MIRANDA: in litteris. “As relações
jurídicas entre os credores solidários não provêm de igualdade de
conteúdo, porque o conteúdo pode ser diferente para as obrigações
singulares. Os credores ou devedores estão unidos, por força de lei ou
voluntariamente, porque têm todos o mesmo fim. O fim é que é comum””
. (Apelação no 0003875-23.2012.8.26.0627, 13a Câmara de Direito
Público TJSP, Rel. Souza Meirelles, j. 3.08.16.).
Além disso, a CESP consta como atual titular do loteamento
cedido, não tendo como ser afastada, também por esse motivo, a sua legitimidade para
constar no polo passivo da presente ação.
Em caso análogo houve decisão no mesmo sentido:
“APELAÇÕES CÍVEIS Ação de obrigação de fazer. Pedido de outorga
da escritura pública de imóvel cedido em 1996 no Reassentamento Rural
Nossa Senhora de Fátima da UHE Três Irmãos Sentença de parcial
procedência Determinação de cumprimento da obrigação de fazer
consistente na outorga da escritura pública do imóvel cedido, no prazo
de 120 dias Assinado em 2014 novo contrato de concessão de serviço
público entre a União e a Tijoá Participações e Investimentos S/A

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Escritura pública atesta a propriedade da CESP Responsabilidade
solidária Sentença mantida. Recursos improvidos.” (Apelação Cível no
1002077-50.2016.8.26.0439, 7a Câmara de Direito Público TJSP,
Rel. Eduardo Gouvêa, j. 25.03.19).
Também não cabe guarida o argumento da Tijoá de que sua licença
ambiental, concedida pela CETESB, possui prazo ainda vigente para o cumprimento
das referidas obrigações (até 2021), posto que a extensão do prazo para operar
atividades, com a obtenção da necessária licença ambiental, não pode ser salvaguarda
para as concessionárias protelarem indefinidamente o cumprimento do pactuado com os
particulares atingidos, cujo prazo inicial se esvaiu há mais de vinte anos.
Nesse contexto, a obrigação assumida pelas concessionárias com
os órgãos ambientais, não pode ser oponível aos particulares, para os sujeitar a
inadimplemento injustificável da obrigação pactuada eternamente.
A respeito da ausência de fiscalização adequada da Prefeitura
Municipal de Pereira Barreto, o Município não nega as suas obrigações legais, no
entanto alega estar em dia com elas.
Diante dos fatos denunciados nos autos, restou patente a omissão
do Órgão Público, posto que passados mais de vinte anos da cessão dos lotes de terrenos
pela UHE Três Irmãos, no local cedido ocorreram loteamentos clandestinos,
construções irregulares, comercializações indevidas, tudo em prejuízo tanto aos
particulares, ocupantes dos imóveis, bem como à ordem urbanística e ao meio ambiente.
Tal realidade que não teria se instalado caso houvesse o adequado
acompanhamento fiscalizatório, com a remoção e/ou a regularização de parcelamentos e
construções que foram, descontroladamente sendo realizados na área.

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Não lhe socorre também a alegação de impossibilidade de agir,
ante a propriedade do loteamento estar em nome de terceiro (CESP), posto que lhe foi
atribuída constitucionalmente a competência para o ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (artigo
30, inciso VIII).
Ademais, notório que o Poder Público é a autoridade apta a aprovar
as diretrizes e autorizar o projeto de loteamento e desmembramento, nos termos da lei
de parcelamento do solo urbano (Lei no 6.766/89), e possui instrumentos oriundos do
poder de polícia, a fim de fazer cumprir suas determinações legais se desobedecidas,
sendo sua a responsabilidade pelo o uso irregular da área em comento.
Esse é o entendimento do Superior Tribunal de Justiça:
“ADMINISTRATIVO. LOTEAMENTO. REGULARIZAÇÃO. ART. 40
DA LEI LEHMANN (LEI 6.766/79). ESTATUTO DA CIDADE. DEVER
MUNICIPAL. LIMITAÇÃO ÀS OBRAS ESSENCIAIS. HISTÓRICO DA
DEMANDA 1. Os autos tratam de parcelamento clandestino do solo
urbano em Sergipe, onde Gilberto Costa Santos passou a firmar
compromissos de compra e venda de lotes de área que denominou
"Loteamento Porto do Gringo". 2. O acórdão recorrido manteve
condenação do loteador, da Empresa Municipal de Obras e
Urbanização - EMURB e do Município de Aracaju na obrigação de
executar todas as obras de infraestrutura necessárias à
urbanização total do loteamento. 3. O munícipio recorrente alega, em
síntese, que o art. 40 da Lei 6.766/1979 estabelece faculdade do
Poder Público, que "somente se daria em excepcionalíssimas
hipóteses, eleitas pelo Poder Público dentre suas várias prioridades na
implementação das políticas públicas". 4. A Segunda Turma

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deliberou afetar o recurso à Seção. PRECEDENTES DA SEGUNDA
TURMA 5. Em precedentes mais antigos, a Segunda Turma adotou a
orientação de que o art. 40 da Lei 6.766/1979 prevê um dever-poder
do Município de regularizar loteamento não autorizado ou executado
sem observância das determinações do ato administrativo de licença,
configurando, portanto, ato vinculado da Municipalidade. Nesse
sentido: REsp 1.113.789/SP, Rel. Ministro Castro Meira, julgado em
16/6/2009; REsp 131.697/SP, Rel. Ministro João Otávio de Noronha,
julgado em 7/4/2005. 6. Em dois julgados mais recentes, a Segunda
Turma parece ter adotado entendimento mais restritivo, que se
coadunaria com a interpretação defendida no recurso. O primeiro é o
REsp 859.905/RS, cuja ementa aponta discrionariedade da atuação
da Administração: "RECURSO ESPECIAL. RESPONSABILIDADE DO
MUNICÍPIO. LOTEAMENTO. OBRAS DE INFRA-ESTRUTURA.
EXEGESE DO ART. 40 DA LEI N. 6.766/79. - O art. 40 da Lei n.
6.766/1979 confere ao município a faculdade de promover a realização
de obras de infra-estrutura em loteamento, sob seu o critério de
oportunidade e conveniência. Recurso especial não
conhecido."(REsp 859.905/RS, Rel. p/ Acórdão Ministro Cesar
Asfor Rocha julgado em 1o/9/2011). No mesmo sentido, embasado no
anterior, o AgRg no REsp 1.310.642/RS, Rel. Ministro Humberto
Martins, julgado em 3/3/2015. 7. A ementa do REsp 859.905/RS talvez
não tenha espelhado exatamente o pensamento da Turma. Daquele
julgamento participaram o Min. Mauro Campbell Marques, que era o
relator, o Min. Herman Benjamin, o Min. Cesar Asfor Rocha, que
proferiu o voto vencedor, e os Ministros Castro Meira e Humberto
Martins. Foi vencido apenas o Min. Mauro Campbell, mas a maioria se
formou no sentido do não conhecimento do recurso, não parecendo
que se possa dizer que a maioria aderiu ao entendimento do Min. Cesar
Asfor
Rocha
quanto
ao
mérito,
ou
seja,
de
que
haveria
discricionariedade do Município. 8. O voto-vista do Min. Herman
Benjamin deixava claro que não seria esse o seu pensamento, e o voto-

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vista proferido pelo Min. Castro Meira examinou apenas as questões
processuais, sendo certo que, no REsp 1.113.789/SP, S. Exa. tinha
adotado o entendimento do poder-dever. Adesão total ao voto do Min.
Cesar Rocha teria havido apenas quanto ao eminente Min.
Humberto Martins, que se limitou a acompanhar o relator. 9. Não se
poderia, portanto, dizer que o entendimento tradicional da Segunda
Turma foi alterado. PRECEDENTE DA PRIMEIRA TURMA 10. Sobre o
tema, a Primeira Turma tem julgado recente que, em sua ementa, após
se reportar aos dois precedentes da Segunda Turma mencionados, traz:
"2. É subsidiária a responsabilidade do ente municipal pelas obras de
infra-estrutura necessárias à regularização de loteamento privado,
quando ainda é possível cobrar do loteador o cumprimento de suas
obrigações" (REsp 1.394.701/AC, Rel. Ministro Benedito
Gonçalves, julgado em 17/9/2015). 11. Todavia, o voto do relator,
eminente Min. Benedito Gonçalves, deixa claro que "não se pode negar
a existência de responsabilidade do município quanto à implementação
da infra estrutura necessária à regularização do loteamento quando é
omisso no dever de fiscalizar o loteador inadimplente", embora
deixando claro que, "na hipótese de loteamento privado irregular,
enquanto for possível a responsabilização do loteador, a
responsabilidade do Município é subsidiária, à falta de previsão legal
pela solidariedade". 12. Lembra, ainda, que os municípios têm
obrigação própria e autônoma quanto à implementação de políticas
públicas que têm por fim o saneamento básico e a infraestrutura
urbana (artigos 23, inciso IX, 30, inciso VIII, e 182 da Constituição
Federal; e art. 2o da Lei 10.257/2001). 13. Conclui afirmando que é
"oportuno esclarecer que há duas situações distintas. Na primeira,
há a possibilidade de a administração municipal agir enquanto é
possível cobrar do empreendedor-loteador o cumprimento de suas
obrigações. É faculdade sua utilizar recursos públicos para tomar as
providências pendentes de competência do loteador, ressarcindo-se do
custo. Na segunda, não mais é possível exigir o cumprimento das

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obrigações pelo loteador, a municipalidade é omissa e o loteamento
começa a se efetivar sem a observância as normas legais, com
violação do direito à infra-estrutura urbana e lesão aos moradores.
Nessa hipótese, o Poder Público Municipal é responsável pela
regularização lato sensu do loteamento". INEXISTÊNCIA DE
POSICIONAMENTO FIRME A PRIMEIRA SEÇÃO 14. Inexistindo
posição pacífica das duas Turmas de Direito Público sobre o tema da
obrigatoriedade ou não de o Poder Municipal realizar as obras
necessárias para regularização de loteamento clandestino ou irregular,
o presente julgamento mostra-se oportuno para definição dele.
ANÁLISE DO DEVER-PODER DE REGULARIZAÇÃO 15. A rigor, o
dever do Município não se restringe ao loteamento incompleto, nem
decorre essencial ou exclusivamente da disposição da Lei Lehmann
(Lei 6.766/1979). 16. É encargo inafastável do Município promover a
ocupação ordenada do solo urbano, consoante previsão do art.
30, VIII, da Constituição. O dever de realizar o asfaltamento das
vias, a implementação de iluminação pública, redes de energia,
água e esgoto, calçamento de ruas etc. refere-se a todo o território do
ente político, e não apenas a esses loteamentos incompletos, de modo a
"garantir o bem-estar de seus habitantes", nos termos do Plano
Diretor e da legislação urbanística, conforme o art. 182 da CF,
atendendo-se aos mais carentes em primeiro lugar. 17. No âmbito
infraconstitucional, a atuação do governo local deve buscar garantir o
"direito a cidades sustentáveis" e evitar o parcelamento do solo
inadequado em relação à infraestrutura urbana, segundo determina o
art. 2o, I e VI, "c", do Estatuto da Cidade. 18. O dever de regularizar
loteamentos há de ser interpretado à luz dessas disposições
constitucionais e legais. A omissão do loteador não gera, por si,
prioridade absoluta e automática no confronto com outras demandas
preexistentes e relativas à malha urbana. Seria desarrazoado
interpretar a lei federal de tal modo a nela enxergar uma garantia de
"fura-fila" no atendimento das carências sociais, sobretudo se, para

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solucionar as eventualmente judicializadas, acabar-se por
desamparar os mais pobres, com igual precisão urbanístico-
ambiental. 19. O art. 40, § 5o, da Lei Lehmann determina que a
regularização dos loteamentos deve observar as diretrizes fixadas pela
legislação urbanística, sendo inviável impor ao Município
descumprimento de suas próprias leis (quando, por exemplo, proíbe a
ocupação de certas áreas de risco), por conta tão só de omissão do
loteador. 20. Evidentemente, ao Poder Judiciário não compete, pois
seria um despropósito, determinar a regularização de loteamentos
clandestinos (não aprovados pelo Município) em terrenos que
ofereçam perigo imediato para os moradores lá instalados, assim como
nos que estejam em Áreas de Preservação Permanente, de proteção
de mananciais de abastecimento público, ou mesmo fora do limite de
expansão urbana fixada nos termos dos padrões de
desenvolvimento local. A invervenção judicial, nessas circunstâncias,
faz-se na linha de exigir do Poder Público a remoção das pessoas
alojadas nesses lugares insalubres, impróprios ou inóspitos,
assegurando-lhes habitação digna e segura - o verdadeiro direito à
cidade. 21. Mesmo na hipótese de loteamentos irregulares (aprovados,
mas não inscritos ou executados adequadamente), a obrigação do
Poder Público restringe-se à infraestrutura para sua inserção na
malha urbana, como ruas, esgoto, iluminação pública etc., de modo a
atender aos moradores já instalados, sem prejuízo do também dever-
poder da Administração de cobrar dos responsáveis os custos em que
incorrer na sua atuação saneadora. 22. Mais importante que discutir
se há discricionariedade ou dever-poder de regularizar loteamentos
(e, sem dúvida, dever-poder existe!) é reconhecer que a atuação da
Prefeitura não serve para beneficiar o loteador faltoso. Sem falar
que vai muito além de garantir os direitos dos adquirentes de lotes
prejudicados pela omissão, pois incumbe ao Administrador, também
por força de lei, considerar a cidade como um todo e os direitos dos
outros munícipes à qualidade urbanístico-ambiental. 23. O que deve

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orientar a atuação do Município é, essencialmente, o interesse coletivo
na observância aos "padrões de desenvolvimento urbano" (art. 40,
caput, in fine, da Lei Lehmann), para cumprir as "funções sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes" (art. 182, caput,
da CF). Isso, como é fácil perceber, nem sempre é observado ao se
impor ao Município, simples automaticamente, a imediata
regularização de um dado loteamento, quando houver situações mais
graves e urgentes de degradação urbana e de dignidade da pessoa
humana em outros bolsões de pobreza. 24. Descabe impor ao
Município o asfaltamento, por exemplo, de um condomínio de veraneio
ou de classe média, se as ruas da cidade, que servem diariamente os
moradores permanentes ou os em pobreza extrema, não possuem
esse melhoramento. Inviável ainda obrigá-lo a implantar calçadas e
vias em um condomínio de luxo, apenas porque o loteamento não foi
completado, se o restante da cidade, onde moram os menos
afortunados, não conta com iluminação pública ou esgotamento
sanitário. Em síntese, o juiz dos fatos haverá, na apuração da
responsabilidade estatal, de estar atento a esses conflitos para
definir, entre as prioridades urbanístico-ambientais, o que é mais
importante. 25. Compete ao governo local implementar sua legislação
urbanística, em especial seu Plano Diretor, à luz das diretrizes
constitucionais. São elas que, no atacado, determinam as prioridades
e orientam o direcionamento dos recursos públicos, previstos na
legislação orçamentária. Nesse contexto, a intervenção do
Judiciário, determinando a atuação da Prefeitura, caberia apenas na
hipótese de descumprimento das políticas urbanísticas locais, conforme
traçadas nas normas aplicáveis. 26. Há um dever do Município de
regularizar

os

loteamentos,
inexistindo

margem
para
discricionariedade. O dever-poder, contudo, não é absoluto, nem
mecânico ou cego, competindo à Municipalidade cumpri-lo na forma
dos padrões urbanístico-ambientais estabelecidos na legislação local,
estadual e federal. Naquelas hipóteses em que os óbices legais não

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ensejem a regularização, a única solução é a remoção, de modo a
garantir habitação digna que respeite as exigências da lei. 27. O
correto é as instâncias ordinárias examinarem quais são as obras a
serem realizadas. Pode-se tratar de melhorias necessárias, como ruas
e iluminação pública para servir aos loteamentos já ocupados por
moradores, hipótese em que caberia ao Município implementá-las.
Mas também pode-se estar a se referir a vias que atendam lotes
ainda não comercializados ou outras obras não essenciais previstas
no loteamento aprovado, mas inexistentes no restante da malha
urbana, cuja implantação não pode ser imputada ao Poder Público. 28.
Não é possível afastar peremptoriamente a responsabilidade do
Município, devendo este ser condenado a realizar somente as obras
essenciais a serem implantadas, em conformidade com a legislação
urbanística local (art. 40, § 5o, da Lei Lehmann). CONCLUSÃO 29.
Pelo exposto e com base no entendimento recentemente adotado pela
Primeira Turma apontado nos itens 10 a 13 e na orientação
tradicionalmente adotada pela Segunda Turma, que, em verdade, não
foi alterado, como apontado nos itens 5 a 9, é possível se definir uma
tese. 30. Existe o poder-dever do Município de regularizar
loteamentos clandestinos ou irregulares, mas a sua atuação deve se
restringir às obras essenciais a serem implantadas em
conformidade com a legislação urbanística local (art. 40, § 5o, da Lei
6.799/79), em especial à infraestrutura essencial para inserção na
malha urbana, como ruas, esgoto, energia e iluminação pública, de
modo a atender aos moradores já instalados, sem prejuízo do também
dever-poder da Administração de cobrar dos responsáveis os custos em
que incorrer a sua atuação saneadora. 31. Recurso Especial
parcialmente provido para restringir a obrigação do Município de
executar as obras de infraestrutura somente àquelas essenciais nos
termos da legislação urbanística local, compreendendo, no mínimo,
ruas, esgoto e iluminação pública, de forma a atender somente os
moradores já instalados, não havendo esse dever em relação a

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parcelas do loteamento irregular eventualmente ainda não ocupadas.”
(REsp 1164893/SE, Recurso Especial no2009/0211816-7, S1 1a
Seção, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 23.11.16).
Assim, fica reformada a r. sentença, a fim de manter a CESP no
polo passivo da ação como legitimada e responsável solidária, juntamente com a corré
Tijoá, pela obrigação de outorgar escritura pública dos lotes cedidos, no prazo
assinalado de 120 dias, sob pena de multa diária de R$1.000,00 (mil reais), limitada a
R$50.000,00 (cinquenta mil reais), como acertadamente decidido pelo juízo primevo.
A fim de evitar o ajuizamento de novas ações com o mesmo fim,
bem como para salvaguardar os interesses de outros prejudicados, fica concedido o
prazo de 90 (noventa dias) para os demais interessados se habilitem nos autos. Findo
este prazo, passará a fluir o prazo de 120 (cento e vinte dias) para o cumprimento da
obrigação de outorga das escrituras públicas, mantendo-se a sentença nos seus demais
termos e fundamentos.
Ante o resultado do julgamento do recurso do autor e, verificado
que a corré Tijoá sucumbiu em maioria nos seus pedidos, e as demais correqueridas
sucumbiram em totalidade, as apeladas, ora correqueridas CESP, Tijoá e Prefeitura
Municipal de Pereira Barreto arcarão com o pagamento de custas e despesas processuais
e honorários advocatícios sucumbenciais, estes fixados em 15% do valor da causa
(artigo 85, §2o, do Código de Processo Civil).
Registre-se que eventual oposição de embargos de declaração com
intuito manifestamente protelatório está sujeito à pena prevista no artigo 1.026, §2o, do
Código de Processo Civil.
Considera-se prequestionada toda a matéria constitucional e

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infraconstitucional discutida, evitando-se, com isso, oposição de embargos de
declaração para este fim (Súmulas no 211 do Superior Tribunal de Justiça e 282 do
Supremo Tribunal Federal).
Diante do exposto, dá-se provimento ao recurso do autor, dá-se
parcial provimento ao recurso da Tijoá e se nega provimento ao recurso da corré
Prefeitura Municipal de Pereira Barreto.
ROGÉRIO MURILLO PEREIRA CIMINO
Relator