Tribunal: TJSP
Processo: 1000644-73.2017.8.26.0116
Classe: Apelação Cível / Ordem Urbanística
Órgão julgador: Marcos Pimentel Tamassia
Órgão colegiado: 1a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-02-11
Data de publicação: 2020-02-13

Ementa:
APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA – AÇÃO POPULAR – Preliminar de nulidade da sentença, por falta de fundamentação, afastada – Norma do artigo 489, § 1o, do NCPC, invocada pelo apelante, que não impõe ao julgador o enfrentamento dos argumentos deduzidos no processo que não são capazes de infirmar a conclusão por ele adotada - Enunciados nos 12 e 13 da Escola Nacional de Formação e Aperfeiçoamento

Ementa:
APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA – AÇÃO POPULAR – Preliminar de nulidade da sentença, por falta de fundamentação, afastada – Norma do artigo 489, § 1o, do NCPC, invocada pelo apelante, que não impõe ao julgador o enfrentamento dos argumentos deduzidos no processo que não são capazes de infirmar a conclusão por ele adotada - Enunciados nos 12 e 13 da Escola Nacional de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados (ENFAM) – Mérito - Autor coletivo que se insurge contra a edição das Leis Municipais nos 3.820/2016 e 3.832/2017, que alteraram, respectivamente, as suas congêneres de nos 2.737/2003 (que dispõe sobre o Plano Diretor Estratégico de Campos do Jordão) e 3.049/2007 (que dispõe sobre o Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo do Município de Campos do Jordão) – Tese de que as leis poderão ter efeitos deletérios sobre o meio ambiente natural e urbano, na medida em que: (i) a distância mínima de 400 metros que os postos de abastecimentos deveriam, por uma razão de segurança e saúde pública, guardar de distância de asilos, creches, hospitais, escolas, quartéis e templos religiosos foi reduzida para ínfimos e nada seguros 50 metros, tendo excluído, sem qualquer motivação técnica, desse raio de segurança os templos religiosos; e (ii) as chamadas outorgas onerosas, que aumentam expressivamente o direito de construir, antes restritas aos lotes situados nas ZC1, ZC2 e ZC3, passaram a ser permitidas em qualquer zona, a revelar alto poder destrutivo do meio ambiente e do direito urbanístico – Colendo Órgão Especial desta Corte de Justiça que acolheu o incidente de inconstitucionalidade dos artigos 14 e 41 da Lei Municipal no 3.832/2017, declarando a incompatibilidade das mencionadas normas municipais com os artigos 180 e 181, da Constituição Estadual, 30, VIII, e 182, ambos da Constituição Federal - Decisão do órgão especial acerca da questão prejudicial vincula este órgão fracionário, incorporando-se como premissa inarredável no julgamento do presente recurso – Normas que reduziram a distância mínima que os postos de abastecimentos deveriam, por uma razão de segurança e saúde pública, guardar de distância de asilos, creches, hospitais, escolas, quartéis e templos religiosos para 50 metros, declaradas inconstitucionais, o que opera efeitos ex tunc, voltando a vigorar a legislação anterior, que estabelece um raio mínimo de 400 metros - Sentença de improcedência reformada – Acolhimento dos pedidos – Condenação da Municipalidade-ré pelo custo do processo civil – Apelação e remessa necessária providas.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000093700
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1000644-73.2017.8.26.0116, da Comarca de Campos do Jordão, em que é apelante
RICARDO AMIN ABRAHÃO NACLE, é apelado PREFEITURA MUNICIPAL DE
CAMPOS DO JORDÃO.
ACORDAM, em 1a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Recurso de apelação e reexame necessário
providos, V.U", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores ALIENDE
RIBEIRO (Presidente) e RUBENS RIHL.
São Paulo, 11 de fevereiro de 2020
MARCOS PIMENTEL TAMASSIA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000644-73.2017.8.26.0116 - Campos do Jordão - VOTO No 10767 2/10
VOTO No 10767
APELAÇÃO No 1000644-73.2017.8.26.0116 e REMESSA NECESSÁRIA
COMARCA: CAMPOS DO JORDÃO
APELANTE: RICARDO AMIN ABRAHÃO NACLE
APELADO: MUNICÍPIO DE CAMPOS DO JORDÃO
Julgador de Primeiro Grau: Mateus Veloso Rodrigues Filho
APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA AÇÃO POPULAR
Preliminar de nulidade da sentença, por falta de fundamentação,
afastada Norma do artigo 489, § 1o, do NCPC, invocada pelo
apelante, que não impõe ao julgador o enfrentamento dos
argumentos deduzidos no processo que não são capazes de
infirmar a conclusão por ele adotada - Enunciados nos 12 e 13 da
Escola Nacional de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados
(ENFAM) Mérito - Autor coletivo que se insurge contra a edição
das Leis Municipais nos 3.820/2016 e 3.832/2017, que alteraram,
respectivamente, as suas congêneres de nos 2.737/2003 (que
dispõe sobre o Plano Diretor Estratégico de Campos do Jordão) e
3.049/2007 (que dispõe sobre o Zoneamento de Uso e Ocupação
do Solo do Município de Campos do Jordão) Tese de que as leis
poderão ter efeitos deletérios sobre o meio ambiente natural e
urbano, na medida em que: (i) a distância mínima de 400 metros
que os postos de abastecimentos deveriam, por uma razão de
segurança e saúde pública, guardar de distância de asilos, creches,
hospitais, escolas, quartéis e templos religiosos foi reduzida para
ínfimos e nada seguros 50 metros, tendo excluído, sem qualquer
motivação técnica, desse raio de segurança os templos religiosos;
e
(ii)
as
chamadas
outorgas
onerosas,
que
aumentam
expressivamente o direito de construir, antes restritas aos lotes
situados nas ZC1, ZC2 e ZC3, passaram a ser permitidas em
qualquer zona, a revelar alto poder destrutivo do meio ambiente e
do direito urbanístico Colendo Órgão Especial desta Corte de
Justiça que acolheu o incidente de inconstitucionalidade dos
artigos 14 e 41 da Lei Municipal no 3.832/2017, declarando a
incompatibilidade das mencionadas normas municipais com os
artigos 180 e 181, da Constituição Estadual, 30, VIII, e 182,
ambos da Constituição Federal - Decisão do órgão especial acerca
da
questão
prejudicial
vincula
este
órgão
fracionário,
incorporando-se como premissa inarredável no julgamento do
presente recurso Normas que reduziram a distância mínima que
os postos de abastecimentos deveriam, por uma razão de
segurança e saúde pública, guardar de distância de asilos, creches,
hospitais, escolas, quartéis e templos religiosos para 50 metros,
declaradas inconstitucionais, o que opera efeitos ex tunc, voltando
a vigorar a legislação anterior, que estabelece um raio mínimo de
400 metros - Sentença de improcedência reformada

Acolhimento dos pedidos Condenação da Municipalidade-ré
pelo custo do processo civil Apelação e remessa necessária
providas.
Trata-se de AÇÃO POPULAR proposta por RICARDO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000644-73.2017.8.26.0116 - Campos do Jordão - VOTO No 10767 3/10
AMIN ABRAHÃO NACLE contra o MUNICÍPIO DE CAMPOS DO JORDÃO. O
autor coletivo se volta contra a edição das Leis Municipais nos 3.820/2016 e 3.832/2017,
que alteraram, respectivamente, as suas congêneres de nos 2.737/2003 (que dispõe sobre o
Plano Diretor Estratégico de Campos do Jordão) e 3.049/2007 (que dispõe sobre o
Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo do Município de Campos do Jordão). Alega, em
síntese, que referidas leis poderão ter efeitos nefastos sobre o meio ambiente natural e
urbano, dado que: (i) a distância mínima de 400 metros que os postos de abastecimentos
deveriam, por uma razão de segurança e saúde pública, guardar de distância de asilos,
creches, hospitais, escolas, quartéis e templos religiosos foi reduzida para ínfimos e nada
seguros 50 metros, tendo excluído, sem qualquer motivação técnica, desse raio de
segurança os templos religiosos; e (ii) as chamadas outorgas onerosas, que aumentam
expressivamente o direito de construir, antes restritas aos lotes situados nas ZC1, ZC2 e
ZC3, passaram a ser permitidas em qualquer zona, a revelar alto poder destrutivo do meio
ambiente e do direito urbanístico. Pede, nessa conformidade, que a Municipalidade seja
impedida de expedir qualquer alvará ou documento permitindo a construção de posto de
abastecimento com menos de 400 metros de praças esportivas, ginásios de recreação,
hospitais, asilos, escolas, creches, igrejas, quartéis, fábricas ou depósitos de explosivos e
munições e estabelecimentos de grande concentração de pessoas, assim como de autorizar
a outorga onerosa nos termos da legislação vigente.
A r. sentença de fls. 742/751, de relatório adotado, assentou
que o processo legislativo que culminou nas alterações legislativas foi formal e
materialmente hígido, não se vislumbrando vícios que justifiquem a intervenção externa do
Poder Judiciário, e rejeitou os pedidos formulados na inicial.
Apela
o
autor
popular
(fls.
767/795),
arguindo,
preliminarmente, a nulidade da sentença, por não ter apreciado efetivamente os argumentos
e provas apresentados. Subsidiariamente, pleiteia a reforma da sentença para julgar
procedentes as pretensões, reiterando, em essência, as alegações tecidas na inicial.
Acrescenta, ainda, que: a motivação da perigosa redução do raio de segurança entre os
postos de abastecimento do Município de Campos do Jordão foi eminentemente financeira,
sem qualquer cuidado com o meio ambiente, ordem urbanística e patrimônio turístico da
urbe, o que não se pode admitir, a pretexto da separação dos Poderes do Estado; a
discricionariedade legislativa não habilita o legislador a elaborar normas desbordadas dos
princípios constitucionais, entre eles, o meio ambiente ecologicamente equilibrado (artigo
225 da CF) e a dignidade da pessoa humana (artigo 1o, III, da CF); houve evidente
retrocesso na proteção ambiental, facilitando a instalação de estabelecimentos que, a um só
tempo, representam perigo à incolumidade de cidadãos e ao meio ambiente; a ausência de
participação popular, em especial das entidades comunitárias, nas modificações legislativas
introduzidas no Plano Diretor e na Lei de Zoneamento, assim como a não realização de
estudos prévios técnicos, são motivos suficientemente relevantes, a inquinarem de
inconstitucionalidade as leis; o Tribunal de Justiça de São Paulo, em mais de uma ocasião,
“já se pronunciou sobre a matéria, favoravelmente à constitucionalidade das regras
municipais que impõem um raio mínimo e efetivo (e não apenas artificial, como fez a
Prefeitura de Campos do Jordão) de segurança para instalação dos postos de
combustíveis.” (fls. 791/792).
O juízo a quo certificou a interposição do apelo (fls. 796), e o

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000644-73.2017.8.26.0116 - Campos do Jordão - VOTO No 10767 4/10
apelado apresentou contrarrazões (fls. 799/806).
A Procuradoria Geral de Justiça pugnou, de saída, pelo
reexame necessário, em razão da improcedência da demanda (artigo 19 da Lei no
4.717/1965). Na sequência, manifestou-se pelo afastamento da preliminar de nulidade da
sentença e, no mérito, pela reforma da sentença (fls. 817/854). Opinou, assim, pelo
provimento do apelo e do reexame necessário.
Os autos foram distribuídos a este relator por força de
prevenção
firmada
quando
do
julgamento
do
Agravo
de
Instrumento
no
2112815-13.2017.8.26.0000 (fls. 685/688 e 810).
Em julgamento proferido em 11.06.2019, este órgão
fracionário suscitou ao Colendo Órgão Especial desta Corte de Justiça incidente de
inconstitucionalidade dos artigos 14 e 41 da Lei Municipal no 3.832/2017 (fls. 861/868).
Com o trânsito em julgado do v. acórdão prolatado pelo
Colendo Órgão Especial, que apreciou o incidente de arguição de inconstitucionalidade
(fls. 874/886), tornaram os autos a esta turma recursal.
É o relatório. Decido.
A apelação é tempestiva; o autor popular goza de isenção
constitucional (artigo 5o, LXXIII); e os demais requisitos de admissibilidade estão
contemplados. Destarte, conhece-se do apelo.
Toma-se, ainda, por interposto o reexame necessário, a teor
do disposto no artigo 19 da Lei no 4.717/1965, porquanto a sentença julgou improcedente a
demanda.

Arreda-se, de início, a preliminar de nulidade da sentença
por suposto vício de fundamentação.

A norma do artigo 489 do NCPC, invocada pelo apelante,
não impõe ao julgador o enfrentamento dos argumentos deduzidos no processo que não
são capazes de infirmar a conclusão por ele adotada.

Nessa direção apontam os Enunciados nos 12 (“Não ofende
a norma extraível do inciso IV do § 1o do art. 489 do CPC/2015 a decisão que deixar de
apreciar questões cujo exame tenha ficado prejudicado em razão da análise anterior de
questão subordinante.”) e 13 (“O art. 489, § 1o, IV, do CPC/2015 não obriga o juiz a
enfrentar os fundamentos jurídicos invocados pela parte, quando já tenham sido
enfrentados na formação dos precedentes obrigatórios.”) da Escola Nacional de
Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados ENFAM

Sob essa ótica, não se divisa nulidade no julgamento
proferido em primeiro grau, já que apreciou, em sua inteireza, a controvérsia posta nos

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000644-73.2017.8.26.0116 - Campos do Jordão - VOTO No 10767 5/10
autos, em conformidade com a legislação pertinente à matéria.
No meritum causae, a apelação e a remessa necessária, tida
por interposta, comportam provimento.
O autor coletivo se insurge contra a edição das Leis
Municipais nos 3.820/2016 e 3.832/2017, que alteraram, respectivamente, as suas
congêneres de nos 2.737/2003 (que dispõe sobre o Plano Diretor Estratégico de Campos do
Jordão) e 3.049/2007 (que dispõe sobre o Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo do
Município de Campos do Jordão).
Aduz que referidas leis poderão ter efeitos deletérios sobre o
meio ambiente natural e urbano, na medida em que: (i) a distância mínima de 400 metros
que os postos de abastecimentos deveriam, por uma razão de segurança e saúde pública,
guardar de distância de asilos, creches, hospitais, escolas, quartéis e templos religiosos foi
reduzida para ínfimos e nada seguros 50 metros, tendo excluído, sem qualquer motivação
técnica, desse raio de segurança os templos religiosos; e (ii) as chamadas outorgas
onerosas, que aumentam expressivamente o direito de construir, antes restritas aos lotes
situados nas ZC1, ZC2 e ZC3, passaram a ser permitidas em qualquer zona, a revelar alto
poder destrutivo do meio ambiente e do direito urbanístico.
Pleiteia, nessa conformidade, que a Municipalidade seja
impedida de expedir qualquer alvará ou documento permitindo a construção de posto de
abastecimento com menos de 400 metros de praças esportivas, ginásios de recreação,
hospitais, asilos, escolas, creches, igrejas, quartéis, fábricas ou depósitos de explosivos e
munições e estabelecimentos de grande concentração de pessoas, assim como de autorizar
a outorga onerosa nos termos da legislação vigente.
Suscitada por este órgão fracionário a inconstitucionalidade
dos artigos 14 e 41 da Lei Municipal no 3.832/2017 (fls. 861/868), o Colendo Órgão
Especial desta Corte de Justiça, em julgamento proferido em 16.10.2019, de relatoria do
eminente Desembargador João Carlos Saletti, ora transitado em julgado (certidão de fls.
888), acolheu o incidente, declarando a incompatibilidade das mencionadas normas
municipais com os artigos 180 e 181, da Constituição Estadual, 30, VIII, e 182, ambos da
Constituição Federal (fls. 874/886).
Haja vista que a decisão do órgão especial acerca da questão
prejudicial vincula este órgão fracionário, incorporando-se como premissa inarredável no
julgamento do presente recurso1, é o caso de reformar a r. sentença de improcedência
prolatada na origem.
1 Como preleciona JOSÉ CARLOS BARBOSA MOREIRA, em casos tais, 'ocorre a cisão funcional da
competência: ao plenário, ou ao “órgão especial”, caberá pronunciar-se sobre a constitucionalidade ou
inconstitucionalidade, e ao órgão fracionário, depois, decidir a espécie, à luz do que se houver assentado
quanto à prejudicial. Suspende-se, portanto, o julgamento do recurso ou da causa de pedir pelo órgão
fracionário, sem prejuízo daquilo que já se tenha decidido independentemente da arguição.” (Comentários
ao Código de Processo Civil, vol. V, 17a Edição, Editora Forense, Rio de Janeiro, 2013, p. 42).

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000644-73.2017.8.26.0116 - Campos do Jordão - VOTO No 10767 6/10

Reporto-me ao decidido pelo Colendo Órgão Especial desta
Corte de Justiça:

'1. O incidente é suscitado pela E. 1a Câmara de Direito
Público, tendo como relator o Desembargador MARCOS PIMENTEL TAMASSIA, fundado
nos termos do art. 97 da Constituição Federal, art. 948 do CPC e 193 do RITJSP,
sintetizado o v. acórdão na ementa transcrita no relatório acima.

Com razão a E. Câmara suscitante.

2. A Lei no 3.832, de 14 de fevereiro de 2017, do Município de
Campos do Jordão (que dispõe sobre alteração da Lei 3.049/07, que dispõe sobre o
Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo do Município -fls. 80/97), estabelece nos arts. 14
e 41, ora impugnados:

(...)

“Artigo 14o. Fica alterada a redação do Artigo 29o, na Lei no
3049/07, que passa a vigorar com a seguinte redação:

“Artigo 29o - Para os fins desta Lei, as áreas passíveis de
aplicação de outorga onerosa do potencial construtivo adicional poderá se situar em
qualquer zona.”

“(...) “Artigo 41. Fica alterada a redação do Inciso I, do
Artigo 137o, da Lei 3049/07, que passa a vigorar com a seguinte redação.

“I distância mínima de 50 metros de asilos, creches,
hospitais, escolas e quartéis;”

A redação anterior dos artigos 29 e 137, I, da Lei no
3.049/2007 (“que dispõe sobre o Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo do Município
fls. 32/79) assim estabelecia:

“Artigo 29. Para os fins desta Lei, as áreas passíveis de
aplicação de outorga onerosa do potencial construtivo adicional são os lotes situados na
ZC1, ZC2 E ZC3”.

“Artigo 137. A instalação ou recolocação de postos
revendedores de combustíveis para fins automotivos terá sua planta aprovada mediante
cumprimento da legislação específica vigente sobre construções e zoneamento, desde que
seja obedecido o que segue:

“I. distância mínima de 400 metros do posto revendedor, de
asilos, creches, hospitais, escolas, quartéis e templos religiosos;

“(...)” 3. Dispõe a Constituição Estadual:

“Artigo 180 - No estabelecimento de diretrizes e normas
relativas ao desenvolvimento urbano, o Estado e os Municípios assegurarão:

“I - o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e
a garantia do bem-estar de seus habitantes;

“II - a participação das respectivas entidades comunitárias

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000644-73.2017.8.26.0116 - Campos do Jordão - VOTO No 10767 7/10
no estudo, encaminhamento e solução dos problemas, plano, programas e projetos que
lhes sejam concernentes;

“...

“V - a observância das normas urbanísticas, de segurança,
higiene e qualidade de vida;

“Artigo 181 - Lei municipal estabelecerá em conformidade
com as diretrizes do plano diretor, normas sobre zoneamento, loteamento, parcelamento,
uso e ocupação do solo, índices urbanísticos, proteção ambiental e demais limitações
administrativas pertinentes.

“§ 1o - Os planos diretores, obrigatórios a todos os
Municípios, deverão considerar a totalidade de seu território municipal.

“Art. 191 - O Estado e os Municípios providenciarão, com a
participação da coletividade, a preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria
do meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades regionais e
locais e em harmonia com o desenvolvimento social e econômico.

Estabelece a Constituição Federal, de sua vez:

“Art. 30 Compete aos Municípios:

“...

“VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do
solo urbano;

(...)

“Art. 182 A política de desenvolvimento urbano, executada
pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de
seus habitantes. (Regulamento: Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001)

“§ 1o. O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal,
obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da
política de desenvolvimento e de expansão urbana.

4. Os arts. 182 e 183 da Constituição Federal foram
regulamentados pela Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, o denominado Estatuto da
Cidade.

A
respeito
desse
Estatuto,
leciona
HELY
LOPES
MEIRELLES (Direito Municipal Brasileiro, Malheiros, 17a ed./2014, 2a tiragem,
Coordenador Dalmo de Abreu Dallari) que

“Essa lei estabelece diretrizes gerais para a execução da
política urbana, através de normas de ordem pública e interesse social, regulando o uso da
propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos e,
ainda, objetivando o equilíbrio ambiental (art. 1o, parágrafo único). Fixa como diretrizes
gerais para o desenvolvimento das funções sociais da cidade (habitação, trabalho,
circulação e recreação) e da propriedade urbana:...

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000644-73.2017.8.26.0116 - Campos do Jordão - VOTO No 10767 8/10

“... No Capítulo II o Estatuto da Cidade indica alguns dos
instrumentos a serem utilizados no desenvolvimento da política urbana: planos nacionais,
regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;
planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões” (fls.
545/547).

Mais adiante, salienta, finalizando, que

“o art. 4o, VI, do Estatuto em exame prevê o Estudo Prévio de
Impacto Ambiental/EIA e o Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança/EIV como
instrumentos gerais da política urbana. Tais instrumentos reger-se-ão pela legislação que
lhes é própria, observado o que dispõe o Estatuto da Cidade. (...) Os instrumentos que
demandam dispêndio de recursos por parte do Poder Público Municipal devem ser objeto
de controle social, garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da
sociedade civil” (pág. 547/548).

“... Para garantir a gestão democrática da cidade, a Lei
10.257/2001 (Estatuto da Cidade) prevê a utilização dos seguintes instrumentos: órgãos
colegiados de política urbana nacionais, estaduais e municipais: debates, audiências e
consultas públicas; conferências sobre assuntos de interesse urbano nos níveis nacional,
estadual e municipal; (...)

“O Estatuto da Cidade consigna, finalmente, no que tange à
gestão democrática, que os organismos gestores das regiões metropolitanas e
aglomerações urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da população e
de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a garantir o
controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania (art. 45)” (p. 556/557).

Após discorrer sobre o Plano Diretor, sua natureza, estrutura
e objetivos, plano esse que não é estático, mas dinâmico e evolutivo na “fixação dos
objetivos e na orientação do desenvolvimento do Município”, assinala o doutrinador que

“Enquanto o plano diretor é sempre uno e integral, os planos
de urbanização ou de reurbanização geralmente são múltiplos e setoriais, pois visam a
obras isoladas, ampliação de bairros (plano de expansão), formação de novos núcleos
urbanos (urbanização por loteamentos), renovação de áreas envelhecidas e tornadas
impróprias para sua função (reurbanização) e quaisquer outros empreendimentos
parciais, integrantes do plano geral.

“Estes procedimentos urbanísticos não se confundem com o
plano diretor, pois, embora sigam suas diretrizes, passam a constituir atos autônomos e
concretos de administração e, ainda que aprovados por lei, quando devem ser por decreto,
se tornam passíveis de impugnação judicial se incidentes sobre a propriedade particular e
lesivos de direito individual mesmo antes das medidas expropriatórias para ocupação do
imóvel atingido” (p. 561/563).

A natureza, o caráter, objetivos e importância do Plano
Diretor para o desenvolvimento da cidade, exigem procedimento legislativo complexo,
exigente da participação direta de profissionais das variadas áreas da vida urbana, sobre
que vai atuar. Explica o Professor HELY LOPES MEIRELLES que

“A elaboração do plano diretor é tarefa de especialistas nos
diversificados setores de sua abrangência, devendo, por isso mesmo, ser confiada a órgão
técnico da Prefeitura ou contratada com profissionais de notória especialização na
matéria, sempre sob supervisão do prefeito, que transmitirá as aspirações dos munícipes

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000644-73.2017.8.26.0116 - Campos do Jordão - VOTO No 10767 9/10
quanto ao desenvolvimento do Município e indicará as prioridades das obras e serviços de
maior urgência e utilidade para a população.

“As fases principais de elaboração do plano são três: coleta
de dados, interpretação dos dados e fixação dos objetivos. Mas não bastará que se
completem essas fases e se apresente o mais perfeito conjunto de elementos cartográficos,
memoriais, especificações, normas técnicas, se não se converter todo esse instrumental em
lei, para que se torne impositivo para a Administração e para os administrados.

“A aprovação do plano diretor deve ser por lei, e lei com
supremacia sobre as demais, para dar preeminência e maior estabilidade às regras e
diretrizes do planejamento. Daí por que os Municípios podem estabelecer em sua
legislação quorum qualificado para aprovação ou modificação da lei do plano diretor,
infundindo, assim, mais segurança e perenidade a essa legislação. Toda cautela que vise a
resguardar o plano diretor de levianas e impensadas modificações é aconselhável,
podendo a própria Câmara estabelecer regimentalmente um procedimento especial, com
maior número de discussões ou votação em duas ou mais sessões legislativas, para evitar a
aprovação inicial e suas alterações por maiorias ocasionais” (fls. 563/564).

5. No caso, o Prefeito do Município afirma não haver a
alegada inconstitucionalidade, não havendo vício material ou formal na legislação
corretamente aprovada. Ressalta que houve debate prévio sobre o tema, tendo o processo
legislativo estudos técnicos, discussão em ao menos três audiências públicas, com a efetiva
participação, inclusive, de representantes do Conselho Municipal do Plano Diretor,
Presidente da Associação de Engenheiros e Arquitetos de Campos do Jordão, Presidente
da Associação Comercial e Empresarial de Campos do Jordão e diversos cidadãos.
Entende que, se foram instaladas audiências públicas (que tiveram a participação do
Conselho Municipal do Plano Diretor, dentre outros representantes da sociedade local),
não há se falar em inobservância das normas constitucionais para a aprovação da lei.
Entende, ainda, que não se sustentam as alegações de afronta às conquistas ambientais
com potencial risco à população, reconhecido pelo Juízo de primeiro grau, porque
satisfeitas todas as obrigações de cunho ambiental, dentro das normas vigentes.

Respeitado o entendimento do digno Prefeito do Município,
verificase que as normas objetivadas neste incidente de inconstitucionalidade (arts. 14 e 41
da Lei no 3.832/2017, do Município de Campos do Jordão) promoveram alteração tópica e
alheada do Plano Diretor, sem o planejamento integral.

As mesmas exigências impostas à formação do plano diretor
e do zoneamento devem ser observadas na alteração, necessitando estudos prévios,
planejamento administrativo e a efetiva participação da comunidade.

Os dispositivos impugnados procederam a alteração
pontual, reduzindo a distância mínima, de 400 para 50 metros, que os postos de
abastecimentos devem guardar de distância de asilos, creches, hospitais, escolas, quartéis
e templos religiosos, por razões de segurança e saúde pública. Além disso, alteraram as
outorgas onerosas, aumentando o direito de construir, antes restritas aos lotes situados
nas ZC1, ZC2 e ZC3.

Essas alterações não podem ser tomadas ao desabrigo
planejamento integral contemplado no Plano Diretor. Esse proceder, desvinculado do
planejamento urbano integral, configura indevido fracionamento do plano diretor. Não
se admite alteração tópica e fatiada do plano diretor, dissociada de uma revisão geral e
integral deste instrumento.

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000644-73.2017.8.26.0116 - Campos do Jordão - VOTO No 10767 10/10

Observados os princípios norteadores do planejamento e da
intervenção urbana modificativa do plano diretor e atento aos dispositivos
constitucionais
mencionados,
tem-se
por
inafastável
a
declaração
de
inconstitucionalidade das normas mencionadas.' (fls. 877/883). (Negritei).

Declarada a inconstitucionalidade das normas que reduziram
a distância mínima que os postos de abastecimentos deveriam, por uma razão de segurança
e saúde pública, guardar de distância de asilos, creches, hospitais, escolas, quartéis e
templos religiosos para 50 metros, o que opera efeitos ex tunc - na medida em que se
expurga do ordenamento jurídico norma nula, vazia de sentido -, volta a vigorar a
legislação anterior, que estabelece um raio mínimo de 400 metros, sendo imperioso o
acolhimento das pretensões inaugurais para: (i) obstar que a Municipalidade expeça
qualquer alvará ou documento equivalente permitindo a construção de posto de
abastecimento com menos de 400 (quatrocentos) metros de praças esportivas, ginásios de
recreação, hospitais, asilos, escolas, creches, igrejas, quartéis, fábricas ou depósitos de
explosivos e munições e estabelecimentos de grande concentração de pessoas; e (ii)
impedir o ente municipal de expedir qualquer alvará ou autorização de construção com base
na outorga onerosa.

Com a procedência da demanda, condena-se o Município-réu
ao pagamento de eventuais despesas processuais desembolsadas pelo autor popular, além
de honorários advocatícios que ora se fixam em 20% do valor atribuído à causa, já
considerado o aumento devido pela atuação neste grau recursal (artigo 85, § 11, do CPC).

De resto, considera-se prequestionada toda a matéria
constitucional e infraconstitucional.
Ante o exposto, pelo meu voto, DÁ-SE PROVIMENTO à
apelação e à remessa necessária para JULGAR PROCEDENTE a demanda, nos termos
acima delineados.
MARCOS PIMENTEL TAMASSIA
Relator