Tribunal: TJSP
Processo: 2033736-77.2020.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Antonio Celso Aguilar Cortez
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-09-23
Data de publicação: 2020-09-25

Ementa:
Ação direta de inconstitucionalidade. Mauá. Lei n. 5.397, de 12 de novembro de 2018, que "Dispõe sobre o Programa Primeiro Emprego, no âmbito do Município de Mauá, e dá outras providências". Lei de natureza autorizativa. Delegação ao Poder Executivo da instituição de normas jurídicas que modificam o ordenamento jurídico local. Indevida transferência do exercício de função típica da Administração

Ementa:
Ação direta de inconstitucionalidade. Mauá. Lei n. 5.397, de 12 de novembro de 2018, que "Dispõe sobre o Programa Primeiro Emprego, no âmbito do Município de Mauá, e dá outras providências". Lei de natureza autorizativa. Delegação ao Poder Executivo da instituição de normas jurídicas que modificam o ordenamento jurídico local. Indevida transferência do exercício de função típica da Administração municipal. Violação aos princípios da legalidade e da separação de poderes. Precedentes desta corte. Ação procedente.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000782707
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Direta
de
Inconstitucionalidade no 2033736-77.2020.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em
que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MAUÁ, é réu MESA DA CÂMARA
MUNICIPAL DE MAUÁ.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE. V.U.",
de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), ALEX ZILENOVSKI, CRISTINA ZUCCHI,
JACOB VALENTE, JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA,
MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E SOLIMENE, TORRES DE CARVALHO,
ARTUR MARQUES, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER
DE AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA
RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS
SALETTI, FRANCISCO CASCONI, FERRAZ DE ARRUDA E ADEMIR
BENEDITO.
São Paulo, 23 de setembro de 2020.
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Direta de Inconstitucionalidade no 2033736-77.2020.8.26.0000 -Voto no 6324/20
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Direta de Inconstitucionalidade no 2033736-77.2020.8.26.0000
Autor: Prefeito do Município de Mauá
Réu: Mesa da Câmara Municipal de Mauá
Comarca: São Paulo
VOTO N. 6324/20
Ação direta de inconstitucionalidade. Mauá. Lei n. 5.397,
de 12 de novembro de 2018, que “Dispõe sobre o Programa
Primeiro Emprego, no âmbito do Município de Mauá, e dá
outras providências”. Lei de natureza autorizativa.
Delegação ao Poder Executivo da instituição de normas
jurídicas que modificam o ordenamento jurídico local.
Indevida transferência do exercício de função típica da
Administração municipal. Violação aos princípios da
legalidade e da separação de poderes. Precedentes desta
corte. Ação procedente.
V I S T O S.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade com
pedido de medida liminar ajuizada pelo Prefeito Municipal de Mauá em face da Lei n.
5.397, de 12 de novembro de 2018, daquela localidade, apontando violação ao
disposto nos arts. 5o; 25; 111; 144 e 176, I, da CE, e no art. 37, da CF. Narrou o autor
que a norma impugnada versa sobre matéria sujeita à iniciativa exclusiva do Chefe do
Executivo, e que não há previsão da fonte de custeio das despesas decorrentes do
seu cumprimento; o pedido de medida liminar foi indeferido (p. 32/33); o Presidente da
Câmara Municipal de Mauá prestou informações às p. 38/41; citada, nos termos do
artigo 90, § 2o, da Constituição Estadual, a Procuradora Geral do Estado deixou de se
manifestar no prazo legal (p. 45); a douta Procuradoria-Geral de Justiça ofertou
parecer pela procedência do pedido (p. 48/65).
É o relatório.
Pretende o Prefeito Municipal de Mauá ver declarada
a inconstitucionalidade da Lei n. 5.397, de 12 de novembro de 2018, daquela
localidade, que “dispõe sobre o Programa Primeiro Emprego, no âmbito do Município
de Mauá, e dá outras providências”, com o seguinte teor (p. 27/29):
“Art. 1o - Fica o Poder Executivo autorizado a instituir,
no âmbito municipal, o Programa Primeiro Emprego, objetivando promover a inserção
de jovens no mercado de trabalho e sua escolarização, estimular o desenvolvimento

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de cooperativas de trabalho e das micro, pequenas e médias empresas, fortalecendo
o processo de formulação de políticas e ações de geração de trabalho e renda.
§ 1o - Estarão habilitados aos benefícios desta Lei, os
jovens com idade compreendida entre 16 (dezesseis) e 24 (vinte e quatro anos),
regularmente inscritos no Programa, e que não tenham tido nenhuma relação formal
de emprego.
§ 2o - Dentro de um prazo de até 6 (seis) meses o
inscrito deverá comprovar através de documentação hábil, a matrícula e a frequência
em curso de primeiro, segundo ou terceiro grau.
§ 3o - Excetuam-se do disposto no §1oe §2o, os
jovens de 16 (dezesseis) a 24 (vinte e quatro) anos portadores de altas habilidades
específicas.
§ 4o - As relações de emprego beneficiadas com os
incentivos desta Lei devem estar regulares perante a legislação trabalhista e da
previdência, cabendo ao empregador todos os ônus legais, inclusive os encargos
sociais.
Art. 2o - O programa Primeiro Emprego será
coordenado pela Secretaria Municipal da Ação Social e contará com a colaboração
dos Conselhos Municipais da Assistência Social, da Criança e do Adolescente e do
Conselho Tutelar.
Art. 3o - As inscrições dos jovens no programa
Primeiro Emprego serão efetivadas na Secretaria da Ação Social a qual é responsável
pelo cadastro e sindicância dos candidatos.
Art. 4o - Fica o Poder Executivo Municipal fica
autorizado a repassar à empresa participante do programa Primeiro Emprego o valor
mensal equivalente a 5% (cinco por cento) do salário contratado por jovem contratado,
durante os primeiros seis meses do contrato de trabalho, ou abater o referido valor no
ISSQN ou IPTU.
§ 1o - As empresas habilitadas poderão contratar,
nos termos desta Lei, até vinte por cento de sua força de trabalho, sendo que as que
contarem com até quatro empregados poderão contratar um jovem através do
Programa.
§ 2o - Terão prioridade para preenchimento das
vagas oferecidas pelo Programa, os jovens oriundos de famílias em situação de
pobreza e que estejam cursando o primeiro grau.

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§ 3o - Será assegurada ao jovem a proteção da
Legislação Trabalhista, ficando as empresas contratantes responsáveis pelas
despesas por ventura decorrentes.
§ 4o - No caso de contrato para meia jornada de
trabalho, o repasse do Município será a metade dos valores previstos no caput deste
artigo.
Art. 5o - Serão destinados preferencialmente a jovens
portadores de deficiência no mínimo cinco por cento dos novos postos de trabalho,
decorrentes desta Lei.
Art. 6o - Poderão habilitar-se a participar do
Programa Primeiro Emprego, mediante Termo de Adesão com o Município, as
Cooperativas de Trabalho, as micro, pequenas e médias empresas, assim definidas
quando da regulamentação desta Lei.
§ 1o - As empresas referidas no caput deverão
apresentar plano de expansão, comprovar a não redução de postos de trabalho nos
três meses que antecedem a sua habilitação ao Programa e comprometer-se a manter
os novos postos de trabalho, relativos aos benefícios desta Lei, pelo período mínimo
de doze meses.
§ 2o - O empregador tem direito a promover
avaliação de desempenho do jovem contratado durante o primeiro mês de contratação
e optar pela demissão do mesmo ficando o poder Executivo desobrigado do repasse
da parcela do incentivo.
§ 3o- O empregador, respeitada a Legislação
Trabalhista, e na formado regulamento, poderá, mantendo o posto de trabalho,
substituir o jovem contratado no âmbito deste Programa.
§ 4o - A empresa que reduzir o número de postos de
trabalho e/ou descumprir os direitos previstos no § 4o do artigo 1o desta Lei durante
sua participação no Programa além de inabilitar-se para participação futura deverá
devolver ao Município, na forma da regulamentação, os valores recebidos.
§ 5o - As empresas e as cooperativas de trabalho
referidas no caput deverão declarar regularidade das suas obrigações fiscais,
trabalhistas e previdenciárias nos âmbitos Federal, Estadual e Municipal.
§ 6o - No caso de demissão voluntária do jovem
contratado, o empregador poderá substituir o demissionário por outro jovem habilitado
e ficam as condições de contrato revalidadas para 12 (doze meses).

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§
7o
-
As
empresas
de
grande
porte,
excepcionalmente, poderão habilitar-se a participar deste programa, mediante a
assinatura do termo de adesão referido no caput do artigo 6o, desde que contratem do
total de vagas disponíveis 30% (trinta por cento) dos jovens vinculados a programas
de inserção social coordenados ou supervisionados pelo Poder Judiciário e também
jovens egressos do sistema prisional.
Art. 7o - O Poder Executivo publicará em Jornal local
do Município trimestralmente, quadro demonstrativo do Programa Primeiro Emprego,
que deverá informar o nome da empresa habilitada endereço completo, número de
postos de trabalho gerados e data de admissão do jovem contratado.
Art. 8o - Os recursos para o programa Primeiro
Emprego decorrerão de dotação orçamentária própria, suplementada se necessário,
oriundos do Tesouro do Município e de outras fontes, mediante convênio com a União
e o Estado, entidades governamentais ou não governamentais, nacionais ou
estrangeiras, em conformidade com Legislação Municipal.
Art. 9o - Esta lei entra em vigor na data de sua
publicação".
Importante ressaltar, de início, que a lei questionada
deriva do Projeto n. 103/18, apresentado pelo vereador Gildazio Estevão de Miranda à
Câmara Municipal de Mauá, isto é, tem iniciativa parlamentar.
Examinado o ato normativo em questão, não resta
dúvida de que este é incompatível, a priori, com o disposto no art. 111, da Constituição
do Estado de São Paulo, notadamente quanto ao princípio da legalidade.
Com efeito, toda a atuação do Poder Público, seja na
esfera legislativa, executiva ou judiciária, está jungida ao império da lei, consoante se
extrai dos arts. 5o, II, e 37, da Constituição da República, bem como do referido art.
111, da Constituição paulista, in verbis:
“Art. 5o. Todos são iguais perante a lei, sem distinção
de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no
País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:
[...]
II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei;”
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de

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qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência [...].”
“Artigo 111. A administração pública direta, indireta
ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade,
motivação, interesse público e eficiência.”
No que interessa a estes autos, depreende-se dos
dispositivos acima que a instituição de direitos e obrigações no ordenamento jurídico
deve ocorrer por meio da edição de lei, espécie normativa que tem como um de seus
atributos a obrigatoriedade de seus desígnios.
Ocorre que a análise da lei impugnada permite
concluir que ela não instituiu propriamente uma política pública governamental,
embora tenha se encarregado de fixar diretrizes e parâmetros para sua efetivação.
Diversamente, a Lei n. 5.397, de 12 de novembro de
2018, tem por único escopo autorizar o Poder Executivo a instituir o Programa
Primeiro Emprego no âmbito do Município de Mauá, mediante a adoção das
determinações nela previstas.
Em que pese a supostamente nobre finalidade da
norma combatida, não se pode olvidar que, por meio dela, a Câmara Municipal de
Mauá realizou verdadeira transferência do exercício da função típica de inovar no
ordenamento jurídico ao Poder Executivo daquela urbe, ao qual caberia,
diversamente, instituir as regras que dessem efetividade aos comandos nela contidos.
Em outras palavras, o Poder Legislativo detém
competência para, ao criar a lei, fixar os direitos e obrigações inovadores no
ordenamento; não obstante essa atividade legiferante ocorra de maneira abstrata, é
certo que as previsões legais contam com caráter obrigatório, e traçam os contornos e
parâmetros a serem guardados pelo Poder Executivo no exercício do poder
regulamentar.
No caso em apreço, porém, verifica-se que a atuação
do Poder Executivo municipal limitar-se-á à expedição de decreto regulamentador da
política pública previamente autorizada por lei de iniciativa parlamentar, isto é, os
direitos e obrigações abstratamente previstos na Lei Municipal n. 5.397/2018 ganharão
efetividade tão somente por meio do ato regulamentar da Administração Municipal e
nas provisões especiais, circunstância que ofende o princípio da legalidade.

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Situação semelhante já foi apreciada por este C.
Órgão Especial por ocasião do julgamento da ADI n. 2140159-32.2018.8.26.0000, cujo
relator, o eminente Desembargador Márcio Bartoli, com acuidade observou: “[...] Tudo
a demonstrar evidente e intolerável 'delegação legislativa disfarçada', nas palavras de
Celso Antônio Bandeira de Mello: '(...) ao regulamento desassiste incluir no sistema
positivo qualquer regra geradora de direito ou obrigação novos. Nem favor nem
restrição que já não se contenham previamente na lei regulamentada podem ser
agregados pelo regulamento. Há inovação proibida sempre que seja impossível
afirmar-se que aquele específico direito, dever, obrigação, limitação ou restrição já
estavam estatuídos e identificados na lei regulamentada. Ou, reversamente: há
inovação proibida quando se possa afirmar que aquele específico direito, dever,
obrigação, limitação ou restrição incidentes sobre alguém não estavam já estatuídos e
identificados na lei regulamentada. (...) É, pois, à lei, e não ao regulamento, que
compete indicar as condições de aquisição ou restrição de direito. Ao regulamento só
pode assistir, à vista das condições preestabelecidas, a especificação delas. E esta
especificação tem que se conter no interior do conteúdo significativo das palavras
legais enunciadoras do teor do direito ou restrição e do teor das condições a serem
preenchidas. Deveras, disciplinar certa matéria não é conferir a outrem o poder de
discipliná-la. Fora isto possível, e a segurança de que 'ninguém poderá ser obrigado a
fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei' deixaria de se constituir
em proteção constitucional. Em suma: não mais haveria a garantia constitucional
aludida, pois os ditames ali insculpidos teriam sua valia condicionada às decisões
infraconstitucionais, isto é, às que resultassem do querer do legislador ordinário. (...)
27. Por isto, a lei que limitar-se a (pretender) transferir ao Executivo o poder de ditar,
por si, as condições ou meios que permitem restringir um direito configura delegação
disfarçada, inconstitucional.' [...]” (com destaques no original).
De fato, a lei que tem por objeto autorizar o Poder
Executivo a agir em matérias de sua iniciativa privativa contém, na realidade, uma
determinação, o que a torna inconstitucional por ofensa à separação de poderes.
Não se perca de vista, ainda, que a reiterada edição
de leis autorizativas tem por escopo, na realidade, dissimular o nítido propósito político
de seus idealizadores, que por meio destas procuram transmitir aos cidadãos uma
falsa ideia de direito subjetivo e de (consequente) desídia do Poder Executivo.
Nesse sentido, a jurisprudência desta Corte vem
afirmando a inconstitucionalidade das leis autorizativas, sobretudo pelo entendimento

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de que as 'autorizações' nelas contidas na verdade se traduzem em determinações,
razão pela qual ofendem a separação de poderes e usurpam a competência material
do Poder Executivo:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -
LEI No 9.014, DE 13 DE AGOSTO DE 2018, DO MUNICÍPIO DE JUNDIAÍ QUE
'PREVÊ PARCERIA DA PREFEITURA COM ENTIDADES SEM FINS LUCRATIVOS
PARA
INSTALAÇÃO
DE
STANDS
EM
TERMINAIS
DE
ÔNIBUS
PARA
COMERCIALIZAÇÃO DE PRODUTOS E SERVIÇOS OU REALIZAÇÃO DE AÇÕES
SOCIAIS' - LEI DE NATUREZA AUTORIZATIVA PARA REALIZAÇÃO DE
PARCERIAS - INADMISSIBILIDADE - PREFEITO NÃO PRECISA DE AUTORIZAÇÃO
DO LEGISLATIVO PARA O EXERCÍCIO DE ATOS DE SUA EXCLUSIVA
COMPETÊNCIA - INGERÊNCIA NA ESFERA PRIVATIVA DO CHEFE DO
EXECUTIVO - VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E
DA RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO - AFRONTA AOS ARTIGOS 5o, 47, INCISOS II,
XIV
E
XIX,
ALÍNEA
'A',
E
144,
TODOS
DA
CARTA
PAULISTA
-
INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA - AÇÃO PROCEDENTE". "Nos termos do
artigo 5o, caput, da Constituição Bandeirante, os Poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário são independentes e harmônicos entre si. Disso decorre que o Prefeito goza
de autonomia e independência em relação à Câmara Municipal, que não podem ser
violadas mediante elaboração legislativa que tenha por escopo autorizar atribuições
que lhes são comuns e tampouco impingir ao Prefeito o que deve ser feito em termos
de administração pública". "A celebração de parcerias, convênios, acordos e contratos
pelo Município é prerrogativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo no exercício de
função típica outorgada pelo texto constitucional, mostrando-se ilegítimo subordinar a
atuação do Prefeito à prévia autorização do Poder Legislativo.” (ADI n.
2263898-42.2018.8.26.0000, Rel. Des. Renato Sartorelli, j. 20.03.2019).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Pretensão que envolve a Lei n. 9.995, de 25 de setembro de 2017, que 'dispõe sobre a
regularização de construções clandestinas e irregulares no município de Santo André
e dá outras providências' Texto legal que traz autorização ao Poder Executivo para
regularizar edificações clandestinas e irregulares
Norma que apresenta os
parâmetros que devem ser seguidos para permitir ou não a regularização e os
procedimentos a serem adotados no âmbito da Prefeitura Matéria que integra a
gestão administrativa e as regras de direito urbanístico, que se encontram na função
típica do Poder Executivo Iniciativa de lei pelo Poder Legislativo sobre o tema que

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ofende o princípio da separação de poderes Modulação dos efeitos - Necessidade -
Eficácia da declaração de inconstitucionalidade a partir do deferimento da liminar -
Ação procedente.” (ADI n. 2038296-33.2018.8.26.0000, Rel. Des. Alvaro Passos, j.
13.03.2019).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
Lei no 3.682/2018, do Município de Tietê e de iniciativa parlamentar, que "autoriza o
Executivo Municipal a celebrar convênios com clínicas médicas, visando à
implantação do programa SAUDE A TODOS, junto aos pacientes hipossuficientes do
Município de Tietê e dá outras providências". Ingerência do Poder Legislativo local na
competência constitucionalmente traçada ao Poder Executivo. Atribuição, também, de
encargos adicionais à Administração Pública. Vício de iniciativa configurado. Matéria
privativa do Senhor Prefeito municipal, nos termos do artigo 47, incisos II e XIV, da
Constituição estadual. Ofensa ao princípio da separação de poderes (artigo 5o, da
Carta Constitucional estadual). Não conhecimento de alegações do requerente
baseadas na Lei Complementar no 101/2000, porquanto no âmbito da presente ação a
norma objurgada deve ser contrastada somente com o Supremo Pacto deste Estado-
membro. Eventual afronta a legislação federal consubstanciaria mera ilegalidade.
Precedente
deste
Egrégio
Órgão
Especial.
Ação
procedente.”
(ADI
n.
2202823-02.2018.8.26.0000, Rel. Des. Geraldo Wohlers, j. 20.02.19).
Confira-se, por oportuno, trecho do parecer ofertado
pela douta Procuradoria-Geral de Justiça:
“No caso em exame, a norma contestada contém,
ainda que em nível abstrato, indeterminado e genérico, uma prescrição (obrigação)
que esgota a prerrogativa do Poder Executivo de assimilação, pois, de antemão obriga
ao Poder Executivo o que, como e quando o direito instituído deve ser implementado,
o que não se traduz em diretriz ou norma geral.
Além disso, a fórmula normativa adotada ceifa a
possibilidade de escolha que cabe à Administração Pública do melhor meio de
cumprimento de um dever - enfim, do atendimento ao dovere di buonna
amministrazzione disciplinando sua organização e funcionamento, determinando a
prática de atos de Administração, consignando competências a órgão auxiliar direto da
Chefia do Poder Executivo etc.”.
Mostra-se de rigor, portanto, a declaração de
inconstitucionalidade da norma questionada, a qual, efetivamente, violou os princípios
da legalidade e da separação dos poderes, previstos, respectivamente, no artigo 5o, II,

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da Constituição da República, c.c. artigo 144 da Constituição do Estado, e artigos 5o e
111, da Constituição paulista.
Ante o exposto, julga-se procedente a ação, para
declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 5.397, de 12 de novembro de 2018, do
Município de Mauá.
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ
RELATOR