Tribunal: TJSP
Processo: 1015301-43.2019.8.26.0506
Classe: Apelação Cível / Multas e demais Sanções
Órgão julgador: Osvaldo de Oliveira
Órgão colegiado: 12a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-10-01
Data de publicação: 2020-10-01

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. APLICAÇÃO DE MULTA DE TRÂNSITO POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. RIBEIRÃO PRETO. TRANSERP.
1. RECURSO DA TRANSERP. PRELIMINARES. (a) Suspensão do processo. Repercussão Geral (Tema 532/STF). Descabimento. Ausência de determinação para a suspensão nacional de processos que versem sobre o tema; e (b) Cerceamento de defesa. Inocorrência. Desnecessidade de produção de

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. APLICAÇÃO DE MULTA DE TRÂNSITO POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. RIBEIRÃO PRETO. TRANSERP.
1. RECURSO DA TRANSERP. PRELIMINARES. (a) Suspensão do processo. Repercussão Geral (Tema 532/STF). Descabimento. Ausência de determinação para a suspensão nacional de processos que versem sobre o tema; e (b) Cerceamento de defesa. Inocorrência. Desnecessidade de produção de outras provas. Preliminares rejeitadas. MÉRITO. Atividade de autuação e de sanção por infrações de trânsito desempenhada por sociedade de economia mista. Impossibilidade. Delegação possível apenas de atos de fiscalização. A prática de atos sancionatórios decorre do poder de polícia da Administração Pública. Autuação feita por policial militar, agente civil de trânsito ou registrada por radar. Irrelevância. Nulidade das multas de trânsito. Precedentes desta Corte.
2. RECURSO DO AUTOR. Ação ajuizada somente em face da TRANSERP, com manifestação expressa pela desnecessidade da inclusão do DETRAN no polo passivo, ao fundamento de que, uma vez anulado o auto de infração, bastaria a simples comunicação da decisão ao Ciretran para a exclusão dos respectivos pontos de seu prontuário. Procedência total dos pedidos, com a exclusão da condenação do autor ao pagamento de honorários advocatícios à parte adversa.
3. Sentença parcialmente reformada.
4. Recurso do autor provido e recurso da TRANSERP não provido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000809630
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1015301-43.2019.8.26.0506, da Comarca de Ribeirão Preto, em que é apelante
TRANSERP - EMPRESA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE DE RIBEIRÃO PRETO-SP, é
apelado ALMIR DA SILVA CARNEIRO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 12a Câmara de Direito
Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Deram
provimento ao recurso do autor e negaram provimento ao apelo da TRANSERP.
V.U., de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores EDSON FERREIRA
(Presidente) e J. M. RIBEIRO DE PAULA.
São Paulo, 1o de outubro de 2020.
OSVALDO DE OLIVEIRA
Relator
Assinatura Eletrônica

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VOTO No 31.919
COMARCA: RIBEIRÃO PRETO
APELAÇÃO CÍVEL No 1015301-43.2019.8.26.0506
APELANTE/APELADA:
TRANSERP
EMPRESA
DE
TRÂNSITO
E
TRANSPORTE URBANO DE RIBEIRÃO PRETO S/A
APELADO/APELANTE: ALMIR DA SILVA CARNEIRO
Juiz de 1a instância: Reginaldo Siqueira
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. APLICAÇÃO DE
MULTA DE TRÂNSITO POR SOCIEDADE DE ECONOMIA
MISTA. RIBEIRÃO PRETO. TRANSERP.
1. RECURSO DA TRANSERP. PRELIMINARES. (a) Suspensão
do
processo.
Repercussão
Geral
(Tema
532/STF).
Descabimento. Ausência de determinação para a suspensão
nacional de processos que versem sobre o tema; e (b)
Cerceamento de defesa. Inocorrência. Desnecessidade de
produção de outras provas. Preliminares rejeitadas.
MÉRITO. Atividade de autuação e de sanção por infrações
de trânsito desempenhada por sociedade de economia
mista. Impossibilidade. Delegação possível apenas de atos
de fiscalização. A prática de atos sancionatórios decorre do
poder de polícia da Administração Pública. Autuação feita
por policial militar, agente civil de trânsito ou registrada por
radar. Irrelevância. Nulidade das multas de trânsito.
Precedentes desta Corte.
2. RECURSO DO AUTOR. Ação ajuizada somente em face da
TRANSERP,
com
manifestação
expressa
pela
desnecessidade da inclusão do DETRAN no polo passivo, ao
fundamento de que, uma vez anulado o auto de infração,
bastaria a simples comunicação da decisão ao Ciretran para
a exclusão dos respectivos pontos de seu prontuário.
Procedência total dos pedidos, com a exclusão da
condenação do autor ao pagamento de honorários
advocatícios à parte adversa.
3. Sentença parcialmente reformada.
4. Recurso do autor provido e recurso da TRANSERP não
provido.
Trata-se de ação declaratória de nulidade de auto de
infração cumulada com repetição do indébito ajuizada por Almir da

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Silva Carneiro em face de TRANSERP Empresa de Trânsito e Transporte
Urbano de Ribeirão Preto S/A, objetivando a anulação de multas de
trânsito, sob a alegação de que a ré (sociedade de economia mista) não
tem legitimidade para aplicar sanção de natureza pecuniária e
administrativa.
A r. sentença julgou parcialmente procedentes os pedidos,
para o fim de tornar definitiva a tutela concedida (fls. 29/30), bem
como para declarar a nulidade do auto de infração no H26003172,
cancelando todas as penalidades dele provenientes, inclusive a
pontuação no prontuário do autor. Condenou ainda a ré a reembolsar
ao autor a quantia de R$ 132,81 (cento e trinta e dois reais e oitenta e
um centavos), relativa à multa imposta no referido auto de infração,
com atualização monetária com base no IPCA-E a partir da data do
pagamento indevido (30.07.2018 - fls. 67) e juros de mora de 1% (um
por cento) ao mês, desde o trânsito em julgado (Súmula no 188 do STJ).
Diante da sucumbência recíproca, determinou que cada parte arcará
com o pagamento de metade das despesas e custas processuais e com
os honorários advocatícios do patrono da parte adversa, fixados em R$
1.000,00 (um mil reais) para cada um, nos termos do artigo 85, § 8o, do
Código de Processo Civil, com atualização monetária pelo IPCA-E e juros
de 1% (um por cento) ao mês, a partir do trânsito em julgado. Por fim,
determinou a comunicação da decisão à CIRETRAN de Sertãozinho/SP,
para as providências cabíveis.
Os embargos de declaração opostos pelo autor (fls.
144/145) foram acolhidos, apenas para consignar que a fundamentação

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contém erro material (fls. 167).
Ambas as partes apelaram.
A TRANSERP alega, preliminarmente, que o feito deverá ser
suspenso, com fundamento no Tema 532, do Supremo Tribunal Federal
e cerceamento de defesa. No mérito, sustenta, em síntese que: (a) o
autor não se desincumbiu do ônus de provar os fatos constitutivos de
seu direito; (b) nunca distribuiu dividendos entre seus acionistas; (c)
legalidade das autuações registradas por radar fotográfico, bem como
das lavradas por policiais militares e agentes civis de trânsito; (d) há
embasamento legal para estabelecer a competência da TRANSERP para
fiscalizar, autuar e aplicar penalidades por infração de trânsito; e (e) é
viável a delegação do poder de polícia à sociedade de economista mista
integrante da administração indireta e prestadora de serviços públicos,
tal como já se reconheceu relativamente à CET, EMDEC e CETESB.
Requer a concessão de efeito suspensivo e o provimento do presente
recurso, para que o pedido inicial seja julgado improcedente (fls.
147/164).
O autor, por sua vez, requer a exclusão de sua condenação
ao pagamento de honorários advocatícios, visto que o pedido na
exordial foi de simples comunicação ao DETRAN/Ciretran sobre o
cancelamento da autuação e, consequentemente, dos seus pontos, ou
seja, não foi formulado pedido em face do referido órgão de trânsito.
Aliás, houve manifestação expressa nesse sentido quando instado a
emendar a inicial. Subsidiariamente, requer a redução da verba

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honorária para R$ 200,00 (duzentos reais) ou 20% (vinte por cento)
sobre o valor dado à causa, em observância aos princípios da
razoabilidade e proporcionalidade (fls. 169/174).
Apenas o autor apresentou contrarrazões (fls. 180/189).
Não houve oposição ao julgamento virtual.
É o relatório.
Somente o recurso do Autor comporta provimento.
Trata-se de ação objetivando a anulação de multa de
trânsito imposta por sociedade de economia mista, com a consequente
invalidação do procedimento de cassação do direito de dirigir
instaurado pelo DETRAN.
1. Recurso da TRANSERP
Em primeiro lugar, quanto aos efeitos do recebimento do
recurso, o artigo 1.012, § 1o, inciso V do Código de Processo Civil,
dispõe que “começa a produzir efeitos imediatamente após a sua
publicação a sentença que: (...) confirma, concede ou revoga tutela
provisória”.
In casu, a tutela provisória foi deferida (fls. 29/30) e
confirmada na sentença (fls. 141), de modo que o presente recurso
deve ser recebido apenas no efeito devolutivo.
Quanto à preliminar de sobrestamento do feito em razão

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do reconhecimento de repercussão geral do tema pelo Supremo
Tribunal Federal, não merece prosperar, visto que não houve
determinação expressa por parte do Relator do RE no 633.782/MG,
afetado ao Tema de Repercussão Geral no 532, no sentido de se
determinar a suspensão de todos os feitos correlatos em trâmite em
todo o território nacional, não se vislumbrando óbice ao julgamento do
apelo interposto pela ré.
Igualmente não comporta acolhimento a alegação da
TRANSERP de que houve cerceamento de defesa por não ter sido
realizada prova.
Como é cediço, o Magistrado é o destinatário da prova,
razão pela qual a lei lhe confere o poder de julgar antecipadamente o
pedido, proferindo sentença com resolução de mérito, quando não
houver necessidade de produção de outras provas (CPC, art. 355, I).
No caso dos autos, a produção de outras provas é
totalmente desnecessária e serviria unicamente para retardar
desnecessariamente o deslinde do feito. Portanto, o julgamento
antecipado da lide era mesmo de rigor, não havendo, neste aspecto,
qualquer hipótese de cerceamento de defesa ou de ofensa ao princípio
do contraditório.
Ao mérito.
A Constituição Federal, em seu artigo 22, prevê que a
legislação sobre trânsito é de competência privativa da União.

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O Código de Trânsito Brasileiro, por sua vez, dispõe que
compete aos órgãos e entidades executivos do trânsito dos Municípios
executar a fiscalização de trânsito e aplicar as medidas administrativas
cabíveis (art. 24, VI), bem como os autoriza a celebrar convênio,
delegando as atividades ali previstas, com vistas à maior eficiência e à
segurança para os usuários da via (art. 25).
Na hipótese dos autos, a questão que se apresenta é a
possibilidade de delegação de fiscalização e imposição de multa de
trânsito a sociedade de economia mista.
Pois bem, é sabido que o exercício do poder de polícia e a
prestação de serviço público são atividades tipicamente estatais.
O conceito de poder de polícia pode ser encontrado no
Código Tributário Nacional, que o define da seguinte maneira:
“Art. 78. Considera-se poder de polícia a atividade da administração
pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade,
regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse
público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à
disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades
econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder
Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos
direitos individuais ou coletivos.
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia
quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei
aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de
atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de

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poder.”
Destarte, o poder de polícia resulta em delimitações e
vedações de condutas e, ainda, em imposição de penalidade. Segundo
Maria Sylvia Zanella di Pietro, “o fundamento do poder de polícia é o
princípio da predominância do interesse público sobre o particular, que
dá à Administração posição de supremacia sobre os administrados”. 1
Na hipótese em tela, a TRANSERP é uma sociedade de
economia mista, constituída pela Lei Municipal no 3.734 de 28.02.1980
e Regulamentada pelo Decreto no 42 de 18.03.1980 (fls. 48/58), tendo
suas atribuições ampliadas pela Lei Complementar Municipal no 998, de
25.04.2000, dentre elas o gerenciamento do sistema de trânsito local,
nos termos do artigo 24 do Código de Trânsito Brasileiro, Portaria no
25/99 DENATRAN - Departamento Nacional de Trânsito, Resolução no
64, de 23.09.1998 do CONTRAN - Conselho Nacional de Trânsito e Lei
Complementar no 462/95 (fls. 60/61).
O regramento legal das sociedades de economia mista
pode ser encontrado na Lei 6.404/76, onde se observa que o termo
utilizado pelo legislador no sentido de “explorar empreendimentos”
(art. 237) evidencia que tais empresas, a despeito de o controlador ser
ente público, têm fins empresariais e, conforme pacificado na doutrina,
servem para desempenhar atividade de natureza econômica.
Sobre o tema, Hely Lopes Meirelles afirma que as
sociedades de economia mista são entidades empresariais, ou seja,
1 Direito Administrativo. 20a edição. São Paulo: Atlas, 2007, p.102.

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“pessoas jurídicas de Direito Privado, instituídas sob a forma de
sociedade de economia mista ou empresa pública, com a finalidade de
prestar serviço público que possa ser explorado no modo empresarial,
ou de exercer atividade econômica de relevante interesse coletivo”. 2
Nesse contexto, tratando-se de gerenciamento de trânsito,
tem-se que somente os atos relativos à fiscalização são delegáveis. Por
outro lado, aqueles referentes à sanção derivam do poder de coerção
do Poder Público e não podem ser delegados, tendo em vista que o
adequado desenvolvimento dos atos de sanção por particulares ficaria
comprometido pela busca do lucro, já que a aplicação de multas implica
em aumento da arrecadação.
O E. Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de
repercussão geral sobre a possibilidade de aplicação de multa de
trânsito por sociedade de economia mista, ainda pendente de
julgamento (ARE 662.186 RG/MG, substituído pelo RE no 840230/MG e,
em seguida, pelo RE no 633782/MG, atual paradigma do Tema no 532).
O Ministro Luiz Fux, relator do recurso, apontou precedente do Plenário
daquela Corte, no julgamento da ADI 1.717, Relator Ministro Sydney
Sanches, DJ de 28/03/2003, no qual se concluiu pela indelegabilidade, a
entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder
de polícia, de tributar e de punir, no que tange ao exercício de
atividades profissionais.
A jurisprudência do E. Superior Tribunal de Justiça, por sua
vez, “consolidou o entendimento de que não é possível a aplicação de
2 Direito Administrativo Brasileiro - 33a edição - São Paulo: Malheiros, 2007, p. 66.

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sanções pecuniárias por sociedade de economia mista, facultado o
exercício do poder de polícia fiscalizatório. Precedentes: EDcl no REsp
817.534/MG, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma,
julgado em 25/5/2010, DJe 16/6/2010, AgRg no AREsp 539.558/MG,
Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em
25/11/2014, DJe 3/12/2014, AgRg na Rcl 9.850/PR, Rel. Ministro Mauro
Campbell Marques, Primeira Seção, julgado em 14/11/2012, DJe
20/11/2012” (AgInt no AREsp 541532/MG, Rel. Min. Diva Malerbi -
Desembargadora Convocada TRF 3a Região, 2a Turma, j. 16.08.2016,
DJe 23.08.2016).
No mais, é irrelevante que a autuação de trânsito tenha
sido emitida por policial militar, agente civil ou registrada por radar
fotográfico. Isso porque não há dúvida de que o julgamento do auto de
infração e a aplicação da penalidade espelham a prática de ato típico de
poder de polícia (artigos 256 e 281 do Código de Trânsito Brasileiro), o
qual foi delegado ao Superintendente da TRANSERP, mediante
extrapolação de suas atribuições, na linha do entendimento sobredito.
Ainda que atos de fiscalização e autuação sejam praticados
por agentes de trânsito, policiais militares ou por meios eletrônicos
(radares), o exercício do poder de polícia não poderia ser delegado à
TRANSERP, como ocorre na hipótese, pois lhe foi atribuída
indevidamente a competência para avaliar a legitimidade da infração de
trânsito, mediante aplicação da penalidade prevista em lei.
A presente posição, aliás, já foi definida unanimemente por

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esta C. 12a Câmara de Direito Público no julgamento da AC no
0043813-34.2011.8.26.0506, em 30.04.2014, em sede de ação civil
pública promovida pelo Ministério Público, quando se determinou que
a TRANSERP suspendesse todas as atividades de autuação e imposição
de sanções por infração de trânsito.
No mesmo diapasão a jurisprudência desta Corte:
“SUSPENSÃO DO PROCESSO - REPERCUSSÃO GERAL - Embora
pendente de julgamento, pelo Supremo Tribunal Federal, o RE
633.782, que substituiu o RE 840.230 como paradigma de
repercussão geral sobre o tema no STF (Tema 532), não houve
determinação para a suspensão nacional de processos que versem
sobre o tema - Preliminar rejeitada.
AÇÃO ANULATÓRIA - Multas de trânsito aplicadas pela TRANSERP -
Pretensão à nulidade - Inadmissibilidade - Infrações que foram
lavradas com base em radares eletrônicos - Precedentes - Recurso da
TRANSERP provido.
AÇÃO ANULATÓRIA - Multas de trânsito e procedimento de
suspensão do direito de dirigir - Alegação de não notificação para
apresentação de defesa - Inadmissibilidade - Inteligência do § 1o do
artigo 282 do CTB - Ademais, não ficaram comprovadas que a
autuações foram aplicadas pelo DETRAN - Aplicação das infrações por
outro órgão autuador (Município) - Presunção de legitimidade dos
atos administrativos - Recurso do autor não provido.”
(AC no 1009502-19.2019.8.26.0506, Relator: Reinaldo Miluzzi, 6a
Câmara de Direito Público, j. 17.04.2020);
“Ação Declaratória de Nulidade de Auto de Infração com Repetição
de Indébito. Alegação de nulidade de autuações de trânsito, porque

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lavradas por sociedade de economia mista, sem competência para
aplicar multa por infração à legislação de Trânsito. Sentença de
procedência. Recurso da TRANSERP buscando a inversão do julgado.
Extinção 'ex officio' do processo, sem resolução do mérito, em relação
ao DETRAN-SP, por ilegitimidade passiva 'ad causam' (art. 485, VI,
CPC). Mantida a procedência do pedido de anulação. Empresa
Municipal, sociedade de economia mista. Pessoa jurídica de Direito
Privado não detém poder de polícia para aplicação de multas por
infrações de trânsito. Poder de polícia que não comporta delegação.
Precedentes jurisprudenciais do C. STF e desta E. Corte. Recurso
desprovido.”
(AC no 1003521-43.2018.8.26.0506, Relator: Aroldo Viotti, 11a
Câmara de Direito Público, j. 20.04.2020).
2. Recurso do Autor
Não se vislumbra, em casos como o da presente demanda,
razão para inclusão do DETRAN no polo passivo, visto que a instauração
de procedimento administrativo para cassação do direito de dirigir é
mera consequência da autuação realizada pela TRANSERP.
Dessa forma, se procedente a demanda, com a declaração
de nulidade do auto de infração, basta a comunicação da decisão para
que a pontuação no prontuário do autor seja excluída.
Essa é a orientação contida na Resolução CONTRAN no 723,
de 06 de fevereiro de 2018, que referendou a Deliberação CONTRAN no
163, de 31 de outubro de 2017, que dispõe sobre a uniformização do
procedimento administrativo para imposição das penalidades de
suspensão do direito de dirigir e de cassação do documento de

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habilitação.
Sobre o tema, o C. Superior Tribunal de Justiça firmou
entendimento no sentido de que o Detran não é parte legítima para
figurar no polo passivo de ação que vise desconstituir autuação por
infração de trânsito lavrada por órgão diverso. A propósito: (1) REsp
1.293.522/PR, Rel. Min. GURGEL DE FARIA, 1a Turma, j. 07.05.2019, DJe
23.05.2019; e (2) AgInt nos EDcl no REsp 1.692.348/RS, Rel. Min.
ASSUSSETE MAGALHÃES, 2a Turma, j. 18.05.2020, DJe 26.05.2020.
No mesmo sentido a jurisprudência desta Corte: (1) AC no
1035684-43.2019.8.26.0053, Relator: Claudio Augusto Pedrassi, 2a
Câmara
de
Direito
Público,
j.

220.10.2019;
(2)
AC
no
1001507-80.2018.8.26.0411, Relator: Antônio Celso Aguilar Cortez, 10a
Câmara de Direito Público, j. 19.08.2019.
In casu, o autor ajuizou a ação somente em face da
TRANSERP, sob a alegação de que a ré (sociedade de economia mista)
não tem legitimidade para aplicar sanção de natureza pecuniária e
administrativa. Em relação ao DETRAN, apenas formulou pedido de
comunicação da anulação do auto de infração, para fins de exclusão da
respectiva pontuação de seu prontuário.
Além disso, ao ser instado a emendar inicial (fls. 26), o
autor expressamente se manifestou pela desnecessidade da inclusão do
DETRAN no polo passivo da demanda, ao fundamento de que, uma vez
anulado o auto de infração, bastaria a simples comunicação da decisão
ao referido órgão de trânsito, para as devidas providências (fls. 28).

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Nesse contexto, de rigor a reforma da r. sentença tão
somente nesse aspecto, para julgar totalmente procedente os pedidos
formulados na inicial e, por conseguinte, excluir a condenação do autor
ao pagamento de honorários advocatícios à parte adversa, mantendo-
se, no mais, o quanto decidido pelo MM. Juiz a quo.
Diante da manutenção do julgado em relação à TRANSERP,
majoram-se os honorários de sucumbência arbitrados em primeira
instância em seu desfavor em R$ 200,00 (duzentos reais), a teor do
disposto no artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil.
À vista do exposto, dá-se provimento ao recurso do autor e
nega-se provimento ao apelo da TRANSERP.
OSVALDO DE OLIVEIRA
Relator
.