Tribunal: TJSP
Processo: 2080526-22.2020.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Claudio Godoy
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-09-23
Data de publicação: 2020-10-07

Ementa:
m as regras estaduais e que, por isso, não podem flexibilizá-las. Precedentes da Suprema Corte. Ação julgada procedente, para dar interpretação conforme aos preceitos indicados.
(TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2080526-22.2020.8.26.0000; Relator (a): Claudio Godoy; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 23/09/2020; Data de Registro: 07/10/2020)

Classe/Assunto:

Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos

Relator(a):

Claudio Godoy

Comarca:

São Paulo

Órgão julgador:

Órgão Especial

Data do julgamento:

23/09/2020

Data de publicação:

07/10/2020

Ementa:
Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 2o e art. 4o-A, ambos do Decreto 9.138, de 22.03.2020, na redação conferida pelo Decreto 9.158, de 21 de abril de 2020, do Município de Atibaia, que estabelecem medidas locais a respeito da quarentena. Normatização municipal, em matéria de medidas restritivas adotadas para enfrentamento da pandemia do COVID-19, que suplementam as regras

Ementa:
Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 2o e art. 4o-A, ambos do Decreto 9.138, de 22.03.2020, na redação conferida pelo Decreto 9.158, de 21 de abril de 2020, do Município de Atibaia, que estabelecem medidas locais a respeito da quarentena. Normatização municipal, em matéria de medidas restritivas adotadas para enfrentamento da pandemia do COVID-19, que suplementam as regras estaduais e que, por isso, não podem flexibilizá-las. Precedentes da Suprema Corte. Ação julgada procedente, para dar interpretação conforme aos preceitos indicados.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000814101
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade no
2080526-22.2020.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor
PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, é réu
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ATIBAIA.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir
a seguinte decisão: "POR MAIORIA DE VOTOS, JULGARAM A AÇÃO
PROCEDENTE. ACÓRDÃO COM O EXMO. SR. DES. CLÁUDIO GODOY.
VENCIDO O EXMO. SR. DES. SOARES LEVADA (COM DECLARAÇÃO).", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores CLAUDIO
GODOY, vencedor, SOARES LEVADA, vencido, PINHEIRO FRANCO (Presidente),
MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E SOLIMENE, TORRES DE CARVALHO,
ARTUR MARQUES, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE
AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA
RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS
SALETTI, FRANCISCO CASCONI, FERRAZ DE ARRUDA, ADEMIR BENEDITO,
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, CRISTINA
ZUCCHI, JACOB VALENTE E JAMES SIANO.
São Paulo, 23 de setembro de 2020.
Claudio Godoy
RELATOR DESIGNADO
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Processo n. 2080526-22.2020.8.26.0000
Autor: PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO
PAULO
Réu: PREFEITO MUNICIPAL DE ATIBAIA
Voto n. 22.293
Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 2o e
art. 4o-A, ambos do Decreto 9.138, de 22.03.2020, na
redação conferida pelo Decreto 9.158, de 21 de abril de
2020, do Município de Atibaia, que estabelecem medidas
locais a respeito da quarentena. Normatização municipal,
em matéria de medidas restritivas adotadas para
enfrentamento
da
pandemia
do
COVID-19,
que
suplementam as regras estaduais e que, por isso, não podem
flexibilizá-las. Precedentes da Suprema Corte. Ação julgada
procedente, para dar interpretação conforme aos preceitos
indicados.

Adotado o relatório do I. Relator sorteado,
“trata-se de ADIn ajuizada pela Procuradoria-Geral de Justiça para que
seja declarada a inconstitucionalidade da expressão ́bem como os
estabelecimentos que tenham autorização prevista neste Decreto`
constante do ́caput` do artigo 2o e do art. 4o-A, ambos do Decreto 9.138,
de 22.03.2020, na redação conferida pelo Decreto 9.158, de 21 de abril de
2020, do Município de Atibaia.

2. A discussão dos autos gira em torno de
medidas de abrandamento no isolamento social imposto à comunidade de
Atibaia, constantes no Decreto 9.158, de 21 de abril de 2020, daquele

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Município. A tese essencial ministerial é a de que o ́retorno das atividades
não essenciais deve ficar condicionado a eventual abrandamento no tempo
e modo que vier a ser determinado pelo Estado de São Paulo` (fl. 59); esta
é a interpretação, na espécie, dos limites da autonomia do município em
face do Estado membro, no tocante à administração local do controle da
atual pandemia virótica.

3. Não se concedeu liminar, tendo o
Prefeito de Atibaia oferecido as informações de fl. 333/349. A Câmara
Municipal não se manifestou. A PGJ aditou a inicial a fl. 358/380, a partir
do que o pedido passou a ser, ́in verbis` (fl. 379):

́a) aditamento da petição inicial para que
esta ação, ao final, seja julgada procedente, com aplicação da técnica de
decisão conforme a Constituição ao inc. XXIV do art. 3o e aos arts. 4o e 5o
do Decreto n° 9.198, de 29 de maio de 2020 e ao Decreto n° 9.219,de 19
de junho de 2020, do Município de Atibaia, a fim de que autorização de
retomada das atividades econômicas no Município prevista nos citados
dispositivos oberve o tempo e o modo estabelecidos pela legislação
estadual;

b) nova requisição de informações ao
Prefeito e à Câmara Municipal, para informações, e a citação da digna
Procuradora-Geral do Estado.

c) suspensão parcial da eficácia do inc.
XXIV do art. 3o e dos arts. 4o e 5o do Decreto n° 9.198, de 29 de maio de
2020, e do Decreto n° 9.219, de 19 de junho de 2020, do Município de
Atibaia, a eles conferindo interpretação conforme a Constituição, a fim de
que a autorização e a forma de reabertura das atividades econômicas

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previstas nos citados dispositivos observe o tempo e modo estabelecidos na
legislação estadual, com decote das deliberações municipais contrárias
(atividades permitidas, capacidade e limitações de horário)`;

4. Sobre o aditamento à inicial o Prefeito
do Município de Atibaia prestou as informações complementares de fl.
436/445, defendendo a improcedência da ação, por se tratar de matéria
(funcionamento dos estabelecimentos comerciais) afeta à autonomia
municipal, como já definido pelo E.STF na ADIN 6.341. A fl. 303/304
admiti a Associação Comercial e Industrial de Atibaia ACIA, como
́amicus curiae`, com manifestação nos autos em que firmou seu
compromisso com a estrita observância das regras sanitárias por parte
dos comerciantes locais. A fl. 450/463 o Ministério Público ratifica o
pedido inicial, pela inconstitucionalidade das normas municipais
questionadas nesta ADIN.

É o relatório.
Respeitado
o
entendimento,
sempre
fundado, do I. relator, tenho desta feita de dissentir e, de resto, do mesmo
exato modo do quanto já manifestado por ocasião do julgamento de agravo
interno interposto contra o indeferimento de decisão liminar, o que este C.
Órgão Especial afinal acolheu para, então, conceder a tutela provisória
acautelatória. Veja-se a ementa:
“Agravo Interno. Ação direta. Liminar.
Cabimento. Normatização municipal, em matéria de medidas restritivas

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adotadas para enfrentamento da pandemia do COVID-19, que
suplementam as regras estaduais e que, por isso, em princípio não podem
flexibilizá-las. Precedentes da Suprema Corte. Necessidade de imposição
de interpretação conforme. Decisão revista. Agravo provido.” (AInt.
2080526-22.2020.8.26.0000/50000, rel. designado Des. Claudio Godoy,
j. 02.09.2020)
Na ocasião se assentou e ora se reitera
ter-se ação direta ajuizada em face da edição de decretos municipais que
abrandaram os termos da quarentena imposta, no Estado, pelo Decreto
64.881, depois prorrogado e, agora, nos termos do chamado Plano São
Paulo, ditado pela edição do Decreto 64.994, de 28.05.2020. A normativa
municipal passou a permitir, além do funcionamento de microempresas,
microempreendedores e empresas de pequeno porte, sem qualquer
restrição de horário, ainda o desempenho de atividades não essenciais, em
descompasso com a diretiva constante da regra estadual vigente e quando
ainda a localidade inclusive estava na Fase Laranja.
Como sabido, o artigo 3o da Lei 13.979/20,
que dispôs sobre medidas voltadas a enfrentar emergência de saúde pública
assim declarada e provocada pela pandemia do coronavírus, no inciso II
previu a quarentena, definida, no artigo 2o, inciso II, justamente como a
restrição a atividades não consideradas essenciais. Ao Ministério da Saúde
se cometeu, no par. 5o, inciso I, do mesmo art. 3o, a atribuição de estatuir as
condições para a quarentena, ainda no par. 7o, inciso II, prevendo-se a
possibilidade de decretação pelos gestores locais de saúde, desde que
autorizados pelo Ministério. Os parágrafos 10o e 11o ressalvaram, por fim,

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as atividades essenciais.
Neste
contexto,
editou-se a Portaria
356/20, do Ministério da Saúde, cujo artigo 4o, parágrafo 1o, delega à
autoridade de saúde local a decretação da quarentena, por ato formal e
motivado.
Daí a superveniência, no âmbito do Estado,
do Decreto 64.881/20 que, em seu artigo 2o, inciso I, determinou, bem por
imposição da quarentena, a suspensão “atendimento presencial ao público
em estabelecimentos comerciais e prestadores de serviços.” Depois,
havidas sucessivas prorrogações, sobreveio o Decreto 64.994, de
28.05.2020, instituindo o chamado Plano São Paulo, dividindo o Estado
em regiões e estabelecendo fases, conforme os critérios fixados, de
progressiva liberação da retomada das atividades.
Pois, diante deste quadro, a flexibilização
pretendida pela Municipalidade, e que não seja de acordo com os ditames
do Plano São Paulo, ao que até aqui se considera, descabe impor, assim
de maneira não articulada, quer dizer, isolada, como se prevalente apenas
particular interesse local. Na espécie, ao revés, não se envolve apenas
questão de interesse local como está no art. 30, I, da CF/88 e de modo a
fazer sobrepujar o decreto municipal.
Corre, infelizmente, uma pandemia e, à
evidência, medidas que flexibilizem a quarentena não se tomam do
mesmo modo que se adotou a quarentena sem articulação entre as

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autoridades sanitárias. Não se trata então de cada Município deliberar
isoladamente como vai proceder em relação ao distanciamento social,
como se isto só a ele afetasse, como se as pessoas e o vírus não
transitassem entre as cidades do Estado e do País. Ou, quando menos
consideradas as restrições de locomoção , como ainda se o atendimento
médico-hospitalar de uma cidade não se pudesse afetar por condições
circunvizinhas no âmbito da mesma unidade da Federação.
Nesta linha, portanto, se deve tomar por
enquanto a pretensão de flexibilizar, de maneira isolada, como se se
tratasse de mero e particular interesse local (art. 30, I, da CF/88), as
regras da quarentena que, no fundo, envolvem matéria de competência
acerca do que é acima de tudo a defesa da saúde, de competência
concorrente da União e dos Estados (art. 24, XII, da CF/88).
Não há dúvida e a Suprema Corte vem de
reconhecê-lo, ratificada liminar acerca da normatização federal editada
de que na questão em tela não se afasta a competência do Município (“as
providências não afastam atos a serem praticados por Estado, o Distrito
Federal e Município considerada a competência concorrente na forma do
artigo 23, inciso II, da Lei Maior” - ADI n. 6.341). Porém, ainda mais
recentemente, assentou-se no âmbito do Supremo Tribunal Federal que
“igualmente, nos termos do artigo 24, XII, o texto constitucional prevê
competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para
legislar sobre proteção e defesa da saúde; permitindo, ainda, aos
Municípios, nos termos do artigo 30, inciso II, a possibilidade de
suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que

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haja interesse local” (ADPF 672, g.n.). Tudo, convenha-se, o que é muito
diferente de o ente municipal, de forma isolada, sem coordenação e
articulação do Estado, flexibilizar as regras estaduais como se se tratasse de
assunto local, apenas, posto que a pretexto de sua iniciativa suplementar
(art. 30, II, da CF). Suplementar é suprir, suplementar, e não afastar a
restrição estabelecida pela normatização estadual; é ir além, estabelecer
outras medidas de cautela, e não contraditar aquelas dispostas pela
autoridade estadual.
A Constituição do Estado, neste sentido,
estabelece no artigo 222 que “as ações e os serviços de saúde executados e
desenvolvidos pelos órgãos e instituições públicas estaduais e municipais,
da administração direta, indireta e fundacional, constituem o sistema
único de saúde, nos termos da Constituição Federal, que se organizará ao
nível do Estado, de acordo com as seguintes diretrizes e bases: (...) III -
integração das ações e serviços com base na regionalização e
hierarquização do atendimento individual e coletivo, adequado às diversas
realidades epidemiológicas.” (destaque acrescido) Tal o que reforça a
necessidade de coordenação e observância de uma articulação a partir do
regramento estadual, naturalmente conformado pela visão geral da situação
do Estado e de suas Regiões.
Por fim, mais recentemente a Suprema
Corte, de forma expressa, por decisão do I. Min. Luiz Fux, assentou a
inviabilidade de o Município a pretexto de sua autonomia e mesmo do
enunciado da Súmula Vinculante 38 flexibilizar regra estadual de
quarentena (Reclamação 40.745, 20.05.2020). Confira-se:

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“No ponto, não vislumbro ofensa ao teor
da Súmula Vinculante 38, haja vista que o contexto fático subjacente à
decisão difere da hipótese considerada para a edição do verbete sumular
paradigma. De fato, a SV 38 se refere expressamente ao horário de
funcionamento dos estabelecimentos comerciais, pressupondo, a meu
sentir, ainda que implicitamente, situação de normalidade social. É
justamente esta situação pressuposta de normalidade social que
caracteriza a disciplina do funcionamento de estabelecimentos
comerciais como matéria de interesse exclusivamente local. Não é esta a
realidade dos correntes dias, nada obstante. Como é sabido, o Brasil e o
Mundo enfrentam hoje grave crise, decorrente da pandemia da Covid-19,
cujos efeitos, por óbvio, extrapolam as fronteiras dos continentes e
países. Numa tal situação, faz-se necessária, mais que nunca, a
existência de harmonia e de coordenação entre as ações públicas dos
diversos entes federativos, de sorte que as medidas governamentais
adotadas para o enfrentamento da aludida pandemia extrapolam em
muito o mero interesse local, referido no inciso I do art. 30 da
Constituição Federal.”
E tal o que se reiterou, mais recentemente,
na Reclamação 42.433, rel. Min. Roberto Barroso, 04.08.2020. Veja-se
o que se aduzia e o que se decidiu:
“Alega, assim, que o modelo adotado
viola a competência dos Municípios de estabelecerem medidas restritivas
de proteção sanitária de sua população. Ressalta que a Súmula

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Vinculante 38 é explícita ao determinar que compete ao Município
regular o horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais
locais. Em seguida, alega violação ao entendimento firmado por esta
Corte no julgamento da medida cautelar na ADI 6.343, Rel. Min. Marco
Aurélio, no sentido da competência concorrente entre Estado e
Municípios para legislar acerca de questões envolvendo saúde.
(...)
O ato reclamado, por sua vez, decorre do
fato público e notório que o mundo enfrenta uma pandemia de proporções
inéditas, que tem levado a milhares de infectados e de mortos, ao
fechamento de fronteiras, à decretação de medidas de quarentena, de
isolamento social e ao colapso dos mais estruturados sistemas de saúde
das nações mais desenvolvidas e preparadas para enfrentar um quadro
dessa ordem. A situação é gravíssima e não há qualquer dúvida de que a
infecção por COVID-19 representa uma ameaça à saúde e à vida da
população. Este cenário, evidentemente, não foi objeto dos julgados que
resultaram na edição da Súmula Vinculante 38.”
Neste cenário, e no mínimo, maior o
perigo reverso, isto é, de não se deferir a liminar no caso em tela, tal
como requerida, para interpretação conforme, colocando em risco o
interesse geral mais premente da saúde pública.
De resto, cabe salientar que esta mesma
situação de regra municipal flexibilizando a regra estadual, por isso que
objeto de ação direta, foi objeto de análise por este Órgão Especial, em
acórdão de minha relatoria, no âmbito de interno, ali se entendendo, a

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priori, (a) cabível a via eleita, porquanto se tratando de decreto
autônomo; (b) sem aparente crise de legalidade, senão de afronta a
preceitos da própria Constituição do Estado, além de se afirmar invasão
de competência e, assim, de extravasamento de seus limites para a
atuação municipal em face de competências próprias e primárias da
União, além do Estado; (c) e que devida a tutela de urgência requerida,
deferida monocraticamente e mantida no recurso.
Confira-se a ementa:
“Agravo interno. Ação direta. Liminar
deferida para suspender os efeitos de decreto municipal
dispondo
sobre
a
flexibilização
de
medidas
de
distanciamento social em tempo de pandemia. Perigo de
demora evidenciado. Ademais, aparente cabimento da via
eleita, sem que demonstrada até aqui vulneração ao
contraditório no procedimento prévio ao ajuizamento. Em
princípio, medidas municipais que afrontam a partilha de
competências entre os entes da Federação. Decisão
mantida.
Recurso
desprovido.”
(AgInt
n.
2088084-45.2020.8.26.0000, j. 29.07.2020)
Daí então considerar-se de rigor o
acolhimento da tutela requerida a fls. 379 dos autos (aditamento à
inicial), assim para sustar a eficácia do inciso XXIV do art. 3o e dos arts.
4o e 5o do Decreto 9.198/2020, bem como do Decreto 9.219/2020, ambos
do Município de Atibaia, a eles conferindo interpretação conforme, de

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modo a que a autorização e condições de reabertura dos estabelecimentos
observem todos os requisitos, de tempo e modo, estabelecidos na
legislação estadual (Plano São Paulo).
Ante o exposto, pelo meu voto, julga-se
procedente a ação, para dar aos dispositivos questionados interpretação
conforme, nos termos acima.
CLAUDIO GODOY
Relator Designado

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Voto no 41028
Direta de Inconstitucionalidade no 2080526-22.2020.8.26.0000
Comarca: São Paulo
Autor: PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO
PAULO
Réu: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ATIBAIA
Interessados: Associação Comercial e Industrial de Atibaia - ACIA e
Procuradoria Geral do Estado de São Paulo
DECLARAÇÃO DE VOTO
VOTO VENCIDO no 41028
Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada
pela PGJ em face do Prefeito e Câmara Municipal de Atibaia, para
reconhecimento da inconstitucionalidade dos Decretos Municipais
9.158/20, 9.198/20 e 9.219/20 nas disposições relativas à autorização
e forma de reabertura das atividades empresariais no município.
Autonomia municipal concorrente, de acordo com os artigos 30, I e
23, II, da Constituição Federal, Súmula Vinculante no 38 do E. STF
e na interpretação conferida pelo STF na ADIN 6.341. Medidas de
saúde pública e de funcionamento do comércio local visando ao
combate e ao controle da pandemia que cabem ao município, sem a
indevida
interferência
do
Estado-membro.
Ação
julgada
improcedente. Voto vencido.
Visto.
1. Trata-se de ADIn ajuizada pela Procuradoria-Geral de Justiça
para que seja declarada a inconstitucionalidade da expressão “bem como os
estabelecimentos que tenham autorização prevista neste Decreto” constante do “caput”
do artigo 2o e do art. 4o-A, ambos do Decreto 9.138, de 22.03.2020, na redação
conferida pelo Decreto 9.158, de 21 de abril de 2020, do Município de Atibaia.
2. A discussão dos autos gira em torno de medidas de

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abrandamento no isolamento social imposto à comunidade de Atibaia, constantes no
Decreto 9.158, de 21 de abril de 2020, daquele Município. A tese essencial ministerial é
a de que o “retorno das atividades não essenciais deve ficar condicionado a eventual
abrandamento no tempo e modo que vier a ser determinado pelo Estado de São Paulo”
(fl. 59); esta é a interpretação, na espécie, dos limites da autonomia do município em
face do Estado membro, no tocante à administração local do controle da atual pandemia
virótica.
3. Não se concedeu liminar, tendo o Prefeito de Atibaia
oferecido as informações de fl. 333/349. A Câmara Municipal não se manifestou. A PGJ
aditou a inicial a fl. 358/380, a partir do que o pedido passou a ser, “in verbis” (fl. 379):
“a) aditamento da petição inicial para que esta ação, ao final, seja julgada
procedente, com aplicação da técnica de decisão conforme a Constituição ao inc. XXIV do art. 3o e aos
arts. 4o e 5o do Decreto n° 9.198, de 29 de maio de 2020 e ao Decreto n° 9.219,de 19 de junho de 2020,
do Município de Atibaia, a fim de que autorização de retomada das atividades econômicas no Município
prevista nos citados dispositivos oberve o tempo e o modo estabelecidos pela legislação estadual;
b) nova requisição de informações ao Prefeito e à Câmara Municipal, para
informações, e a citação da digna Procuradora-Geral do Estado.
c) suspensão parcial da eficácia do inc. XXIV do art. 3o e dos arts. 4o e 5o do
Decreto n° 9.198, de 29 de maio de 2020, e do Decreto n° 9.219, de 19 de junho de 2020, do Município
de Atibaia, a eles conferindo interpretação conforme a Constituição, a fim de que a autorização e a forma
de reabertura das atividades econômicas previstas nos citados dispositivos observe o tempo e modo
estabelecidos na legislação estadual, com decote das deliberações municipais contrárias (atividades
permitidas, capacidade e limitações de horário)”;
4. Sobre o aditamento à inicial o Prefeito do Município de
Atibaia prestou as informações complementares de fl. 436/445, defendendo a
improcedência da ação, por se tratar de matéria (funcionamento dos estabelecimentos
comerciais) afeta à autonomia municipal, como já definido pelo E.STF na ADIN 6.341.
A fl. 303/304 admiti a Associação Comercial e Industrial de Atibaia ACIA, como

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“amicus curiae”, com manifestação nos autos em que firmou seu compromisso com a
estrita observância das regras sanitárias por parte dos comerciantes locais. A fl. 450/463
o Ministério Público ratifica o pedido inicial, pela inconstitucionalidade das normas
municipais questionadas nesta ADIN.
É o relatório.
Fundamento e decido.
5. Em Atibaia o Ministério Público não se limitou ao controle
concentrado por meio da presente ADIN, tendo-se ajuizado igualmente Ação Civil
Pública pelo Ministério Público local contra a Municipalidade de Atibaia, em controle
difuso, na qual se indeferiram os pedidos de tutela de urgência em Primeira e Segunda
Instâncias. Nestes autos, indeferi igualmente a liminar, pendendo Agravo Interno, já
remetido a julgamento colegiado.
6. E com o devido e indispensável respeito à postura ministerial,
a ação é improcedente em face da autonomia municipal concorrente, como ente
federativo que é o Município, nos termos do artigo 18, “caput”, com a delimitação
expressa no artigo 30, I e II, da Constituição Federal, que não prevê hierarquia no
âmbito da competência estabelecida.
7. É de se observar que a Constituição Federal em seu artigo 30,
incisos I e II, prevê aos Municípios “legislar sobre assuntos de interesse local” (inciso I)
e “suplementar a legislação federal e a estadual no que couber” (inciso II); como ensina
o sempre lembrado Mestre Hely Lopes Meirelles, a integração do município como
entidade estatal integrante da Federação “é uma peculiaridade nossa, pois em nenhum
outro Estado Soberano se encontra o Município como peça do regime federativo
constitucionalmente reconhecida”. E continua: “A autonomia do município brasileiro
está assegurada na Constituição da República para todos os assuntos de seu interesse

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local (art. 30) e se expressa sob o tríplice aspecto político (composição eletiva do
governo e edição das normas locais), administrativo (organização e execução dos
serviços públicos locais) e financeiro (decretação, arrecadação e aplicação dos tributos
municipais)” (“Direito Administrativo Brasileiro”, 26a ed., Malheiros Editores, 2001,
pág. 729) (grifei).
8. As políticas públicas de saúde de cada Município não são
exceção à regra geral contida no artigo 30 da CF. Os critérios de prevenção, controle e
enfrentamento de epidemias são, sim, de interesse local, atendidas às particularidades e
às peculiaridades de cada Município, como o número de seus habitantes, a geografia
local, a densidade demográfica, a capacidade da rede hospitalar pública e privada para
atendimento eficiente aos munícipes e quaisquer outras circunstâncias que são do
conhecimento e domínio não de um poder central do Estado-membro e sim dos gestores
municipais eleitos para fazer frente a essas questões por mais graves que sejam e
solucioná-las a contento, dada a autonomia de que gozam os entes federativos
municipais sob o tríplice aspecto antes explicitado: político, administrativo e financeiro.
9. Essa autonomia ampla estende-se igualmente ao que se
poderia denominar de “funcionamento regular da cidade”, seus serviços públicos e
privados, suas indústrias, seu comércio e quaisquer estabelecimentos situados no
Município. Cite-se a respeito entendimento que se ajusta a esse posicionamento, do
Egrégio Supremo Tribunal Federal:
“Fixação do horário de funcionamento de estabelecimento comercial.
Competência municipal. A fixação de horário de funcionamento de estabelecimento comercial é matéria
de competência municipal, considerando improcedentes as alegações de ofensa aos princípios
constitucionais da isonomia, da livre iniciativa, da livre concorrência, da liberdade de trabalho, da busca
do pleno emprego e da proteção ao consumidor (STF, 2a T., AgRgAg 481886-SP, rel. Min. Carlos
Velloso, j. 15.2.2005, v.u., DJU 1o.4.2005, p. 54).”
10. Esse entendimento originou a Súmula Vinculante 38, em
pleno vigor: “É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de

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estabelecimento comercial”. Se é competente para fixar o horário do comércio, o é
logicamente para o comércio em si, até porque é o município que expede os respectivos
alvarás de funcionamento.
11. No mesmo sentido, da amplitude da autonomia municipal, e
referindo-se à ADIn 6.341 julgada em 15/4/2020 pelo E. STF, disse a Ministra Carmem
Lúcia, em entrevista ao UOL em 24.6.2020, que “O que o Supremo disse é que a
responsabilidade é dos três níveis (federativos) e não é hierarquia, porque na federação
não há hierarquia, para estabelecer condições necessárias, de acordo com o que
cientistas e médicos estão dizendo que é necessário, junto com governadores, junto com
prefeitos. Acho muito difícil superar (a pandemia) com esse descompasso, com esse
desgoverno” (tirado de transmissão ao vivo do projeto “Conversas na Crise Depois do
Futuro”, organizado pelo Instituto de Estudos Avançados (IDEA) da Unicamp em
parceria com o UOL).
12. E o ensinamento doutrinário do agora Ministro Alexandre de
Moraes, sobre a amplitude da autonomia municipal, não deixa margem a dúvidas
(“Direito Constitucional”, 6a ed., Atlas 1.999, pp. 255/256):
“A Constituição Federal consagrou o município como entidade federativa
indispensável ao nosso sistema federativo, integrando-o na organização político-administrativa e
garantindo-lhe plena autonomia, como se nota na análise dos arts. 1o, 18, 29, 30 e 34, VII, “c”, todos da
Constituição Federal. Ressalta Paulo Bonavides, que “não conhecemos uma única forma de união
federativa contemporânea onde o princípio da autonomia municipal tenha alcançado grau de
caracterização política e jurídica tão alto e expressivo quanto aquele que consta da definição
constitucional do novo modelo implantado no País com a Carta de 1.988”
A autonomia municipal, da mesma forma que a dos Estados-
membros, configura-se pela tríplice capacidade de auto-organização e normatização
própria, autogoverno e auto-administração.
Dessa forma, o município auto-organiza-se através de sua Lei
Orgânica Municipal e, posteriormente, por meio da edição de leis municipais;

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autogoverna-se mediante a eleição direta de seu prefeito, vice-prefeito e vereadores, sem
qualquer ingerência dos Governos Federal e Estadual; e, finalmente, auto-administra-se,
no exercício de suas competências administrativas, tributárias e legislativas, diretamente
conferidas pela Constituição Federal”.
13. O fato é que a interpretação conferida à competência
municipal pelo E. STF, na citada ADIn 6.341, ao contrário do pretendido pelo
Ministério Público, é concorrente e não suplementar, para no âmbito de sua
competência implementar as políticas públicas de saúde por meio de seus gestores, para
tanto eleitos (nelas enquadrando-se os horários e o funcionamento em si de seu
comércio e indústria). Confira-se na íntegra o Informativo no 973, retirado do site oficial
do E. STF (http://www. stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo973.htm),
a respeito da ADIN 6.341, realçando-se a competência municipal para tratar a matéria:
“... Plenário Covid-19: saúde pública e competência concorrente
PLENÁRIO DIREITO CONSTITUCIONAL
ORGANIZAÇÃO DO
ESTADO
Covid-19: saúde pública e competência concorrente
O Plenário, por maioria, referendou medida cautelar em ação direta,
deferida pelo ministro Marco Aurélio (Relator), acrescida de interpretação conforme à
Constituição ao § 9o do art. 3o da Lei 13.979/2020, a fim de explicitar que, preservada a atribuição
de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do art. 198 da Constituição Federal (CF) (1), o
Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades
essenciais.
A ação foi ajuizada em face da Medida Provisória 926/2020, que alterou o
art. 3o, caput, incisos I, II e VI, e parágrafos 8o, 9o, 10 e 11, da Lei federal 13.979/2020 (2).
O relator deferiu, em parte, a medida acauteladora, para tornar explícita, no
campo pedagógico, a competência concorrente.
Afirmou que o caput do art. 3o sinaliza a quadra vivenciada, ao referir-se ao

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enfrentamento da emergência de saúde pública, de importância internacional, decorrente do coronavírus.
Mais do que isso, revela o endosso a atos de autoridades, no âmbito das respectivas competências,
visando o isolamento, a quarentena, a restrição excepcional e temporária, conforme recomendação
técnica e fundamentada da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), por rodovias, portos ou
aeroportos de entrada e saída do País, bem como locomoção interestadual e intermunicipal.
Sobre os dispositivos impugnados, frisou que o § 8o versa a preservação do
exercício e funcionamento dos serviços públicos e atividades essenciais; o § 9o atribui ao Presidente da
República, mediante decreto, a definição dos serviços e atividades enquadráveis, o § 10 prevê que
somente poderão ser adotadas as medidas em ato específico, em articulação prévia com o órgão regulador
ou o poder concedente ou autorizador; e, por último, o § 11 veda restrição à circulação de trabalhadores
que possa afetar o funcionamento de serviços púbicos e atividades essenciais.
Assinalou que, ante o quadro revelador de urgência e necessidade de
disciplina, foi editada medida provisória com a finalidade de mitigar-se a crise internacional que chegou
ao Brasil. O art. 3o, caput, remete às atribuições, das autoridades, quanto às medidas a serem
implementadas.
Não vislumbrou transgressão a preceito da Constituição.
Ressaltou que as providências não afastam atos a serem praticados por
estados, o Distrito Federal e municípios considerada a competência concorrente na forma do art.
23, inciso II, da CF (3). E, por fim, rejeitou a alegação de necessidade de reserva de lei
complementar.
O Tribunal conferiu interpretação conforme à Constituição ao § 9o do art. 3o
da Lei 13.979/2020, vencidos, quanto ao ponto, o ministro relator e o ministro Dias Toffoli.
A Corte enfatizou que a emergência internacional, reconhecida pela
Organização Mundial da Saúde (OMS), não implica, nem menos autoriza, a outorga de
discricionariedade sem controle ou sem contrapesos típicos do estado de direito democrático. As regras
constitucionais não servem apenas para proteger a liberdade individual e, sim, também, para o exercício
da racionalidade coletiva, isto é, da capacidade de coordenar as ações de forma eficiente.
O estado de direito democrático garante também o direito de examinar as
razões governamentais e o direito da cidadania de criticá-las. Os agentes públicos agem melhor, mesmo
durante as emergências, quando são obrigados a justificar suas ações.

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O exercício da competência constitucional para as ações na área da saúde
deve seguir parâmetros materiais a serem observados pelas autoridades políticas. Esses agentes públicos
devem sempre justificar as suas ações, e é à luz dessas ações que o controle dessas próprias ações pode
ser exercido pelos demais Poderes e, evidentemente, por toda sociedade.
Sublinhou que o pior erro na formulação das políticas públicas é a omissão,
sobretudo a omissão em relação às ações essenciais exigidas pelo art. 23 da CF.
É grave do ponto de vista constitucional, quer sob o manto de
competência exclusiva ou privativa, que sejam premiadas as inações do Governo Federal,
impedindo que estados e municípios, no âmbito de suas respectivas competências, implementem as
políticas públicas essenciais. O Estado garantidor dos direitos fundamentais não é apenas a União,
mas também os estados-membros e os municípios.
Asseverou que o Congresso Nacional pode regular, de forma harmonizada e
nacional, determinado tema ou política pública. No entanto, no seu silêncio, na ausência de manifestação
legislativa, quer por iniciativa do Congresso Nacional, quer da chefia do Poder Executivo federal, não se
pode tolher o exercício da competência dos demais entes federativos na promoção dos direitos
fundamentais.
Assentou que o caminho mais seguro para identificação do fundamento
constitucional, no exercício da competência dos entes federados, é o que se depreende da própria
legislação. A Lei 8.080/1990, a chamada Lei do SUS - Sistema Único de Saúde, dispõe sobre as
condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde e assegura esse direito por meio da
municipalização dos serviços. A diretriz constitucional da hierarquização, que está no caput do art.
198 da CF, não significou e nem significa hierarquia entre os entes federados, mas comando único
dentro de cada uma dessas esferas respectivas de governo.
Entendeu ser necessário ler as normas da Lei 13.979/2020 como
decorrendo da competência própria da União para legislar sobre vigilância epidemiológica. Nos
termos da Lei do SUS, o exercício dessa competência da União não diminui a competência própria
dos demais entes da Federação na realização dos serviços de saúde; afinal de contas a diretriz
constitucional é a municipalização desse serviço.
O colegiado rejeitou a atribuição de interpretação conforme à Constituição ao
art. 3o, VI, "b", da Lei 13.979/2020, vencidos, no ponto, os ministros Alexandre de Moraes e Luiz Fux.
Para eles, desde que a restrição excepcional e temporária de rodovia intermunicipal seja de interesse
nacional, a competência é da autoridade federal. Porém, isso não impede, eventualmente, que o governo
estadual possa determinar restrição excepcional entre rodovias estaduais e intermunicipais quando não
afetar o interesse nacional, mas sim o interesse local.

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(1) CF: “Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes
diretrizes: I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;”
(2) Lei 13.979/2020: “Art. 3o Para enfrentamento da emergência de saúde
pública de importância internacional decorrente do coronavírus, as autoridades poderão adotar, no âmbito
de suas competências, dentre outras, as seguintes medidas: I isolamento; II quarentena (...) VI - restrição
excepcional e temporária, conforme recomendação técnica e fundamentada da Agência Nacional de
Vigilância Sanitária, por rodovias, portos ou aeroportos de: a) entrada e saída do País; b) locomoção
interestadual e intermunicipal; (& ) § 8o As medidas previstas neste artigo, quando adotadas, deverão
resguardar o exercício e o funcionamento de serviços públicos e atividades essenciais. 9o O Presidente da
República disporá, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais a que se referem
o § 8o. § 10. As medidas a que se referem os incisos I, II e VI do caput, quando afetarem a execução de
serviços públicos e atividades essenciais, inclusive as reguladas, concedidas ou autorizadas, somente
poderão ser adotadas em ato específico e desde que em articulação prévia com o órgão regulador ou o
Poder concedente ou autorizador. § 11. É vedada a restrição à circulação de trabalhadores que possa
afetar o funcionamento de serviços públicos e atividades essenciais, definidas nos termos do disposto no
§ 9o, e cargas de qualquer espécie que possam acarretar desabastecimento de gêneros necessários à
população.”
(3) CF: “Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios: (...) II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e
garantia das pessoas portadoras de deficiência;”
ADI 6341 MC-Ref/DF, rel. Min. Marco Aurélio, red. p/ o ac. Min. Edson
Fachin, julgamento em 15.4.2020. (ADI-6341)”
14. E as informações do Prefeito de Atibaia reforçam essa
interpretação (fl. 341/343):
“Nesse sentido, a interpretação conferida pela Corte Suprema é no sentido de
que a recente alteração promovida pela MP 926/20, alterando a redação do artigo 3o, caput, da Lei no
13.979/2020, que “dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de
importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019”, reforça e
resguarda a autonomia dos entes federativos.
Art. 3o Para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância
internacional decorrente do coronavírus, as autoridades poderão adotar, no

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âmbito de suas competências, dentre outras, as seguintes medidas:
(Redação dada pela Medida Provisória no 926, de 2020)
Ante a polêmica em torno do tema, a temática foi objeto de intenso noticiário
da imprensa. A fim de tornar claro o posicionamento da Corte - que chancela as medidas tomadas no
Município da Estância de Atibaia, como expressões de sua autonomia federativa segue trechos do
voto do Min. Alexandre de Moraes, veiculado em publicação do jornal eletrônico JOTA.com2:
A regra no Brasil, continua ele, é a autonomia dos entes locais. Essa regra
deve ser interpretada a partir de uma matéria principal neste momento: a
saúde pública. Não há dúvidas de que, apesar da multidisciplinaridade, as
ações foram editadas com uma finalidade: combater a Covid-19. Em que
pese a multidisciplinariedade, transporte, serviços, temos de focar ao que a
Constituição estabelece como divisão de competências para cuidar da saúde
pública”.
Moraes ressaltou que há peculiaridades locais que precisam ser
analisadas e que toda distribuição de competências administrativa ou
legislativa foi baseada no princípio da predominância do interesse. Dessa
forma, saúde pública é matéria de competência comum a todos os entes
federativos. E cabe à União o trabalho de coordenação que, segundo o
ministro, não é imposição, mas respeito à autonomia, liderança.
No que pertine a uma suposta hierarquia entre os entes federativos, colhe-se
do voto do Min. Lewandowski lapidares lições, que certificam a autonomia dos entes para, com
responsabilidade, regularem a matéria, noticiadas na referida publicação3:
O ministro Ricardo Lewandowski afirmou que há compartilhamento de
competências e de rendas exatamente para que se tenha desenvolvimento
nacional harmônico e integrado. De acordo com ele, há dois vetores que
fazem parte dos sistemas federativos. Em primeiro lugar, a ausência de
hierarquia entre os entes federados. Ou seja, a União não prevalece sobre os
estados, os estados não prevalecem sobre os municípios naquilo que diz
respeito às competências específicas. Em segundo lugar, o princípio da
subsidiariedade, que significa que tudo aquilo que o ente menor pode fazer
de forma mais rápida e eficaz não deve ser feita pelo ente maior.
“Quando se fala nas competências se deve levar em consideração
exatamente isso e em terceiro lugar o critério do predominante interesse.

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Neste momento de crise de pandemia que vivemos, à União cabe estabelecer
regras gerais. No caso da doença que pretendemos combater, existe
dispositivo constitucional que me parece muito pedagógico no sentido de
apontar qual seria o papel da União neste enfrentamento: cabe planejar e
promover a defesa permanente em caso de calamidade pública. Isso
significa coordenar e oferecer apoio material. Os entes federados não podem
ser alijados dessa batalha, porque eles têm o poder-dever de enfrentar a
doença enfatizou. Para ele, dentro dessas competências, qualquer ato
governamental precisa balizar-se pelos critérios da razoabilidade e
proporcionalidade.”
15. E ainda que não seja isso o que se está julgando, aponte-se
que os Decretos Municipais questionados, 9.138/2020, alterado pelo 9.158/2020,
possuem todos preocupações higiênicas e sanitárias adequadas e detalhadas, em nada se
abandonando o combate à pandemia e atentando-se, como já exposto, às peculiaridades
locais, o que o Estado- membro não tem condições de prever com a mesma precisão e
minudência.
16. Trocando em miúdos, a norma nacional primária, a lei
federal no 13.979/2020, definiu o funcionamento dos serviços públicos e as atividades
essenciais no período de pandemia. E o STF admitiu que os demais entes federados,
sem hierarquia no âmbito de suas respectivas competências, adotassem as medidas
pertinentes, independentemente de concordância federal prévia.
17. Pois bem. Como visto, e em suma, o objeto da presente
demanda insere-se na competência municipal concorrente
o funcionamento do
comércio e indústria locais, no caso do município de Atibaia -, por força até de Súmula
Vinculante do E. STF, nada havendo de inconstitucional, em consequência, em
Decretos Municipais que estabeleçam o funcionamento do comércio e indústria nos
limites do território municipal.
18. Meu voto, portanto, é pela improcedência da ação, forte nos
artigos 30, I e 23, II, da Constituição Federal, na Súmula Vinculante no 38 do E. STF e
na interpretação conferida por ele no julgamento da ADIn no 6.341, tudo a demonstrar a

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competência municipal para o trato das medidas de saúde pública e de funcionamento
das atividades empresariais locais visando ao combate e controle da pandemia, sem a
indevida interferência do Governo Estadual.
19. Julga-se improcedente a ação, com a devida vênia da douta
maioria.
SOARES LEVADA
Desembargador Relator

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12C3E735
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https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informando o processo
2080526-22.2020.8.26.0000 e o código de confirmação da tabela acima.