Tribunal: TJSP
Processo: 2009957-30.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: João Carlos Saletti
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-02-12
Data de publicação: 2020-02-21

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEGITIMIDADE ATIVA – Ação proposta por Sindicato que congrega os guardas civis do município – Constituição "para fins de representação legal em defesa da categoria dos Guardas Civis Metropolitanos de São Paulo, ativos e inativos e pensionistas destes, em sua base territorial da Cidade de São Paulo, nos termos do Artigo 8o da Constituição Federal e nos

Ementa:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEGITIMIDADE ATIVA – Ação proposta por Sindicato que congrega os guardas civis do município – Constituição "para fins de representação legal em defesa da categoria dos Guardas Civis Metropolitanos de São Paulo, ativos e inativos e pensionistas destes, em sua base territorial da Cidade de São Paulo, nos termos do Artigo 8o da Constituição Federal e nos termos deste Estatuto" – Pertinência temática configurada – Irrelevância de não representar o Sindicato a todos os servidores municipais, bastando que represente uma de suas categoriais profissionais – Preliminar rejeitada.

PETIÇÃO INICIAL – Ação direta de inconstitucionalidade – Inépcia por falta de indicação de parâmetro na Constituição do Estado – Temas desenvolvidos na peça inicial, com apontamento dos princípios e normas constitucionais ditos violados pelo diploma objetivado – Interesse de agir, presente – Alegação de violação de preceitos da Constituição Estadual e da Constituição Federal, relacionados – Preliminar rejeitada.

SUSPENSÃO DO PROCESSO – ADI que tem por objetivo a declaração de inconstitucionalidade do art. 27 da Lei 17.020/2018, questão relativa ao aumento da contribuição dos servidores para a previdência, de 11% para 14% – Tema 933, definido pela Suprema Corte, em regime de repercussão geral, consistente em "saber quais são as balizas impostas pela Constituição de 1988 a leis que elevam as alíquotas das contribuições previdenciárias incidentes sobre servidores públicos, especialmente à luz do caráter contributivo do regime previdenciário e dos princípios do equilíbrio financeiro e atuarial, da vedação ao confisco e da razoabilidade" – Determinação do Supremo Tribunal Federal de "suspensão do processamento de todos os processos pendentes, individuais ou coletivos, que versem sobre a questão e tramitem no território nacional, nos termos do art. 1.035, § 5o do CPC/2015 e do art. 328 do RISTF" – Determinação que deve ser cumprida – Suspensão do processo, determinada.

MEDIDA LIMINAR – Remessa à decisão colegiada, pelo Relator, após a oitiva dos interessados e do Ministério Público – Necessidade de exame nesta oportunidade – Pretendida suspensão dos efeitos do art. 27 da mesma lei, que elevou a alíquota da contribuição de 11% para 14% – Impossibilidade de concessão da medida cautelar – Necessidade de sopesar, de um lado, a relevância e a importância das razões deduzidas pelo Autor desta ação e, de outro, a motivação de igual quilate trazida pelo Prefeito do Município e pelo Presidente da Câmara Municipal, a justificar não se conceda a medida suspensiva da eficácia da norma, assomando, por fim, o argumento, da definição das balizas constitucionais a serem levadas em conta na decisão do pleito, a cargo do STF – Precedente da Suprema Corte (decisão do Ministro Presidente em suspensão de liminar) – Liminar negada, no ponto – CONCLUSÃO: Liminar indeferida.

Preliminares rejeitadas, indeferida a medida liminar, e processo declarado suspenso, com determinação.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000130187
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade
no 2009957-30.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor
SINDICATO DOS GUARDAS CIVIS METROPOLITANOS DE SÃO PAULO
SINDGUARDAS, são réus PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO e
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "AFASTARAM AS PRELIMINARES, INDEFERIRAM
A MEDIDA LIMINAR E DECLARARAM SUSPENSO O PROCESSO, COM
DETERMINAÇÃO. V.U. IMPEDIDO O EXMO. SR. DES. ANTONIO CELSO
AGUILAR CORTEZ.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO
FRANCO (Presidente), FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI,
CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ALVARO PASSOS, BERETTA DA
SILVEIRA, ALEX ZILENOVSKI, GERALDO WOHLERS, ELCIO TRUJILLO,
CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, ADEMIR BENEDITO,
LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO,
ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES,
EVARISTO DOS SANTOS E MÁRCIO BARTOLI.
São Paulo, 12 de fevereiro de 2020.
JOÃO CARLOS SALETTI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Direta de Inconstitucionalidade no 2009957-30.2019.8.26.0000
Ação Direta de Inconstitucionalidade n.o 2009957-30.2019.8.26.0000
REQUERENTE
-
SINDICATO
DOS
GUARDAS
CIVIS
METROPOLITANOS DE SÃO PAULO
REQUERIDOS
-
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO e
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO
PAULO
V O T O no 30.729
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

LEGITIMIDADE ATIVA Ação proposta por Sindicato
que congrega os guardas civis do município Constituição
“para fins de representação legal em defesa da categoria dos
Guardas Civis Metropolitanos de São Paulo, ativos e
inativos e pensionistas destes, em sua base territorial da
Cidade de São Paulo, nos termos do Artigo 8o da
Constituição Federal e nos termos deste Estatuto”

Pertinência temática configurada
Irrelevância de não
representar o Sindicato a todos os servidores municipais,
bastando
que
represente
uma
de
suas
categoriais
profissionais Preliminar rejeitada.
PETIÇÃO INICIAL Ação direta de inconstitucionalidade
Inépcia por falta de indicação de parâmetro na
Constituição do Estado Temas desenvolvidos na peça
inicial, com apontamento dos princípios e normas
constitucionais ditos violados pelo diploma objetivado
Interesse de agir, presente
Alegação de violação de
preceitos da Constituição Estadual e da Constituição
Federal, relacionados Preliminar rejeitada.
SUSPENSÃO DO PROCESSO ADI que tem por objetivo
a declaração de inconstitucionalidade do art. 27 da Lei
17.020/2018, questão relativa ao aumento da contribuição
dos servidores para a previdência, de 11% para 14% Tema
933, definido pela Suprema Corte, em regime de
repercussão geral, consistente em “saber quais são as balizas
impostas pela Constituição de 1988 a leis que elevam as
alíquotas das contribuições previdenciárias incidentes sobre
servidores públicos, especialmente à luz do caráter

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contributivo do regime previdenciário e dos princípios do
equilíbrio financeiro e atuarial, da vedação ao confisco e da
razoabilidade”
Determinação do Supremo Tribunal
Federal de “suspensão do processamento de todos os
processos pendentes, individuais ou coletivos, que versem
sobre a questão e tramitem no território nacional, nos termos
do art. 1.035, § 5o do CPC/2015 e do art. 328 do RISTF”
Determinação que deve ser cumprida
Suspensão do
processo, determinada.
MEDIDA LIMINAR Remessa à decisão colegiada, pelo
Relator, após a oitiva dos interessados e do Ministério
Público
Necessidade de exame nesta oportunidade

Pretendida suspensão dos efeitos do art. 27 da mesma lei,
que elevou a alíquota da contribuição de 11% para 14%
Impossibilidade de concessão da medida cautelar

Necessidade de sopesar, de um lado, a relevância e a
importância das razões deduzidas pelo Autor desta ação e,
de outro, a motivação de igual quilate trazida pelo Prefeito
do Município e pelo Presidente da Câmara Municipal, a
justificar não se conceda a medida suspensiva da eficácia da
norma, assomando, por fim, o argumento, da definição das
balizas constitucionais a serem levadas em conta na decisão
do pleito, a cargo do STF Precedente da Suprema Corte
(decisão do Ministro Presidente em suspensão de liminar)
Liminar negada, no ponto
CONCLUSÃO: Liminar
indeferida.
Preliminares rejeitadas, indeferida a medida liminar, e
processo declarado suspenso, com determinação.
O
libelo
inaugural
veicula
pedido
de
declaração
de
inconstitucionalidade do art. 27 da Lei no 17.020, de 27 de dezembro de
2018, do Município de São Paulo, que “institui, no âmbito do Município de
São Paulo, o regime de previdência complementar de que trata o art. 40, §§
14 e 15, da Constituição Federal, e estabelece providências correlatas”.
Afirma o proponente: a) é parte legítima para a ação, porquanto
cabe ao sindicato a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da
categoria, inclusive em questões judiciais ou administrativas (art. 8o, III, CF e
art. 1o e 2o do Estatuto Social); b) a aprovação da reforma da previdência do
município de São Paulo foi “feita à socapa, ao arrepio do necessário debate e
conhecimento pela população”; c) embora haja alguma controvérsia
acadêmica acerca do real déficit da previdência e sobre as possíveis soluções
para os problemas, o Tribunal de Contas do Município realizou estudos sobre
o tema; d) “no Município de São Paulo a questão está na peculiaridade da

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solução inadequada, preguiçosa ... e inconstitucional”; e) “a propalada
reforma previdenciária do Município basicamente se resume ao artigo 27”; f)
“optou-se unicamente pela solução fácil a que todo político se socorre diante
de um déficit criado por eles, governantes nas suas administrações, qual seja,
aumentar alíquotas”; g) a contribuição previdenciária dos servidores ativos era
de 11% e foi aumentada para 14%, que incidirão sobre toda a base de
pagamento; h) confiscatório o aumento da alíquota de 11 para 14% (art. 27 da
lei); i) houve afronta aos artigos 40 (equilíbrio financeiro e atuarial) e 150, IV
(vedação ao Confisco) da CF; j) “a reforma também é inconstitucional e
particularmente preguiçosa pela falta de justificativa com estudos atuariais
que comprovem que o aumento de 11% para 14% é justificável”; k) necessária
a concessão de tutela de urgência (art. 300 CPC), pois o art. 27 da Lei
17.020/18 viola os arts. 40 e 150, IV, CF e está presente o perigo de dano,
“uma vez que o aumento da alíquota será posto imediatamente em vigor e
tungará do servidor público, causando o temido confisco proibido pela
Constituição Federal”.
Requer a concessão de liminar para suspender a vigência do art.
27 da Lei 17.020/2018, “até que se apresente um estudo técnico sério e
consistente demonstrando que o aumento da alíquota equilibrará as contas
públicas do município”. Ao final, requer a procedência da ação para que o
dispositivo impugnado “seja declarado inconstitucional em sua totalidade por
ofender claramente os princípios constitucionais e por estar eivada de
nulidades formais e materiais”.
Determinei a inclusão no polo passivo do Presidente da Câmara
do Município de São Paulo e indeferi o pedido de liminar (fls. 132/135).
O Prefeito do Município de São Paulo e o Município de São
Paulo prestaram informações (fls. 153/175).
Afirmam, preliminarmente: a) deve ser imediatamente
suspensa esta ação, diante da existência de repercussão geral já reconhecida no
STF ARE 875.958 RG/GO, determinando suspensão nacional de processos
que tratem de majoração de alíquota de contribuição previdenciária.
No mérito, sustentam: b) constitucional a Lei Municipal
17.020/18 e a majoração de alíquotas de contribuição previdenciária por ela
promovida; c) existência de estudos atuariais e financeiros que comprovam o
déficit previdenciário e a necessidade de majoração da alíquota da
contribuição previdenciária do RPPS no Município de São Paulo; d)
inexistência de efeito confiscatório; e) impossibilidade de concessão de

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medida cautelar na presente ação direta de inconstitucionalidade (periculum in
mora reverso); eventual suspensão do adicional do desconto previdenciário
impactará negativamente a Receita Previdenciária, comprometendo a
sustentabilidade do sistema e fazendo crescer déficit atuarial que já ultrapassa
os 145 bilhões de reais, impossibilitando o equacionamento do rombo nas
contas públicas. Requerem a suspensão do julgamento desta ADI até o
julgamento do ARE 875.958-RG/GO pelo STF. Requerem, ainda, seja julgada
improcedente a ação, declarando-se a constitucionalidade da Lei Municipal no
17.020/2018, em especial do seu art. 27, que promoveu majoração de alíquotas
de contribuição previdenciária no Município de São Paulo.
O Presidente da Câmara Municipal de São Paulo prestou
informações (fls. 426/457).
Assevera, preliminarmente: a) inépcia da petição inicial por
ausência de indicação de parâmetro na Constituição Estadual para o controle
pretendido; b) carência de ação por impossibilidade de confronto direto com
dispositivo inserto na Constituição Federal; c) incompetência deste Tribunal de
Justiça para julgar a demanda em que o autor, como causa de pedir, não
indicou explicitamente como violado qualquer dispositivo da Constituição
Estadual; não detém este Tribunal competência para julgar a matéria suscitada
pelo autor em sede de controle abstrato, nada impedindo seja o tema objeto de
ampla análise em sede de controle difuso; c) impõe-se, assim, reconhecimento
da carência da ação, por incompetência, sob pena de afronta ao art. 2o do CPC;
3o, I, da Lei 9.868/99 e arts. 2o, 60, § 4o e 125, § 2o, III, da CF; d) ausência de
legitimidade ativa do autor, porque representa apenas a categoria dos Guardas
Civis Metropolitanos, e não toda a gama de servidores públicos efetivos
municipais atingidos pela lei, e porque, segundo a jurisprudência uníssona do
STF,
não
é
possível
a
instauração
de
controle
concentrado
de
constitucionalidade de lei cujo conteúdo material extrapole os objetivos
institucionais da classe representada; e) existência de determinação de
suspensão do processo em virtude do tema de repercussão geral 933 (RE
875.958/GO).
No mérito, sustenta: f) ausente inconstitucionalidade na
legislação atacada; g) não há que se falar em inexistência de cálculo financeiro
e atuarial ou inobservância do art. 40 da CF e 126 da CE; h) ausência de
violação ao princípio da vedação ao confisco ou à garantia da irredutibilidade
salarial pelo aumento de carga tributária; i) ausentes vícios formais, pois o
trâmite do PL 621/16 se deu de maneira regular, valendo lembrar a
inviabilidade de controle judicial de atos praticados mediante disciplina interna
de outros órgãos de Poder, sob pena de ofensa ao postulado da Separação dos

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Poderes (art. 2o CF); j) necessário o indeferimento da medida de urgência
pleiteada pelo autor no intuito de suspender a eficácia do art. 27 da Lei
17.020/18, pois notório o atributo da presunção de constitucionalidade de que
gozam as leis, a existência de repercussão geral reconhecida sobre a matéria no
RE 875.958/GO (tema 933 do STF), com determinação de suspensão da
tramitação das ações pendentes; além disso, há inúmeros precedentes do STF
restabelecendo os efeitos de leis impugnadas como a presente ação, a fim de
possibilitar a aplicação de alíquotas de contribuição previdenciária majoradas,
bem como existência de periculum in mora reverso, diante do quadro
financeiro extremamente deficitário amplamente provado nas informações do
Prefeito e no estudo elaborado pela FIPE.
Requer o acolhimento das preliminares, reconhecida a ausência
de legitimidade ativa do autor (art. 90, V, CE e 102, IX, CF), bem como
inépcia da petição inicial, diante da ausência de indicação de parâmetro de
controle na CE (arts. 3o, I, e 4o, da Lei 9.868/99), bem como ausência de
interesse processual do autor, ante o apontamento de inábeis parâmetros
constitucionais federais para controle de constitucionalidade (arts. 2o e 125, §
2o, CF), além da incompetência deste Tribunal para o pretendido controle
concentrado de constitucionalidade com base na CF, extinguindo-se a ação
sem resolução de mérito (art. 485, I e VI, CPC). Alternativamente, requer seja
a tramitação desta demanda suspensa até que o STF aprecie o recurso
paradigma do Tema 933. Por fim, por ocasião de eventual apreciação do
mérito, demonstrado que o dispositivo impugnado não contraria a CE, estando
em consonância com os arts. 40 e 150, IV, CF, requer seja a demanda julgada
improcedente, pugnando, desde já, pelo enfrentamento expresso dos
dispositivos constitucionais e infraconstitucionais federais invocados para
efeito de prequestionamento da matéria.
O Município de São Paulo apresentou “memoriais” (fls.
1056/1062), requerendo “a extinção das ADI propostas pela FASP
(2012877-74.2019.8.26.0000;
2015621-42.2019.8.26.0000;
2005995-
96.2019.8.26.0000;
20122893-28.2019.8.26.0000;
e
2015633-56.2019.8.26.0000), a suspensão do processamento das demais
ações até o julgamento do ARE 875.958/GO (tema 933 de repercussão geral
do STF). E quanto ao mérito, a total improcedência de todas as ADI propostas
contra a Lei Paulistana 17.020/18”.
A douta Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se pelo
“indeferimento da liminar pleiteada e, quanto ao mérito, que seja suspenso o
processo até o julgamento da Repercussão Geral, do Tema 933, pelo Supremo
Tribunal Federal, conforme determinado pelo Ministro Relator Roberto

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Barroso” (fls. 1064/1094).
O parecer está assim ementado:
“Constitucional. Tributário. Previdenciário. Ação direta
de inconstitucionalidade. Artigo 27 da Lei no 17.020, de 27 de
dezembro de 2018. Aumento da alíquota da contribuição dos
servidores públicos municipais de 11% para 14%. Preliminares.
Inépcia da inicial, carência da ação e incompetência do Juízo. Não
acolhimento. A despeito da ausência de indicação de parâmetro da
Constituição Estadual, a incompatibilidade vertical se dá em face de
normas remissivas da Constituição Estadual previstas nos arts. 126 e
163, inciso IV, da Carta Paulista. Legitimidade do autor. Pertinência
temática do Sindicato. Cabimento da ação direta. Mérito. Ausência de
prévio cálculo atuarial. Princípio do equilíbrio financeiro e atuarial.
Vedação ao confisco. Pedido liminar. Despacho identificando a
existência de outras nove ações diretas sobre a mesma matéria.
Existência de repercussão geral reconhecida pelo STF, que determinou
a suspensão do processamento de todas as ações em trâmite acerca do
tema. Determinação de manifestação de todos os interessados sobre o
pedido de liminar para depois ser julgado o mérito das demandas, a
critério do Órgão Especial, excetuando o artigo 27, que alterou o valor
das alíquotas. Possibilidade de análise da liminar. Medida de urgência.
Violação a suposto direito que demanda a análise imediata pelo Poder
Judiciário. Incidência do artigo 5o, XXXV, da CF e do § 2o, do artigo
982, do CPC. Ausentes, no entanto, os requisitos para concessão da
liminar. Mérito. Impossibilidade de julgamento definitivo da causa.
1. Preliminares de inépcia da inicial, carência da ação e
incompetência do Juízo que devem ser afastadas considerando que,
não obstante tenha deixado de indicar o parâmetro de controle previsto
na CE/SP, as normas constitucionais indicadas na petição inicial são
reproduzidas integralmente pela Constituição Estadual de São Paulo
(arts. 126 e 163, IV), de modo que não há usurpação da competência
da
Corte
Constitucional
Federal.
A
declaração
de
inconstitucionalidade pro fundamento diverso do exposto na inicial
tem lugar no processo objetivo de verificação da incompatibilidade
entre a lei e a Constituição do Estado, sendo possível, nesses termos,
aferir a ilegitimidade constitucional do ato normativo impugnado à luz
de preceitos e fundamentos constitucionais estaduais não mencionados
na petição inicial.
2. Alegação de ilegitimidade ativa do Sindicato dos
Guardas Civis Metropolitanos de São Paulo que não merece

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acolhimento: norma que repercute no interesse de todos os servidores
municipais, ativos, aposentados e pensionistas, representados pelo
sindicato.
Pertinência
temática
presente
para
afirmação
da
legitimidade da entidade sindical.
3. Ação direita inconstitucionalidade em relação ao
artigo 27, da Lei no 17.020, de 27 de dezembro de 2018, que majorou a
alíquota da contribuição dos servidores públicos municipais de 11%
para 14%.
4. Sindicato que sustenta a inconstitucionalidade da
norma pelos seguintes fundamentos: a) ausência de prévio cálculo
atuarial, violando o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial e b)
vedação ao confisco.
5. Despacho inicial que identificou outras nove ações
visando à declaração de inconstitucionalidade do mesmo ato
normativo. Decisão que também ressaltou a existência de tema de
repercussão geral reconhecido pelo STF, que determinou a suspensão
do processamento de qualquer ação sobre o tema. Determinação,
todavia, para manifestação dos interessados e do Ministéiro Público
acerca do pedido de liminar, considerando tratar-se de conservação
dos direitos dos servidores públicos, ressaltando que o Órgão Esepcial
decidirá sobre o julgamento do mérito da demanda, excetuando a
questão atinente ao artigo 27, da lei impugnada (objeto da presente
demanda).
6. Tema 933 assim redigido: “balizas constitucionais
para a majoração de alíquota de contribuição previdenciária de regime
próprio de previdência social”.
7. Suspensão do processamento de qualquer ação, que
verse sobre a questão, que não impossibilita a análise da liminar, pois
o § 2o, do artigo 982, do Código de Processo Civil, prevê a concessão
de medidas urgentes durante o período de suspensão. Necessidade,
ainda, de se garantir o efetivo acesso à justiça, considerando a
alegação de violação a direito de caráter alimentar que, portanto, não
admite protelações (artigo 5o, XXXV, da CF).
8. Ausentes, no caso, os requisitos autorizadores do
deferimento da medida de urgência.
9. Existência de cálculos aprestado pelo Instituto de
Previdência Municipal de São Paulo que evidenciam o déficit
previdenciário.
10. Sistemas previdenciários diferentes, que possibilitam
o tratamento desigual entre beneficiários de sistema distintos.
11. Legislação que não prevê progressividade das
alíquotas; previsão de único índice (agora majorado) para contribuição

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previdenciária dos servidores.
12. Majoração de tributo ou contribuição previdenciária
que não caracteriza redução dos vencimentos, conforme orientação da
Suprema Corte.
13. Majoração da alíquota que, apesar do substancial
valor que o servidor passará a contribuir, não possibilita a concessão
de medida liminar em razão do alegado confisco e violação da
capacidade
contributiva.
Situação
limítrofe.
Necessidade,
no
momento, até a questão seja definida pelo Supremo Tribunal Federal,
de sopesar o déficit previdenciário por todos suportado e os direitos
supostamente violados dos servidores municipais. Precedentes do
STF.
14. Legislação municipal que ainda está de acordo com o
disposto no § 1o, do artigo 149, da Constituição Federal, com a
previsão de contribuição social, cobrada de seus servidores, para
custeio e em benefícios destes, cuja alíquota não é inferior à
contribuição dos servidores efetivos da União.
15. Impossibilidade de julgamento definitivo da questão,
tendo em vista que o exame acerca da constitucionalidade da matéria
necessariamente analisará as balizas constitucionais para o aumento da
alíquota previdenciária, nos termos do Tema 933 acima transcrito.
Necessidade de suspensão do processamento da ação após a análise da
medida de urgência.
16. Parecer para não concessão da medida de urgência,
bem como para a suspensão do processamento da ação, até decisão
final do Supremo Tribunal Federal acerca da Repercussão Geral
reconhecida (Tema 933).”
A Mesa da Câmara Municipal de São Paulo, sua Mesa e seu
Presidente apresentaram “memoriais” (fls. 1105/1121), requerendo “a extinção
da ação sem resolução de mérito, nos termos do artigo 485, incisos I e VI, do
Código de Processo Civil. Subsidiariamente, requerem a suspensão do
processamento da demanda até que o E. Supremo Tribunal Federal aprecie o
recurso paradigma do Tema n. 933 de Repercussão Geral, tal como
determinado pelo Exmo. Ministro ROBERTO BARROSO, nos termos do artigo
1.035, § 5o, do Código de Processo Civil. Quanto ao mérito, requerem a total
improcedência da demanda”.

É o relatório.

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1. De início, anoto que a questão objeto desta causa é visada
também noutras ações diretas de inconstitucionalidade com pedidos de
suspensão de eficácia, ora do artigo 27 (elevação da alíquota), ora dos arts. 6o e
27, ora do art. 1o, § 1o, ora do art. 1o, § 2o, ora do inciso I do art. 22, ora do art.
23 da Lei no 17.020/2018, ora, ainda, de todo o diploma. Foram ajuizadas por
pessoas jurídicas diversas:
a) ADI no 2276315-27.2018.8.26.0000 (SINDICATO
DOS
PROFISSIONAIS
EM
EDUCAÇÃO
NO
ENSINO
MUNICIPAL DE SÃO PAULO SINPEEM; ref. a todo o diploma);
b) ADI no 2000523-17.2017.8.26.0000 (SINDICATO
DOS AUDITORES-FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO SINDAF; ref. art. 27);
c)
ADI
2001476-78.2019.8.26.0000
(DIRETÓRIO
ESTADUAL DO PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE PSOL;
ref. a todo o diploma; alternativamente arts. 6o e 27);
d) ADI 2005995-96.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
PROFISSIONAIS
DE
PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO FASP; ref. ao
art. 27);
e) ADI 2009957-30.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
GUARDAS CIVIS METROPOLITANOS DE SÃO PAULO; ref. ao
art. 27);
f) ADI 2012893-28.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. ao art, 1o, § 1o);
g) ADI 2012877-74.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. inciso I do art. 22);
h) ADI 2015621-42.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. art. 23);

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Direta de Inconstitucionalidade no 2009957-30.2019.8.26.0000
i) ADI 2015633-56.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. art. 1o, § 2o);
j) ADI 2015785-07.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
PROFESSORES E FUNCIONÁRIOS MUNICIPAIS DE SÃO
PAULO APROFEM; ref. a todo o diploma);

k) ADI 2034648-11.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
ESPECIALISTAS DE EDUCAÇÃO DO ENSINO PÚBLICO
MUNICIPAL DE SÃO PAULO SINESP; ref. art. 27);
l) ADI 2091498-85.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
SERVIDORES DA CÂMARA MUNICIPAL E TRIBUNAL DE
CONTAS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO SINDILEX; ref. § 1o,
do art. 1o);
m) ADI 2113814-92.2019.8.26.0000 (SINDICATO
DOS AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO SINDAF; ref. art. 22, I);
n) ADI 2113936-08.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO SINDAF; ref. art. 23, caput e parágrafo único); e
o) ADI 2113957-81.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO; ref. art. 1o, § 1o).
Além das ações referidas, foi impetrado o MANDADO DE
SEGURANÇA
no
2125403-81.2019.8.26.0000
pela
ASSOCIAÇÃO
MUNICIPAL DOS AUDITORES DE CONTROLE INTERNO DO
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
AMACISP em face do Prefeito do
Município de São Paulo, buscando a concessão de liminar “para possibilitar
desde logo o ingresso dos servidores no Regime de Previdência
Complementar previsto na Lei 17.020/18, limitando, consequentemente os
descontos realizados a título de contribuição previdenciária somente até o
limite máximo do teto do RGPS, devendo a impetrada providenciar o
necessário para o cumprimento da medida no prazo de 30 dias”. Ao final,
requer “seja o presente pedido julgado inteiramente procedente para afastar a

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aplicação do § 1o do art. 1o da Lei no 17.020/2018 e para determinar que a
impetrada possibilite o ingresso no Regime de Previdência Complementar
previsto na Lei no 17.020/2018, desde a sua vigência, aos filiados que
exercerem seu direito de opção”.
Os temas veiculados por tais demandas estão de algum modo
ligados à chamada Reforma da Previdência, de âmbito nacional, acham-se na
ordem do dia de discussões em todo o País, e já objeto da Emenda
Constitucional no 103, de 12 de novembro de 2019, promulgada pelas Mesas
da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Tocam aos direitos dos trabalhadores de um modo geral, e dos
servidores públicos em particular, objeto da lei questionada nas ações
relacionadas.
2. ESTA DEMANDA.
Nesta ação, o proponente objetiva suspender a eficácia do
disposto no artigo 27 da Lei no 17.020/2018, do Município de São Paulo, e ver
declarada sua inconstitucionalidade ao final, pelas razões que apresenta.
A Lei no 17.020, de 27 de dezembro de 2018, do Município de
São Paulo, que “institui, no âmbito do Município de São Paulo, o regime de
previdência complementar de que trata o art. 40, §§ 14 e 15, da Constituição
Federal, e estabelece providências correlatas”, dispondo o seu artigo 27,
única disposição objetivada na demanda, o seguinte:
“TÍTULO I
DA PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR
CAPÍTULO I
DO REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR
“Art. 1o. Fica instituído, no âmbito do Município de São
Paulo, o regime de previdência complementar a que se refere o art. 40, §§ 14
e 15, da Constituição Federal.
“§ 1o. O regime de previdência complementar de que trata o
“caput” deste artigo, de caráter facultativo, aplica-se aos que ingressarem no
serviço público municipal a partir da data de publicação desta lei,
abrangendo os titulares de cargos efetivos da Administração direta, suas
autarquias e fundações, da Câmara Municipal e do Tribunal de Contas do

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Município e seus Conselheiros.
“§ 2o. O regime de previdência complementar poderá também
ser oferecido aos Vereadores da Câmara Municipal de São Paulo, desde que
não integrem outro regime próprio de previdência pública de qualquer ente
da federação.
“§ 3o. A integração ao regime de previdência complementar
depende de adesão, mediante prévia e expressa opção do interessado por
plano de benefícios instituído nos termos desta lei.
“§ 4o. As condições para a adesão de que trata o § 2o deste
artigo serão estabelecida sem regulamento.
“§ 5o. Fica assegurado ao participante o direito de requerer, a
qualquer tempo, o cancelamento de sua inscrição, nos termos do
regulamento do plano de benefícios.
“§ 6o. Na hipótese do cancelamento previsto no § 5o deste
artigo fica assegurado ao participante o direito à restituição das
contribuições por ele vertidas, a ser paga em até 60 (sessenta) dias do pedido
de cancelamento, atualizadas pela variação das cotas do plano de benefícios
e deduzida dos custos incorridos pela entidade gestora dos recursos.
“§ 7o. A restituição a que se refere o § 6o deste artigo não
constitui resgate.
“§ 8o. As contribuições realizadas pelo patrocinador serão
restituídas à respectiva fonte pagadora no mesmo prazo e condições
previstos no § 6o deste artigo.
“Art. 2o. Para os efeitos desta lei, entende-se por:
“I patrocinador: o Município de São Paulo, por meio dos
Poderes Executivo, suas autarquias e fundações, e Legislativo, bem como o
Tribunal de Contas;
“II participante: a pessoa física, assim definida na forma do
art. 1o desta lei, que aderir ao plano de benefícios previdenciários
complementares administrado pela entidade responsável pela administração
os planos de previdência complementar de que trata esta lei;
“III assistido: o participante ou o seu beneficiário em gozo
de benefício de prestação continuada;
“IV contribuição: os valores vertidos ao plano de benefícios

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previdenciários complementares pelos participantes e pelo patrocinador,
com o objetivo de constituir as reservas que garantam os benefícios
contratados e custear despesas administrativas da entidade responsável pela
administração dos planos de previdência complementar de que trata esta lei;
“V plano de benefícios previdenciários complementares: o
conjunto de obrigações e direitos derivado das regras do regulamento
definidoras do custeio e dos benefícios de caráter previdenciário, que possui
patrimônio próprio, independência patrimonial, contábil e financeira com
relação aos demais planos de benefícios previdenciários complementares
administrados pela entidade responsável pela administração dos planos de
previdência complementar de que trata esta lei, inexistindo solidariedade
entre os planos;
“VI regulamento: o conjunto de normas disciplinadoras do
plano de benefícios previdenciários complementares;
“VII renda: o benefício de renda mensal continuada paga ao
assistido, conforme regras estabelecidas no regulamento do plano de
benefícios previdenciários complementares;
“VIII saldo de conta: o valor acumulado em nome do
participante, com o resultado das contribuições vertidas pelo participante e
pelo patrocinador acrescido dos resultados dos investimentos e deduzidos os
custos dos benefícios não programados, as despesas administrativas, na
forma fixada pelo regulamento do plano de benefícios previdenciários
complementares, e demais despesas previstas no plano de custeio.
“Art. 3o. Para os servidores que ingressarem no serviço
público municipal a partir da publicação desta lei, definidos na forma do §
1o de seu art. 1o, será aplicado, às aposentadorias e pensões a serem
concedidas pelo regime próprio de previdência social do Município de São
Paulo de que trata o art. 40 da Constituição Federal, o limite máximo
estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que
trata o art. 201 da Constituição Federal, independentemente de sua adesão
ao regime de previdência complementar ora instituído.
“Art. 4o. Os bens e direitos, e seus frutos e rendimentos, que
integram o patrimônio dos planos de benefícios previdenciários
complementares e dos respectivos fundos previdenciários não se
comunicam:
“I com os recursos do plano de gestão administrativa da
entidade responsável pela administração dos planos de previdência
complementar de que trata esta lei ou fonte de custeio similar, na forma
determinada pelo órgão regulador federal;

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“II
com recursos de outros planos de benefícios
previdenciários complementares;
“III com o patrimônio dos patrocinadores.
“§ 1o. O patrimônio de um plano de benefícios
previdenciários complementares, bem como os respectivos fundos
previdenciários, não respondem por obrigações de outro plano de benefícios
previdenciários
complementares
nem
por
obrigações
próprias
do
patrocinador.
“§ 2o. Desde que autorizados pelas normas federais e seja
passível de operacionalização pela entidade responsável pela administração
dos planos de previdência complementar de que trata esta lei, cada plano de
benefícios previdenciários complementares, assim como o plano de gestão
administrativa da entidade responsável pela administração dos planos de
previdência complementar de que trata esta lei ou fonte de custeio similar
deverão possuir uma inscrição no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídica
CNPJ e uma conta individualizada em sistemas de registros, objeto de
custódia ou objeto de depósito centralizado, em instituições autorizadas pelo
Banco Central do Brasil ou pela Comissão de Valores Mobiliários.
“§ 3o. Os recursos integrantes do plano de gestão
administrativa ou fonte de custeio similar, na forma determinada pelo órgão
regulador federal, responderão, isoladamente dos patrimônios de afetação
mencionados no § 1o deste artigo, pelas dívidas cíveis, fiscais, trabalhistas
ou de qualquer outra natureza decorrentes das atividades da entidade
responsável pela administração os planos de previdência complementar de
que trata esta lei.
“CAPÍTULO II
DA
ENTIDADE
FECHADA
DE
PREVIDÊNCIA
COMPLEMENTAR
“Art. 5o. Fica o Poder Executivo autorizado a criar entidade
fechada de previdência complementar, de natureza pública, com
personalidade jurídica de direito privado, denominada Fundação de
Previdência Complementar dos Servidores Públicos do Município de São
Paulo SAMPAPREV, vinculada à Secretaria Municipal da Fazenda, com a
finalidade de administrar e executar plano de benefícios de caráter
previdenciário complementar, nos termos do art. 202 da Constituição
Federal e das Leis Complementares Federais no 108 e no 109, ambas de 29
de maio de 2001.
“Parágrafo único. A natureza pública da SAMPAPREV, a

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que se refere o § 15 do art. 40 da Constituição Federal, consistirá na:
“I
submissão á legislação federal e municipal sobre
licitação e contratos administrativos;
“II realização de concurso público para a contratação de
pessoal, exceto aqueles de provimento por livre nomeação;
“III publicação anual, no Diário Oficial da Cidade e no
endereço eletrônico oficial da Prefeitura do Município de São Paulo na rede
mundial de computadores, dos seus demonstrativos contábeis, atuariais,
financeiros e de benefícios, sem prejuízo do fornecimento de informações
aos participantes e assistidos do plano de benefícios previdenciários
complementares e ao órgão regulador e fiscalizador das entidades fechadas
de previdência complementar, na forma das Leis Complementares Federais
no 108 e no 109, ambas de 2001.
“Art. 6o. Fica o Poder Executivo autorizado a, por intermédio
do estatuto social, definir a estrutura organizacional da SAMPAPREV e as
atribuições dos dirigentes e conselheiros, criar os quadros de empregos
públicos e cargos gerenciais de provimento por livre admissão e demissão,
bem como suas respectivas remunerações.
“CAPÍTULO III
DOS PLANOS DE BENEFÍCIOS
“Art. 7o. Os planos de benefícios da entidade responsável pela
administração dos planos de previdência complementar de que trata esta lei
serão criados, mediante solicitação do Prefeito, por ato do Conselho
Deliberativo da SAMPAPREV ou, na hipótese do art. 26 desta lei, pelo
Comitê Gestor de que trata o seu § 1o.
“Art. 8o. Os planos de benefícios da entidade responsável pela
administração dos planos de previdência complementar de que trata esta lei
serão estruturados na modalidade de contribuição definida, nos termos do
disposto nas Leis Complementares Federais no 108 e no 109, ambas de 2001,
da regulamentação estabelecida pelos órgãos regulador e fiscalizador das
entidades fechadas de previdência complementar, e financiados de acordo
com os planos de custeio definidos nos termos do art. 18 da Lei
Complementar Federal no 109, de 2001, observadas as demais disposições
da Lei Complementar Federal no 108, de 2001.
“Parágrafo único. Observado o disposto no § 3o do art. 18 da
Lei Complementar Federal no 109, de 2001, o valor dos benefícios
programados será calculado de acordo com o montante do saldo de conta
acumulado, devendo o valor do benefício ser permanentemente ajustado ao

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Direta de Inconstitucionalidade no 2009957-30.2019.8.26.0000
referido saldo, na forma prevista no regulamento do respectivo plano de
benefícios previdenciários complementares.
“Art. 9o. Os requisitos para aquisição, manutenção e perda da
qualidade de participante e de assistido, assim como os requisitos de
elegibilidade, forma de concessão, cálculo e pagamento dos benefícios,
deverão constar dos regulamentos dos planos de benefícios previdenciários
complementares, observadas as disposições das Leis Complementares
Federais no 108 e no 109, ambas de 2001, e a regulamentação dos órgãos
regulador
e
fiscalizador
das
entidades
fechadas
de
previdência
complementar.
“Parágrafo único. O servidor com remuneração inferior ao
limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de
previdência social poderá aderir aos planos de benefícios administrados
pelas entidades fechadas de previdência complementar de que trata esta lei,
sem contrapartida do patrocinador, sendo a base de cálculo da sua
contribuição definida em regulamento.
“Art. 10. Os planos de benefícios não poderão receber aportes
patronais a título de serviço passado, exceto os referentes ao período
compreendido entre as datas de publicação desta lei e a de publicação da
aprovação do regulamento do plano de benefícios pela autoridade
competente no Diário Oficial da União, observados os demais dispositivos
desta lei.
“Art. 11. Após o cumprimento das exigências formais do
plano de benefícios para a concessão do Benefício de Renda Programada,
mas antes do início do gozo deste benefício, o participante, desde que
atendidos os requisitos estabelecidos no regulamento, poderá exercer
quaisquer dos direitos relativos aos institutos previdenciários de que tratam
os arts. 14 e 15 da Lei Complementar Federal no 109, de 2001, e legislação
subsequente.
“Art.
12.
A
aplicação
dos
recursos
garantidores
correspondentes às reservas técnicas, ás provisões e aos fundos do plano de
benefícios será feita na conformidade das diretrizes e limites prudenciais
estabelecidos pelo Conselho Monetário Nacional.
“Art. 13. Nos casos de afastamento, licença ou perda do
vínculo funcional, o participante poderá permanecer filiado ao respectivo
plano de benefícios previdenciários complementares, na forma e condições
estabelecidas em regulamento.
“Parágrafo único. É garantida a portabilidade do plano de
previdência complementar, independente da data ou da forma de adesão.

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Direta de Inconstitucionalidade no 2009957-30.2019.8.26.0000
“Art. 14. As contribuições do patrocinador e do participante
incidirão sobre a parcela da remuneração que exceder o teto dos benefícios
do Regime Geral de Previdência Social, observado, quanto á incidência da
contribuição do patrocinador, o limite disposto no inciso XI do “caput” do
art. 37 da Constituição Federal.
“§ 1o. Considera-se remuneração para fins do disposto no
“caput” deste artigo o total dos subsídios e vencimentos do servidor,
compreendendo o vencimento do cargo, acrescido das vantagens pecuniárias
que a ele se integram, nos termos da lei, ou por outros atos concessivos, bem
como os adicionais de caráter individual, e quaisquer outras vantagens,
excluídas:
“I as diárias para viagens;
“II o auxílio-transporte;
“III o salário-família;
“IV o salário-esposa;
“V o auxílio-alimentação;
“VI parcelas remuneratórias pagas em decorrência de local
de trabalho;
“VII a parcela percebida em decorrência do exercício de
cargo em comissão ou de função de confiança;
“VIII terço de férias;
“IX hora suplementar;
“X o abono de permanência;
“XI outras vantagens instituídas em lei, não passíveis de
incorporação aos vencimentos ou subsídios do servidor.
“§ 2o. O servidor titular de cargo efetivo poderá optar pela
inclusão, na base de contribuição, de parcelas remuneratórias de que tratam
os incisos VI e VII do § 1o deste artigo, sem contrapartida do patrocinador,
na forma do regulamento.
“Art. 15. A alíquota de contribuição do patrocinador será
igual à contribuição individual do participante para o regime, respeitado,

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Direta de Inconstitucionalidade no 2009957-30.2019.8.26.0000
para o patrocinador, o limite de 7,5% (sete e meio por cento).
“Art. 16. As entidades ou Poderes indicados nos §§ 1o e 2o do
art. 1o desta lei são responsáveis pelos aportes referentes à contribuição do
patrocinador e pelo repasse das contribuições descontadas dos respectivos
participantes,
devendo,
par
ao
seu
pagamento,
utilizar
recursos
orçamentários atribuídos à própria entidade ou Poder.
“Parágrafo único. O pagamento ou a transferência das
contribuições após o dia 10 (dez) do mês seguinte ao da competência a que
se referir:
“I ensejará a aplicação dos acréscimos de mora previstos
para os tributos federais; e
“II
sujeitará o responsável às sanções penais e
administrativas cabíveis.
“Art. 17. A administração dos planos de previdência
complementar de que trata esta lei será mantida integralmente por suas
receitas, oriundas das contribuições dos participantes, assistidos e
patrocinadores, dos resultados financeiros de suas aplicações e de doações e
legados de qualquer natureza.
“§ 1o. Os recursos previdenciários oriundos da compensação
financeira de que trata a Lei Federal no 9.796, de 5 de maio de 1999,
pertencerão exclusivamente ao Regime Próprio de Previdência Social do
Município de São Paulo.
“§ 2o. O montante de recursos destinados à cobertura das
despesas administrativas será revisado ao final de cada ano para o
atendimento do disposto no “caput” deste artigo.
“Art. 18. O plano de custeio previsto no art. 18 da Lei
Complementar Federal no 109, de 2001, discriminará o percentual mínimo
da contribuição do participante e do patrocinador, conforme o caso, para
cada um dos benefícios previstos no plano de benefícios previdenciários
complementares, observado o disposto no art. 6o da Lei Complementar
Federal no 108, de 2001.
“Art. 19. A entidade responsável pela administração dos
planos de previdência complementar de que trata esta lei manterá o controle
das
reservas
constituídas
em
nome
do
participante,
registrando
contabilmente as contribuições deste e as do patrocinador.
“Art. 20. Durante a fase de percepção de renda programada e

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Direta de Inconstitucionalidade no 2009957-30.2019.8.26.0000
atendidos os requisitos estabelecidos no plano de benefícios previdenciários
complementares, o assistido poderá portar as reservas constituídas em seu
nome para entidade de previdência complementar ou companhia seguradora
autorizada a operar planos de previdência complementar, com o objetivo
específico de contratar plano de renda vitalícia, observado o disposto no § 2o
do art. 33 da Lei Complementar Federal no 109, de 2001.
“Art. 21. A supervisão e fiscalização da entidade responsável
pela administração dos planos de previdência complementar de que trata
esta lei e de seus planos de benefícios previdenciários complementares
compete ao órgão fiscalizador das entidades fechadas de previdência
complementar.
“CAPÍTULO IV
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS
“Art. 22. Para atender às despesas decorrentes da execução
deste Título, fica o Poder Executivo autorizado a:
“I abrir, em caráter excepcional, créditos especiais até o
limite de R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais) destinados à realização de
aporte a título de adiantamento de contribuições futuras, necessário ao
regular funcionamento inicial da SAMPAPREV;
“II
aportar recursos adicionais, mediante abertura de
créditos adicionais na forma do art. 41 da Lei Federal no 45.320, de 17 de
março de 1964, para atender ás despesas administrativas da SAMPAPREV,
enquanto a taxa de administração fixada nos regulamentos ou respectivos
planos de custeio dos benefícios previdenciários for insuficiente ao seu
suprimento.
“Parágrafo único. Os valores dos créditos adicionais a que se
refere este artigo serão cobertos na forma prevista no § 1o do art. 43 da Lei
Federal no 4.320, de 1964.
“Art. 23. O Prefeito designará os membros que deverão
compor provisoriamente o Conselho Deliberativo e o Conselho Fiscal da
SAMPAPREV.
“Parágrafo único. O mandato dos conselheiros de que trata o
“caput” deste artigo será de até 24 (vinte e quatro) meses, durante os quais
será realizado eleição direta para que os participantes e assistidos escolham
os seus representantes e para que o patrocinador indique os seus
representantes.
“Art. 24. Para o funcionamento inicial da SAMPAPREV

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Direta de Inconstitucionalidade no 2009957-30.2019.8.26.0000
poderão ser cedidos servidores e empregados do Município de São Paulo e
das pessoas jurídicas integrantes da sua administração direta ou indireta,
mediante reembolso.
“Parágrafo único. Fica vedada a cessão de empregados da
SAMPAPREV para outros órgãos do Município de São Paulo.
“Art. 25. Compete à Secretaria Municipal da Fazenda e ao
Instituto de Previdência Municipal de São Paulo IPREM assegurar o
suporte administrativo, operacional e de gestão das atividades correlatas ao
que dispõe a presente lei, necessário à implantação e ao funcionamento do
regime de previdência complementar.
“Art. 26. Alternativamente à constituição da entidade prevista
no art. 5o desta lei, o Município poderá valer-se de entidade fechada de
previdência complementar já existente, destinada a administrar planos de
previdência complementar de servidores públicos, mediante instrumento
específico.
“§ 1o. No caso do disposto no “caput” deste artigo, deverá ser
criado Comitê Gestor junto à entidade fechada de previdência complementar
externa, constituído, paritariamente, por representantes indicados pelo
Prefeito e por representantes eleitos pelos servidores, na forma do
regulamento, para acompanhamento e fiscalização da gestão do plano de
benefícios complementares do Município.
“§ 2o. A estrutura, competências e remuneração dos membros
do Conselho Gestor referido no § 1o deste artigo serão estabelecidos por
meio de decreto.
“Art. 27. O “caput” e o § 1o do art. 1o e o “caput” do art.
2o, todos da Lei no 13.973, de 12 de maio de 2005, passam a vigorar com
as seguintes alterações:
“Art. 1o. A contribuição social dos servidores
públicos titulares de cargos efetivos, regidos pela Lei no 8.989, de
29 de outubro de 1979, e alterações, para a manutenção do
regime próprio de previdência social do Município de São Paulo,
incluídas suas autarquias e fundações, será de 14% (quatorze por
cento), incidentes sobre a totalidade da base de contribuição.
§ 1o. Para os fins desta lei, entende-se como base de
contribuição o total dos subsídios e vencimentos do servidor,
compreendendo o vencimento do cargo, acrescido das vantagens
pecuniárias que a ele se integram, nos termos da lei, ou por
outros atos concessivos, bem como os adicionais de caráter
individual, e quaisquer outras vantagens, excluídas:

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Direta de Inconstitucionalidade no 2009957-30.2019.8.26.0000
I as diárias para viagens;
II o auxílio-transporte;
III o salário-família;
IV o salário-esposa;
V o auxílio-alimentação;
VI

parcelas
remuneratórias
pagas
em
decorrência de local de trabalho;
VII
a parcela percebida em decorrência do
exercício de cargo em comissão ou de função de confiança;
VIII terço de férias;
IX hora suplementar;
X o abono de permanência;
XI
outras vantagens instituídas em lei, não
passíveis de incorporação aos vencimentos ou subsídios do
servidor.
....................................”(NR)
Art. 2o. Os aposentados e os pensionistas do
Município, inclusive os de suas autarquias e fundações, cujos
benefícios previdenciários sejam concedidos com base em
situações funcionais regidas pela Lei no 8.989, de 29 de outubro
de 1979, contribuirão com 14% (quatorze por cento), incidentes
sobre o valor da parcela dos proventos de aposentadorias e
pensões que supere o limite máximo estabelecido p ara os
benefícios do regime geral de previdência social.
........................................” (NR).
“Art. 28. Sem prejuízo do disposto no art. 21 da Lei no
15.080, de 18 de dezembro de 2009, aplica-se o disposto no art. 222 da Lei
Federal no 8.112, de 11 de dezembro de 1999, e posteriores alterações,
inclusive as suas remissões e a autorização constante de seu § 3o, às pensões
por morte devidas a dependentes de servidor público do Município de São
Paulo.
“Art. 29. Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação”.
Transcrevi o texto do diploma questionado em sua inteireza,
malgrado longo, para facilitar o acesso, o conhecimento e a deliberação do E.
Tribunal a respeito das questões postas pelo requerente, assinalando ainda uma
vez que o postulante objetiva unicamente o seu artigo 27.
3. LEGITIMIDADE ATIVA.
Afasto a preliminar de ausência de legitimidade ativa suscitada
pelo Presidente da Câmara Municipal, preliminar essa fundada em que o

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proponente (SINDICATO DOS GUARDAS CIVIS METROPOLITANOS DE
SÃO PAULO SINDIGUARDAS) não representa a integralidade dos
servidores públicos estatutários do Município e não demonstrou o seu interesse
jurídico no caso.
Dispõe a Constituição do Estado, em seu art. 90, inciso V:
“Art. 90. São partes legítimas para propor ação de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estaduais ou municipais,
contestados em face desta Constituição ou por omissão de medida
necessária para tornar efetiva norma ou princípio desta Constituição,
no âmbito de seu interesse:
(...)
V
as entidades sindicais ou de classe, de atuação
estadual ou municipal, demonstrando seu interesse jurídico no caso;
(...)”
Conforme seu Estatuto Social, encontrável, não nos autos, mas
no sítio da entidade (www.sindguardas-sp.org.br), o autor, Sindicato dos
Guardas Civis Metropolitanos de São Paulo Sindiguardas “é constituído para
fins de representação legal em defesa da categoria dos Guardas Civis
Metropolitanos de São Paulo, ativos e inativos e pensionistas destes, em sua
base territorial da Cidade de São Paulo, nos termos do Artigo 8o da
Constituição Federal e nos termos deste Estatuto” (art. 1o).
A norma impugnada alterou o sistema previdenciário dos
servidores do município de São Paulo e o Sindicato representa os interesses
dos guardas civis metropolitanos de São Paulo, por ela atingidos, como
destinatários do mesmo diploma são igualmente os funcionários de todas as
outras categorias profissionais.
Demonstrada a relação entre a questão debatida e os interesses
defendidos pelo autor, presente a pertinência temática necessária à propositura
desta ação.
Esse requisito, o da
“pertinência temática que se traduz na relação de
congruência que necessariamente deve existir entre os objetivos
estatutários ou as finalidades institucionais da entidade autora e o
conteúdo material da norma questionada em sede de controle abstrato
foi erigido à condição de pressuposto qualificador da própria

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legitimidade ativa ad causam para efeito de instauração do processo
objetivo de fiscalização concentrada de constitucionalidade” (STF-
Pleno, ADI 1.157-MC, Min. Celso de Mello, j. 1.12.94, um voto
vencido, DJU 17-11-06)”
in THEOTÔNIO NEGRÃO e
Continuadores, op. cit., nota 8 ao artigo 2o da Lei 9.868, de 10.11.99,
p. 1.196.
Aludindo às entidades de classe ou confederações sindicais,
ALEXANDRE DE MORAES, mencionando precedente do Supremo Tribunal
Federal, assinala que, para análise de sua legitimidade, deve verificar-se,
também, “tratar-se de entidade na defesa de uma categoria profissional, cujo
conteúdo seja 'imediatamente dirigido à ideia de profissão entendendo-se
classe no sentido não de simples segmento social, de classe social, mas de
categoria profissional'” (Direito Constitucional, 27a ed., Atlas, p. 769).
Portanto, o Sindicato autor, por representar a categoria
profissional dos professores municipais, é parte legítima para figurar no polo
ativo desta ação, estando configurada pertinência temática, dados os termos de
seu estatuto constitutivo.
Na mesma linha de pensamento, assinala a douta Procuradoria
Geral de Justiça:
“Ressalte-se ser inegável haver pertinência temática,
que, conforme pontua a doutrina é:
““... a demonstração do interesse de agir, diante da
necessidade da demonstração de uma relação lógica entre a
questão versada na lei ou ato normativo impugnado e os
interesses defendidos por esses legitimados”. (Controle de
Constitucionalidade Teoria e Prática Dirley da Cunha Júnior,
9a ed., Salvador: Jus Podivm, 2017, pág. 216).
(...)
Em remate, rejeito a preliminar de ilegitimidade de parte.
3. PRELIMINARES
Afasto as preliminares suscitadas de (i) inépcia da petição
inicial, sob alegação de que não há indicação de parâmetro na Constituição
Estadual para o controle pretendido, e de (ii) carência de ação, por falta de

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interesse de agir, diante da impossibilidade de confronto direto com
dispositivos insertos na Constituição Federal ou normas infraconstitucionais.
Como expresso nas normas constitucionais de regência (arts.
125, § 2o, da Constituição Federal e 74, VI, da Constituição Federal), o
controle concentrado de constitucionalidade do ato normativo a cargo desta
Corte somente pode se dar em face da Constituição do Estado, o que exclui a
impugnação por descumprimento ou violação de preceitos da Lei Orgânica
Municipal, da Constituição Federal ou infraconstitucionais.
Dispõe a Constituição deste Estado, em seu art. 74, competir ao
Tribunal de Justiça processar e julgar originariamente, dentre outras causas:
“VI - a representação de inconstitucionalidade de lei ou
ato normativo estadual ou municipal, contestados em face desta
Constituição, o pedido de intervenção em Município e ação de
inconstitucionalidade por omissão, em face de preceito desta
Constituição”.
Não obstante, é admissível esse controle com suporte em
cláusula de caráter remissivo que, inscrita na Constituição Estadual, remete às
regras normativas da Carta Maior.
De acordo com o entendimento do C. Supremo Tribunal Federal,
“Revela-se
legítimo
invocar,
como
referência
paradigmática, para efeito de controle abstrato de constitucionalidade
de leis ou atos normativos estaduais e/ou municipais, cláusula de
caráter remissivo, que, inscrita na Constituição estadual, remete,
diretamente, às regras normativas constantes da própria CF, assim
incorporando-as, formalmente, mediante referida técnica de remissão,
ao plano do ordenamento constitucional do Estado-membro. Com a
técnica
de
remissão
normativa,
o
Estado-membro
confere
parametricidade às normas, que, embora constantes da CF, passam a
compor, formalmente, em razão da expressa referência a elas feita, o
corpus constitucional dessa unidade política da Federação, o que torna
possível erigir-se, como parâmetro de confronto, para os fins a que se
refere o art. 125, § 2o, da CF, a própria norma constitucional estadual
de conteúdo remissivo” (Rcl 10.500-MC, Rel. Min. Celso de Mello,
decisão
monocrática,
julgamento
em
18-10-2010,
DJE
de
26-10-2010)”.

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No mesmo sentido:
“CONSTITUCIONAL. RECLAMAÇÃO. CONTROLE
DE
CONSTITUCIONALIDADE
DE
LEIS
OU
ATOS
NORMATIVOS ESTADUAIS OU MUNICIPAIS. TRIBUNAL DE
JUSTIÇA
ESTADUAL.
USURPAÇÃO
DE
COMPETÊNCIA
ORIGINÁRIA DESTA SUPREMA CORTE (CRFB/88, ART. 102, I,
ALÍNEA A). NÃO OCORRÊNCIA. FISCALIZAÇÃO REALIZADA
TOMANDO COMO PARADIGMA DE CONFRONTO NORMA
ENCARTADA
NA
CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL
QUE
REPRODUZ
NORMA
FEDERAL
DE
REPRODUÇÃO
OBRIGATÓRIA.
RECLAMAÇÃO
A
QUE
SE
NEGA
SEGUIMENTO” (Rcl 17340/SP, Relator Min. LUIZ FUX, j.
12.09.2014).
Em suma, a demanda é examinada somente no que se refere às
alegações de ofensa a normas da Constituição Estadual, malgrado igualmente
remissivas a outras, da Constituição Federal.
Não importa que a peça inicial não refira expressa e diretamente
preceito
da
Constituição
Estadual
porque,
ferindo
o
tema
da
constitucionalidade, e apontando os princípios constitucionais pertinentes e sua
violação pelas normas questionadas, o exame da pretensão é viabilizado,
mesmo porque aberta a causa de pedir nesta espécie de demanda.
A propósito, bem lembra a douta Procuradoria Geral de Justiça:
“A despeito da alegação da Câmara Municipal de que o
Sindicato não teria indicado o parâmetro de constitucionalidade
estadual, verifica-se da sua petição inicial a menção expressa à
violação aos artigos 163, IV e 218, da Constituição Estadual.
“Por outro lado, indicou o autor também como
parâmetros os artigos 40, 150, IV e 195, § 5o, da Constituição Federal,
o que é permitido por se tratarem de normas reproduzidas na
Constituição Estadual, conforme se verifica dos artigos 126, 163, IV e
218 da Carta Estadual.
“Deve-se
lembrar
que
a
declaração
de
inconstitucionalidade pro fundamento diverso do exposto na inicial
tem lugar no processo objetivo de verificação da incompatibilidade
entre a lei e a Constituição do Estado, sendo, nesses termos, possível

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aferir a ilegitimidade constitucional do ato normativo impugnado à luz
de preceitos e fundamentos constitucionais estaduais, ainda que não
mencionados na petição inicial.
“A causa de pedir consiste na violação à Constituição
Estadual, razão pela qual tem sido denominada como causa de pedir
aberta, possibilitando, no controle concentrado de constitucionalidade,
o acolhimento por fundamento ou parâmetro não apontado na inicial.”
De igual, e pelas mesmas razões, este Tribunal de Justiça é
competente para o exame da causa.
Em suma, adequadamente formulada a petição inicial, de sorte
que as preliminares ficam rejeitadas.
4. SUSPENSÃO DO PROCESSO.
O Prefeito do Município e o Presidente da Câmara
Municipal alegam ser necessário suspender o trâmite da ação diante do
decidido no ARE 875.958-RG/GO pelo STF, em sede de repercussão geral
(determinada suspensão das ações, individuais e coletivas que versem sobre as
balizas para majoração da alíquota da contribuição previdenciária tema 933),
pois um dos temas centrais desta ADI é a constitucionalidade da majoração de
11% para 14% da alíquota da contribuição previdenciária incidente sobre
vencimentos e proventos de servidores públicos ativos, inativos e de
pensionistas, prevista no art. 27 da lei impugnada.
Aludida decisão da Suprema Corte toca à elevação da alíquota de
contribuição previdenciária.
A questão atinente à elevação da alíquota é objeto de
Repercussão Geral, Tema 933, pelo C. Supremo Tribunal Federal (“Balizas
constitucionais para a majoração de alíquota de contribuição previdenciária de
regime próprio de previdência social”), leading case ARE 875958 RG/GO,
Relator Ministro ROBERTO BARROSO. O Acórdão que reconheceu a
repercussão geral está assim ementado (j. 17.12.2017, DJe 24.02.2017):
“EMENTA: DIREITO TRIBUTÁRIO E DIREITO
PREVIDENCIÁRIO.
RECURSO
EXTRAORDINÁRIO.
LEI
ESTADUAL QUE ELEVA AS ALÍQUOTAS DA CONTRIBUIÇÃO
PREVIDENCIÁRIA
DOS
SERVIDORES.
ALEGAÇÃO
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. PRESENÇA DE REPERCUSSÃO

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GERAL.
1. Constitui questão constitucional saber quais são as
balizas impostas pela Constituição de 1988 a leis que elevam as
alíquotas das contribuições previdenciárias incidentes sobre servidores
públicos, especialmente à luz do caráter contributivo do regime
previdenciário e dos princípios do equilíbrio financeiro e atuarial, da
vedação ao confisco e da razoabilidade.
2. Repercussão geral reconhecida”.
Para possibilitar a uniformidade de pensamento e decisão dos
diversos órgãos do Poder Judiciário nacional, que o regime da Repercussão
Geral objetiva, o Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO, Relator, assim
decidiu e determinou (16.03.2017):
“Em razão do reconhecimento da repercussão geral,
determino a suspensão do processamento de todos os processos
pendentes, individuais ou coletivos, que versem sobre a questão e
tramitem no território nacional, nos termos do art. 1.035, § 5o do
CPC/2015 e do art. 328 do RISTF”.
Induvidoso, por conseguinte, deva ser suspenso o processo.
Poder-se-ia pensar na aplicação da regra inovadora do artigo 356
do Código de Processo Civil, consistente em que “o juiz decidirá parcialmente
o mérito quando um ou mais dos pedidos formulados ou parcela deles” “I
mostrar-se incontroverso”, ou “II
estiver em condições de imediato
julgamento, nos termos do art. 355”.
O instituto está assentado na ideia, presente no Código de
Processo Civil de 1973, de que a vocação do processo é desaguar na decisão
de mérito da causa. Daí o sistema daquele tempo impor ao juiz que resolvesse
as questões processuais e incidentais surgidas no curso do feito, desde a
petição inicial, para proferir decisão terminativa do processo ou definitiva da
causa (artigos 283, 295, 329 e 330, v.g.) ou, quando não, designasse audiência
de conciliação, resolvesse as questões processuais pendentes e avançasse com
as medidas de instrução (art. 331).
O novo estatuto processual avançou nesse aspecto, para permitir
ao juiz (a lei, em verdade, foi escrita no imperativo: “o juiz decidirá
parcialmente o mérito ...”) o “julgamento antecipado parcial do mérito”. Se

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parte da demanda já encontra no processo todos os elementos necessários para
a decisão final (as referidas hipóteses do artigo 355), melhor que o juiz a
julgue e a defina desde logo. Veja-se, a propósito, importante e longo estudo a
respeito do tema procedido por EDUARDO TALAMINI (Comentários ao
Código de Processo Civil, obra coordenada por CÁSSIO SCARPINELLA
BUENO, 1a ed. Saraiva, 2017, pp. 168 e segs).
Segundo o novo instituto, a outra parte da ação, que reclame a
prolação de despacho saneador e abertura do procedimento instrutório, será
julgada mais adiante, ao encerramento da instrução.
Na ação direta de inconstitucionalidade tais situações processuais
já não ocorrem. O processo é objetivo, tem por escopo a declaração final de
inconstitucionalidade da norma questionada ou a improcedência da ação. Não
há revelia, não se apresenta pedido incontroverso, reconhecimento do pedido,
nem, igualmente, necessidade de instaurar dilação probatória.
Não há, por conseguinte, possibilidade de cisão do julgamento,
para julgar o mais da demanda que não dependa de aguardar a decisão do C.
Supremo Tribunal Federal na Repercussão Geral mencionada.
Não bastasse, o artigo 1o da Lei 9.868/98 é expresso em que
“esta lei dispõe sobre o processo da ação direta de
inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade
perante o Supremo Tribunal Federal”.
Por se tratar de lei especial, que regula “inteiramente a matéria”
do processo da ação de que se cuida, a esse feito não se aplicam as disposições
gerais do processo civil, voltados ao das ações em geral, diversas da
declaratória de inconstitucionalidade.
Não custa observar não conter a Lei 9.868/99 disposição
resguardando a aplicação subsidiária das disposições do Código de Processo
Civil, malgrado formas procedimentais sejam adotadas tomando emprestado as
disposições próprias desse estatuto (v.g. a das intimações). Nem poderia ser
diferente.
De resto, da decisão que antecipa o julgamento parcial do mérito,
na forma do artigo 356 do Código de Processo Civil, é suscetível, não de
apelação, porque o processo continua na instância de origem, mas de agravo
de instrumento (§ 5o do art. 356, e art. 1.015, II).

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Observa EDUARDO TALAMINI (op. cit., p. 175) que
“O capítulo da decisão que julga parte do mérito não é
sentença, pois a fase cognitiva prosseguirá para a instrução probatória
do restante do mérito, ainda não julgado. Trata-se de decisão
interlocutória (art. 203, § 2o).
“Seu conteúdo, de qualquer modo, equivalerá ao de uma
sentença de mérito.
(...).
“Por versar sobre a solução dada a parte do mérito da
causa, o agravo de instrumento submeter-se-á à incidência de
determinadas regras aplicáveis à apelação. (...)”.
Ora, do acórdão não cabe apelação nem agravo de instrumento,
senão recursos especial e extraordinário. O agravo dirigido às Cortes
Superiores, previsto no art. 1.042 do Código de Processo Civil cabe apenas da
decisão do presidente ou do vice-presidente do tribunal nas hipóteses que
elenca, todas relacionadas ao recurso extraordinário ou especial, sobrestado ou
inadmitido (art. 1.035, § 6o, e 1.036. §2o, referidos no art. 1.042, I).
Em suma, não é possível cindir o julgamento para, de um lado,
suspender o processo para aguardar definição do tema ligado ao percentual de
contribuição a ser pago pelos servidores e, de outro, julgar o restante da lide,
quanto às demais normas questionadas da Lei 17.020/2018, do Município de
São Paulo, não objeto da repercussão geral.
Em remate, a hipótese é de suspensão do processo, em
cumprimento de determinação expressa do C. Supremo Tribunal Federal.
5. MEDIDA LIMINAR.
Suspenso o processo, julgo necessário enfrentar o pedido de
concessão de medida liminar de suspensão do art. 27 da Lei 17.020/2018, do
Município de São Paulo, que elevou de 11% para 14 ̈% a alíquota de
contribuição.
Não é caso de concessão de liminar.
Em primeiro lugar porque, contrariamente ao sustentado, como
afirmam o Prefeito Municipal e o Presidente da Câmara Municipal, há cálculos

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atuariais elaborados pelo Instituto de Previdência Municipal de São Paulo, que
instruíram a apresentação do projeto e convenceram a vereança a aprova-lo,
assentada a premissa de que presente grande déficit do sistema previdenciário
do servidor público municipal, e na necessidade premente de reduzi-lo, para o
que necessária a contribuição de todos os servidores a ele filiados. Isso, em
que pese a resolução do tema exija, evidentemente, também a consideração de
ser devida a proteção aos vencimentos dos servidores públicos, já atingidos
pela pesada carga tributária sobre a renda, especialmente.
O exame do Tema 933 levará o C. Supremo Tribunal Federal a
definir as “balizas constitucionais para a majoração de alíquota de
contribuição previdenciária de regime próprio de previdência social”,
podendo resultar, no exame final desta causa (observadas as balizas que forem
traçadas), tanto na redução do percentual adotado pelo legislador local, como
na sua aprovação.
O parecer do douto Procurador de Justiça trouxe à colação
importante pronunciamento do C. Supremo Tribunal Federal, em v. acórdão
relatado pelo Ministro JOAQUIM BARBOSA. Vale a pena a transcrição, por
valiosa, a colaboração e o aporte de relevantes fundamentos, para a decisão
liminar:
“No momento, restrito à análise dos requisitos para
concessão da tutela de urgência, observa-se que devem ser sopesadas
as duas situações: necessidade de diminuição imediata do déficit
previdenciário e proteção da higidez dos vencimentos dos servidores.
O Supremo Tribunal Federal, em decisão bem
fundamentada proferida pelo Ministro Joaquim Barbosa, ponderou os
dois aspectos, concluindo pela impossibilidade da concessão da
liminar em caso semelhante. Merece transcrição parte da decisão
proferida:
“Trata-se de pedido de suspensão da liminar
concedida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do
Rio Grande do Sul nos autos da ADI 70051297778, proposta pela
União Gaúcha em Defesa da Previdência Social e Pública contra a
LCe 13.757/2011 e 13.758/2011.
O acórdão atacado recebeu a seguinte ementa:

AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
LEIS
COMPLEMENTARES

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ESTADUAIS No. 13.757-2011 (ART. 10-A E ART. 14) E No.
13.758-2011 (ART. 10-A E ART. 15). PREVIDÊNCIA PÚBLICA.
MAJORAÇÃO
DA
ALÍQUOTA
DA
CONTRIBUIÇÃO
PREVIDENCIÁRIA NO ESTADO. REGIME FINANCEIRO DE
REPARTIÇÃO SIMPLES E REGIME FINANCEIRO DE
CAPITALIZAÇÃO. MEDIDA LIMINAR. SUPENSÃO DA
APLICAÇÃO
IMEDIATA
DOS
DISPOSITIVOS
LEGAIS
INQUINADOS.
A contribuição previdenciária, por força de sua
natureza de tributo, subordina-se aos princípios constitucionais
gerais de direito tributário e em especial aos princípios da
correlação (art. 195, §5o, da CF), da finalidade (art. 149, §1o, da
CF), do equilíbrio financeiro e atuarial (art. 40 da CF) e da vedação
ao confisco (art. 150, inciso IV, da CF).
Por se subordinar a tais princípios constitucionais,
a majoração da alíquota da contribuição previdenciária deve vir
amparada em minucioso cálculo atuarial.
Os cálculos atuariais existentes nos autos, no
entanto, a par de intempestivos, porquanto elaborados após a edição
e sanção das leis complementares inquinadas, aparentemente
trazem severas inconsistências que, em princípio, retiram a
legitimação
da
majoração
da
alíquota
da
contribuição
previdenciária no Estado.
Assim, presentes o fumus boni iuris da autora e o
periculum in mora, afigura-se prudente o deferimento da medida
liminar para o efeito de suspender a aplicação imediata do disposto
nos artigos 10-A e 14, ambos da Lei Complementar no.
13.757-2011, e nos artigos 10-A e 15, ambos da Lei Complementar
no. 13.758-2011 até o julgamento do mérito da presente ação direta
de inconstitucionalidade.
MEDIDA LIMINAR DEFERIDA, POR
MAIORIA'.
(...)
É o relatório.
Decido.
A Constituição estabelece que o sistema de custeio
previdenciário do servidor público será solidário (art. 40), ao passo

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em que a legislação infraconstitucional por vezes adota solução
híbrida para o modelo de participação, com base nas sistemáticas
de repartição simples e de repartição dos capitais de cobertura.
Em termos diretos, os modelos adotados no Brasil
não equivalem à poupança forçada, no qual cada segurado é o único
responsável por formar os recursos que servirão para o pagamento
dos benefícios. Na forma do art. 40 da Constituição, a intensidade
da contribuição não se traduz em contrapartida linear no cálculo do
benefício, pois os contribuintes da atualidade são responsáveis pelo
custeio dos benefícios pagos aos inativos que lhes são
contemporâneos
(“inativos
e
pensionistas
de hoje”). Em
contrapartida pela solidariedade, os contribuintes da atualidade tem
a perspectiva de, uma vez inativos no serviço público, ter parte dos
recursos necessários ao custeio dos próprios benefícios recolhidos
pelos servidores ativos de amanhã.

A estrita relação de proporcionalidade entre o
custeio individual e o respectivo benefício somente seria condição
de validade da cobrança se o modelo brasileiro fosse de exclusiva
capitalização. Os modelos de capitalização caracterizam-se pela
formação de contas individuais, abastecidas preponderantemente
pelos recursos da parte-interessada, numa espécie de poupança,
como registrei. Dito modelo de capitalização é adotado apenas no
campo
das
relações
contratuais
próprias
da
previdência
complementar, de forma que a previdência social pública e de
participação obrigatória é baseada na solidariedade.
Esta Corte já rejeitou a tese da retributividade
isométrica estrita, por ocasião do julgamento da tributação dos
servidores públicos inativos (ADI 3.128, red. p. acórdão min. César
Peluso), de modo a afastar a pretensão dos servidores inativos de
permanecerem
imunes
ao
pagamento
da
contribuição
previdenciária.
Contudo, a adoção do modelo solidário de custeio
da previdência está longe de chancelar todo e qualquer tipo de
aumento da base de tributação. Portanto, passo a examinar, ainda
que em caráter liminar, os requisitos constitucionais específicos
necessários à instituição e à cobrança de contribuição social,
espécie tributária autônoma que somente se legitima em função de
sua finalidade.
Segundo a estrutura constitucional das contribuições
sociais, essa espécie tributária se distingue a partir da destinação
específica prévia do produto da arrecadação. Por isso, o controle de

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constitucionalidade das contribuições sociais leva em consideração
essa destinação específica, da seguinte forma:
a) A contribuição social deve ser motivada em uma
causa de interesse público, comprovada e atual (necessidade);
b) A atividade, programa ou iniciativa custeados
devem ser teoricamente capazes de enfrentar essa causa pública
(utilidade-abstrata);
c) Desvios de finalidade dos recursos ou das
atividades custeadas minam o fundamento constitucional da exação
(utilidade-concreta);
e) Independentemente da necessidade e da utilidade,
a exação deve ser proporcional, não atentar contra outros princípios
ou regras constitucionais e não ter efeito confiscatório.
Para atender à relação entre o custeio e a finalidade,
o objeto da exação deve ser necessário e útil. Ao contrário do que
sustentado no acórdão atacado, a criação de novo benefício ou o
aumento dos benefícios existentes não são a única motivação
constitucional da majoração da fonte de custeio. O desequilíbrio
atuarial também justifica o ajuste do cálculo do valor devido, na
medida em que o tributo provê recursos para os benefícios devidos
aos servidores inativos contemporâneos ao contribuinte que é
servidor ativo.
Nesse ponto, é imprescindível firmar que o simples e
isolado déficit previdenciário não é motivação constitucional
idônea suficiente para justificar o aumento da exação. O
desequilíbrio atuarial do RPPS federal tem origens históricas e
legais inconfundíveis com os problemas de caixa do Regime Geral
de Previdência Social RGPS.
Dentre outros motivos, o desequilíbrio atuarial
contemporâneo
do
RPPS
é
agravado
pela
falta
de
proporcionalidade entre as fontes de custeio e os benefícios
concedidos. Embora o esforço legislativo atual prossiga no sentido
da correção de tais distorções, seus efeitos ainda se prolongam no
tempo.
Por exemplo, o servidor público federal passou a
contribuir efetivamente para custear sua previdência somente a
partir da publicação da Lei 8.688/1993 (EC 03/1993).

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Por outro lado, antes da reforma promovida pela EC
41/2003 e efetivada pela Lei 10.887/2004 (MP 167/2004), o
benefício devido ao servidor inativo era equivalente ao valor total
da última remuneração recebida em atividade. Em outras palavras,
o benefício não tinha relação com a remuneração média do
servidor, ou, pior, com o montante das contribuições efetuadas ao
longo do período de atividade.
No caso do Estado do Rio Grande do Sul, o voto-
condutor descreve a situação temerária das fontes de custeio da
previdência do servidor público local:

(...)
O voto-condutor não nega a existência da causa
(déficit), mas, não obstante, afirma que ao Estado caberia responder
pelos prejuízos a que deu origem por sua imprevidência,
inabilidade ou má-fé.
Esse argumento é relevante e deve ser apreciado
profundamente no momento oportuno. Porém, para fins da
suspensão de liminar, a manutenção do quadro é mais perniciosa à
confiança no sistema jurídico do que sua reversão.
Se o estado-requerente não puder reduzir o déficit do
RPPS com a solidariedade dos servidores públicos, esses valores
serão cobrados de toda a sociedade. A União já reconheceu que
assim procede, em sustentação oral (ADI 2.556, rel. min. Joaquim
Barbosa, Pleno, DJe de 20.09.2012), como bem afirma o estado-
requerente:
“[a suspensão do tributo obriga] que cada vez mais
os recursos oriundos do Caixa Único que deveriam ser aplicados
nas áreas de saúde, educação e segurança públicas, sejam alocados
para o pagamento dos benefícios previdenciários dos servidores
públicos estaduais, já que constitui fato notório inexistência de
equilíbrio entre contribuição e benefícios previdenciários.” (Doc.
01, p. 16).
Esta não é a ocasião adequada para exame da
legitimidade
da
“partilha
do
custo
decorrente
da
inconstitucionalidade normativa, negociada com a sociedade” como
solução constitucional válida. Mas, segundo a racionalidade do
próprio argumento utilizado pelo TJ/RS, se o servidor público não
deveria responder pelos supostos erros do Estado na condução de
sua política previdenciária, muito menos legitimado estaria o

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cidadão comum a ser chamado para contribuir com benefícios que
nunca lhe foram, nem serão, concedidos.

Do risco real de insolvência prática decorre o
interesse direto dos servidores-beneficiários na regularidade das
finanças públicas do Regime Próprio de Previdência.
Portanto, reconheço que há fundada pertinência
pessoal entre o grupo de contribuintes (servidores) e a finalidade da
exação, ao mesmo tempo em que inexiste qualquer relação entre os
segurados do Regime Geral de Previdência Social e o tributo
destinado a corrigir o déficit do RPPS.
Parece-me bem demonstrado que a manutenção da
liminar implicaria apenar os segurados do RGPS e demais pessoas
que não sejam servidoras públicas vinculadas ao RPPS local.
Ante o exposto, concedo a medida pleiteada, para
suspender temporariamente a medida liminar concedida pelo
Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul nos autos do Processo
70051297778, até seu trânsito em julgado.

A medida que ora se concede é precária e efêmera,
podendo ser revista a qualquer momento, se demonstrada a
alteração do quadro fático-jurídico que embasa esta decisão”. (STF,
SL 684-RS, Min. Joaquim Barbosa, 03/04/2013).
Essas razões, claramente expressas na v. decisão do Ministro
Presidente do Supremo Tribunal Federal em pedido de Suspensão de Liminar,
servem para sopesar, também aqui, de um lado a relevância e a importância
das razões deduzidas pelo Autor desta ação e, de outro, a motivação de igual
quilate trazida pelo Prefeito do Município e pelo Presidente da Câmara
Municipal, a justificar não se conceda a medida suspensiva de eficácia
desejada, no aguardo, assoma o argumento, da definição de quais as balizas
constitucionais a serem levadas em conta na decisão do pleito.
Indefiro, portanto, a medida cautelar.
6. Ante o exposto, rejeito as preliminares, indefiro a medida
liminar e declaro suspenso o processo, determinando se aguarde o julgamento
da ARE 875958 RG/GO, Relator Ministro ROBERTO BARROSO (j.
17.12.2017, DJe 24.02.2017), nos termos do art. 1.035, § 5o, do CPC e do art.
328 do RISTF.

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É meu voto.
JOÃO CARLOS SALETTI
Relator
assinado digitalmente