Tribunal: TJSP
Processo: 2286227-14.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Claudio Godoy
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-11-11
Data de publicação: 2020-11-12

Ementa:
r 60/2019, do Município de Nova Odessa, de iniciativa parlamentar, que "restringe a aprovação de empreendimentos residenciais ou parcelamento do solo urbano, conforme dispõe o inciso VII, do art. 151, da Lei Orgânica do Município, e até que se reveja a Lei Complementar 10/06, que institui o Plano Diretor Participativo. Vício de iniciativa. Inocorrência. Interpretação que deve ser restritiva acerca das matérias que se compreendem como de exclusiva atribuição do Executivo para dar início ao processo legislativo. Ausência, porém, de qualquer estudo ou projeto prévio à limitação dos parcelamentos e condomínios que foi editada. Também não assegurada participação popular, afinal se se tratou de regulamentar a ocupação da cidade. Artigo 180, II, da Constituição do Estado. Ação julgada procedente.
(TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2286227-14.2019.8.26.0000; Relator (a): Claudio Godoy; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 11/11/2020; Data de Registro: 12/11/2020)

Classe/Assunto:

Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos

Relator(a):

Claudio Godoy

Comarca:

São Paulo

Órgão julgador:

Órgão Especial

Data do julgamento:

11/11/2020

Data de publicação:

12/11/2020

Ementa:
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Complementar 60/2019, do Município de Nova Odessa, de iniciativa parlamentar, que "restringe a aprovação de empreendimentos residenciais ou parcelamento do solo urbano, conforme dispõe o inciso VII, do art. 151, da Lei Orgânica do Município, e até que se reveja a Lei Complementar 10/06, que institui o Plano Diretor Participativo. Vício de iniciativa.

Ementa:
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Complementar 60/2019, do Município de Nova Odessa, de iniciativa parlamentar, que "restringe a aprovação de empreendimentos residenciais ou parcelamento do solo urbano, conforme dispõe o inciso VII, do art. 151, da Lei Orgânica do Município, e até que se reveja a Lei Complementar 10/06, que institui o Plano Diretor Participativo. Vício de iniciativa. Inocorrência. Interpretação que deve ser restritiva acerca das matérias que se compreendem como de exclusiva atribuição do Executivo para dar início ao processo legislativo. Ausência, porém, de qualquer estudo ou projeto prévio à limitação dos parcelamentos e condomínios que foi editada. Também não assegurada participação popular, afinal se se tratou de regulamentar a ocupação da cidade. Artigo 180, II, da Constituição do Estado. Ação julgada procedente.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000927604
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade
no 2286227-14.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE NOVA ODESSA, é réu PRESIDENTE DA
CÂMARA MUNICIPAL DE NOVA ODESSA.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE. V.U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS,
COSTABILE E SOLIMENE, TORRES DE CARVALHO, ARTUR MARQUES,
CAMPOS MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO
CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, MÁRCIO
BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, CARLOS
BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ADEMIR BENEDITO, ANTONIO CELSO
AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, CRISTINA ZUCCHI, JACOB
VALENTE E JAMES SIANO.
São Paulo, 11 de novembro de 2020.
CLAUDIO GODOY
RELATOR
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Processo n. 2286227-14.2019.8.26.0000
Autor: PREFEITO MUNICIPAL DE NOVA ODESSA
Réu: PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE NOVA
ODESSA
Voto n. 22.389
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei
Complementar 60/2019, do Município de Nova Odessa,
de iniciativa parlamentar, que “restringe a aprovação
de empreendimentos residenciais ou parcelamento do
solo urbano, conforme dispõe o inciso VII, do art. 151,
da Lei Orgânica do Município, e até que se reveja a Lei
Complementar 10/06, que institui o Plano Diretor
Participativo.
Vício
de
iniciativa.
Inocorrência.
Interpretação que deve ser restritiva acerca das
matérias que se compreendem como de exclusiva
atribuição do Executivo para dar início ao processo
legislativo. Ausência, porém, de qualquer estudo ou
projeto prévio à limitação dos parcelamentos e
condomínios que foi editada. Também não assegurada
participação
popular,
afinal
se
se
tratou
de
regulamentar a ocupação da cidade. Artigo 180, II, da
Constituição do Estado. Ação julgada procedente.
Cuida-se
de
ação
direta
de
inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito Municipal de Nova Odessa,
em face da edição da Lei Complementar 60/2019, de iniciativa
parlamentar, que “restringe a aprovação de empreendimentos
residenciais ou parcelamento do solo urbano, conforme dispõe o inciso
VII, do art. 151, da Lei Orgânica do Município”, e até que se reveja a

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Lei Complementar 10/06, que institui o Plano Diretor Participativo.
Aduz o demandante que a norma revela, primeiro, vício de iniciativa,
porquanto de autoria de vereador, quando a matéria versada se insere na
competência do Executivo. Segue asseverando que não cabe
condicionar a vigência da lei até a edição do outro ato legislativo.
Afirma ainda que a lei não veio precedida de estudos ou planejamento
técnico. Defende a infringência aos artigos 5o, 37 e 47, II e XIV, 180, II
e 181, par. 1o, da Constituição Estadual, aplicáveis ao Município por
força de seu artigo 144. Requer liminar.
Determinada a emenda para juntada de
cópias do processo legislativo (fls. 175), tal o que sobreveio a fls.
180/207.
A fls. 218/221 reiterou-se o pleito
liminar. A fls. 223/233 a medida acautelatória foi deferida.
As informações do Presidente da
Câmara Municipal vieram a fls. 237/249.
A Procuradoria Geral do Estado,
intimada por força do despacho de fls. 529, deixou de se manifestar.
A Procuradoria Geral de Justiça foi pela
procedência (fls. 519/527).
É o relatório.

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Certo, em primeiro lugar, e quanto ao
vício de iniciativa, que a interpretação deva ser restritiva acerca das
matérias que se compreendem como de exclusiva atribuição do
Executivo, assim para dar início ao processo legislativo.
Como já se decidiu no âmbito da
Suprema Corte, “a iniciativa reservada, por constituir matéria de
direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação
ampliativa, na medida em que - por implicar limitação ao poder de
instauração do processo legislativo - deve necessariamente derivar de
norma constitucional explícita e inequívoca” (Adin n. 724/RS, rel. Min.
Celso de Mello, publicado em DJU 27.04.2001).
A Constituição Estadual, ao traçar as
hipóteses de iniciativa privativa do Governador do Estado, em seu art.
24, §2o, assim dispôs:
“Compete,
exclusivamente,
ao
Governador do Estado a iniciativa das leis que disponham sobre:
1 - criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva
remuneração;
2 - criação e extinção das Secretarias de Estado e órgãos da
administração pública, observado o disposto no artigo 47, XIX;
3 - organização da Procuradoria Geral do Estado e da Defensoria
Pública do Estado, observadas as normas gerais da União;

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4 - servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de
cargos, estabilidade e aposentadoria;
5 - militares, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções,
estabilidade, remuneração, reforma e transferência para inatividade,
bem como fixação ou alteração do efetivo da Polícia Militar;
6 - criação, alteração ou supressão de cartórios notariais e de registros
públicos.”
Bem por isso, este Órgão Especial já
decidiu que há “competência concorrente para a iniciativa de projetos
de lei versando sobre regras gerais e abstratas de zoneamento, uso e
ocupação do solo urbano (Adin n. 2020787-55.2019.8.26.0000, rel.
Des. Salles Rossi, j. 12.06.2019); e que “matéria de desenvolvimento
urbanístico que se insere dentre as competências incondicionadas do
Poder Legislativo” (ADin n. 2129887-42.2019.8.26.0000, rel. Márcio
Bartoli, j. 02.10.2019).
Ainda em outro precedente, de relatoria
do E. Des. Evaristo dos Santos, colaciona-se lição segundo a qual as
matérias
reservadas
ao
Chefe
do
Poder
Executivo
são
fundamentalmente aquelas que “envolvem (a) servidores públicos; (b)
estrutura administrativa; (c) leis orçamentárias; geração de despesas;
e, (d) leis tributárias benéficas (GIOVANI DA SILVA CORRALO “O
Poder Legislativo Municipal” Ed. Malheiros 2008 p. 82/87)”; isto
afinal para concluir que: “em suma, a matéria disciplinada pela lei local
- regras específicas a serem observadas no projeto, no licenciamento,
na execução, na manutenção e na utilização de contêineres como

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residências ou estabelecimentos comerciais de qualquer natureza -, não
se encontra no restrito rol de matérias de iniciativa privativa do Chefe
do Executivo, a denotar a inexistência de vício formal no processo
legislativo. (ADin n. 2276121-27.2018.8.26.0000, j. 08.05. 2019)
Bem verdade já se haver também
decidido que “cabe privativamente ao poder executivo a função
administrativa, a envolver atos de planejamento, organização, direção
e execução de políticas públicas, no caso, política habitacional, e de
serviços públicos. Em outras palavras, os atos de concretude cabem ao
poder executivo, enquanto ao poder legislativo estão deferidas as
funções de editar atos normativos dotados de generalidade e
abstração.” (Adin n. 2147659-23.2016.8.26.0000. Rel. Des. Carlos
Bueno, j. São Paulo, 7 de dezembro de 2016.”
Sucede que este último precedente
tratava particularmente das licenças municipais a deferir em relação a
imóveis localizados em loteamentos irregulares, o que se considerou
concernir a ato de gestão própria do Executivo. Diversamente, no caso
em tela, trata-se de, em geral, e ressalvada ocupação em meio a
programa oficial de acesso a moradia popular e ocupação para fins
industriais, limitar o número de unidades em loteamentos residenciais e
condomínios em virtude do adensamento populacional que trazem, e
que se considerou ser questão de ocupação do solo na cidade a ser
enfrentada.
Eis o texto da legislação combatida:

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“Art. 1o - Fica vedada a aprovação de
novos loteamentos ou parcelamentos com o objetivo de implantação de
loteamento residencial, bem como condomínios horizontais e verticais,
acima de cinquenta unidades.” Nos parágrafos 1o e 2o, excetuam-se da
restrição os parcelamentos custeados por entidades públicas dedicadas à
habitação de interesse social e os loteamentos para fins industriais.
Verdade também que, em caso análogo,
e de Município vizinho, de fato este Órgão especial assentou:
“DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE - LEI N° 5.485, DE IO DE MAIO DE
2013, DO MUNICÍPIO DE SUMARÉ - NORMA QUE SUSPENDE A
EXPEDIÇÃO
DE
DIRETRIZES
E
APROVAÇÃO
DE
LOTEAMENTOS
URBANOS
PARTICULARES
ATÉ
A
CONCLUSÃO DA ELABORAÇÃO E APROVAÇÃO DA REVISÃO
DO PLANO DIRETOR - USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA
EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO - VÍCIO DE
INICIATIVA - AFRONTA AOS ARTIGOS 5o, 37 E 47, II E X/V/,
C.C. 144, TODOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - AÇÃO
PROCEDENTE. (ADin n. 0175320.16-2013.8.26.0000, rel. Des. Elliot
Akel, l. 25.01.2014)
Mas ali a lei municipal de iniciativa da
Câmara suspendia, simplesmente, a expedição de quaisquer diretrizes e
aprovação de loteamentos urbanos particulares até a revisão do Plano

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Diretor.
E, a bem dizer aqui sim , a lei em
comento nesta ação igualmente se impôs, note-se, até a revisão da Lei
Complementar 10/06 (que institui o Plano Diretor Participativo), e cujo
último projeto apresentado a inicial afirma ter sido rejeitado pela
Câmara Municipal (art. 2o).
Mas, já não seja ou não se queira
bastante a questão da competência, e muito embora exista ainda a
questão da subordinação da lei, como acima se vem de assentar, de toda
maneira acode ao julgamento de procedência o fato de não se encontrar,
nas cópias do processo legislativo que foram juntadas, qualquer estudo
ou projeto prévio à limitação dos parcelamentos e condomínios que foi
editada em razão do adensamento que provocam.
Aliás, ao contrário, a fls. 198 se
encontra parecer da Comissão de Constituição e Justiça apontando
justamente esta falta. E mesmo o admite a Câmara em suas
informações, já nesta demanda.
Porém, dispõe o artigo 180, II, da
Constituição do Estado, que no, estabelecimento de diretrizes e normas
relativas ao desenvolvimento urbano, o Estado e os Municípios
assegurarão “a participação das respectivas entidades comunitárias no
estudo, encaminhamento e solução dos problemas, planos, programas e
projetos que lhes sejam concernentes.”

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Mesmo a Lei Orgânica do Município
prevê que o controle do parcelamento, uso e ocupação do solo se deve
dar em atenção à infraestrutura, além das condições ambientais (art.
151, VII), o que decerto há de pressupor, ao comando legislativo
editado, prévio estudo acerca da restrição que se impôs.
Esta é a jurisprudência deste Órgão
Especial:
“Ato normativo que acabou por alterar
o Plano Diretor sem a existência de Planejamento Prévio, Estudos
Técnicos e Participação Popular - Afronta ao artigo 180, incisos II e V,
da Constituição Estadual. Inconstitucionalidade declarada - Ação
julgada procedente.” (ADin n. 2020787-55.2019.8.26.0000, rel. Des.
Salles Rossi, j. 12.06.2019).
Em outro precedente, inclusive em que
se recusou o vício de iniciativa, porém se assentou:
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 5.780, DE 26 DE FEVEREIRO DE
2019, DO MUNICÍPIO DE VALINHOS, QUE DISPÕE SOBRE A
INSTALAÇÃO DOS SISTEMAS DENOMINADOS 'TELHADO VERDE'
E 'JARDIM VERTICAL' - NORMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR.
OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E VÍCIO
DE
INICIATIVA.
NÃO
CARACTERIZAÇÃO
-
MATÉRIA

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RELACIONADA AO USO E OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO QUE
EXIGE PRÉVIO ESTUDO TÉCNICO E PARTICIPAÇÃO POPULAR.
INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA POR VIOLAÇÃO DO
DISPOSTO
NOS
ARTIGOS
180,
II
E
191,
AMBOS
DA
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL AÇÃO PROCEDENTE” (ADin. n.
2103283-44.2019.8.26.0000, rel. Des. Ferraz de Arruda, j.
11.09.2019).
“DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Complementar no 306, de 09 de
fevereiro de 2018, do Município de Palmital, que "dispõe sobre as
alterações que especifica na Lei Complementar n. 138, de 06 de
outubro de 2006 e dá outras providências". Ato normativo que altera o
ordenamento do uso e ocupação do solo urbano, desvinculado do
planejamento urbano integral, incompatíveis com o Plano Diretor.
Ausência de planejamento ou estudo específico. Violação aos artigos
180, caput e inciso II; 181, caput, e §1o da Constituição Estadual, bem
como nos artigos 182, caput, e 30, inciso VIII, da Constituição Federal.
Ausência de participação comunitária. Violação aos artigos 180, inciso
II, e 191 da Constituição Bandeirante. Precedentes deste C. Órgão
Especial. Inconstitucionalidade reconhecida. Ação que se julga
procedente, com observação (ADin 2135713-49.8.26.0000, rel. Des.
Péricles Piza, j. 11.12.2019)
Ocorre que, insista-se, não se vê na
documentação juntada acerca do processo legislativo qualquer prévio
estudo ou projeto sobre a disposição que se erigiu. Como também não

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se encontra mecanismo que tivesse assegurado participação popular, se
afinal se tratava, como na justificativa do texto, de regulamentar a
ocupação do solo na cidade. E, a este respeito, não se deslembrando que
a causa de pedir é aberta na ação direta, de modo a se poderem
reconhecer outras incompatibilidades constitucionais da lei combatida,
independentemente daquelas arguidas (STF, ADin n. 3.576-2/RS,
Tribunal Pleno, rel. Min. Ellen Gracie, j. 22.11.2006).
Por fim, o deslinde não se infirma

senão antes se reforça pela asserção defensiva de que se trata de lei de
natureza ambiental e que procura extirpar do ordenamento outra
anterior que revogara, indevidamente, norma original de mesmo teor,
que também pretendia sustar novos loteamentos até atualização da LC
10/06.
Veja-se todavia que, na defesa desta
tese, a própria Edilidade reconhece que se tratou de iniciativa voltada a
evitar ou coarctar o “crescimento vertiginoso e desordenado” do
Município. Ou seja, antes que lei de caráter primariamente ambiental
a que de resto também necessária participação popular (art. 191 da CE)
, cuidava-se mesmo de ocupação do solo. Aliás, tanto assim é que se
diz intentar-se repristinar a LC 20/2008, indevidamente revogada pela
LC 33/2013, e irregular porque justamente afetava o zoneamento sem
prévio estudo técnico.
Ora, mas se se diz inconstitucional a LC
33/2013, decerto que não se há de imaginar isso se possa reparar com a

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edição de outra lei gravada por igual inconstitucionalidade.
Ante
o
exposto,
JULGA-SE
PROCEDENTE a presente ação direta, para declarar inconstitucional a
norma questionada.

CLAUDIO GODOY
Relator