Tribunal: TJSP
Processo: 2137801-26.2020.8.26.0000
Classe: Agravo de Instrumento / DIREITO AMBIENTAL
Órgão julgador: Miguel Petroni Neto
Órgão colegiado: 2a Câmara Reservada ao Meio Ambiente;
Data de julgamento: 2020-12-10
Data de publicação: 2020-12-18

Ementa:
Agravo de instrumento. Ação civil pública. Tutela de urgência deferida. Presença dos requisitos legais para concessão. Probabilidade do direito e perigo da demora verificados. Multa suficiente e compatível com a obrigação. Observados os princípios da razoabilidade e proporcionalidade. Recurso não provido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0001043394
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Agravo de Instrumento no
2137801-26.2020.8.26.0000, da Comarca de São Vicente, em que é agravante
MUNICÍPIO DE SÃO VICENTE, é agravado MINISTÉRIO PÚBLICO DO
ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 2a Câmara Reservada ao Meio Ambiente do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao recurso. V.
U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores ROBERTO
MAIA (Presidente) E PAULO AYROSA.
São Paulo, 10 de dezembro de 2020.
MIGUEL PETRONI NETO
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Agravo de Instrumento no 2137801-26.2020.8.26.0000
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Voto no 34684
Agravo de Instrumento no 2137801-26.2020.8.26.0000
Comarca de São Vicente
Agravante: Município de São Vicente
Agravado: Ministério Público do Estado de São Paulo
Interessado: Estado de São Paulo
Juiz(a) de Direito: Fábio Francisco Taborda
Agravo de instrumento. Ação civil pública. Tutela de urgência deferida. Presença dos
requisitos legais para concessão. Probabilidade do direito e perigo da demora verificados.
Multa suficiente e compatível com a obrigação. Observados os princípios da razoabilidade e
proporcionalidade. Recurso não provido.
Cuida-se de recurso de agravo de instrumento interposto em razão da r.
decisão copiada a fls. 31/38, que deferiu parcialmente o pedido de tutela de urgência
para determinar, em caráter solidário, sob pena de multa diária de R$ 10.000,00,
limitada ao máximo de R$ 500.000,00, que os corréus a) controlem e fiscalizem
imediatamente o uso e a ocupação do solo e da área de preservação descrita na petição
inicial, impedindo a construção de obras irregulares que devastem a vegetação de
manguezal remanescente no local, bem como conservando o atual estado da ocupação
vertente; e b) instaurem, em até 90 dias, processo administrativo para a atualização do
cadastramento social das famílias residentes no local com identificação de possíveis
beneficiários de aluguel social e interessados na adesão de programa de desocupação
voluntária, concluindo-o em idêntico prazo (90 dias).
Sustenta o agravante que a demanda envolve relevante questão social,
quanto ao direito à moradia, e por via reflexa, matéria ambiental, tendo a situação
tratada nos autos ocorrido por omissão do Estado de São Paulo e da União, que
deveria integrar a lide. Diz que se trata de área pública da União, tão somente cedida
ao Município. Além disso, o Município tem empreendido todos os esforços em sua
atuação na área, não conseguindo êxito, ante a omissão do corréu, Estado de São
Paulo e da União (que por enquanto não integra os autos, mas foi chamada ao feito na
contestação). Por isso, insiste na ausência de interesse processual em face do
Município agravante. Além de as questões de ocupação serem de responsabilidade da
segurança pública, afeta ao Estado de São Paulo. Diz, ainda, que caso de manter a
tutela de urgência, atinente cumprimento de obrigações de fazer em prazo
extremamente exíguo, sob pena de multa diária de R$ 10.000,00, limitada ao máximo
de R$ 500.00,00, no caso de não cumprimento, além de se revelar absolutamente
exorbitante para a realidade local, onera indevidamente o depauperado erário, o qual
não
pode
responder
por
dificuldades
financeiras
intransponíveis
e
pela
impossibilidade material de atendimento das obrigações requeridas, no prazo

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estabelecido unilateralmente pelo agravado e acolhido na decisão recorrida.
Pugna, ainda, pela atribuição de efeito suspensivo/ativo ao recurso.
Recurso recebido e processado sem atribuição de efeito suspensivo (fls.
50/55) e respondido (fls. 60/70), manifestando-se o agravado pela manutenção da
decisão recorrida.
Parecer da D. Procuradoria Geral de Justiça pelo não provimento ao recurso
(fls. 76/112).
É o relatório.
O agravo tem como propósito a reforma da decisão a seguir transcrita:
“Vistos. Trata-se de pedido cautelar incidental formulado pelo MINISTÉRIO
PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO no bojo de ação civil pública
ambiental movida contra o MUNICÍPIO DE SÃO VICENTE e o ESTADO DE
SÃO PAULO. Pretende, em suma, o parquet, a imposição das seguintes
obrigações solidárias aos corréus, sob pena de incidência de multa diária a ser
fixada em valor não inferior a mil UFESP's: I- realização de controle e
fiscalização do uso e ocupação do solo da área de preservação descrita na
petição inicial, em especial providenciando o congelamento da ocupação
irregular no estado em que se encontra, além da obstrução de novas obras que
importem devastação da vegetação de manguezal ali remanescente;
IIinstauração, em até 90 dias, de processo administrativo de atualização do
cadastramento social das famílias residentes no local, com identificação de
possíveis beneficiários de aluguel social e interessados em aderir a programa de
desocupação voluntária, concluindo-o em prazo idêntico; e III- disponibilização,
em favor de todas as famílias cadastradas, no prazo máximo de 180 dias, de
quantia correspondente a aluguel social, sem prejuízo da desocupação da área
degradada pelos aderentes do programa de saída voluntária, com ulterior
remoção de suas casas e eventuais aterros, respeitada a destinação apropriada
dos resíduos sólidos domiciliares e de construção civil. A inicial veio instruída
com os documentos de fls. 66/239. Notificados (fls. 241/242, 371 e 374), os
requeridos se manifestaram, nos termos do art. 2o da Lei no 8.437/92, sobre o
pedido de tutela provisória. O ESTADO DE SÃO PAULO (fls. 244/370)
sustentou não possuir legitimidade para figurar no polo passivo da ação, porque
a pretensão ministerial visa o adimplemento de obrigações assumidas
exclusivamente pela Municipalidade em Termo de Compromisso de Recuperação
Ambiental (TCRA no 001/05). O MUNICÍPIO DE SÃO VICENTE (fls. 375/396),

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por sua vez, afirmou, de início, faltar interesse processual ao parquet, ao
fundamento de que vem adotando postura incisiva na regularização fundiária e
no enfrentamento das recorrentes invasões que acometem a área discutida.
Nesse particular, entretanto, relatou dificuldades para acessá-la, em decorrência
da criminalidade ali instalada, fator que exige o acompanhamento da PMSP em
toda e qualquer incursão e reforça a conclusão de que ao Estado é quem cabe,
com exclusividade, o dever de preservá-la. Já no tocante à tutela cautelar
propriamente dita, assinalou que o seu deferimento esgotaria, ao menos em
parte, o objeto da demanda, o que é vedado por lei; que a área em questão é
alvo de ocupação irregular recente, inexistindo, por ora, recursos financeiros e
orçamentários suficientes para o pagamento de aluguel social ou implementação
de projeto habitacional; e que descabe a fixação de astreintes contra a Fazenda
Pública. Em seguida, o juízo designou audiência de tentativa de conciliação,
deferindo, neste ato processual, a requerimento das partes, a suspensão do
processo com vistas à composição amigável do litígio (fls. 466/467). O parquet,
entretanto, ao término do período de sobrestamento, noticiou o insucesso das
negociações (fls. 468), fazendo com que o MUNICÍPIO DE SÃO VICENTE
oferecesse nova manifestação (fls. 469/498). Na peça, além de reiterar a tese de
falta de interesse de agir do autor, a Municipalidade requereu, em caráter
subsidiário, a intimação do corréu ESTADO DE SÃO PAULO para informar
eventuais programas habitacionais postos à disposição. É o breve relatório.
Passo a fundamentar e decidir o pedido de tutela provisória. Em primeiro lugar,
pese a reiteração da preliminar de falta de interesse de agir e a juntada de novos
documentos pelo MUNICÍPIO DE SÃO VICENTE, observo que a análise da
medida cautelar almejada pelo parquet não pode mais ser postergada, sob pena
de comprometimento do resultado útil do processo. A tese, aliás, parece
mesclarse com o próprio mérito, merecendo, pois, ulterior análise em momento
processual adequado. No mais, e ainda antes de avançar para o exame da tutela
provisória, rejeito a preliminar de ilegitimidade passiva ad causam do ESTADO
DE SÃO PAULO. Isto porque que, de acordo com o art. 225, caput, da Carta
Republicana, "todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se
ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações". Referido dispositivo, responsável pela elevação do
meio ambiente ecologicamente equilibrado ao status de direito fundamental
assegurado aos brasileiros, quando lido em conjunto com o art. 23, VI, da
CF/88, que prescreve ser de competência comum da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios "proteger o meio ambiente e combater a
poluição em qualquer de suas formas", indica, ao menos sumariamente, que, no
caso sub judice, o ESTADO DE SÃO PAULO e o MUNICÍPIO DE SÃO
VICENTE são solidariamente responsáveis pelo cumprimento do encargo em

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áreas situadas em seus territórios (como na hipótese dos autos). Não bastasse
isso, é certo que, à luz da jurisprudência do Colendo Superior Tribunal de
Justiça (v. Resp 1676465/SP), o artigo 171 da Lei Complementar no 140/01,
editada com o objetivo de regulamentar a cooperação entre os três níveis de
Governo na proteção ambiental, deve ser interpretado em consonância com o
texto constitucional, circunstância que impede sua invocação como espécie de
escudo capaz de chancelar, em típico "jogo de empurra", a omissão de entes
federados quanto ao exercício pleno de seus irrenunciáveis deveres-poderes.
Para o Tribunal da Cidadania, União, Estados, Distrito Federal e Municípios
compartilham, em pé de igualdade, o dever de fiscalizar administrativamente a
poluição e a degradação ambiental, especialmente com relação a atividades e
empreendimentos não licenciados. A competência material para o trato das
questões ambientais, portanto, é comum a todos os entes federativos, impondo-
se, por conseguinte, aos agentes de fiscalização ambiental federais, estaduais ou
municipais, o dever de agir imediatamente na hipótese de flagrância de infração
ambiental, de maneira a obstar sua continuidade. O simples fato de o
MUNICÍPIO DE SÃO VICENTE haver firmado Termo de Compromisso de
Recuperação Ambiental relativamente à área descrita na inicial (fls. 266), por
conseguinte, não tem o condão de excluir a responsabilidade ambiental
atribuída ao ESTADO DE SÃO PAULO pela própria Constituição Federal.
Feito o registro, entendo, ao menos em sede de cognição sumária, que o
deferimento parcial da cautelar incidental almejada mostra-se recomendável.
Explico. O meio ambiente ecologicamente equilibrado, consoante já sublinhado,
constitui direito fundamental assegurado a todos, incumbindo ao Poder Público
definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão
permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteção (art. 225, § 1o, inciso III,
da CF). Cumprindo tal papel, o Novo Código Florestal (Lei Federal no
12.651/12), principal diploma responsável pela regulamentação da norma
constitucional de eficácia limitada, classificou os manguezais, em toda sua
extensão, como Área de Preservação Permanente, independente de sua
localização em zonas rurais ou urbanas. E, no caso concreto, os pareceres
técnicos produzidos por especialistas do Ministério Público do Estado de São
Paulo (fls. 127/137 e 138/149), não impugnados por qualquer dos requeridos,
atestam que a expansão da ocupação irregular retratada pela inicial (fls. 04/05)
vem causando o desmatamento de parte considerável da vegetação de
manguezal existente na região do rio dos Bugres. Tal situação, por sua vez, num
exame superficial, atrai a incidência do Princípio da Precaução (p. no 15 da
Declaração do Rio sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente - 1992), norteador
das normas e ações ambientais, segundo o qual os Estados deverão promover

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medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação
ambiental, quando houver ameaça de danos graves ou irreversíveis, não
podendo invocar a falta de absoluta certeza científica como justificante de sua
inércia. Nessa linha, parece que a adoção das ações emergenciais de
conservação da ocupação irregular no estado em que se encontra
(congelamento) e cadastramento social das famílias residentes no local com
identificação de eventuais beneficiários de aluguel social e interessados na
adesão de programa de desocupação voluntária se mostra imprescindível à
efetiva proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, até mesmo para
evitar o desmatamento total daquela vegetação e de manguezais situados nas
proximidades. De se registrar, por oportuno, que a alegação de incapacidade
financeira do Poder Público não pode servir de justificativa para a
inobservância de direitos fundamentais assegurados pela Carta Magna, máxime
quando, em relação a eles, o constituinte instituiu a prioridade absoluta. A
presente decisão, ademais, não implica invasão do Judiciário nas atribuições
discricionárias do Poder Executivo, pois o que se busca é apenas garantir a
efetividade de um direito fundamental estatuído pela Constituição e pela Lei
Ordinária. Confira-se o julgado abaixo da Suprema Corte: 'EMENTA Agravo
regimental no recurso extraordinário. Constitucional. Ação civil pública. Defesa
do meio ambiente. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação
do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Insuficiência
orçamentária. Invocação. Impossibilidade. Precedentes. 1. A Corte Suprema já
firmou a orientação de que é dever do Poder Público e da sociedade a defesa de
um meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras
gerações. 2. Assim, pode o Poder Judiciário, em situações excepcionais,
determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias desse
direito, reputado essencial pela Constituição Federal, sem que isso configure
violação do princípio da separação de poderes. 3. A Administração não pode
justificar a frustração de direitos previstos na Constituição da República sob o
fundamento da insuficiência orçamentária. 4. Agravo regimental não provido'.
(RE 658171 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado
em 01/04/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-079 DIVULG 25-04-2014
PUBLIC 28-04-2014) O pagamento de aluguel social e a desocupação da área
degradada pelos aderentes do programa de saída voluntária, com ulterior
remoção de suas casas e eventuais aterros, respeitada a destinação apropriada
dos resíduos sólidos domiciliares e de construção civil, entretanto, constituem,
salvo melhor juízo, umas das diversas alternativas possíveis para o cumprimento
das obrigações ora controvertidas, incumbindo ao gestor público, portanto,
dentro dos limites da lei e orientado por critérios de oportunidade e
conveniência, escolher qualquer medida, inclusive outras não especificadas
aqui, que melhor atenda ao interesse público. Tudo indica, assim, que a

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imposição do dever de cumprir prestações nesse sentido não é cabível, sob pena
de infringência do princípio constitucional da separação dos poderes. Diante
dos argumentos acima elencados: 1. DEFIRO, em parte, o pedido de tutela de
urgência formulado pelo Parquet para determinar, em caráter solidário, sob
pena multa diária de R$ 10.000,00, limitada ao máximo de R$ 500.00,00, que os
corréus: a- Controlem e fiscalizem imediatamente o uso e a ocupação do solo e
da área de preservação descrita na petição inicial, impedindo a construção de
obras irregulares que devastem a vegetação de manguezal remanescente no
local, bem como conservando o atual estado da ocupação vertente; e
bInstaurem, em até 90 dias, processo administrativo para a atualização do
cadastramento social das famílias residentes no local com identificação de
possíveis beneficiários de aluguel social e interessados na adesão de programa
de desocupação voluntária, concluindo-o em idêntico prazo (90 dias). 2. CITEM-
SE os requeridos para, querendo, ofereçam contestação no prazo legal. Int.”.

O recurso não comporta provimento.
Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de
São Paulo em face do Município de São Vicente, porque, consoante denúncia
encaminhada àquele órgão pela ONG Instituto Ecofaxina, estava ocorrendo
desmatamento e ocupação desordenada de uma área de aproximadamente 21.000 m2
de floresta de manguezal situada na foz do Rio dos Bugres, próximo ao bairro
Sambaiatuba, em São Vicente, conhecido popularmente como Núcleo Ilha de
Sambaiatuba, sendo a área aterrada provavelmente com lixo e resíduos sólidos da
construção civil para lá enviados de forma irregular e clandestina, ocasionando
extenso dano ambiental e urbanístico.
Foi deferido parcialmente o pedido de tutela de urgência para determinar,
em caráter solidário, sob pena de multa diária de R$ 10.000,00, limitada ao máximo
de R$ 500.000,00, que os corréus a) controlem e fiscalizem imediatamente o uso e a
ocupação do solo e da área de preservação descrita na petição inicial, impedindo a
construção de obras irregulares que devastem a vegetação de manguezal remanescente
no local, bem como conservando o atual estado da ocupação vertente; e b) instaurem,
em até 90 dias, processo administrativo para a atualização do cadastramento social das
famílias residentes no local com identificação de possíveis beneficiários de aluguel
social e interessados na adesão de programa de desocupação voluntária, concluindo-o
em idêntico prazo (90 dias).
Pois bem, o artigo 300 do Código de Processo Civil prevê que a tutela de
urgência será deferida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do
direito alegado e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. O juízo é

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de probabilidade do direito porque se trata de cognição sumária.
Assim, tanto para a tutela cautelar como para a tutela antecipada, espécies
de tutela de urgência, exige-se o convencimento do juiz a respeito da existência de
elementos que evidenciem a probabilidade do direito alegado e o perigo na demora.
No caso vertente, estão configurados os requisitos que permitem a
concessão da tutela de urgência requerida pelo agravado, notadamente a exposição
dos moradores da área invadida a toda sorte de vetores de doenças, além da imensidão
do dano ambiental.
Os fatos e documentos trazidos aos autos são suficientes para conferir a
plausibilidade ao argumento do agravado, inclusive, o próprio Município agravante
concorda que as moradias e demais intervenções existentes na área devem ser
removidas (fls. 394 dos autos principais).
O próprio Secretário da Habitação do Município concordou que “se trata de
área de mangue, incluída como área verde em Projeto Habitacional anterior,
conforme informação prestada pela CETESB nos autos originários” (fls. 318).
Ademais, como bem analisado pela decisão recorrida, “O meio ambiente
ecologicamente equilibrado, consoante já sublinhado, constitui direito fundamental
assegurado a todos, incumbindo ao Poder Público definir, em todas as unidades da
Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei,
vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que
justifiquem sua proteção (art. 225, § 1o, inciso III, da CF). Cumprindo tal papel, o
Novo Código Florestal (Lei Federal no 12.651/12), principal diploma responsável
pela regulamentação da norma constitucional de eficácia limitada, classificou os
manguezais, em toda sua extensão, como Área de Preservação Permanente,
independente de sua localização em zonas rurais ou urbanas. E, no caso concreto, os
pareceres técnicos produzidos por especialistas do Ministério Público do Estado de
São Paulo (fls. 127/137 e 138/149), não impugnados por qualquer dos requeridos,
atestam que a expansão da ocupação irregular retratada pela inicial (fls. 04/05) vem
causando o desmatamento de parte considerável da vegetação de manguezal existente
na região do rio dos Bugres. Tal situação, por sua vez, num exame superficial, atrai a
incidência do Princípio da Precaução (p. no 15 da Declaração do Rio sobre
Desenvolvimento e Meio Ambiente - 1992), norteador das normas e ações ambientais,
segundo o qual os Estados deverão promover medidas eficazes e economicamente
viáveis para prevenir a degradação ambiental, quando houver ameaça de danos
graves ou irreversíveis, não podendo invocar a falta de absoluta certeza científica

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como justificante de sua inércia Nessa linha, parece que a adoção das ações
emergenciais de conservação da ocupação irregular no estado em que se encontra
(congelamento) e cadastramento social das famílias residentes no local com
identificação de eventuais beneficiários de aluguel social e interessados na adesão de
programa de desocupação voluntária se mostra imprescindível à efetiva proteção do
meio ambiente ecologicamente equilibrado, até mesmo para evitar o desmatamento
total daquela vegetação e de manguezais situados nas proximidades. De se registrar,
por oportuno, que a alegação de incapacidade financeira do Poder Público não pode
servir de justificativa para a inobservância de direitos fundamentais assegurados pela
Carta Magna, máxime quando, em relação a eles, o constituinte instituiu a prioridade
absoluta”.
Ressalta-se que incumbe à administração e também ao Poder Judiciário a
missão de preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações, utilizando-
se do princípio da precaução para coibir atividades que possam ser potencialmente
deletérias ao meio ambiente.
Portanto, para além de encontrar-se plenamente demonstrado o efeito
danoso ao meio ambiente da omissão do agravante, urge que sejam prevenidos e
mitigados, com a eficiência e tempestividade exigíveis, os impactos cuja reparação é
postulada na inicial.
E tal reparação cabe tanto ao Município agravante quanto ao Estado de
Paulo, que deveriam ter feito uso do poder de polícia que lhes é atribuído para evitar
ou impedir que o parcelamento irregular e os danos ambientais continuassem
ocorrendo.
Em razão da omissão na fiscalização e vigilância quanto à implantação do
loteamento, os poderes públicos estadual e municipal devem responder solidariamente
pelos danos causados, juntamente com os loteadores.
Ainda, não restou configurado o famigerado periculum in mora, decorrente
da concessão da tutela, pois as obrigações impostas atendem aos interesses dos
moradores, impondo, exclusivamente, ao Município agravante, a obrigação de ordem
constitucional, de velar pela proteção do meio ambiente.
Finalmente, a multa é adequada ao caso, pois o risco de dano ambiental é
iminente e o agravante, ao que tudo indica, não está disposto a atender a determinação
judicial.
A multa cominatória, denominada de astreintes, tem por finalidade compelir

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o requerido a cumprir a antecipação da tutela concedida em favor do autor.
O montante fixado, por sua vez, não se mostra exorbitante, sendo razoável e
proporcional.

Ademais, o Colendo Superior Tribunal de Justiça assentou entendimento de
que é possível aplicar multa coercitiva para outorgar efetividade à tutela antecipatória,
à tutela cautelar ou a tutelas finais (REsp. no 893.041/RS 1a Turma STJ).
Ora, basta que o Município agravante cumpra a ordem judicial para que não
seja apenado com a multa cominatória.
Ante o exposto, nega-se provimento ao recurso.

MIGUEL PETRONI NETO
Relator