Tribunal: TJSP
Processo: 0004434-21.2013.8.26.0602
Classe: Apelação Cível / Indenização por Dano Material
Órgão julgador: José Maria Câmara Junior
Órgão colegiado: 8a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-02-05
Data de publicação: 2020-02-11

Ementa:
APELAÇÃO. RESPONSABILIDADE DO ESTADO. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO MEDIATO.

DEVER DE INDENIZAR. Dano patrimonial. Causa de pedir informa a desocupação e demolição de edificação pelo Poder Público. Responsabilidade do Município em relação ao parcelamento, uso e ocupação do solo urbano. Controle, fiscalização e regularização dos loteamentos irregulares. Destinação do imóvel para servir de moradia.

Ementa:
APELAÇÃO. RESPONSABILIDADE DO ESTADO. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO MEDIATO.

DEVER DE INDENIZAR. Dano patrimonial. Causa de pedir informa a desocupação e demolição de edificação pelo Poder Público. Responsabilidade do Município em relação ao parcelamento, uso e ocupação do solo urbano. Controle, fiscalização e regularização dos loteamentos irregulares. Destinação do imóvel para servir de moradia. Omissão da Municipalidade durante mais de 30 anos em relação à irregularidade do loteamento localizado no Jardim Itapemirim. Negligência do Poder Público permitindo a expansão do loteamento. Laudo pericial incisivo ao constatar a existência do imóvel, sua exata localização e a ocorrência da demolição. Possibilidade de indenização da construção demolida. Sentença reformada.

JUROS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO no 870.947/SE. RECURSO ESPECIAL no 1.495.146/MG. Juros e Correção monetária. Alteração da fundamentação empregada pelo julgado para adequação ao entendimento firmado pelo STF e pelo STJ nos Temas 810 da Repercussão Geral e 905 dos Recursos Repetitivos. Reconhecimento da inconstitucionalidade do artigo 5o da Lei n. 11.960/09 pelo STF (RE 870.947). Recurso paradigma do Superior Tribunal de Justiça que trata da questão associada aos consectários de mora de acordo com a natureza da condenação imposta à Fazenda Pública. Correção monetária pelo INPC e juros de mora da caderneta de poupança. Não modulação dos efeitos.

RECURSO PROVIDO.

Inteiro teor:
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Registro: 2020.0000083952
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Apelação Cível no
0004434-21.2013.8.26.0602, da Comarca de Sorocaba, em que é apelante
JOSE MARIA DOS SANTOS, é apelado PREFEITURA MUNICIPAL DE SOROCABA.
ACORDAM, em 8a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram provimento ao
recurso. V. U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este
acórdão.
O
julgamento
teve
a
participação
dos
Exmos.
Desembargadores JOSÉ MARIA CÂMARA JUNIOR (Presidente), PERCIVAL
NOGUEIRA E LEONEL COSTA.
São Paulo, 5 de fevereiro de 2020
JOSÉ MARIA CÂMARA JUNIOR
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Voto n. 19616
Apelação n. 0004434-21.2013.8.26.0602
Natureza: Responsabilidade do Estado
Comarca: Sorocaba
Apelante: José Maria dos Santos
Apelados: Prefeitura Municipal de Sorocaba
RELATOR JOSÉ MARIA CÂMARA JUNIOR
APELAÇÃO. RESPONSABILIDADE DO ESTADO.
IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO MEDIATO.
DEVER DE INDENIZAR. Dano patrimonial. Causa de
pedir informa a desocupação e demolição de edificação
pelo Poder Público. Responsabilidade do Município em
relação ao parcelamento, uso e ocupação do solo
urbano. Controle, fiscalização e regularização dos
loteamentos irregulares. Destinação do imóvel para
servir de moradia. Omissão da Municipalidade durante
mais de 30 anos em relação à irregularidade do
loteamento
localizado
no
Jardim
Itapemirim.
Negligência do Poder Público permitindo a expansão do
loteamento. Laudo pericial incisivo ao constatar a
existência do imóvel, sua exata localização e a
ocorrência da demolição. Possibilidade de indenização
da construção demolida. Sentença reformada.
JUROS.
RECURSO
EXTRAORDINÁRIO
no
870.947/SE. RECURSO ESPECIAL no 1.495.146/MG.
Juros
e
Correção
monetária.
Alteração
da
fundamentação
empregada
pelo
julgado
para
adequação ao entendimento firmado pelo STF e pelo
STJ nos Temas 810 da Repercussão Geral e 905 dos
Recursos
Repetitivos.
Reconhecimento
da
inconstitucionalidade do artigo 5o da Lei n. 11.960/09
pelo STF (RE 870.947). Recurso paradigma do Superior
Tribunal de Justiça que trata da questão associada aos
consectários de mora de acordo com a natureza da
condenação imposta à Fazenda Pública. Correção
monetária pelo INPC e juros de mora da caderneta de
poupança. Não modulação dos efeitos.
RECURSO PROVIDO.
JOSÉ MARIA DOS SANTOS, inconformado com a respeitável

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sentença de fls. 151/153, que julgou improcedente o pedido mediato, interpôs
recurso de apelação, aduzindo, em síntese: (i) a responsabilidade da
Municipalidade pela omissão na fiscalização do loteamento; (ii) a negligência da
Prefeitura ao aprovar o loteamento “Vanel Ville” em nível superior ao Jardim
Itapemirim, causando impermeabilização do solo e sobrecarga do córrego; (iii) a
identificação da localização do imóvel, atestada pelo laudo pericial; (iv) a
ocorrência de desapropriação.
Foram apresentadas contrarrazões (196/198) e o recurso
foi regularmente processado.
É o relatório.
A ação indenizatória foi manejada pelo autor em face do
Município de Sorocaba pleiteando a condenação da Municipalidade ao pagamento
de indenização por danos materiais em virtude da desocupação do imóvel,
motivada pela alegação de desapropriação ocorrida em julho de 2010.
Aduz o apelante que era proprietário, desde 1992, do
imóvel no 129 da Rua Um do Jardim Itapemirim e que em 2010, através da
Secretaria de Assistência Social, a Municipalidade compeliu a sua família a
desocupar o local, sem fornecer nenhum tipo de indenização ou auxílio
financeiro. Alega que foi deslocado para um apartamento da Companhia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo - CDHU de
Sorocaba mediante o financiamento do imóvel assumido pelo autor, conforme
demonstram os recibos às fls. 20/27.
Alega o apelante que a Prefeitura de Sorocaba foi
negligente ao aprovar a implantação do loteamento “Vanel Ville” em terreno
mais elevado, o que ocasionou a impermeabilização do solo e a sobrecarga de
córrego que banha a área onde se situava o imóvel residencial do autor, gerando
enchentes rotineiras no Jardim Itapemirim.
A controvérsia gravita em torno da demolição indevida de

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imóvel situado no no 129, da Rua Um do Jardim Itapemirim, bem como as
consequências desse ato derivadas, ou seja, a responsabilidade do Município
diante dos danos experimentos pelo autor.
Relevante estabelecer que a questão não versa sobre
direito de propriedade, tampouco incorporação do imóvel ao patrimônio público
por desapropriação.
Na verdade, a premissa da indenização considera a
responsabilidade atribuída ao Município pela falta de controle e fiscalização do
loteamento irregular e das condições de moradia, caracterizando um quadro de
omissão que perdurava faz tempo e colocava em risco a família do autor, que foi
desalojado do local.
A destinação do autor para outro imóvel não esvazia a
responsabilidade civil do Município.
O artigo 37, § 6o, da CF/88 dispõe que “as pessoas
jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo
ou culpa”.
O sistema de responsabilidade civil do Estado adotou a
teoria do risco administrativo, pela qual o lesado não precisa demonstrar a culpa
da Administração para obter indenização em razão de ato danoso causado por
seus agentes.
A discussão em torno do dever estatal de pagamento de
indenização, decorrente de sua responsabilidade pelo risco administrativo, parte
da premissa de que o dano efetivamente ocorreu e de que esse dano guarda
relação de causalidade com a atuação ou a falha na atuação estatal.
Nessa quadra, não há dúvida que a responsabilidade aqui

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deriva de ato complexo, considerado omissivo no ponto em que o Poder Público
não adotou providências para coibir a expansão de loteamento dito irregular, não
preveniu o cenário de inundações decorrentes de falhas no sistema de captação
de águas pluviais e não coibiu a implantação de outro loteamento, de
propriedade de ex-prefeito, que ampliou a impermeabilidade do solo,
aumentando o volume de águas recebidas pelo córrego, amplificando as
enchentes.
O ato impugnado é, também, comissivo, pois segundo
alega o Poder Público impôs aos moradores do Jardim Itapemirim que deixassem
o local, após óbito de um dos vizinhos do autor em decorrência de doença
associada às enchentes.
No ponto em que a causa de pedir impugna o ato omissivo,
discute-se a responsabilidade decorrente de falha na atuação do Estado. Assim,
“se o Estado, devendo agir, por imposição legal, não agiu ou o fez
deficientemente, comportando-se abaixo dos padrões legais que normalmente
deveriam caracterizá-lo, responde por esta incúria, negligência ou deficiência,
que traduzem um ilícito ensejador do dano não evitado quando, de direito, devia
sê-lo. (...)” (Celso Antonio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 27a
edição, Ed. Malheiros, 2010, p. 1014).
Por essa razão, diferentemente da responsabilidade por
ação, aquela derivada de omissão estatal é subjetiva, pois “a responsabilidade
estatal por ato omissivo é sempre responsabilidade por comportamento ilícito. E,
sendo responsabilidade por ilícito, é necessariamente responsabilidade subjetiva,
pois não há conduta ilícita do Estado (embora do particular possa haver), que
não seja proveniente de negligência, imprudência ou imperícia (culpa) ou, então,
deliberado propósito de violar a norma que o constituía em dada obrigação
(dolo). Culpa e dolo são justamente as modalidades de responsabilidade
subjetiva” (Celso Antonio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 27a
edição, Ed. Malheiros, 2010, p. 1013).
Isso não significa que o ônus probatório seja totalmente

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transferido para o particular, pois “nos casos de 'falta de serviço' é de admitir-se
uma presunção de culpa do Poder Público, sem o quê o administrado ficaria em
posição extremamente frágil ou até mesmo desprotegido ante a dificuldade ou
até mesmo impossibilidade de demonstrar que o serviço não se desempenhou
como deveria. O administrado não pode conhecer toda a intimidade do aparelho
estatal, seus recursos, suas ordens internas de serviço, os meios financeiros e
técnicos de que dispõe o necessita dispor para estar ajustado às possibilidades
econômico-administrativas do Estado” (Celso Antonio Bandeira de Mello, Curso de
Direito Administrativo, 27a edição, Ed. Malheiros, 2010, p. 1015).
Por outro lado, também não importa admitir que seja
desnecessário comprovar a culpa da Administração Pública, porque “a
responsabilidade por comportamentos omissivos não se transmuda em
responsabilidade objetiva nos casos de 'culpa presumida', pois, se o Poder Público
provar que não houve omissão culposa ou dolosa, descaberá responsabilizá-lo
(...)” (Celso Antonio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 27a edição,
Ed. Malheiros, 2010, p. 1015).
Como se vê, nesse específico ponto, todo o fardo
probatório recai sobre o Município, a quem incumbe comprovar a inexistência de
culpa
isto é, do dever de agir
ou a existência de excludente de
responsabilidade.
Certamente, diante do poder de polícia que lhe é
conferido, o Estado pode limitar direitos individuais em prol da segurança e
interesse público, fazendo uso, se necessário, do atributo da autoexecutoriedade.
Anota-se que a autoexecutoriedade das medidas de polícia não é plena e
irrestrita. A aplicação observa as hipóteses previstas em lei ou que se revestem
de caráter emergencial, considerando, para tanto, que, “caso não adotada de
imediato, possa ocasionar prejuízo maior para o interesse público ... podendo-se
citar, como exemplo, a demolição de prédio que ameaça ruir... na primeira
hipótese, os meios de coerção vêm sempre definidos na lei; na segunda, podem
ser utilizados independentemente de previsão legal, para atender situação
emergente que ponha em rico a segurança, a saúde ou outro interesse da

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coletividade” (Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 25. Ed., São
Paulo, Atlas, 2012, p. 207/208).
Inegável que o Município é responsável pelo parcelamento,
uso e ocupação do solo urbano e, nesse cenário, incumbe a ele a fiscalização e
regularização dos loteamentos irregulares.
Todavia, após mais de trinta anos de omissão e desídia do
Poder Público em relação ao loteamento do Jardim Itapemirim, permitiu-se a
consolidação da situação jurídica ali existente, qual seja, as famílias ali
residentes e instaladas.
Os documentos de fls. 16/18v são relevantes para
comprovar que a aquisição do imóvel pelo autor operou-se dentro de padrões de
normalidade jurídica, inclusive constando do contrato (fls. 16) que o loteamento
das terras onde situado o terreno havia sido solicitado ao Poder Público em
dezembro de 1977.
O autor informa que adquiriu o bem destinado para sua
moradia em fevereiro de 1992, portanto cerca de 15 anos após aquela data, ao
passo que a intervenção da Secretaria de Assistência Social ocorreu apenas no
ano de 2010.
É preciso proteger a expectativa de segurança jurídica que
emana da situação consolidada, diante do loteamento, que se não era totalmente
regular, decerto não se equipara às áreas invadidas porque era de pleno
conhecimento do Poder Público e foi objeto de processo administrativo
instaurado no final da década de 1970.
Diante da situação consolidada, a desapropriação levada a
cabo pelo Poder Público, desalojando o autor, dá ensejo ao dever de indenizar.
Nesse contexto, merece destaque a prova pericial. O
perito foi incisivo ao constatar a existência do imóvel, sua exata localização e a

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ocorrência da demolição.
Importante ressaltar que o laudo pericial foi produzido sob
o domínio do contraditório e da ampla defesa, em atendimento aos princípios do
devido processo legal, inexistindo vício de nulidade em sua produção.
Nessas condições, a prevalência da prova produzida pelo
perito oficial é imperativa, uma vez que o mesmo atuou sem comprometer o
pressuposto de imparcialidade, desempenhando seu papel de confiança do juízo
através de critérios objetivos e técnicos confiáveis para apurar o real motivo dos
danos presentes no imóvel.
Mesmo eventual irregularidade da construção, ao arrepio
da legislação urbana municipal, não tem o condão de afastar a responsabilidade
do Município pelos danos causados pela falha no serviço.
Não se desconhecem os precedentes jurisprudenciais
afastando a responsabilidade do ente público se houver atuação concreta do
Município para inibir a construção irregular. Interpreta-se, nesses casos, que não
pode a Administração pública responder por danos imputáveis ao fato dessa obra.
Neste sentido: (TJSP, Apelação no 0004202-24.2011.8.26.0361; Relator(a): Ricardo
Dip; 11a Câmara de Direito Público; Data do julgamento: 01/07/2014).
Acontece que não é este o caso dos autos. Isto porque a
municipalidade deveria ter fiscalizado o loteamento irregular, haja vista sabia de
sua existência, no exercício de suas prerrogativas do Poder de Polícia, e, não o
fazendo, com sua omissão, acabou por anuir com a irregularidade.
Nesse quadro, evidenciado pelas provas dos autos e pelo
laudo pericial, de rigor a condenação do Município à obrigação de indenizar os
danos causados.
Conforme arbitrado pelo laudo pericial, o valor estipulado
a título de indenização pelos danos materiais deve ser de R$48.208,26 (quarenta

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e oito mil, duzentos e oito reais e vinte e seis centavos).
Por fim, no que tange aos consectários da mora,
imperativo observar o que restou definido pelo STJ no julgamento do Recurso
Especial n. 1.495.146/MG, em que foi firmada a Tese n. 905 estabelecendo o
seguinte:
“1. Correção monetária: o art. 1o-F da Lei 9.494/97 (com
redação dada pela Lei 11.960/2009), para fins de correção
monetária, não é aplicável nas condenações judiciais impostas à
Fazenda Pública, independentemente de sua natureza.
1.1 Impossibilidade de fixação apriorística da taxa de correção
monetária.
No presente julgamento, o estabelecimento de índices que
devem ser aplicados a título de correção monetária não implica
pré-fixação (ou fixação apriorística) de taxa de atualização
monetária. Do contrário, a decisão baseia-se em índices que,
atualmente, refletem a correção monetária ocorrida no período
correspondente. Nesse contexto, em relação às situações
futuras, a aplicação dos índices em comento, sobretudo o INPC e
o IPCA-E, é legítima enquanto tais índices sejam capazes de
captar o fenômeno inflacionário.
1.2 Não cabimento de modulação dos efeitos da decisão.
A
modulação
dos
efeitos
da
decisão
que
declarou
inconstitucional a atualização monetária dos débitos da Fazenda
Pública com base no índice oficial de remuneração da caderneta
de poupança, no âmbito do Supremo Tribunal Federal, objetivou
reconhecer a validade dos precatórios expedidos ou pagos até 25
de março de 2015, impedindo, desse modo, a rediscussão do
débito baseada na aplicação de índices diversos. Assim, mostra-
se descabida a modulação em relação aos casos em que não
ocorreu expedição ou pagamento de precatório.
2. Juros de mora: o art. 1o-F da Lei 9.494/97 (com redação dada
pela Lei 11.960/2009), na parte em que estabelece a incidência
de juros de mora nos débitos da Fazenda Pública com base no
índice oficial de remuneração da caderneta de poupança, aplica-
se às condenações impostas à Fazenda Pública, excepcionadas as
condenações oriundas de relação jurídico-tributária.
3. Índices aplicáveis a depender da natureza da condenação.
3.1 Condenações judiciais de natureza administrativa em geral.
As condenações judiciais de natureza administrativa em geral,
sujeitam-se aos seguintes encargos: (a) até dezembro/2002:
juros de mora de 0,5% ao mês; correção monetária de acordo
com os índices previstos no Manual de Cálculos da Justiça
Federal, com destaque para a incidência do IPCA-E a partir de
janeiro/2001; (b) no período posterior à vigência do CC/2002 e
anterior à vigência da Lei 11.960/2009: juros de mora
correspondentes à taxa Selic, vedada a cumulação com qualquer
outro índice; (c) período posterior à vigência da Lei
11.960/2009: juros de mora segundo o índice de remuneração da
caderneta de poupança; correção monetária com base no IPCA-

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E.
3.1.1
Condenações
judiciais
referentes
a
servidores
e
empregados públicos.
As condenações judiciais referentes a servidores e empregados
públicos,
sujeitam-se
aos
seguintes
encargos:
(a)
até
julho/2001: juros de mora: 1% ao mês (capitalização simples);
correção monetária: índices previstos no Manual de Cálculos da
Justiça Federal, com destaque para a incidência do IPCA-E a
partir de janeiro/2001; (b) agosto/2001 a junho/2009: juros de
mora: 0,5% ao mês; correção monetária: IPCA-E; (c) a partir de
julho/2009: juros de mora: remuneração oficial da caderneta de
poupança; correção monetária: IPCA-E.
3.1.2 Condenações judiciais referentes a desapropriações
diretas e indiretas.
No
âmbito
das
condenações
judiciais
referentes
a
desapropriações diretas e indiretas existem regras específicas,
no que concerne aos juros moratórios e compensatórios, razão
pela qual não se justifica a incidência do art. 1o-F da Lei
9.494/97 (com redação dada pela Lei 11.960/2009), nem para
compensação da mora nem para remuneração do capital.
3.2 Condenações judiciais de natureza previdenciária.
As condenações impostas à Fazenda Pública de natureza
previdenciária sujeitam-se à incidência do INPC, para fins de
correção monetária, no que se refere ao período posterior à
vigência da Lei 11.430/2006, que incluiu o art. 41-A na Lei
8.213/91. Quanto aos juros de mora, incidem segundo a
remuneração oficial da caderneta de poupança (art. 1o-F da
Lei 9.494/97, com redação dada pela Lei n. 11.960/2009).
3.3 Condenações judiciais de natureza tributária.
A correção monetária e a taxa de juros de mora incidentes na
repetição de indébitos tributários devem corresponder às
utilizadas na cobrança de tributo pago em atraso. Não havendo
disposição legal específica, os juros de mora são calculados à
taxa de 1% ao mês (art. 161, § 1o, do CTN). Observada a regra
isonômica e havendo previsão na legislação da entidade
tributante, é legítima a utilização da taxa Selic, sendo vedada
sua cumulação com quaisquer outros índices.
4. Preservação da coisa julgada.
Não obstante os índices estabelecidos para atualização
monetária e compensação da mora, de acordo com a natureza
da condenação imposta à Fazenda Pública, cumpre ressalvar
eventual coisa julgada que tenha determinado a aplicação de
índices diversos, cuja constitucionalidade/legalidade há de ser
aferida no caso concreto”.
Assim, ao contrário do que constou do acórdão, não há dúvida
de que a correção monetária deverá ter incidência desde a data
em que os valores deveriam ter sido pagos, de acordo com o
INPC, e os juros de mora devem incidir desde a citação, de
acordo com o índice de remuneração aplicável à caderneta de
poupança.
Importante salientar que em 03.10.2019, o STF rejeitou os
embargos de declaração interpostos em face do acórdão proferido no RE
870.947/SE e, em razão disso, não houve modulação dos efeitos da decisão.

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Nesse contexto, não há dúvida de que a correção
monetária deve ter incidência de acordo com o IPCA-E (Tabela Prática deste
Tribunal) e os juros devem incidir de acordo com o índice de remuneração da
caderneta de poupança.
A incidência dos juros (juros da poupança) deve observar o
que dispõe a Súmula 54 do Superior Tribunal de Justiça: “os juros moratórios
fluem a partir do evento danoso, em caso de responsabilidade extracontratual”.
Ante o exposto, dou provimento ao recurso.
JOSÉ MARIA CÂMARA JUNIOR
Relator