Tribunal: TJSP
Processo: 1007009-60.2017.8.26.0564
Classe: Apelação Cível / Moradia
Órgão julgador: Djalma Lofrano Filho
Órgão colegiado: 13a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-12-09
Data de publicação: 2020-12-10

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À MORADIA. FAMILIAS REMOVIDAS DE ÁREA PÚBLICA. Ação ajuizada pela Defensoria Pública do Estado de São Paulo visando compelir o Município de São Bernardo do Campo ao cumprimento de obrigação de fazer consistente em prestar "renda-abrigo" às famílias removidas, até que haja atendimento definitivo por meio da entrega de unidades habitacionais. Sentença de

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À MORADIA. FAMILIAS REMOVIDAS DE ÁREA PÚBLICA. Ação ajuizada pela Defensoria Pública do Estado de São Paulo visando compelir o Município de São Bernardo do Campo ao cumprimento de obrigação de fazer consistente em prestar "renda-abrigo" às famílias removidas, até que haja atendimento definitivo por meio da entrega de unidades habitacionais. Sentença de improcedência na origem. Manutenção. Desocupação e remoção dos moradores que decorreu de esbulho possessório de área pública, não havendo ilegalidade. Impossibilidade de imposição da obrigação de pagamento de "renda-abrigo" ou "auxílio-aluguel", em virtude da ausência de prova dos requisitos previstos na Lei Municipal n° 5.617/2006 e sob pena de afronta ao princípio da isonomia, já que tal decisão poderia prejudicar outras pessoas em maior situação de vulnerabilidade e que fizeram o pedido formal. Inadmissibilidade de ingerência do Poder Judiciário na escolha das políticas adotadas pelos entes públicos, em respeito ao princípio da separação dos poderes (art. 2o, CF). Sentença mantida. Recurso não provido.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0001008781
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1007009-60.2017.8.26.0564, da Comarca de São Bernardo do Campo, em que é
apelante DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DE SÃO PAULO, é apelado
PREFEITURA MUNICIPAL DE SAO BERNARDO DO CAMPO.
ACORDAM, em 13a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao recurso.
V. U. Sustentou oralmente o Dr. Thiago Goes Cavalcanti De Araujo.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
FLORA MARIA NESI TOSSI SILVA (Presidente) E BORELLI THOMAZ.
São Paulo, 9 de dezembro de 2020.
DJALMA LOFRANO FILHO
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1007009-60.2017.8.26.0564 -Voto no
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Apelação Cível no 1007009-60.2017.8.26.0564
Apelante: Defensoria Pública do Estado de São Paulo
Apelado: Prefeitura Municipal de Sao Bernardo do Campo
Comarca: São Bernardo do Campo
Juiz: Anderson Fabrício da Cruz
RELATOR: DJALMA LOFRANO FILHO
Voto no 18823
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À
MORADIA. FAMILIAS REMOVIDAS DE ÁREA PÚBLICA.
Ação ajuizada pela Defensoria Pública do Estado de São
Paulo visando compelir o Município de São Bernardo do
Campo ao cumprimento de obrigação de fazer consistente
em prestar “renda-abrigo” às famílias removidas, até que
haja atendimento definitivo por meio da entrega de
unidades habitacionais. Sentença de improcedência na
origem. Manutenção. Desocupação e remoção dos
moradores que decorreu de esbulho possessório de área
pública, não havendo ilegalidade. Impossibilidade de
imposição da obrigação de pagamento de “renda-abrigo”
ou “auxílio-aluguel”, em virtude da ausência de prova dos
requisitos previstos na Lei Municipal n° 5.617/2006 e sob
pena de afronta ao princípio da isonomia, já que tal
decisão poderia prejudicar outras pessoas em maior
situação de vulnerabilidade e que fizeram o pedido formal.
Inadmissibilidade de ingerência do Poder Judiciário na
escolha das políticas adotadas pelos entes públicos, em
respeito ao princípio da separação dos poderes (art. 2o,
CF). Sentença mantida. Recurso não provido.
Vistos.
Trata-se de recurso de apelação interposto nos autos da
ação civil pública ajuizada pela Defensoria Pública do Estado de São Paulo
em face do Município de São Bernardo do Campo. Na sentença de fls.
295/298 e 315, foi julgado improcedente o pedido da autora visando condenar
o réu ao pagamento de auxílio-moradia, até que haja atendimento definitivo,
por meio da entrega de unidades habitacionais às famílias removidas.
Inconformada, recorre a Defensoria Pública do Estado

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de São Paulo, postulando a reforma da sentença, aos seguintes argumentos: a)
o direito à moradia digna foi reconhecido pela Carta Magna em seu artigo 6o,
bem como por diversos tratados internacionais dos quais o Brasil é signatário;
b) mais de 26 (vinte e seis) famílias residentes da área em litígio tiveram que
desocupá-la sem qualquer respaldo por parte da recorrida, que não deu aos
moradores, grupo composto majoritariamente por mulheres, crianças e
homens que sempre residiram em São Bernardo do Campo, condições de
realocação digna ou alternativa de atendimento habitacional; c) a área estava
abandonada, sem que nenhuma destinação lhe fosse dada, deixando de
cumprir com a função social determinada constitucionalmente; d) apesar das
benfeitorias realizadas, os moradores foram obrigados a deixar a área pública
que ocupavam há meses, abruptamente, sem tempo hábil para retirada de seus
pertences de forma minimamente organizada; e) a recorrida não apresentou
relatório técnico da Defesa Civil, nem tampouco estudo geológico-geotécnico
capaz de apontar de forma precisa os riscos e a gravidade deles, em especial
quanto à necessidade de remoção dos ocupantes miseráveis; f) o artigo 3-B da
Lei 12.340/10 deixa evidente que, antes de qualquer medida de desocupação
ser tomada, é necessário o estudo de contenção de risco e, se inviável, o
reassentamento dessas famílias em outro local ou, ao menos, a
disponibilização de outras alternativas habitacionais, visando poupá-las de
situação de vulnerabilidade extrema a que foram submetidas; g) propugnou
pela reforma da r. sentença para que seja julgado procedente o pedido, a fim
de condenar o réu a promover o reassentamento das famílias retiradas da
localidade em questão ou, subsidiariamente, executar atendimento provisório,
por meio de auxílio moradia, ou que seja providenciado outro atendimento
habitacional às famílias removidas.
O recurso foi respondido a fls. 337/342.

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A D. Procuradoria de Justiça opinou pelo não
provimento do recurso (fls. 357/361).
É o relatório.
O recurso não comporta acolhimento.
Trata-se de ação civil pública ajuizada pela Defensoria
Pública do Estado de São Paulo em face do Município de São Bernardo do
Campo, postulando que o ente público providencie moradia digna ou forneça
auxílio aluguel para 26 famílias que ocupavam a área desocupada, até que
haja atendimento definitivo por meio da entrega de unidades habitacionais.
O d. magistrado a quo julgou improcedente o pedido da
autora e a sentença está correta e sem jaça.
Pelo que consta dos autos, em 27 de março de 2017,
famílias residentes na Rua Passagem São Paulo, Divineia, cidade de São
Bernardo do Campo, foram notificadas para desocupação do imóvel em que
residiam, sendo posteriormente removidas do local.
O terreno invadido era público e está inserido no Plano
de Regularização Sustentável do Bairro Divinéia/Pantanal. As famílias que ali
se encontravam já haviam sido removidas anteriormente e estavam
devidamente cadastradas para atendimento pela política habitacional do
Município.
Tempos depois, a despeito do esforço do Município
para que a área fosse desocupada, a fim de viabilizar o prosseguimento do

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projeto de regularização, as famílias mencionadas na exordial, por iniciativa
própria, decidiram ocupar o local, de forma precária, levantando moradias
improvisadas.
É sabido que, em relação ao bem público, não há posse,
mas somente mera detenção.
Ademais, os atos de mera permissão ou tolerância não
induzem posse, assim como não autorizam a aquisição os atos violentos ou
clandestinos, senão depois de cessada a violência e a clandestinidade (art.
1.208, do Código Civil), desde que não se trate de bem público.
Após cientificadas pelos guardas municipais da nova
ocupação da área, as autoridades municipais tomaram as providências
necessárias para coibir o adensamento populacional, mesmo porque tal área já
havia sido desocupada mediante inserção das famílias em programas
habitacionais, com custo ao erário.
Logo,
inexiste
qualquer
ilegalidade
no
ato
administrativo, que culminou com a remoção das famílias da área ocupada.
De outro lado, é certo que a moradia está no rol dos
direitos sociais constitucionalmente tutelados, tratando-se de projeção da
dignidade da pessoa humana, fundamento do Estado brasileiro.
Contudo, tal fato não implica tratar-se de um direito
subjetivo mediante o qual o Município esteja obrigado a disponibilizar casas
ou apartamentos para determinados cidadãos ou custear o aluguel de seus
imóveis, como pretendido na demanda.

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Não obstante, a norma do art. 6o da Constituição
Federal, que garante o direito à habitação, possui natureza programática,
sendo destituída de eficácia plena e imediata.
Referida norma, não sendo autoaplicável, serve como
um norte para o poder público e o legislador infraconstitucional, mas não
possui eficácia enquanto não regulamentada.
Portanto, a diretriz constitucional em referência
caminha na direção de obrigar os entes da federação a apenas manter
programas sociais voltados à promoção de construção de moradias e de
melhoria das condições habitacionais, bem como ao abrigo de necessitados.
De igual modo, a escolha das prioridades e dos critérios
que autorizam o recebimento dos pretendidos benefícios “renda-abrigo” e
“auxílio-moradia”
se
inserem
dentro
do
poder
discricionário
da
Administração Pública Municipal de São Bernardo do Campo, a quem
incumbe fixar seus critérios e requisitos a serem cumpridos pelos
beneficiários.
Assim, foi editada a Lei Municipal n° 5.617/2006, que
“institui o Programa Renda-Abrigo para possibilitar, em caráter emergencial
e transitório, habitação a moradores de baixa renda do Município, mediante
a concessão de benefício pecuniário para locação de imóvel residencial, e dá
outras providências”, que determina:
“Art. 1o Fica instituído, no âmbito do Município, o
Programa Renda-Abrigo, destinado a possibilitar, em caráter emergencial,
transitório e nas hipóteses contempladas nesta lei, habitação a moradores de
baixa renda de unidade habitacional na qual não possam permanecer,

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mediante a concessão de benefício pecuniário, para locação de imóvel
residencial, pelo período de até 1 (um) ano, podendo ser prorrogado uma
única vez por até igual período.
§ 1o O Programa Renda-Abrigo será executado, por
tempo indeterminado, pela Secretaria de Habitação e Meio Ambiente -
SHAMA, por meio do Departamento de Urbanização - SHAMA-1, com a
finalidade de atender as seguintes situações:
I
-
catástrofe
ou
calamidade
pública
assim
reconhecidas por decreto;
II - interdição pela Defesa Civil nas situações de
inundação, risco geotécnico, e outros riscos à vida.
§ 2o Consideram-se moradores de baixa renda, aqueles
ocupantes de uma mesma unidade habitacional, em que a soma da renda dos
moradores não exceda a 3 (três) salários mínimos.
Art.
2o
O
Programa
Renda-Abrigo
beneficiará
moradores cadastrados que atendam concomitantemente aos seguintes
requisitos:
I - morar em Zonas Especiais de Interesse Social
(ZEIS), delimitadas pelo Plano Diretor do Município, aprovado pela Lei
Municipal n° 5.593, de 5 de outubro de 2006;
II - estejam impedidos de continuar em suas moradias
em virtude das situações previstas no artigo 1o, § 1o, desta lei;
III - morar no Município há pelo menos 2 (dois) anos;
IV - morar no local há pelo menos 1 (um) ano ou estar
em alojamento ou abrigo provisório em decorrência de projetos ou
programas públicos;
V - não possuir outro imóvel;
VI - não ter sido beneficiado por programas
habitacionais de interesse social, e
VII - não alcance, juntamente com todos os demais
moradores da mesma unidade habitacional, renda que exceda a 3 (três)
salários mínimos”.
Logo, pela leitura dos dispositivos supra transcritos,
depreende-se que, para a concessão do “renda-abrigo” é necessária a
ocorrência concomitante de sete requisitos (elencados no art. 2o).
Todavia, no caso sub judice, os mencionados requisitos
não foram comprovados, notadamente: o cadastro para recebimento do

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benefício; morar no Município há pelo menos 2 (dois) anos; não ter sido
beneficiado por programas habitacionais de interesse social, o que poderia
violar o princípio da isonomia.
Não houve comprovação de que tais famílias residem há
anos naquele local, mas no máximo há poucos meses. Destaca-se que
eventuais ligações de energia e esgoto são remanescentes da ocupação
anterior.
Também não pode ser concedido o pedido de “auxílio-
moradia”, instituído pela Lei Municipal n° 6.168/11, que prevê o acesso de
famílias a unidades habitacionais de terceiros ou alternativas de hospedagem,
desde que esgotadas as possibilidades de acolhimento por parte de familiares
ou agregados, tendo em vista que, de igual modo, inexiste prova nesse
sentido.
No mais, impende destacar que a escolha das
prioridades e dos critérios para seleção das pessoas a serem inseridas em
programas para a aquisição de bem imóvel assim como em programas de
fornecimento de locação -social ou auxílio-aluguel é abrangida pelo poder
discricionário da Administração, a quem incumbe fixar esses critérios e os
requisitos à admissão dos beneficiários.
Nessa linha, a escolha das famílias que devem receber
esses benefícios sociais não cabe ao Poder Judiciário, em razão do princípio
da separação dos poderes (art. 2o, da Constituição Federal).
Por outro lado, não pode o Judiciário obrigar o ente
público a destinar moradia como pretendido na presente demanda, tendo em

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vista a existência de outras famílias em situação similar ou até mais
necessitadas, aguardando a entrega de unidade habitacional. Eventual decisão
nesse sentido configuraria, nessa toada, flagrante ofensa ao princípio da
isonomia.
Neste sentido, já decidiu este E. Tribunal de Justiça:
SENTENÇA EXTRA PETITA. Inocorrência. Autora que
em sua inicial requereu a concessão da moradia definitiva e liminarmente o
auxílio aluguel. Julgamento parcial da demanda, com a concessão do direito
ao abrigo. Direito reconhecido que se insere no conceito do direito à
moradia, ainda que em menor proporção à pretensão da autora. Sentença
extra
petita
não
verificada.
Preliminar
rejeitada.
SENTENÇA
INCONGRUENTE.
Inocorrência.
Inconformismo
quanto
à
eventual
consequência de uma decisão que não caracteriza a incongruência da
sentença. Preliminar rejeitada. OBRIGAÇÃO DE FAZER. Pleito de garantia
do direito à moradia definitiva. Inadmissibilidade. Compete ao Poder
Executivo tomar as medidas cabíveis para solucionar o problema da falta de
moradia. Incabível a incursão do Poder Judiciário em esfera de critérios de
conveniência e oportunidade para adotar as prioridades da Administração
Pública. entendimento do pleito em detrimento daqueles que se encontram
em iguais condições que ofende o princípio da isonomia. Ademais, a autora
sequer se cadastrou em qualquer programa habitacional. OBRIGAÇÃO DE
FAZER. Bolsa Aluguel. Concessão alternativa do direito à bolsa aluguel.
Inadmissibilidade. Falta de preenchimento dos requisitos legais. Sentença
alterada, neste aspecto. OBRIGAÇÃO DE FAZER. Insurgência em face da
concessão do direito à vaga em abrigo. Manutenção em parte. Autora que
deve concorrer em iguais condições com os demais interessados. Sentença
alterada, em parte, neste aspecto. Recurso da autora improvido, parcialmente
provido
o
recurso
do
Município.
(TJSP;
Apelação
1032458-69.2015.8.26.0053; Relator (a): Claudio Augusto Pedrassi; Órgão
Julgador: 2a Câmara de Direito Público; Foro Central - Fazenda
Pública/Acidentes - 1a Vara de Fazenda Pública; Data do Julgamento:
18/12/2017; Data de Registro: 18/12/2017).
APELAÇÃO. Ação de obrigação de fazer Município de
São Bernardo do Campo Autora que perdeu a posse de imóvel, diante de
ação de reintegração de posse ajuizada pela Municipalidade Pedido de
disponibilização de linhas de financiamento público para a aquisição de

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outro imóvel, recebimento de renda-abrigo ou aluguel social Garantia
constitucional à moradia Art. 6o, da CF - Norma de caráter programático que
não é autoaplicável Estado que, ao criar políticas públicas para a sua
concretização, obedece a critérios de prioridades para a concessão dos
benefícios Municipalidade que ofereceu alternativas à autora, as quais não
foram por ela aceitas - Manutenção da r. sentença por seus próprios e
jurídicos fundamentos Inteligência do art. 252, do RITJ Recurso improvido.
(TJSP; Apelação 3014416-25.2013.8.26.0564; Relator (a): Silvia Meirelles;
Órgão Julgador: 6a Câmara de Direito Público; Foro de São Bernardo do
Campo - 2a Vara da Fazenda Pública; Data do Julgamento: 03/10/2016; Data
de Registro: 06/10/2016).
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO À MORADIA. Pretensão
de inclusão em programas habitacionais ou de pagamento de auxílio aluguel
por prazo indeterminado. Impossibilidade. Norma contida no artigo 6o da
Constituição Federal que é de natureza programática, desprovida de eficácia
plena e imediata. Escolha das prioridades e dos critérios que autorizam o
recebimento de tais benefícios se insere dentro do poder discricionário da
Administração. Ausência de demonstração de que houve recusa injustificada
por parte das rés à prestação de auxílios habitacionais concedidos de
maneira sonômica a todos os interessados. Impossibilidade de determinar a
inscrição da autora em programas habitacionais promovidos pelas rés sem a
demonstração de que ela preenche todos os requisitos necessários. Sentença
de improcedência mantida. Recurso improvido. (Apelação Cível n.
2000198-78.2014, Rela. Desa. Maria Laura Tavares, 5a Câmara de Direito
Público, j. 04.07.16).
Obrigação de fazer. Pretensão de compelir a
Municipalidade e o Estado a conceder auxílio-aluguel ou custear aquisição
de imóvel fora de área de risco. Impossibilidade. Artigo 6o, da Constituição
Federal, que possui natureza programática. Requerente que não comprovou o
preenchimento dos requisitos legais para obtenção dos benefícios.
Observância do princípio da reserva do possível. Apelação não provida.
(Apelação Cível n. 4003862-72.2013, Rel. Des. Antônio Celso Aguilar
Cortez, 10a Câmara de Direito Público, j. 27.06.16).
Vale ressaltar que eventual deferimento de pedido dessa
natureza teria indevido efeito multiplicador. A este respeito, decisão do C.
Supremo Tribunal Federal, proferida em pedido de suspensão de liminar, em
caso muito semelhante ao presente (SL 148/SP - Rel. Min. Ellen Gracie, de

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26.02.2007):
“Em juízo mínimo de delibação, conforme autoriza a
jurisprudência pacificada do Supremo Tribunal Federal (SS 846-AgR/DF,
rel. Ministro Sepúlveda Pertence, DJ 29.5.1996; SS 1.272 AgR/RJ, rel.
Ministro Carlos Velloso, DJ 18.5.2001, dentre outros), entendo que a decisão
proferida nos autos do Agravo de Instrumento 616.949-5/5-00, ao determinar
que a requerente coloque à disposição dos ocupantes do cortiço destruído no
incêndio moradia em outro local, sob pena de multa diária de R$ 10.000,00,
incorre em potencial lesão à ordem pública, em sua modalidade
administrativa, com graves riscos às finanças públicas, dado o impacto
orçamentário decorrente da medida. Nesse sentido, transcrevo excerto do
parecer da PGR, da lavra do Procurador-Geral da República, Dr. Antônio
Fernando Barros e Silva de Souza: (...) 13. Assim, apesar da extrema
relevância dos argumentos expostos na inicial da ação civil, nota-se que a
decisão impugnada, (...) desconsiderando as atitudes tomadas pelo Município
de São Paulo, no sentido de abrigar as famílias envolvidas no desabamento,
incursionou em seara exclusiva da administração, interferindo na
implementação de políticas públicas habitacionais. Afetou, portanto, a ordem
pública. 14. Evidencia-se, de outro lado, a potencialidade de lesão à
economia pública, uma vez que a imposição ao Estado de locação de
inúmeros imóveis, sem a devida previsão orçamentária comprometeria a
programação estatal, gerando grave impacto nas finanças públicas (...).
Finalmente, no presente caso, poderá haver o denominado 'efeito
multiplicador' (SS 1.836-AgR/RJ, rel. Min. Carlos Velloso, Plenário,
unânime, DJ 11.10.2001), diante da existência de inúmeras pessoas em
situação potencialmente idêntica àquela descrita nos autos”.
Logo, não pode o Judiciário, à míngua de prévia
negativa do Executivo, substituí-lo na tarefa de aferir os requisitos para o
pagamento do aluguel social, sob pena, inclusive, de prejudicar outros
cidadãos que tenham solicitado o atendimento provisório e estejam em maior
situação de vulnerabilidade, até mesmo porque o art. 2o da dita Resolução
estabelece que a concessão deve também levar em conta a disponibilidade
orçamentária e financeira.
Assim, por qualquer ângulo que se analise a questão
posta sub judice, vê-se que o d. magistrado decidiu com acerto a lide e a

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sentença deve ser mantida, por seus próprios e bem deduzidos fundamentos.
Diante do exposto, nega-se provimento ao recurso.
DJALMA LOFRANO FILHO
Relator