Tribunal: TJSP
Processo: 2034648-11.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: João Carlos Saletti
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-02-12
Data de publicação: 2020-02-21

Ementa:
PETIÇÃO INICIAL – Ação direta de inconstitucionalidade – Inépcia por falta de indicação de parâmetro na Constituição do Estado – Temas desenvolvidos na peça inicial, com apontamento dos princípios e normas constitucionais ditos violados pelo diploma objetivado – Interesse de agir, presente – Alegação de violação de preceitos da Constituição Estadual e da Constituição Federal, relacionados

Ementa:

PETIÇÃO INICIAL – Ação direta de inconstitucionalidade – Inépcia por falta de indicação de parâmetro na Constituição do Estado – Temas desenvolvidos na peça inicial, com apontamento dos princípios e normas constitucionais ditos violados pelo diploma objetivado – Interesse de agir, presente – Alegação de violação de preceitos da Constituição Estadual e da Constituição Federal, relacionados – Preliminar rejeitada.

INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – Desnecessária dilação probatória para análise das alegações contidas na inicial, bastando verificar se, como alega o autor, a constituição determina a necessidade de cálculo atuarial e se ele foi elaborado antes da majoração da alíquota – Preliminar afastada.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEGITIMIDADE ATIVA – Irrelevância de o Sindicato não representar a totalidade dos servidores estatutários do Município, des'que representa categoria funcional, na forma de seu estatuto social, com atribuições para "defender os direitos e interesses individuais e coletivos relativos às atividades ou profissão, da categoria que representa" – Pertinência temática configurada – Preliminar rejeitada.

LITISPENDÊNCIA e REUNIÃO DE PROCESSOS – Inocorrência do fenômeno – ADIs que, embora visando o mesmo preceito legal, foram propostas por pessoas jurídicas diversas e têm por fundamento razões distintas – Reunião de processos desnecessária, embora julgadas as ações em mesma sessão – Preliminar rejeitada.

SUSPENSÃO DO PROCESSO – ADI que tem por objetivo a declaração de inconstitucionalidade do art. 27 da Lei 17.020/2018, questão relativa ao aumento da contribuição dos servidores para a previdência, de 11% para 14% – Tema 933, definido pela Suprema Corte, em regime de repercussão geral, consistente em "saber quais são as balizas impostas pela Constituição de 1988 a leis que elevam as alíquotas das contribuições previdenciárias incidentes sobre servidores públicos, especialmente à luz do caráter contributivo do regime previdenciário e dos princípios do equilíbrio financeiro e atuarial, da vedação ao confisco e da razoabilidade" – Determinação do Supremo Tribunal Federal de "suspensão do processamento de todos os processos pendentes, individuais ou coletivos, que versem sobre a questão e tramitem no território nacional, nos termos do art. 1.035, § 5o do CPC/2015 e do art. 328 do RISTF" – Determinação que deve ser cumprida – Suspensão do processo, determinada.

MEDIDA LIMINAR – Remessa à decisão colegiada, pelo Relator, após a oitiva dos interessados e do Ministério Público – Necessidade de exame nesta oportunidade – Pretendida suspensão dos efeitos do art. 27 da mesma lei, que elevou a alíquota da contribuição de 11% para 14% – Impossibilidade de concessão da medida cautelar – Necessidade de sopesar, de um lado, a relevância e a importância das razões deduzidas pelo Autor desta ação e, de outro, a motivação de igual quilate trazida pelo Prefeito do Município e pelo Presidente da Câmara Municipal, a justificar não se conceda a medida suspensiva da eficácia da norma, assomando, por fim, o argumento, da definição das balizas constitucionais a serem levadas em conta na decisão do pleito, a cargo do STF – Precedente da Suprema Corte (decisão do Ministro Presidente em suspensão de liminar) – Liminar negada, no ponto – CONCLUSÃO: Liminar indeferida.

Preliminares rejeitadas, indeferida a medida liminar, e processo declarado suspenso, com determinação.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000130177
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade
no 2034648-11.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor
SINDICATO DOS ESPECIALISTAS DE EDUCAÇÃO DO ENSINO PÚBLICO
DO MUNICIPIO DE SAO PAULO-SINESP, são réus PREFEITURA MUNICIPAL
DE SÃO PAULO e PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "AFASTARAM AS PRELIMINARES, INDEFERIRAM
A MEDIDA LIMINAR E DECLARARAM SUSPENSO O PROCESSO, COM
DETERMINAÇÃO. V.U. IMPEDIDO O EXMO. SR. DES. ANTONIO CELSO
AGUILAR CORTEZ.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO
FRANCO (Presidente), FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI,
CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ALVARO PASSOS, BERETTA DA
SILVEIRA, ALEX ZILENOVSKI, GERALDO WOHLERS, ELCIO TRUJILLO,
CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, ADEMIR BENEDITO,
LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO,
ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES,
EVARISTO DOS SANTOS E MÁRCIO BARTOLI.
São Paulo, 12 de fevereiro de 2020.
JOÃO CARLOS SALETTI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Ação Direta de Inconstitucionalidade n.o 2034648-11.2019.8.26.0000
REQUERENTE
-
SINDICATO
DOS
ESPECIALISTAS
DE
EDUCAÇÃO DO ENSINO PÚBLICO DO MUNICÍPIO
DE SÃO PAULO - SINESP
REQUERIDOS
-
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO e
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO
PAULO
V O T O no 30.735
PETIÇÃO INICIAL Ação direta de inconstitucionalidade
Inépcia por falta de indicação de parâmetro na
Constituição do Estado Temas desenvolvidos na peça
inicial, com apontamento dos princípios e normas
constitucionais ditos violados pelo diploma objetivado
Interesse de agir, presente
Alegação de violação de
preceitos da Constituição Estadual e da Constituição
Federal, relacionados Preliminar rejeitada.
INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA Desnecessária dilação
probatória para análise das alegações contidas na inicial,
bastando verificar se, como alega o autor, a constituição
determina a necessidade de cálculo atuarial e se ele foi
elaborado antes da majoração da alíquota
Preliminar
afastada.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

LEGITIMIDADE ATIVA Irrelevância de o Sindicato não
representar a totalidade dos servidores estatutários do
Município, des'que representa categoria funcional, na forma
de seu estatuto social, com atribuições para “defender os
direitos e interesses individuais e coletivos relativos às
atividades ou profissão, da categoria que representa”

Pertinência temática configurada Preliminar rejeitada.

LITISPENDÊNCIA e REUNIÃO DE PROCESSOS

Inocorrência do fenômeno ADIs que, embora visando o
mesmo preceito legal, foram propostas por pessoas jurídicas
diversas e têm por fundamento razões distintas Reunião de
processos desnecessária, embora julgadas as ações em
mesma sessão Preliminar rejeitada.
SUSPENSÃO DO PROCESSO ADI que tem por objetivo
a declaração de inconstitucionalidade do art. 27 da Lei
17.020/2018, questão relativa ao aumento da contribuição
dos servidores para a previdência, de 11% para 14% Tema

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933, definido pela Suprema Corte, em regime de
repercussão geral, consistente em “saber quais são as balizas
impostas pela Constituição de 1988 a leis que elevam as
alíquotas das contribuições previdenciárias incidentes sobre
servidores públicos, especialmente à luz do caráter
contributivo do regime previdenciário e dos princípios do
equilíbrio financeiro e atuarial, da vedação ao confisco e da
razoabilidade”
Determinação do Supremo Tribunal
Federal de “suspensão do processamento de todos os
processos pendentes, individuais ou coletivos, que versem
sobre a questão e tramitem no território nacional, nos termos
do art. 1.035, § 5o do CPC/2015 e do art. 328 do RISTF”
Determinação que deve ser cumprida
Suspensão do
processo, determinada.
MEDIDA LIMINAR Remessa à decisão colegiada, pelo
Relator, após a oitiva dos interessados e do Ministério
Público
Necessidade de exame nesta oportunidade

Pretendida suspensão dos efeitos do art. 27 da mesma lei,
que elevou a alíquota da contribuição de 11% para 14%
Impossibilidade de concessão da medida cautelar

Necessidade de sopesar, de um lado, a relevância e a
importância das razões deduzidas pelo Autor desta ação e,
de outro, a motivação de igual quilate trazida pelo Prefeito
do Município e pelo Presidente da Câmara Municipal, a
justificar não se conceda a medida suspensiva da eficácia da
norma, assomando, por fim, o argumento, da definição das
balizas constitucionais a serem levadas em conta na decisão
do pleito, a cargo do STF Precedente da Suprema Corte
(decisão do Ministro Presidente em suspensão de liminar)
Liminar negada, no ponto
CONCLUSÃO: Liminar
indeferida.
Preliminares rejeitadas, indeferida a medida liminar, e
processo declarado suspenso, com determinação.
O
libelo
inaugural
veicula
pedido
de
declaração
de
inconstitucionalidade do art. 27 da Lei no 17.020, de 27 de dezembro de
2018, do Município de São Paulo, que “institui, no âmbito do Município de
São Paulo, o regime de previdência complementar de que trata o art. 40, §§
14 e 15, da Constituição Federal, e estabelece providências correlatas”.
Afirma o proponente: a) é parte legítima para figurar no polo
ativo da demanda; b) inconstitucional o aumento da alíquota da contribuição
previdenciária por violação aos arts. 40, 149, § 1o, 150, IV, e 195, § 5o, da CF e
arts. 218 e 163, IV, da CE; c) abusiva e confiscatória a elevação da alíquota
previdenciária, penalizando injustamente os servidores públicos municipais,

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que já se encontram com seus vencimentos achatados dada a ausência
continuada de reajustes de vencimentos, afrontando diversos dispositivos e
princípios constitucionais; d) não basta apenas alegar a existência de déficit no
sistema previdenciário referente ao RPPS do Município, para elevar a alíquota
de contribuição devida pelos servidores da ativa, inativos e pensionistas, sob
pena de ofensa a diversos dispositivos constitucionais aplicáveis a essa espécie
tributária, em especial o referente à impossibilidade de imposição de tributo
com efeitos confiscatórios; e) a mera má-gestão do sistema previdenciário
causadora de déficit, como parece ser o caso, não é motivo suficiente para o
aumento, posto tratar-se de tributo que recebe da CF e CE disciplinamento
específico que deve ser observado; f) necessário explícito detalhamento das
razões que justificam o reajuste, mediante a apresentação de cálculos atuariais,
não se descurando, também, da demonstração da manutenção do equilíbrio
financeiro no sistema previdenciário, de modo a não submeter o
servidor/contribuinte a uma tributação não razoável, vale dizer, confiscatória;
g) a contribuição previdenciária tem caráter contributivo, decorrendo daí a
impossibilidade de majoração de alíquotas sem causa suficiente, ou seja, sem
correção entre custo e benefício; h) conforme o teor da “Justificativa” do
Prefeito que acompanhou o encaminhamento da PL 0621/2017 à Câmara
Municipal, “carece de causa suficiente o aumento da alíquota da contribuição
previdenciária dos servidores municipais ativos, inativos e seus pensionistas,
haja vista que amparado somente na alegação da existência de déficit do
sistema, segundo informações da Caixa Econômica Federal, e cuja origem,
como referido, aparentemente decorre de má-gestão na administração dos
recursos arrecadados pela Administração Municipal para manutenção da
previdência municipal”; i) na ausência de demonstração técnica razoável
(estudos atuariais e de equilíbrio financeiro) para justificar o reajuste da
alíquota da contribuição previdenciária, tem-se que o dispositivo impugnado
viola o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial dessa exação, o caráter
contributivo do regime previdenciário, o princípio da razoabilidade da
tributação e a vedação da sua utilização como instrumento confiscatório.
Requer a concessão de liminar suspender imediatamente a
aplicação do art. 27 da Lei 17.020/18, declarada sua inconstitucionalidade ao
final.
Indeferi o pedido de liminar (fls. 79/82).
O Prefeito do Município de São Paulo e o Município de São
Paulo prestaram informações (fls. 97/119).
Registram, preliminarmente, a existência de repercussão geral
já reconhecida no STF (ARE 875.958/GO) com suspensão nacional de

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processos que tratem de majoração de alíquota de contribuição previdenciária.
No mérito, sustentam: a) constitucional a lei e a majoração de
alíquotas de contribuição previdenciária por ela promovida; b) existentes
estudos atuariais e financeiros que comprovam o déficit previdenciário e a
necessidade de majoração da alíquota da contribuição previdenciária do RPPS
no Município de São Paulo; c) ausente violação aos princípios da
contributividade e do equilíbrio econômico atuarial; f) inexistente efeito
confiscatório; g) impossibilidade de concessão de medida cautelar nesta ação,
diante da higidez da legislação quanto ao aumento da alíquota e tendo em vista
que o STF vem entendendo, em cognição sumária, pela validade dessa
cobrança; ademais há nítido periculum in mora reverso na concessão de
eventual cautelar, tendo em vista que a suspensão da nova alíquota geraria
graves reflexos financeiros no sistema previdenciário. Requerem a suspensão
do julgamento desta ação até o julgamento do ARE 875.958-RG/GO pelo STF.
No mérito, pugnam pela improcedência da ação.
O Presidente da Câmara Municipal prestou informações (fls.
367/406).
Assevera, preliminarmente: a) impossibilidade de se proceder
ao controle concentrado de constitucionalidade de lei municipal tendo como
parâmetro disposições que não estejam previstas na CE (arts. 125, § 2o, CF e
74, VI, da CE); b) ausência de legitimidade ativa do sindicato autor (art. 90, V,
CE, 40, caput, e 103, IX, CF); c) litispendência ou reunião das demandas (art.
337, VI, §§ 1o a 3o do CPC); d) inadequação da via eleita (necessidade de
dilação probatória art. 125, § 2o, CF); e) necessidade de determinação de
suspensão deste processo, tendo em vista o determinado pelo STF no ARE
875.958/GO tema 933 (art. 1.035, § 5o, CPC).
No mérito, sustenta: f) a norma é constitucional; g) ausência de
violação ao princípio da vedação ao confisco; h) há estudos atuariais e
financeiros que demonstram o déficit previdenciário e observada a preservação
do equilíbrio financeiro e atuarial (art. 40, caput, da CF); i) impossibilidade de
concessão de medida liminar (art. 1.035, § 5o, CPC e tema 933); há
possibilidade de periculum in mora reverso na hipótese de se impossibilitar a
efetiva majoração da alíquota, diante do quadro financeiro extremamente
deficitário do Município. Requer sejam acolhidas as preliminares.
Alternativamente, requer a improcedência da ação, “pugnando, desde já, pelo
enfrentamento expresso de todos os dispositivos constitucionais invocados
para efeito de prequestionamento da matéria”.
Certificado o decurso do prazo legal para manifestação da douta

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Procuradoria Geral do Estado (fls. 420).
O Município de São Paulo apresentou “memoriais” (fls.
423/429).
A douta Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se pelo
indeferimento da liminar pleiteada e, quanto ao mérito, seja suspenso o
processo até o julgamento da Repercussão geral, do Tema 933, pelo STF,
conforme determinado pelo Ministro Relator Roberto Barroso (fls. 431/463).
A Mesa da Câmara Municipal de São Paulo, seu Presidente e a
Câmara Municipal apresentaram “memoriais” (fls. 474/485).
É o relatório.
1. De início, anoto que esta ação objetiva unicamente o artigo 27
da Lei 17.020/2018, do Município de São Paulo.
Várias outras ações diretas de inconstitucionalidade com pedidos
de suspensão de eficácia, estão em fase de julgamento. Visam, ora do artigo 27
(elevação da alíquota), ora dos arts. 6o e 27, ora do art. 1o, § 1o, ora do art. 1o, §
2o, ora do inciso I do art. 22, ora do art. 23 da Lei no 17.020/2018, ora, ainda,
de todo o diploma. Foram ajuizadas por pessoas jurídicas diversas:
a) ADI no 2276315-27.2018.8.26.0000 (SINDICATO
DOS
PROFISSIONAIS
EM
EDUCAÇÃO
NO
ENSINO
MUNICIPAL DE SÃO PAULO SINPEEM; ref. a todo o diploma);
b) ADI no 2000523-17.2017.8.26.0000 (SINDICATO
DOS AUDITORES-FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO SINDAF; ref. art. 27);
c)
ADI
2001476-78.2019.8.26.0000
(DIRETÓRIO
ESTADUAL DO PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE PSOL;
ref. a todo o diploma; alternativamente arts. 6o e 27);
d) ADI 2005995-96.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
PROFISSIONAIS
DE
PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO FASP; ref. ao
art. 27);

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e) ADI 2009957-30.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
GUARDAS CIVIS METROPOLITANOS DE SÃO PAULO; ref. ao
art. 27);
f) ADI 2012893-28.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. ao art, 1o, § 1o);
g) ADI 2012877-74.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. inciso I do art. 22);
h) ADI 2015621-42.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. art. 23);
i) ADI 2015633-56.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. art. 1o, § 2o);
j) ADI 2015785-07.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
PROFESSORES E FUNCIONÁRIOS MUNICIPAIS DE SÃO
PAULO APROFEM; ref. a todo o diploma);

k) ADI 2034648-11.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
ESPECIALISTAS DE EDUCAÇÃO DO ENSINO PÚBLICO
MUNICIPAL DE SÃO PAULO SINESP; ref. art. 27);
l) ADI 2091498-85.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
SERVIDORES DA CÂMARA MUNICIPAL E TRIBUNAL DE
CONTAS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO SINDILEX; ref. § 1o,
do art. 1o);
m) ADI 2113814-92.2019.8.26.0000 (SINDICATO
DOS AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO SINDAF; ref. art. 22, I);
n) ADI 2113936-08.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE SÃO

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PAULO SINDAF; ref. art. 23, caput e parágrafo único); e
o) ADI 2113957-81.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO; ref. art. 1o, § 1o).
Além das ações referidas, foi impetrado o MANDADO DE
SEGURANÇA
no
2125403-81.2019.8.26.0000
pela
ASSOCIAÇÃO
MUNICIPAL DOS AUDITORES DE CONTROLE INTERNO DO
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
AMACISP em face do Prefeito do
Município de São Paulo, buscando a concessão de liminar “para possibilitar
desde logo o ingresso dos servidores no Regime de Previdência
Complementar previsto na Lei 17.020/18, limitando, consequentemente os
descontos realizados a título de contribuição previdenciária somente até o
limite máximo do teto do RGPS, devendo a impetrada providenciar o
necessário para o cumprimento da medida no prazo de 30 dias”. Ao final,
requer “seja o presente pedido julgado inteiramente procedente para afastar a
aplicação do § 1o do art. 1o da Lei no 17.020/2018 e para determinar que a
impetrada possibilite o ingresso no Regime de Previdência Complementar
previsto na Lei no 17.020/2018, desde a sua vigência, aos filiados que
exercerem seu direito de opção”.
Os temas veiculados por tais demandas estão de algum modo
ligados à chamada Reforma da Previdência, de âmbito nacional, acham-se na
ordem do dia de discussões em todo o País, e já objeto da Emenda
Constitucional no 103, de 12 de novembro de 2019, promulgada pelas Mesas
da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Tocam aos direitos dos trabalhadores de um modo geral, e dos
servidores públicos em particular, objeto da lei questionada nas ações
relacionadas.
2. ESTA DEMANDA.
Nesta ação, o proponente objetiva suspender a eficácia do
disposto no artigo 27 da Lei no 17.020/2018, do Município de São Paulo, pelas
razões que apresenta.
A Lei no 17.020, de 27 de dezembro de 2018, do Município de
São Paulo, que “institui, no âmbito do Município de São Paulo, o regime de
previdência complementar de que trata o art. 40, §§ 14 e 15, da Constituição
Federal, e estabelece providências correlatas”, assim dispondo o seu art. 27,
aqui questionado:

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“(...)
Art. 27. O “caput” e o § 1o do art. 1o e o “caput” do art.
2o, todos da Lei no 13.973, de 12 de maio de 2005, passam a vigorar com
as seguintes alterações:
“Art. 1o. A contribuição social dos servidores
públicos titulares de cargos efetivos, regidos pela Lei no 8.989, de
29 de outubro de 1979, e alterações, para a manutenção do
regime próprio de previdência social do Município de São Paulo,
incluídas suas autarquias e fundações, será de 14% (quatorze por
cento), incidentes sobre a totalidade da base de contribuição.
§ 1o. Para os fins desta lei, entende-se como base de
contribuição o total dos subsídios e vencimentos do servidor,
compreendendo o vencimento do cargo, acrescido das vantagens
pecuniárias que a ele se integram, nos termos da lei, ou por
outros atos concessivos, bem como os adicionais de caráter
individual, e quaisquer outras vantagens, excluídas:
I as diárias para viagens;
II o auxílio-transporte;
III o salário-família;
IV o salário-esposa;
V o auxílio-alimentação;
VI

parcelas
remuneratórias
pagas
em
decorrência de local de trabalho;
VII
a parcela percebida em decorrência do
exercício de cargo em comissão ou de função de confiança;
VIII terço de férias;
IX hora suplementar;
X o abono de permanência;
XI
outras vantagens instituídas em lei, não
passíveis de incorporação aos vencimentos ou subsídios do
servidor.
....................................”(NR)
Art. 2o. Os aposentados e os pensionistas do
Município, inclusive os de suas autarquias e fundações, cujos
benefícios previdenciários sejam concedidos com base em
situações funcionais regidas pela Lei no 8.989, de 29 de outubro
de 1979, contribuirão com 14% (quatorze por cento), incidentes
sobre o valor da parcela dos proventos de aposentadorias e
pensões que supere o limite máximo estabelecido p ara os
benefícios do regime geral de previdência social.
........................................” (NR).
“(...)

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3. PRELIMINARES
Afasto as preliminares suscitadas de (i) inépcia da petição
inicial, sob alegação de que não há indicação de parâmetro na Constituição
Estadual para o controle pretendido, e de (ii) carência de ação, por falta de
interesse de agir, diante da impossibilidade de confronto direto com
dispositivos insertos na Constituição Federal ou normas infraconstitucionais.
Como expresso nas normas constitucionais de regência (arts.
125, § 2o, da Constituição Federal e 74, VI, da Constituição Federal), o
controle concentrado de constitucionalidade do ato normativo a cargo desta
Corte somente pode se dar em face da Constituição do Estado, o que exclui a
impugnação por descumprimento ou violação de preceitos da Lei Orgânica
Municipal, da Constituição Federal ou infraconstitucionais.
Dispõe a Constituição deste Estado, em seu art. 74, competir ao
Tribunal de Justiça processar e julgar originariamente, dentre outras causas:
“VI - a representação de inconstitucionalidade de lei ou
ato normativo estadual ou municipal, contestados em face desta
Constituição, o pedido de intervenção em Município e ação de
inconstitucionalidade por omissão, em face de preceito desta
Constituição”.
Não obstante, é admissível esse controle com suporte em
cláusula de caráter remissivo que, inscrita na Constituição Estadual, remete às
regras normativas da Carta Maior.
De acordo com o entendimento do C. Supremo Tribunal Federal,
“Revela-se
legítimo
invocar,
como
referência
paradigmática, para efeito de controle abstrato de constitucionalidade
de leis ou atos normativos estaduais e/ou municipais, cláusula de
caráter remissivo, que, inscrita na Constituição estadual, remete,
diretamente, às regras normativas constantes da própria CF, assim
incorporando-as, formalmente, mediante referida técnica de remissão,
ao plano do ordenamento constitucional do Estado-membro. Com a
técnica
de
remissão
normativa,
o
Estado-membro
confere
parametricidade às normas, que, embora constantes da CF, passam a
compor, formalmente, em razão da expressa referência a elas feita, o
corpus constitucional dessa unidade política da Federação, o que torna
possível erigir-se, como parâmetro de confronto, para os fins a que se
refere o art. 125, § 2o, da CF, a própria norma constitucional estadual

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de conteúdo remissivo” (Rcl 10.500-MC, Rel. Min. Celso de Mello,
decisão
monocrática,
julgamento
em
18-10-2010,
DJE
de
26-10-2010)”.
No mesmo sentido:
“CONSTITUCIONAL. RECLAMAÇÃO. CONTROLE
DE
CONSTITUCIONALIDADE
DE
LEIS
OU
ATOS
NORMATIVOS ESTADUAIS OU MUNICIPAIS. TRIBUNAL DE
JUSTIÇA
ESTADUAL.
USURPAÇÃO
DE
COMPETÊNCIA
ORIGINÁRIA DESTA SUPREMA CORTE (CRFB/88, ART. 102, I,
ALÍNEA A). NÃO OCORRÊNCIA. FISCALIZAÇÃO REALIZADA
TOMANDO COMO PARADIGMA DE CONFRONTO NORMA
ENCARTADA
NA
CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL
QUE
REPRODUZ
NORMA
FEDERAL
DE
REPRODUÇÃO
OBRIGATÓRIA.
RECLAMAÇÃO
A
QUE
SE
NEGA
SEGUIMENTO” (Rcl 17340/SP, Relator Min. LUIZ FUX, j.
12.09.2014).
Em suma, a demanda é examinada somente no que se refere às
alegações de ofensa a normas da Constituição Estadual, malgrado igualmente
remissivas a outras, da Constituição Federal.
Não importa que a peça inicial não refira expressa e diretamente
preceito
da
Constituição
Estadual
porque,
ferindo
o
tema
da
constitucionalidade, e apontando os princípios constitucionais pertinentes e sua
violação pelas normas questionadas, o exame da pretensão é viabilizado,
mesmo porque aberta a causa de pedir nesta espécie de demanda.
A propósito, bem lembra a douta Procuradoria Geral de Justiça:
“A despeito da alegação da Câmara Municipal de que o
Sindicato não teria indicado o parâmetro de constitucionalidade
estadual, verifica-se da sua petição inicial a menção expressa à
violação aos artigos 163, IV e 218, da Constituição Estadual.
“Por outro lado, indicou o autor também como
parâmetros os artigos 40, 150, IV e 195, § 5o, da Constituição Federal,
o que é permitido por se tratarem de normas reproduzidas na
Constituição Estadual, conforme se verifica dos artigos 126, 163, IV e
218 da Carta Estadual.
“Deve-se
lembrar
que
a
declaração
de

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inconstitucionalidade pro fundamento diverso do exposto na inicial
tem lugar no processo objetivo de verificação da incompatibilidade
entre a lei e a Constituição do Estado, sendo, nesses termos, possível
aferir a ilegitimidade constitucional do ato normativo impugnado à luz
de preceitos e fundamentos constitucionais estaduais, ainda que não
mencionados na petição inicial.
“A causa de pedir consiste na violação à Constituição
Estadual, razão pela qual tem sido denominada como causa de pedir
aberta, possibilitando, no controle concentrado de constitucionalidade,
o acolhimento por fundamento ou parâmetro não apontado na inicial.”
4. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.
Não merece acolhimento a preliminar de inadequação da via
eleita, porquanto não é necessária dilação probatória para análise das alegações
contidas na petição inicial.
Basta verificar se, previamente à majoração da alíquota, foi
realizado cálculo atuarial, como determina a Constituição. O estudo atuarial é
indispensável à verificação da necessidade de elevação da alíquota (de que se
cuida neste caso), com o fito de evitar a formação de déficit ou de promover a
sua redução ou eliminação.
Como bem ressalta a douta Procuradoria Geral de Justiça:
“Também
não
merece
acolhida
a
alegação
de
inadequação da via eleita, pois seria necessária dilação probatória para
análise dos argumentos expostos na inicial.
“Ora, alega-se violação a texto constitucional expresso,
inclusive em relação ao cálculo atuarial, que incluiu o valor do déficit
previdenciário.
“Diz-se que a norma constitucional determina a
realização do cálculo atuarial para a majoração da alíquota do tributo.
Assim, para a solução da questão basta verificar se decorre da
Constituição a necessidade de realização do cálculo atuarial e, em caso
positivo, se o cálculo foi elaborado antes da majoração da alíquota.
“Não há, portanto, necessidade de dilação probatória,
razão pela qual a presente ação direta realmente é a mais adequada
para a análise da constitucionalidade do tema”.

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Enfim, a demanda é adequada ao desiderato perseguido pelo
autor.
5. LEGITIMIDADE ATIVA.
Afasto a preliminar de ausência de legitimidade ativa suscitada
pelo Presidente da Câmara Municipal, preliminar essa fundada em que o
proponente (SINDICATO) não representa a integralidade dos servidores
públicos estatutários do Município e, ainda, porque não demonstrada de forma
expressa a pertinência temática (interesse jurídico no caso).
Dispõe a Constituição do Estado, em seu art. 90, inciso V:
“Art. 90. São partes legítimas para propor ação de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estaduais ou municipais,
contestados em face desta Constituição ou por omissão de medida
necessária para tornar efetiva norma ou princípio desta Constituição,
no âmbito de seu interesse:
(...)
V
as entidades sindicais ou de classe, de atuação
estadual ou municipal, demonstrando seu interesse jurídico no caso;
(...)”
Conforme seu Estatuto Social (fls. 12 e ss.), o autor
SINDICATO DOS ESPECIALISTAS DE EDUCAÇÃO DO ENSINO
PÚBLICO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO - SINESP “é uma entidade
autônoma desvinculada do Estado e sem fins econômicos, que representa o
conjunto de Supervisores Escolares, Diretores de Escolas e de Equipamentos
Sociais, Coordenadores Pedagógicos, Assistentes de Diretores de Escolas da
Rede Municipal compreendida pelas escolas de Ensino Fundamental e Ensino
Médio (EMF e EMEFM), as Escolas de Educação Infantil (EMEI), os Centros
de Educação Infantil (CEI) e as Escolas Municipais de Educação Especial
(EMEE), bem como dos ocupantes de cargos de Assessor Técnico
Educacional, Assistente Técnico Educacional e Coordenador de Atividades
Culturais, e, ainda, os profissionais de Educação que desempenhem funções
de
Administração,
Planejamento,
Inspeção,
Orientação,
Direção,
Coordenação e Supervisão, independentemente de suas convicções políticas,
partidárias e religiosas”.
A norma impugnada alterou o sistema previdenciário dos
servidores do município de São Paulo e o Sindicato representa os interesses
dos profissionais referidos, por ela atingidos, como destinatários do mesmo

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diploma são igualmente os funcionários de outras categorias profissionais.
Demonstrada a relação entre a questão debatida e os interesses
defendidos pelo autor, presente a pertinência temática necessária à propositura
desta ação.
Esse requisito, o da
“pertinência temática que se traduz na relação de
congruência que necessariamente deve existir entre os objetivos
estatutários ou as finalidades institucionais da entidade autora e o
conteúdo material da norma questionada em sede de controle abstrato
foi erigido à condição de pressuposto qualificador da própria
legitimidade ativa ad causam para efeito de instauração do processo
objetivo de fiscalização concentrada de constitucionalidade” (STF-
Pleno, ADI 1.157-MC, Min. Celso de Mello, j. 1.12.94, um voto
vencido, DJU 17-11-06)”
in THEOTÔNIO NEGRÃO e
Continuadores, op. cit., nota 8 ao artigo 2o da Lei 9.868, de 10.11.99,
p. 1.196.
Aludindo às entidades de classe ou confederações sindicais,
ALEXANDRE DE MORAES, mencionando precedente do Supremo Tribunal
Federal, assinala que, para análise de sua legitimidade, deve verificar-se,
também, “tratar-se de entidade na defesa de uma categoria profissional, cujo
conteúdo seja 'imediatamente dirigido à ideia de profissão entendendo-se
classe no sentido não de simples segmento social, de classe social, mas de
categoria profissional'” (Direito Constitucional, 27a ed., Atlas, p. 769).
Portanto, o Sindicato autor, por representar a categoria
profissional referida, é parte legítima para figurar no polo ativo desta ação,
estando configurada pertinência temática, dados os termos de seu estatuto
constitutivo.
Na mesma linha de pensamento, assinala a douta Procuradoria
Geral de Justiça:
“Ressalte-se, inicialmente, ser inegável haver pertinência
temática, que, conforme pontua a doutrina é:
““... a demonstração do interesse de agir, diante da
necessidade da demonstração de uma relação lógica entre a
questão versada na lei ou ato normativo impugnado e os
interesses defendidos por esses legitimados”. (Controle de

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Constitucionalidade Teoria e Prática Dirley da Cunha Júnior,
9a ed., Salvador: Jus Podivm, 2017, pág. 216).
(...)
“Por sua vez, o sindicato representa os interesses dos
supervisores escolares, diretores de escolas e de equipamentos
municipais, coordenadores pedagógicos, assistentes de diretores de
escolas da rede municipal, assessores técnicos educacionais,
assistentes técnicos educacionais, coordenadores de atividades
culturais e os profissionais de Educação que desempenhem funções de
Administração, Planejamento, Inspeção, Orientação, todos do
Município de São Paulo, que serão atingidos pela norma impugnada.
“Feitas
essas
considerações,
conclui-se
que
os
associados do autor possuem evidente interesse na presente ação
direta.
“Logo, restou demonstrada a relação entre a questão
debatida e os interesse defendidos pelo autor, ou seja, a pertinência
temática indispensável para legitimá-lo à ação direta.
“Por outro lado, o sindicato está legitimado a propor
ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal contestada em
face da Constituição do Estado, desde que observada a pertinência
temática, como no caso, independentemente de autorização ou
anuência dos filiados. É desnecessária, até mesmo, a relação nominal
dos associados. (destaquei)
“A legitimidade de sindicato para ingressar com ação
direta de inconstitucionalidade decorre de texto constitucional
expresso, que apenas exige pertinência temática, nos termos do art. 90,
da Constituição do Estado:
““O sindicato está legitimado a propor ação direta
de inconstitucionalidade de lei municipal contestada em face da
Constituição do Estado, em matéria que envolva interesse de
seus filiados (art. 90, V, da CE), independentemente de
autorização ou anuência destes, nos termos do art. 90, V, da
Constituição do Estado. Esse entendimento já foi consolidado
pelo S.T.F. (M.C. no 1931-8/DF)” (TJSP Ação Direta de
Inconstitucionalidade
de
no
9029764-68.2006.8.26.0000,
Relator(a): Oscarlino Moeller, 13/07/2007).

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EMENTA:
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ORDINÁRIA 9656/98.
PLANOS DE SEGUROS PRIVADOS DE ASSISTÊNCIA À
SAÚDE. MEDIDA PROVISÓRIA 1730/98. PRELIMINAR.
ILEGITIMIDADE
ATIVA.
INEXISTÊNCIA.
AÇÃO
CONHECIDA. INCONSTITUCIONALIDADES FORMAIS E
OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. OFENSA
AO
DIREITO
ADQUIRIDO
E
AO
ATO
JURÍDICO
PERFEITO. 1. Propositura da ação. Legitimidade. Não depende
de autorização específica dos filiados a propositura de ação
direta de inconstitucionalidade. Preenchimento dos requisitos
necessários ... (STF
ADI 1931 MC / DF
DISTRITO
FEDERAL, Relator(a): Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno,
21/08/2003).
“Enfim, não merece acolhida a preliminar arguida”.
Em remate, rejeito a preliminar de ilegitimidade de parte.
6. LITISPENDÊNCIA OU REUNIÃO DAS DEMANDAS
Como anotado inicialmente, a questão objeto desta causa é
visada também noutras ações diretas de inconstitucionalidade com pedidos de
suspensão de eficácia, ora do artigo 27 (elevação da alíquota), ora dos arts. 6o e
27, ora do art. 1o, § 1o, ora do art. 1o, § 2o, ora do inciso I do art. 22, ora do art.
23 da Lei no 17.020/2018, ora, ainda, de todo o diploma. Foram ajuizadas por
pessoas jurídicas diversas. São 15 ações diretas de inconstitucionalidade.
Não se verifica a existência de litispendência, tendo em vista que
na ação direta de inconstitucionalidade não há lide nem partes conflitantes. As
outras ações, referidas de início, têm como objeto outras disposições da mesma
lei municipal.
O dispositivo aqui apontado como inconstitucional é visado
noutras delas, o que, todavia, não induz litispendência, fenômeno que se
observa no processo comum, em que os elementos (partes, pedido e causa de
pedir) de determinada ação se repetem noutra anteriormente proposta e ainda
pendente. Aqui, o proponente é diverso do das outras ações, cujo pleito traz
igualmente diversa causa de inconstitucionalidade. .
Não há, por outro lado, necessidade de reunião dos processos
para julgamento em conjunto, embora, com sentido prático, e em proveito da

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economia processual, inseridos numa só pauta de julgamento.
A propósito, assinala a douta Procuradoria Geral de Justiça:
“No caso concreto, porém, não se vislumbra o
reconhecimento da litispendência, haja vista que na Ação Direta de
Inconstitucionalidade não há lide nem partes confrontes, pois
conforme o ensinamento de Dirley da Cunha Júnior na sua obra
“Controle de Constitucionalidade
Teoria e Prática”, 9o edição,
Editora JusPodivm, pg. 213, “seu fim é resolver a suposta
incompatibilidade vertical entre uma lei ou ato normativo e uma
norma da Constituição, sempre em benefício da supremacia
constitucional” e com a sua propositura “se inicia um processo
objetivo destinado a eliminar do sistema jurídico a lei ou ato
normativo impugnado que contraria uma norma constitucional”.
“Da mesma forma, desnecessária a reunião dos
processos para julgamento conjunto, haja vista que o próprio
Desembargador Relator aguarda o deslinde do julgamento do tema de
repercussão geral no 933, no Supremo Tribunal Federal, para que seja
uniformizada a questão em torno da tese ali definida, restringindo o
exame, neste momento, ao pedido liminar das demandas já postas,
com a exceção da análise da questão atinente ao artigo 27, da lei
17.020/18, não havendo qualquer risco de julgamentos contraditórios
no âmbito deste Órgão Especial.
“Ademais, em cada processo foi impugnada total ou
parcialmente a Lei Municipal em debate, com base em alegações
diversas. Há, ainda, matérias processuais peculiares a cada ação. Por
isso, entendo mais adequado sejam proferidas decisões específicas em
cada uma das ações diretas mencionadas.”
Rejeito essa preliminar, portanto.
7. SUSPENSÃO DO PROCESSO.
O Prefeito do Município e o Presidente da Câmara
Municipal alegam ser necessário suspender o trâmite da ação diante do
decidido no ARE 875.958-RG/GO pelo STF, em sede de repercussão geral
(determinada suspensão das ações, individuais e coletivas que versem sobre as
balizas para majoração da alíquota da contribuição previdenciária tema 933),
pois um dos temas centrais desta ADI é a constitucionalidade da majoração de
11% para 14% da alíquota da contribuição previdenciária incidente sobre

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vencimentos e proventos de servidores públicos ativos, inativos e de
pensionistas, prevista no art. 27 da lei impugnada.
Aludida decisão da Suprema Corte toca à elevação da alíquota de
contribuição previdenciária.
A questão atinente à elevação da alíquota é objeto de
Repercussão Geral, Tema 933, pelo C. Supremo Tribunal Federal (“Balizas
constitucionais para a majoração de alíquota de contribuição previdenciária de
regime próprio de previdência social”), leading case ARE 875958 RG/GO,
Relator Ministro ROBERTO BARROSO. O Acórdão que reconheceu a
repercussão geral está assim ementado (j. 17.12.2017, DJe 24.02.2017):
“EMENTA: DIREITO TRIBUTÁRIO E DIREITO
PREVIDENCIÁRIO.
RECURSO
EXTRAORDINÁRIO.
LEI
ESTADUAL QUE ELEVA AS ALÍQUOTAS DA CONTRIBUIÇÃO
PREVIDENCIÁRIA
DOS
SERVIDORES.
ALEGAÇÃO
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. PRESENÇA DE REPERCUSSÃO
GERAL.
1. Constitui questão constitucional saber quais são as
balizas impostas pela Constituição de 1988 a leis que elevam as
alíquotas das contribuições previdenciárias incidentes sobre servidores
públicos, especialmente à luz do caráter contributivo do regime
previdenciário e dos princípios do equilíbrio financeiro e atuarial, da
vedação ao confisco e da razoabilidade.
2. Repercussão geral reconhecida”.
Para possibilitar a uniformidade de pensamento e decisão dos
diversos órgãos do Poder Judiciário nacional, que o regime da Repercussão
Geral objetiva, o Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO, Relator, assim
decidiu e determinou (16.03.2017):
“Em razão do reconhecimento da repercussão geral,
determino a suspensão do processamento de todos os processos
pendentes, individuais ou coletivos, que versem sobre a questão e
tramitem no território nacional, nos termos do art. 1.035, § 5o do
CPC/2015 e do art. 328 do RISTF”.
Induvidoso, por conseguinte, deva ser suspenso o processo.
Poder-se-ia pensar na aplicação da regra inovadora do artigo 356

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do Código de Processo Civil, consistente em que “o juiz decidirá parcialmente
o mérito quando um ou mais dos pedidos formulados ou parcela deles” “I
mostrar-se incontroverso”, ou “II
estiver em condições de imediato
julgamento, nos termos do art. 355”.
O instituto está assentado na ideia, presente no Código de
Processo Civil de 1973, de que a vocação do processo é desaguar na decisão
de mérito da causa. Daí o sistema daquele tempo impor ao juiz que resolvesse
as questões processuais e incidentais surgidas no curso do feito, desde a
petição inicial, para proferir decisão terminativa do processo ou definitiva da
causa (artigos 283, 295, 329 e 330, v.g.) ou, quando não, designasse audiência
de conciliação, resolvesse as questões processuais pendentes e avançasse com
as medidas de instrução (art. 331).
O novo estatuto processual avançou nesse aspecto, para permitir
ao juiz (a lei, em verdade, foi escrita no imperativo: “o juiz decidirá
parcialmente o mérito ...”) o “julgamento antecipado parcial do mérito”. Se
parte da demanda já encontra no processo todos os elementos necessários para
a decisão final (as referidas hipóteses do artigo 355), melhor que o juiz a
julgue e a defina desde logo. Veja-se, a propósito, importante e longo estudo a
respeito do tema procedido por EDUARDO TALAMINI (Comentários ao
Código de Processo Civil, obra coordenada por CÁSSIO SCARPINELLA
BUENO, 1a ed. Saraiva, 2017, pp. 168 e segs).
Segundo o novo instituto, a outra parte da ação, que reclame a
prolação de despacho saneador e abertura do procedimento instrutório, será
julgada mais adiante, ao encerramento da instrução.
Na ação direta de inconstitucionalidade tais situações processuais
já não ocorrem. O processo é objetivo, tem por escopo a declaração final de
inconstitucionalidade da norma questionada ou a improcedência da ação. Não
há revelia, não se apresenta pedido incontroverso, reconhecimento do pedido,
nem, igualmente, necessidade de instaurar dilação probatória.
Não há, por conseguinte, possibilidade de cisão do julgamento,
para julgar o mais da demanda que não dependa de aguardar a decisão do C.
Supremo Tribunal Federal na Repercussão Geral mencionada.
Não bastasse, o artigo 1o da Lei 9.868/98 é expresso em que
“esta lei dispõe sobre o processo da ação direta de
inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade
perante o Supremo Tribunal Federal”.

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Por se tratar de lei especial, que regula “inteiramente a matéria”
do processo da ação de que se cuida, a esse feito não se aplicam as disposições
gerais do processo civil, voltados ao das ações em geral, diversas da
declaratória de inconstitucionalidade.
Não custa observar não conter a Lei 9.868/99 disposição
resguardando a aplicação subsidiária das disposições do Código de Processo
Civil, malgrado formas procedimentais sejam adotadas tomando emprestado as
disposições próprias desse estatuto (v.g. a das intimações). Nem poderia ser
diferente.
De resto, da decisão que antecipa o julgamento parcial do mérito,
na forma do artigo 356 do Código de Processo Civil, é suscetível, não de
apelação, porque o processo continua na instância de origem, mas de agravo
de instrumento (§ 5o do art. 356, e art. 1.015, II).
Observa EDUARDO TALAMINI (op. cit., p. 175) que
“O capítulo da decisão que julga parte do mérito não é
sentença, pois a fase cognitiva prosseguirá para a instrução probatória
do restante do mérito, ainda não julgado. Trata-se de decisão
interlocutória (art. 203, § 2o).
“Seu conteúdo, de qualquer modo, equivalerá ao de uma
sentença de mérito.
(...).
“Por versar sobre a solução dada a parte do mérito da
causa, o agravo de instrumento submeter-se-á à incidência de
determinadas regras aplicáveis à apelação. (...)”.
Ora, do acórdão não cabe apelação nem agravo de instrumento,
senão recursos especial e extraordinário. O agravo dirigido às Cortes
Superiores, previsto no art. 1.042 do Código de Processo Civil cabe apenas da
decisão do presidente ou do vice-presidente do tribunal nas hipóteses que
elenca, todas relacionadas ao recurso extraordinário ou especial, sobrestado ou
inadmitido (art. 1.035, § 6o, e 1.036. §2o, referidos no art. 1.042, I).
Em suma, não é possível cindir o julgamento para, de um lado,
suspender o processo para aguardar definição do tema ligado ao percentual de
contribuição a ser pago pelos servidores e, de outro, julgar o restante da lide,
quanto às demais normas questionadas da Lei 17.020/2018, do Município de
São Paulo, não objeto da repercussão geral.

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Em remate, a hipótese é de suspensão do processo, em
cumprimento de determinação expressa do C. Supremo Tribunal Federal.
8. MEDIDA LIMINAR.
Suspenso o processo, julgo necessário enfrentar o pedido de
concessão de medida liminar de suspensão da eficácia do art. 27 da Lei
17.020/2018, do Município de São Paulo, que elevou de 11% para 14 ̈% a
alíquota de contribuição.
Não é caso de concessão de liminar.
Em primeiro lugar porque, contrariamente ao sustentado, como
afirmam o Prefeito Municipal e o Presidente da Câmara Municipal, há cálculos
atuariais elaborados pelo Instituto de Previdência Municipal de São Paulo, que
instruíram a apresentação do projeto e convenceram a vereança a aprova-lo,
assentada a premissa de que presente grande déficit do sistema previdenciário
do servidor público municipal, e na necessidade premente de reduzi-lo, para o
que necessária a contribuição de todos os servidores a ele filiados. Isso, em
que pese a resolução do tema exija, evidentemente, também a consideração de
ser devida a proteção aos vencimentos dos servidores públicos, já atingidos
pela pesada carga tributária sobre a renda, especialmente.
O exame do Tema 933 levará o C. Supremo Tribunal Federal a
definir as “balizas constitucionais para a majoração de alíquota de
contribuição previdenciária de regime próprio de previdência social”,
podendo resultar, no exame final desta causa (observadas as balizas que forem
traçadas), tanto na redução do percentual adotado pelo legislador local, como
na sua aprovação.
O parecer do douto Procurador de Justiça trouxe à colação
importante pronunciamento do C. Supremo Tribunal Federal, em v. acórdão
relatado pelo Ministro JOAQUIM BARBOSA. Vale a pena a transcrição, por
valiosa, a colaboração e o aporte de relevantes fundamentos, para a decisão
liminar:
“No momento, restrito à análise dos requisitos para
concessão da tutela de urgência, observa-se que devem ser sopesadas
as duas situações: necessidade de diminuição imediata do déficit
previdenciário e proteção da higidez dos vencimentos dos servidores.
O Supremo Tribunal Federal, em decisão bem

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fundamentada proferida pelo Ministro Joaquim Barbosa, ponderou os
dois aspectos, concluindo pela impossibilidade da concessão da
liminar em caso semelhante. Merece transcrição parte da decisão
proferida:
“Trata-se de pedido de suspensão da liminar
concedida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do
Rio Grande do Sul nos autos da ADI 70051297778, proposta pela
União Gaúcha em Defesa da Previdência Social e Pública contra a
LCe 13.757/2011 e 13.758/2011.
O acórdão atacado recebeu a seguinte ementa:

AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
LEIS
COMPLEMENTARES
ESTADUAIS No. 13.757-2011 (ART. 10-A E ART. 14) E No.
13.758-2011 (ART. 10-A E ART. 15). PREVIDÊNCIA PÚBLICA.
MAJORAÇÃO
DA
ALÍQUOTA
DA
CONTRIBUIÇÃO
PREVIDENCIÁRIA NO ESTADO. REGIME FINANCEIRO DE
REPARTIÇÃO SIMPLES E REGIME FINANCEIRO DE
CAPITALIZAÇÃO. MEDIDA LIMINAR. SUPENSÃO DA
APLICAÇÃO
IMEDIATA
DOS
DISPOSITIVOS
LEGAIS
INQUINADOS.
A contribuição previdenciária, por força de sua
natureza de tributo, subordina-se aos princípios constitucionais
gerais de direito tributário e em especial aos princípios da
correlação (art. 195, §5o, da CF), da finalidade (art. 149, §1o, da
CF), do equilíbrio financeiro e atuarial (art. 40 da CF) e da vedação
ao confisco (art. 150, inciso IV, da CF).
Por se subordinar a tais princípios constitucionais,
a majoração da alíquota da contribuição previdenciária deve vir
amparada em minucioso cálculo atuarial.
Os cálculos atuariais existentes nos autos, no
entanto, a par de intempestivos, porquanto elaborados após a edição
e sanção das leis complementares inquinadas, aparentemente
trazem severas inconsistências que, em princípio, retiram a
legitimação
da
majoração
da
alíquota
da
contribuição
previdenciária no Estado.
Assim, presentes o fumus boni iuris da autora e o
periculum in mora, afigura-se prudente o deferimento da medida
liminar para o efeito de suspender a aplicação imediata do disposto
nos artigos 10-A e 14, ambos da Lei Complementar no.

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13.757-2011, e nos artigos 10-A e 15, ambos da Lei Complementar
no. 13.758-2011 até o julgamento do mérito da presente ação direta
de inconstitucionalidade.
MEDIDA LIMINAR DEFERIDA, POR
MAIORIA'.
(...)
É o relatório.
Decido.
A Constituição estabelece que o sistema de custeio
previdenciário do servidor público será solidário (art. 40), ao passo
em que a legislação infraconstitucional por vezes adota solução
híbrida para o modelo de participação, com base nas sistemáticas
de repartição simples e de repartição dos capitais de cobertura.
Em termos diretos, os modelos adotados no Brasil
não equivalem à poupança forçada, no qual cada segurado é o único
responsável por formar os recursos que servirão para o pagamento
dos benefícios. Na forma do art. 40 da Constituição, a intensidade
da contribuição não se traduz em contrapartida linear no cálculo do
benefício, pois os contribuintes da atualidade são responsáveis pelo
custeio dos benefícios pagos aos inativos que lhes são
contemporâneos
(“inativos
e
pensionistas
de hoje”). Em
contrapartida pela solidariedade, os contribuintes da atualidade tem
a perspectiva de, uma vez inativos no serviço público, ter parte dos
recursos necessários ao custeio dos próprios benefícios recolhidos
pelos servidores ativos de amanhã.

A estrita relação de proporcionalidade entre o
custeio individual e o respectivo benefício somente seria condição
de validade da cobrança se o modelo brasileiro fosse de exclusiva
capitalização. Os modelos de capitalização caracterizam-se pela
formação de contas individuais, abastecidas preponderantemente
pelos recursos da parte-interessada, numa espécie de poupança,
como registrei. Dito modelo de capitalização é adotado apenas no
campo
das
relações
contratuais
próprias
da
previdência
complementar, de forma que a previdência social pública e de
participação obrigatória é baseada na solidariedade.
Esta Corte já rejeitou a tese da retributividade
isométrica estrita, por ocasião do julgamento da tributação dos
servidores públicos inativos (ADI 3.128, red. p. acórdão min. César
Peluso), de modo a afastar a pretensão dos servidores inativos de

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São Paulo
permanecerem
imunes
ao
pagamento
da
contribuição
previdenciária.
Contudo, a adoção do modelo solidário de custeio
da previdência está longe de chancelar todo e qualquer tipo de
aumento da base de tributação. Portanto, passo a examinar, ainda
que em caráter liminar, os requisitos constitucionais específicos
necessários à instituição e à cobrança de contribuição social,
espécie tributária autônoma que somente se legitima em função de
sua finalidade.
Segundo a estrutura constitucional das contribuições
sociais, essa espécie tributária se distingue a partir da destinação
específica prévia do produto da arrecadação. Por isso, o controle de
constitucionalidade das contribuições sociais leva em consideração
essa destinação específica, da seguinte forma:
a) A contribuição social deve ser motivada em uma
causa de interesse público, comprovada e atual (necessidade);
b) A atividade, programa ou iniciativa custeados
devem ser teoricamente capazes de enfrentar essa causa pública
(utilidade-abstrata);
c) Desvios de finalidade dos recursos ou das
atividades custeadas minam o fundamento constitucional da exação
(utilidade-concreta);
e) Independentemente da necessidade e da utilidade,
a exação deve ser proporcional, não atentar contra outros princípios
ou regras constitucionais e não ter efeito confiscatório.
Para atender à relação entre o custeio e a finalidade,
o objeto da exação deve ser necessário e útil. Ao contrário do que
sustentado no acórdão atacado, a criação de novo benefício ou o
aumento dos benefícios existentes não são a única motivação
constitucional da majoração da fonte de custeio. O desequilíbrio
atuarial também justifica o ajuste do cálculo do valor devido, na
medida em que o tributo provê recursos para os benefícios devidos
aos servidores inativos contemporâneos ao contribuinte que é
servidor ativo.
Nesse ponto, é imprescindível firmar que o simples e
isolado déficit previdenciário não é motivação constitucional
idônea suficiente para justificar o aumento da exação. O
desequilíbrio atuarial do RPPS federal tem origens históricas e
legais inconfundíveis com os problemas de caixa do Regime Geral

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de Previdência Social RGPS.
Dentre outros motivos, o desequilíbrio atuarial
contemporâneo
do
RPPS
é
agravado
pela
falta
de
proporcionalidade entre as fontes de custeio e os benefícios
concedidos. Embora o esforço legislativo atual prossiga no sentido
da correção de tais distorções, seus efeitos ainda se prolongam no
tempo.
Por exemplo, o servidor público federal passou a
contribuir efetivamente para custear sua previdência somente a
partir da publicação da Lei 8.688/1993 (EC 03/1993).
Por outro lado, antes da reforma promovida pela EC
41/2003 e efetivada pela Lei 10.887/2004 (MP 167/2004), o
benefício devido ao servidor inativo era equivalente ao valor total
da última remuneração recebida em atividade. Em outras palavras,
o benefício não tinha relação com a remuneração média do
servidor, ou, pior, com o montante das contribuições efetuadas ao
longo do período de atividade.
No caso do Estado do Rio Grande do Sul, o voto-
condutor descreve a situação temerária das fontes de custeio da
previdência do servidor público local:

(...)
O voto-condutor não nega a existência da causa
(déficit), mas, não obstante, afirma que ao Estado caberia responder
pelos prejuízos a que deu origem por sua imprevidência,
inabilidade ou má-fé.
Esse argumento é relevante e deve ser apreciado
profundamente no momento oportuno. Porém, para fins da
suspensão de liminar, a manutenção do quadro é mais perniciosa à
confiança no sistema jurídico do que sua reversão.
Se o estado-requerente não puder reduzir o déficit do
RPPS com a solidariedade dos servidores públicos, esses valores
serão cobrados de toda a sociedade. A União já reconheceu que
assim procede, em sustentação oral (ADI 2.556, rel. min. Joaquim
Barbosa, Pleno, DJe de 20.09.2012), como bem afirma o estado-
requerente:
“[a suspensão do tributo obriga] que cada vez mais
os recursos oriundos do Caixa Único que deveriam ser aplicados
nas áreas de saúde, educação e segurança públicas, sejam alocados

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para o pagamento dos benefícios previdenciários dos servidores
públicos estaduais, já que constitui fato notório inexistência de
equilíbrio entre contribuição e benefícios previdenciários.” (Doc.
01, p. 16).
Esta não é a ocasião adequada para exame da
legitimidade
da
“partilha
do
custo
decorrente
da
inconstitucionalidade normativa, negociada com a sociedade” como
solução constitucional válida. Mas, segundo a racionalidade do
próprio argumento utilizado pelo TJ/RS, se o servidor público não
deveria responder pelos supostos erros do Estado na condução de
sua política previdenciária, muito menos legitimado estaria o
cidadão comum a ser chamado para contribuir com benefícios que
nunca lhe foram, nem serão, concedidos.

Do risco real de insolvência prática decorre o
interesse direto dos servidores-beneficiários na regularidade das
finanças públicas do Regime Próprio de Previdência.
Portanto, reconheço que há fundada pertinência
pessoal entre o grupo de contribuintes (servidores) e a finalidade da
exação, ao mesmo tempo em que inexiste qualquer relação entre os
segurados do Regime Geral de Previdência Social e o tributo
destinado a corrigir o déficit do RPPS.
Parece-me bem demonstrado que a manutenção da
liminar implicaria apenar os segurados do RGPS e demais pessoas
que não sejam servidoras públicas vinculadas ao RPPS local.
Ante o exposto, concedo a medida pleiteada, para
suspender temporariamente a medida liminar concedida pelo
Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul nos autos do Processo
70051297778, até seu trânsito em julgado.

A medida que ora se concede é precária e efêmera,
podendo ser revista a qualquer momento, se demonstrada a
alteração do quadro fático-jurídico que embasa esta decisão”. (STF,
SL 684-RS, Min. Joaquim Barbosa, 03/04/2013).
Essas razões, claramente expressas na v. decisão do Ministro
Presidente do Supremo Tribunal Federal em pedido de Suspensão de Liminar,
servem para sopesar, também aqui, de um lado a relevância e a importância
das razões deduzidas pelo Autor desta ação e, de outro, a motivação de igual
quilate trazida pelo Prefeito do Município e pelo Presidente da Câmara
Municipal, a justificar não se conceda a medida suspensiva de eficácia da
norma, no aguardo, assoma o argumento, da definição de quais as balizas

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constitucionais a serem levadas em conta na decisão do pleito.
Indefiro, portanto, a medida cautelar.
9. Ante o exposto, indefiro a medida liminar e declaro suspenso
o processo, determinando se aguarde o julgamento da ARE 875958 RG/GO,
Relator Ministro ROBERTO BARROSO (j. 17.12.2017, DJe 24.02.2017), nos
termos do art. 1.035, § 5o, do CPC e do art. 328 do RISTF.
É meu voto.
JOÃO CARLOS SALETTI
Relator
assinado digitalmente