Tribunal: TJSP
Processo: 1000658-89.2016.8.26.0634
Classe: Apelação Cível / Indenização por Dano Material
Órgão julgador: Djalma Lofrano Filho
Órgão colegiado: 13a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-11-25
Data de publicação: 2020-11-26

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS E MORAIS. CONTRATO ADMINISTRATIVO. Alegação da contratada de que prestou serviços durante quatro meses, entre 28/05/2015 e 27/09/2015, após o término do prazo para a execução do contrato, sem a devida contraprestação pelo trabalho realizado. Pretensão ao recebimento de indenização por danos materiais e morais. Sentença de improcedência na

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS E MORAIS. CONTRATO ADMINISTRATIVO. Alegação da contratada de que prestou serviços durante quatro meses, entre 28/05/2015 e 27/09/2015, após o término do prazo para a execução do contrato, sem a devida contraprestação pelo trabalho realizado. Pretensão ao recebimento de indenização por danos materiais e morais. Sentença de improcedência na origem. Insurgência da autora. Descabimento. Prorrogação de prazo que deve ser justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato, nos termos do art. 57, § 2o, da Lei no 8.666/93. Prorrogação não justificada, no caso dos autos. Assinatura de termo de aditamento, sem indicação de novos serviços e reajuste de preços. Parecer do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo indicando a inexecução do pactuado pela contratada, com vários itens irregulares. Afronta aos princípios da vinculação ao instrumento convocatório, competitividade e isonomia. O que se verifica, no caso, não é a prorrogação do contrato administrativo para a prestação de novos serviços, mas sim a realização de alguns ajustes, em relação a itens não concluídos durante a execução do contrato. Indenização não devida. Autora que não se desincumbiu do ônus de comprovar os fatos constitutivos do direito que alega possuir (art. 373, I, do CPC/15). Sentença mantida. Majoração da verba honorária (art. 85, § 11, do CPC). Recurso não provido.

Inteiro teor:
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PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000968728
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1000658-89.2016.8.26.0634, da Comarca de Tremembé, em que é apelante MAIS
EDUCACIONAL GESTÃO E COMÉRCIO DE SOFTWARE LTDA, é apelado
PREFEITURA MUNICIPAL DE TREMEMBÉ.
ACORDAM, em 13a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao recurso.
V. U. Sustentou oralmente o Dr. Manaem Siqueira Duarte.", de conformidade com o
voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
FLORA MARIA NESI TOSSI SILVA (Presidente) E BORELLI THOMAZ.
São Paulo, 25 de novembro de 2020.
DJALMA LOFRANO FILHO
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1000658-89.2016.8.26.0634
Apelante: Mais Educacional Gestão e Comércio de Software Ltda
Apelado: PREFEITURA MUNICIPAL DE TREMEMBÉ
Comarca: Tremembé
Juiz: LUIZ FELLIPPE DE SOUZA MARINO
RELATOR: DJALMA LOFRANO FILHO
Voto no 18850
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR
DANOS
MATERIAIS
E
MORAIS.
CONTRATO
ADMINISTRATIVO. Alegação da contratada de que
prestou serviços durante quatro meses, entre 28/05/2015 e
27/09/2015, após o término do prazo para a execução do
contrato, sem a devida contraprestação pelo trabalho
realizado. Pretensão ao recebimento de indenização por
danos materiais e morais. Sentença de improcedência na
origem.
Insurgência
da
autora.
Descabimento.
Prorrogação de prazo que deve ser justificada por escrito e
previamente autorizada pela autoridade competente para
celebrar o contrato, nos termos do art. 57, § 2o, da Lei no
8.666/93. Prorrogação não justificada, no caso dos autos.
Assinatura de termo de aditamento, sem indicação de
novos serviços e reajuste de preços. Parecer do Tribunal
de Contas do Estado de São Paulo indicando a inexecução
do pactuado pela contratada, com vários itens irregulares.
Afronta aos princípios da vinculação ao instrumento
convocatório, competitividade e isonomia. O que se
verifica, no caso, não é a prorrogação do contrato
administrativo para a prestação de novos serviços, mas sim
a realização de alguns ajustes, em relação a itens não
concluídos durante a execução do contrato. Indenização
não devida. Autora que não se desincumbiu do ônus de
comprovar os fatos constitutivos do direito que alega
possuir (art. 373, I, do CPC/15). Sentença mantida.
Majoração da verba honorária (art. 85, § 11, do CPC).
Recurso não provido.
Vistos.
Trata-se de recurso de apelação interposto nos autos da
ação de indenização por danos material e moral ajuizada por Mais
Educacional Gestão e Comércio de Software Ltda. em face do Município de
Tremembé. Na sentença de fls. 669/672, foi julgado improcedente o pedido da

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autora, visando a condenação do Município ao pagamento de indenização por
dano material no valor de R$ 318.777,48 e compensação por dano moral no
valor de R$ 300.000,00, em razão do descumprimento de contrato firmado
pelas partes. A parte vencida foi condenada ao pagamento de custas, despesas
processuais e honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa.
Inconformado, o apelante postulou a reforma da
sentença, aos seguintes argumentos: a) mesmo no caso de irregularidade na
contratação, o pagamento é devido, com base no artigo 59, parágrafo único,
da Lei 8.666/93, para evitar o locupletamento; b) o ordenamento jurídico
pátrio veda o enriquecimento sem causa em face de contrato administrativo
declarado nulo (fls. 681/699).
O recurso foi respondido a fls. 705/717.
Há Arquivos de Mídia que integram os autos,
disponibilizados no seguinte endereço eletrônico:

https://tjsp-
my.sharepoint.com/:f:/g/personal/chomem_tjsp_jus_br/EgbC-38N3OhBuDKH_soTNJMB
Nl_Yy0Jcj4Cxusu772_LZQ?e=qYSzN6
É o relatório.
Cuida-se de ação de cobrança ajuizada por Mais
Educacional Gestão e Comércio de Software Ltda. em face do Município de
Tremembé, em razão da celebração de contrato administrativo, pleiteando a
indenização por dano material no valor de R$ 318.777,48 e compensação por
dano moral no valor de R$ 300.000,00.

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Pelo que consta dos autos, a empresa sagrou-se
vencedora de certame promovido pelo Município de Tremembé em 28 de
maio de 2013 com vigência até 27/05/2014, para prestação de serviços
técnicos e especializados de informática educacional para implantação de
sistema de gestão acadêmica, software de autoria e portal com capacitação
continuada de professores e usuários, assessoria pedagógica com treinamento
e suporte técnico, firmando o Contrato Administrativo 74/2013 (fls. 20/24).
Referido contrato foi prorrogado e aditado aos
28/05/2014, com vigência até 27/11/2014. Nova prorrogação se deu aos
28/11/2014, com vigência até 27/05/2015.
Uma última prorrogação ocorreu em 28 de maio de
2015 até 27/09/2015, conforme o art. 57 da Lei de Licitações (fls. 25/27).
Sustentou a autora que o Município de Tremembé não
efetuou o pagamento dos valores devidos por força do contrato, no período de
quatro meses que sucederam os três aditamentos, ou seja, após 27/09/2015,
resultando na dívida de R$ 318.777,48, em evidente burla à legislação.
Acrescentou que procedeu à notificação do Município
requerido e enviou-lhe relatório das atividades desenvolvidas no período de
28/05/2015 até 23/09/2015, pois a Prefeitura teria 4 dias para pagar os valores
devidos.
Aduz que, diante do não pagamento, teve que demitir
funcionários, arcando com o custo oriundo da demissão, o que fez mediante
empréstimos bancários com juros altos, o que não teria ocorrido se o valor
devido tivesse sido pago.

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Afirmou também que diante do não pagamento e face à
orientação de realização de empréstimos bancários, e pelo não pagamento das
parcelas, a empresa passou a ser vista como mal pagadora, o que configura a
necessidade de ressarcimento pelo dano moral sofrido.
De outro giro, em contestação, o requerido alegou que
não realizou o pagamento devido à inexecução do contrato, afirmando que os
últimos quatro meses de dilação, de 28/05/2015 a 23/09/2015, seriam apenas
para que a autora ajustasse o que estava em desconformidade e, tendo
expirado o prazo deste último período, extinguiu-se o contrato de pleno
direito.
Frisou o Município de Tremembé que não houve a
contratação de novo serviço, porém somente a correção de serviço prestado,
serviço esse que foi inclusive apontado pelo Tribunal de Contas do Estado de
São Paulo como em total desacordo com o contratado.
Analisando os argumentos das partes, o d. magistrado a
quo julgou improcedente o pedido da autora, considerando a impossibilidade
de prorrogação injustificada de contrato, diante da violação da Lei de
Licitações, em especial do seu art. 57, verbis (fls. 670/1, grifado):
“Restou controvertido o direito do autor de receber
contraprestação por serviços prestados no período de 28/05/2015 a
27/09/2015.
O contrato administrativo celebrado entre as partes foi
prorrogado pela administração pública nos mesmos moldes do último
aditamento, pois não há ressalva no aditamento prevendo ausência de ônus
econômico para o município ou qualquer indicação de que o prazo de
vigência foi dilatado apenas para correção dos serviços já prestados (fls.
259).
As testemunhas confirmam que os serviços foram

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prestados no período de aditamento nos mesmos moldes. O período não foi
utilizado para complementar o serviço desenvolvido de forma incompleta em
momento anterior.
Passamos a avaliar a validade do aditamento.
As hipóteses de prorrogação da vigência do contrato
administrativo estão previstas no artigo 57 da Lei 8.666/93.
(...)
A prorrogação do contrato administrativo deve ser
justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente
para celebrar o contrato.
Não foi apresentada nenhuma justificativa escrita para
prorrogação do contrato administrativo.
A prorrogação injustificada do contrato viola a Lei de
Licitações por impedir concorrência de outras empresas para o período e por
inviabilizar busca de melhores condições contratuais pela administração.
Não observamos autorização prévia para prorrogação
do contrato administrativo, pois a inicial esclarece que o serviço continuou
sendo prestado após 27/05/2015 sem formal autorização da administração e
não foi apresentado ato administrativo com a justificativa para continuidade.
Entendimento diverso retiraria eficácia da Lei das
Licitações, pois a empresa vencedora em licitação poderia ser beneficiada
pelo Poder Público com diversos aditamentos infundados, em prejuízo a
novas licitações.
Ademais, o Tribunal de Contas apontou irregularidades
durante o período do contrato, não havendo justificativa plausível para
estender a prestação de serviço que não cumpre os termos contratuais por
aditamentos.
Por fim, restou demonstrado que o contrato de
prorrogação foi datado com data anterior ao momento da assinatura.
A desconformidade na data pode ter sido causada por
erro material ou por falsidade do documento.
A prestação de serviço em favor da administração
pública sem contrato administrativo (contrato falso) ou com contrato
administrativo inválido por violação da Lei de Licitações não confere direito
a qualquer tipo de remuneração.
Não cabe apenas à administração pública zelar pelo
respeito às leis, mas também ao particular não celebrar com a administração
aditamento ao contrato em desconformidade com a Lei de Licitações, pois
sofrerá os efeitos do descumprimento da norma.
Não existe ato ilícito que justifique a responsabilidade
civil do requerido pelo dano moral alegado pelo autor.
Apela a empresa autora insistindo que prestou os

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serviços para o Município de Tremembé e deve receber o correspondente
pagamento, reiterando, ainda, o pedido de indenização por dano moral, em
razão dos prejuízos sofridos.
Pois bem.
Sobre a prorrogação dos contratos administrativos,
determina o art. 57, caput e § 2o, da Lei no 8.666/93, que:
“Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei
ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto
quanto aos relativos:
(...)
§ 2o Toda prorrogação de prazo deverá ser justificada
por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente para
celebrar o contrato.”
Já o art. 59 do mesmo diploma legal dispõe que:
“Art. 59. A declaração de nulidade do contrato
administrativo opera retroativamente impedindo os efeitos jurídicos que ele,
ordinariamente, deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos.
Parágrafo único. A nulidade não exonera a
Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver
executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos
regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável,
promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.”
Da análise dos mencionados artigos legais, nota-se que,

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para que ocorra a prorrogação de contrato administrativo, é necessária a
correspondente justificativa por escrito e previamente autorizada pela
autoridade que firmou o contrato, para evitar qualquer tipo de violação à Lei
de Licitações.
Portanto, é imprescindível, nos termos da lei, a
autorização expressa da Administração Pública permitindo referida
prorrogação, consubstanciada por meio de aditivo contratual.
Em outras palavras, a prorrogação do prazo contratual
depende sempre de expressa autorização da autoridade administrativa,
conforme disposto no artigo 57, § 2o, da Lei no 8.666/93, não se presumindo
prorrogado pela inércia da Administração.
A Lei 10.177/98, ao regrar o processo administrativo no
âmbito da Administração Pública, expõe que a ausência de manifestação
expressa da Administração implica rejeição do pedido:
“Artigo 33: O prazo máximo para decisão de
requerimentos de qualquer espécie apresentados à Administração será de 120
(cento e vinte) dias, se outro não for legalmente estabelecido.
§ 1o - Ultrapassado o prazo sem decisão, o interessado
poderá considerar rejeitado o requerimento na esfera administrativa, salvo
previsão legal ou regulamentar em contrário.”
A falta de autorização permitindo a prorrogação do
contrato afronta os princípios da vinculação ao instrumento convocatório,
competitividade e isonomia, pois permitiria diversas prorrogações sem
qualquer justificativa plausível para tanto.

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Nesse sentido, alguns julgados deste Eg. Tribunal de
Justiça:
“CONTRATO
ADMINISTRATIVO.
ANULATÓRIA.
Pretensão à anulação de procedimento administrativo sancionatório (no
016.602/2015) que culminou com a aplicação de penalidade. Descabimento.
Ausência de prejuízo pela falta do relatório de vistoria prévia. Documento
administrativo que embora com nome diverso traz toda a descrição da obra,
bem como os prazos de início e término dela, os percentuais de avanço e o
relatório dos serviços executados no período descrito. Inexiste nulidade se o
fim foi atingindo. Inocorrência de decadência. Obra não iniciada nem
entregue na data prevista. Prorrogação do prazo que deve ser expressa e
firmada por meio de aditivo contratual, nos termos do art. 57 da Lei no
8.666/93. Prova dos autos que corrobora a higidez da multa aplicada, por
descumprimento contratual, pois a inadimplência do contrato se deve à
atuação exclusiva da própria empresa, sem qualquer contribuição relevante
por parte da ARTESP. Poder discricionário da Administração Pública, sendo
vedado ao Poder Judiciário reexaminá-lo. Higidez da multa aplicada.
Sentença de improcedência do pedido mantida. Recurso conhecido e não
provido.” (TJSP; Apelação Cível 1011681-87.2020.8.26.0053; Relator (a):
Vera Angrisani; Órgão Julgador: 2a Câmara de Direito Público; Foro Central -
Fazenda Pública/Acidentes - 11a Vara de Fazenda Pública; Data do
Julgamento: 24/09/2020; Data de Registro: 24/09/2020) grifo nosso.
“RECURSO DE APELAÇÃO EM AÇÃO ORDINÁRIA.
ADMINISTRATIVO.
CONTRATO
ADMINISTRATIVO.
1.
INADIMPLEMENTO CONTRATUAL Atraso na execução de contrato
administrativo para fornecimento de transmissores submersíveis ao
Município. Inadimplemento pela entrega dos bens após o prazo contratual.
Prorrogação do prazo de execução que depende de expressa autorização da
autoridade administrativa, não se presumindo prorrogado pela inércia da
Administração. Suscitados problemas com fornecedores, a prejudicar o
cumprimento da obrigação, que não afastam a responsabilidade pelo
adimplemento contratual. Fato previsível na amplitude da atividade
empresarial exercida. Apelante que não adotou todos os procedimentos
necessários a assegurar o fornecimento no prazo e condições contratadas.
Inadimplemento
contratual
devidamente
comprovado.
2.
SANÇÃO
ADMINISTRATIVA. Instaurado procedimento administrativo e observado o
contraditório e a ampla defesa no âmbito administrativo, a sanção
administrativa foi aplicada de acordo com os critérios da razoabilidade e
proporcionalidade, considerando-se o inadimplemento e os prejuízos

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advindos. Multa aplicada dentro dos limites da discricionariedade
administrativa. Ausência de qualquer ilegalidade a determinar a anulação ou
a redução da penalidade imposta. 3. Sentença de improcedência mantida.
Recurso desprovido.” (TJSP; Apelação Cível 1018910-85.2015.8.26.0114;
Relator (a): Marcelo Berthe; Órgão Julgador: 5a Câmara de Direito Público;
Foro de Campinas - 2a Vara da Fazenda Pública; Data do Julgamento:
14/08/2017; Data de Registro: 21/08/2017) grifo nosso.
De outro giro, sabe-se que toda prestação de serviço
deve ser indenizada, mediante o pagamento em razão dos serviços prestados,
para que não ocorra enriquecimento sem causa.
Contudo, ao que tudo indica, pela análise de todo o
acervo probatório, não houve prorrogação de contrato administrativo firmado
entre as partes e nova prestação de serviços, mas sim a realização de alguns
ajustes, em relação a itens não concluídos, durante a execução do contrato.
Apesar das testemunhas indicadas pela empresa
apelante terem afirmado que os serviços foram prestados no período de
aditamento, todas foram contraditadas pelo Município de Tremembé, uma vez
que possuíam real interesse na causa, razão pela qual seus depoimentos
devem ser analisados com reservas. Com efeito, duas testemunhas
trabalharam para a contratada, na execução do serviço, e a terceira é o
companheiro da proprietária da empresa.
Aliás,
basta
examinar
o termo de aditamento
questionado pelas partes, juntado a fls. 27 e 259, para verificar que nele não
consta qualquer justificativa escrita para a prorrogação do contrato
administrativo e a prorrogação injustificada viola a Lei de Licitações, porque
impede a concorrência de outras empresas para o período e inviabiliza a
busca de melhores condições contratuais pela administração, como bem

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decidido em primeiro grau.
O que se tem nos autos é que o contrato administrativo
celebrado entre as partes foi prorrogado pela administração pública nos
mesmos moldes do último aditamento, sem nenhuma ressalva quanto à
execução de novos serviços, nem tampouco qualquer acréscimo pecuniário ou
reajuste de preços.
Logo, não se observa a existência de autorização prévia
para prorrogação do contrato administrativo e, sendo assim, o serviço
continuou sendo prestado após 27/05/2015 sem formal autorização da
administração e regular ato administrativo que justificasse a continuidade.
Portanto, além de não haver a autorização nem
justificativa para a prorrogação do contrato firmado entre as partes, em
flagrante violação ao art. 57 da Lei 8.666/93, conforme, aliás, o entendimento
do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, só resta concluir que, nos
quatro meses em que a empresa trabalhou supostamente a mais, foram na
realidade realizados ajustes que deveriam ter sido concluídos anteriormente,
conforme sustentou o Município contratante (fls. 664/667).
Ademais, é importante ressaltar que, na fiscalização
realizada pelo Tribunal de Contas de São Paulo, constatou-se a inexecução
contratual, com base no Termo de Referência elaborado pela Secretaria de
Educação (conforme cópia do relatório do TC anexada pela requerida às suas
alegações finais - fls. 664/667).
O agente de fiscalização apontou em seu relatório que
determinados itens não estavam em funcionamento na data da visita, realizada

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em 04/05/2015.
Sendo assim, ao tomar ciência do Termo elaborado
pelo Tribunal de Contas do Estado, a Administração municipal tomou as
providências necessárias para sanar as irregularidades apontadas, conforme
consta do Processo Interno n° 4.037/2015 autuado em 12/06/2015, ou seja,
durante o último período de vigência do prazo pactuado, visando combater os
termos da fiscalização e solucionar os itens que ainda não estavam em pleno
funcionamento.
Por outro lado, conforme ponderado pelo Município,
houve concordância com a assinatura do termo de prorrogação do prazo,
porém sem acréscimo de valores.
Outrossim, conforme bem indicado pelo magistrado a
quo:
“Por fim, restou demonstrado que o contrato de
prorrogação foi datado com data anterior ao momento da assinatura. A
desconformidade na data pode ter sido causada por erro material ou por
falsidade do documento. A prestação de serviço em favor da administração
pública sem contrato administrativo (contrato falso) ou com contrato
administrativo inválido por violação da Lei de Licitações não confere direito
a qualquer tipo de remuneração” (fls. 671).
Com estes fundamentos, não há mesmo que se falar em
responsabilização do Município pelo ressarcimento de danos materiais e
morais, como pretende a autora. O que se verifica, no caso, é que não houve
prorrogação do contrato administrativo para a prestação de novos serviços,

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com acréscimo patrimonial, mas sim a realização de alguns ajustes pela
contratada, em relação a itens não concluídos durante a execução do contrato.
Da análise de todo o acervo probatório, conclui-se,
portanto, que a autora não se desincumbiu do ônus de comprovar os fatos
constitutivos do direito que alega possuir, como lhe impõe o art. 373, I, do
CPC/15 e, neste contexto, fica inteiramente mantida a sentença de
improcedência do pedido, por seus próprios e bem deduzidos fundamentos
fáticos e jurídicos.
Por
fim,
desprovido
o
recurso,
os
honorários
advocatícios arbitrados na sentença ficam majorados para 11% sobre o valor
da causa, em atenção ao art. 85, § 11, do CPC/15 e ao trabalho adicional
realizado em grau recursal, observando que não existe insurgência quanto ao
montante fixado em primeiro grau de jurisdição.
Diante do exposto, nega-se provimento à apelação.
DJALMA LOFRANO FILHO
Relator