Tribunal: TJSP
Processo: 1003817-65.2016.8.26.0270
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Afonso Faro Jr.
Órgão colegiado: 11a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-08-27
Data de publicação: 2020-08-31

Ementa:
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – Pagamento sem liquidação - Ressarcimento do dano ao erário – Violação do art. 62 da Lei Federal n° 4.320/64 e do art. 10, XI, da Lei Federal n° 8.429/92 – Sentença de procedência mantida.

NEGA-SE PROVIMENTO AO APELO.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000703180
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1003817-65.2016.8.26.0270, da Comarca de Itapeva, em que é apelante ELIEL
CARDOSO SANTIAGO - EX-PREFEITO MUNICIPAL DA NOVA CAMPINA, é
apelado PREFEITURA MUNICIPAL DE NOVA CAMPINA.
ACORDAM, em 11a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça
de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "NEGARAM PROVIMENTO AO APELO.
V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
RICARDO DIP (Presidente) e AROLDO VIOTTI.
São Paulo, 27 de agosto de 2020
AFONSO FARO JR.
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1003817-65.2016.8.26.0270 - Itapeva - VOTO No 10.646 VSS
Apelação no 1003817-65.2016.8.26.0270
Apelante: Eliel Cardoso Santiago Ex-Prefeito Municipal da Nova
Campina
Apelado: Prefeitura Municipal de Nova Campina
Comarca: Itapeva 2a Vara
Juiz(a) de Direito: Matheus Barbosa Pandino
Voto no 10.646
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Pagamento sem
liquidação - Ressarcimento do dano ao erário Violação do art.
62 da Lei Federal n° 4.320/64 e do art. 10, XI, da Lei Federal
n° 8.429/92 Sentença de procedência mantida.
NEGA-SE PROVIMENTO AO APELO.
Vistos.
Trata-se de ação civil pública ajuizada pela
PREFEITURA MUNICIPAL DE NOVA CAMPINA em face de ELIEL
CARDOSO SANTIAGO ex-prefeito, objetivando a responsabilização
dele pela prática de ato de improbidade administrativa. Afirmou que
durante seu mandato efetuou pagamento sem a devida liquidação,
tendo as contas do ano de 2012 rejeitadas peloTCM (relatório TC
2080/026/12), com prejuízos ao erário.
Foi
designada
audiência
para
oitiva
de
testemunhas, fls. 232/237.
O Ministério Público pugnou pela procedência do
pedido inicial fls. 274/279.
A sentença de fls. 281/289 julgou procedente a

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ação, para condenar o requerido ELIEL CARDOSO SANTIAGO ao
ressarcimento integral do dano, cujo quantum deverá ser apurado em
sede de liquidação de sentença; perda da função pública (caso esteja
exercendo alguma); suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 05
anos; pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano a ser
apurado em sede de liquidação de sentença; e proibição de contratar
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de
pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 05 anos.
Por força da sucumbência, deverá arcar o requerido com o pagamento
das custas e despesas processuais. Sem condenação em honorários
advocatícios.
Apela o réu às fls. 293/313, aduzindo ser a
sentença nula, porquanto proferiu julgamento extra petita. Requer a
inversão do julgado para improcedência.
Ausentes as contrarrazões do município, fls. 379.
Parecer do Ministério Público, fls. 387/395, pelo
desprovimento do recurso.
O réu manifestou-se a fls. 401, opondo-se ao
julgamento virtual.

A douta Procuradoria Geral de Justiça apresentou
manifestação às fls. 406/414 pela manutenção integral da r. sentença.
É o relato do necessário.
Inicialmente, cumpre observar que não é caso de
julgamento extra petita, pois a sentença não concedeu coisa diversa
da que foi requerida.
O pedido que consta na inicial é exatamente o

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julgado pelo magistrado, estando este adstrito ao pedido, mas não a
capitulação jurídica descrita pela parte.
Foi observado o contraditório e a ampla defesa e,
inclusive, o princípio narra mihi factum, dabo tibi ius.
Desse modo, não há falar em nulidade.
Passa-se ao exame do mérito.
A r. sentença deve ser mantida nos termos do
art. 252 do Regimento Interno deste Tribunal, que possibilita ao
Relator, nos recursos em geral, “limitar-se a ratificar os fundamentos
da decisão recorrida, quando suficientemente motivada, houver de
mantê-la...”.
Importante ressaltar que a aplicabilidade do
mencionado artigo encontra respaldo em jurisprudência do Egrégio
Superior Tribunal de Justiça1.
Decidiu o juízo a quo:
“Ouvida em juízo, a testemunha Marcos Takabayachi
disse que é diretor de finanças do Município de Nova
Campina. Afirmou que, no ano de 2013, foram feitas
análises
da
gestão
de
2012,
referentes
aos
procedimentos que ficaram com restos a pagar, para
eventual pagamento no exercício seguinte. Disse que foi
verificada a falta de atestados de recebimento e
liquidação, por parte dos servidores, apesar da
existência de empenho e nota fiscal dos produtos.
Afirmou que, destes produtos, não foi feito o pagamento
dos restos a pagar. Disse que foi constatado que haviam
pagamentos pendentes com relação a serviços ou
1 REsp n. 662.272-RS, Segunda Turma, Relator Ministro João Otávio Noronha, DJ 27.09.2007; REsp n. 641.963-ES,
Segunda Turma, Relator Ministro Castro Meira, DJ 21.11.2005; REsp n. 592.092-AL, Segunda Turma, Relatora
Ministra Eliana Calmon, DJ 17.12.2004; e REsp n. 265.534-DF, Quarta Turma, Relator Ministro Fernando Gonçalves,
DJ 01.12.2003.

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produtos prestados, mas que tais atos não foram
atestados corretamente, não sabendo informar se eles
realmente existiram. Somando os recursos vinculados e
não vinculados, havia recursos suficientes, mas os
recursos próprios não eram suficientes para pagar os
valores remanescentes. Disse que não foi feito o
levantamento sobre quando as despesas foram feitas,
não sabendo afirmar se foram contraídas no último
quadrimestre. Afirmou que a análise foi realizada
apenas sobre 'restos a pagar'. Contou que o processo se
inicia com uma solicitação de serviço ou produto por
parte de uma secretaria ou departamento, assinado por
um
responsável
e
que,
posteriormente,
há
o
empenhamento e, após a efetiva entrega do produto ou
realização do serviço e o fornecimento da nota fiscal, há
o
efetivo
pagamento
(solicitação/empenho/liquidação/pagamento). Afirmou
que as despesas com restos a pagar podem constar
como processadas ou não processadas, mas não lembra
se a certidão por ele emitida constava os restos a pagar
processados. Disse que, por trabalhar na contabilidade,
tinha contato com os empenhos. Afirmou que a
contabilidade só opera o pagamento das despesas
liquidadas, mas não soube informar se houve
verificação. Contou que, atualmente, o prefeito participa
do processo de despesa desde o empenho, mas não
soube informar se na época dos fatos era esse o
procedimento adotado (fl. 234).
(...)
A testemunha Luciana Almeida Moura, em juízo, relatou
que trabalhou para o Município de Nova Campina, na
função de Coordenadora Pedagógica, no período de de
2007 a 2017. Disse não se lembrar dos fatos e que
presidiu a CEI no ano de 2013, na qual foram analisados
documentos sobre dívidas não liquidadas da gestão de
2012. Disse que, pelos documentos, foi constatado que
houve o ordenamento de pagamento, sem a devida
liquidação (fl. 236).

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(...)
O artigo 63 da Lei 4.320/64 tem a seguinte redação:
'Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação
do direito adquirido pelo credor tendo por base os
títulos e documentos comprobatórios do respectivo
crédito.
§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importância exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir
a obrigação.
§ 2o A liquidação da despesa por fornecimentos feitos
ou serviços prestados terá por base:
I - o contrato, ajuste ou acôrdo respectivo;
II - a nota de empenho;
III - os comprovantes da entrega de material ou da
prestação efetiva do serviço'
Extrai-se do mencionado artigo que a liquidação da
despesa
é
que
permite
à
Administração
o
reconhecimento da dívida como certa e líquida,
nascendo, a partir dela - e desde que cumpridas as
cláusulas contratuais -, a obrigação de pagamento.
(...)
Exatamente por isso, o art. 62 da Lei 4.320/64 prevê que
'o pagamento da despesa só será efetuado quando
ordenado após sua regular liquidação'.
No presente caso, o Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo rejeitou as contas relativas ao exercício de 2012

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(fls. 75/122), sendo seguido pela Câmara de Vereadores
do Município, que acabou rejeitando as contas do
Executivo Municipal de Nova Campina (cfe. Decreto
Legislativo de fls. 123).
Constou do relatório (TC-2080/026/12) que não houve a
liquidação das despesas realizadas, em afronta ao art.
63 da Lei 4.320/1964. Constou, ainda, que as despesas
foram pagas sem a efetiva liquidação, contrariando o
artigo 62 da mencionada lei (fl. 94).
No referido relatório, tem-se à fl. 116 a afirmação sobre
a 'inevidência de liquidação de despesas, contrariando o
disposto no art. 63 da Lei Federal no 4.320/64'.
Corroborando a ilegalidade cometida pelo réu, consta à
fl. 117 que 'a Tesouraria pagou despesas sem a
respectiva liquidação, desatendendo, assim, ao artigo
62 da Lei Federal no 4.320/64'.
Por sua vez, a declaração do Departamento de Finanças
do Município de Nova Campina (fls. 10) e os documentos
contábeis de fls. 11/23 confirmam a ilegalidade
constatada pelo Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo.
O Administrador Público deve atuar sempre dentro dos
limites da lei. Assim, não lhe cabe escolher se ordena ou
não o pagamento de despesas sem a devida liquidação.
Conquanto o Município tenha enquadrado o ato
questionado na disposição do art. 11, I, da Lei 8.429/92,
entendo que o fato melhor se amolda ao quanto
disposto no art. 10, XI, da mesma lei, que tipifica a
conduta do agente público de 'liberar verba pública sem
a estrita observância das normas pertinentes ou influir
de qualquer forma para a sua aplicação irregular'.
(...)

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Se o agente libera o pagamento sem antes verificar que
houve o cumprimento do contrato celebrado pelo
Município, evidente que não observou o ditame previsto
no art. 62 da Lei 4.320/64.
(...)
No que toca ao elemento subjetivo, consoante
entendimento pacífico da jurisprudência do Superior
Tribunal de Justiça, é necessária a existência do dolo
para a caracterização da improbidade administrativa
para a tipificação das condutas descritas nos arts. 9o e
11 e, ao menos, da culpa, para a hipótese do art. 10, da
Lei 8.429/92.
Tem-se, nesse sentido, que as provas deste processo -
considerando, especialmente, a generalidade da prática
tal como descrito pelo Tribunal de Contas - aponta para
a atuação culposa do réu, que foi, no mínimo,
negligente ao autorizar o pagamento de valores sem
que se verificasse a presença dos requisitos legais,
notadamente a existência de documentos fiscais e a
respectiva prova de recebimento por parte do servidor
responsável.
O dano, a seu turno, é evidente, porque não se tem a
necessária certeza se os serviços e produtos em relação
aos
quais
foi
ordenado
o
pagamento
foram
efetivamente adquiridos e/ou prestados.
Às fls. 94, consta no relatório do Tribunal de Contas
alguns itens indicados por amostragem, em que houve o
pagamento sem a necessária liquidação.
(...)
Enfim, no caso concreto, tendo em vista que o requerido
praticou ação - ordenou o pagamento de despesas, sem
a competente liquidação - que violou o estabelecido no
art. 62 da Lei 4.320/64, resta claro que cometeu ato de

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improbidade administrativa.” (fls. 282/287).
Importante anotar que o réu agiu de forma
desidiosa no exercício das atribuições e deveres, autorizando
pagamento sem a devida liquidação, causando prejuízo ao erário e
atentando contra os princípios da administração pública.
Antes de liberar a verba pública deveria ter
verificado os documentos comprobatórios do respectivo crédito,
como origem, objeto, importância a pagar, a quem pagar, se houve a
entrega da coisa ou prestação do serviço.
Verifica-se conduta incompatível com o cargo
ocupado na gestão financeira do dinheiro público.
WALLACE PAIVA MARTINS JÚNIOR apresentou o
seguinte conceito em sua obra Probidade Administrativa:
“Improbidade administrativa, em linha gerais, significa
servir-se da função pública para angariar ou distribuir,
em proveito pessoal ou para outrem, vantagem ilegal ou
imoral, de qualquer natureza, e por qualquer modo, com
violação aos princípios e regras presidentes das
atividades na Administração Pública, menosprezando os
deveres do cargo e a relevância dos bens, direitos,
interesses e valores confiados à sua guarda, inclusive
por omissão, com ou sem prejuízo patrimonial. A partir
desse comportamento, desejado ou fruto de incúria,
desprezo, falta de precaução ou cuidado, revelam-se a
nulidade do ato por infringência aos princípios e regras,
explícitos ou implícitos, e boa administração e o desvio
ético do agente público e do beneficiário ou partícipe,
demonstrando a inabilitação moral do primeiro para o
exercício de função pública”. (Saraiva, 2001, p. 113).
De fato, restaram comprovados os atos de

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improbidade administrativa imputados ao réu.
Comprovada a ilegalidade, a lesividade e a
afronta à moralidade dos atos praticados pelo requerido, com o
consequente dano ao erário público, impõe-se a procedência do
pedido.
Em caso semelhante já decidiu este E. Tribunal
de Justiça:
“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
IRREGULARIDADE NO PAGAMENTO EFETUADO ATRAVÉS
DAS NOTAS DE EMPENHO. Documentos de empenho que
não apresentam as formalidades necessárias. Saques de
valores, em dinheiro, antes da emissão das notas de
empenho. Ausência de indicação dos credores e
beneficiários. Empenhos em que aparecem como
beneficiários os próprios requeridos. Configurado o ato de
improbidade administrativa descrito no inciso IX do artigo
10 da Lei no 8.429/92. Sanções mantidas. Recurso
improvido.” (Apelação n° 0001539-09.2012.8.26.0607, 7a
Câmara de Direito Público, Des. Rel. Moacir Peres, j.
25.11.19).
Diante do exposto, nega-se provimento ao apelo,
fazendo-se constar expresso elogio ao magistrado sentenciante, DR.
MATHEUS BARBOSA PANDINO, pela excelente sentença.
Eventual inconformismo em relação à presente
decisão será objeto de julgamento virtual, ficando cientes as partes de
que discordância quanto a essa modalidade de julgamento deverá ser
manifestada quando da interposição do recurso.
AFONSO FARO JR.

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