Tribunal: TJSP
Processo: 2201542-74.2019.8.26.0000
Classe: Agravo de Instrumento / Atos Administrativos
Órgão julgador: Heloísa Mimessi
Órgão colegiado: 5a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-02-17
Data de publicação: 2020-02-19

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR. Decisão de primeiro grau que indeferiu a liminar. Pretensão inicial do autor-agravante à declaração de "nulidade da Resolução Setransp no 444/2017, que fixou como preço público a cobrança de remoção e estada de veículos apreendidos". Inadequação da via eleita. Impugnação de lei em tese. Ação popular que não é sucedânea de ação direta de inconstitucionalidade.

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR. Decisão de primeiro grau que indeferiu a liminar. Pretensão inicial do autor-agravante à declaração de "nulidade da Resolução Setransp no 444/2017, que fixou como preço público a cobrança de remoção e estada de veículos apreendidos". Inadequação da via eleita. Impugnação de lei em tese. Ação popular que não é sucedânea de ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes. Aplicação do efeito translativo recursal. Processo extinto, sem resolução do mérito; prejudicado o recurso do autor.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000114652
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Agravo de Instrumento no
2201542-74.2019.8.26.0000, da Comarca de Campinas, em que é agravante
NELSON SANTINI NETO, são agravados EMPRESA MUNICIPAL DE
DESENVOLVIMENTO DE CAMPINAS S/A - EMDEC e CARLOS JOSE
BARREIRO.
ACORDAM, em 5a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Julgaram prejudicado o recurso.
V. U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
MARIA
LAURA
TAVARES
(Presidente
sem
voto),
NOGUEIRA
DIEFENTHALER E MARCELO BERTHE.
São Paulo, 17 de fevereiro de 2020.
HELOÍSA MARTINS MIMESSI
RELATORA
Assinatura Eletrônica

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Agravo de Instrumento no 2201542-74.2019.8.26.0000 -Voto no 11516
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Agravo de Instrumento no 2201542-74.2019.8.26.0000
Agravante: Nelson Santini Neto
Agravados: Empresa Municipal de Desenvolvimento de Campinas S/A -
EMDEC e Carlos Jose Barreiro
Comarca: Campinas
Voto no 11516
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR.
Decisão de primeiro grau que indeferiu a liminar.
Pretensão inicial do autor-agravante à declaração de
“nulidade da Resolução Setransp no 444/2017, que fixou
como preço público a cobrança de remoção e estada de
veículos apreendidos”. Inadequação da via eleita.
Impugnação de lei em tese. Ação popular que não é
sucedânea de ação direta de inconstitucionalidade.
Precedentes. Aplicação do efeito translativo recursal.
Processo extinto, sem resolução do mérito; prejudicado
o recurso do autor.
Trata-se de tempestivo recurso de agravo de
instrumento interposto por Nelson Santini Neto contra a r. decisão de
fls. 32, que, nos autos da ação popular ajuizada em face da Empresa
Municipal de Desenvolvimento de Campinas S/A (EMDEC) e outro,
indeferiu a liminar que visava à imediata suspensão da aplicabilidade da
Resolução Municipal no 444/2017.
O agravante sustenta, em síntese, que a Resolução
Municipal no 444/2017 é “inconstitucional, ilegal e imoral”. Alega que
a cobrança por remoção e estadia de veículos tem natureza jurídica de
taxa, e não preço público, somente podendo ser instituída mediante lei
em sentido formal. Afirma que a Resolução, ao instituir referida
cobrança como se fosse preço público, violou o art. 150, inciso I, da
Constituição Federal. Pleiteia a concessão da tutela antecipada recursal,
para “determinar que os agravados se abstenham de cobrar, na forma
de preço público, os valores referentes a remoção e estada de

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veículos”, e, ao final, o provimento do recurso.
Regularmente processado o recurso, sem a outorga
da tutela antecipada recursal (fls. 11/13), foi apresentada contraminuta
(fls. 29/44).
A Douta Procuradoria Geral de Justiça manifestou-
se pelo desprovimento do recurso (fls. 48/50).
FUNDAMENTOS E VOTO.
Cuida-se, na origem, de ação popular ajuizada por
Nelson
Santini
Neto
em
face
da
Empresa
Municipal
de
Desenvolvimento de Campinas S/A (EMDEC) e outro, em que o autor
pleiteia a concessão da tutela de urgência para “determinar que os
requeridos se abstenham de cobrar, na forma de preço público, os
valores referentes a remoção e estada de veículos”, e, ao final, a
procedência da ação, para declarar a “nulidade da Resolução Setransp
no 444/2017, que fixou como preço público a cobrança de remoção e
estada de veículos apreendidos” (fls. 09 dos autos principais).
Indeferida a liminar em primeiro grau (fls. 32), o
autor interpôs o presente recurso de agravo de instrumento.
Como se sabe, a via processual da ação popular
presta-se a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de
que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e
ao patrimônio histórico e cultural, nos termos do art. 1o, caput, da Lei no
4.717/65 e do art. 5o, inciso LXXIII, da Constituição Federal:
Lei 4.717/65, Art. 1o, caput: qualquer cidadão será parte

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legítima para pleitear a anulação ou a declaração de
nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito
Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades
autárquicas,
de
sociedades
de
economia
mista
(Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de
seguro nas quais a União represente os segurados ausentes,
de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de
instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o
tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de
cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de
empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito
Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer
pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres
públicos.
CF, Art. 5o, LXXIII: qualquer cidadão é parte legítima para
propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado
participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e
ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência
O presente caso, porém, carece de indicação de atos
lesivos concretos a viabilizar o manejo da ação popular. De fato, a
pretensão do autor-agravante é de declarar a “nulidade da Resolução
Setransp no 444/2017”, que se reveste da natureza de lei em tese, e não
lei em concreto, não podendo, portanto, submeter-se ao controle judicial
pela via ora escolhida.
Ensinam Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e
Gilmar Ferreira Mendes:
O objeto da ação popular é o ato ilegal e lesivo ao
patrimônio público. (...) Dentre os atos ilegais e lesivos ao
patrimônio público pode estar até mesmo a lei de efeitos
concretos, isto é, aquela que já traz em si as consequências
imediatas de sua atuação, como a que desapropria bens, a
que concede isenções, a que desmembra ou cria municípios,
a que fixa limites territoriais e outras dessa espécie. Tais
leis só o são em sentido formal, visto que materialmente se

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equiparam aos atos administrativos, e, por isso mesmo, são
atacáveis por ação popular ou por mandado de segurança,
conforme o direito ou o interesse por elas lesado, mas
incabível a ação popular contra a lei em tese.” (Mandado de
Segurança e Ações Constitucionais. Malheiros: 33a edição.
pp.180-182).
Nessa esteira é o entendimento do Egrégio Supremo
Tribunal Federal:
A ação popular (...) não pode ser utilizada como alternativa
à
não
propositura
de
uma
ação
direta
de
inconstitucionalidade, sob pena de uma ampliação indevida
do rol de legitimados previsto no art. 103 da Constituição
da República. Tal instrumento processual tem como objetivo
anular atos administrativos lesivos ao Estado, e não a
anulação de atos normativos genéricos. (AO 1.725 AgR, rel.
min. Luiz Fux, j. 24-2-2015, 1a T, DJE de 11-3-2015.)
Reclamação: usurpação da competência do STF (CF, art.
102, I, 1): ação popular que, pela causa de pedir e pelo
pedido de provimento mandamental formulado, configura
hipótese reservada à ação direta de inconstitucionalidade
por omissão de medidas administrativas, de privativa
competência
originária
do
Supremo
Tribunal:
procedência.” (Rcl 1.017, rel. min. Sepúlveda Pertence, j.
7-4-2005, P, DJ de 3-6-2005).
(...) a ação direta de inconstitucionalidade não constitui
sucedâneo da ação popular constitucional, destinada, esta
sim, a preservar, em função de sue amplo espectro de
atuação
jurídico-processual,
a
intangibilidade
do
patrimônio público e a integridade do princípio da
moralidade administrativa (CF, art. 5o, LXXIII). A
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem ressaltado
que atos estatais de efeitos concretos não se expõem, em
sede de ação direta, à jurisdição constitucional abstrata da
Corte. A ausência de densidade normativa no conteúdo do
preceito estatal impugnado desqualifica-o enquanto objeto
juridicamente idôneo
para o controle normativo
abstrato.” (ADI 769 MC, rel. min. Celso de Mello, j.
22-4-1993, P, DJ de 8-4-1994).

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Ainda que não se ignore a pertinência dos
argumentos
trazidos
pelo
autor-agravante
quanto
à
eventual
inconstitucionalidade do ato normativo municipal, o pronunciamento
deve ser perseguido na via adequada por aqueles que detêm
legitimidade para tanto, não sendo a ação popular sucedânea de ação
direta de inconstitucionalidade.
Desse modo, de rigor o reconhecimento da falta de
interesse de agir do autor quanto ao pedido inicial de declaração de
nulidade da Resolução Setransp no 444/2017, com a extinção do
processo, sem resolução do mérito, pela patente inadequação da via
eleita, pois inexistente, no caso, especificação de um ato concreto lesivo
ao patrimônio público.
Nesse mesmo sentido segue a jurisprudência desta
Colenda Corte:
RECURSO
EX
OFFICIO
EM
AÇÃO
POPULAR.
PROCESSO CIVIL. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.
PRETENSÃO
DE
DECLARAÇÃO
DE
INCONSTITUCIONALIDADE DE ATO NORMATIVO. O
rito da Ação Popular exige a demonstração ab initio da
existência de ato lesivo ao patrimônio público ou
moralidade administrativa. No caso concreto, ausente
demonstração de que o ato normativo que modificou a
forma de pagamento de tarifas do transporte público
municipal, restringindo a aquisição em espécie no interior
dos veículos, resulte em ato lesivo ao erário ou que viole a
moralidade administrativa. Pretensão que apenas busca a
declaração de inconstitucionalidade de ato administrativo.
Caracterizada hipótese de falta de interesse processual pela
inadequação da via eleita. Sentença que indeferiu a petição
inicial mantida. Recurso desprovido. (TJSP; Remessa
Necessária Cível 1004633-25.2019.8.26.0114; Relator (a):
Marcelo Berthe; Órgão Julgador: 5a Câmara de Direito
Público; Foro de Campinas - 2a Vara da Fazenda Pública;
Data do Julgamento: 24/07/2019; Data de Registro:

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24/07/2019).
Apelação interposta pelo Ministério Público e parte autora
Ação Popular
Pretensão do autor à declaração de
inconstitucionalidade de lei municipal Impugnação da lei
em tese Inadequação da via eleita Manutenção da r.
sentença
Recursos desprovidos. (TJSP; Apelação /
Remessa Necessária 0009073-86.2014.8.26.0363; Relator
(a): Mônica Serrano; Órgão Julgador: 14a Câmara de Direito
Público; Foro de Mogi Mirim - 1a Vara; Data do
Julgamento: 27/07/2017; Data de Registro: 07/08/2017).
AÇÃO POPULAR Cidadãos que almejam a declaração de
inconstitucionalidade da Lei Complementar Municipal no
305/17 que instituiu a base de cálculo do ITBI deduzida em
tabela de referência, nulidade de todos os atos lesivos ao
patrimônio e a inobservância ao princípio da anterioridade
nonagesimal

Inadmissibilidade

Ausência
de
comprovação aos atos concretos lesivos aos cofres públicos
Via processual que não se presta a impugnar lei em tese
Inadequação da via eleita Precedentes desta C. Câmara e
Corte Extinção da ação mantida Recurso não provido.
(TJSP; Apelação Cível 1001217-39.2018.8.26.0549; Relator
(a): Rebouças de Carvalho; Órgão Julgador: 9a Câmara de
Direito Público; Foro de Santa Rosa de Viterbo - Vara
Única; Data do Julgamento: 20/08/2019; Data de Registro:
20/08/2019).
Sem condenação em honorários, porquanto não
configurada a má-fé. Nesse sentido:
EMBARGOS
DE
DECLARAÇÃO

CARÁTER
INFRINGENTE EXCEPCIONALIDADE INTIMAÇÃO
DA PARTE CONTRÁRIA PARA IMPUGNÁ-LOS AÇÃO
POPULAR (CF, ART. 5o, LXXIII)
REQUISITOS DE
ADMISSIBILIDADE

MATÉRIA
PROCESSUAL

AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO
CONTENCIOSO
DE
MERA
LEGALIDADE

PRECEDENTES
ISENÇÃO, NO CASO, DE CUSTAS
JUDICIAIS E DOS ÔNUS DA SUCUMBÊNCIA, EIS QUE
NÃO
CONFIGURADA
A
MÁ-FÉ
DO
AUTOR

EMBARGOS
DE
DECLARAÇÃO
ACOLHIDOS,
EM
PARTE. (AI 830491 AgR-ED / RJ, Relator Ministro Celso
de Mello, j. 11/11/2014).

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Ante o exposto, pelo meu voto, aplica-se de ofício o
efeito translativo recursal para JULGAR-SE EXTINTO o processo,
sem análise de mérito (por ausência de interesse de agir, na modalidade
adequação), restando PREJUDICADO o agravo de instrumento.
Para
viabilizar
eventual
acesso
às
vias
extraordinária e especial, considera-se prequestionada toda matéria
infraconstitucional e constitucional, observado o pacífico entendimento
do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que, tratando-se de
prequestionamento, é desnecessária a citação numérica dos dispositivos
legais, bastando que a questão posta tenha sido decidida (EDROMS
18205 / SP, Ministro FELIX FISCHER, DJ 08.05.2006, p. 240).
Sujeitam-se à forma de julgamento virtual em
sessão permanente da 5a Câmara de Direito Público eventuais recursos
previstos no art. 1o da Resolução no 549/2011 deste E. Tribunal
deduzidos contra a presente decisão. No caso, a objeção deverá ser
manifestada no prazo de cinco dias assinalado para oferecimento dos
recursos mencionados no citado art. 1o da Resolução. A objeção, ainda
que imotivada, sujeitará aqueles recursos a julgamento convencional.
HELOÍSA MIMESSI
Relatora