Tribunal: TJSP
Processo: 0001450-71.2012.8.26.0417
Classe: Apelação / Remessa Necessária / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: J. M. Ribeiro de Paula
Órgão colegiado: 12a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-12-09
Data de publicação: 2020-12-10

Ementa:
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – Município de Paraguaçu Paulista – Procedimentos licitatórios por cartas-convite – Direcionamento de serviços gráficos a determinada empresa da cidade, ao longo de cinco anos ininterruptos – Responsabilidade do então prefeito (espólio) e dos contratados, marido (espólio) e mulher – Conduta dolosa aferível por fatores externos e padrões de comportamento –

Ementa:
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – Município de Paraguaçu Paulista – Procedimentos licitatórios por cartas-convite – Direcionamento de serviços gráficos a determinada empresa da cidade, ao longo de cinco anos ininterruptos – Responsabilidade do então prefeito (espólio) e dos contratados, marido (espólio) e mulher – Conduta dolosa aferível por fatores externos e padrões de comportamento – Procedência da ação – Ofensa aos princípios da Administração inscritos no art. 11, caput, da Lei no 8.429/92 – Ausência de prova de prejuízo ao erário – Penas reduzidas (art. 12, III) – Recursos dos réus, providos, em parte.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
12a Câmara Seção de Direito Público
Registro: 2020.0001005810
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação / Remessa Ne-
cessária no 0001450-71.2012.8.26.0417, da Comarca de Paraguaçu Paulista,
em que são apelantes MARIA STELA MORAIS DE ALMEIDA, ANTONIO PA-
ES DE ALMEIDA FILHO (ESPÓLIO), MARIA STELA MORAIS DE ALMEIDA
(INVENTARIANTE), CARLOS ARRUDA GARMS (ESPÓLIO) e CARLOS UBI-
RATAM GARMS (INVENTARIANTE), são apelados MINISTÉRIO PÚBLICO
DO ESTADO DE SÃO PAULO e PREFEITURA MUNICIPAL DE PARAGUAÇU
PAULISTA.
ACORDAM, em 12a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça
de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram provimento em parte aos
recursos. V. U. Sustentaram oralmente os Drs. Guilherme Corona Rodrigues
Lima e Rodrigo Evangelista Marques e fez uso da palavra o Exmo. Sr. Procu-
rador de Justiça.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este a-
córdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
EDSON FERREIRA (Presidente) E SOUZA MEIRELLES.
São Paulo, 9 de dezembro de 2020.
J. M. RIBEIRO DE PAULA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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APELAÇÃO CÍVEL No 0001450-71.2012.8.26.0417.
Comarca de Paraguaçu Paulista - Juiz Tiago Tadeu Santos Coelho - 1a Vara.
Apelantes:
MARIA STELA MORAIS DE ALMEIDA E OUTROS.
Apelados:
MINISTÉRIO PÚBLICO DE SÃO PAULO E MUNICÍPIO DE
PARAGUAÇU PAULISTA.
VOTO No 30.684.0
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA Município de Para-
guaçu Paulista Procedimentos licitatórios por cartas-convite
Direcionamento de serviços gráficos a determinada empresa
da cidade, ao longo de cinco anos ininterruptos Responsabi-
lidade do então prefeito (espólio) e dos contratados, marido
(espólio) e mulher Conduta dolosa aferível por fatores exter-
nos e padrões de comportamento Procedência da ação O-
fensa aos princípios da Administração inscritos no art. 11, ca-
put, da Lei no 8.429/92 Ausência de prova de prejuízo ao erá-
rio Penas reduzidas (art. 12, III) Recursos dos réus, provi-
dos, em parte.
Relatório
Ação de improbidade administrativa aforada pelo órgão do
Ministério Público de São Paulo contra Maria Stela Morais de Almeida, Antonio
Paes de Almeida Filho (espólio) e Carlos Arruda Garms (espólio), sob alegação
de prática de irregularidades no período de 2005 a 2009, em licitações das car-
tas-convite 70/06, 26/07, 112/08, 192/08, 45/09 e 107/09, para contratação de
prestação de serviços gráficos por Maria Stela e Antonio Paes; Carlos A. Garms
era prefeito de Paraguaçu; requereu anulação dos contratos, condenação dos
réus em ressarcimento ao erário, R$ 920 mil (e quebrados); e de Maria Stela nas
sanções do art. 12, inc. II, da Lei 8.429/92.
A r. sentença, de relatório adotado, alterada, em parte, por

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embargos de declaração, 1 assim acolheu os pedidos: i) condenou os três réus
(solidariamente) no ressarcimento integral do dano (R$ 920 mil) e no paga-
mento (individualmente) de multas de uma vez o valor do dano; ii) e Maria Stela
na proibição de contratar com o Poder Público (e medidas correlatas), pelo
prazo de 5 (cinco anos).
Recorrem os réus ; 2 recursos processados e respondidos.
Parecer da douta Procuradoria Geral de Justiça pelo des-
provimento dos recursos. 3
Fundamentação
1. Assistência judiciária. Embora impugnada pelo Ministério
Público, concedo-a aos apelantes Maria Stela Morais de Almeida e espólio de
Antônio Paes de Almeida Filho.
Sob pena de qualificada injustiça e desapreço ao pleno exer-
cício da defesa, não se deve obstruir acesso ao duplo grau de jurisdição a quem
quer que seja processado e condenado em primeiro grau.
A assistência por advogado privado não se sobrepõe à pre-
sunção de hipossuficiência econômica, isso a própria lei diz, por isso defiro a
gratuidade judiciária aos réus, que tem base legal no art. 99, § 3o, do CPC.
Presume-se se verdadeira a alegação de hipossuficiência; o
pedido somente será indeferido se houver elementos que evidenciem a ausên-
cia dos pressupostos legais à concessão do benefício; eventual existência de
bens, nem sempre de fácil e rápida alienação, não pode impedir a interposição
1 Sentença, fls. 4.417/442; ED, 4.540/542.
2 Recursos, fls. 4.545/479; 4.580/619.
3 Parecer PGJ, fls. 4.640/665.

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de recursos.
2. Cerceamento de defesa (fls. 4.452/452.A/453).
Argumentam os apelantes Maria Stela e espólio de Antônio
Paes que foram impedidos de produzir prova pericial contábil, requerida a fl.
4.007, indeferida pelo Juízo por inexistência
de enriquecimento
ilícito ; porém,
dizem eles, a sentença, contraditoriamente, os condena em restituição integral
dos valores do contrato.
Não há nulidade nem cerceamento de defesa; a condenação
no ressarcimento
ao erário se não confunde com enriquecimento
ilícito , situa-
ções que nem sempre caminham juntas, tanto podem coexistir, como não.
Evidente, não padece o processo de qualquer desvio, incor-
reção ou obstáculo para julgamento dos recursos, portanto, se rejeita essa ar-
guição prejudicial.
3. Mérito.
Consta da petição inicial as anunciadas irregularidades
prati-
cadas entre os anos de 2005 a 2009, seis cartas-convite (CV 70/06, 26/07,
112/08, 192/08, 45/09 e 107/09) para execução de serviços de tipografia.
Autorizadas, acompanhadas e de pagamento ordenado pelo
então prefeito Carlos A. Garms, essas licitações foram direcionadas a contratar
os serviços de Antônio Paes de Almeida Filho e Maria Stela Morais de Almeida
Jornais ME, conforme quadro sinóptico adiante:

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a) CV 70/06: convidadas as empresas Airton Fornazari de Paula ME e Mar-
quezini & Silo Ltda. (ambas da cidade de Assis), R$ 38.000,00.
b) CV 26/07: convidadas as empresas Airton Fornazari de Paula ME e Conosco
Gráfica e Editora (idem), R$ 12.500,00.
c) CV 112/08: convidadas as empresas Denize Bárbara de Paula Gráfica ME e
J. Marquezini & Filhos Ltda. (idem), R$ 27.149,00.
d) CV 192/08: convidadas as empresas Denize Bárbara de Paula Gráfica ME e
J. Marquezini & Filhos Ltda. (idem), R$ 40.100,00.
e) CV 45/09: convidadas as empresas Denize Bárbara de Paula Gráfica ME e J.
Marquezini & Filhos Ltda. (idem), R$ 23.595,60.
f) CV 107/09: convidadas as empresas Porte Pinheiro & Cia. Ltda. EPP e De-
nize Bárbara de Paula Gráfica ME (idem), R$ 14.307,40.
Também relata a petição inicial que no mesmo período
(2005/2009) foram firmadas contratações
diretas do Município com Maria Stela
e Antônio Paes, sem qualquer procedimento
administrativo
correlato , que al-
cançaram o montante de R$ 764.499,44; somado esse valor ao do quadro aci-
ma, alcança-se o montante de R$ 920.151,44.
Não se trata de mera irregularidade formal ou de simples i-
legalidade que pudesse ser desclassificada da Lei no 8.429/92, ou considerada
como ato sem dolo ou culpa.
Isso porque, ao fim e ao cabo, a prova permite concluir que,
por essa sucessão de fatos, a empresa dos réus, no período de quatro a cinco

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anos ininterruptos, a um custo próximo de R$ 1 milhão, monopolizou , por assim
dizer, o serviço gráfico do Município de Paraguaçu Paulista, seja por renitente e
reiterada falta de convite a outras empresas da pujante e simpática Paraguaçu,
seja por ausência de procedimento licitatório ou de necessária justificação de
dispensa.
Esses fatos ofenderam o disposto no § 6o do art. 22 da Lei no
8.666/93, assim como inviabilizaram a escolha de melhor preço do serviço para
o Município, causando prejuízo ao erário e vantagem indevida, em desconfor-
midade com o princípio da isonomia entre outros possíveis participantes da li-
citação.
Colho trecho do bem estruturado parecer do eminente pro-
curador de Justiça L. F. Rodrigues Pinto Júnior, do seguinte teor: 4
“Anote-se, aliás, que eram sempre as mesmas empresas do Município de Assis
que eram convidadas, o que garantia a perpetuação da fraude, na medida em que
já se sabia, de antemão, que não iriam apresentar proposta, restando apenas uma
proposta válida, o que redundava na homologação e adjudicação do objeto sem-
pre em favor das empresas de Maria Stela e Antônio. (...)
“Em síntese, as provas comprovam as seguintes ilicitudes e incongruências nos
procedimentos licitatórios Convites no 70/06, no 26/07, no 112/08, no 192/08, no
45/09 e no 107/09, restando inconcusso a fraude e o direcionamento doloso do
objeto: (a) a Prefeitura Municipal de Paraguaçu Paulista convidava uma única
empresa da cidade, Maria Stela Morais de Almeida Jornais ME ou Antônio
Paes de Almeida Filho ME, cujos sócios Maria Stela e Antônio eram casa-
dos; (b) conquanto outras empresas fossem cadastradas na Municipalidade, so-
mente as mencionadas foram convidadas nas licitações subsequentes, em afronta
4 Fl. 4.653/54.

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ao § 6o, do art. 22, da Lei no 8.666/93; (c) o processamento dos certames licitató-
rios fase interna, expedição da cartas-convite e recebimento destas pelas em-
presa convidadas ocorria, de forma inverossímil, em um único dia; (d) apenas
a empresa Maria Stela Morais de Almeida Jornais ME ou Antônio Paes de
Almeida Filho ME apresentou proposta em todas as licitações; (e) as mesmas
empresas sediadas no Município de Assis continuaram a ser convidadas embora
jamais tivessem apresentado proposta em certames anteriores para o mesmo ob-
jeto”.
Dirigidos como carta marcada para determinada pessoa jurí-
dica, descaracterizando a efetiva concorrência, os procedimentos adotados ca-
receram de legalidade, de legitimidade, de seriedade, desprovidos de conteúdo
apto ao fim de acolhimento de melhor proposta.
Afinal, licitações buscam obter, com maior amplitude, pro-
posta mais vantajosa e assegurar, em obediência ao princípio de isonomia, a
competição entre outros interessados em contratar de forma lícita com a Admi-
nistração Pública. Mas não foi isso que aconteceu no caso aqui tratado.
Ressalte-se que o prefeito Carlos Garms já respondera por
outra licitação fraudulenta, conforme ementa abaixo:
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Município de Paraguaçu Paulista. Con-
trato administrativo de prestação de serviços. Licitação fraudulenta. Nulidade
processual e prescrição inocorrentes. Elementos dos autos que demonstram a
le$são ao erário, dolo e culpa dos réus. Conduta que comporta enquadramento
no artigo 10 da Lei de Improbidade. Sentença de parcial procedência. Agravos
retidos e recursos de apelação dos réus não providos. Recurso do Ministério Pú-
blico parcialmente provido. (Apelação Cível 0007595-90.2005.8.26.0417; Re-
lator: Antonio Carlos Villen; Órgão Julgador: 10a Câmara de Direito Pú-

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blico; Foro de Paraguaçu Paulista - 2a. Vara; Data do Julgamento:
09/09/2013).
Atos de improbidade administrativa se caracterizam, grosso
modo, quando alguém obtém indevida vantagem para si ou para terceiros a
dano do erário; enriquecimento ilícito (provado) no exercício do cargo ou fun-
ção, favorecimento a terceiro com prejuízo ao erário, e que isso tenha causado,
ao menos, perdas patrimoniais para o ente público.
Aresto do STJ aponta no sentido de que “a improbidade
é i-
legalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do a-
gente. Por isso mesmo, a jurisprudência
do STJ considera indispensável,
para a
caracterização
de improbidade,
que a conduta do agente seja dolosa, para a ti-
pificação das condutas descritas nos artigos 9o e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo
menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10" (AIA 30, DJe de 28/09/11)”.
Pouco importa que o particular não seja responsável
pela
condução do procedimento
licitatório , 5 isso é afirmação até dispensável, mas
ninguém pode alegar desconhecimento e ignorância da lei, notadamente quem
contratou com o poder público por cerca de cinco anos; a responsabilidade de
terceiros contém expressa previsão no art. 3o da LIA.
Aqui, sem margem para dúvidas, procedimentos licitatórios
de faz-de-conta e contratação sem licitação ou justificativa idônea de dispensa,
conduzem à inexorável conclusão de dolo ou culpa grave, que muito se aproxi-
mam um do outro.
Sendo impossível entrar no circuito psicológico do agente
para descobrimento de sua vontade, o dolo (ou a culpa grave) são aferíveis por
5 Fl. 4.554, 2o parágrafo.

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fatores externos e padrões de comportamento.
Para fixação das penas do art. 12, I, II e III, da LIA, não há ne-
cessidade de pedido expresso do Ministério Público; para isso, o juiz levará em
conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial
obtido
pelo agente (par. único).
A r. sentença não reconhece enriquecimento ilícito dos ape-
lantes, mas admite lesão ao erário do Município, de R$ 920 mil, que manda os
réus ressarcir solidariamente o dano, mas não indica prova material de efetivo
prejuízo.
Dano material se não presume, deve ser minimamente de-
monstrado mediante prova documental e pericial, a mais b por assim dizer; a
sentença admite dano presumido, que afasto.
Sobre análoga conduta de improbidade, trago v. acórdão
deste Tribunal que assentou:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NULIDA-
DE. Inocorrência. Documentos acostados aos autos que permitiram o regular e-
xercício do direito de defesa. Preliminar afastada. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NULIDADE. Inocorrência. Lei no
8.429/92 que se aplica aos agentes políticos. Reclamação no 2.138/DF que não
tem eficácia "erga omnes", por não se tratar de instrumento de controle concen-
trado de constitucionalidade. Precedentes. Preliminar afastada. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI 8.429/92.
Ato de improbidade consistente na violação de princípios da administração.
Fraude em licitação na modalidade carta-convite. Empresa vencedora que já era
sabida antes do início do certame. Minuta de contrato que não atende ao disposto
no art. 14 da lei 8.666/93 por ser vaga e imprecisa quanto ao objeto contratual.

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Provas dos autos que indicam a ocorrência de atos de improbidade. IMPROBI-
DADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI 8.429/92. Demonstração cabal
da prática de ato doloso pelos réus. Dolo genérico suficiente na espécie. Desne-
cessidade de comprovação de prejuízo ao erário. Configuração de ato de impro-
bidade. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI 8.429/92.
Dosimetria da pena. Fixação com base na proporcionalidade e razoabilidade. A-
valiação correta da conduta e participação de cada agente, gravidade do ato e o
grau de reprovabilidade do comportamento, bem como do caráter moral da fixa-
ção de multa civil a fim de evitar práticas futuras semelhantes. Sentença manti-
da. Recursos improvidos (Apelação 0001875-43.2015.8.26.0369; Relator:
Claudio Augusto Pedrassi; 2a Câmara de Direito Público; Foro de Monte
Aprazível - 2a Vara; Data do Julgamento: 07/11/2017).
A extensão do dano causado , se houvesse prova, deveria ser
mensurada, porque o Município, sob pena de enriquecimento ilícito, responde
pelo pagamento dos serviços prestados e do material empregado.
Sem enriquecimento ilícito dos apelados (art. 9o) nem dano
ao erário (art. 10), reclassifica-se a conduta de improbidade aos limites do art.
11, caput , com adequação das condenações às sanções do art. 12, III.
Sem incidência de penas e sanções ao espólio de Antônio
Paes de Almeida, que só responderia pelas de recomposição patrimonial, nos
limites das forças da herança; aqui não há perda material a reparar.
Razoável, portanto, limitar as penas: a) ao espólio de Carlos
Arruda Garms, pagamento de multa de 5 (cinco) vezes o último subsídio por ele
recebido, com correção monetária pelo IPCA-E e juros de mora segundo os
rendimentos oficiais das cadernetas de poupança, STF-Tema 810, e STJ-Tema
905; b) a Maria Stela Moraes de Almeida, na proibição de contratar com o Po-

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der Público (ou receber benefícios etc.) pelo prazo de 3 (três) anos.
Esta C. Câmara, em julgamento recente, teve oportunidade
de decidir dessa forma processo oriundo da Comarca de Monte Aprazível, que
tratou de tema similar. 6
Com essas considerações, de si suficientes ao julgamento das
apelações, proponho aos eminentes Desembargadores sejam os recursos pro-
vidos, em parte, conforme o parágrafo anterior.
Dispositivo
RECURSOS DE APELAÇÃO, PROVIDOS, EM PARTE.
Desembargador RIBEIRO DE PAULA
RELATOR
6 APELAÇÃO CÍVEL No 0002083-27.2015.8.26.0369; Comarca de Monte Aprazível.
Apelantes:
WANDERLEY JOSÉ CASSIANO SANT ́ANNA e outros.
Apelado:
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.