Tribunal: TJSP
Processo: 1000596-16.2017.8.26.0666
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Carlos von Adamek
Órgão colegiado: 2a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-07-02
Data de publicação: 2020-07-10

Ementa:
PROCESSUAL CIVIL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ILEGITIMIDADE PASSIVA – FALTA DE INTERESSE DE AGIR – DESCABIMENTO – A legitimidade passiva deve ser apreciada em abstrato, de acordo com as alegações formuladas na inicial – As condutas descritas na inicial são suficientes para reconhecimento da a legitimidade passiva dos réus, pois são aptos de configurar, em tese, ato de

Ementa:
PROCESSUAL CIVIL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ILEGITIMIDADE PASSIVA – FALTA DE INTERESSE DE AGIR – DESCABIMENTO – A legitimidade passiva deve ser apreciada em abstrato, de acordo com as alegações formuladas na inicial – As condutas descritas na inicial são suficientes para reconhecimento da a legitimidade passiva dos réus, pois são aptos de configurar, em tese, ato de improbidade administrativa – Em razão da independência das instâncias cível e administrativa, decisão do Tribunal de Contas do Estado que reconhece a ausência de dolo, má-fé, dano ao erário ou enriquecimento ilícito em procedimento administrativo de tomada de contas, não implica perda superveniente de objeto de ação de improbidade administrativa relativa aos mesmos fatos – Precedentes – Preliminares rejeitadas.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CONTRATAÇÃO DE EMPRESA PARA FORNECIMENTO DE COMBUSTÍVEIS PARA VEÍCULOS DO MUNICÍPIO DE ENGENHEIRO COELHO – ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE CAUSA PREJUÍZO AO ERÁRIO – NÃO CONFIGURAÇÃO – Embora a grande quantidade de combustível fornecido aos veículos da Chefia de Gabinete aparente ser incompatível com o seu uso, as testemunhas ouvidas confirmaram a utilização dos automóveis para o transporte de pacientes para atendimento médico-hospitalar em outros Municípios, de forma que a rodagem dos veículos é compatível com a quantidade de combustível fornecido – Manifestação técnica do Tribunal de Contas que, ademais, corrobora a ausência de dano ao erário – Documentos colhidos em inquérito civil público insuficientes, por si só, para a comprovação do ato ímprobo, diante do conjunto fático-probatório constante dos autos – Ministério Público que não se desincumbiu de seu ônus probatório (CPC, art. 373) – Ausência, contudo, de litigância de má-fé, pois não foi comprovado o dolo ou dano processual – Sentença reformada – Recursos parcialmente providos.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000522570
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1000596-16.2017.8.26.0666, da Comarca de Artur Nogueira, em que são apelantes
POSTO DE GASOLINA SÃO PEDRO LTDA, PAULO CESAR SACCHI,
ROSEMEIRE MARIA GUIDOTTI SCHOLL e VALMIR APARECIDO
CAETANO, são apelados PREFEITURA MUNICIPAL DE ENGENHEIRO
COELHO e MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 2a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram provimento parcial aos
recursos, V.U. - sustentou oralmente o Dr. Benedito Tadeu Ferreira da Silva - OAB:
82.735/SP", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
VERA ANGRISANI (Presidente) e RENATO DELBIANCO.
São Paulo, 2 de julho de 2020.
CARLOS VON ADAMEK
RELATOR
Assinatura Eletrônica

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000596-16.2017.8.26.0666 -Voto no 9.105 - HMF
2
Apelação Cível no 1000596-16.2017.8.26.0666
Apelantes: Posto de Gasolina São Pedro Ltda, Paulo Cesar Sacchi, Rosemeire
Maria Guidotti Scholl e Valmir Aparecido Caetano
Apelados: Prefeitura Municipal de Engenheiro Coelho e Ministério Público do
Estado de São Paulo
Comarca: Artur Nogueira
Voto no 9.105
PROCESSUAL CIVIL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA –
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA
–
ILEGITIMIDADE PASSIVA – FALTA DE INTERESSE
DE AGIR – DESCABIMENTO – A legitimidade passiva
deve ser apreciada em abstrato, de acordo com as alegações
formuladas na inicial – As condutas descritas na inicial são
suficientes para reconhecimento da a legitimidade passiva
dos réus, pois são aptos de configurar, em tese, ato de
improbidade administrativa – Em razão da independência
das instâncias cível e administrativa, decisão do Tribunal
de Contas do Estado que reconhece a ausência de dolo, má-
fé, dano ao erário ou enriquecimento ilícito em
procedimento administrativo de tomada de contas, não
implica perda superveniente de objeto de ação de
improbidade administrativa relativa aos mesmos fatos –
Precedentes – Preliminares rejeitadas.
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA

IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA CONTRATAÇÃO DE EMPRESA
PARA FORNECIMENTO DE COMBUSTÍVEIS PARA
VEÍCULOS
DO
MUNICÍPIO
DE
ENGENHEIRO
COELHO

ATO
DE
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA QUE CAUSA PREJUÍZO AO
ERÁRIO NÃO CONFIGURAÇÃO Embora a grande
quantidade de combustível fornecido aos veículos da
Chefia de Gabinete aparente ser incompatível com o seu
uso, as testemunhas ouvidas confirmaram a utilização dos
automóveis para o transporte de pacientes para atendimento
médico-hospitalar em outros Municípios, de forma que a
rodagem dos veículos é compatível com a quantidade de
combustível fornecido Manifestação técnica do Tribunal
de Contas que, ademais, corrobora a ausência de dano ao
erário Documentos colhidos em inquérito civil público
insuficientes, por si só, para a comprovação do ato
ímprobo, diante do conjunto fático-probatório constante
dos autos Ministério Público que não se desincumbiu de
seu ônus probatório (CPC, art. 373) Ausência, contudo,
de litigância de má-fé, pois não foi comprovado o dolo ou
dano processual
Sentença reformada
Recursos
parcialmente providos.

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000596-16.2017.8.26.0666 -Voto no 9.105 - HMF
3
Trata-se de apelações interpostas pelo POSTO DE
GASOLINA SÃO PETRO LTDA. e PAULO CÉSAR SACCHI (fls. 771/787) e por
VALMIR APARECIDO CAETANO e ROSEMEIRE MARIA GUIDOTTI SCHOLL (fls.
789/804) contra a r. sentença de fls. 691/696, declarada a fls. 738/739, cujo
relatório adoto, proferida nos autos da ação civil pública de responsabilidade por
atos de improbidade administrativa proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO
ESTADO DE SÃO PAULO contra ROSEMEIRE MARIA GUIDOTTI SCHOLL,
VALMIR APARECIDO CAETANO, POSTO DE GASOLINA SÃO PEDRO LTDA. e
PAULO CESAR SACCHI, fundada no Inquérito Civil no 42.0688.0000050/2016-3, a
qual julgou procedentes os pedidos formulados para: i) condenar os corréus
ROSEMEIRE MARIA GUIDOTTI SCHOLL, então Prefeita do MUNICÍPIO DE
ENGENHEIRO COELHO, e VALMIR APARECIDO CAETANO, então ocupante de
cargo comissionado como seu Chefe de Gabinete, “à pena de perda da função
pública, suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco) anos; pagamento de multa
civil no valor do dano a ser apurado em liquidação” (fls. 695), pela prática de ato
de improbidade administrativa, com fundamento no art. 10, inciso I, e no art. 12,
inciso II, da Lei Federal no 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa); ii)
condenar os corréus POSTO DE GASOLINA SÃO PEDRO LTDA., empresa
contratada para fornecimento de gasolina mediante licitação, e PAULO CÉSAR
SACCHI, seu sócio e administrador, “ao ressarcimento integral do dano;
pagamento de multa civil no valor do dano a ser apurado em liquidação”, pela
prática de ato de improbidade administrativa, com fundamento no art. 10, inciso I,
c.c. art. 3o, e no art. 12, inciso II, da Lei de Improbidade Administrativa.
Diante da sucumbência experimentada, recorreram
os corréus POSTO DE GASOLINA SÃO PEDRO LTDA. e PAULO CÉSAR
SACCHI (fls. 771/787) pugnando pela reforma da r. sentença de fls. 691/696,
declarada a fls. 739/739, sustentando, em síntese, que: a) o Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo aprovou integralmente as contas do MUNICÍPIO DE
ENGENHEIRO COELHO relativas ao exercício financeiro de 2011, conforme
documentos de fls. 431/434, revelando ausência de dano ao erário, dolo ou má-fé
dos apelantes, enriquecimento ilícito ou de qualquer irregularidade nas contas
municipais ou na execução do contrato administrativo, configurando falta de
interesse de agir por perda superveniente de objeto (CPC, art. 17); b) o juízo de 1o
Grau não enfrentou a decisão do TCE de fls. 431/434, mesmo após a interposição

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000596-16.2017.8.26.0666 -Voto no 9.105 - HMF
4
dos embargos de declaração de fls. 711/718; c) não houve comprovação ou
indício da unidade de propósitos dos corréus em prejudicar ao erário, havendo o i.
Parquet alterado a verdade dos fatos, deduzido pretensões ilegítimas e procedido
de forma temerária, configurando litigância de má-fé (CPC, art. 80); d) o
MUNICÍPIO DE ENGENHEIRO COELHO é pobre e essencialmente agrícola, não
terceirizando a prestação de serviços públicos de transporte para alunos e de
deslocamento de pacientes para outras cidades, não havendo excesso de
consumo ou na quilometragem rodada, conforme reconhecido pelo TCE a fls.
431/434; e) as datas constantes das notas fiscais não significam que as
quantidades indicadas foram abastecidas no mesmo dia, pois, por força do
contrato celebrado com o ente público (cláusulas segunda e quinta do instrumento
de fls. 231/252), os abastecimentos são realizados mediante apresentação de
autorização firmada pela autoridade competente do respectivo departamento, e,
apenas após o fechamento do período (quinzena), o contratado, ora apelante,
emite a nota fiscal e a encaminha ao contratante (Município), para conferência das
quantidades e valores, aprovação e realização da nota de empenho para o efetivo
pagamento, correspondendo a nota fiscal à quantidade de combustível fornecido
na quinzena anterior; f) o contrato administrativo foi regularmente cumprido, com
objeto entregue e pagamento do preço realizado de acordo com as condições
pactuadas; g) não há verossimilhança das alegações, tampouco risco de demora,
para manutenção da indisponibilidade dos bens dos apelantes, que apresentaram
bem cujo valor é suficiente para garantia.
Também
recorreram
os
corréus
VALMIR
APARECIDO CAETANO e ROSEMEIRE MARIA GUIDOTTI SCHOLL (fls.
789/804/) pugnando pela reforma da r. sentença de fls. 691/696, declarada a fls.
739/739, sustentando, em síntese, que: a) o i. Parquet propôs a ação baseado em
relatório exarado pelo TCE que indicava a possibilidade de consumo excessivo de
combustíveis no MUNICÍPIO DE ENGENHEIRO COELHO, no exercício de 2011,
mas julgamento final realizado pela Corte de Contas considerou regulares as
contas municipais, sem indícios de desvio de recursos, má-fé ou aumento de
gastos em comparação à gestão anterior, levando em conta o aumento da frota de
veículos (processo TC-800636/655/11); b) não foi instaurado inquérito civil, em
que os corréus, ora apelantes, poderiam ter apresentado seus esclarecimentos e

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000596-16.2017.8.26.0666 -Voto no 9.105 - HMF
5
evitado o ajuizamento da ação; c) não há configuração de ato de improbidade
administrativa sem dolo; d) o corréu, ora apelante, VALMIR APARECIDO
CAETANO é parte ilegítima, pois não era, à época dos fatos, Chefe de Gabinete
da então Prefeita, ocupando o cargo de Diretor Administrativo, tampouco
conduzia, requisitava ou abastecia qualquer veículo do gabinete ou controlava os
gastos com combustível, sendo que o cargo de Chefe de Gabinete era ocupado
por DENIS ANTONIO DA CRUZ, conforme Portarias no 011 de 05.01.2009 e no 13
de 05.01.2009 (fls. 156/158), e que os veículos se encontravam à disposição do
Departamento de Saúde, conforme depoimentos de JOSÉ HENRIQUE
FAGUNDES DE GOUVEIA e VALTER DONIZETE FERREIRA DOS REIS em
audiência; e) o i. Parquet não atuou com a devida cautela e incorreu em litigância
de má-fé; f) a corré, ora apelante, ROSEMEIRE MARIA GUIDOTTI SCHOLL é
parte ilegítima, pois os veículos aludidos na inicial (Gol Special 1000 CC, placa
BNZ-8499; Astra GM sedan 2000 CC, placa BNZ-8471, e Corsa GM, placa
BNZ-8487) estavam a serviço e disposição do Departamento de Saúde, embora
figurassem como pertencentes ao gabinete da Prefeita, conforme comprovado por
declaração do então Diretor do Departamento de Saúde, JOSÉ HERNIQUE
FAGUNDES DE GOUVEIA (fls. 190/191); g) a inexistência de prejuízo ao erário,
de conduta dolosa ou de má-fé, conforme reconhecido pelo TCE no processo no
TC-800636/655/11, no qual se decidiu pela regularidade dos gastos realizados
com combustíveis no exercício de 2011 pelo MUNICÍPIO DE ENGENHEIRO
COELHO (fls. 431/434), o que se encontra comprovado também pelas notas
fiscais e de empenho apresentadas; g) o principal argumento adotado pelo i.
Parquet consiste no excessivo gasto de combustíveis em relação ao número de
habitantes, mas o fez de forma perfunctória, sem considerar as os alunos das
escolas e os cidadãos atendidos na área da saúde; h) eventuais falhas na
documentação são meramente formais, insuficientes para a configuração de ato
de improbidade administrativa, e não revelam qualquer enriquecimento ilícito, dano
ao erário ou má-fé dos corréus, ora apelados.
O MINISTÉRIO PÚBLICO, apelado, apresentou
contrarrazões (fls. 814/819), pugnando pela manutenção da r. sentença, alegando
que: a) independentemente da nomenclatura conferida ao cargo do corréu, ora
apelante VALMIR APARECIDO CAETANO, ele era o responsável por assinar as

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000596-16.2017.8.26.0666 -Voto no 9.105 - HMF
6
notas fiscais entregues, sendo suficiente para a caracterização de sua legitimidade
passiva; b) o consumo de gasolina e etanol no exercício de 2011 foi incompatível
com a realidade cerca de 10 (dez) vezes maior do que nos anos seguintes e
com a quilometragem dos veículos; c) que os corréus, ora apelantes, POSTO DE
GASOLINA SÃO PEDRO LTDA. e PAULO CÉSAR SACCHI, confirmaram, em
suas manifestações, que as notas fiscais não eram emitidas para o Gabinete
quando seus veículos eram utilizados para finalidades diversas, em outros
departamentos; d) a Prefeitura do MUNICÍPIO DE ENGENHEIRO COELHO
mencionou não ter relatórios explicativos sobre os motivos das viagens em relação
a tais gastos.
O MUNICÍPIO DE ENGENHEIRO COELHO, apelado,
deixou transcorrer o prazo sem apresentação de contrarrazões (fls. 811).
A Procuradoria Geral de Justiça opinou pelo
desprovimento dos recursos (fls. 848/858).
É o relatório.
Presente os pressupostos de admissibilidade recursal
da tempestividade (fls. 757, 771 e 789) e do preparo (fls. 805, 840 e 846), o
recurso é recebido e conhecido, admitindo-se o seu processamento em seus
regulares efeitos.
Inicialmente, devem ser afastadas as alegações de
ilegitimidade
passiva
formuladas
pelos
apelantes
VALMIR
APARECIDO
CAETANO e ROSEMEIRA MARIA GUIDOTTI SCHOLL.
A legitimidade passiva é condição da ação prevista
nos artigos 17 e 485, inciso VI, do CPC, cujo reconhecimento depende da
descrição suficiente das condutas imputadas aos réus em ação de improbidade
administrativa. Isso porque, ao examinar o preenchimento das condições da ação,
a análise da legitimidade passiva é realizada in status assertionis, ou seja,
exclusivamente à luz das alegações deduzidas pelo autor, consideradas em
abstrato.

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000596-16.2017.8.26.0666 -Voto no 9.105 - HMF
7
Nesse sentido, a jurisprudência do C. STJ:
“ADMINISTRATIVO PROCESSUAL CIVIL. LEGITIMIDADE
PASSIVA. REVISÃO. MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA.
SÚMULA 7/STJ. TEORIA DA ASSERÇÃO. 1. O Tribunal de
origem, soberano na análise das circunstâncias fáticas e
probatórias da causa, ao negar provimento à apelação
cível, entendeu que o recorrente é parte legítima para
figurar no polo passivo da ação de cobrança. Portanto,
modificar o acórdão recorrido, como pretende o recorrente,
demandaria o reexame de todo o contexto fático-probatório
dos autos, o que é defeso a esta Corte em vista do óbice da
Súmula 7/STJ. 2. "O entendimento desta Corte Superior é
pacífico no sentido de que as condições da ação, incluindo
a legitimidade ad causam, devem ser aferidas in status
assertionis, ou seja, à luz exclusivamente da narrativa
constante na petição inicial. (AgRg no AREsp 655.283/RJ,
Rel. Ministro Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, julgado
em
10/3/2015,
DJe
18/3/2015.)
Agravo
regimental
improvido”. (AgRg no AREsp 726.841/PE, Rel. Ministro
HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em
25/08/2015, DJe 02/09/2015) (g.n).
De acordo com a inicial, o réu, ora apelante, VALMIR
APARECIDO CAETANO, teria requisitado o abastecimento de veículos com
combustível em quantidade superior à necessária para o consumo normal dos
veículos utilizados pela Chefia de Gabinete. Consta ainda que “ROSEMEIRE e
VALMIR sabiam o que ocorria, já que eram os ordenadores e beneficiários diretos
da 'despesa' (...), anuindo, assim, com o enriquecimento indevido de PAULO
através do POSTO” (fls. 19).
Tais condutas são, em tese, passíveis de configurar
ato de improbidade administrativa descrita no inciso I do art. 10 da Lei de
Improbidade administrativa, se devidamente comprovadas, o que depende do

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000596-16.2017.8.26.0666 -Voto no 9.105 - HMF
8
exame exauriente em julgamento do mérito.
No mesmo sentido, o E. TJSP já reconheceu a
legitimidade passiva de réu, em ação de improbidade, havendo descrição
suficiente da suposta conduta ímproba na inicial:
“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Suposta prática de atos de
improbidade administrativa relacionados ao "Programa de
Inspeção Veicular Ambiental" lançado na capital em 1995 e
que foi retomado no ano de 2008. Legitimidade dos
recorrentes para figurarem no polo passivo da demanda,
havendo na peça inaugural descrição suficiente das
condutas em tese por eles perpetradas. Elementos dos
autos que se mostram suficientes para autorizar o
recebimento da vestibular e prosseguimento do feito.
Demais questões levantadas nas razões recursais que
estão diretamente relacionadas ao mérito e serão objeto de
apreciação pelo Juízo a quo em cognição exauriente,
oportunizada a produção de provas e sob o crivo do
contraditório, devendo, neste momento processual, ser
prestigiado o princípio in dubio pro societate. Precedentes
do C. STJ. Inaplicabilidade do disposto no parágrafo único
do art. 274 do CPC ao ato citatório, consoante decidido
pelo Colegiado em recurso manejado pela corré. Decisão
parcialmente reformada. Recurso conhecido e provido em
parte”.
(TJSP; Agravo
de
Instrumento
2122981-36.2019.8.26.0000;
Relatora
Des.
VERA
ANGRISANI; Órgão Julgador: 2a Câmara de Direito
Público; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 11a
Vara de Fazenda Pública; Data do Julgamento:
26/11/2019; Data de Registro: 28/11/2019) (g.n).
Também não é o caso de reconhecimento da falta de
interesse de agir por perda superveniente de objeto em razão da decisão do

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000596-16.2017.8.26.0666 -Voto no 9.105 - HMF
9
Tribunal de Contas do Estado, após o ajuizamento da demanda, encartada a fls.
434/434, conforme alegação dos apelantes POSTO DE GASOLINA SÃO PEDRO
LTDA. e PAULO CÉSAR SACCHI, em razão da independência entre as instâncias
civil e administrativa.
Nesse sentido, é claro o entendimento exarado pelo
C. STJ, segundo o qual:

“O
parecer
do
Parquet
Federal
exarado
pela
Subprocuradora-Geral da República Dra. Maria Caetana
Cintra Santos, bem analisou a questão: 'Ademais, nos
termos do art. 21, II, da Lei no 8.429/92, a aplicação das
sanções previstas na Lei de Improbidade, quando
comprovada a conduta ilícita, independe da aprovação ou
rejeição das contas do agente público, pelo órgão de
controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.
Assim, nos termos do mencionado dispositivo legal, não há
qualquer vinculação entre a decisão preferida pelo Tribunal
de Contas da União, e o ajuizamento de ação de
improbidade perante o Poder Judiciário.' 'Assim, em virtude
do princípio da independência das instâncias administrativa
e judicial e da inafastabilidade da jurisdição, a atuação do
titular da ação civil de improbidade administrativa, e do
Poder Judiciário, não pode ser prejudicada, ou mesmo,
restringida pela decisão proferida na esfera administrativa'".
(REsp 1504007/PI, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN,
SEGUNDA
TURMA,
julgado
em
10/05/2016,
DJe
01/06/2016) (g.n).
No mérito, os recursos merecem parcial acolhimento.
O MINISTÉRIO PÚBLICO ajuizou ação civil pública
de improbidade administrativa alegando que os réus, ora apelantes, “firmaram
entre si esquema criminoso de apropriação de verbas públicas do Município de

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000596-16.2017.8.26.0666 -Voto no 9.105 - HMF
10
Engenheiro Coelho, valendo-se, em suma, de notas fiscais superfaturadas de
combustíveis contratados em licitação” no ano de 2011 (fls. 3).
Segundo consta da inicial, o corréu POSTO SÃO
PEDRO venceu diversas licitações para fornecimento de combustíveis ao
MUNICÍPIO DE ENGENHEIRO COELHO, contexto em que a Prefeita ROSIMEIRE
MARIA GUIDOTTI SCHOLL e seu Chefe de Gabinete VALMIR APARECIDO
CAETANO requisitavam o fornecimento de combustíveis em quantidade muito
superior à necessária para o abastecimento dos veículos utilizados pelo seu
gabinete, enquanto o POSTO SÃO PEDRO emitia notas fiscais como se o
fornecimento efetivamente houvesse ocorrido.
A
controvérsia
diz
respeito
a
três
veículos
automotivos, que se encontravam à disposição da Chefia e Gabinete: Gol Special
1000cc, GM Astra Sedan 2000cc, movidos a gasolina, e um GM/Classic Spirit
1000cc, movido álcool, que teriam gerado um gasto de R$ 85.825,22 no ano de
2011, conforme alegado a fl. 7.
Segundo as estimativas realizadas pelo MINISTÉRIO
PUBLICO, levando em consideração nos cálculos realizados a fls. 7/16, consumo
médio de tais veículos e a quantidade de combustível fornecido, “os veículos
percorreram distâncias absurdas e não condizentes com o que normalmente
ocorre em uma gestão pública. Ou seja, o gráfico é explícito em apontar que, no
período, durante todos os dias, necessariamente a então Prefeita e seus três
veículos foram, pelo menos, até a Capital (São Paulo), e voltaram para Engenheiro
Coelho, e isso todo santo dia, incluindo sábados, domingos e feriados” (fls. 16).
De acordo com as cláusulas segunda e quinta do
Termo de Contrato de fls. 43/44, o fornecimento de combustíveis era realizado
mediante requisição do MUNICÍPIO DE ENGENHEIRO COELHO e o pagamento
era realizado quinzenalmente, após a apresentação e a aprovação de nota fiscal
pelo contratado.

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000596-16.2017.8.26.0666 -Voto no 9.105 - HMF
11
A inicial se equivoca ao afirmar que a requisição era
realizada pelo corréu, ora apelante, VALMIR APARECIDO CAETANO, na
qualidade de Chefe de Gabinete. Na realidade, ele ocupava a posição de Diretor
Administrativo à época dos fatos, conforme comprovam as Portarias de fls. 156,
157 e 158. E, nesse cargo, referendou as notas fiscais de fls. 64/85, às quais apôs
sua assinatura. O equívoco foi notado pelo próprio MINISTÉRIO PÚBLICO (fls.
815).
A requisição do combustível para os veículos em
questão, segundo os depoimentos colhidos, era realizada pela própria testemunha
VALTER DONIZETI FERREIRA DOS REIS, responsável pelos veículos do
Departamento de Saúde, sendo que o controle era realizado por um talão.
Embora tais talões não tenham sido juntados,
havendo notícia de que o MUNICÍPIO DE ENGENHEIRO COELHO não localizou
os documentos pertinentes (fls. 88), os gastos realizados com combustíveis no
período em questão estão comprovados pelas notas fiscais de fls. 64/85 e, assim
como as estimativas realizadas pelo MINISTÉRIO PÚBLICO quanto à rodagem
dos
veículos,
não
foram
impugnados
pelas
partes,
tornando-se
fatos
incontroversos (CPC, art. 341).
Entretanto, o elevado consumo de combustíveis e as
estimativas de quilometragem rodada não são, por si só, suficientes para
comprovação da prática de ato de improbidade administrativa descrito no art. 10,
inciso II, do CPC.
Embora cause estranheza que veículos vinculados à
Chefia de Gabinete rodem semelhante quilometragem, incompatível com a
utilização esperada, as testemunhas ouvidas em audiência (fls. 639 e 652)
corroboraram a versão dos réus, ora apelantes, no sentido de que os veículos
eram utilizados, na realidade, pelo Departamento de Saúde, especialmente para o

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000596-16.2017.8.26.0666 -Voto no 9.105 - HMF
12
transporte de pacientes para hospitais em outras cidades, diante da carência de
hospitais e postos de atendimento no MUNICÍPIO DE ENGENHEIRO COELHO.
Segundo
depoimentos
de
JOSÉ
HENRIQUE
FAGUNDES DE GOUVEIA, Diretor do Departamento de Saúde à época dos fatos,
e de VALTER DONIZETE PEREIRA DOS REIS, então Chefe da Divisão de
Transportes (fls. 599), as ambulâncias estavam comprometidas com viagens para
a UNICAMP e para a Santa Casa de Limeira, razão pela qual os carros da Chefia
de Gabinete faziam viagens para outros Municípios (dentre os quais menciona
São Paulo, Ribeirão Preto, Barretos, Jaú, Campinas e Bauru), chegando a fazer
até 30 (trinta) viagens por mês ou mais de uma viagem no mesmo dia, para o
transporte de pacientes para hospitais.
As testemunhas confirmaram também a declaração
de fls. 190/191, feita pelo mesmo JOSÉ HENRIQUE FAGUNDES DE GOUVEIA,
no sentido de que os veículos eram utilizados pelo Departamento de Saúde para
transporte de pacientes para outros Municípios.
Além dos testemunhos, é importante notar que o
Tribunal
de
Contas
do
Estado
realizou
procedimento
administrativo
(TC-800636/655/11) especificamente para apurar indícios de irregularidades nos
gastos realizados com combustíveis pelo MUNICÍPIO DE ENGENHEIRO
COELHO no ano de 2011, concluindo que:
“[L]evando-se em conta que as falhas verificadas não
trouxeram comprometimento ao presente processado,
inexistindo indícios de desvio de recursos públicos ou má-fé
por
parte
do
administrador.
Contudo
entendo
as
ocorrências aqui apontadas podem ser relevadas tendo em
vista os esclarecimentos apresentados, sobretudo pela
assertiva de que o consumo de combustíveis e lubrificantes

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000596-16.2017.8.26.0666 -Voto no 9.105 - HMF
13
no exercício de 2011 se manteve equilibrado frente aos
gastos realizados pela gestão anterior, considerando que
houve um aumento da frota de veículos”.
Embora a decisão da Corte de Contas não vincule o
Poder Judiciário, em razão da independência das instâncias, confirma exposto
acima, trata-se da única manifestação técnica constante dos autos, proferida por
órgão imparcial e desinteressado no julgamento da demanda, sendo um
importante elemento para confirmar a inexistência de dano ao erário e para
justificar o consumo de combustíveis de acordo com a sua efetiva utilização pelo
MUNICÍPIO DE ENGENHEIRO COELHO, tendo-se em vista a prestação de
serviços diretamente pela Administração Pública, o aumento da frota de veículos e
a quantidade compatível com o consumo realizado em gestões anteriores.
Importante notar que o documento de fls. 395, o qual
não foi impugnado pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, aponta o faturamento e as
compras realizadas pelo corréu, ora apelante, POSTO DE GASOLINA SÃO
PEDRO LTDA., no exercício de 2011. Não se verifica qualquer incompatibilidade,
ao contrário do que se poderia esperar caso as notas fiscais de fls. 64/85
dissessem respeito combustível não fornecido. Nesse caso, haveria considerável
discrepância entre o volume das compras e o faturamento, e, através da análise
dos registros contábeis e notas fiscais da empresa, poderia ser eventualmente
demonstrada a emissão de notas fiscais fraudulentas, o que não ocorreu.
Acompanharam a inicial apenas as cópias do
Inquérito Civil no 14.0688.0000050/2016, que contem, especialmente, os seguintes
documentos: i) Contrato no 17/2011 (fls. 43/46), cuja cláusula quarta prevê os
códigos para as diferentes finalidades e departamentos, com aditamento a fls. 47;
ii) Contrato no 49/2011 (fls. 53/56), cuja cláusula quarta prevê os códigos para as
diferentes finalidades e departamentos; iii) indicação dos gastos com combustíveis

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000596-16.2017.8.26.0666 -Voto no 9.105 - HMF
14
nos exercícios de 2009, 2010 e 2011 (fls. 57); iv) relação de veículos do Município,
com a data das respectivas aquisições e baixas (fls. 61); v) notas fiscais (fls.
64/85).
Tais documentos não são suficientes para comprovar
as alegações deduzidas na inicial.
Diante do conjunto probatório constante dos autos, o
MINISTÉRIO PÚBLICO não de desincumbiu adequadamente de seu ônus
probatório (CPC, art. 373, inciso I), não havendo elementos suficientes para
manutenção da condenação dos réus, ora apelantes, pela suposta prática do ato
de improbidade administrativa descrito na inicial.
Em caso análogo, esta C. Câmara decidiu no mesmo
sentido:
“AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. Não houve recolhimento do preparo
dos recursos de Pedro Ferreira da Silva e de Jair Marcos
Ramos-ME. Alegado ato ímprobo na prestação de serviços
realizada sem licitação e de maneira desarrazoada para a
manutenção de veículos oficiais. Ministério Público sustenta
necessidade previsível e serviço pago de maneira
fracionada. Ausência de documento probatório capaz de
comprovar os fundamentos alegados. Juntada apenas dos
comprovantes de pagamento realizados pela prestação de
serviço. Ônus de quem alega e não de quem nega. Art. 333
do Código de Processo Civil. Inobservância de prejuízo aos
cofres públicos ou dolo/culpa do administrador público.
Sentença de parcial procedência reformada. Recursos de
Pedro Ferreira da Silva e de Jair Marcos Ramos-ME não

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000596-16.2017.8.26.0666 -Voto no 9.105 - HMF
15
conhecidos e recursos de Augusto Flávio Vieira e do
Genilton Francisco de Paula - ME e Nercino Francisco de
Paula - ME conhecidos e providos”. (TJSP; Apelação Cível
0000332-86.2014.8.26.0515;
Relatora
Des.
VERA
ANGRISIANI; Órgão Julgador: 2a Câmara de Direito
Público; Foro de Rosana - Vara Única; Data do
Julgamento: 28/05/2019; Data de Registro: 28/05/2019)
(g.n).
Necessário ponderar que a utilização de veículos
vinculados à Chefia de Gabinete para prestação de serviços pelo Departamento
de Saúde e a deficiência da documentação juntada nos autos, por falha da própria
Administração Municipal (fls. 88) se encontram no âmbito da mera irregularidade,
sendo insuficientes para a caracterização de ato de improbidade administrativa.
Afinal, como reconhece a jurisprudência, a finalidade da Lei de Improbidade
Administrativa não é punir o mau gestor, mas apenas o gestor ímprobo.
Nesse sentido, o E. TJSP já decidiu:
“APELAÇÃO CIVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA PREFEITO
QUE NOMEOU SERVIDOR PARA EXERCER CARGO DE
CONFIANÇA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, MESMO
EXISTINDO CONTRA O MESMO CONDENAÇÃO POR
PRÁTICA
DE
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA,
VIOLANDO VEDAÇÃO EXPRESSA DA LEI ORGÂNICA
MUNICIPAL NOMEAÇÃO QUE, EMBORA ILEGAL, NÃO
CHEGAM
A
CONFIGURAR
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA
Para que uma conduta ilícita de
agente público seja tipificada como ato de improbidade é
necessário ter o traço comum e característico de todas as
modalidades de improbidade administrativa: desonestidade,
má-fé, falta de probidade no trato da coisa pública

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000596-16.2017.8.26.0666 -Voto no 9.105 - HMF
16
Tipificação da improbidade administrativa deve ser vista de
modo restrito, de maneira que nem toda e qualquer
ilegalidade ou irregularidade chega ao ponto de caracterizá-
la Doutrina e precedentes do TJSP e do STJ A mera
violação da legalidade por si só não caracteriza ato de
improbidade administrativa. Ilegalidade desprovida de
intenção indicativa de desonestidade, dolo ou má-fé.
Irresponsabilidade e ineficiência denotativas de culpa.
Improbidade não caracterizada. Sentença reformada.
Recurso
provido”.
(TJSP; Apelação
Cível
1003511-38.2015.8.26.0624; Relator Des. PONTE NETO;
Órgão Julgador: 8a Câmara de Direito Público; Foro de
Tatuí - 1a Vara Cível; Data do Julgamento: 21/09/2016;
Data de Registro: 21/09/2016) (g.n).
“APELAÇÃO

Ação
Civil
Pública
-
Improbidade
Administrativa
Superfaturamento em contrato firmado
pela Administração Pública - Não comprovação de dolo ou
má-fé dos autores A Lei de Improbidade não serve para
punir o mau administrador, mas sim o administrador
ímprobo

Mera
irregularidade
que
não
configura
improbidade administrativa
Manutenção da r. sentença
que se impõe, nos termos do art. 252 do RITJ - Recurso
improvido”. (TJSP;
Apelação
Cível
0001351-48.2014.8.26.0412;
Relator
Des.
SILVIA
MEIRELLES; Órgão Julgador: 6a Câmara de Direito
Público; Foro de Palestina - Vara Única; Data do
Julgamento: 26/09/2016; Data de Registro: 27/09/2016)
(g.n);
O entendimento é aplicável a todos os tipos de

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000596-16.2017.8.26.0666 -Voto no 9.105 - HMF
17
improbidade administrativa, não sendo possível afastá-lo sob o fundamento de que
o art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa admite modalidade culposa, ainda
que fosse superada a ausência de comprovação de dano ao erário. Afinal, "não
se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é
ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente.
Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a
caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a
tipificação das condutas descritas nos artigos 9o e 11 da Lei 8. 429/92, ou pelo
menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10" (AIA 30/AM, Rel. Ministro Teori
Albino Zavascki, Corte Especial, DJe 28/9/2011).
Apesar do acolhimento dos recursos quanto ao
pedido de reforma da sentença no mérito do julgamento da ação de improbidade
administrativa, não é o caso de reconhecimento da alegada litigância de má-fé
pelo membro do MINISTÉRIO PÚBLICO, o que pressupõe a comprovação do dolo
de causa dano processual, não verificado no caso. Ao contrário do que afirmam os
apelantes, o MINISTÉRIO PÚBLICO instaurou prévio inquérito civil e ajuizou a
demanda com base em elementos concretos, embora insuficientes para a
comprovação do ato ímprobo.
No mesmo sentido, esta C. Câmara já afastou o
reconhecimento da litigância de má-fé:
“AGRAVO RETIDO. Prescrição. Ação Civil Pública.
Improbidade Administrativa. Pleito dos corréus Benedito e
Orlando para reconhecimento de prescrição em relação a
eles, pois teriam deixado seus respectivos cargos há mais
de cinco anos antes da propositura desta ação. Prescrição
de cinco anos, nos termos do art. 23, I da LIA, a ser
analisada no presente caso, ainda que se trate de questão
patrimonial. Segurança jurídica. Contudo, na hipótese dos
autos, referidos réus, não comprovaram a data da
exoneração. Inteligência do art. 333, II do CPC. Prescrição
afastada. Agravo retido conhecido e improvido. NULIDADE

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000596-16.2017.8.26.0666 -Voto no 9.105 - HMF
18
DA SENTENÇA. Alegação de ausência de análise das três
causas
de
pedir
invocadas
na
inicial.
Ocorrência.
Fundamentação que se baseou apenas na reprodução de
caso análogo em relação a uma das causas de pedir,
omitindo-se com relação às demais. Sentença anulada, nos
termos do art. 93, IX da CF e art. 458 do CPC. Aplicação
analógica do art. 515, § 3o, do CPC. Causa pronta para
julgamento. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Ação Civil
Pública. Licitação, na modalidade Concorrência Pública.
Alegação de restrição da competitividade ante a exigência
de
fornecimento
de
terreno
pelo
proponente.
Descabimento. Exigência que não restringe a competição.
Empreitada Integral, que significa
"Turn key", "Clé en
main" ou "Chave na Mão". Conjunto Habitacional que deve
ser entregue em inteiras condições de uso, nos termos do
art. 6o, VIII, "e" da Lei no 8.666/93. Restrição da
competitividade não verificada. Observância ao princípio da
supremacia
do
interesse
público.
Improbidade
administrativa afasta. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
Ação Civil Pública. Licitação, na modalidade Concorrência
Pública. Alegação de impossibilidade de alteração do
contrato
para
incluir
antecipação
do
pagamento.
Descabimento. Inexistência de prejuízo ao erário púbico em
razão do desconto de 11% na realização do pagamento.
Ofensa ao princípio da vinculação do instrumento
convocatório não verificada, nos termos do art. 65, II, "c" da
Lei no 8.666/93 e arts. 62 e 91 da Lei Estadual no 6.544/89.
Improbidade
administrativa
não
caracterizada.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Ação Civil Pública.
Licitação, na modalidade Concorrência Pública. Alegação
de ilegalidade no índice da tabela FIPE utilizado para
reajuste
do
contrato.
Inocorrência.
Perícia
que foi
conclusiva que o índice utilizado foi inferior aos índices
médios na época compreendida entre a proposta e o efetivo
pagamento. Improbidade administrativa não caracterizada.
LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ. Inocorrência. Ausência de
quaisquer das hipóteses previstas no art. 17 do CPC.

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000596-16.2017.8.26.0666 -Voto no 9.105 - HMF
19
Inexistência de dolo processual a justificar a aplicação de
multa por litigância de má-fé que não se presume,
necessitando prova de sua existência. Sentença anulada.
Ação julgada improcedente. Recurso do autor conhecido e
improvido”. (TJSP;
Apelação
Cível
0008179-27.2001.8.26.0053;
Relator
Des.
CLAUDIO
AUGUSTO PEDRASSI; Órgão Julgador: 2a Câmara de
Direito
Público;
Foro
Central
-
Fazenda
Pública/Acidentes - 8a Vara de Fazenda Pública; Data
do
Julgamento:
28/07/2015;
Data
de
Registro:
30/07/2015) (g.n);
“DESERÇÃO
DA
APELAÇÃO.
Pleito
para
o
reconhecimento de deserção do recurso, ante a falta de
recolhimento de preparo. Descabimento. Ação civil pública
ajuizada pela autora que é isenta de recolhimento de
preparo, nos termos do art. 18 da Lei no 7.347/1985.
Precedentes.
Preliminar
rejeitada.
NULIDADE
DA
SENTENÇA. Falta de intimação para oferecimento de
réplica e manifestação das documentações apresentadas
pela Municipalidade. Desnecessidade, na espécie. Feito
que se encontrava apto para o julgamento, nos termos dos
arts. 130, 131 e 330, I, do CPC. Ademais, o processo foi
julgado
extinto
sem
resolução
do
mérito,
ante
o
reconhecimento de matéria de ordem pública. Preliminar
rejeitada.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
Ressarcimento de danos. Ação ajuizada pela Associação
(Fadesp) visando responsabilizar o então Prefeito Gilberto
Kassab e o Município de São Paulo por não obedecer ao
procedimento licitatório na contratação de escritório de
advocacia, bem como a declaração de nulidade da
contratação realizada, além da repatriação de valores.
Tramite que deveria seguir os ditames da Lei de
Improbidade Administrativa Lei no 8.429/92. Ademais, a
conversão da ação civil pública em ação de improbidade
administrativa no decorrer do processo, que não foi objeto

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000596-16.2017.8.26.0666 -Voto no 9.105 - HMF
20
de impugnação pela autora. Ilegitimidade ativa configurada.
Aplicação do art. 267, inc. VI do CPC. Precedentes.
Sentença
mantida,
neste
aspecto.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. Ressarcimento de danos. Pretensão da
Associação (Fadesp) responsabilizar o então Prefeito
Gilberto Kassab e o Município de São Paulo por não
obedecer ao procedimento licitatório na contratação de
escritório de advocacia, declaração de nulidade da
contratação
realizada,
para
repatriação
de
valores
supostamente desviados dos cofres públicos. Ausência
inicial de documentos indispensáveis, bem como qualquer
requerimento visando suprir tal deficiência, na esfera
administrativa. Polo passivo apontado de forma irregular.
Falta de interesse de agir configurada. Aplicação do art.
267, inc. VI do CPC. Sentença mantida, neste aspecto.
LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ. Inocorrência. Não configuração de
inequívoco abuso e de conduta dolosa, em detrimento do
trâmite processual. Precedentes do C. STJ. Sentença
reformada, neste aspecto. Recurso provido em parte
mínima”. (TJSP;
Apelação
Cível
0059792-03.2012.8.26.0053;
Relator
Des.
CLAUDIO
PEDRASSI; Órgão Julgador: 2a Câmara de Direito
Público; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 8a
Vara de Fazenda Pública; Data do Julgamento:
28/04/2015; Data de Registro: 30/04/2015) (g.n).
Como consequência lógica do parcial provimento dos
recursos de apelação interpostos a fls. 771/787 e 789/804, determino o
levantamento da ordem de indisponibilidade decretada a fls. 89/91 em desfavor
dos réus, ora apelantes.
Deixo de fixar honorários advocatícios em sede
recursal haja vista que, consoante o entendimento deste Egrégio Tribunal, há
“descabimento dos honorários advocatícios recursais (§ 11 do art. 85 do NCPC)
quando não se está diante de recurso interposto contra decisão de primeiro grau

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000596-16.2017.8.26.0666 -Voto no 9.105 - HMF
21
que tenha fixado honorários advocatícios” (Agravo de Instrumento no
2093310-70.2016.8.26.0000, Rel. Des. RICARDO CHIMENTI, 18a Câmara de
Direito Público, j. em 02.06.2016). Nesse sentido também o E. STF: ARE 948578
AgR/RS, ARE 951589 AgR/PR e ARE 952384 AgR/MS, 1a Turma, rel. Min.
MARCO AURÉLIO, j. em 21.6.2016, Informativo 831.
Por fim, considero prequestionada toda matéria
infraconstitucional e constitucional invocada, observando o pacífico entendimento
do Colendo STJ de que “é desnecessária a citação numérica dos dispositivos
legais, bastando que a questão posta tenha sido decidida”. Além disso, esclareço
também que eventuais recursos de “embargos declaratórios, mesmo para fins de
prequestionamento, só são admissíveis se a decisão embargada estiver eivada de
algum dos vícios que ensejariam a oposição dessa espécie recursal” (STJ, EDcl
no RMS no 18205/SP, rel. Min. FELIX FISCHER, julgado em 18.04.2006).
Pelo quanto exposto, dou parcial provimento aos
recursos para reformar a r. sentença de fls. 691/696, declarada a fls. 738/739,
deixando, porém, de aplicar multa por litigância de má-fé.
CARLOS VON ADAMEK
Relator