Tribunal: TJSP
Processo: 1006610-63.2016.8.26.0597
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Antonio Carlos Villen
Órgão colegiado: 10a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-06-15
Data de publicação: 2020-07-01

Ementa:
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Município de Sertãozinho. Prescrição não operada. Art. 23, II, da Lei no 8.429/1993. Servidores públicos que receberam valores em espécie, resultantes de fraude no repasse municipal à Irmandade de Misericórdia de Sertãozinho, para prestar serviços na rede municipal de saúde, fora de seu horário de expediente. Enriquecimento ilícito (art. 9o, XI, Lei no 8.429/1993).

Ementa:
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Município de Sertãozinho. Prescrição não operada. Art. 23, II, da Lei no 8.429/1993. Servidores públicos que receberam valores em espécie, resultantes de fraude no repasse municipal à Irmandade de Misericórdia de Sertãozinho, para prestar serviços na rede municipal de saúde, fora de seu horário de expediente. Enriquecimento ilícito (art. 9o, XI, Lei no 8.429/1993). Réus que, ainda que não tivessem conhecimento da fraude, incorporaram a seus patrimônios verbas públicas sem fundamento legal. Dolo constatado pelo recebimento das quantias em procedimento patentemente irregular para a administração pública. Penalidades impostas que comportam redução. Conduta dos réus que não se revestiu de gravidade suficiente para justificar a imposição da perda da função pública. Sentença de parcial procedência. Interposição de três recursos de apelação pela mesma ré. Preclusão consumativa. Conhecimento apenas do primeiro recurso interposto. Demais recursos providos em parte, para afastar a penalidade da perda da função pública.

Inteiro teor:
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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000432551
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1006610-63.2016.8.26.0597, da Comarca de Sertãozinho, em que são apelantes
SEBASTIÃO PEREIRA DOS SANTOS (JUSTIÇA GRATUITA), DÉBORA
APARECIDA STEFANONI PASCHOAL, MARIA CLÁUDIA CARDOSO SILVA
(JUSTIÇA GRATUITA), ANDREA KARLA FREGATI RUSTICI e MARCOS
DONIZETE ALVES (JUSTIÇA GRATUITA), é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO
ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 10a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça
de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Por maioria, não conheceram o recurso de
Débora e deram parcial provimento aos recursos, vencido o 3o Juiz que provia em maior
extensão. Estenderam o julgamento nos termos do artigo 942 do novo CPC, com a
participação dos Desembargadores Teresa Ramos Marques e Paulo Galizia que
acompanharam a maioria, Acórdão com Relator sorteado. Declarará voto o 3o Juiz.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PAULO
GALIZIA (Presidente), ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, TORRES DE
CARVALHO E TERESA RAMOS MARQUES.
São Paulo, 15 de junho de 2020.
ANTONIO CARLOS VILLEN
RELATOR

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Assinatura Eletrônica

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10a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO
APELAÇÃO 1006610-63.2016.8.26.0597
COMARCA:
SERTÃOZINHO 1a VARA CÍVEL
APELANTE:
SEBASTIÃO PEREIRA DOS SANTOS E OUTROS
APELADO:
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
JUÍZA:
DANIELE REGINA DE SOUZA
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
Município
de
Sertãozinho.
Prescrição
não
operada.
Art. 23,
II,
da
Lei no 8.429/1993. Servidores públicos que receberam valores
em espécie, resultantes de fraude no repasse municipal à
Irmandade de Misericórdia de Sertãozinho, para prestar
serviços na rede municipal de saúde, fora de seu horário de
expediente.
Enriquecimento
ilícito
(art. 9o,
XI,
Lei no 8.429/1993). Réus que, ainda que não tivessem
conhecimento da fraude, incorporaram a seus patrimônios
verbas públicas sem fundamento legal. Dolo constatado pelo
recebimento das quantias em procedimento patentemente
irregular para a administração pública. Penalidades impostas
que comportam redução. Conduta dos réus que não se revestiu
de gravidade suficiente para justificar a imposição da perda da
função pública. Sentença de parcial procedência. Interposição
de três recursos de apelação pela mesma ré. Preclusão
consumativa. Conhecimento apenas do primeiro recurso
interposto. Demais recursos providos em parte, para afastar a
penalidade da perda da função pública.
Trata-se de ação por ato de improbidade administrativa ajuizada
pelo Ministério Público do Estado de São Paulo em face de MARCOS DONIZETE
ALVES, SEBASTIÃO PEREIRA DOS SANTOS, ANDREA KARLA FREGATI
RUSTICI, MARIA CLÁUDIA CARDOSO SILVA, DÉBORA APARECIDA STEFANONI
PASCHOAL e FLÁVIO ROGÉRIO BATISTA DA CRUZ, servidores públicos do
Município de Sertãozinho que teriam ilicitamente recebido valores oriundos de
repasse do Município à Irmandade de Misericórdia de Sertãozinho (Santa Casa
de Sertãozinho).
A r. sentença julgou procedente a ação para condenar os réus

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pela prática do ato de improbidade capitulado no art. 11 da Lei no 8.429/1992 e
impor-lhes perda da função pública, multa civil de uma vez o valor da respectiva
remuneração, suspensão de direitos políticos pelo prazo de três anos e proibição
de contratar ou receber benefícios do poder público, também pelo prazo de três
anos.
Apelaram os réus MARCOS DONIZETE ALVES, SEBASTIÃO
PEREIRA DOS SANTOS, ANDREA KARLA FREGATI RUSTICI, MARIA CLÁUDIA
CARDOSO SILVA e DÉBORA APARECIDA STEFANONI PASCHOAL.
SEBASTIÃO PEREIRA DOS SANTOS interpôs o recurso de
fls. 687/704. Alega que agiu de boa-fé. Assevera que apenas aceitou prestar
“serviço extra em troca de contraprestação mensal”. Sublinha que para tanto
recebia apenas R$ 200,00. Afirma que desconhecia a origem do pagamento e que
é pessoa humilde. Não houve enriquecimento ilícito nem lesão ao erário, pois os
serviços foram prestados. Sustenta que as sanções impostas pela sentença são
desproporcionais. Pede o provimento do recurso para que a ação seja julgada
improcedente, ou sejam reduzidas as sanções impostas.
DÉBORA APARECIDA STEFANONI PASCHOAL interpôs os
recursos de fls. 706/741, 781/816 e 821/856. Argúi prescrição, nos termos do
disposto no art. 23, II, da Lei no 8.429/1992. Alega que agiu de boa-fé. Assevera
que apenas aceitou realizar tarefas fora de seu horário de expediente, mediante
pagamento adicional. Sublinha que para tanto recebia apenas R$ 300,00 por mês.
Também afirma que desconhecia a origem do pagamento e que é “pessoa muito
simples”. Reitera as alegações do apelante Sebastião dos Santos quanto à não
caracterização de enriquecimento ilícito e lesão ao erário. Ressalta que o
Ministério Público não ajuizou ação de improbidade contra outros beneficiados
pelos desvios, que enriqueceram ilicitamente, nem contra as pessoas responsáveis
pela
fraude.
Sustenta
que
as
sanções
impostas
pela
sentença
são

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desproporcionais. Pede o provimento do recurso para que a ação seja julgada
improcedente, ou seja afastada a sanção de perda da função pública.
MARIA CLÁUDIA CARDOSO SILVA interpôs o recurso de
fls. 745/778. Formula a mesma pretensão recursal e repete as alegações
preliminares e de mérito expendidas pela apelante Débora Paschoal.
ANDREA KARLA FREGATI RUSTICI interpôs o recurso de
fls. 862/879. Também argúi prescrição. Sustenta que a remissão constante do
art. 23, II, da Lei no 8.429/1992 deve ser compreendida como referente apenas ao
termo inicial e não ao prazo prescricional. Reitera as alegações deduzidas pelos
demais apelantes a respeito da inexistência de má-fé, enriquecimento ilícito ou
lesão ao erário. Também ressalta que o Ministério Público não ajuizou ação de
improbidade contra outras pessoas envolvidas no esquema. Pede o provimento do
recurso para que a ação seja julgada improcedente, ou, subsidiariamente, seja
extinto o processo com resolução de mérito, reconhecida a prescrição, ou sejam
reduzidas as sanções impostas, ou, ainda, seja anulada a sentença.
MARCOS DONIZETE ALVES interpôs o recurso de fls. 881/891.
Preliminarmente, argúi a prescrição, nos termos do disposto no art. 23, II, da
Lei no 8.429/1992. Sustenta que não pode ser acolhida a remissão, estabelecida
na legislação municipal, ao prazo prescricional previsto na lei penal, sob pena de
violação do princípio da isonomia. Reitera as alegações deduzidas pelos demais
apelantes a respeito da inexistência de má-fé, enriquecimento ilícito ou lesão ao
erário. Pede o provimento do recurso para que seja extinto o processo com
resolução de mérito, reconhecida a prescrição, ou, subsidiariamente, seja a ação
julgada improcedente, ou, ainda, seja afastada a sanção de perda da função
pública.
Recursos
tempestivos
e
respondidos
(fls. 897/907),
a
D. Procuradoria de Justiça opinou pelo indeferimento do requerimento de

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concessão dos benefícios da justiça gratuita formulado por DÉBORA APARECIDA
STEFANONI PASCHOAL e pelo provimento dos recursos para que a ação seja
julgada improcedente.
É O RELATÓRIO.
1. Diante das declarações de imposto de renda juntadas às
fls. 253/262 e do contracheque de fl. 267, que corroboram a afirmação de
impossibilidade de arcar com as custas e despesas do processo, e considerando
que o apelado não impugnou o requerimento, formulado nas razões de apelação,
concedo os benefícios da assistência judiciária à apelante DÉBORA APARECIDA
STEFANONI PASCHOAL. O requerimento no mesmo sentido formulado por
MARIA CLÁUDIA CARDOSO SILVA não pode ser conhecido, pois a decisão de fl.
558 já deferiu a ela os mencionados benefícios.
2. Não conheço dos recursos de apelação de fls. 781/816 e
821/856, apresentados por DÉBORA APARECIDA STEFANONI PASCHOAL após a
interposição do primeiro, de fls. 706/741.
3. [[[629-18]]] A sentença não ostenta vício. Ela examinou as
questões relevantes para o julgamento da lide. E, ainda que se pudesse cogitar de
nulidade, ela ficaria superada com o presente julgamento, consoante dispõe o
art. 1.013, § 3o, IV, do CPC.
4. Não operou a prescrição. Segundo disposto no art. 23, II, da
Lei no 8.429/1992, o prazo prescricional relativo a atos de improbidade
praticados por servidores ocupantes de cargo efetivo ou emprego é aquele
previsto “em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem
do serviço público”. No Município de Sertãozinho, o art. 173, § 2o, da
Lei Complementar Municipal no 50/1996 (que “dispõe sobre o regime jurídico
dos servidores públicos civis do Município de Sertãozinho, Estado de São

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Paulo”), estabelece que “Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-
se às infrações disciplinares capituladas também como crime”. No caso dos
autos, como apontado nas contrarrazões, os fatos imputados aos réus também
caracterizariam crime, e, aliás, eles foram denunciados como incursos nos tipos
penais de associação criminosa, peculato e falsificação de documento público
(ação penal 0008184-17.2011.8.26.0597).
Considerada a pena prevista em abstrato para o crime de
peculato (art. 312 do Código Penal), o prazo prescricional aplicável é de 16 anos
(art. 109, II, CP), contados a partir de 2011, quando se tornou conhecido o fato.
Tal conclusão se impõe pela correta interpretação da Lei de Improbidade, que, ao
contrário do que sugerem os apelantes, é expressa ao remeter à lei específica dos
servidores públicos o “prazo prescricional”, e não o seu termo inicial. Não há
afronta ao devido processo legal nem violação ao princípio da isonomia, na
adoção de prazo prescricional distinto aplicável a servidores efetivos ou
empregados. Nesse sentido, recente julgado do Superior Tribunal de Justiça em
que se adotou o prazo prescricional previsto na lei penal, em razão da remissão
constante na Lei no 8.112/1990 (estatuto dos servidores públicos civis da União):
embargos de divergência nos EREsp 1.656.383, 1a Seção, Rel. Min. Gurgel de
Faria, j. 27.06.2018.
Não operou a prescrição, portanto.
5. Quanto à questão de fundo, os recursos comportam parcial
provimento, apenas quanto às sanções impostas.
A inicial imputa aos réus a prática de ato de improbidade
administrativa capitulada no art. 11 da Lei no 8.429/1992, pois, segundo descreve,
“No período de janeiro de 2009 a dezembro de 2012 os réus, a pretexto de
exercer atividades fora de seu horário de trabalho ou diferente das funções que
lhe eram atribuídas, passaram a receber deste quantias em dinheiro sem

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qualquer amparo em lei ao ato administrativo” (fl. 2). Tais quantias eram
originadas de fraude nos repasses municipais à Santa Casa de Sertãozinho,
referentes a serviços que esta tomava de COMED S/C. Consta da inicial que
(fls. 2/3):
A fraude consistia em relatar uma quantidade de horas trabalhadas
pela ré que não correspondiam à realidade (o que ficava a cargo da
servidora pública Renata do Prado Ferreira Cabral). Com isto, o
município pagava, através da Santa Casa e da COMED, um valor que
não devia, os quais eram depositados na conta bancária em médicos. O
dinheiro era, então, destinado a Simone Cristina Leandro ou Renata do
Prado Ferreira Cabral. Em seguida, elas passavam, em mãos, dinheiro
em espécie, aos réus.
Tais fatos têm amparo nos elementos probatórios dos autos e,
assinale-se, nem sequer foram impugnados pelos réus.
Por outro lado, como ressaltado pelo próprio Ministério Público,
os réus efetivamente prestaram os serviços pelos quais foram remunerados. O
depoimento da testemunha Renata do Prado Ferreira Cabral, que organizava os
pagamentos, foi claro no sentido da relevância das tarefas desempenhadas por
cada um dos réus. Eles realizavam tais atividades fora do expediente,
incumbidos, segundo descreveu a testemunha, por seus superiores na Secretaria
da Saúde, que viam no esquema fraudulento uma forma (de patente ilicitude) de
aprimoramento dos serviços municipais. A contraprestação por tais serviços não
somou grande monta.
SEBASTIÃO PEREIRA DOS SANTOS, motorista de ambulância,
recebia R$ 250,00 por mês para fazer manutenção em aparelhos de oxigênio da
rede municipal (fls. 55/56). MARCOS DONIZETE ALVES, também motorista de
ambulância, recebia R$ 350,00 por mês para distribuir materiais às unidades da
rede municipal de saúde (fl. 58). ANDREA KARLA FREGATI RUSTICI KRECEBIA,

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enfermeira, recebia R$ 800,00 por mês para ficar responsável pelo controle de
insumos de diabetes (fls. 60/61). MARIA CLÁUDIA CARDOSO SILVA, atendente
na Secretaria da Saúde, “basicamente gerencia[va] o sistema de informática da
Secretaria”, pelo que recebeu de R$ 700,00 a R$ 1.200,00 mensais (fls. 63/65).
DÉBORA APARECIDA STEFANONI PASCHOAL, escriturária lotada no setor de
vigilância sanitária, passou a receber R$ 300,00 por mês para continuar como
responsável pelo cadastro de profissionais e estabelecimentos de saúde mesmo
após tal atribuição ter sido transferida de seu setor.
Como destacado no parecer da D. Procuradora de Justiça, a
testemunha Cezar Tuffi Jr., assessor do Secretário da Saúde, narrou que
SEBASTIÃO PEREIRA DOS SANTOS realizava suas tarefas mesmo em finais de
semana e feriados. A testemunha Emerson Baldo afirmou que MARIA CLÁUDIA
CARDOS SILVA prestou os serviços de coordenadora de TI mesmo durante seu
período de licença-maternidade.
Não se pode ignorar, contudo, que muito embora os réus tenham
desempenhado tarefas em favor da rede municipal de saúde, os pagamentos
proporcionados a eles não tinham fundamento legal na verdade, decorriam de
fraude. Dessa maneira, os réus incorporaram aos seus patrimônios valores
pertencentes ao Município, conduta que se sobsome ao previsto no art. 9, XI, da
Lei no 8.429/1992. Aqui cabe ressaltar que, conquanto a inicial lhes tenha
imputado prática de ato de improbidade capitulado no art. 11, isso não impede
que agora se reconheça que o ato deve ser capitulado no art. 9o, “pois a defesa
atém-se aos fatos, cabendo ao juiz a sua qualificação jurídica”, como tem
entendido o Superior Tribunal de Justiça (AgInt no REsp 1.618.478/PB,
1a Turma, Rel. Min. REGINA HELENA COSTA, DJe 19.06.2017). No mesmo
sentido: AgInt no REsp 1715971/RN, 1a Turma, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA,
j. 03.05.2018.

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O enriquecimento ilícito previsto no art. 9o da Lei no 8.429/1992
deve ser reconhecido mesmo que não se possa falar em empobrecimento do
Município. No âmbito da improbidade administrativa, como anota EMERSON
GARCIA, o conceito de enriquecimento ilícito “assume certa especificidade em
relação ao trato que lhe é dispensado no âmbito do direito civil” (EMERSON
GARCIA & ROGÉRIO PACHECO ALVES, Improbidade administrativa, 9a ed., São
Paulo, Saraiva, p. 378). Como destaca, “[a] ideia de empobrecimento é
substituída pela noção de vantagem patrimonial indevida” (ibid., p. 379). Dessa
forma, “[i]nexistindo previsão legal, ilícito será o enriquecimento” (ibid.). Isso
porque, ausente fundamento legal para a vantagem, ao agente público terá
proporcionado enriquecimento em violação aos “princípios da legalidade e da
moralidade, verdadeiros alicerces da atividade estatal”.
E não se pode negar que os pagamentos efetuados aos réus
ofenderam os princípios da legalidade e da moralidade. Além da fraude, deve ser
ressaltado que as quantias pagas a cada um deles não observou qualquer critério
objetivo, com consideráveis variações no período (por exemplo, no caso de
MARIA CLÁUDIA CARDOSO SILVA, chegaram a quase dobrar). A seleção dos
servidores beneficiados e a contraprestação pelas tarefas desempenhadas
aparentemente dependiam exclusivamente da vontade pessoal do Secretário da
Saúde, em arrepio às normas que regem a administração pública, com destaque
em especial à legalidade estrita, que exige que o administrador se conforme à
legislação vigente.
Cumpre consignar que, a despeito do alegado pelos apelantes,
para o reconhecimento do ato de improbidade é irrelevante o fato de que outros
agentes públicos não façam parte da demanda, ainda que na visão dos réus
aqueles tenham praticado atos de maior reprovabilidade. O elemento objetivo
está bem caracterizado.

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6. Também está caracterizado o elemento subjetivo do ato de
improbidade. O dolo dos réus pode ser extraído do deliberado recebimento com
incorporação a seus patrimônios de verbas públicas desviadas mediante fraude.
Conquanto eles insistam que não tinham conhecimento da origem ilícita das
verbas, a testemunha Renata Cabral foi expressa em afirmar que todos tinham
ciência de que, oficialmente, remuneração superior só poderia ser proporcionada
por exercício de cargo em comissão ou função de confiança.
No mais, como ressaltado na sentença, as circunstâncias do
pagamento em espécie e sem nenhum recibo corroboram a conclusão pela
presença do elemento subjetivo. Servidor público nenhum ignora que não é essa
maneira correta pela qual a administração pública faz pagamentos. Assim, ainda
que não tivessem envolvimento ou conhecimento da fraude, os réus
conscientemente
aceitaram
receber
pagamentos
mediante
procedimento
manifestamente ilegal.
7. A sentença comporta reforma, contudo, quanto às sanções
impostas. Ainda que não possa afastar o reconhecimento da prática de ato de
improbidade administrativa, o fato de que os réus prestaram serviços relevantes
ao Município deve ser levado em conta, nos termos do art. 12, caput, que
determina que as sanções correspondentes sejam aplicadas “de acordo com a
gravidade do fato”.
Nesse sentido, considerando ainda que as vantagens recebidas
pelos réus não foram de grande monta, a penalidade de perda da função pública
deve ser afastada. A conduta dos réus não se revestiu de reprovabilidade
suficiente para a imposição da sanção drástica. Uma vez que os serviços
prestados foram efetivamente revertidos em favor do Município, seria descabida
a imposição da perda dos valores recebidos. De toda forma, como não houve
recurso do Ministério Público, não cabe ampliar a condenação, o que

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caracterizaria reformatio in pejus. As demais penalidades impostas pela sentença
devem ser mantidas. A multa civil, calculada em uma remuneração dos réus, não
é excessiva; fixá-la em montante menor do que esse esvaziaria a reprimenda.
Cabe ressaltar que o réu FLÁVIO ROGÉRIO BATISTA DA CRUZ
não apelou e, por isso, sua condenação não pode ser revista.
Pelo meu voto, concedo a DÉBORA APARECIDA STEFANONI
PASCHOAL os benefícios da justiça gratuita, não conheço dos recursos de
apelação de fls. 781/816 e 821/856, por ela interpostos, e dou parcial provimento
aos demais recursos, para afastar a pena de perda da função pública imposta aos
apelantes.
ANTONIO CARLOS VILLEN
RELATOR

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DECLARAÇÃO DE VOTO
Voto no AC-23.198/20
Apelação no 1006610-63.2016 10a Câmara de Direito Público
Apte: Sebastião Pereira dos Santos, Débora Aparecida Stafanoni
Paschoal,Maria Cláudia Cardoso Silva, Andrea Karla Fregati Rustici e
Marcos Donizete Alves.
Apdo: Ministério Público
Origem: 1a Vara Cível (Sertãozinho) Proc. no 1006610-63.2016
Juiz: Daniele Regina de Souza Duarte
3o Juiz - Voto vencido em parte
1.
A sentença de fls. 675/681 julgou procedente a
ação para, declarando ímprobos os réus Marcos Donizete Alves, Sebastião
Pereira dos Santos, Andrea Karla Fregati Rustici, Maria Cláudia Cardoso
Silva, Débora Aparecida Stefanoni Paschoal e Flavio Rogerio Batista da Cruz,
por violação ao art. 11, 'caput' da LF no 8.429/92, condená-los na(o): (a) perda
da função pública que ainda porventura exerçam, observado o disposto no
art. 20 da LF no 8.429/92; (b) pagamento de multa civil no valor de uma vez o
valor da remuneração percebida; (c) suspensão dos direitos políticos por três
anos, observado o disposto no art. 20 da LF no 8.429/92; (d) proibição de
contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual seja sócio majoritário, por três anos. Em razão da
sucumbência, condenou-os no pagamento das custas e despesas processuais,
sem condenação em honorários advocatícios na espécie.

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A Câmara, pelo voto dos Desembargadores Antonio
Carlos Villen, Antonio Celso Aguilar Cortez, Teresa Ramos Marques e Paulo
Galizia, em julgamento estendido realizado nos termos do art. 942 do CPC,
não conheceu de dois recursos interpostos por Débora e deu parcial
provimento aos demais recursos para afastar a pena de perda da função
pública. Exponho, respeitosamente, as razões do provimento em maior
extensão.
2.
Fatos. O Ministério Público ajuizou ação de
improbidade administrativa em face de Marcos Donizete Alves, Sebastião
Pereira dos Santos, Andrea Karla Fregati Rustici, Maria Cláudia Cardoso
Silva, Débora Aparecida Stefanoni Paschoal e Flávio Rogério Batista da Cruz,
ex e atuais servidores da Prefeitura Municipal de Sertãozinho. Afirma que no
período de janeiro de 2009 a dezembro de 2012, a pretexto de exercerem
atividades fora do horário de trabalho ou distintas das funções típicas dos
cargos de origem, os réus receberam pagamentos feitos com dinheiro desviado
dos cofres públicos. Pede, sob a alegação de que a conduta violou princípios
da
administração
pública,
notadamente
a
moralidade,
legalidade
e
impessoalidade (art. 11), a condenação dos réus nas penas cominadas no art.
12, III da LF no 8.429/92.
3.
Esquema fraudulento. A Prefeitura Municipal de
Sertãozinho mantinha com a Irmandade de Misericórdia de Sertãozinho
(Santa Casa) um Convênio para prestação de serviços médico-hospitalares,
pronto atendimento, atendimento primário e secundário e técnico profissional;
mensalmente a Santa Casa recebia os recursos para cobertura dos serviços
conveniados (cláusula segunda); e esses serviços podiam ser executados por
meio de pessoa jurídica especializada, composta por profissionais médicos
habilitados, conforme cláusula terceira, item 3.1, inciso IV (fls. 9/16, 71/82).

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Nesse contexto, desde 2001, essa pessoa jurídica especializada que prestava
serviços para a Santa Casa era a COMED - Corpo Médico (fls. 19/20).
Os pormenores do esquema fraudulento (ou o que
dele se sabe até este momento) foram expostos ao Ministério Público, à Polícia
Civil e ao Juízo pela servidora Renata do Prado Ferreira Cabral (fls. 21/22,
48/51, 621/622). A servidora ocupou a função de coordenadora do setor de
avaliação, auditoria e controle da Secretaria Municipal de Saúde no período de
junho de 2001 a dezembro de 2012; e a partir de 2009, com o conhecimento
de Jorge Fernando Furtado, então Secretário Municipal de Saúde, e em
conluio com médicos e uma funcionária do COMED, passou a utilizar o
contrato havido entre a Santa Casa e a COMED para desviar dinheiro público.
O 'modus operandi' operado por Renata era o seguinte: lançava na planilha de
controle horas não trabalhadas por médicos do COMED (Carlos Eduardo
Solcia, Alexandre da Silveira Pereira, Maísa Viu Matheus e Leandro Batista
Pereira) e a Prefeitura Municipal os pagava; os médicos devolviam os valores
excedentes para Simone Cristina Leandro, funcionária do COMED; e Simone
os devolvia, por depósito ou em espécie, para Renata. Com o dinheiro em
mãos (de R$-15.000,00 a R$-20.000,00 por mês, de acordo com ela), Renata
retinha em seu benefício aproximadamente R$-3.000,00 a R$-4.000,00,
utilizava parte para custear despesas ordinárias da pasta (materiais de
escritório, computadores, móveis em geral, brindes, 'coffee break' de eventos) e
repartia o restante entre Coordenadores e Diretores de unidades de saúde
ocupantes de cargos com responsabilidade sem a devida remuneração por
parte da Prefeitura, dentre eles os réus Maria Cláudia Cardoso Silva, Flávio
Rogério Batista da Cruz, Andrea Karla Fregati Rustici, Débora Aparecida
Stefanoni Paschoal, Marcos Donizete Alves e Sebastião Pereira dos Santos.
Renata afirmou que todas as pessoas por ela nominadas no depoimento à
autoridade policial sabiam da origem do dinheiro recebido em espécie de suas
mãos e acreditavam não ser ilícito (fls. 48/51).
A versão é corroborada por Simone Cristina

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Leandro (fls. 29/31) (sic): “recorda-se que em alguns acertos com a
funcionária da Secretaria Municipal de Saúde de nome Renata, havia a
colocação de horas de trabalho médico a maior, sendo que tal diferença
recebida por alguns médicos era devolvida para Renata, muitas vezes através
da própria declarante. Pelo que tem conhecimento, os recursos devolvidos
para a funcionária Renata eram destinados ao custeio de despesas da própria
Secretaria Municipal da Saúde (...) nunca suspeitou da irregularidade de tais
devoluções, principalmente porque servia como mera intermediária. Não se
recorda de quantas vezes devolveu dinheiro para Renata ou das importâncias
respectivas. (...) A Dra. Maísa recebia da empresa COMED os honorários de
Coordenadora Médica e repassava o valor para a declarante, sendo que esta
era a sua única remuneração, isto porque a COMED não tinha como pagar
por seus serviços. A declarante recebia o valor de R$ 2.700,00 (dois mil e
setecentos reais) para a organização de todas as escalas médicas e o valor
integral era repassado pela Dra. Maísa. Além dos valores que repassava à
declarante, a Dra. Maísa recebia pelos serviços que prestava. (...) Além dos
valores restituídos os Drs. Carlos, Alexandre e Leandro também recebiam
regularmente pelos serviços prestados. Portanto, nenhum médico recebia
remuneração por serviço não prestado, exceto pelos valores devolvidos para a
Secretaria Municipal, através de Renata”.
4.
Jorge Fernando Furtado, Renata do Prado Ferreira
Cabral e Simone Cristina Leandro figuram como réus na ação de improbidade
administrativa no 1004827-36.2016.8.26.0597, 1a Vara Cível de Sertãozinho,
sob a imputação de violarem o art. 10 da LIA (lesão ao erário) em razão da
operação do desvio do dinheiro; e lá foram condenados às mesmas penas aqui
impostas, estando os apelos conclusos à 3a Câmara de Direito Público, Rel.
Marrey Uint, com parecer da Procuradoria Geral de Justiça pelo
desprovimento. Os três acima mencionados, os seis réus nesta ação de
improbidade, os quatros médicos da COMED e outras sete pessoas também
são réus na ação penal no 0008184-17.2011.8.26.0597, 1a Vara Criminal de
Sertãozinho, em que impostas restrições cautelares a alguns réus

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(comparecimento bimestral em Juízo para justificar as atividades, proibição de
exercer função de confiança, exoneração de cargo em comissão, proibição de
se ausentar do país), com denúncia recebida em 17-8-2016 pela prática dos
crimes de associação criminosa, falsidade ideológica e peculato, mas sem
outros andamentos relevantes.
Resta verificar qual foi a participação dos aqui réus
nesse esquema fraudulento.
5.
Depoimentos.
Andrea
Karla
Fregati
Rustici,
servidora municipal de 2006 a 2012 e à época dos fatos coordenadora de
enfermagem de Secretaria Municipal de Saúde, afirmou que em 2009 foi
chamada pelo então Secretário Municipal de Saúde, Jorge Fernando Furtado,
para realizar uma 'tarefa relativa aos insumos de diabetes (aparelhos e fita de
glicemia)', posteriormente acrescentando que realizava 'tarefa dos insumos,
bem como outros projetos, como a implantação do SAMU e da UPA naquele
município, [...] organizar inaugurações de unidade de PSF, do plano municipal
de saúde e relatório de gestão'; como esse projeto era muito trabalhoso, o
Secretário ofereceu um pagamento extra (R$-800,00 por mês) que seria feito
pela COMED na conta de seu marido, o médico Carlos Eduardo Solcia
[partícipe do esquema fraudulento, como visto acima]; desconhecia a origem
dos depósitos e quaisquer irregularidades nos pagamentos; exerceu as tarefas
suplementares que lhes foram atribuídas (fls. 26).
Marcos Donizete Alves, que trabalhou como
motorista na Secretaria Municipal de Saúde por aproximadamente seis anos,
afirmou ter sido convidado por Jorge Fernando Furtado para prestar serviços
de entrega de medicamentos e material de enfermagem nas unidades de
saúde; recebia pelo trabalho a quantia de R$-350,00 por mês, pagos em
dinheiro por Renata (às vezes por Maria Cláudia, conforme depoimentos de
ambos prestados à autoridade policial, fls. 58 e 65); nunca soube de desvio de
dinheiro na pasta (fls. 27).

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Sebastião Pereira dos Santos, que trabalha como
motorista
de
ambulância
na
Secretaria
Municipal
de
Saúde
há
aproximadamente 19 anos, afirmou ter sido convidado por César Tuffi Junior,
assessor do Secretário Municipal de Saúde, para prestar serviços fora de seu
horário de trabalho, verificando os recipientes de oxigênio das unidades de
saúde; recebia pelo trabalho R$-150,00 por mês (R$-250,00, conforme
depoimento prestado à autoridade policial, fls. 55), pagos em dinheiro por
Renata; nunca soube de desvio de dinheiro na pasta (fls. 28).
Débora Aparecida Stefanoni Paschoal, servidora
municipal desde 1990, afirmou que em 2011 teve ofertado por Renata um
trabalho para gerenciar o cadastro de estabelecimentos de saúde; Renata
perguntou quanto achava justo receber, ao que disse “mais ou menos uns
50% do seu salário, que na época girava em torno de mil reais, com Renata
apresentando proposta no sentido de lhe pagar trezentos reais por mês” (fls.
68/70); recebia pelo trabalho R$-300,00 por mês, pagos em dinheiro por
Renata (às vezes por Ana Cláudia ou Maria Cláudia, conforme depoimento
prestado à autoridade policial, fls. 70); não sabia a origem do dinheiro (fls.
32).
Maria Cláudia Cardoso Silva, desde 2010 na
Secretaria Municipal de Saúde, exercia a função de coordenadora de
informática e tinha um acréscimo salarial (de R$-700,00 a R$-1.200,00 por
mês, conforme depoimento prestado à autoridade policial, fls. 63/64) que
sabia, pois esclarecido por Jorge Fernando Furtado e Renata, ser proveniente
de pagamentos da COMED; afirmou desconhecer a origem ilícita do dinheiro,
dado em espécie por Renata (fls. 33).
Flávio Rogério Batista da Cruz disse à autoridade
policial (fls. 89) que em 2010 foi chamado por Jorge Fernando Furtado para
realizar trabalho extra relacionado à elaboração de descritivos, orçamentos e
requisição de compras de materiais para equipar as novas unidades de saúde
que estavam sendo implantadas; para tanto lhe ofereceu pagamento de
R$-600,00 por mês; o valor era creditado em sua conta bancária a partir da

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conta corrente de Carlos Eduardo Solcia, marido de Andrea Karla Fregati
Rustici. Interpelada por Flávio, Andrea assegurou-lhe a adequação da medida;
foi induzido a acreditar que se tratava de dinheiro de fonte lícita, nunca soube
das irregularidades que ocorriam na pasta e prestou os serviços
extraordinários.
6.
Improbidade administrativa. Alguns apontamentos
a serem feitos: um, os réus afirmam que prestaram os serviços pelos quais
remunerados e o Ministério Público sequer alega o contrário; sob esse
aspecto, não há como concluir que houve prejuízo ao erário. Dois, conforme
observado pelo Ministério Público e pela juíza, todos os réus são funcionários
públicos de longa data e possuem conhecimento sobre as rigorosas regras
para provimento de cargos, assunção de funções e pagamento de
vencimentos, gratificações, adicionais e indenizações; não é razoável que
acreditassem na regularidade dos pagamentos feitos em espécie, sem recibo e
tributação, ainda que desconhecessem a exata origem dos recursos; a
situação ganha contornos de evidente má-fé quando Débora, servidora desde
1990, afirma ter negociado com Renata o valor do adicional que receberia
(pediu R$-500,00, aceitou R$-300,00), algo completamente inimaginável e
despropositado no âmbito da administração pública.
Três, há indícios de que os réus sabiam da origem e
ilicitude do dinheiro. Alguns admitem que realmente conheciam a origem, mas
confiavam na licitude da operação; outros talvez tenham maior dificuldade em
sustentar a ignorância até mesmo quanto à ilicitude: a servidora Andrea era
esposa de um dos médicos envolvidos no esquema fraudulento, Carlos
Eduardo Solcia, e recebia por meio de depósitos feitos na conta corrente de
seu marido(!); Flávio recebeu por depósitos feitos a partir da conta de Carlos
Eduardo Solcia; Maria Cláudia realizou pagamentos em favor de Marcos e
Débora. Enfim, não é crível que o dinheiro circulasse dessa forma entre os
servidores e médicos da COMED sem que eles soubessem ou suspeitassem da
ilicitude perpetrada contra os cofres municipais. Quatro, causam estranheza

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os 'convites' e 'ofertas' feitos pessoalmente pelo Secretário Municipal de Saúde
a servidores ocupantes de cargos modestos da administração (motoristas,
escriturária, atendentes) para realizar 'bicos', tarefas triviais e que em regra
pouco interessam ao titular de relevante pasta, como as descritas pelos réus,
em troca de pagamentos feitos em espécie com numerário que posteriormente
veio a se saber era desviado dos cofres públicos. Em outras palavras, o
Secretário Municipal de Saúde encabeçava o superfaturamento dos serviços
prestados pela COMED, expondo-se a graves sanções administrativas, cíveis e
criminais, simplesmente para obter recursos para custear despesas ordinárias
da pasta e pagar por trabalhos extraordinários (aparentemente de pouco
relevo) desenvolvidos por servidores de baixo escalão e alheios a tudo que
ocorria na Secretaria? É inverossímil e há muito a esclarecer.
7.
Os autos não esclarecem a razão da existência de
tal
esquema,
pois
serviços
extraordinários
podem
ser
pagos
com
transparência, mas a montagem e a operação do esquema deve ser atribuída a
quem, em escalão mais elevado, tinha algum poder de decisão ou sufiente
proximidade com quem decidia. Os réus neste processo atuavam na ponta:
trabalhavam e recebiam valores módicos pelo serviço prestado, não havendo
como falar (nem foi alegado pelo Ministério Público) em enriquecimento ilícito
ou em desvio de dinheiro público por eles. No entanto, admite-se que os réus
agiram de má-fé ao receber os pagamentos da forma como receberam e
sabiam da origem ilícita dos recursos financeiros; expõem, no mais, a
existência de um extenso esquema de pilhagem instalado durante anos na
Secretaria Municipal de Saúde de Sertãozinho, de que muitos se beneficiaram
(fala-se nos autos em mais de R$-2.000.000,00 desviados ao longo dos anos).
Os singelos valores repassados aos réus, talvez uma forma de pulverizar os
recursos desviados e dificultar o desbaratamento do esquema fraudulento,
mais suscitam dúvidas do que mitigam a reprovabilidade da conduta. A
conduta dos réus é de alguma gravidade, o ato de improbidade está
suficientemente demonstrado (a violação de princípios da administração
pública sustentada pelo Ministério Público), mas não o enriquecimento ilícito

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mencionado pelo relator. Admitindo, como faz o relator, que a conduta dos
réus não se reveste de grande reprovabilidade, correto o afastamento da perda
da função pública, a que acrescento o também afastamento da proibição de
contratar, aproximado daquela, que poderá interferir na vida funcional atual e
futura dos réus.
Finalmente, os réus foram processados por ofensa
ao art. 11 da Lei de Improbidade, disso se defenderam, por isso foram
condenados e disso recorreram. Não vejo como condená-los agora por
incursão no art. 9o (enriquecimento ilícito), nunca antes mencionado e que
implica na descrição de outros fatos e de outra defesa. A manutenção desse
fundamento deixa incerta a condenação e cria um desnecessário óbice
processual, seja pela falta de defesa, seja porque a sanção pelo art. 9o atrai as
sanções do inciso II do art. 12, diferentes e mais gravosas que as aplicadas;
além da dúvida quanto à aplicação do reexame em ação de improbidade, ora
em análise pelo Superior Tribunal de Justiça.
O voto é pelo não conhecimento dos dois últimos
recursos interpostos por Débora, diante da preclusão consumativa
decorrente da interposição do primeiro apelo, e pelo parcial provimento dos
recursos dos réus para afastar as sanções de perda das funções públicas e
proibição de contratar com a administração, mantida a multa civil
estabelecida na origem e estendido o resultado a Flávio Rogério, que não
recorreu, pois não se justifica diferente resultado para os mesmos fatos.
TORRES DE CARVALHO
3o Juiz, vencido em parte

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ANTONIO CARLOS VILLEN
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13
21
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Votos
RICARDO CINTRA TORRES DE CARVALHO
112F5AF9
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1006610-63.2016.8.26.0597 e o código de confirmação da tabela acima.