Tribunal: TJSP
Processo: 1025585-48.2018.8.26.0053
Classe: Apelação Cível / Atos Administrativos
Órgão julgador: Otavio Rocha
Órgão colegiado: 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente;
Data de julgamento: 2020-07-02
Data de publicação: 2020-07-14

Ementa:
Apelação Cível/Remessa Necessária – 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente – Mandado de segurança coletivo – Ordem concedida pelo juízo de origem – Pedidos preliminares de reconhecimento de ilegitimidade passiva e de inadequação da via eleita – Em sendo a CETESB o ente responsável pela aplicação da norma questionada, por estar a emissão de licenças ambientais (mediante exigência de pagamento

Ementa:
Apelação Cível/Remessa Necessária – 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente – Mandado de segurança coletivo – Ordem concedida pelo juízo de origem – Pedidos preliminares de reconhecimento de ilegitimidade passiva e de inadequação da via eleita – Em sendo a CETESB o ente responsável pela aplicação da norma questionada, por estar a emissão de licenças ambientais (mediante exigência de pagamento pelo serviço) circunscrita entre as atividades de controle da poluição que lhe foram delegadas por lei estadual, é ela que deve figurar no polo passivo da ação mandamental – Incidência do verbete da súmula 510 do STF – Impetração que não se volta contra lei em tese, mas aos efeitos concretos advindos do Decreto no 62.973/17 – Preliminares afastadas – Pedido de mérito visando o reconhecimento da legalidade da cobrança do valor relativo ao licenciamento ambiental, baseada no Decreto estadual n° 62.973/2017 – Ato normativo que amplia excessivamente o conceito de "fonte de poluição" previsto na lei n° 997/76 – Majoração desproporcional – Precedentes deste E. Tribunal de Justiça acerca da matéria. Recurso de apelação e remessa necessária desprovidos.

Inteiro teor:
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Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo
Registro: 2020.0000534152
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Apelação Cível
no 1025585-48.2018.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que são
apelantes ESTADO DE SÃO PAULO e CETESB - COMPANHIA
AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO, são apelados SINDICATO DO
COMÉRCIO VAREJISTA DE DERIVADOS DE PETRÓLEO DO ESTADO
DE SÃO PAULO, SINDICATO DO COMÉRCIO VAREJISTA DE
DERIVADOS DE PETRÓLEO, LAVA-RÁPIDO E ESTACIONAMENTO DE
SANTOS-SINDICOMBUSTÍVEIS RESAN, SINDICATO DO COMÉRCIO
VAREJISTA DE DERIVADOS DE PETRÓLEO DO ABCDMRR - REGRAN,
SINDICATO
NACIONAL
DO
COMÉRCIO
TRANSPORTADOR,
REVENDEDOR, RETALHISTA DE COMBUSTÍVEIS - SINDITRR e
SINDICATO
DO
COMÉRCIO
VAREJISTA
DE
DERIVADOS
DE
PETRÓLEO CAMPINAS E REGIÃO - RECAP.
ACORDAM, em 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram
provimento aos recursos. V. U., Sustentou oralmente o Doutor Marcial
Herculino de Hollanda Filho", de conformidade com o voto do Relator, que
integra este acórdão.
O
julgamento
teve
a
participação
dos
Exmos.
Desembargadores NOGUEIRA DIEFENTHALER (Presidente sem voto),
TORRES DE CARVALHO E RUY ALBERTO LEME CAVALHEIRO.
São Paulo, 2 de julho de 2020.
OTAVIO ROCHA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1025585-48.2018.8.26.0053
2
Voto n° 15.093
Apelação/Remessa Necessária no 1025585-48.2018.8.26.0053
Comarca: SÃO PAULO
Apelantes: CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO
DE SÃO PAULO e FAZENDA PÚBLICA DO ESTADO
DE SÃO PAULO
Apelados : SINDICATO DO COMÉRCIO VAREJISTA DE
DERIVADOS DE PETRÓLEO DO ESTADO DE
SÃO PAULO RECAP e outros1
Apelação
Cível/Remessa
Necessária

1a
Câmara
Reservada ao Meio Ambiente
Mandado de segurança
coletivo Ordem concedida pelo juízo de origem Pedidos
preliminares de reconhecimento de ilegitimidade passiva e
de inadequação da via eleita Em sendo a CETESB o
ente responsável pela aplicação da norma questionada, por
estar a emissão de licenças ambientais (mediante exigência
de pagamento pelo serviço) circunscrita entre as atividades
de controle da poluição que lhe foram delegadas por lei
estadual, é ela que deve figurar no polo passivo da ação
mandamental Incidência do verbete da súmula 510 do
STF Impetração que não se volta contra lei em tese, mas
aos efeitos concretos advindos do Decreto no 62.973/17 –
Preliminares afastadas
Pedido de mérito visando o
reconhecimento da legalidade da cobrança do valor relativo
ao licenciamento ambiental, baseada no Decreto estadual
n° 62.973/2017 Ato normativo que amplia excessivamente
o conceito de “fonte de poluição” previsto na lei n° 997/76
Majoração desproporcional Precedentes deste E. Tribunal
de Justiça acerca da matéria. Recurso de apelação e
remessa necessária desprovidos.
Inconformadas com a decisão proferida pela i. Juíza de Direito
da 12a Vara de Fazenda Pública da Comarca da Capital às fls.
660/667, por meio da qual foi concedida a segurança para que as
1 Sindicato do Comércio Varejista de Derivados de Petróleo, Lava-rápido e Estacionamento de Santos - Sindicombustíveis -
RESAN, Sindicato do Comércio Varejista de Derivados de Petróleo do ABCDMRR - REGRAN e Sindicato Nacional do Comércio
Transportador, Revendedor, Retalhista de Combustíveis SINDITRR.

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empresas substituídas pelas recorridas pudessem obter a renovação
da licença de operação sem aplicação da nova base de cálculo
instituída pelo Decreto no 62.973/17, contra ela se insurgiram as
apelantes supramencionadas às fls. 454 (CETESB) e 502 (FAZENDA
PÚBLICA), arrazoando o recurso às fls. 455/494 e 502/529,
respectivamente.
Os autos vieram a Segunda Instância também em face do
disposto no artigo 14, § 1o, da Lei no 12.016/2009.
A CETESB pugna, preliminarmente, pelo reconhecimento de
sua ilegitimidade para figurar no polo passivo da ação, pois “não teria
o Sr. Presidente da CETESB competência para promulgar um ato de
competência exclusiva do Poder Executivo, mais especificamente do
Excelentíssimo Governador do Estado de São Paulo. ( ) E,
indubitavelmente, assim não fora procedido. A autoridade tida como
coatora nos presentes autos não promulgou o Decreto ora sob
debate” , bem como pelo “... não cabimento de mandado de
segurança contra lei em tese... o que se tem é um ataque direto e
frontal ao conteúdo da norma, e é por isso que não se mostra possível
a comprovação, de plano, de direito líquido e certo a ser tutelado”. No
mérito, argumenta no sentido da legalidade da cobrança, visto que o
Decreto Estadual no 62.973/17 teria suprido lacuna deixada pelas
alterações legislativas anteriores. Aduz ser necessária a atualização
dos valores, uma vez que estariam defasados há décadas, bem como
que se trata de “preço de análise” e não de “taxa”.
Ante tais argumentos, requer seja “dado provimento ao presente

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recurso de Apelação, reformando-se a sentença proferida em primeiro
grau, ato este que confirmará a legalidade e correção da CETESB na
condução da consecução dos processos de licenciamento ambiental
no Estado de São Paulo, viabilizando a continuidade do exercício de
suas atividades de forma plena, e, ao mesmo tempo, condenando a
empresa apelada ao pagamento das custas na forma da lei”.
A i. Procuradora do Estado, em síntese, reforça as alegações
da CETESB, pugnando ao final pela reforma integral da sentença,
para que se reconheça a legalidade da cobrança objeto da ação.
Contra-arrazoados
os
recursos
às
fls.
533/542,
a
E.
Procuradoria de Justiça de Interesses Difusos e Coletivos manifestou-
se pelo seu desprovimento (fls. 557/568).
É o relatório.
Conforme se verifica dos autos, as apelantes interpuseram
tempestivamente os recursos, tendo apenas a CETESB recolhido o
preparo (fl. 495), uma vez que a FAZENDA PÚBLICA é dele
dispensada por se tratar de ente público2.
Presentes os requisitos legais e não se constatando os motivos
impeditivos a que se referem os incisos III e IV do artigo 932 do
2 CPC/2015. Art. 1.007: “No ato de interposição do recurso, o recorrente comprovará, quando exigido pela legislação pertinente, o
respectivo preparo, inclusive porte de remessa e de retorno, sob pena de deserção. § 1o São dispensados de preparo, inclusive
porte de remessa e de retorno, os recursos interpostos pelo Ministério Público, pela União, pelo Distrito Federal, pelos Estados,
pelos Municípios, e respectivas autarquias, e pelos que gozam de isenção legal.”

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CPC/20153, não há óbice ao processamento dos recursos.
Fica afastada a preliminar ilegitimidade passiva arguida pelas
recorrentes.
Com efeito, em que pese a norma objeto de questionamento no
mandamus o Decreto Estadual no 62.973/174 ter sido editada pelo
Chefe do Poder Executivo no exercício de sua competência
constitucional5, o ato impugnado foi praticado pela CETESB, cuja
natureza jurídica é a de sociedade de economia mista sob o controle
acionário da Fazenda Pública do Estado de São Paulo, tendo
constituída pela Lei Estadual no 118, de 29 de junho de 1973 para
atuar como “órgão delegado do Governo do Estado de São Paulo no
campo do controle da poluição, de órgão executor do Sistema
Estadual de Administração da Qualidade Ambiental, Proteção,
Controle e Desenvolvimento do Meio Ambiente e Uso Adequado dos
Recursos Naturais”6 no Estado de São Paulo, sendo a pessoa jurídica
responsável pela emissão de licenças para o exercício de atividades
que causam impacto ambiental (poder de polícia ambiental).
3 CPC/2015, Art. 932: “Incumbe ao relator: (...) III - não conhecer de recurso inadmissível, prejudicado ou que não tenha impugnado
especificamente os fundamentos da decisão recorrida;
IV - negar provimento a recurso que for contrário a: a) súmula do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do
próprio tribunal; b) acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça em julgamento de
recursos repetitivos; c) entendimento firmado em incidente de resolução de demandas repetitivas ou de assunção de
competência;...”.
4 DECRETO No 62.973, DE 28 DE NOVEMBRO DE 2017: Dá nova redação a dispositivos do Regulamento da Lei no 997, de 31 de
maio de 1976, aprovado pelo Decreto n.o 8.468, de 8 de setembro de 1976, que dispõe sobre a prevenção e o controle da poluição
do meio ambiente, e a dispositivos do Decreto no 47.400, de 4 de dezembro de 2002, que regulamenta disposições da Lei no 9.509,
de 20 de março de 1997, referentes ao licenciamento ambiental.
5 Constituição do Estado de São Paulo, art. 47, inciso III: “Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições previstas
nesta Constituição: (...) III - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como, no prazo nelas estabelecido, não inferior a trinta
nem superior a cento e oitenta dias, expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução, ressalvados os casos em que, nesse
prazo, houver interposição de ação direta de inconstitucionalidade contra a lei publicada;...”.
6 V. artigo 2o da Lei no 118, de 29 de junho 1973 (Autoriza a constituição de uma sociedade por ações, sob a denominação de
CETESB - Companhia de Tecnologia de Saneamento Básico e de Controle da Poluição das Águas, e dá
providências correlatas).

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Em sendo a CETESB, portanto, órgão delegado do Governo do
Estado de São Paulo para atuar como executora das políticas de meio
ambiente e de desenvolvimento sustentável, notadamente no âmbito
da fiscalização e do licenciamento ambiental, é patente sua
legitimidade para figurar no polo passivo do mandamus.
Incide na espécie a Súmula no 510 do C. Supremo Tribunal
Federal, do seguinte teor: “Praticado o ato por autoridade, no exercício
de competência delegada, contra ela cabe o mandado de segurança
ou a medida judicial”.
Por outro lado, não cabe afirmar que a impetração se volta
contra lei em tese.
É certo que “o entendimento exposto na Súmula no 266 não
abarca apenas lei propriamente dita, mas todos os atos que, tal qual
lei, possuam densa abstração normativa” (cf. STF, MS 32.694 AgR,
Rel. Min. DIAS TOFFOLI, 2a Turma, j. em 28.4.2015, DJE 109 de
9.6.2015). Até porque “A 'lei em tese' a que se refere a súmula não é
propriamente a lei em sua acepção formal, mas em sentido material, o
que abrange atos normativos infralegais, desde que possuam caráter
geral e abstrato” (cf. STF, MS 29.374 AgR, Rel. Min. ROBERTO
BARROSO, 1a Turma, j. em 30.9.2014, DJE 201 de 15-10-2014).
Sem embargo, não cabe adjetivar o conteúdo do Decreto no
62.973/17 de “lei em tese”. Com efeito, o decreto não disciplina
hipóteses fáticas que devam gerar consequências a sujeitos
indeterminados,
de
forma
abstrata.
Ao
contrário,
estabelece

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consequências específicas e concretas a determinada categoria de
sujeitos em face de situações preexistentes, conformando-se, assim,
como “lei de efeitos concretos”, passível, portanto, de ser questionada
pela via do Mandado de Segurança.
Embora não caiba aqui discutir em profundidade a conceituação
construída pela jurisprudência do Pretorio Excelso acerca do que são
leis “em tese” e “de efeitos concretos”, convém ressaltar que nem
sempre a distinção entre ambos os conceitos assoma com clareza.
De fato, como observa VITÓRIO GARCIA MARINI7, “Se é
inequívoco que as leis que regulam comportamentos sem possuírem
(qualquer) coeficiente de generalidade abstrata são leis de efeitos
concretos (o município X fica incorporado pelo município Y,
decretação expropriatória do imóvel X, o Colégio X fica incorporado
pela União), e verdadeiro que as leis que são absolutamente
genéricas e abstratas são leis em tese (art. 121 do Código Penal, art.
927 do Código Civil)”, dúvidas aparecem quando se busca questionar
leis que apresentam “coeficiente de generalidade abstrata relativizado,
ou seja, que tenham algum grau de determinação quanto aos
destinatários das prescrições trazido por elementos normativos
explicitados na norma (os professores do município A ficam obrigados
à contribuição sindical X; os servidores do Departamento Tributário do
Município B ficam obrigados ao cumprimento de jornada de trabalho
Y; os habitantes do município C deverão adotar comportamento Z)”.
Com relação a esta classe de normas, acrescenta o autor, “há
elementos normativos que, de alguma forma, com mais ou menos
7 Em excelente trabalho sobre o tema, intitulado “A lei em tese e a lei de efeitos concretos na impetração coletiva preventiva:
definições a partir da teoria da norma jurídica de Norberto Bobbio” Disponível na Internet: http://www.assejurpr.com.br/artigos/a-lei-
em-tese-e-a-lei-de-efeitos-concretos-na-impetracao-coletiva-preventiva-definicoes-a-partir-da-norma-juridica-de-norberto-bobbio/ -
Acesso em 2.fev.2019.

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rigor, qualificam o destinatário da prescrição, não como indivíduo
(nominalmente, pessoa natural ou jurídica), mas como classe,
categoria ou grupo, de modo que surge uma relativização do
coeficiente de generalidade abstrata da norma, porque o coeficiente
não é absoluto ('todos aqueles que'), mas sim relativo ('todos os
professores do município A que')”.
A partir dessas premissas, e valendo-se dos ensinamentos do
renomeado filósofo italiano NORBERTO BOBBIO8 acerca da
diferenciação entre as normas universais e hipotéticas9 e as normas
singulares
e
categóricas10,
GARCIA
MARINI
relaciona-as,
respectivamente, com as leis “em tese” (leis em sentido material,
abstratas e gerais) e as leis “de efeitos concretos” para concluir que,
“se houver cruzamento entre lei universal e categórica, estar-se-á
diante de lei de efeitos concretos, porque o elemento categórico é
preponderante em relação ao elemento universalidade. Se a hipótese
for entre lei singular e hipotética, estar-se-á, por igual, diante de lei de
efeitos concretos, porque, aqui, o elemento singularidade é
preponderante em relação ao elemento hipotético”.
No que respeita às normas questionadas do Decreto no
62.973/17,
parece
evidente
que
não
estabelecem
novas
consequências a sujeitos determinados isto é, a uma categoria de
pessoas físicas ou jurídicas a partir da materialização eventual de
hipótese fática abstrata, senão a sujeição desses mesmos sujeitos a
8 BOBBIO, Norberto. Teoria da norma jurídica. 4a ed. rev. São Paulo: Edipro, 2008, pág. 178 e segs.
9 Segundo o autor, op. cit., “Na norma hipotética, existe a hipótese no suporte fático (se o fato ocorrer), geralmente composta por
conjunções condicionantes do tipo 'se', 'que', 'caso', sendo hipotética por prever suporte fático infinitivo ou por regular os efeitos
decorrentes da ocorrência de fato extraordinário no suporte fático. A prescrição contida no suporte pode ou não se realizar no plano
fático, pode ou não ser cumprida pelo destinatário, aí residindo a natureza hipotética da norma”.
10 E (idem, op. cit.), “Na norma categórica há um exaurimento do suporte fático da norma no momento do início da vigência da lei,
porque ela já nasce gerando efeitos totais aos seus destinatários, sem estarem subordinados (os efeitos) a condição, ação, omissão
ou fato futuro. Perceba-se que o suporte fático (a prescrição) não está condicionado nesse tipo de norma, sendo que o efeito
imputado ao destinatário já se aperfeiçoa integralmente no início da vigência (“à pessoa X se reconhece o direito Z”).

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exigências formalmente idênticas àquelas a que estavam antes
submetidos para obtenção de licenças ambientais, mas agora
majoradas em proporção extrema, sem justa causa aparente (isto é,
sem vinculação a qualquer índice inflacionário ou de custo da
prestação do serviço correspondente, bem como justificativa técnica
para a alteração dos critérios de composição dos valores das
licenças), caracterizando, assim, abuso de direito.
Nessas condições, é inegável que a via eleita para o
questionamento dos atos de imposição dos novos “preços” para
obtenção de licenças ambientais é a adequada.
Quanto ao mérito, melhor sorte não assiste as apelantes.
As apeladas impetraram mandado de segurança na Instância
Ordinária postulando a concessão da segurança para afastar a
aplicação do Decreto Estadual n° 62.973 de 20 de novembro de 2017
pela CETESB, em especial para que as empresas por elas
substituídas pudessem obter e/ou renovar suas licenças ou
autorizações ambientais (fls. 1/15).
O d. Juízo de Primeiro Grau concedeu a segurança pretendida,
alinhavando os seguintes fundamentos (fls. 424/432):
“... A violação do Decreto 62.973/2017 ao princípio da legalidade foi agressiva na
medida em que, ao trazer indevidamente para o cálculo do valor das licenças ambientais
fatores não contemplados pela lei, aumentou de forma exorbitante, irrazoável e
desproporcional os valores a serem pagos pelas empresas a título de licenciamento
ambiental e serviços afins, contribuindo para a desestabilização da própria ordem
econômica do Estado, o que, também, por esse ângulo justifica a intervenção judicial.
'Aliás, nesse ponto, deve-se salientar que o Poder Público, no âmbito do direito
administrativo-tributário, tem o dever de proteger a confiança dos contribuintes, o que,
obviamente, não impede o Estado de, mediante lei, majorar tributos, mas fazê-lo de forma

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a não impedir o próprio desenvolvimento da atividade econômica, em razão das pesadas
cargas tributárias ocorridas de forma inesperada e repentina, como foi no caso em tela.
'Vimos que muitas empresas substituídas das impetrantes tiveram um aumento
irrazoável das licenças ambientais, chegando a casa de 1000%, o que fere frontalmente o
alegado princípio da confiança, podendo acarretar a própria quebra da empresa, num
ambiente de insegurança jurídica não compatível com o Estado Social e Democrático de
Direito.
'Nesse sentido, com muita propriedade, merece destaque trecho do texto escrito
por Almiro do Couto e Silva: 'O princípio da segurança jurídica, entendido, como proteção à
confiança, está hoje reconhecido na legislação e na jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal como princípio de valor constitucional, imanente ao princípio do Estado de Direito,
e que serve de limite à invalidação, pela Administração Pública, dos seus atos
administrativos eivados de ilegalidade ou de inconstitucionalidade. Como princípio de
natureza constitucional aplica-se à União Federal, as Estados, ao Distrito Federal, aos
Municípios e às entidades que integram as respectivas Administrações Indiretas.' (O
princípio da segurança jurídica (proteção à confiança) no direito público brasileiro - Almiro
do Couto e Silva - Revista de Direito Administrativo e ISSN: 2238-5177).
'Cumpre pontuar que a CETESB atua como órgão delegado do Estado de São
Paulo, tendo sido criada por força de autorização concedida ao Poder Executivo pela Lei
Estadual n. 118/73. A CETESB é delegatária de serviços públicos essenciais de prestação
obrigatória e exclusiva do Estado e do poder de polícia em matéria ambiental.
'Daí, o controle da poluição e a proteção do meio ambiente são realizados por
meio do exercício do poder de polícia, sendo que os valores cobrados nos processos de
licenciamento ambiental paulista são típicas taxas de polícia, decorrentes da fiscalização
dos estabelecimentos e atividades econômicas para controle da poluição.
'Sendo taxas, devem ter por base de cálculo o custo, ainda que aproximado, das
diligências para o exercício do poder de polícia ou do serviço público prestado ou posto à
disposição.
'Por fim, em matéria de licenciamento ambiental, não se pode olvidar da Lei
Complementar n. 140/2011, que fixa norma, nos termos dos incisos III, VI e VII do 'caput' e
do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do
exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à
proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à
preservação das florestas, da fauna e da flora.
'Supracitada lei complementar, em seu artigo 13, §3o, preceitua categoricamente
que: 'Os valores alusivos às taxas de licenciamento ambiental e outros serviços afins
devem guardar relação de proporcionalidade com o custo e a complexidade do serviço
prestado pelo ente federativo'.
'No caso em tela, o Decreto, ora combatido, não trouxe qualquer preocupação
nesse sentido, cuja aplicação, também por esse ângulo, se torna duvidosa e questionável.
'Dessa forma, por todos os argumentos expostos, a concessão da segurança é
medida que se impõe.
'Isto posto, CONCEDO A SEGURANÇA para o fim de abster a Autoridade
Impetrada de aplicar o Decreto n.62.973/2017 às empresas substituídas das impetrantes,
não as sujeitando ao novo procedimento relativo ao cálculo de preços do licenciamento
ambiental e ao estabelecimento dos demais preços aos serviços afins, aplicando o cálculo
anteriormente realizado para tais preços, com a emissão de guia para pagamento.
'Custas e despesas na forma da Lei.
'Descabida a condenação em honorários advocatícios em face do art. 25 da Lei
no 12.016, de 07 de agosto de 2009.
'Haverá reexame necessário.”
Pretendem as apelantes a reforma integral da r. sentença para
que seja declarada a legalidade da cobrança objeto da controvérsia.
Pois bem.

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11
A Lei Estadual no 997/76 (alterada pela Lei Estadual no
9.477/96), que instituiu o chamado “sistema de prevenção e controle
da poluição do meio ambiente” deste Estado, dispõe em seu artigo 5o
o seguinte [sem destaque no original],
“Artigo 5° - A instalação, a construção ou a ampliação, bem como a operação ou
o funcionamento das fontes de poluição que forem enumeradas no Regulamento desta lei,
ficam sujeitos à prévia autorização do órgão estadual de controle da poluição do meio-
ambiente, mediante expedição, quando for o caso, de Licença Ambiental Prévia (LAP), de
Licença Ambiental de Instalação (LAI) e/ou de Licença Ambiental de Operação (LAO).
'§ 1o Para os fins do disposto neste artigo, considera-se “fonte de poluição”
qualquer atividade, sistema, processo, operação, maquinaria, equipamento ou dispositivo,
móvel ou não, previsto no Regulamento desta lei, que cause ou possa causar poluição
ambiental através da emissão de poluentes.”
A referida lei ordinária foi regulamentada pelo Decreto Estadual
no 8.468/76, que assim definiu o significado de fontes de poluição [sem
destaque no original]:
“Art. 4o - São consideradas fontes de poluição todas as obras, atividades,
instalações, empreendimentos, processos, operações, dispositivos móveis ou imóveis, ou
meios de transporte que, direta ou indiretamente, causem ou possam causar poluição ao
meio ambiente.
'Parágrafo único - Para efeito da aplicação deste artigo, entende-se como fontes
móveis todos os veículos automotores, embarcações e assemelhados e como fontes
estacionárias, todas as demais.”
O Decreto supramencionado, em seus artigos 72 a 75, também
estabeleceu parâmetros legais e fórmulas específicas11 para cobrança
de “preço para expedição de licenças e outros documentos”,
considerando como fator de cálculo, entre outros, a “área da fonte de
poluição”, bem como definindo como “área integral da fonte de
11 Decreto Estadual no 8.468/76 (redação original) - Artigo 74 O preço para expedição das licenças de instalação, para as fontes
de poluição constantes dos incisos I, II, III, V, VI, VII, IX do artigo 57, será cobrado em função da seguinte fórmula:
P = F1 + F2 × W ×
onde
P Preço a ser cobrado, em UPC
F1 = Valor fixo igual a 13
F2 = Valor fixo igual a 0,3
W = Fator de complexidade da fonte de poluição, constante do Anexo 5 deste regulamento
= Raiz quadrada da área da fonte de poluição.
Parágrafo único Para efeito da aplicação deste artigo, considera-se área integral da fonte de poluição o seguinte:
1) área total construída, mais a área ao ar livre ocupada para armazenamento de materiais e para operações e processamentos
industriais, quando se tratar de fontes de poluição constantes dos incisos I, II, III, V, VI e IX do artigo 57;
2) área do terreno ou local a ser ocupado por incinerador ou por outro dispositivo de queima de lixo e de materiais ou resíduos,
sólidos, líquidos ou gasosos.

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12
poluição objeto do licenciamento” a: “1) área total construída, mais a
área ao ar livre ocupada para armazenamento de materiais e para
operações e processamentos industriais, quando se tratar de fontes
de poluição constantes dos incisos I, II, III, V, VI e IX do artigo 57; 2)
área do terreno ou local a ser ocupado por incinerador ou por outro
dispositivo de queima de lixo e de materiais ou resíduos, sólidos,
líquidos ou gasosos”.
Ocorre que o Estado de São Paulo, em 28 de novembro de
2017, regulamentou novamente a matéria por meio do Decreto no
62.973, texto normativo esse que causou sensível modificação na
sistemática de cobrança para emissão dos licenciamentos ambientais
pela CETESB.
Além de novas fórmulas12 para cálculo do valor para emissão
dos licenciamentos ambientais, cuidou-se também de alterar o
alcance do que se entende por “área integral da fonte de poluição”,
que passou a ser definida como a “área do terreno ocupado pelo
empreendimento ou atividade, acrescida das áreas construídas dos
pavimentos superiores e/ou inferiores (...)”.
12 Decreto no 62.973/2017 - “Artigo 73-C - O preço para expedição das Licenças de Instalação para as fontes listadas nos incisos II,
III, V, VI, VII, IX, XII e XIII do artigo 57 será fixado pela seguinte fórmula:
P = 100 + (3 x W x
onde:
P = Preço a ser cobrado, expresso em UFESP
W = Fator de complexidade, de acordo com o Anexo 5 deste Regulamento
= Raiz quadrada da área integral da fonte de poluição objeto do licenciamento, em m2 (metros quadrados).
§ 1° - Quando se tratar de empreendimentos considerados por lei federal ou estadual como microempresa ou empresa de pequeno
porte, a fórmula a ser adotada será:
P = 0,15 [100 + (3 x W x
onde:
P = Preço a ser cobrado, expresso em UFESP
W = Fator de complexidade, de acordo com o Anexo 5 deste Regulamento
= Raiz quadrada da área integral da fonte de poluição objeto do licenciamento, em m2 (metros quadrados).
§ 2° - A área integral da fonte de poluição a que se refere o “caput” deste artigo será a área do terreno ocupado pelo
empreendimento ou atividade, acrescida das áreas construídas dos pavimentos superiores e/ou inferiores, excluindo-se as
seguintes:
1 - as áreas ocupadas com florestas e outras formas de vegetação nativa;
2 - a área ocupada por outros empreendimentos presentes na área total do terreno; e
3 - as áreas ocupadas por atividades agrosilvopastoris que não estejam diretamente ligadas à atividade licenciada.
§ 3° - O preço máximo a ser cobrado será limitado a 5.000 (cinco mil) UFESP.”;

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Da análise da questão acima mencionada, é forçoso concluir
que o texto do Decreto Estadual no 62.973/17 é ambíguo e
excessivamente genérico, não esclarecendo se a “área do terreno
ocupado pelo empreendimento ou atividade” corresponde à extensão
integral do terreno do contribuinte, ou apenas à área efetivamente
destinada à atividade correspondente ao empreendimento
que
naturalmente, pode “ocupar” ou desenvolver-se apenas em uma
parcela da área total do imóvel.
Tal
distinção
assume
destacada
importância
nos
empreendimentos de menor potencial poluidor que, situados em área
de maior dimensão, ficarão obrigados a pagar para obtenção de
licenciamento ambiental
valores bem superiores a outros
estabelecimentos que, dotados de maior grau poluidor, estejam
localizados em áreas de menor dimensão.
É o que sucede no caso concreto. A modificação da base de
cálculo, traçada pelo atual Decreto no 62.973/17, gerou profundo
impacto financeiro às empresas substituídas pelas apeladas, que
buscam dar continuidade às suas atividades em situação de
regularidade junto ao órgão ambiental competente, a CETESB.
A inovação trazida pelo referido Decreto para cálculo dos
preços das licenças ambientais foi desarrazoada, não sendo possível
vislumbrar a existência de justificativa de ordem econômica ou
operacional que possa legitimá-la, implicando oneração à apelada que
viola os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, a demonstrar
que a concessão da segurança era a solução que se impunha,

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devendo ser mantida nesta Sede.
Esse tem sido o entendimento deste Tribunal de Justiça acerca
desta questão, consoante se verifica das seguintes ementas [sem
destaques nos originais]:
RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO LICENCIAMENTO AMBIENTAL LE
no 997/76
DE no 8.468/79, 47.397/02 e 62.973/17 [-] Trata-se de recurso de agravo de
instrumento interposto contra decisão de primeira instância que indeferiu pedido liminar
consistente na determinação de suspenção de aplicação do Decreto Estadual no 62.973/17 [-] Ao
estabelecer o conceito de "área integral" para cálculo do preço de licenciamento, o DE no
62.973/17 incluiu na definição de 'área integral do terreno' não apenas a área ocupada pelo
empreendimento, mas determinou o cômputo da área toda, implicando no caso presente à
elevação exorbitante do preço do licenciamento. Liminar deferida [-] Presença dos elementos
autorizadores da antecipação dos efeitos da tutela, a teor do quanto disposto pelo art. 300, do
CPC, para determinar que se considere como 'área integral' apenas a área interna e externa
ocupada pelo empreendimento ou atividade, segundo o sistema anterior
Recurso provido.
(Agravo de Instrumento 2138749-36.2018.8.26.0000; Relator Nogueira Diefenthaler; 1a Câmara
Reservada ao Meio Ambiente; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 8a Vara de Fazenda
Pública; Data do Julgamento: 04/10/2018; Data de Registro: 16/10/2018).
MEIO AMBIENTE AGRAVO DE INSTRUMENTO MANDADO DE SEGURANÇA
LICENCIAMENTO AMBIENTAL
FIXAÇÃO DOS VALORES PARA EXPEDIÇÃO DAS
LICENÇAS AMBIENTAIS
Insurgência contra o indeferimento de liminar para suspender a
incidência do Decreto 62.973/2017 Critérios instituídos pelo Decreto Estadual no 69.723/2017,
que define um novo conceito de "área integral" para o cálculo do preço de licenciamento,
definindo como base de cálculo da taxa a área do terreno ocupado pelo empreendimento ou
atividade, acrescida das áreas construídas dos pavimentos superiores e/ou inferiores

Desproporcionalidade dos valores resultantes da aplicação das novas fórmulas para cálculo dos
preços de obtenção de licenças ambientais Probabilidade da pretensão da autora verificada
Presença dos requisitos legais a alicerçar a concessão da tutela pretendida Inteligência do art.
300, do CPC/2015
AGRAVO DE INSTRUMENTO PROVIDO. (Agravo de Instrumento
2126183-55.2018.8.26.0000; Relator Luis Fernando Nishi; 2a Câmara Reservada ao Meio
Ambiente; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 6a Vara de Fazenda Pública; Data do
Julgamento: 25/09/2018; Data de Registro: 25/09/2018).
AÇÃO COLETIVA - Licenciamento ambiental - LE no 997/76 e DE no 8.468/79 - Preço -
Base de cálculo Decisão da Diretoria da CETESB no 315/2015/C, que dispõe sobre o cálculo de
preços do licenciamento ambiental previsto no Decreto Estadual no 8.468/76 e suas sucessivas
alterações Afronta a princípios legais - Definição da área total da fonte de poluição que deve
constar de decreto estadual e não em ato da CETESB Ação procedente Recurso provido.
(Apelação 1047138-25.2016.8.26.0053; Relator Miguel Petroni Neto; 2a Câmara Reservada ao
Meio Ambiente; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 3a Vara de Fazenda Pública; Data do
Julgamento: 09/08/2018; Data de Registro: 17/08/2018).
AGRAVO INTERNO Indeferimento do pedido de suspensão de liminar, com base no
art. 15 da Lei no 12.016/09 Decisão que concedeu a liminar para que a autoridade impetrada se
abstenha de aplicar o Decreto no 62.973/17 às empresas substituídas pelas impetrantes (FIESP e
CIESP), não as sujeitando ao novo procedimento relativo ao cálculo de preços do licenciamento
ambiental até a prolação da sentença Deferimento do pedido de suspensão que exigia, para
além da violação à ordem, economia, saúde e segurança públicas, a presença de fumus boni
iuris, caracterizado, nesta forma específica de contracautela, pela probabilidade de reversão da
decisão
pelas
vias
recursais
ordinárias

Agravo
não
provido. (Agravo
Interno
2080000-26.2018.8.26.0000; Relator Pereira Calças; Órgão Especial; Foro Central - Fazenda
Pública/Acidentes - 12a Vara de Fazenda Pública; Data do Julgamento: 25/07/2018; Data de
Registro: 27/07/2018).
AGRAVO DE INSTRUMENTO Licenciamento ambiental LE no 997/76 DE no
8.468/79, 47.397/02 e 62.973/17 Decisão da Diretoria da CETESB no 315/2015/C Preço
Base de cálculo Liminar O DE no 62.973/17 limitou-se a definir o conceito de "área integral"

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para cálculo do preço de licenciamento; mas ao fazê-lo incluiu na definição de 'área integral do
terreno' não apenas a área ocupada pelo empreendimento, mas a área toda, levando em
algumas hipóteses a uma irreal elevação do preço do licenciamento Liminar indeferida Agravo
provido para determinar que se considere como 'área integral' apenas a área interna e externa
ocupada pelo empreendimento ou atividade, segundo o sistema anterior. (Agravo de Instrumento
2106188-56.2018.8.26.0000; Relator Torres de Carvalho; 1a Câmara Reservada ao Meio
Ambiente; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 7a Vara de Fazenda Pública; Data do
Julgamento: 05/07/2018; Data de Registro: 06/07/2018).
Quanto à natureza da cobrança, observa-se que ora tem sido
denominada de taxa13 ora de preço público14. Inegavelmente, se
considerada a exigência como sendo uma “taxa”, tributo que “tem
como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a
utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e
divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição” (cf. art. 77
do
CTN), não poderia a sua cobrança, ou majoração, ser
definida/alterada por Decreto, nos termos art. 97, incisos I e II, do
Código Tributário Nacional15.
De qualquer modo, a discussão a respeito da legalidade da
cobrança em tela passa ao largo da questão de sua natureza, na
medida em que tanto a taxa quanto o preço público devem obediência
aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, não podendo o
13 A confusão terminológica não é nova no país. No passado o Poder Público exigiu dos contribuintes, por anos seguidos, a “Taxa
Rodoviária Única”, conhecida como TRU (instituída pelo Decreto-lei 999, de 21.10.1969), até que foi ela substituída por tributo da
modalidade “imposto”, regularmente instituído pela Emenda Constitucional no 27/85. Como observou o tributarista Luiz Ricardo
Gomes Aranha, Direito Tributário
Apreendendo. Belo Horizonte: Livraria Del Rey Editora Ltda, pág. 268 (ISBN
85 7308-459-6), "No Brasil tivemos de triste memória uma Taxa Rodoviária Única (TRU), que já comentamos. Não era taxa
porque não tinha correspondência em serviços no momento do fato gerador. Não era rodoviária porque tributava o veículo onde
ele estivesse, mesmo que jamais tivesse transitado por rodovias. E não era a única, porque convivia com diversas exações,
taxas, impostos e eventualmente contribuições de melhoria de mesma ou análoga base. [ ] É bom salientar que sempre houve
alguma confusão entre os leigos, com a figura do pedágio, na visualização de sua cobrança. Pedágio não é tributo, é serviço
remunerado por preço público destinado a pagamento de utilização efetiva de rodovias, especialmente as bem conservadas"
14 Como observa CICERO CALDAS NETO, “Preço público” e “taxa”: algumas considerações, publicado em “Brasília a. 34 n. 135
jul./set. 1997” (também disponível na Internet:
https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/279/r135-30.pdf?sequence=4&isAllowed=y
Acesso em 26.nov.2019), “O
preço público é contribuição facultativa, sem as limitações constitucionais ao poder de tributar e fixado pela autoridade
administrativa competente. Representa a retribuição de um valor, real ou não, em relação à utilização ou compra de bens ou
serviços estatais. A receita gerada é industrial, jamais tributária. ( ) Exemplificando, se o Estado monopolizar a indústria açucareira,
o preço de cada quilo do açúcar será preço público. Não haveria obrigatoriedade do pagamento para toda a coletividade, restrita
apenas para quem adquirisse açúcar para consumo. No dia em que todos pagassem pelo açúcar que estivesse à disposição,
teríamos então a taxa. ( ) Alberto Deodato foi enfático: 'As características da taxa são estas: obrigatoriedade e divisibilidade.
Enquanto isto, o preço se caracteriza pela facultatividade. Se o tributo a pagar é por um serviço pedido, não obrigatório, então o
tributo pago se chama preço. Se esse tributo é igual ao custo do serviço, o preço é público; se é inferior, o preço é político. Quanto
ao preço quase privado, este é o de concorrência e o de monopólio. Tanto na taxa como nos preços, há o interesse público. A
diferença, entretanto, é esta: na taxa há obrigatoriedade de serviço mensurável; nos preços, há facultatividade dos serviços
mensuráveis (COELHO, Sacha Calmon Navarro. Comentários à Constituição de 1988: Sistema Tributário. 2a ed. Rio de Janeiro: Ed.
Forense, 1990, pág. 56)'.”
15 Art. 97. Somente a lei pode estabelecer: I - a instituição de tributos, ou a sua extinção; II - a majoração de tributos, ou sua
redução, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65; (...).

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poder público, como destacado, inovar acerca dos respectivos
elementos constitutivos (no caso, a forma de cálculo do preço do
serviço) de forma imoderada.
Em caso semelhante ao destes autos, o i. Desembargador
Roberto Maia16 recentemente destacou, com propriedade, que
“independente da análise do mérito acerca da relevante discussão,
suscitada pelas partes, sobre a natureza do valor cobrado, se preço
ou taxa; certo é que há controvérsia na aplicação do Decreto Estadual
no 62.973/2017, que majorou o valor das licenças ambientais,
ampliando, de modo possivelmente desproporcional, a base de
cálculo da quantia a ser paga pela parte interessada no licenciamento
ambiental”.
Com base nesses fundamentos, o afastamento da pretensão
deduzida no apelo da impetrante emerge como solução incontornável,
para que permaneça intocada a justa e correta decisão recorrida.
Diante do exposto, pelo meu voto, NEGO PROVIMENTO à
remessa necessária e ao recurso de apelação da CETESB

COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO.
OTAVIO ROCHA
Relator
16 Agravo de Instrumento 2116742-50.2018.8.26.0000; Relator Roberto Maia; 2a Câmara Reservada ao Meio Ambiente; Foro Central
- Fazenda Pública/Acidentes - 12a. Vara da Fazenda Pública; Data do Julgamento: 25/10/2018; Data de Registro: 26/10/2018.