Tribunal: TJSP
Processo: 1041783-28.2019.8.26.0506
Classe: Apelação Cível / Multas e demais Sanções
Órgão julgador: Rubens Rihl
Órgão colegiado: 1a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-12-09
Data de publicação: 2020-12-09

Ementa:
APELAÇÃO – INFRAÇÕES DE TRÂNSITO – SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA – DELEGAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA – MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO – Anulação de autuações de trânsito, determinada em primeira instância, em razão da suposta inadmissibilidade da imposição de sanções decorrentes do poder de polícia por sociedade de economia mista – Insurgência da TRANSERP – Cabimento – Legítimo exercício do poder

Ementa:
APELAÇÃO – INFRAÇÕES DE TRÂNSITO – SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA – DELEGAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA – MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO – Anulação de autuações de trânsito, determinada em primeira instância, em razão da suposta inadmissibilidade da imposição de sanções decorrentes do poder de polícia por sociedade de economia mista – Insurgência da TRANSERP – Cabimento – Legítimo exercício do poder de polícia, também em sua fase sancionatória, por sociedade de economia mista que desempenhe atividade tipicamente estatal, alheia a regime concorrencial e à finalidade lucrativa – Tema no 532 do C. STF: "É constitucional a delegação do poder de polícia, por meio de lei, a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta de capital social majoritariamente público que prestem exclusivamente serviço público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial" (RE no 633.782/MG, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 26/10/2020) – Inteligência dos arts. 22, XI, 30, I e 175 da CF c.c arts. 24, IV, 25 e 280, §4o, do CTB – Precedentes desse E. Tribunal Bandeirante – Sentença reformada – Recurso provido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0001001226
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível
no 1041783-28.2019.8.26.0506, da Comarca de Ribeirão Preto, em
que
é
apelante
TRANSERP
-
EMPRESA
DE
TRÂNSITO
E
TRANSPORTE DE RIBEIRÃO PRETO-SP, é apelado RAFAEL DOS
SANTOS GRANERO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 1a Câmara
de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a
seguinte decisão: "Deram provimento ao recurso. V. U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O
julgamento
teve
a
participação
dos
Exmos.
Desembargadores ALIENDE RIBEIRO (Presidente) E VICENTE DE
ABREU AMADEI.
São Paulo, 9 de dezembro de 2020.
RUBENS RIHL
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1041783-28.2019.8.26.0506-Ribeirão Preto - Voto no 29542.
2
Apelação no:
1041783-28.2019.8.26.0506
Apelante:
EMPRESA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE DE
RIBEIRÃO PRETO/SP TRANSERP
Apelado:
RAFAEL DOS SANTOS GRANERO
Comarca:
RIBEIRÃO PRETO
Voto no:
29542
APELAÇÃO
INFRAÇÕES DE TRÂNSITO

SOCIEDADE
DE
ECONOMIA
MISTA

DELEGAÇÃO
DO
PODER
DE
POLÍCIA

MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO
Anulação
de autuações de trânsito, determinada em primeira
instância, em razão da suposta inadmissibilidade
da imposição de sanções decorrentes do poder de
polícia por sociedade de economia mista

Insurgência da TRANSERP Cabimento Legítimo
exercício do poder de polícia, também em sua fase
sancionatória, por sociedade de economia mista
que desempenhe atividade tipicamente estatal,
alheia a regime concorrencial e à finalidade
lucrativa
Tema no 532 do C. STF: “É
constitucional a delegação do poder de polícia, por
meio de lei, a pessoas jurídicas de direito privado
integrantes da Administração Pública indireta de
capital
social
majoritariamente
público
que
prestem exclusivamente serviço público de atuação
própria do Estado e em regime não concorrencial”
(RE no 633.782/MG, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal
Pleno, julgado em 26/10/2020) Inteligência dos
arts. 22, XI, 30, I e 175 da CF c.c arts. 24, IV, 25 e
280, §4o, do CTB Precedentes desse E. Tribunal
Bandeirante
Sentença reformada
Recurso
provido.
Trata-se de ação declaratória de nulidade movida por RAFAEL DOS
SANTOS GRANERO em face da EMPRESA DE TRÂNSITO E
TRANSPORTE DE RIBEIRÃO PRETO/SP TRANSERP, objetivando a
declaração de nulidade das multas de trânsito aplicadas, bem como
a devolução dos valores eventualmente pagos em relação aos
autos de infrações relacionados na inicial.

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A r. sentença de fls. 275/280, cujo o relatório se adota, julgou
procedente o pedido “para confirmar os efeitos da liminar e
declarar a nulidade dos autos de infração no 5I0270501,
5I0276721, 5F8647921, 5I0377091, 5F8994521, 5I0420361,
5F9014271 e I26047952, cancelando todas as penalidades deles
advenientes, inclusive as multas respectivas e as referidas
pontuações do prontuário da parte autora, bem como para
condenar a Transerp à restituição dos valores das multas
efetivamente pagas, conforme fls. 51, 53, 55, 57, 59, 61 e 63, com
a incidência de correção monetária desde cada pagamento indevido
até a restituição, observando-se o IPCA-E, e juros de mora de 1%
ao mês, nos termos do artigo 406 do CC c.c. artigo 161, §1o, do
CTN, a contar do trânsito em julgado desta sentença (Súmula no
188/STJ), conforme o disposto no artigo 167, parágrafo único do
CTN”.
Inconformada, apela a TRANSERP, sustentando em síntese,
inicialmente, a necessidade de sobrestamento do feito, em razão
do Tema no 532 do C. Supremo Tribunal Federal. No mais, aponta
o descumprimento do ônus da prova por parte do Apelado, no
tocante à alegação de suposta exploração da atividade econômica,
persecução de lucro e distribuição de dividendos, nos termos do
art. 373, I, do Código de Processo Civil. Reitera a presunção de
legalidade e veracidade dos atos administrativos. Defende a
legalidade das autuações registradas por radares fotográficos, bem
como daquelas lavradas por policiais militares e agentes civis de
trânsito. Cita precedentes. Sustenta que o exercício de suas
atribuições está amparado por lei. Aduz que a tese constante do
julgamento do Recurso Especial no 817.534/MG foi contrastada por
outros Tribunais, inclusive pela C. Corte Suprema, como se verifica

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do julgamento do Recurso Extraordinário no 363.412/BA. Assim,
requer a concessão do efeito suspensivo e, no mérito o provimento
da apelação para anular ou reformar a sentença de 1o grau (fls.
292/304).
Recurso recebido, processado e respondido ás fls. 310/350.
Observado o prazo estabelecido pela Resolução no 772/2017 do
Egrégio Tribunal de Justiça, não houve oposição ao julgamento
virtual.
É, em síntese, o relatório.
De início, é de se rejeitar a pretensão da recorrente de suspensão
do presente recurso em razão da determinação constante dos
Embargos de Declaração no 0043813-34.2011.8.26.0506/50000,
nos quais supostamente há determinação dessa natureza, proferida
pelo Exmo. Des. Presidente da Seção de Direito Público.
Em verdade, houve o sobrestamento da remessa de recursos
extraordinários ao Egrégio Sodalício, em atenção ao Tema no 532,
ausente, todavia, determinação para suspensão de julgamento das
apelações.
No mérito, examinada a questão posta em juízo, vê-se que a
irresignação recursal comporta provimento.
Na hipótese em epígrafe, a apelante insurge-se contra a
procedência, em primeira instância, da pretensão do Apelado de
anular as infrações a seguir listadas, acolhida em razão da suposta

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5
inviabilidade de imposição de sanções administrativas por entidade
que ostente natureza jurídica de direito privado, embora integrante
da Administração Pública Indireta, com consequente restituição do
valor das multas eventualmente pagas.
AUTO DE
INFRAÇÃO
IDENTIFICAÇÃO
DA INFRAÇÃO
VALOR
R$
PÁGINAS
NOS
AUTOS
no 5I0270501
PAGA
Radar eletrônico
201,12
51/52
no 5I0276721
PAGA
Radar eletrônico
396,35
53/54
no 5F8647921
PAGA
Agente de trânsito
296,40
55/56
no 5I0377091
PAGA
Radar eletrônico
104,13
57/58
no 5F8994521
PAGA
Agente de trânsito
234,78
59/60
no 5I0420361
PAGA
Radar eletrônico
156,18
61/62
no 5F9014271
PAGA
Agente de trânsito
104,13
63/64
no I26047952
EM
PROCESSAMEN
TO
Radar eletrônico
195,23
65/66
In casu, portanto, a controvérsia cinge-se à possibilidade de a
EMPRESA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE DE RIBEIRÃO PRETO/SP
TRANSERP
aplicar
penalidades
repressivas
de
caráter
administrativo, nada obstante consistir em sociedade de economia
mista. Isto é, cuida-se de definir em qual medida a Apelante pode
legitimamente utilizar o poder de polícia no exercício de suas
atribuições.
Acerca do assunto, o Código Tributário Nacional conceitua “poder
de polícia”, em seu art. 78, como:

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6
“Atividade
da
administração
pública
que,
limitando ou disciplinando direito, interesse ou
liberdade, regula a prática de ato ou abstenção
de
fato,
em
razão
de
interesse
público
concernente à segurança, à higiene, à ordem,
aos costumes, à disciplina da produção e do
mercado, ao exercício de atividades econômicas
dependentes de concessão ou autorização do
Poder Público, à tranquilidade pública ou ao
respeito à propriedade e aos direitos individuais
ou coletivos”.
Por consubstanciar intervenção no exercício da liberdade e da
propriedade, a doutrina clássica entende que a delegação do poder
de polícia não pode ser outorgada à iniciativa privada, porquanto
desprovida do ius imperium necessário ao desempenho dessa
atividade,
sob
pena
de
chancelar
desequilíbrio
entre
os
particulares.
Consoante lição de Celso Antônio Bandeira de Mello:
“A restrição à atribuição de atos de polícia a
particulares
funda-se
no
corretíssimo
entendimento de que não se lhes pode, ao
menos em princípio, cometer o encargo de
praticar atos que envolvem o exercício de
misteres tipicamente públicos quando em causa
liberdade e propriedade, porque ofenderiam o
equilíbrio
entre
os
particulares
em
geral,
ensejando que uns oficialmente exercessem
supremacia sobre outros” (in “Curso de Direito
Administrativo”
32a ed. rev. e atual até a
Emenda Constitucional 84, de 2.12.2014
São
Paulo: Malheiros Editores, 2015, p. 863).
Sob esse prisma, o Juízo a quo consignou, na r. sentença
hostilizada, que a indelegabilidade do poder de polícia impede a

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imposição de sanções pela Apelante, de modo que as autuações
lavradas contra o Apelado deveriam ser anuladas, nos seguintes
termos (fls. 278):
“...Irrelevante, por outro lado, o fato de os
autos de infração terem sido lavrados por
policial militar ou ainda registrados por radar
fotográfico,
uma
vez
que,
na
esteira
do
entendimento deste juízo
de que não é
admissível a imposição de sanções decorrentes
do poder de polícia por sociedade de economia
mista, como é o caso da TRANSERP
a
irregularidade não está na forma da autuação,
mas
na
natureza
jurídica
da
pessoa
encarregada de aplicar a penalidade, não se
descaracterizando,
consequentemente,
por
haver, em sua origem, atividade desempenhada
por policial militar ou com base em radar
fotográfico...”
Ora, não se olvida que tal posicionamento encontrou, ao longo dos
anos, amparo na jurisprudência dominante correlata. Por ex., no
julgamento da ADI no 1.717/DF, o Rel. Min. Sydney Sanches frisou
que as atividades típicas de estado, como o poder de polícia, não
poderiam ser delegadas a entidades de direito privado (STF,
Tribunal Pleno, julgado em 07/11/2002).
No entanto, essa Câmara de Direito Público e, também, outras
que compõem a Seção de Direito Público do E. Tribunal de Justiça
do Estado de São Paulo
consolidou a validade das multas de
trânsito decorrentes da fiscalização operada por policiais militares
ou radares eletrônicos, por não consubstanciar delegação de poder
de polícia (mas meros atos executórios relativos à aplicação da
sanção), rechaçando tão somente as autuações lavradas pelos
funcionários da Apelante.

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8
Nesse sentido: TJ-SP, Apelação no 1019541-75.2019.8.26.0506,
Rel. Des. Aliende Ribeiro, 1a Câmara de Direito Público, DJe.
29/07/2020; TJ-SP, Apelação no 1023530-60.2017.8.26.0506, Rel.
Des. Rubens Rihl, 1a Câmara de Direito Público, DJe. 17/07/2020;
TJ-SP, Apelação no 1016164-96.2019.8.26.0506, Rel. Des. Vicente
de Abreu Amadei, 1a Câmara de Direito Público, DJe. 17/04/2020;
TJ-SP, Apelação no 1016160-59.2019.8.26.0506, Rel. Des. Marcos
Pimentel
Tamassia,
1a
Câmara
de
Direito
Público,
DJe.
28/05/2020; TJ-SP, Apelação no 1001033-47.2020.8.26.0506, Rel.
Des. Fernão Borba Franco, 7a Câmara de Direito Público, DJe.
30/10/2020; TJ-SP, Apelação no 1039498-62.2019.8.26.0506, Rel.
Des. Osvaldo de Oliveira, 12a Câmara de Direito Público, DJe.
27/10/2020.
O C. Superior Tribunal de Justiça, por sua vez, adotou a Teoria do
“Ciclo do Poder de Polícia”, por meio da qual, seu exercício é
dividido em quatro fases, a saber: 1a) ordem de polícia, 2a)
consentimento de polícia, 3a) fiscalização de polícia e 4a) sanção de
polícia. Para o Tribunal da Cidadania, a delegação do poder de
polícia cabe apenas às atividades de consentimento e fiscalização,
porque as demais fases do ciclo (quais sejam, legislar e sancionar)
decorrem do poder de coerção único e exclusivo da Administração
Pública, de modo a serem permitidas somente atividades de
fiscalização
e
consentimento,
como
atos
materiais
e/ou
preparatórios da função sancionatória. Veja-se:
“ADMINISTRATIVO.
PODER
DE
POLÍCIA.
TRÂNSITO. SANÇÃO PECUNIÁRIA APLICADA
POR
SOCIEDADE
DE
ECONOMIA
MISTA.
IMPOSSIBILIDADE. 1. Antes de adentrar o

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mérito
da controvérsia, convém afastar a
preliminar de conhecimento levantada pela
parte recorrida. Embora o fundamento da
origem tenha sido a lei local, não há dúvidas
que a tese sustentada pelo recorrente em sede
de especial (delegação de poder de polícia) é
retirada, quando o assunto é trânsito, dos
dispositivos do Código de Trânsito Brasileiro
arrolados pelo recorrente (arts. 21 e 24), na
medida
em
que
estes
artigos
tratam
da
competência
dos
órgãos
de
trânsito.
O
enfrentamento da tese pela instância ordinária
também tem por consequência o cumprimento
do requisito do prequestionamento. 2. No que
tange ao mérito, convém assinalar que, em
sentido amplo, poder de polícia pode ser
conceituado como o dever estatal de limitar-se
o exercício da propriedade e da liberdade em
favor do interesse público. A controvérsia em
debate é a possibilidade de exercício do poder
de polícia por particulares (no caso, aplicação
de
multas
de
trânsito
por
sociedade
de
economia mista). 3. As atividades que envolvem
a consecução do poder de polícia podem ser
sumariamente divididas em quatro grupo, a
saber: (i) legislação, (ii) consentimento, (iii)
fiscalização e (iv) sanção. 4. No âmbito da
limitação do exercício da propriedade e da
liberdade no trânsito, esses grupos ficam bem
definidos: o CTB estabelece normas genéricas e
abstratas para a obtenção da Carteira Nacional
de
Habilitação
(legislação);
a
emissão
da
carteira corporifica a vontade o Poder Público
(consentimento);
a
Administração
instala
equipamentos eletrônicos para verificar se há
respeito
à
velocidade
estabelecida
em
lei
(fiscalização);
e
também
a
Administração
sanciona aquele que não guarda observância ao
CTB (sanção). 5. Somente os atos relativos ao
consentimento e à fiscalização são delegáveis,
pois aqueles referentes à legislação e à sanção
derivam do poder de coerção do Poder Público.
6. No que tange aos atos de sanção, o bom
desenvolvimento
por
particulares
estaria,
inclusive, comprometido pela busca do lucro -

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10
aplicação
de
multas
para
aumentar
a
arrecadação. 7. Recurso especial provido.”
(STJ, Recurso Especial no 817.534/MG, Rel. Min.
Mauro
Campbell
Marques,
2a
Turma,
DJe.
10/12/2009).
De fato, na lição de Diogo de Figueiredo Moreira Neto:
“Há quatro fases nesse ciclo: a) ordem de
polícia: é o preceito legal básico que dá validade
à limitação prevista, para que não se pratique
ato que lesionará o interesse público ou para
que não deixe de fazer algo que evitará a lesão
ao
interesse
público;
portanto,
há
duas
modalidades, uma que veda de forma absoluta
formas de exercício de atividades individuais ou
de uso da propriedade privada ("preceito
negativo absoluto") como, por exemplo, a
vedação de autorização de porte de arma de
fogo de uso restrito às Forças Armadas, e outra
em que a vedação existe de início, mas é
possível,
após a devida avaliação, que a
Administração dê o consentimento para o
exercício de determinada atividade ou o uso de
certa propriedade privada ("preceito negativo
com reserva de consentimento") como é o caso
da licença para construir (só se admite a
construção se ficar demonstrado que o projeto
atende
à
legislação
específica);
b)
consentimento de polícia: é o ato administrativo
que confere anuência ao exercício de atividade
ou ao uso de propriedade e somente existe se
for a segunda espécie de ordem de polícia
("preceito
negativo
com
reserva
de
consentimento"); c) fiscalização de polícia: é a
verificação se as ordens de polícia estão sendo
cumpridas (se não está sendo exercida uma
atividade
vedada
ou
se
uma
atividade
consentida está sendo executada dentro dos
limites estabelecidos); d) sanção de polícia: é a
fase em que, verificada afronta à ordem de
polícia, é aplicada a pena de polícia” (in “Curso
de direito administrativo: parte introdutória, parte

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geral e parte especial”
15a ed.
Rio de Janeiro:
Forense, 2009, p. 444).
Ocorre, todavia, que o recente julgamento do supracitado Tema no
532 pelo C. Supremo Tribunal Federal veio a conferir solução à
longínqua polêmica a respeito da extensão do poder de polícia no
tocante às pessoas jurídicas de direito privado pertencentes à
Administração Pública Indireta.
Com efeito, conforme decidido pela maioria do Tribunal Pleno da
aludida Corte, “é constitucional a delegação do poder de polícia,
por meio de lei, a pessoas jurídicas de direito privado integrantes
da Administração Pública indireta de capital social majoritariamente
público que prestem exclusivamente serviço público de atuação
própria do Estado e em regime não concorrencial” (STF, Recurso
Extraordinário no 633.782/MG, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em
26/10/2020).
No aresto, restou acordado que, conquanto regida sob a égide do
Direito Privado, sociedade de economia mista que exerça função
tipicamente estatal, sem objetivar lucro e alheia a regime
concorrencial, pode ser destinatária da delegação do poder de
polícia.
A propósito, em seu voto, o Min. Luiz Fux asseverou que:
“A quaestio iuris relativa à compatibilidade
constitucional da delegação de poder de polícia
a sociedades de economia mista e empresas
públicas prestadoras de serviço público desafia
a tese tradicional da indelegabilidade. Isso
porque, como exposto no tópico anterior, as

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estatais prestadoras de serviços públicos em
regime de monopólio, embora sejam pessoas
jurídicas
de
direito
privado,
possuem
características
que
identificam
traços
de
natureza jurídica híbrida, que ora se aproximam
do regime de direito público, ora se afastam
[...] Apesar da afirmada ausência de permissivo
constitucional para a delegação de poder de
polícia, admite-se, amplamente, a transferência
dessa atividade a pessoas jurídicas de direito
público. A justificativa para tal possibilidade
está na natureza jurídica de direito público da
pessoa que desempenhará a função de polícia
delegada, em simetria à natureza jurídica do
ente delegante, de modo que, neste caso, não
haveria qualquer óbice ao exercício do poder de
polícia pelo delegatário pessoa jurídica de
direito público...” (p. 07).
Da leitura, depreende-se que a natureza jurídica híbrida ou mista
das sociedades de economia mista que adotem as características
supracitadas (não apresentar finalidade lucrativa, não estar
inserida
em
regime
concorrencial
e
exercer
atividade
essencialmente estatal), atrelada ao próprio escopo da delegação
da prestação do serviço público, é o que legitima o exercício do
poder de polícia pelos delegatários em comento.
Conforme consignado no voto do Exmo. Min. Gilmar Mendes:
“...Quanto ao questionamento de a sociedade
de economia mista possuir natureza jurídica de
pessoa
jurídica
de
direito
privado,
a
jurisprudência desta Corte tem se consolidado
no sentido de que algumas empresas públicas e
sociedades
de
economia
mista
que
desempenhem a prestação de serviço público
em caráter de exclusividade, passam a lhes
serem extensíveis as prerrogativas inerentes à
Fazenda Pública, a exemplo, da imunidade

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13
tributária
recíproca
[...]
Igualmente, pelas
mesmas
razões
(exercício
de
atividade
eminentemente
pública,
em
regime
de
exclusividade),
desde
que
não
ocorra
distribuição de lucro dos resultados financeiros,
também a jurisprudência do STF tem construído
a interpretação constitucional que as empresas
públicas e as sociedades de economia mista,
desde
que
presentes
aquelas
condições,
submetem-se ao regime de pagamento pela via
de precatório [...] Mutatis mutandis , entendo
que esse mesmo raciocínio (extensão das
prerrogativas da Fazenda Pública) aplica-se à
possibilidade de lavratura de multa por infração
de trânsito à empresa estatal criada para
finalidade
de
orientação
e
fiscalização
de
trânsito, em regime de exclusividade...” (pp. 15,
18 e 21).
Por certo, trata-se de ferramenta inerente ao instituto da
delegação, tal como previsto constitucionalmente, nos termos do
art. 175, caput, representando verdadeiro mecanismo para
concretização dessa transferência de atribuições:
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma
da lei, diretamente ou sob regime de concessão
ou permissão, sempre através de licitação, a
prestação de serviços públicos.
Nessa toada, como bem ponderado por Hely Lopes Meirelles, “no
poder de polícia delegado está implícita a faculdade de aplicar
sanções aos infratores, na forma regulamentar, pois que isto é
atributo de seu exercício”. Explica o autor que se deve “distinguir o
poder de polícia originário do poder de polícia delegado, pois que
aquele nasce com a entidade que o exerce e este provém de outra,
através de transferência legal. O poder de polícia originário é pleno
no seu exercício e consectário, ao passo que o delegado é limitado

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aos termos da delegação e se caracteriza por atos de execução” (in
“Direito administrativo brasileiro” 35a ed. São Paulo: Malheiros
Editores, 2009, p. 134).
Verifica-se, destarte, que a tese fixada pela Corte Suprema se
coaduna com o entendimento há muito já externalizado por José
dos Santos Carvalho Filho, segundo o qual:
“...Ante o princípio de que quem pode o mais
pode o menos, não é difícil atribuir às pessoas
políticas da federação o exercício do poder de
polícia. Afinal, se lhes incumbe editar as
próprias leis limitativas, de todo coerente que
se lhes confira, em decorrência, o poder de
minudenciar as restrições. Trata-se aqui do
poder de polícia originário, que alcança, em
sentido
amplo,
as
leis
e
os atos
administrativos provenientes de tais pessoas. O
Estado, porém, não age somente por seus
agentes e órgãos internos. Várias atividades
administrativas
e serviços
públicos
são
executados
por
pessoas
administrativas
vinculadas ao Estado. A dúvida consiste em
saber se tais pessoas têm idoneidade para
exercer o poder de polícia. E a resposta não
pode deixar de ser positiva, conforme proclama
a doutrina mais autorizada. Tais entidades, com
efeito, são o prolongamento do Estado e
recebem deste o suporte jurídico para o
desempenho,
por
delegação,
de
funções
públicas
a
ele
cometidas.
Indispensável,
todavia, para a validade dessa atuação é que a
delegação seja feita por lei formal, originária da
função regular do Legislativo. Observe-se que a
existência da lei é o pressuposto de validade da
polícia administrativa exercida pela própria
Administração Direta e, desse modo, nada
obstaria que servisse também como respaldo da
atuação de entidades paraestatais, mesmo que
sejam elas dotadas de personalidade jurídica de
direito privado. O que importa, repita-se, é que

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haja expressa delegação na lei pertinente e que
o delegatário seja entidade integrante da
Administração Pública...” (in “Manual de direito
administrativo”
21a ed.
Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2009, p. 75).
Igualmente com fundamento na peculiar natureza jurídica dessas
empresas estatais, o Min. Luiz Fux negou a existência de óbices
constitucionais à delegação de atos de polícia às estatais que
possam ter um regime jurídico próximo do fazendário, salientando
que: (i) o exercício do poder de polícia não é prerrogativa exclusiva
das entidades policiais (“...a quem a Constituição da República
outorgou com exclusividade as funções de promoção da segurança
pública, nos termos do no seu artigo 144...”) e (ii) o Código de
Trânsito Brasileiro previu competência comum para o exercício da
fiscalização de trânsito.
De fato, no que tange às competências legislativas arroladas na
Constituição
Federal,
nota-se
incumbir
à
União
legislar,
privativamente, acerca de trânsito e transporte (art. 22, XI),
cabendo aos Municípios legislar sobre o tema em caráter
suplementar, no âmbito de seus interesses locais (art. 30, I).
Nesse contexto, o art. 24, IV, do Código de Trânsito Brasileiro,
dispõe competir aos “órgãos e entidades executivos de trânsito dos
Municípios, no âmbito de sua circunscrição: [...] executar a
fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas
cabíveis, por infrações de circulação, estacionamento e parada
previstas neste Código, no exercício regular do Poder de Polícia de
Trânsito.”

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Ainda, o referido Codex permite que funcionários de pessoas
jurídicas de direito privado, prestadores de serviço público,
desempenhem a função de lavrar autos de infração de trânsito,
tendo em vista a outorga da competência para indigitada atividade,
operada pelo art. 280, parágrafo 4o, in verbis:
Art.
280.
Ocorrendo
infração
prevista
na
legislação de trânsito, lavrar-se-á auto de
infração, do qual constará: [...] §4o. O agente
da autoridade de trânsito competente para
lavrar o auto de infração poderá ser servidor
civil, estatutário ou celetista ou, ainda, policial
militar designado pela autoridade de trânsito
com jurisdição sobre a via no âmbito de sua
competência.
É de se destacar, nesse aspecto, que o próprio Código de Trânsito
Brasileiro prevê, no abaixo transcrito art. 25, a possibilidade de
delegação de atividades como fiscalização de trânsito e aplicação
de medidas administrativas, por meio da pactuação de convênios:
Art. 25. Os órgãos e entidades executivos do
Sistema Nacional de Trânsito poderão celebrar
convênio delegando as atividades previstas
neste Código, com vistas à maior eficiência e à
segurança para os usuários da via.
No mais, o Min Luiz Fux também destacou que os empregados
públicos vinculados às sociedades de economia mista submetem-se
aos
princípios
constitucionais
norteadores
da
atuação
da
Administração Pública, sobretudo àqueles listados no art. 37, caput,
da Lex Mater, sendo certo o controle administrativo e judicial do
exercício da função pública a rechaçar ou, então, reparar, qualquer
desvio de conduta de tais funcionários, inclusive eventual abuso do

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poder de polícia.
Nesse diapasão, o Min. Luiz Fux afirmou:
“...Os instrumentos de exercício e controle da
atividade
de
polícia
administrativa
deve
garantir
a
observância
dos
princípios
constitucionais
que
regem
a
atuação
da
Administração, mormente a impessoalidade, de
modo a garantir que não existam subjetividades
no exercício da função pública. Não há, pois,
razão jurídica constitucional para se afastar a
delegação do poder de polícia administrativa
das sociedades de economia mista, em razão
dos riscos de abuso e desvios, em virtude do
fato de serem pessoas jurídicas de direito
privado...” (p. 35).
De semelhante forma, manifestou-se o Min. Gilmar Mendes,
aduzindo, em seu voto:

“...Nem se alegue que a própria Administração
teria escolhido a natureza jurídica de direito
privado, eis que, em se tratando de prestação
de serviço público, em regime de exclusividade,
com
exercício
do
poder
de
polícia
deve
obrigatoriamente submeter-se aos influxos e
prerrogativas
do
regime
jurídico
administrativista...” (p. 21).
A esse respeito, pertinente a observação realizada por Rafael
Maffini, no sentido de que:
"A simples transferência a entidades de direito
privado integrantes da Administração Pública
não retira do Estado a ingerência sobre o poder
de polícia. Por óbvio, se restar comprovado que
empresas do Estado fazem mau uso do poder de
polícia, por exemplo, visando, com ele, a

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majorar indevidamente sua receita, em tal
hipótese
deverão
os
atos
de
polícia
administrativa ser invalidados por desvio de
finalidade” (in “Direito administrativo” 3a ed.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009, pp.
75/76).
Estabelecidas essas premissas, do exame dos autos, vislumbram-
se todos os pressupostos necessários à compatibilização do
exercício do poder de polícia pela apelante, salvo em relação à fase
legislativa.
Deveras, na seara do Município de Ribeirão Preto, foi editada a Lei
Municipal no 3.734/80, autorizando a criação da Apelante, pessoa
jurídica de natureza de direito privado, cujo capital majoritário
pertence à mencionada Municipalidade (fls. 166/167).
Quanto ao escopo lucrativo, a Apelante esclarece estar adstrita ao
cumprimento do art. 320 do Código de Trânsito Brasileiro, de modo
que o destino da arrecadação das multas é certo e determinado.
Não o bastante, ressalta que a própria Municipalidade é
responsável pela aludida arrecadação, tendo em vista a exigência
legal exposta no art. 3o, da Lei Complementar no 998/00. Afirma
que, “por conta disso, não há lucro a perseguir pela TRANSERP. Os
objetivos descritos no art. 24 do CTB se sobrelevam a quaisquer
interesses privados. Não resta, assim, outra alternativa à requerida
senão cumprir a imposição legal (art. 320, CTB)...” (fls. 163).
No
que
concerne
às
competências
da
TRANSERP,
a
Lei
Complementar no 998/00 determina ser atribuição da Apelante
“gerenciar o sistema de trânsito municipal, bem como os serviços
de guincho e páteo de recolhimento de veículos” (art. 1o, I).

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Logo, não se evidencia incorreção na aplicação de sanções
administrativas pela Apelante, no regular exercício do poder de
polícia a ela delegado, tendo em vista que seu capital social é
majoritariamente público, sendo prestado serviço público de
atuação própria do Estado e em regime não concorrencial, sem
pretensão lucrativa.
É dizer: inexistindo impedimentos ao Município de Ribeirão Preto
para legislar sobre o trânsito local e detendo competência para
exercer o poder de polícia no que toca à matéria em exame, viável
a delegação de funções fiscalizatórias e sancionatórias à Apelante,
sociedade de economia mista constituída por lei municipal, com a
função
específica
de
gerenciar
o
sistema
de
trânsito
na
Municipalidade.
Aliás, não foi outro o deslinde de idêntica controvérsia apreciada
pela 9a Câmara de Direito Público dessa E. Corte Bandeirante:
“APELAÇÃO
CÍVEL.
TRANSERP.
Pedido
de
suspensão em razão do Tema n° 532 de
Repercussão Geral. Inocorrência. Ausência de
despacho do determinando a suspensão. Auto
de infração decorrente de multa de trânsito
lavrado por sociedade de economia mista.
Possibilidade de delegação. Competência do
Município
para
legislar
sobre
assunto
de
interesse local. Presunção de legitimidade e
veracidade dos atos administrativos. Validade
dos autos de infração. Sentença de parcial
procedência reformada. Recurso provido.”
(TJ-SP, Apelação no 1028702-12.2019.8.26.0506,
Rel. Des. Moreira de Carvalho, 9a Câmara de Direito
Público, DJe. 29/10/2020).

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“Apelação.
Ação
anulatória
de
ato
administrativo com pedido de tutela antecipada.
Anulação de multa de trânsito aplicada por
Sociedade de Economia Mista (TRANSERP).
Preliminar. Interesse de agir do DETRAN.
Pedido do apelado que consiste em obrigação
de
fazer
em
face
da
autarquia.
Mérito.
TRANSERP.
Entidade
executiva
de
trânsito
devidamente integrada ao sistema nacional de
trânsito. Delegação de poder de polícia de
trânsito a entidades da administração indireta.
Possibilidade.
Sentença
reformada.
Dado
provimento ao recurso da TRANSERP e negado
provimento ao recurso do DETRAN.”
(TJ-SP, Apelação no 1004279-85.2019.8.26.0506,
Rel. Des. Paola Lorena, 3a Câmara de Direito Público,
DJe. 06/10/2020).
Por todo exposto, de rigor o provimento do presente recurso, para
o fim de julgar totalmente improcedente a ação declaratória e
manter válidas as autuações de trânsito especificadas nos autos,
não havendo se falar em restituição dos valores das multas
eventualmente pagas.
Em razão do provimento do apelo e da inversão da sucumbência,
condeno o apelado ao pagamento de honorários advocatícios, que
fixo em R$ 800,00, nos termos do art. 85, §§ 8o e 11, do Código
de Processo Civil.
Ressalto, em remate, que o presente acórdão enfocou as matérias
necessárias à motivação do julgamento, tornando claras as razões
pelas quais chegou ao resultado do julgado. A leitura do acórdão
permite ver cristalinamente o porquê do decisum, sendo, pois, o
que basta para o respeito às normas de garantia do Estado de
Direito, entre elas a do dever de motivação (CF, art. 93, IX).

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De qualquer modo, para viabilizar eventual acesso às vias
extraordinária e especial, considero prequestionada toda matéria
infraconstitucional
e
constitucional,
observando
o
pacífico
entendimento do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que,
tratando-se de prequestionamento, é desnecessária a citação
numérica dos dispositivos legais, bastando que a questão posta
tenha sido decidida (AgRg nos EDcl no REsp 966229/RS, Ministro
OG FERNANDES, Sexta Turma, j. 05/02/2013, DJe 18/02/2013).
Deixo consignado, por derradeiro, que eventuais recursos que
sejam apresentados em decorrência deste julgado estarão sujeitos
a julgamento virtual. No caso de discordância, deverá ela ser
manifestada no momento de apresentação do novo recurso.
Daí porque, pelo meu voto, dá-se provimento ao recurso.
RUBENS RIHL
Relator