Tribunal: TJSP
Processo: 2229057-84.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Renato Sartorelli
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-02-12
Data de publicação: 2020-02-14

Ementa:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE AJUIZADA PELO SINDICATO DAS EMPRESAS DE TRANSPORTE URBANO DE PASSAGEIROS DO INTERIOR DO ESTADO DE SÃO PAULO - INTERURBANO - ATO NORMATIVO QUESTIONADO QUE regulamenta o transporte coletivo NO MUNICÍPIO DE IBATÉ - ARGUIÇÃO DA CÂMARA MUNICIPAL DE AUSÊNCIA DE PARAMETRICIDADE ENTRE A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE E AS NORMAS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL OU

Ementa:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE AJUIZADA PELO SINDICATO DAS EMPRESAS DE TRANSPORTE URBANO DE PASSAGEIROS DO INTERIOR DO ESTADO DE SÃO PAULO - INTERURBANO - ATO NORMATIVO QUESTIONADO QUE regulamenta o transporte coletivo NO MUNICÍPIO DE IBATÉ - ARGUIÇÃO DA CÂMARA MUNICIPAL DE AUSÊNCIA DE PARAMETRICIDADE ENTRE A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE E AS NORMAS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL OU ESTADUAL - INTERESSE AGIR CONFIGURADO - PRELIMINAR REJEITADA".
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL No 3.124/2019, DE 26 DE MARÇO DE 2019, DO MUNICÍPIO DE IBATÉ, QUE DISPÔS SOBRE O DIREITO À MEIA-PASSAGEM ESCOLAR NO TRANSPORTE COLETIVO INTRAMUNICIPAL - SERVIÇO PÚBLICO DELEGADO MEDIANTE CONCESSÃO OU PERMISSÃO, INCUMBINDO AO PODER EXECUTIVO A SUA FISCALIZAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO - ATO TÍPICO DE ADMINISTRAÇÃO, CUJO EXERCÍCIO E CONTROLE CABEM AO PREFEITO - USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL - DIPLOMA NORMATIVO, ADEMAIS, PASSÍVEL DE INTERFERIR NO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO DE CONCESSÃO - VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO - AFRONTA AOS ARTIGOS 5o, 47, INCISOS II, XIV, XVIII E XIX, LETRA 'A', 119, 120, 144 E 159, PARÁGRAFO ÚNICO, TODOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA - AÇÃO PROCEDENTE.

"O Executivo goza de autonomia e independência em relação à Câmara Municipal, que não podem ser violadas mediante elaboração legislativa que tenha por escopo impingir ao Prefeito o que deve ser feito em termos de administração pública".

"Os serviços públicos delegados, tal como ocorre na hipótese do transporte coletivo urbano, estão sujeitos à regulamentação e fiscalização pelo Poder Público e são remunerados mediante tarifa previamente fixada pelo órgão executivo competente, nos termos dos artigos 119, 120 e 159, parágrafo único, todos da Constituição Estadual, levando-se em conta, dentre outros fatores, o custo de manutenção do sistema".

"Ofende a denominada reserva de administração, decorrência do conteúdo nuclear do princípio da Separação de Poderes, a isenção de tarifa de transporte coletivo concedida por ato normativo de origem parlamentar, suprimindo do Chefe do Poder Executivo a prerrogativa de conduzir a política remuneratória de serviço público".

"A aquiescência do Chefe do Executivo, mediante sanção expressa ou tácita, a diploma legislativo que viola postulado constitucional da independência e harmonia entre os Poderes, ainda que seja dele a competência usurpada, não convalida a norma reputada inconstitucional".

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA – ÓRGÃO ESPECIAL
Registro: 2020.0000097005
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Direta de
Inconstitucionalidade no 2229057-84.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo,
em que é autor SINDICATO DAS EMPRESAS DE TRANSPORTE URBANO
DE PASSAGEIROS DO INTERIOR DO ESTADO DE SÃO PAULO -
INTERURBANO, são réus PREFEITO DO MUNICÍPIO DE IBATÉ e
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE IBATÉ.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão: "REJEITARAM A PRELIMINAR E
JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE, COM EFEITO "EX TUNC". V.U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA,
ALVARO PASSOS, BERETTA DA SILVEIRA, ANTONIO CELSO AGUILAR
CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, GERALDO WOHLERS, ELCIO TRUJILLO,
CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, ADEMIR
BENEDITO, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE
AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA
RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO
CARLOS SALETTI E FRANCISCO CASCONI.
São Paulo, 12 de fevereiro de 2020.
RENATO SARTORELLI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2229057-84.2019.8.26.0000
LDN
REQUERENTE: SINDICATO DAS EMPRESAS DE TRANSPORTE
URBANO DE PASSAGEIROS DO INTERIOR DO ESTADO DE SÃO
PAULO - INTERURBANO
REQUERIDOS: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE IBATÉ, PRESIDENTE
DA CÂMARA MUNICIPAL DE IBATÉ
EMENTAS:
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE AJUIZADA
PELO SINDICATO DAS EMPRESAS DE
TRANSPORTE
URBANO
DE
PASSAGEIROS
DO
INTERIOR
DO
ESTADO
DE
SÃO
PAULO
-
INTERURBANO - ATO NORMATIVO
QUESTIONADO QUE REGULAMENTA
O
TRANSPORTE
COLETIVO
NO
MUNICÍPIO DE IBATÉ - ARGUIÇÃO DA
CÂMARA MUNICIPAL DE AUSÊNCIA
DE
PARAMETRICIDADE
ENTRE
A
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
E
AS
NORMAS
DA
CONSTITUIÇÃO
FEDERAL OU ESTADUAL - INTERESSE
AGIR CONFIGURADO - PRELIMINAR
REJEITADA”.

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DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2229057-84.2019.8.26.0000
LDN
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
-
LEI
MUNICIPAL No 3.124/2019, DE 26 DE
MARÇO DE 2019, DO MUNICÍPIO DE
IBATÉ,
QUE
DISPÔS
SOBRE
O
DIREITO
À
MEIA-PASSAGEM
ESCOLAR
NO
TRANSPORTE
COLETIVO
INTRAMUNICIPAL
-
SERVIÇO
PÚBLICO
DELEGADO
MEDIANTE
CONCESSÃO
OU
PERMISSÃO, INCUMBINDO AO PODER
EXECUTIVO A SUA FISCALIZAÇÃO E
REGULAMENTAÇÃO - ATO TÍPICO DE
ADMINISTRAÇÃO, CUJO EXERCÍCIO E
CONTROLE CABEM AO PREFEITO -
USURPAÇÃO
DA
COMPETÊNCIA
PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO
LOCAL
-
DIPLOMA
NORMATIVO, ADEMAIS, PASSÍVEL DE
INTERFERIR
NO
EQUILÍBRIO
ECONÔMICO-FINANCEIRO
DO
CONTRATO
DE
CONCESSÃO
-
VIOLAÇÃO
AOS
PRINCÍPIOS
DA
SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA
RESERVA
DE
ADMINISTRAÇÃO
-
AFRONTA
AOS
ARTIGOS
5o,
47,
INCISOS II, XIV, XVIII E XIX, LETRA 'A',
119, 120, 144 E 159, PARÁGRAFO
ÚNICO, TODOS DA CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL
-

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INCONSTITUCIONALIDADE
DECLARADA - AÇÃO PROCEDENTE.
“O Executivo goza de autonomia e
independência em relação à Câmara
Municipal, que não podem ser violadas
mediante elaboração legislativa que
tenha por escopo impingir ao Prefeito
o que deve ser feito em termos de
administração pública”.
“Os serviços públicos delegados, tal
como ocorre na hipótese do transporte
coletivo
urbano,
estão
sujeitos
à
regulamentação e fiscalização pelo
Poder Público e são remunerados
mediante tarifa previamente fixada pelo
órgão
executivo
competente,
nos
termos dos artigos 119, 120 e 159,
parágrafo único, todos da Constituição
Estadual, levando-se em conta, dentre
outros fatores, o custo de manutenção
do sistema".
“Ofende a denominada reserva de
administração,
decorrência
do
conteúdo nuclear do princípio da
Separação de Poderes, a isenção de
tarifa de transporte coletivo concedida
por
ato
normativo
de
origem

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DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2229057-84.2019.8.26.0000
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parlamentar, suprimindo do Chefe do
Poder Executivo a prerrogativa de
conduzir a política remuneratória de
serviço público”.
“A
aquiescência
do
Chefe
do
Executivo, mediante sanção expressa
ou tácita, a diploma legislativo que
viola
postulado
constitucional
da
independência e harmonia entre os
Poderes,
ainda
que
seja
dele
a
competência usurpada, não convalida
a norma reputada inconstitucional”.
V O T O No 32.159
Trata-se
de
ação
direta
de
inconstitucionalidade ajuizada pelo Sindicato das Empresas de
Transporte Urbano de Passageiros do Interior do Estado de
São Paulo - INTERURBANO em face da Lei no 3.124, de 26 de
março de 2019, do Município de Ibaté, que “dispõe sobre criar
o direito a meia-passagem escolar no transporte coletivo
Intramunicipal aos estudantes de Ibaté”, apontando violação
aos artigos 5o, 25, 47, incisos II, XI, XIV, XIV e XVIII, 119, 120,
144 e 159, parágrafo único, todos da Constituição Estadual, e
artigo 61, inciso II, alínea “b”, da Lei Maior.

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Invoca
o
requerente,
preliminarmente, legitimidade ad causam ativa por estar dentre
suas diretrizes estatutárias a defesa dos interesses de todas as
empresas associadas, prestadores de serviços de transporte
coletivo urbano de passageiros do interior do Estado de São
Paulo, incluindo a cidade de Ibaté. No mérito, sustenta, em
apertada síntese, que o ato normativo impugnado, de origem
parlamentar, invadiu esfera de atuação do Chefe do Poder
Executivo, implicando intromissão na gestão do sistema urbano
de transportes, malferindo o princípio da separação dos
poderes.
Argumenta,
em
acréscimo,
que
incumbe
exclusivamente ao Prefeito deflagrar processo legislativo
relacionado à prestação de serviço público de transporte,
aduzindo que a norma atacada acaba por comprometer o
equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão,
repercutindo no valor da tarifa, sendo irrelevante a sanção do
projeto de lei pelo Alcaide. Enfatizando, no mais, que se
encontram presentes os pressupostos autorizadores para a
concessão da liminar, insiste na suspensão da eficácia da Lei
no 3.124, de 26 de março de 2019, do Município de Ibaté, até
decisão
definitiva,
declarando-se,
a
final,
sua
inconstitucionalidade.
Concedida a liminar, a Câmara
Municipal
de
Ibaté
prestou
informações
acenando,

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preliminarmente, com inadequação da via eleita na medida em
que o controle abstrato de constitucionalidade deve utilizar
como parâmetro a Constituição Federal ou a Constituição
Estadual e não Lei Orgânica do Município, Lei de Mobilidade
Urbana do Município, Lei Federal n.o 8.987 de 1995, Lei
Federal n.o 8.666 de 1993 e Lei Federal n.o 9.074/1995. No
mérito, defendeu, em resumo, que o ato normativo impugnado
regulamenta matéria cuja iniciativa não está reservada ao
Alcaide pois, embora crie despesas para a Administração, não
trata da sua estrutura, da atribuição de seus órgãos e
tampouco do regime jurídico de servidores públicos. Insistiu,
em complementação, que o rol de matérias de iniciativa
privativa do Prefeito constitui numerus clausus, sendo, por
isso, de iniciativa legislativa concorrente as disposições da Lei
impugnada porquanto visa auxiliar os estudantes do Município
de Ibaté a ter acesso à educação. Aduziu, outrossim, que a
ausência de previsão de despesa orçamentária na Lei
Municipal
n.o
3.124
de
2019
não
acarreta
sua
inconstitucionalidade ou ilegalidade, até porque é atribuição
exclusiva do Alcaide fixar os valores das tarifas referente ao
serviço público regulado pelo ato normativo. Alegou, de resto,
que a indigitada Lei não viola o artigo 61, § 1o, inciso II, alínea
“b” da Magna Carta, o artigo 47 da Constituição Bandeirante, e
tampouco o princípio da separação dos poderes, já que o
equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão será

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mantido, pois o Poder Público arcará com o custo do desconto
concedido aos estudantes. Busca, daí, a improcedência da
ação ou, alternativamente, pleiteia a interpretação da Lei
Municipal n.o 3.124 de 2019 conforme a Constituição Federal,
autorizando sua aplicação aos contratos de concessão futuros.
O Prefeito do Município de Ibaté e a
Procuradoria Geral do Estado deixaram transcorrer, in albis, o
prazo para manifestação (cf. fl. 242).
A douta Procuradoria Geral de
Justiça, em seu parecer, opinou pela procedência da ação
direta (fls. 245/251).
É o relatório.
1) Ressalto, de início, que o artigo
90, inciso V, da Constituição Paulista confere legitimação ativa
para a propositura da ação direta às entidades sindicais ou de
classe, de atuação estadual ou municipal, estando a
pertinência subjetiva da demanda diretamente relacionada à
demonstração do efetivo interesse jurídico no caso, pouco
importando os fundamentos que embasam o vício de
inconstitucionalidade suscitado.

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Sobre o tema, pondera o Ministro
Luís Roberto Barroso que há de se observar “a denominada
pertinência temática. A ideia, a rigor, mais se aproxima de
conceito processual que identifica o interesse em agir: é
preciso que haja uma relação lógica entre a questão versada
na lei ou ato normativo a ser impugnado e os objetivos sociais
da entidade requerente. Vale dizer: a norma contestada
deverá repercutir direta ou indiretamente sobre a atividade
profissional ou econômica da classe envolvida, ainda que
só parte dela seja atingida” (O Controle de Constitucionalidade
no Direito Brasileiro, 7a edição, Ed. Saraiva, 2016, pág. 207).
No caso, tenho para mim que ficou
evidenciado o efetivo interesse jurídico do requerente, havendo
estreita relação entre a norma objeto do controle de
constitucionalidade - que dispõe sobre criar o direito a meia-
passagem escolar no transporte coletivo Intramunicipal aos
estudantes de Ibaté - e os direitos da classe representada pelo
sindicato, que possui base territorial em diversos Municípios do
Interior do Estado de São Paulo, dentre eles o Município de
Ibaté (fl. 30), constando do artigo 3o de seu Estatuto a
representação da categoria econômica das empresas de
transporte coletivo urbano de passageiros (cf. fl. 31).
2) Conquanto tenha pertinência, em

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parte, a matéria preliminar suscitada na resposta da Câmara
Municipal de Ibaté, não é o caso de extinção do processo, sem
resolução do mérito, por ausência de interesse de agir.
Realmente,
a
eventual
inobservância de dispositivos contidos na Lei Orgânica do
Município, Lei de Mobilidade Urbana do Município, Lei Federal
n.o 8.987 de 1995, Lei Federal n.o 8.666 de 1993 e Lei Federal
n.o 9.074/1995 não comporta análise no âmbito restrito da ação
direta de inconstitucionalidade.
Vale dizer, a ação direta de
inconstitucionalidade proposta perante o Tribunal de Justiça diz
respeito a eventual afronta à Constituição Estadual, admitindo-
se, também, o controle de constitucionalidade com base em
normas da Constituição Federal de observância obrigatória, as
quais refletem o inter-relacionamento entre os Poderes - a
exemplo do pacto federativo e das regras de competências
legislativas -, ainda que não incorporadas expressamente ao
ordenamento constitucional do respectivo Estado-membro,
consoante entendimento consolidado pela Suprema Corte em
sede de repercussão geral, verbis:
“Recurso Extraordinário. Repercussão
Geral.
Ação
direta
de
inconstitucionalidade
estadual.

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Parâmetro de controle. Regime de
subsídio. Verba de representação, 13o
salário e terço constitucional de férias.
1. Tribunais de Justiça podem exercer
controle
abstrato
de
constitucionalidade de leis municipais
utilizando como parâmetro normas da
Constituição Federal, desde que se
trate
de
normas
de
reprodução
obrigatória
pelos
Estados.
Precedentes”
(RE
no
650.898/RS,
Relator Ministro Marco Aurélio, Relator p/
Acórdão
Ministro
Roberto
Barroso,
julgado em 01/02/2017).
No caso, o requerente, ao impugnar
a Lei n.o 3.124 de 26 de março de 2019, que dispõe sobre a
criação da meia-passagem escolar no transporte coletivo
Intramunicial de Ibaté, apontou ofensa aos artigos 5o, § 1o, 25,
47, incisos II, XI, XIV e XVIII, 119, 120, 144 e 159, § único,
todos da Carta Bandeirante, além de violação ao artigo 61, §
1o, inciso II, alínea “b” da Carta da República e ao princípio da
separação dos poderes, tendo-se, assim, por plenamente
satisfeitos os pressupostos do artigo 125, § 2o, da Carta da
República.
3) No mérito, a ação é de ser

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LDN
julgada procedente.
O texto impugnado tem o seguinte
teor, verbis:
“O Prefeito do Município de Ibaté, no uso de suas
atribuições conferidas por Lei, FAZ SABER que a Câmara
Municipal aprovou e ele sanciona e promulga a seguinte
lei:
ARTIGO 1° - Fica assegurado o pagamento da tarifa de uso
do transporte coletivo com 50% (cinquenta por cento) de
desconto (meia passagem), nos serviços de transporte
coletivo intramunicipal, aos estudantes residentes em
Ibaté devidamente cadastrados.
PARÁGRAFO ÚNICO - Farão jus ao benefício da meia
passagem, criada neste artigo, os alunos matriculados nos
cursos públicos ou privados de ensino fundamental,
médio
e
em
cursos
Superiores,
Técnicos,
Profissionalizantes e Preparatórios nas Escolas de Ibaté,
devidamente reconhecidos pelo MEC.
ARTIGO 2° - O desconto da meia-passagem valerá no
período letivo conforme o Calendário Escolar, de segunda-
feira a sexta-feira.
ARTIGO 3° - Serão concedidos até dois descontos de meia-
passagem por dia, por estudante devidamente cadastrado,

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LDN
para ida e volta ao local de ensino, correspondente ao
percurso residência-escola-residência.
ARTIGO 4° - A utilização do direito a meia-passagem em
desconformidade com o disposto nesta Lei e em seu
regulamento
implica
o
cancelamento
imediato
do
benefício, bem como sujeita o estudante beneficiário e/ou
responsável legal ao ressarcimento, ao Município, dos
valores concedidos a título de Auxílio de Transporte
Escolar referentes ao período em que houver ocorrido a
irregularidade, tornando-se por base as tarifas vigentes à
época da restituição, sem prejuízo da ação penal cabível.
ARTIGO 5o -O Prefeito Municipal deverá em um prazo de
até noventa dias após a publicação desta Lei, baixar
decreto regulamentando-a.
ARTIGO 6o - Esta Lei entrará em vigor na data de sua
publicação” (cf. fls. 134/135).
Ao que se infere, originou-se a lei
atacada de projeto de autoria parlamentar que foi sancionada
pelo Alcaide.
Conquanto louvável o intento do
legislador em relação ao tema, a Lei Municipal no 3.124, de 26
de março de 2019, do Município de Ibaté viola, efetivamente, o
artigo 5o, caput, da Constituição Bandeirante, de observância

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obrigatória pelos Municípios de acordo com o artigo 144 da
mesma Carta.
Segundo
o
referido
dispositivo
(artigo 5o), os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário são
independentes e harmônicos entre si. Disso decorre que o
Executivo goza de autonomia e independência em relação à
Câmara Municipal, que não podem ser violadas mediante
elaboração legislativa que tenha por escopo impingir ao
Prefeito o que deve ser feito em termos de administração
pública.
Na lição de Hely Lopes Meirelles,
“em sua função normal e predominante sobre as demais, a
Câmara elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais e
obrigatórias de conduta. Esta é sua função específica, bem
diferenciada da do Executivo, que é a de praticar atos
concretos de administração. Já dissemos - e convém se repita -
que o Legislativo provê in genere, o Executivo in specie; a
Câmara edita normas gerais, o prefeito as aplica aos casos
particulares ocorrentes. Daí não ser permitido à Câmara intervir
direta e concretamente nas atividades reservadas ao
Executivo, que pedem provisões administrativas especiais
manifestadas em ordens, proibições, concessões, permissões,
nomeações,
pagamentos,
recebimentos,
entendimentos

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verbais ou escritos com os interessados, contratos, realizações
materiais da Administração e tudo o mais que se traduzir em
atos ou medidas de execução governamental” (Direito
Municipal Brasileiro, Malheiros Editores, 18a edição, 2017, pág.
644).
Na verdade, a competência da
Câmara Municipal se circunscreve à edição de normas gerais e
abstratas, ficando a cargo do Chefe do Poder Executivo a
direção superior da administração, disciplinando situações
concretas e adotando medidas específicas de planejamento,
organização e execução de serviços públicos, inclusive no que
diz respeito a questões que interfiram no regime de concessão
ou permissão, vale dizer, atividades relacionadas a escolhas
políticas de gestão (artigo 47, incisos II, XIV, XVIII e XIX, alínea
“a”, da Constituição Bandeirante1).
A edilidade, contudo, interferiu na
prestação de serviço público local, concedendo desconto de
1 “Artigo 47 - Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições
previstas nesta Constituição:
(...)
II - exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração
estadual;
(...)
XIV - praticar os demais atos de administração, nos limites da competência do Executivo;
(...)
XVIII - enviar à Assembleia Legislativa projeto de lei sobre o regime de concessão ou
permissão de serviços públicos.
XIX - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração estadual, quando não implicar
aumento de despesa, nem criação ou extinção de órgãos públicos”.

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50% (cinquenta por cento) nos serviços de transporte coletivo
Intramunicipal aos estudantes residentes em Ibaté, o que é
passível de afetar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato
de concessão, usurpando do Alcaide a prerrogativa de
deliberar a propósito da conveniência e oportunidade de ato
eminentemente administrativo.
Os
serviços
públicos,
mesmo
quando
delegados,
submetem-se
à
regulamentação
e
fiscalização do Poder Público (artigo 119 da Carta Paulista2),
podendo o transporte coletivo local ser executado diretamente
pelo Município ou indiretamente por suas autarquias, empresas
estatais ou particulares, mediante concessão ou permissão.
Em qualquer hipótese, porém -
segundo adverte a doutrina -, “esse serviço local ficará sujeito a
regulamentação e controle do Município, quer na sua
implantação e operação, quer na sua remuneração, cujas
tarifas são fixadas por ato do prefeito” (Hely Lopes
Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, Malheiros Editores, 18a
edição, 2017, pág. 476 - grifo nosso).
Vale dizer, tratando-se de serviço
público facultativo, posto à disposição do usuário para que dele
2 Artigo 119 - Os serviços concedidos ou permitidos ficarão sempre sujeitos à
regulamentação e fiscalização do Poder Público e poderão ser retomados quando não
atendam satisfatoriamente aos seus fins ou às condições do contrato.

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se utilize quando desejar, o transporte coletivo urbano é
custeado por tarifa estipulada pelo órgão executivo
competente, nos termos dos artigos 1203 e 159, parágrafo
único4, da Carta Paulista, cumprindo registrar que, por
definição, “tarifa é o preço público que a Administração fixa,
prévia e unilateralmente, por ato do Executivo” (Hely Lopes
Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, Malheiros Editores, 18a
edição, 2017, pág.175 - grifo nosso).
Embora não se desconheça a
competência legislativa concorrente para a concessão de
isenções fiscais (conforme tese definida pelo Pretório Excelso
no julgamento do Tema 682 da Repercussão Geral - ARE no
743.480 RG/MG, Relator Ministro Gilmar Mendes), é importante
consignar que a tarifa não possui natureza jurídica tributária,
estando a dispensa de seu pagamento, necessariamente,
inserida na esfera exclusiva do Prefeito, a quem cabe definir a
política remuneratória do serviço público, consubstanciando o
diploma
normativo
impugnado
afronta
à
reserva
de
administração, corolário do princípio da separação dos
poderes.
Destaco,
a
propósito,
casos
3 “Artigo 120 - Os serviços públicos serão remunerados por tarifa previamente fixada
pelo órgão executivo competente, na forma que a lei estabelecer”.
4 “Artigo 159 - A receita pública será constituída por tributos, preços e outros ingressos.
Parágrafo único - Os preços públicos serão fixados pelo Executivo, observadas as
normas gerais de Direito Financeiro e as leis atinentes à espécie”.

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análogos já submetidos à apreciação deste C. Órgão Especial,
verbis:
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI
COMPLEMENTAR
No
223/2013,
DO
MUNICÍPIO DE FRANCO DA ROCHA,
DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE
CONCEDE ISENÇÃO DA TARIFA DE
TRANSPORTE
COLETIVO
AS
PESSOAS MAIORES DE 60 ANOS.
COMPETÊNCIA
PRIVATIVA
DO
EXECUTIVO PARA LEGISLAR SOBRE
MATÉRIA
RELATIVA
À
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
MUNICIPAL. ISENÇÃO DE TARIFA QUE
PROMOVE
A
ALTERAÇÃO
DO
EQUILÍBRIO
ECONÔMICO-
FINANCEIRO.
INADMISSIBILIDADE.
CONTRATO
ADMINISTRATIVO
QUE
CONTA COM PROTEÇÃO PARA SUA
REGULAR
CONTINUIDADE.
FISCALIZAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO
DOS SERVIÇOS PÚBLICOS QUE SÃO
ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS DO PODER
EXECUTIVO,
NÃO
PODENDO
O
LEGISLATIVO AGIR 'ULTRA VIRES'.
VÍCIOS
FORMAL
E
MATERIAL
MACULANDO A NORMA OBJURGADA.

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AÇÃO PROCEDENTE” (Ação Direta de
Inconstitucionalidade
no
2167813-28.2017.8.26.0000,
Relator
Desembargador Xavier de Aquino).
“ARGUIÇÃO
DE
INCONSTITUCIONALIDADE - LEI No
3.550, DE 16 DE DEZEMBRO DE 2013,
QUE ALTERA O ART. 1o DA LEI No
3.171, DE 29 DE MARÇO DE 2010, DO
MUNICÍPIO
DE
SANTA
BÁRBARA
D'OESTE E INCLUI OS INTEGRANTES
DA GUARDA MIRIM do município NO
PROGRAMA 'PASSE LIVRE', QUE DIZ
RESPEITO
À
GRATUIDADE
NO
TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL -
lei de iniciativa parlamentar - invasão
da competência do executivo - vicio de
iniciativa configurado - violação ao
princípio de separação dos poderes e
Aos artigos 5o, 47, II, XIV, XIX 'a', 120,
144
e
159,
parágrafo
único,
da
Constituição Bandeirante - Incidente
procedente
-
LEI
declarada
inconstitucional” (Incidente De Arguição
de
Inconstitucionalidade
no
0002678-61.2018.8.26.0000,
Relator
Desembargador João Negrini Filho).
"AÇÃO
DIRETA
DE

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INCONSTITUCIONALIDADE - Lei no
5.749, de 5 de abril de 2016, do
Município de Catanduva, que concedeu
50% de desconto do valor da tarifa da
passagem de ônibus a estudantes que
frequentam
cursos
técnicos
e
profissionalizantes, no Município de
Catanduva. Preliminar - Análise de
ofensa a dispositivos da Lei Orgânica
do Município - Inadmissibilidade -
Ausência de parametricidade. Vício
material - Ocorrência - Criação de
despesas para os cofres públicos sem
indicação
da
fonte
dos
recursos
necessários
para
fazer
frente
à
majoração do subsídio - Violação à
garantia
do
equilíbrio
econômico-
financeiro - Dever de manter as
condições do contrato no curso de sua
execução, até seu término - Ofensa aos
arts. 25 e 117 da CE/89. Vício formal -
Competência do Executivo para fixar a
política tarifária de transporte público -
Vício
de
iniciativa
-
A
matéria
regulamentada pela norma impugnada
insere-se no âmbito da competência
legislativa atribuída pela Constituição
ao chefe do Poder Executivo Municipal,
por ser inerente ao planejamento e
organização do Município - Violação

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aos arts. 5o, 25, 47, II, XIV e XIX, 120 e
159, aplicáveis aos Municípios por
força do art. 144, todos da Constituição
Paulista.
Precedentes
-
Ação
procedente"
(Ação
Direta
de
Inconstitucionalidade
no
2104997-10.2017.8.26.0000,
Relator
Desembargador Carlos Bueno).
“DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. Emenda no
001/2017, de 08.03.2017, do Município
de Caieiras, que deu nova redação ao
artigo 128 da Lei Orgânica daquela
cidade, de iniciativa parlamentar, que
ampliou a isenção de pagamento da
tarifa de transporte público aos idosos,
de modo a beneficiar as pessoas a
partir de sessenta anos de idade.
Processo legislativo. Invalidade. Tema
alusivo ao serviço em mira, que diz
respeito, privativamente, ao Chefe do
Executivo local. Ingerência, ademais,
no ajuste firmado com a empresa
prestadora,
com
evidente
reflexo
econômico. Invasão da competência
manifesta. Afronta aos artigos 5o, 47, II,
XIV e XVIII, 120, 144 e 159 da Carta
Bandeirante.
Prévio
tino deste C.
Órgão Especial. AÇÃO PROCEDENTE”

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(Ação Direta de Inconstitucionalidade no
2051609-95.2017.8.26.0000,
Relator
Desembargador Beretta da Silveira).
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE - Lei no
4.988, de 19 de maio de 2016, do
Município de Suzano que 'dispõe sobre
a concessão da carteira de 'Passe
Livre' no Transporte Coletivo Municipal
aos Presidentes de Moradores de
Bairros, no âmbito do Município de
Suzano, e dá outras providências' -
Matéria
relativa
à
Administração
Municipal, de iniciativa reservada ao
Chefe do Poder Executivo - Vício de
iniciativa e violação ao princípio da
separação dos Poderes - A isenção
concedida não acarreta aumento ou
criação de despesa pública - Violação
aos artigos 5o, 47, incisos II, XIV e XVIII,
120, 159, § único e 144, da Constituição
Estadual. Pedido procedente” (Ação
Direta
de
Inconstitucionalidade
no
2256386-76.2016.8.26.0000,
Relator
Desembargador Ricardo Anafe).
Lembro,
na
mesma
diretriz,
entendimento perfilhado pelo E. Supremo Tribunal Federal

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reputando inconstitucionais diplomas normativos de iniciativa
parlamentar, instituindo benefício tarifário no acesso a serviço
público concedido, por se tratar de tema reservado ao
Executivo, verbis:
“Agravo
regimental
no
recurso
extraordinário com agravo. Ação Direta
de
Inconstitucionalidade.
Lei
no
4.166/05 do Município de Cascavel/PR.
Lei
de
iniciativa
parlamentar
que
concede
gratuidade
no
transporte
coletivo urbano às pessoas maiores de
60
anos.
Equilíbrio
econômico-
financeiro dos contratos. Reserva de
Administração. Separação de Poderes.
Violação.
Precedentes.
Recurso
extraordinário parcialmente provido. 1.
O
Supremo
Tribunal
Federal
tem
declarado a inconstitucionalidade de
leis de iniciativa do poder legislativo
que preveem determinado benefício
tarifário no acesso a serviço público
concedido,
tendo
em
vista
a
interferência indevida na gestão do
contrato administrativo de concessão,
matéria reservada ao Poder Executivo,
estando
evidenciada
a
ofensa
ao
princípio da separação dos poderes.
2. Não obstante o nobre escopo da

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referida norma de estender aos idosos
entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e
cinco) anos, independentemente do
horário, a gratuidade nos transportes
coletivos urbanos esteja prevista no
art. 230, § 2o, da Constituição Federal,
o diploma em referência, originado de
projeto
de
iniciativa
do
poder
legislativo,
acaba
por
incidir
em
matéria
sujeita
à
reserva
de
administração, por ser atinente aos
contratos administrativos celebrados
com as concessionárias de serviço de
transporte coletivo urbano municipal
(art. 30, inciso V, da Constituição
Federal). 3. Agravo regimental não
provido” (ARE no 929.591 AgR/PR,
Relator Ministro Dias Toffoli).
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO
LEI
MUNICIPAL

INICIATIVA
PARLAMENTAR

TRANSPORTE
PÚBLICO
COLETIVO

TARIFA

ISENÇÃO

SEPARAÇÃO
DOS
PODERES

PRECEDENTES

NEGATIVA DE SEGUIMENTO. (...) O
acórdão recorrido está em harmonia
com a jurisprudência do Supremo,
segundo a qual são incompatíveis,
com a Constituição Federal, diplomas

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normativos de iniciativa parlamentar a
versarem a instituição de benefício
tarifário no acesso a serviço público
concedido, considerada interferência
indevida
na
gestão
do
contrato
administrativo de concessão, tema
reservado ao Executivo, sob pena de
ofensa ao princípio da separação e
harmonia
dos
Poderes”
(RE
no
650.774/SP,
Relator
Ministro
Marco
Aurélio). No mesmo sentido: RE no
680.425/SP, Relator Ministro Alexandre
de Moraes.
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI
No
3.449/04
DO
DISTRITO
FEDERAL.
PROIBIÇÃO
DE
COBRANÇA
DE
ASSINATURA BÁSICA NOS SERVIÇOS
DE ÁGUA, LUZ, GÁS, TV A CABO E
TELEFONIA.
INCONSTITUCIONALIDADE.
COMPETÊNCIA
DA
UNIÃO
PARA
LEGISLAR E PRESTAR OS SERVIÇOS
PÚBLICOS DE TELECOMUNICAÇÕES
E ENERGIA ELÉTRICA (CF, ART. 21, XI
E XII, 'b', E 22, IV). FIXAÇÃO DA
POLÍTICA
TARIFÁRIA
COMO
PRERROGATIVA
INERENTE
À
TITULARIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO

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(CF, ART. 175, PARÁGRAFO ÚNICO,
III). AFASTAMENTO DA COMPETÊNCIA
CONCORRENTE
DO
ESTADO-
MEMBRO PARA LEGISLAR SOBRE
CONSUMO (CF, ART. 24, V E VII).
USUÁRIO DE SERVIÇOS PÚBLICOS
CUJO REGIME GUARDA DISTINÇÃO
COM A FIGURA DO CONSUMIDOR (CF,
ART. 175, PARÁGRAFO ÚNICO, II).
PRECEDENTES.
SERVIÇOS
DE
FORNECIMENTO DE ÁGUA E GÁS.
PRINCÍPIO
DA
SEPARAÇÃO
DE
PODERES.
RESERVA
DE
ADMINISTRAÇÃO
(CF,
ART.
2o).
PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. (...) 2. A
Lei no 3.449/04 do Distrito Federal, ao
proibir
a
cobrança
da
tarifa
de
assinatura
básica
'pelas
concessionárias
prestadoras
de
serviços de água, luz, gás, TV a cabo e
telefonia no Distrito Federal' (art. 1o,
caput),
incorreu
em
inconstitucionalidade
formal,
porquanto necessariamente inserida a
fixação da 'política tarifária' no âmbito
de poderes inerentes à titularidade de
determinado serviço público, como
prevê o art. 175, parágrafo único, III, da
Constituição, elemento indispensável
para
a
preservação
do
equilíbrio

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econômico-financeiro do contrato de
concessão e, por consequência, da
manutenção do próprio sistema de
prestação da atividade. 3. Inexiste, in
casu, suposto respaldo (...) 4. Ofende a
denominada reserva de administração,
decorrência do conteúdo nuclear do
princípio da Separação de Poderes
(CF, art. 2o), a proibição de cobrança de
tarifa de assinatura básica no que
concerne aos serviços de água e gás,
em grande medida submetidos também
à incidência de leis federais (CF, art.
22, IV), mormente quando constante de
ato normativo emanado do Poder
Legislativo
fruto
de
iniciativa
parlamentar, porquanto supressora da
margem de apreciação do Chefe do
Poder Executivo Distrital na condução
da Administração Pública, no que se
inclui a formulação da política pública
remuneratória do serviço público. 5.
Ação Direta de Inconstitucionalidade
julgada procedente” (ADI no 3.343/DF,
Relator p/ Acórdão Ministro Luiz Fux -
grifos nossos).
Paralelamente, a aquiescência do
Chefe do Executivo, mediante sanção expressa ou tácita, a

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diploma legislativo que viola postulado constitucional da
independência e harmonia entre os Poderes, ainda que seja
dele a competência usurpada, não convalida a norma, verbis:
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
LEI No
11.452/2000, EDITADA PELO ESTADO
DO RIO GRANDE DO SUL DIPLOMA
LEGISLATIVO
DE
INICIATIVA
PARLAMENTAR
VEICULADOR
DE
MATÉRIAS SUBMETIDAS, EM TEMA
DE PROCESSO DE FORMAÇÃO DAS
LEIS, AO EXCLUSIVO PODER DE
INSTAURAÇÃO
DO
CHEFE
DO
EXECUTIVO

COMPOSIÇÃO
DO
CONSELHO
ESTADUAL
DE
EDUCAÇÃO
MATÉRIA INERENTE À
ORGANIZAÇÃO E À ESTRUTURAÇÃO
DE
ÓRGÃO
ADMINISTRATIVO
VINCULADO AO PODER EXECUTIVO
ESTADUAL USURPAÇÃO DO PODER
DE
INICIATIVA
RESERVADO
AO
GOVERNADOR DO ESTADO OFENSA
AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA
SEPARAÇÃO
DE
PODERES

INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL

REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA
CONSOLIDADA
DO
SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL PRECEDENTES

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PARECER
DA
PROCURADORIA-
GERAL
DA
REPÚBLICA
PELA
INCONSTITUCIONALIDADE
DO
DIPLOMA
LEGISLATIVO
QUESTIONADO

AÇÃO
DIRETA
JULGADA PROCEDENTE. PROCESSO
LEGISLATIVO
E
INICIATIVA
RESERVADA
DAS
LEIS

O
desrespeito à prerrogativa de iniciar o
processo legislativo, que resulte da
usurpação de poder sujeito à cláusula
de reserva, traduz vício jurídico de
gravidade
inquestionável,
cuja
ocorrência reflete típica hipótese de
inconstitucionalidade formal, apta a
infirmar,
de
modo
irremissível,
a
própria
integridade
do
diploma
legislativo
eventualmente
editado.
Situação ocorrente na espécie, em que
o diploma legislativo estadual, de
iniciativa
parlamentar,
incidiu
em
domínio
constitucionalmente
reservado à atuação do Chefe do Poder
Executivo:
regime
jurídico
dos
servidores públicos e organização e
estruturação
dos
órgãos
administrativos vinculados ao Poder
Executivo estadual (RTJ 101/929 RTJ
132/1059
RTJ 170/383, v.g.). A
usurpação da prerrogativa de instaurar

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o processo legislativo, por iniciativa
parlamentar, qualifica-se como ato
destituído de qualquer eficácia jurídica,
contaminando,
por
efeito
de
repercussão
causal
prospectiva,
a
própria
validade
constitucional
da
norma que dele resulte. Precedentes.
Doutrina.
Nem
mesmo
eventual
aquiescência
do
Chefe
do
Poder
Executivo mediante sanção, expressa
ou tácita, do projeto de lei, seja dele,
ou não, a prerrogativa usurpada, tem o
condão de sanar esse defeito jurídico
radical. Insubsistência da Súmula no
5/STF (formulada sob a égide da
Constituição de 1946), em virtude da
superveniente
promulgação
da
Constituição Federal de 1988. Doutrina.
Precedentes. (...)” (STF, Ação Direta de
Inconstitucionalidade n.o 2442, Rel. Min.
Celso
de
Mello,
Tribunal
Pleno,
j.
17/10/2018 grifo nosso).
Assim, independentemente de o
alcaide ter sancionado a Lei n.o 3.124/2019, que trata do
direito de meia-passagem escolar no transporte coletivo
Intramunicipal aos estudantes de Ibaté, não se admite a
mantença da indigitada norma, eis que nascida em

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desconformidade com a ordem constitucional.
Por fim, vale a pena reproduzir o
seguinte excerto da manifestação do digno Procurador-Geral
de Justiça, verbis:
“A norma impugnada, de iniciativa parlamentar, é
inconstitucional, pois incompatível com o princípio da
separação de poderes e as regras dele decorrentes (a) da
reserva da Administração para edição de atos normativos
pelo Chefe do Poder Executivo relativos à organização e
funcionamento administrativos e (b) de sua reserva de
iniciativa legislativa para essa matéria se houver aumento
de despesa (arts. 5o, 24, § 2o, 2, e 47, II, XI, XIV, XVIII e XIX,
a, Constituição Estadual), aplicáveis aos Municípios por
força do art. 144 da Constituição Paulista. Ademais, a lei é
incompatível com o parágrafo único do art. 159 da
Constituição do Estado de São Paulo. (...) Conquanto
repute imprópria a invocação de ofensa ao art. 25 da
Constituição Paulista porque não decorre aumento ou
criação de despesa pública da lei vergastada e, se tanto,
ela seria inexequível no exercício de sua vigência, a lei
local é incompatível com o art. 117 da Constituição
Estadual. (...) A tarifa (preço público) é a fonte da
remuneração de serviço público cuja execução foi
delegada a particular por concessão ou permissão.
Portanto, é destinada à remuneração do serviço prestado
cujos custos são planejados e compõem a cláusula
econômica do contrato administrativo como corolário da

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proposta vencedora na licitação. A prevalecer a lei
contestada, essa equação restará rompida” (cf. fls.
249/250).
Resumindo, a norma acoimada de
inconstitucional afronta o princípio da separação dos poderes já
que interfere na esfera de atuação reservada exclusivamente
ao Prefeito, traduzindo infringência aos artigos 5o, 47, incisos II,
XIV, XVIII e XIX, letra “a”, 119, 120, 144 e 159, parágrafo único,
todos da Constituição do Estado de São Paulo.
Ante o exposto, rejeito a preliminar
e julgo procedente a presente ação para declarar a
inconstitucionalidade da Lei Municipal no 3.124, de 26 de março
de 2019, do Município de Ibaté, com efeito ex tunc,
comunicando-se oportunamente à Câmara Municipal e ao
Prefeito do Município de Ibaté, nos termos do artigo 25 da Lei
no 9.868/99.
RENATO SARTORELLI
Relator
Assinatura Eletrônica