Tribunal: TJSP
Processo: 2281123-41.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Márcio Bartoli
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-10-14
Data de publicação: 2020-11-19

Ementa:
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 5.936, de 27 de novembro de 2019, do Município de Valinhos, que "dispõe sobre a redução da taxa de aprovação de planta para edificação e regularização de construção, na forma que especifica".
Vício de iniciativa. Inocorrência. Norma de origem parlamentar que versa sobre matéria tributária, mais especificamente sobre a instituição de benefício fiscal em

Ementa:

Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 5.936, de 27 de novembro de 2019, do Município de Valinhos, que "dispõe sobre a redução da taxa de aprovação de planta para edificação e regularização de construção, na forma que especifica".
Vício de iniciativa. Inocorrência. Norma de origem parlamentar que versa sobre matéria tributária, mais especificamente sobre a instituição de benefício fiscal em favor de determinada categoria de entidades atuantes no Município. Entendimento sedimentado pelo STF, em sede de repercussão geral, a asseverar que "Inexiste, na Constituição Federal de 1988, reserva de iniciativa para leis de natureza tributária, inclusive para as que concedem renúncia fiscal". Tema 682.
Violação ao art.113, do ADCT, da CF. Não verificação. O art.106 da Emenda Constitucional n°95, de 15 de dezembro de 2016, que instituiu o "Novo Regime Fiscal", deixa claro que o âmbito de incidência de mencionado dispositivo se encontra restrito ao Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União, não sendo aplicável aos Municípios. Além disso, não se tratando de norma de reprodução ou observância obrigatórias pelos Estados-membros e Municípios, o dispositivo do ADCT Federal não deve ser utilizado como parâmetro para a aferição da validade de lei municipal, sobretudo no controle abstrato de constitucionalidade realizado por Tribunal Estadual. Inteligência do art. 125, §2°, da CF. Entendimento prevalente do Colegiado. Recente julgado do STF confirmando referido posicionamento.
Pedido julgado improcedente, revogada a liminar.

Inteiro teor:
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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000849249
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Direta
de
Inconstitucionalidade no 2281123-41.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em
que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE VALINHOS, é réu PRESIDENTE DA
CÂMARA MUNICIPAL DE VALINHOS.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "POR MAIORIA DE VOTOS, JULGARAM A AÇÃO
IMPROCEDENTE, REVOGADA A LIMINAR. ACÓRDÃO COM O EXMO. SR.
DES. MÁRCIO BÁRTOLI. VENCIDO O EXMO. SR. DES. SOARES LEVADA
(COM DECLARAÇÃO). FARÁ DECLARAÇÃO DE VOTO VENCEDOR O EXMO.
SR. DES. MOACIR PERES.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
MÁRCIO BARTOLI, vencedor, SOARES LEVADA, vencido, PINHEIRO FRANCO
(Presidente), MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E SOLIMENE, TORRES DE
CARVALHO, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE
AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA
RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO
CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA,
ADEMIR
BENEDITO,
ANTONIO
CELSO
AGUILAR
CORTEZ,
ALEX
ZILENOVSKI, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO E
CLAUDIO GODOY.
São Paulo, 14 de outubro de 2020
MÁRCIO BARTOLI
RELATOR DESIGNADO
Assinatura Eletrônica

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Ação Direta de Inconstitucionalidade no
2281123-41.2019.8.26.0000
São Paulo
Requerente: Prefeito do Município de Valinhos
42.468
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 5.936, de 27 de
novembro de 2019, do Município de Valinhos, que “dispõe
sobre a redução da taxa de aprovação de planta para edificação
e regularização de construção, na forma que especifica”.
Vício de iniciativa. Inocorrência. Norma de origem parlamentar
que versa sobre matéria tributária, mais especificamente sobre
a instituição de benefício fiscal em favor de determinada
categoria de entidades atuantes no Município. Entendimento
sedimentado pelo STF, em sede de repercussão geral, a
asseverar que “Inexiste, na Constituição Federal de 1988,
reserva de iniciativa para leis de natureza tributária, inclusive
para as que concedem renúncia fiscal”. Tema 682.
Violação ao art.113, do ADCT, da CF. Não verificação. O
art.106 da Emenda Constitucional n°95, de 15 de dezembro de
2016, que instituiu o "Novo Regime Fiscal", deixa claro que o
âmbito de incidência de mencionado dispositivo se encontra
restrito ao Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União,
não sendo aplicável aos Municípios. Além disso, não se
tratando de norma de reprodução ou observância obrigatórias
pelos Estados-membros e Municípios, o dispositivo do ADCT
Federal não deve ser utilizado como parâmetro para a aferição
da validade de lei municipal, sobretudo no controle abstrato de
constitucionalidade
realizado
por
Tribunal
Estadual.
Inteligência do art. 125, §2°, da CF. Entendimento prevalente
do Colegiado. Recente julgado do STF confirmando referido
posicionamento.
Pedido julgado improcedente, revogada a liminar.
1.
Trata-se
de
ação
direta
de
inconstitucionalidade, com pedido liminar, ajuizada pelo Prefeito do

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Município de Valinhos, impugnando a Lei 5.936, de 27 de novembro
de 2019, de referida municipalidade, que “dispõe sobre a redução
da taxa de aprovação de planta para edificação e regularização de
construção, na forma que especifica.”
2. Adotado o relatório constante do voto do E.
Relator Sorteado, Des. Soares Levada, peço licença para divergir
da posição exposta por Sua Excelência, e, por esta declaração
de voto, julgar improcedente o pedido da presente ação direta,
uma
vez
que
não
vislumbro
qualquer
vício
de
inconstitucionalidade capaz de invalidar a norma municipal em
questão.
A legislação combatida possui a seguinte
redação:
“Art. 1°. É reduzida em 80% (oitenta por cento)
a base de cálculo da taxa de aprovação de planta para edificação e
regularização de construções estabelecida no subitem 1.1, do item
1, do Anexo IV, da Lei n° 3.915/2005 (Código Tributário Municipal),
quando se tratar de entidades sem fins econômicos que comprove
(sic) o exercício da sua atividade por mais de dois anos no
Município.

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Art.2°. Esta lei entra em vigor na data de sua
publicação.” (fls.17, textual).
3. Registro, de início, convergência quanto ao
entendimento externado pelo E. Relator Sorteado, a concluir que
inexiste inconstitucionalidade por vício de iniciativa na norma
municipal que, possuindo origem parlamentar, versa sobre matéria
tributária, mais especificamente a respeito da instituição de
benefício fiscal em favor de determinada categoria de entidades
atuantes no Município. Com efeito, de acordo com a tese fixada
pelo Supremo Tribunal Federal no ARE 743480, julgado sob a
sistemática da repercussão geral, Tema 682, “Inexiste, na
Constituição Federal de 1988, reserva de iniciativa para leis de
natureza tributária, inclusive para as que concedem renúncia
fiscal.1”, sendo inviável, portanto, cogitar-se da invalidade do
diploma por tal motivo.
4. Todavia, divirjo de Sua Excelência no que
se refere à aplicabilidade do quanto disposto no artigo 113, do Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias, da Constituição
Federal, ao âmbito dos Estados e Municípios. Respeitado o
1 ARE 743480 RG, Relator: Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 10/10/2013, Acórdão Eletrônico
Repercussão Geral - Mérito DJe-228 Divulgação 19-11-2013 Publicação 20-11-2013.

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posicionamento contrário, diante (i) do reiterado e prevalente
entendimento deste Órgão Especial acerca do tema e (ii) com
respaldo em julgado da Suprema Corte que manteve acórdão do
Colegiado nessa direção, entendo que não incidem ao caso dos
autos as disposições do dispositivo da Constituição Federal
mencionado.
O “Novo Regime Fiscal”, instituído pela
Emenda Constitucional n° 95, de 15 de dezembro de 2016, e
disciplinado nos artigos 106 a 114 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, é restrito às
finanças da União, sendo válido destacar que seu artigo 106
assim prevê: “Fica instituído o Novo Regime Fiscal no âmbito
dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, que
vigorará por vinte exercícios financeiros, nos termos dos arts.
107 a 114 deste Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias.”
Consequentemente, o mandamento do artigo
113, do ADCT, a determinar que “A proposição legislativa que crie
ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser
acompanhada da estimativa de seu impacto orçamentário e

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financeiro”, não incide no caso em tela, motivo pelo qual descabido
reconhecer-se a inconstitucionalidade da lei municipal ora
questionada por suposta inobservância de suas disposições.
5. Confira-se, a propósito, uma série de
julgados deste Colegiado a abordar a matéria, destacando-se a
existência de precedente relacionado a lei de origem
parlamentar
da
mesma
municipalidade:
“DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
PRELIMINAR
AUSÊNCIA DE
PROCURAÇÃO
INICIAL ASSINADA PELO PREFEITO

VALIDADE AINDA QUE PROTOCOLIZADA COM ASSINATURA
DIGITAL DO PROCURADOR DO MUNICÍPIO QUE COM ELE
SUBSCREVE
A
PETIÇÃO.
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE - LEI No 5900/2019, DO MUNICÍPIO
DE VALINHOS - autoriza o desconto especial, parcial, proporcional
e temporário de IPTU, para proprietários que construam ou
reformem calçadas e/ou passeios públicos LINDEIROS À SUA
PROPRIEDADE. NORMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR, QUE
EMBORA IMPLIQUE EM RENÚNCIA DE RECEITA, NÃO FERE A
RESERVA DE COMPETÊNCIA DO CHEFE DO EXECUTIVO -
MATÉRIA TRIBUTÁRIA CUJAS LEIS, AINDA QUE IMPLIQUEM

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EM RENÚNCIA DE RECEITA, NÃO POSSUEM RESERVA DE
INICIATIVA
NA
CONSTITUIÇÃO

NÃO
CONFIGURADA
VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES -
TEMA
682
DE
REPERCUSSÃO
GERAL.
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
LEI MUNICIPAL TRIBUTÁRIA

RENÚNCIA DE RECEITA
AUSÊNCIA DE ESTUDO DE
IMPACTO ORÇAMENTÁRIO
INCONSTITUCIONALIDADE NÃO
VERIFICADA
ARTIGO 113, DO ADCT
INTERPRETAÇÃO
RESTRITIVA QUE LIMITA SUA APLICAÇÃO AO 'NOVO REGIME
FISCAL NO ÂMBITO DOS ORÇAMENTOS FISCAL E DA
SEGURIDADE SOCIAL DA UNIÃO', NÃO ALCANÇANDO OS
MUNICÍPIOS. EXEGESE DO DISPOSTO NO ARTIGO 106, DO
ADCT PRECEDENTES DESTE ÓRGÃO ESPECIAL.” (Direta de
Inconstitucionalidade 2286661-03.2019.8.26.0000; Relator: Ferraz
de Arruda; Órgão Especial; Data do Julgamento: 10/06/2020).
Igualmente:
“Ação
Direta
de
Inconstitucionalidade. Lei do município de Salmourão que prevê
isenção tributária aos contribuintes do IPTU portadores das
doenças graves que menciona. Não caracterizada hipótese de
iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo.

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Taxatividade do rol constitucional de iniciativa privativa. Matéria que
não se confunde com questão orçamentária. Precedentes do STF e
deste Órgão Especial. Tese de repercussão geral no 682 do
Supremo Tribunal Federal. Ofensa à separação de poderes.
Isenção tributária. Inocorrência. Ausência de ofensa à regra contida
no art. 25 da Constituição do Estado. A falta de previsão
orçamentária
não
implica
na
existência
de
vício
de
constitucionalidade, mas, apenas, a inexequibilidade da lei no
exercício orçamentário em que aprovada. Possibilidade de
remanejamento ou complementação orçamentária, bem como
postergação do planejamento dos novos gastos para o exercício
orçamentário subsequente. Ofensa ao artigo 113 do ADCT da
Constituição Federal. Norma aplicável unicamente à União.
Inconstitucionalidade. Inocorrência. Precedentes. Determinação
de prazo para regulamentação da lei pelo Chefe do Poder
Executivo. Inconstitucionalidade. Ofensa à regra da separação dos
poderes. Precedentes. Ação julgada parcialmente procedente,
apenas para declarar inconstitucional o prazo estabelecido para
regulamentação
da
norma
impugnada.”
(Direta
de
Inconstitucionalidade 2002639-59.2020.8.26.0000; minha relatoria;

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Órgão Especial; Data do Julgamento: 08/07/2020).
Ainda:
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 3.301, DE 25 DE OUTUBRO
DE 2019, DO MUNICÍPIO DE NOVA ODESSA. DESCONTO DE
100% (CEM POR CENTO) NO PAGAMENTO DO IMPOSTO
PREDIAL TERRITORIAL URBANO (IPTU) AOS IMÓVEIS EM QUE
ESTEJAM
INSTALADAS
CLÍNICAS
VETERINÁRIAS
QUE
PRESTEM ATENDIMENTOS AOS ANIMAIS EM SITUAÇÃO DE
ABANDONO E/OU ATROPELADOS. i. VÍCIO DE INICIATIVA
INEXISTENTE. Inexistência de reserva de iniciativa em matéria
tributária, em caso semelhante que também se referia a lei tributária
benéfica.
Precedentes.
ii.
INOCORRÊNCIA
DE
VÍCIO
DECORRENTE DA AUSÊNCIA DA ESTIMATIVA DO SEU
IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO. Inaplicabilidade do
artigo 113 do ADCT aos Municípios. Precedentes. Ação julgada
improcedente, revogada a liminar concedida.” (TJSP; Direta de
Inconstitucionalidade 2246409-55.2019.8.26.0000; Relator: Moacir
Peres; Órgão Especial; Data do Julgamento: 17/06/2020).
No mesmo sentido: “AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE - Lei no 1.968/2019, do Município de

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Ouro Verde, que revogou a Contribuição para Custeio do Serviço
de Iluminação Pública
COSIP. AUSÊNCIA DE VÍCIO DE
INICIATIVA LEGISLATIVA. Exclusiva competência do Chefe do
Poder Executivo não caracterizada. Inteligência da Constituição do
Estado de São Paulo e da jurisprudência do E. STF e deste C.
Órgão Especial. Ausência de violação do Pacto Federativo e do
princípio constitucional da separação de poderes. A lei municipal
impugnada não cria ou altera a estrutura ou a atribuição de órgãos
da Administração Pública local nem trata do regime jurídico de
servidores públicos, motivo pelo qual não se vislumbra qualquer
vício de inconstitucionalidade formal na legislação impugnada. Lei
de natureza tributária, e não orçamentária, sendo a iniciativa de
competência concorrente entre os Poderes Legislativo e Executivo.
Questão que já foi objeto de tese de repercussão geral - TEMA 682,
ARE 743.480, Rel. Min. GILMAR MENDES, assim definido:
"Inexiste, na Constituição Federal de 1988, reserva de iniciativa
para leis de natureza tributária, inclusive para as que concedem
renúncia
fiscal."
Artigo
113,
do
Ato
Das
Disposições
Constitucionais Transitórias
Artigo que não se aplica aos
municípios. Aclara o artigo 106, do mencionado ADCT (inserto

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pela EC de número 95/16) que os artigos 107 a 114 integram o
"Novo Regime Fiscal dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade
Social da União". O mencionado artigo 113, então, há de ser
interpretado de acordo com essa diretriz, aplicando-se no
âmbito restrito exposto no parágrafo anterior. Precedentes
Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.”
(Direta
de
Inconstitucionalidade
2229204-13.2019.8.26.0000;
Relator: Alex Zilenovski; Órgão Especial; Data do Julgamento:
12/02/2020).
Na
mesma
linha:
(i)
Direta
de
Inconstitucionalidade 2121905-74.2019.8.26.0000; Relator: Carlos
Bueno; Órgão Especial; Data do Julgamento: 05/02/2020 e (ii)
Direta
de
Inconstitucionalidade
2167905-35.2019.8.26.0000;
Relator: Alvaro Passos; Órgão Especial; Data do Julgamento:
23/10/2019.
6.
Com
relação
ao
posicionamento
do
Supremo Tribunal Federal sobre o tema, embora não se ignore o
precedente invocado pelo E. Relator Sorteado, cumpre assinalar
que, posteriormente e em análise de acórdão prolatado por este
Órgão Especial, a Segunda Turma da Suprema Corte pronunciou-

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se, de forma unânime, pela inaplicabilidade do artigo 113, do
ADCT, ao âmbito dos Estados e Municípios, mantendo o
entendimento firmado por este Tribunal de Justiça nos autos
da ADI n° 2001841-69.2018.8.26.0000.
A título de esclarecimento, confira-se a ementa
do julgado deste Órgão Especial cujo entendimento foi confirmado
pelo
STF:
“Ação
direta
de
inconstitucionalidade.
Lei
Complementar n° 2.482, do Município de Ribeirão Preto, que
institui o programa IPTU verde em âmbito local e dá outras
providências. Violação ao artigo 113, do ADCT, da CF. Não
ocorrência. Como exposto no artigo 106 da Emenda
Constitucional n°95, de 15 de dezembro de 2016, que instituiu o
"Novo Regime Fiscal", o âmbito da incidência de mencionado
dispositivo se restringe ao Orçamento Fiscal e da Seguridade
Social da União, não se aplicando aos Municípios. O diploma
não aborda matéria orçamentária, dispondo sobre direito tributário.
Inaplicáveis às suas disposições ou ao projeto que o antecedeu,
portanto, as exigências previstas no artigo 174, caput, e §6°, da CE.
Precedentes do STF e deste Colegiado. Afastada, ainda, a suposta
violação ao artigo 176, incisos I e II, da CE. Lei Complementar

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Municipal que instituiu concessão de desconto tributário aos
contribuintes do IPTU que atenderem às suas exigências somente a
partir
do
exercício
orçamentário
de
2019.
Consequente
possibilidade de que sejam inseridos no projeto da lei orçamentária
anual de referido exercício os impactos e possíveis medidas
compensatórias relativas à renúncia de receita concretizada por
meio do benefício tributário em comento. Doutrina. Causa de pedir
aberta na ação direta. Precedentes do STF. Verificação de vício de
inconstitucionalidade no diploma combatido por fundamentos
diversos daqueles apontados na inicial. Inconstitucionalidade dos
artigos 5°; 8°, §§ 2°, 3°, 4° e 5°; 11; e 13, §3°, e da expressão "para
a Secretaria Municipal do Meio Ambiente", por infringência aos
artigos 5°, 47, incisos II, XIV e XIX, "a", e 144, da CE, e artigo 2°, da
CF. Interferência do Poder Legislativo na organização da
Administração Pública. Imposição de novas atribuições a órgãos e
funcionários vinculados ao Poder Executivo. Patente violação ao
princípio da separação dos Poderes. Ação julgada parcialmente
procedente.2”
Em suma, segundo assentado pela Segunda
2 Direta de Inconstitucionalidade 2001841-69.2018.8.26.0000; Relator: Márcio Bartoli; Órgão Especial;
Data do Julgamento: 13/06/2018.

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Turma, não se tratando de norma de reprodução ou
observância obrigatórias pelos Estados-membros e Municípios
e considerada a regra do artigo 125, §2°, da Constituição
Federal3, o dispositivo do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias da Constituição Federal mencionado pelo E. Relator
(art.113, ADCT) não deve ser utilizado como parâmetro para a
aferição da validade de lei municipal, especialmente em sede de
controle de constitucionalidade abstrato realizado pelos
Tribunais Estaduais4, justamente a hipótese configurada no caso
em apreço.
Conforme asseverado pelo E. Min. Celso de
Mello no voto proferido nos autos do Agravo Regimental no
Recurso Extraordinário n° 1.158.2735: “[T]al como ressaltado na
decisão ora agravada, a pretensão deduzida pelo Senhor Prefeito
Municipal mostra-se inacolhível, pois busca efetuar, em sede
processual inadequada, o controle normativo abstrato de lei
municipal (Lei Complementar no 2.842/2017) contestada em face da
3 “Art. 125. Os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos nesta
Constituição. (...) §2°. Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis
ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da
legitimação para agir a um único órgão.”
4 Sobre o ponto, pertinente ressaltar o teor do art. 90, da Constituição Paulista, a dispor que: “São partes
legítimas para propor ação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estaduais ou municipais,
contestados em face desta Constituição ou por omissão de medida necessária para tornar efetiva
norma ou princípio desta Constituição, no âmbito de seu interesse.”
5 RE 1158273 AgR, Relator: Celso De Mello, Segunda Turma, julgado em 06/12/2019, Processo
Eletrônico DJe-282 Divulgação 17-12-2019 Publicação 18-12-2019.

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norma constitucional federal inscrita no art. 113 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias vinculado à Constituição
da República. É que, revela-se inviável proceder-se à fiscalização
normativa abstrata de diploma legislativo municipal mediante
invocação de parâmetro de controle consubstanciado em norma
constitucional federal (ADCT, art. 113), notadamente em razão da
cláusula fundada no § 2o do art. 125 da Constituição da República,
que atribui ao Estado-membro competência para somente instituir
“representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos
estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual” (grifei).
Não constitui demasia assinalar , no ponto , que o processo objetivo
de fiscalização normativa abstrata, instaurável perante os Tribunais
de Justiça locais, deve ter por objeto, como se sabe, leis ou atos
normativos municipais e/ou estaduais, desde que contestados,
unicamente , em face da própria Constituição do Estado-membro ,
que representa, nesse contexto, o parâmetro de controle admitido
pela Constituição da República, cujo art. 125, § 2o, assim dispõe:
“Art. 125 (...). § 2o
Cabe aos Estados a instituição de
representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos
estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual (...).”

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(grifei ) O que se revela essencial reconhecer , portanto, em
tema de controle abstrato de constitucionalidade, quando
instaurado perante os Tribunais de Justiça dos Estados-
membros, é que o instrumento normativo revestido de
parametricidade, para esse específico efeito, não é a
Constituição da República ou o ADCT federal, como
pretendido, na espécie, pelo ora recorrente, mas, isso sim, a
própria Constituição estadual, como tem assinalado, já há
muito tempo, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal
(...).”.
E prossegue o E. Ministro: “(...) É certo, no
entanto, que esta Corte Suprema reconhece possível, embora em
caráter excepcional, a invocação, como parâmetro de confronto, de
norma impregnada de natureza federal, sempre que se tratar de
cláusula que, não obstante inscrita na Constituição da República,
qualifique-se como preceito de reprodução obrigatória por parte dos
Estados-membros (...). Esse entendimento
insista-se

autoriza, sempre em caráter excepcional, a invocação de
normas inscritas na Constituição Federal, como parâmetro de
controle em sede de representação de inconstitucionalidade

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perante o Tribunal de Justiça local (CF , art. 125, § 2o),
unicamente na hipótese de referidas normas constitucionais
federais qualificarem-se como preceitos de observância
compulsória pelas unidades federadas, situação essa que,
todavia, não se registra na espécie destes autos. O ora
recorrente sustenta, na presente sede recursal extraordinária,
que a lei complementar municipal ora questionada infringiu o
art. 113 do ADCT federal. E invoca como único paradigma de
confronto, para efeito de controle normativo abstrato, não o
texto da Constituição Estadual, como dispõe o art. 125, § 2o, da
Carta
Política,
mas
cláusula
fundada
em
preceito
constitucional federal (ADCT, art. 113), muito embora referido
preceito não configure, como resulta de sua própria
literalidade, norma de reprodução obrigatória, que se pudesse
considerar aplicável, de modo cogente, às unidades federadas
subnacionais, como os Municípios, p. ex.. (...) Doutrinadores
eminentes, vale ressaltar, ao procederem à análise da cláusula
consubstanciada no art. 113 do ADCT federal, advertem,
quanto ao alcance da EC 95/2016, que o seu destinatário é a
União Federal (LUCIANO FERRAZ/MARCIANO SEABRA DE

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GODOI/WERTHER BOTELHO SPAGNOL, “Curso de Direito
Financeiro e Tributário”, p. 39/42, item n. 1.4, 2a ed., 2017, Fórum;
MARCUS ABRAHAM, “Curso de Direito Financeiro Brasileiro, p.
241/243, item 7.11, 4a ed., 2017, Forense; JOSÉ MATIAS-
PEREIRA, “Finanças Públicas”, p. 229/232, 7a ed., 2017, Atlas,
v.g.), motivo pelo qual se torna lícito concluir tal como o fez o
E. Tribunal de Justiça paulista
que essa norma de natureza
transitória não se estende, não se aplica e não obriga os
Estados-membros e os Municípios, a significar, desse modo,
que referido preceito normativo transitório (ADCT, art. 113)
apresenta-se desvestido de caráter impositivo em relação às
unidades políticas federadas que venho de mencionar.”
7. Tendo em conta, dessa forma, (i) a
instabilidade da jurisprudência superior acerca do tema, e
consideradas (ii) a inexistência de orientação vinculante a seu
respeito, (iii) a linha prevalente que vem sendo adotada nas
decisões deste Colegiado, desde a promulgação da EC 95/2016,
com o registro de posicionamento favorável a seus termos pela
Suprema Corte, assim como (iv) a disposição constitucional,
expressa e literal, sobre o âmbito de incidência do “Novo Regime

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Fiscal”, entendo que não subsistem razões para decretar-se a
inconstitucionalidade da lei valinhense que instituiu renúncia fiscal
com espectro de incidência notadamente limitado, vale frisar em
razão do vício formal apontado pelo E. Relator Sorteado. É caso,
portanto, de improcedência do pedido, revogando-se a liminar
concedida às fls.34/35.
8. Ante o exposto, por este voto, julga-se
improcedente o pedido da presente ação direta, revogada a
liminar anteriormente deferida.
Márcio Bartoli
Relator Designado

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Voto no 41022
Direta de Inconstitucionalidade no 2281123-41.2019.8.26.0000
Comarca: São Paulo
Autor: Prefeito do Município de Valinhos
Réu: Presidente da Câmara Municipal de Valinhos
DECLARAÇÃO DE VOTO VENCIDO No 41022
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Municipal 5.936, de 27.11.2019,
do município de Valinhos. Redução de base de cálculo de taxa de licença
para aprovação de projetos de obras e regularização de construções. Vício
de iniciativa inexistente (STF, Tema 682). Processo legislativo. Renúncia
de receita. Necessidade de estimativa do impacto orçamentário e
financeiro. Afronta ao artigo 113 do Ato das Disposições Transitórias da
CF. Necessidade de equilíbrio orçamentário que se estende a todos os entes
federados
e com maior intensidade nos municípios, que possuem
alternativas
menores
de
receita.
Vício
formal
verificado.
Inconstitucionalidade reconhecida. Ação procedente. Voto vencido.

Visto.
1. Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade movida pelo
Prefeito Municipal de Valinhos em face da Lei n. 5.936, de 27 de novembro de 2019,
daquela localidade, de iniciativa parlamentar, que dispôs sobre a redução da base de
cálculo da taxa de aprovação de planta para edificação e regularização de construções,
por afronta aos artigos 5°, 163, II, 47, XIV e XVII (correspondentes aos artigos 2°, 150,
II, 84, II e XXIII da Constituição Federal, respectivamente), bem como ao artigo 80,
XV, da Lei Orgânica do Município de Valinhos e artigos 11 e 14 da Lei de
Responsabilidade Fiscal (fls. 01/15).
2. O pedido liminar foi deferido para suspender a eficácia do ato
normativo impugnado até o julgamento da presente ação (fls. 34/35).

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3. Interposto agravo interno pela Câmara Municipal de Valinhos
contra a respeitável decisão liminar, o recurso restou desprovido pelo colendo Órgão
Especial (fls. 115/120).
4. A Câmara Municipal de Valinhos prestou informações (fls.
47/61) sustentando que apenas serviriam como parâmetro do controle de
constitucionalidade as normas da Constituição Estadual (fl. 49). Defendeu que
"conteúdo da Lei n. 5.936/19 não está inserido no rol de matérias de iniciativa privativa
do Prefeito do art. 24, §2°, da Constituição do Estado de São Paulo" (fl. 53), pois a
matéria seria de iniciativa legislativa concorrente.
5. Posicionou-se, por fim, pela inexistência de afronta ao
princípio da separação de Poderes pois "a redução da base de cálculo da taxa em nada se
confunde com ingerência na administração do Município" (fl. 56) e que "o simples fato
de o Município conceder isenção de uma taxa em hipótese diversa da prevista pela
Constituição Estadual para a imunidade de impostos não afronta à (sic) imunidade
tributária" (fl. 58), justificando que "a medida visa incentivar a atuação das entidades
sem fins lucrativos em território Municipal de forma complementar à atuação do Poder
Público nas diversas áreas de interesse social (fl. 61).
6. Citada regularmente (fl. 43), a douta Procuradora-Geral do
Estado deixou transcorrer in albis o prazo para oferecer manifestação, conforme
certidão de fl. 68. O parecer final ministerial é pela procedência do pedido inicial (fl.
128/145).
É o relatório.
Fundamento e decido.
7. A Lei no 5.936, de Valinhos, promulgada em 27.11.2019 pela
Câmara Municipal do município, após veto do Executivo
que levanta sua

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inconstitucionalidade -, reduziu em 80% a base de cálculo da taxa de licença para
aprovação e regularização de projetos, edificações, reformas, demolições e quaisquer
outras obras, o que segundo o Prefeito autor teria afrontado artigos da Constituição
Estadual e correspondentes normas da CF, todos enumerados -, bem como artigos da
Lei Orgânica de Valinhos e da Lei de Responsabilidade Fiscal.
8. Por primeiro, bem posto nas informações da Câmara
Municipal e no alentado parecer ministerial que o art. 125, § 2o, da Constituição Federal
só admite o contencioso abstrato, concentrado, direto e objetivo de lei ou ato normativo
municipal em face da Constituição Estadual e não diante de normas infraconstitucionais,
como leis municipais (no caso, a Lei Orgânica de Valinhos) ou a Lei de
Responsabilidade Fiscal. Não se conhece das alegações que não sejam baseadas nas
normas constitucionais, portanto.
9. É o seguinte o texto da Lei 5.936, de 27.11.2019, de
Valinhos:
"Art. 1°. É reduzida em 80% (oitenta por cento) a base de cálculo da taxa de
aprovação de planta para edificação e regularização de construções
estabelecida no subitem 1.1, do item 1, do Anexo IV, da Lei n° 3.915/2005
(Código Tributário Municipal), quando se tratar de entidades sem fins
econômicos que comprove exercício de sua atividade por mais de dois anos
no Município.
Art. 2°. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação."
10. Não prospera a alegação de vício de iniciativa, não se
tratando de matéria reservada ao Chefe do Poder Executivo. Anote-se o quanto fixado
pelo STF, em sede de Repercussão Geral, no Tema no 682: "Inexiste, na Constituição
Federal de 1988, reserva de iniciativa para leis de natureza tributária, inclusive para as
que concedem renúncia fiscal".
11. No entanto, há de se observar sempre as regras

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constitucionais relativas ao processo legislativo, que previstas pela Carta Magna são de
observância e reprodução obrigatória pelos Estados, Distrito Federal e Municípios,
como estabelecem os artigos 144 e 297 da Constituição Estadual:
"Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa,
administrativa e financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos
os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.
(...)
Artigo 297 - São também aplicáveis no Estado, no que couber, os artigos das
Emendas à Constituição Federal que não integram o corpo do texto
constitucional, bem como as alterações efetuadas no texto da Constituição
Federal que causem implicações no âmbito estadual, ainda que não
contempladas expressamente pela Constituição do Estado."
12. A aplicação por simetria, aos Estados e Municípios, das
normas básicas do processo legislativo federal é assim ensinado em muito elucidativo
acórdão do E. STF, em ADI relatada pelo ilustre Ministro Roberto Barroso, conforme
pertinentemente citado pelo zeloso representante ministerial:
"12. Como se sabe, a autonomia dos entes federativos (art. 18 da
CRFB/1988) corresponde ao poder de autodeterminação exercido dentro de
um círculo pré-traçado pela Constituição, que assegura a cada um deles o
poder de auto-organização, autogoverno e autoadministração. Nesse sentido,
o art. 25 da Constituição da República prevê que Os Estados organizam-se e
regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios
desta Constituição.
13. A vinculação das Cartas estaduais à Constituição da República determina
que os Estados: (i) adotem as normas de observância obrigatória; (ii) optem
pela previsão ou não de normas de reprodução facultativa; e (iii) não editem
normas de reprodução proibida. Essas três implicações do dever de
obediência à Constituição Federal obrigação, permissão e proibição levaram
a doutrina constitucional a procurar sistematizar as possibilidades e limites
do poder constituinte estadual.
(...)

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14. A Constituição de 1988 traz no seu corpo um conjunto expressivo de
normas que são de observância obrigatória pelos Estados membros. Tais
disposições, referidas pela doutrina como normas centrais, podem ser
expressas ou implícitas. Delas se extraem mandamentos ou proibições, vale
dizer: elas limitam a capacidade de auto-organização dos Estados impondo
ou interditando determinados arranjos institucionais. A seguir, uma breve
sistematização do tema.
15. A primeira categoria de normas de observância obrigatória é a dos
denominados princípios constitucionais sensíveis. Centro nervoso do sistema
federativo, encontram-se eles enunciados taxativamente no art. 34, VII da
Constituição. A violação de qualquer desses princípios
acarreta a consequência gravíssima que é a intervenção federal. Confira-se a
textualidade do dispositivo:
Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto
para:
..................................................................................................
VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:
a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;
b) direitos da pessoa humana;
c) autonomia municipal;
d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.
e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais,
compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e
desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.
16. O segundo grupo de normas de observância obrigatória pelos Estados-
membros é constituído pelas chamadas normas constitucionais de
preordenação. Essas normas geralmente possuem natureza institucional e
definem, na Constituição Federal, antecipadamente, a organização dos
Poderes e instituições dos Estados
membros. São exemplos dessas normas as que definem a quantidade de
Deputados na Assembleia Legislativa (art. 27) e a eleição do Governador e
do Vice-Governador (art. 28). São também representativas as normas que
dispõem sobre a estruturação do Ministério Público estadual (art. 128, §§ 3o e
4o) e das Polícias estaduais (art. 144). Essas normas geralmente são
expressas, haja vista traçarem, com algum detalhe, a organização de

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instituições estaduais.
17. O terceiro grupo de normas limitadores da autonomia estadual é formado
pelos princípios extensíveis. Trata-se de regras de organização da União, cuja
aplicação se estende aos Estados-membros. Podem ser indicados como
representativos dessa categoria, por exemplo, a determinação constitucional
explícita de que os Tribunais de Contas estaduais devem se organizar de
acordo com o modelo federal (art. 75), e a norma de extensão implícita que
confere ao Presidente da República a iniciativa privativa de apresentação de
projetos de lei que fixem ou modifiquem o efetivo das forças armadas (art.
61, § 1o, I), que se estende aos Estados-membros no que diz respeito à
Polícia Militar. Embora não seja possível afirmar que inexistam normas
desse tipo implícitas na Constituição Federal, sua identificação não é tarefa
simples.
18. Por fim, fazem parte do último grupo de normas de observância
obrigatória os princípios estabelecidos. Sua identificação exige maior esforço
interpretativo, comparada à dos demais grupos mencionados, já que os
princípios estabelecidos além de não expressamente indicados são normas
limitadoras que não se restringem à disciplina de natureza organizacional ou
institucional. São exemplos de normas desse último grupo os princípios da
Administração Pública (art. 37, caput), os princípios da ordem econômica
(art. 170) e os direitos fundamentais. Portanto, a ideia de princípios
estabelecidos é remanescente e mais ampla, podendo as normas que recaem
nesse grupo ser tanto expressas como implícitas" (STF, ADI 4.362-DF,
Tribunal Pleno, 09-08-2017, m.v.)."
13. Nesses termos, verifique-se que a Lei Municipal questionada
reduziu drasticamente - em 80% - taxa prevista para emissão de licença relativa à
aprovação e regularização de projetos para execução de obras, edifícios, casas,
barracões, galpões, piscinas etc. (cf. fl. 31), em prol de "entidades sem fins econômicos
que comprove (sic) exercício de sua atividade por mais de dois anos no Município". É
evidente a interferência direta na receita municipal, receita pública (Constituição
Estadual, artigo 159) à qual se renunciou.
14. Tendo havido renúncia, corretos o autor e o Ministério

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Público ao defenderem que o processo legislativo deveria ter necessariamente
obedecido ao disposto no artigo 113 do Ato das Disposições Transitórias da
Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional no 95/2016:
"A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia
de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro". (grifei)
15. A extensão dessa norma a todos os entes federados já foi
objeto de v. acórdão do E. STF:
"CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE DE IGREJAS E
TEMPLOS
DE
QUALQUER
CRENÇA.
ICMS.
TRIBUTAÇÃO
INDIRETA. GUERRA FISCAL. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL E
ANÁLISE DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. ART. 113 DO ADCT
(REDAÇÃO DA EC 95/2016). EXTENSÃO A TODOS OS ENTES
FEDERATIVOS. INCONSTITUCIONALIDADE.
1. A imunidade de templos não afasta a incidência de tributos sobre
operações em que as entidades imunes figurem como contribuintes de fato.
Precedentes.
2. A norma estadual, ao pretender ampliar o alcance da imunidade prevista
na Constituição, veiculou benefício fiscal em matéria de ICMS, providência
que, embora não viole o art. 155, § 2o, XII, "g", da CF - à luz do precedente
da CORTE que afastou a caracterização de guerra fiscal nessa hipótese (ADI
3421, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 5/5/2010,
DJ de 58/5/2010) -, exige a apresentação da estimativa de impacto
orçamentário e financeiro no curso do processo legislativo para a sua
aprovação.
3. A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art.
113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de
leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse
que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade
financeira do Estado, dirigi-se a todos os níveis federativos.
4. Medida cautelar confirmada a Ação Direta julgada procedente." (STF,

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ADI 5816/RO, Ministro Relator Alexandre de Morais, 05-11-2019 - g. n.)."
16. Pareceram-me pertinentes também os argumentos contidos
na ADI n° 70078689817, julgada pelo E. Órgão Especial do Rio Grande do Sul:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. NORMA MUNICIPAL
CONCESSIVA DE DESCONTO NO IPTU. LEI DE INICIATIVA
PARLAMENTAR. AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL. RENÚNCIA DE
RECEITA FISCAL. AUSÊNCIA DA ESTIMATIVA DO IMPACTO
ORÇAMENTÁRIO
E
FINANCEIRO.
INCONSTITUCIONALIDADE
MATERIAL.
VIOLAÇÃO
DO
PRINCÍPIO
DA
RAZOABILIDADE.
NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DO EQUILÍBRIO DA EQUAÇÃO DE
RECEITAS E DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS. PRECEDENTES. 1. É
pacífico o entendimento do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a
norma de isenção de Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) tem
natureza tributária, e não orçamentária, sendo a iniciativa de competência
concorrente entre os Poderes Legislativo e Executivo. 2. A proposição
legislativa que disponha sobre descontos no IPTU deve ser acompanhada
da estimativa do impacto orçamentário-financeiro da renúncia fiscal daí
decorrente, mormente porque a isenção não pode implicar redução das
receitas previstas no orçamento, de forma a colocar em risco o equilíbrio
da frágil equação de receitas e despesas orçamentárias (art. 14 da LC n°
101/2001, art. 163 e seguintes da CF/88, art. 113 do ADCT e art. 8° 19 da
CE/89). 3. Ausente a estimativa do impacto orçamentário-financeiro do
benefício
fiscal
ora
questionado,
deve
ser
reconhecida
a
inconstitucionalidade da norma isencional, tendo em vista que não é possível
aferir se os descontos no IPTU afetarão as metas de resultados fiscais
previstas na lei de diretrizes orçamentárias, cumprindo destacar, a par
disso, que tampouco se fez qualquer previsão de arrecadação
compensatória. Violação do princípio da razoabilidade (art. 19 da CE/89).
Precedente desta E. Corte. JULGARAM PROCEDENTE A AÇÃO.
UNÂNIME.
17. Comungando a mesma noção, de necessidade de estimativa
prévia do impacto decorrente de diminuição de receita municipal em caso de isenções,
também já se decidiu neste Colendo Órgão Especial o quanto segue:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI No 7.510/11, DO
MUNICÍPIO DE PRESIDENTE PRUDENTE, QUE ALTERA LEI DE"ZONA AZUL"
PARA
INSTITUIR
ESTACIONAMENTO
ROTATIVO
GRATUITO
-
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL - VÍCIO DE INICIATIVA E VIOLAÇÃO DO
PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - INVASÃO DE COMPETÊNCIA DO
PODER EXECUTIVO. 1. A lei acrescenta artigo à lei de "Zona Azul" do
Município para instituir o estacionamento rotativo gratuito por 15
minutos, com demarcação de vagas, o que configura matéria tipicamente
administrativa. Em outras palavras, sendo o objeto da lei de índole
estritamente administrativa, caberia somente ao Prefeito deflagrar o

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respectivo processo legislativo. 2. Tratando-se de isenção, inegavelmente
há renúncia a receita municipal,sendo certo que no caso dos autos não
há qualquer disposição a respeito dos recursos disponíveis que fariam
frente a essa diminuição. 3. Ação procedente.
(TJ-SP - ADI: 538404220118260000 SP 0053840-42.2011.8.26.0000,
Relator: Artur Marques, Data de Julgamento: 02/05/2012, Órgão Especial,
Data de Publicação: 15/05/2012)
18. Também aí está presente a ideia central, de que não haja
surpresa ao Executivo decorrente de receitas tidas como certas, receitas provenientes de
impostos isentos, enfraquecendo a força do erário municipal.
19. O equilíbrio orçamentário e financeiro não é princípio (ou
regra, para os que não vislumbram o princípio do equilíbrio orçamentário na
Constituição Federal) desejável somente em face das contas da União, mas deve
estender-se necessariamente aos Estados e Municípios; quanto a estes, e com o respeito
devido, a imposição de estudos sobre o impacto orçamentário e financeiro mostra-se
ainda mais relevante, diante das reduzidas alternativas de que dispõe o erário municipal
para obtenção de receitas. Ou seja, uma renúncia fiscal determinada por meio de
Câmara Municipal e imposta ao Executivo pode desequilibrar as contas públicas e
desestabilizar o próprio funcionamento regular e estável da máquina administrativa,
além de conduzir ao descumprimento de suas metas fiscais. A mesma teleologia estará
presente para os três entes federados, indistintamente.
20. Concorda-se que por uma interpretação sistemática, de
simples remissão do artigo 113 do ADCT no enquadramento do chamado Novo Regime
Fiscal (EC no 95, de 15.12.2016), as disposições mencionam somente a União, mas por
uma interpretação teleológica, finalística, não se vislumbra como se possam excluir os
demais entes federados, mormente os municípios, que como regra geral possuem
condições econômico-financeiras muito mais precárias e instáveis e, por isso, muito
mais necessitados das estimativas do impacto orçamentário e financeiro decorrente das
renúncias fiscais
muitas vezes concedidas pelo Legislativo Municipal por meros
interesses políticos e/ou eleitorais, sem considerar o custo e as consequências ao erário e

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à própria administração municipal, ao ser desfalcada de verbas antes esperadas e tidas
como certas.
21. Por outro lado, a razoabilidade também estará ausente se
uma Câmara Municipal priva de receitas o Prefeito sem informar previamente o impacto
dessa medida nos cofres municipais. Princípio que deve ser analisado pelas ideias de
moderação, de proporção entre meios e fins, de bom senso. Como ensina Fábio Corrêa
Souza de Oliveira (Por uma teoria dos princípios: o princípio constitucional da
razoabilidade. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2003):
O razoável é conforme a razão, racionável. Apresenta moderação, lógica,
aceitação, sensatez. A razão enseja conhecer e julgar. Expõe o bom senso, a
justiça, o equilíbrio. Promove a explicação, isto é, a conexão entre um efeito
e uma causa. É contraposto ao capricho, à arbitrariedade. Tem a ver com a
prudência, com as virtudes morais, com o senso comum, com valores
superiores propugnado em data comunidade.
22. Ora, não se afigura razoável, "data venia", privar o
Executivo municipal de receitas, ao bel-prazer do Legislativo, sem que se estime o
impacto que isso causará ao erário e ao cumprimento das metas fiscais e monetárias
traçadas pela administração.
23. Sendo assim, não há como validar-se a lei municipal,
inconstitucional por não ter atendido a tais requisitos, como sintetizado muito clara e
objetivamente pelo ínclito Subprocurador-Geral de Justiça, Dr. Wallace Paiva Martins
Júnior, a fl. 144:
"Dos documentos constantes dos autos (fls. 18/28), bem como das
informações prestadas pela Câmara Municipal (fls. 47/61) - depreende-se que não há prova da
observância dessa regra constitucional, o que deve ser elemento obrigatório integrante de seu processo
legislativo.
Assim, patente a inconstitucionalidade formal da lei municipal, por afronta

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ao disposto no artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, aplicável por força da
remissão promovida pelos artigos 144 e 297 da Constituição Estadual."
24. Por fim, o pedido de "arrastamento" a outras normas deve
ser certo e determinado e não genérico, como formulado, pelo que não é de ser deferido.
Não é caso, outrossim, de modulação temporal.
25. Reconhece-se, em suma, a inconstitucionalidade da Lei
Municipal no 5.936/2020, de Valinhos, por afronta ao artigo 113 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, aplicável por força dos artigos 144 e 297 da Constituição
Estadual.
26. Julga-se procedente a ação, "data venia" da douta maioria.
Intimem-se.
SOARES LEVADA
Desembargador Sorteado

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VOTO No 33.390 (processo digital)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2281123-41.2019.8.26.0000
AUTOR: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE VALINHOS
RÉU: PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE VALINHOS
DECLARAÇÃO DE VOTO CONVERGENTE
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, proposta pelo
Prefeito
do
Município
de
Valinhos,
buscando
a
declaração
da
inconstitucionalidade da Lei n. 5.936, de 27 de novembro de 2019, do Município
de Valinhos, que reduz em 80% a base de cálculo da taxa de licença para
aprovação e regularização de projetos, edificações, reformas, demolições e
quaisquer outras obras.
O autor da ação alega que os dispositivos legais impugnados
ofendem os artigos 5°, 47, incisos XIV e XVII, e 163, inciso II, da Constituição
Estadual, bem como aos artigos 2°, 84, incisos II e XXIII, e 150, inciso II, da
Constituição Federal. Aduz, ainda, violação aos artigos 80, inciso XV, da Lei
Orgânica do Município de Valinhos e 11 e 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal
(fls. 01/15).
A meu ver, a ação é improcedente.
Pretende o Prefeito Municipal de Valinhos obter o reconhecimento
da inconstitucionalidade da Lei n. 5.936, de 27 de novembro de 2019:
Art. 1°. É reduzida em 80% (oitenta por cento) a base de cálculo da taxa de
aprovação de planta para edificação e regularização de construções
estabelecida no subitem 1.1, do item 1, do Anexo IV, da Lei n° 3.915/2005
(Código Tributário Municipal), quando se tratar de entidades sem fins

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econômicos que comprove exercício de sua atividade por mais de dois anos
no Município.
Art. 2°. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Ressalte-se, neste ponto, que, em observância ao princípio da
parametricidade, a Lei Orgânica Municipal e demais leis não podem ser
utilizadas como parâmetro para o controle abstrato de constitucionalidade do ato
normativo municipal.
De fato, “o texto constitucional de 1988 contemplou expressamente
a questão relativa ao controle abstrato de normas nos âmbitos estadual e
municipal em face da respectiva Constituição, consagrando no art. 125, § 2o, que
compete 'ao Estado a instituição de representação de inconstitucionalidade leis ou
atos normativos estaduais ou municipais em face da constituição estadual, vedada
a atribuição da legitimação para agir a um único órgão'.” (Gilmar Ferreira
Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco. Curso de direito constitucional. 6. ed.
São Paulo: Saraiva, 2011. p. 1.423. g.n.).
Portanto, a constitucionalidade da lei vergastada será analisada à
luz, apenas, de dispositivos constitucionais.
O autor da ação indicou como parâmetro para a apreciação da
constitucionalidade da lei impugnada princípios previstos nos seguintes
dispositivos constitucionais, aplicáveis à Municipalidade por força do disposto no
artigo 144 da Constituição Estadual6:
Constituição Estadual
Artigo 5o - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
[...]
6 Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se
auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição
Federal e nesta Constituição.

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Artigo 47 - Compete privativamente ao Governador, além de outras
atribuições previstas nesta Constituição:
[...]
XIV - praticar os demais atos de administração, nos limites da competência
do Executivo;
[...]
XVII - enviar à Assembleia Legislativa projetos de lei relativos ao plano
plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, dívida pública e
operações de crédito;
[...]
Artigo 163 - Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte,
é vedado ao Estado:
[...]
II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em
situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação
profissional ou função por eles exercida, independentemente da
denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos;
[...]
Constituição Federal
Art. 2o São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
[...]
II - exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da
administração federal;

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[...]
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei
de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta
Constituição;
[...]
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é
vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
[...]
II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em
situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação
profissional ou função por eles exercida, independentemente da
denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos;
[...]
Em suma, são os seguintes os vícios alegados:
a) Usurpação de iniciativa legislativa privativa do Chefe do Executivo;
b) Violação ao princípio da isonomia tributária;
c) Inobservância da exigência do artigo 133 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias.
Passo a analisar os argumentos levantados.
A lei impugnada não é inconstitucional.
1 INEXISTÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA
Acompanho o ilustre Relator quanto à inexistência de vício
decorrente de usurpação de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.
Na realidade, a elaboração de lei tributária benéfica é de
competência legislativa concorrente, nos termos dos artigos 24 da Constituição

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Estadual e 61 da Constituição Federal:
Constituição Estadual
Artigo 24 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a
qualquer membro ou Comissão da Assembléia Legislativa, ao Governador
do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos
cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
Constituição Federal
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer
membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do
Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal
Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e
aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
Assim, poderia mesmo integrante da Casa Legislativa municipal
apresentar projeto de lei concessiva de desoneração de tributo municipal.
A inexistência de reserva de iniciativa em matéria tributária, em
caso semelhante que também se referia a lei tributária benéfica, foi reconhecida
pelo E. Supremo Tribunal Federal, ao decidir a Repercussão Geral no Recurso
Extraordinário com Agravo n. 743780/MG, nos seguintes termos:
Tributário. Processo legislativo. Iniciativa de lei. 2. Reserva de iniciativa
em matéria tributária. Inexistência. 3. Lei municipal que revoga tributo.
Iniciativa parlamentar. Constitucionalidade. 4. Iniciativa geral. Inexiste, no
atual texto constitucional, previsão de iniciativa exclusiva do Chefe do
Executivo em matéria tributária. 5. Repercussão geral reconhecida. 6.
Recurso provido. Reafirmação de jurisprudência. (Rel. Min. Gilmar
Mendes j. em 10/10/13 m.v.).
2
INOCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA ISONOMIA
TRIBUTÁRIA

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Não se verifica violação ao princípio da isonomia tributária.
De fato, a legislação tributária deve, como regra, observar os
princípios constitucionais, inclusive o princípio da isonomia.
Por essa razão não se admitem distinções injustificadas entre as
situações contempladas pela lei.
A redução de base de cálculo de taxa equivale, para fins de
submissão aos princípios constitucionais tributários e às exigências legislativas
deles decorrentes, à isenção parcial do tributo. E, no caso dos autos, não se
constata no benefício fiscal analisado a instituição de uma diferenciação odiosa
pelo Município.
No caso, instituiu-se redução da base de cálculo de taxa de
aprovação de planta para edificação e regularização de construções, quando se
tratar de entidade sem fins econômicos que comprove exercício de sua atividade
por mais de dois anos no Município.
Trata-se de benefício fiscal que busca estimular a regularização de
espaços destinados ao exercício das atividades institucionais de associações
existentes no Município de Valinhos. O valor social prestigiado pela norma é a
liberdade de associação e, em alguns casos, o interesse público na própria
prestação dos serviços de cunho social que eventualmente possam ser a razão de
existir dessas entidades. Trata-se de atividades de evidente interesse público, de
modo que a regularização das obras realizadas nos locais em que elas se
desenvolvem, evitando autuações e punições, certamente beneficia a
coletividade.
Assim, verifica-se a pertinência lógica entre o benefício concedido
e os valores constitucionalmente protegidos.
E, considerando-se se tratar de taxa de licença (artigo 145, inciso II,
da Constituição Federal), a redução da base de cálculo em 80% mostra-se
razoável e proporcional, tendo-se em vista que os contribuintes beneficiados são

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associações sem finalidade lucrativa.
Inexistente, portanto, vício de inconstitucionalidade material por
violação ao princípio da isonomia tributária.
3 - INOCORRÊNCIA DE VÍCIO FORMAL POR INOBSERVÂNCIA AO
ARTIGO 113 DO ADCT
A divergência quanto ao Relator sorteado, no caso, refere-se à
desnecessidade de o ente municipal observar a formalidade inscrita no
artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
Entendo, com a devida vênia, que a exigência do artigo 113 do Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias não se aplica aos Municípios, razão
pela qual a lei não padece do vício decorrente da ausência da estimativa do seu
impacto orçamentário e financeiro.
Assim dispõe o mencionado dispositivo constitucional:
Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou
renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto
orçamentário e financeiro.
De fato, a lei impugnada, ao conceder benefício tributário, cria
renúncia de receita.
Contudo, a jurisprudência dos Tribunais Superiores e deste C.
Órgão Especial indica que o artigo 113 do ADCT tem por finalidade regular o
“Novo Regime Fiscal no Âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social
da União”, instituído pela Emenda Constitucional n. 95/2016. Deve, portanto, ser
interpretado restritivamente, aplicando-se apenas à União no que importa à
implementação da aludida reforma fiscal, como se depreende da simples leitura
do artigo 106 do ADCT:
Art. 106. Fica instituído o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos
Fiscal e da Seguridade Social da União, que vigorará por vinte exercícios

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financeiros, nos termos dos arts. 107 a 114 deste Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias .
Por essa razão, a necessidade de estimativa do impacto
orçamentário e financeiro imposta pelo dispositivo do ADCT não se aplica aos
Municípios.
É certo que, como apontou o ilustre Relator sorteado, em
julgamento recente o E. Supremo Tribunal Federal acolheu entendimento
diverso, reconhecendo a aplicabilidade do artigo 113 do ADCT a todos os entes
federativos (Direta de Inconstitucionalidade n. 5816/RO,
Relator Ministro Relator Alexandre de Morais, j. em 05.11.19).
Todavia, trata-se de entendimento sem caráter vinculante e
dissonante da já consolidada jurisprudência daquele Tribunal quanto à matéria.
Ademais, o i. Min. Celso de Mello, ao negar seguimento ao
Recurso Extraordinário n. 1.158.273, interposto pelo Prefeito de Ribeirão Preto
em caso em que se discutia a constitucionalidade de lei municipal que concedia
renúncia de receita tributária, fundamentou sua decisão na existência de
entendimento consolidado daquela Corte no sentido de que o artigo 113 do
ADCT é inaplicável aos Municípios. O agravo regimental interposto contra essa
decisão foi incluído na sessão virtual para julgamento em 19 de novembro, data
posterior à do julgamento da ação direta de inconstitucionalidade relatada pelo i.
Min. Alexandre de Moraes, que se deu em 5 de novembro de 2019. A 2a Turma
do E. STF negou provimento ao agravo em 6 de dezembro de 2019, confirmando
o entendimento já consolidado naquela Corte e corroborando o isolamento do
posicionamento adotado no julgamento da ADI 5816.
No sentido da inaplicabilidade do Novo Regime Fiscal aos
Municípios, tem decidido reiteradamente este C. Órgão Especial:

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Lei Complementar
Municipal de Marília no 867, de 2-8-2019, promulgada pelo Presidente da
Câmara Municipal, após decurso do prazo para sanção
Norma que
isenta do IPTU imóvel com até 100m2 de área construída

Incompatibilidade com os arts. 1o, 47, XIX, 'a', 144 e 176, § 6o, da CE/89;
arts. 41, IV, 63, XVI, e 156 da Lei Orgânica Municipal; e art. 17, § 1o, da
Lei de Responsabilidade Fiscal
Inocorrência. Preliminar. Análise de
ofensa a dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei Orgânica
do Município de Marília. Inadmissibilidade. Ausência de parametricidade.
Mérito. 1 - Matéria tributária. Violação ao princípio da separação dos
poderes. Inocorrência. Legitimidade ativa concorrente entre o Poder
Legislativo e o Poder Executivo para iniciar processo legislativo, quando
se tratar de matéria de natureza tributária, ainda que acarrete diminuição
de receitas orçamentárias. Precedentes. Tema 682 analisado em sede
repercussão geral no Recurso Extraordinário com Agravo no 743.480. 2 -
Art. 113 do ADTC. Interpretação restritiva. Efeitos que se limitam ao 'Novo
Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da
União', não alcançando os municípios. Inteligência do art. 106 do ADCT.
Precedentes deste Órgão Colegiado. 3 - Ação improcedente. (TJSP; Direta
de Inconstitucionalidade 2197593-42.2019.8.26.0000; Relator (a): Des.
Carlos Bueno; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São
Paulo - N/A; Data do Julgamento: 04/03/2020; Data de Registro:
12/03/2020; g.n.)

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Lei no 1.968/2019, do
Município de Ouro Verde, que revogou a Contribuição para Custeio do
Serviço de Iluminação Pública
COSIP. AUSÊNCIA DE VÍCIO DE
INICIATIVA LEGISLATIVA. Exclusiva competência do Chefe do Poder
Executivo não caracterizada. Inteligência da Constituição do Estado de
São Paulo e da jurisprudência do E. STF e deste C. Órgão Especial.
Ausência de violação do Pacto Federativo e do princípio constitucional da
separação de poderes. A lei municipal impugnada não cria ou altera a
estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública local nem
trata do regime jurídico de servidores públicos, motivo pelo qual não se
vislumbra qualquer vício de inconstitucionalidade formal na legislação
impugnada. Lei de natureza tributária, e não orçamentária, sendo a
iniciativa de competência concorrente entre os Poderes Legislativo e
Executivo. Questão que já foi objeto de tese de repercussão geral - TEMA
682, ARE 743.480, Rel. Min. GILMAR MENDES, assim definido: "Inexiste,
na Constituição Federal de 1988, reserva de iniciativa para leis de
natureza tributária, inclusive para as que concedem renúncia fiscal."
Artigo 113, do Ato Das Disposições Constitucionais Transitórias Artigo
que não se aplica aos municípios. Aclara o artigo 106, do mencionado
ADCT (inserto pela EC de número 95/16) que os artigos 107 a 114
integram o "Novo Regime Fiscal dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade
Social da União". O mencionado artigo 113, então, há de ser interpretado
de acordo com essa diretriz, aplicando-se no âmbito restrito exposto no
parágrafo anterior. Precedentes Ação Direta de Inconstitucionalidade
julgada improcedente. (TJSP; Direta de Inconstitucionalidade
2229204-13.2019.8.26.0000; Relator (a): Des. Alex Zilenovski; Órgão
Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do
Julgamento: 12/02/2020; Data de Registro: 18/02/2020; g.n.)

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Pretensão que envolve
a Lei no 11.865, de 11 de fevereiro de 2019, de autoria do Poder Legislativo
local, que "estabelece desconto de 15% (quinze por cento) no pagamento de
IPTU
Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana dos imóveis
lindeiros localizados nas margens da Rodovia Raposo Tavares no âmbito
do
município
de
Sorocaba
e
dá
outras
providências"
Leis
infraconstitucionais e arguida Planta Genérica de Valores local que não
servem de parâmetro de análise da ação de controle concentrado de
constitucionalidade, enquadrando-se no controle de legalidade

Inconstitucionalidade
Não configuração
Iniciativa do processo
legislativo referente à matéria tributária que é concorrente entre os
Poderes Executivo e Legislativo Reflexo no orçamento municipal que não
se confunde com a competência para legislar
Criação de normas
tributárias e não de leis orçamentárias
Observância da Tese de
Repercussão Geral no 682 do E. Supremo Tribunal Federal Precedentes
deste C. Órgão Especial
Não ocorrência de ofensa ao princípio da
capacidade contributiva Norma que traz aspectos objetivos e condiciona
a sua aplicação a habitações populares e que sejam afetadas pelo tráfego
constante da rodovia, configurando diretamente a aplicação do princípio
da capacidade contributiva assegurando o princípio da isonomia,
constitucionalmente previsto Não incidência do art. 113 do ADCT aos
municípios por integrar, nos termos do art. 106, também do ADCT, o "Novo
Regime Fiscal dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União"
Ação
improcedente.
(TJSP;

Direta
de
Inconstitucionalidade
2167905-35.2019.8.26.0000; Relator (a): Des. Alvaro Passos; Órgão
Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do
Julgamento: 23/10/2019; Data de Registro: 24/10/2019; g.n.)

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Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Complementar n° 2.896, do
Município de Ribeirão Preto, que prevê a concessão de benefício tributário
por adoção de ações ecológicas no âmbito municipal. Violação ao artigo
113, do ADCT, da CF. Não ocorrência. Como exposto no artigo 106 da
Emenda Constitucional n°95, de 15 de dezembro de 2016, que instituiu o
"Novo Regime Fiscal", o âmbito da incidência de mencionado dispositivo
se restringe ao Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União, não se
aplicando aos Municípios. Precedente deste Órgão Especial no sentido de
que o "Novo Regime Fiscal", instituído pela Emenda Constitucional
n°95/2016, não se aplica aos Municípios. O diploma impugnado não
aborda matéria orçamentária, dispondo sobre direito tributário.
Inaplicáveis às suas disposições ou ao projeto que o antecedeu, portanto,
as exigências previstas no artigo 174, caput, e §6°, da CE. Precedentes do
STF e deste Colegiado. Afastada, ainda, a suposta violação ao artigo 176,
incisos I e II, da Constituição Estadual. Lei Complementar Municipal que
instituiu concessão de desconto tributário aos contribuintes do IPTU que
atenderem às suas exigências somente a partir do exercício orçamentário
seguinte àquele em que for requerido. Consequente possibilidade de que
sejam inseridos no projeto da lei orçamentária anual os impactos e
possíveis medidas compensatórias relativas à renúncia de receita
concretizada por meio do benefício tributário em comento. Doutrina. Ação
julgada improcedente. (TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2201892-
96.2018.8.26.0000; Relator (a): Des. Márcio Bartoli; Órgão Julgador: Órgão
Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento:
20/03/2019; Data de Registro: 21/03/2019)
Destarte, por entender inaplicável o artigo 113 do ADCT aos
Municípios, não vislumbro vício formal decorrente da inexistência de estudo de
impacto orçamentário.

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Ante o exposto, acompanho o voto do i. Relator designado, para
julgar improcedente a ação, revogada a liminar concedida.
MOACIR PERES

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1343DB93
31
42
Declarações de
Votos
MOACIR ANDRADE PERES
12ED1CC2
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https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informando o processo
2281123-41.2019.8.26.0000 e o código de confirmação da tabela acima.